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Res. 00128-2018 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · 24/10/2018
OutcomeResultado
The Court denied all claims for annulment, voluntary withdrawal from the forestry regime, and compensation brought by the landowning companies, without a special award of costs.El Tribunal rechazó todas las pretensiones de nulidad, retiro voluntario del régimen forestal e indemnización formuladas por las sociedades propietarias, sin especial condenatoria en costas.
SummaryResumen
The Contentious-Administrative Court dismissed in full the action brought by several companies owning land within the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. The claimants sought annulment of Comptroller General directives concerning the environmental assessment of the management plan and the suspension of environmental-impact studies and construction permits. Alternatively, they requested recognition of a right to withdraw voluntarily from the forestry regime and compensation for losses allegedly caused by the “freezing” of their properties. The Court upheld the defense that the claimants lacked a substantive legal right and also held that the Comptroller lacked passive standing regarding withdrawal from the forestry regime because that question fell outside its authority. Although administrative delays could interfere with the exercise of private ownership, the companies failed to prove any actual, individualized, and unlawful damage or a causal link supporting compensation. The entire action was therefore denied, without a special award of costs because the dispute was unusually complex and adjustment of the refuge management plan had been delayed.El Tribunal Contencioso Administrativo rechazó íntegramente la demanda de varias sociedades propietarias de inmuebles situados dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Las actoras pretendían anular disposiciones de la Contraloría General de la República relacionadas con la evaluación ambiental del plan de manejo y la suspensión de estudios de impacto ambiental y permisos de construcción; subsidiariamente, solicitaron que se reconociera su derecho a retirarse voluntariamente del régimen forestal y que se indemnizaran los daños atribuidos al «congelamiento» de sus propiedades. El Tribunal acogió la defensa de falta de derecho y, respecto de la Contraloría, también la falta de legitimación pasiva para decidir sobre el retiro del régimen forestal. Aunque reconoció que las dilaciones administrativas podían perturbar el ejercicio del dominio privado, concluyó que las empresas no demostraron daños efectivos, individualizables y antijurídicos ni una relación causal que sustentara una indemnización. La demanda fue declarada sin lugar, sin especial condenatoria en costas debido a la complejidad del asunto y la demora en ajustar el plan de manejo.
Key excerptExtracto clave
XIV.—Corollary. Analysis of the defenses raised. After service of process, the Comptroller General of the Republic raised the defenses of lack of passive standing ad causam and lack of a substantive right. The State, in turn, raised lack of a substantive right. SINAC also raised the defense of lack of a substantive right. As to the Comptroller, regarding the request concerning voluntary withdrawal from the forestry regime, the defense of lack of passive standing ad causam must be upheld because, as that party correctly asserts, this request does not involve conduct or powers belonging to that specialized body. Membership in a forestry regime, as well as the possibility for private owners to enter or withdraw voluntarily from that regime, is a matter outside the decision-making authority of that oversight body. Consequently, under Article 12.1 in relation to Article 12.5 of the Contentious-Administrative Procedure Code, the effects of the claim cannot be enforced against that party, which requires the Court to uphold the defense. In all other respects, the defense of lack of a substantive right is upheld. The same defense is upheld with respect to the State and SINAC concerning both the principal and alternative claims. The action must therefore be dismissed in its entirety. THEREFORE: Regarding the principal claims, the defense of lack of a substantive right is upheld. Regarding the alternative claims, the defense of lack of passive standing ad causam raised by the Comptroller General of the Republic is upheld solely with respect to the request concerning voluntary withdrawal from the forestry regime. As to those same alternative claims, the defense of lack of a substantive right is upheld with respect to the State and the National System of Conservation Areas, as well as the Comptroller General of the Republic insofar as the matter is not covered by its lack of passive standing. Consequently, the action brought in these proceedings by Big Tree S.A., Gualanday Limitada, Quebrada San Juan S.A., Vista Mona Uno S.A., Datapak Uno S.A., Palma Verde Socratea S.A., Once de Junio S.A., and Elopeasa S.A. against the Comptroller General of the Republic, the State, and the National System of Conservation Areas is denied in all respects. No special award of costs is made.XIV.- Corolario. Análisis de defensas opuestas. Conferido el traslado de ley, la Contraloría General de la República opuso las defensas de falta de legitimación ad causam pasiva y falta de derecho. Por su parte el Estado, la de falta de derecho. El SINAC, planteó la defensa de falta de derecho. En lo que se refiere a la CGR, respecto del ruego relacionado con la voluntariedad de retiro del régimen forestal, debe acogerse la defensa de falta de legitimación ad causam pasiva, por cuanto, como efectivamente asevera esa parte, tal pedimento no involucra en modo alguno conductas o competencias que sean propias de ese órgano especializado. La pertenencia o no a un régimen forestal, así como la posibilidad de inclusión o retiro voluntario de propietarios privados, del régimen forestal, es un tema ajeno a la disponibilidad de decisión de esa instancia de fiscalización, consecuencia de lo cual, en los términos del artículo 12.1 en relación al 12.5 del CPCA, no se observa la relación de oponibilidad de efectos de la pretensión respecto de esa parte, lo lleva a acoger la citada defensa. En lo demás, se acoge la defensa de falta de derecho. Se acoge esa misma defensa en lo referente al Estado y al SINAC, tanto en las pretensiones principales como en las subsidiarias. En consecuencia, debe disponerse el rechazo de la demanda en todos sus extremos. POR TANTO. En cuanto a las pretensiones principales, se acoge la defensa de falta de derecho. Respecto de las pretensiones subsidiarias, se acoge al defensa de falta de legitimación ad causam pasiva formulada por la Contraloría General de la República, únicamente en lo que se refiere al ruego relacionado con la voluntariedad de retiro del régimen forestal. En torno a esas mismas pretensiones subsidiarias, se acoge la defensa de falta de derecho en lo que respecta al Estado y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, así como en cuanto a la Contraloría General de la República, en lo no cubierto por la falta de legitimación pasiva. En consecuencia, se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda objeto de este proceso, formulada por las entidades denominadas Big Tree S.A., Gualanday Limitada, Quebrada San Juan S.A., Vista Mona Uno S.A., Datapak Uno S.A., Palma Verde Socratea S.A., Once de Junio S.A., Elopeasa S.A., contra la Contraloría General de la República, el Estado y Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Se resuelve sin especial condenatoria en costas.
Pull quotesCitas destacadas
"Empero, esa sola circunstancia no hace suponer de manera automática la concurrencia de un daño real, efectivo e individualizable que justifique la estimación del reclamo indemnizatorio que se formula."
"However, that circumstance alone does not automatically establish the existence of actual, effective, and individualized damage sufficient to justify the compensation claim presented."
Considerando XIII
"Empero, esa sola circunstancia no hace suponer de manera automática la concurrencia de un daño real, efectivo e individualizable que justifique la estimación del reclamo indemnizatorio que se formula."
Considerando XIII
"No existe en autos una sola probanza a partir de la cual se pueda inferir o colegir, al menos de manera remota, la existencia de esos daños y perjuicios, y en esos términos, la pretensión bajo examen no podría ser objeto de estimación."
"The record contains no evidence from which the existence of those damages and losses could be inferred or deduced, even remotely; under those circumstances, the claim under review cannot be upheld."
Considerando XIII
"No existe en autos una sola probanza a partir de la cual se pueda inferir o colegir, al menos de manera remota, la existencia de esos daños y perjuicios, y en esos términos, la pretensión bajo examen no podría ser objeto de estimación."
Considerando XIII
"Con todo, se insiste, es primario e impostergable que se haya acreditado la existencia del daño, lo que en esta causa no ha ocurrido."
"Nevertheless, it bears repeating that proof of the existence of damage is an essential and indispensable prerequisite, and no such proof has been provided in this case."
Considerando XIII
"Con todo, se insiste, es primario e impostergable que se haya acreditado la existencia del daño, lo que en esta causa no ha ocurrido."
Considerando XIII
"En la especie, estima este Tribunal que el presente asunto reviste una especial complejidad, a la vez que el plazo por el cual se ha dilatado la definición del ajuste del Plan de Manejo del RNVS-GM, genera un motivo suficiente para litigar a favor de las promoventes, por lo cual, se estima, lo debido es resolver el presente asunto sin especial condenatoria en costas."
"In this case, the Court finds that the matter is particularly complex and that the prolonged delay in defining the adjustment of the RNVS-GM Management Plan provided the claimants with sufficient grounds to litigate; accordingly, the case should be resolved without a special award of costs."
Considerando XV
"En la especie, estima este Tribunal que el presente asunto reviste una especial complejidad, a la vez que el plazo por el cual se ha dilatado la definición del ajuste del Plan de Manejo del RNVS-GM, genera un motivo suficiente para litigar a favor de las promoventes, por lo cual, se estima, lo debido es resolver el presente asunto sin especial condenatoria en costas."
Considerando XV
Full documentDocumento completo
Sign Document CASE FILE: 15-010321-1027-CA MATTER: PROCEEDING INVOLVING PURE QUESTIONS OF LAW (PROCESO DE PURO DERECHO) PLAINTIFFS: Big Tree S.A., Gualanday Limitada, Quebrada San Juan S.A., Vista Mona Uno S.A., Datapak Uno S.A., Palma Verde Socratea S.A., Once de Junio S.A., Elopeasa S.A.
DEFENDANTS: Contraloría General de la República, the State, and Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
No. 0128-2018-VI.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, at 14 hours 45 minutes on 24 de octubre del dos mil dieciocho.
Proceeding involving pure questions of law brought by the entities known as Big Tree S.A., corporate identification number CED109717, Gualanday Limitada, corporate identification number CED109718, Quebrada San Juan S.A., corporate identification number CED109719, Vista Mona Uno S.A., corporate identification number CED109720, Datapak Uno S.A., Palma Verde Socratea S.A., corporate identification number CED109721, Once de Junio S.A., corporate identification number CED109722, and Elopeasa S.A., corporate identification number CED109723, represented by counsel Nombre72978, bar membership number 8043, against Contraloría General de la República, represented by Nombre111896, identity card number CED14289, and Nombre139024, identity card number CED109724, and the State, represented by State Attorney Heylin Sáenz Calderón, identity card number CED239. Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), represented by its special judicial attorney-in-fact, Hazel Hernández Calderón, identity card number CED109725, is joined as a party.
BACKGROUND (RESULTANDO):
Judge Garita Navarro drafts the judgment, with the affirmative votes of Judge Abarca Gómez and Judge Conejo Cantillo; CONSIDERING (CONSIDERANDO)
I.Proven facts (Hechos probados). The following facts are relevant to the resolution of this proceeding: 1) Decreto Ejecutivo Nº 16614-MAG, published in La Gaceta Nº 206 on 29 de octubre de 1985, created Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, hereinafter referred to by the acronym RNVS-GM; that provision was ratified by Decreto Ejecutivo No. 34043, published in La Gaceta No. 202 on 22 de octubre del 2007 and effective as of that date. (Search of Sistema Costarricense de Información Jurídica) 2) The plaintiff entities own the following properties, all registered in the province of Limón and located within the area comprising RNVS-GM:
OWNER REAL-PROPERTY REGISTRATION NUMBER IMAGES IN PRINCIPAL CASE FILE BIG TREE S.A.
Placa26324 7-8 GUALANDAY LIMITADA Placa26325 12-13 QUEBRADA SAN JUAN S.A.
Placa26326 18 VISTA MONA UNO S.A.
Placa26327 23-24 DATAPAK UNO S.A.
84389-000 29 PALMA VERDE SOCRATEA S.A.
139922-000 40-42 PALMA VERDE SOCRATEA S.A.
139915-000 44-46 ONCE DE JUNIO S.A.
16691-000 51 ELOPEASA S.A.
137732-000 56
According to SINAC’s distribution map of Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas, ASP), the property in its entirety (with reference to the two survey plats and the portion for which there is no survey plat) is located within the boundaries of REGAMA. 3. Tree-felling activities and cutting of the lower forest strata, known as understory (sotobosque), have taken place on the property. 4. The affected area (área de afectación) comprises 9.1 ha, encompassing the entire area of survey plat L-148973-93, which is public-domain property (propiedad demanial). 5. The number of trees present on the property generally exceeds by more than double (2.4) the minimum number that should be present if the minimum value established by the current forestry law were met. 6. The total area of the property, including the privately owned area and the State-owned area, is sufficient by itself to determine whether or not it is forest, since it comprises more than 2 ha; therefore, little reference to or classification of the adjoining lands is necessary. 7.
Despite the alterations made, the property qualifies as forest and, due to the intrinsic condition of its soil and vegetation, is a flooded-forest wetland (humedal de bosque anegado). 8. The portion of the property belonging to the State, by virtue of its status as forest, wetland, and ASP, forms part of the PNE. 9. Although the land-use change (cambio de uso del suelo) is not drastic, preparation of the land for such a change to occur in the future is imminent, since examples throughout the area suggest that this process is the region’s modus operandi, with the added seriousness that it occurs even within the boundaries of an ASP. 10. In the case of the privately owned property shown on survey plat L-140813-93, it has undergone changes over time, with forest cover (cobertura boscosa) gradually being removed to make way for a wooded pasture landscape (potrero arbolado), including the introduction of exotic species (especies exóticas).
In summary, a process of land-use change has been taking place. 11. In general, the situation within the PNE and on privately owned property in the area is one of gradual change in the current landscape structure, including forests and wetlands—a natural green landscape—through a gradual increase in the construction of works, even on State-owned lands. 12. The Sixaola aquifer is located in the area where this property lies.” (Images 241-253 of the main case file)
In that report, it issued the following directives to the Municipal Council and the Mayor of Talamanca: “a) To the Municipal Council of Talamanca: i- Review the legality of the precarious land-use permits (permisos de uso de suelo) granted for land within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, so that the legally appropriate actions may be taken, particularly pursuant to Article 73 of Ley sobre Zona Marítimo Terrestre No. 6043 and Article 32 of Ley Orgánica del Ambiente No. 7554. Report the actions taken to this oversight body by means of an official letter submitted no later than May 30, 2012. ii- Henceforth refrain from granting precarious use permits (permisos de uso) for land within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Submit to this Office of the Comptroller General, no later than July 30, 2011, a copy of the Municipal Council resolution adopting this measure. b) To the Mayor of Talamanca: i- Review the legality of the building permits (permisos de construcción) granted for land within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo in order to assess the existence of possible grounds for nullity (nulidades) and take the corresponding legally appropriate actions, with due process being observed, in compliance with technical and legal requirements, and particularly pursuant to Article 32 of Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 and Article 58 of Ley de Biodiversidad No. 7788.
Report the actions taken to this oversight body by official letter no later than August 31, 2012. ii- Henceforth refrain from granting building permits for land within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo until such time as the Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación), as revised by SINAC and MINAET, have been officially enacted, in accordance with the request made by this oversight body in Report DFOE-AE-IF-03-2011 dated May 31, 2011. Submit to this Office of the Comptroller General, no later than July 30, 2011, a copy of the administrative decision (resolución administrativa) issuing the relevant instructions. (...).” (Images 183-192 of the main case file)
II.Unproven facts (Hechos no probados). The following are relevant to these proceedings: 1) That the applicant entities (entidades gestionantes) submitted building applications (gestiones de edificación) for the properties they own within the RNVS-GM area. 2) That the promoting entities (entidades promoventes) were prevented from exercising the rights of ownership (atributos del dominio) over the properties they own within the RNVS-GM area. 3) That the provisions issued by the CGR and challenged in this case caused a loss of market value to the privately owned property located within the RNVS-GM area. 4) That the claimant entities (entes accionantes) suffered damages (daños y perjuicios) resulting from the implementation of the provisions issued by the CGR in connection with the conduct at issue in these proceedings.
III.Subject Matter of the Proceedings. As established during the preliminary hearing stage, the subject matter of this judicial dispute is as follows: “1.- The absolute nullity (nulidad absoluta) of: a) subsections b) and c) of opinions DFOE-AE-0156 (official letter No 04806); DFOE-AE-0157 (official letter No 04807) and DFOEAE- 0158 (official letter No 04810), provision b) ii- of opinion DFOE-AE-0159 of June 24, 2011 (official letter No 04811), described as ‘Report Note No DFOE-AE-IF-05-2011,’ amended provision b) of opinion DFOE-AE-0087 of February 18, 2015 (official letter No 02713). 2.- WITHDRAWN. 3.- That the provisions that have caused the plaintiffs’ properties to remain at a standstill be rendered ineffective. 4.- Payment of all costs in this action.” ALTERNATIVE CLAIM. If the principal claims are dismissed, I request that the judgment declare: 1- That this action is granted and that it be declared that we, in our capacity as private owners, have the right to withdraw voluntarily from the forest regime (régimen forestal) whenever we so request, because it is a voluntary opt-in regime and not a perpetual easement (servidumbre perpetua). 2- That the State be ordered to pay all costs. 3- That the defendants be held jointly and severally liable for the property damage (Daño Material) and losses caused to each plaintiff.
Property damage resulting from the freezing of their lands due to the impossibility of undertaking any type of construction for 70 months, completely restricting their use and disposition in a highly desirable area with a robust real-estate market; I therefore prudently estimate (sic) such damage at one million colones for each plaintiff. Losses arising from the depreciation of land values in the area as a result of the aforementioned standstill and its effects on the real-estate market, and particularly because it contributed to creating a climate of acute legal uncertainty in the area where the plaintiffs’ properties in these proceedings are located and, generally, throughout all privately owned land within REGAMA, the mixed-ownership property at issue; I therefore provisionally estimate (sic) such losses at one million colones for each plaintiff. Both amounts are provisional and shall be determined during the judgment-enforcement stage.” The claimant companies state that the CGR’s actions indicate that the entire zoning of the privately owned land within Nombre139027 was in breach of Articles 18 and 19 of the Ley Forestal, even though Article 18 concerns public-domain property (bienes demaniales), while Article 19 of that law concerns a special regime for land-use change (cambio de uso del suelo), which is a specific regulation governing applications by private parties to the State Forestry Administration.
They emphasize that restrictions were imposed on the construction and exploitation of their properties even though they had not voluntarily submitted to the Forest Regime. They object that the CGR interpreted the Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación) for Nombre139027 as lacking environmental feasibility (viabilidad ambiental), because this does not constitute noncompliance with the law but rather an interpretation of alleged noncompliance with Decreto No. 32967-MINAE, a matter that the SETENA Plenary Commission itself clarified was improper. They contend that those opinions contravene Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública. They assert that this position imposed restrictions on the full exercise of private property rights through an abusive and unlawful exercise of authority. They consider those acts to constitute evasion of the law (fraude de ley) and an unlawful exercise of authority.
They state that these actions drove domestic and foreign investment away from the area and prevented economic activities from being conducted because the properties had been “frozen”; as a result, their value declined due to the prohibition on conducting activities, even though these properties had not voluntarily been submitted to the Forest Regime. They criticize the CGR for basing its actions on arbitrary field sampling conducted by TAA and INTA officials, with questionable technical and regulatory rigor, and then generalizing its conclusions to the entire territory of the Refuge without any valid basis, even though the sampling was conducted in Zone 1, the Cocles-Manzanillo coastal plain, which, they state, already complied with Article 18 of the Ley Forestal. In their view, those reports constitute clear interference with the functions of SETENA and the Municipalidad de Talamanca, causing harm to the rights of private owners in the area and residents generally.
This occurred despite the existence of a decree that published the Zoning Regulations. They criticize the CGR for usurping the functions of other administrative authorities through its opinion and deciding to suspend the operation of laws establishing procedures and permits administered by other institutions. That act includes unlawful orders to the Mayor of Talamanca not to authorize construction permits within the boundaries of Nombre139027 and another order to SETENA not to approve environmental feasibility for any type of activity in the area. Those orders were to remain in effect until the zoning of the RNVS-GM, originally, and the Management Plan (Plan de Manejo), more recently, had been revised and approved by CONAC, and until it had obtained environmental feasibility approval from SETENA. They continue that this resulted in the freezing of privately owned properties, constituting unlawful de facto action (vía de hecho) and misuse of power (desviación de poder).
They note that the CGR was advised on several occasions that environmental feasibility for a Management Plan prepared by SINAC for a Protected Wildlife Area (Área Silvestre Protegida) was not an applicable requirement. They contend that the CGR acted negligently because it was aware of the adverse effects on the free exercise of private property rights in the area and on the residents’ economic and social rights. They refer to Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente. They state that, in this case, their properties have neither been paid for nor expropriated and therefore are not located within the boundaries of any Protected Wildlife Area, and no restrictions of any kind may be applied to them. They assert that the Forest Regime is a voluntary restriction, as follows from Article 266 of the Código Civil. They continue that the second scenario contemplated in the aforementioned Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente is likewise inapplicable to them because their properties are neither subject to pending expropriation proceedings nor voluntarily submitted to the Forest Regime.
They conclude that, in this case, the Contraloría proceeded from the mistaken assumption that the Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta, Decreto Ejecutivo Nro. 34946-MINAET of December 23, 2008, was unlawful, in violation of Article 49 of the Constitución Política, by arrogating to itself powers assigned to the judges of the Republic. The claims asserted will now be assessed. The defendants’ arguments will be evaluated when addressing each aspect comprising the claimants’ theory of the case.
IV.Analysis of the validity of the acts of the CGR. From the analysis of the arguments made during the written phase of these proceedings, as well as during the oral closing-argument stage, it should be noted that the claimant and her legal representatives confine themselves to focusing their defense on the action brought against: i- subsections b) and c) of opinions DFOE-AE-0156 (official letter No 04806); DFOE-AE-0157 (official letter No 04807) and DFOEAE- 0158 (official letter No 04810), provision b) ii- of opinion DFOE-AE-0159 of 24 de junio del 2011 (official letter No 04811), described as “Report Note No DFOE-AE-IF-05-2011, amended provision b) of opinion DFOE-AE-0087 of 18 de febrero del 2015 (official letter No 02713).” Likewise, they seek to render ineffective the provisions that have left the claimants’ properties at a standstill. In this specific case, the matter concerns the assessments made by that comptroller authority regarding the RNVS-GM.
In this regard, it is necessary to reiterate that Decreto Ejecutivo Nº 16614-MAG, published in La Gaceta Nº 206 dated 29 de octubre de 1985, created the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, hereinafter referred to by the acronym RNVS-GM; that regulation was ratified and amended by Decreto Ejecutivo No. 34043, published in La Gaceta No. 202 of 22 de octubre del 2007 and in force since that date. Through Decreto Ejecutivo No. 34946, published in Alcance No. 55 to La Gaceta No. 248 of 23 de diciembre del 2008 and in force as of that publication, the “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta” was issued. Article 1 of that administrative regulation states that the refuge is divided into fifteen zones, nine of which are terrestrial and six of which are marine-coastal. It likewise indicates that the first of the terrestrial zones contains fifteen subzones.
In official letter TAA-DT-0045-011 of 30 de mayo del 2011, the Tribunal Ambiental Administrativo issued a series of reports requested by the CGR concerning a group of properties that it considered to be part of the aforementioned refuge. Thus, it issued an inspection report regarding the property occupied by Sociedad Setenta y Cuatro Mil Siete S.A., in Cocles, Sixaola, Talamanca, presumably located within land in the maritime-terrestrial zone (zona marítima terrestre) and the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA). That report concluded: “4. CONCLUSIONS: 1. The property is located within the restricted area (zona restringida) of the maritime-terrestrial zone, adjacent to the boundary markers delimiting the public area (zona pública), between boundary markers 299 and 301. 2. According to the SINAC distribution map of Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas, ASP), the property is located within the boundaries of REGAMA. 3.
Tree cutting and cutting of the lower forest strata, known as understory (sotobosque), have occurred on the property, entirely within the boundaries of REGAMA. 4. Although the property has an area of only 3082.05 m2, the number of trees inventoried in the plot sampling is 2 times greater than the minimum that should be present in a similar area under the parameters established by law. 5. The surrounding area has been altered by the cutting of trees and understory vegetation; notwithstanding this, the lot and the surrounding land constitute forest. 6. Because it is a forest located on public-domain land (terrenos demaniales), it qualifies as State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE). 7. Within this PNE, what is occurring is land-use change (cambio de uso del suelo), altering the designated use of the land, which is the conservation of natural resources and the PNE, through the construction of infrastructure works such as roads and houses. 8.
In general, the situation within the PNE in the area is one of gradual change in the current landscape structure, from a natural green landscape to a gradual increase in the construction of works, including on State-owned land.” A similar analysis was conducted through official letter TAA-DT-0048-011 of 30 de mayo del 2011 regarding the property occupied by Inversiones Puket S.A., as to which it was concluded: “4. CONCLUSIONS: 1. The property shown on survey plan (plano) 7-148973-93 is located within the restricted area of the maritime-terrestrial zone, adjacent to the boundary markers delimiting the public area, between boundary markers 131 and 135. 2. According to the SINAC distribution map of ASP, the property in its entirety (referring to the two survey plans and the portion that does not have a survey plan) is located within the boundaries of REGAMA. 3. Tree cutting and cutting of the lower forest strata, known as understory, have occurred on the property. 4.
The affected area (área de afectación) comprises 9.1 ha, encompassing the entire area shown on survey plan L-148973-93, which is public-domain property. 5. The number of trees present on the property generally exceeds by more than double (2.4) the minimum number that should be present if the minimum value established by the current Ley Forestal were met. 6. The total surface area of the property, including the private area and the State-owned area, is by itself sufficient to determine whether or not it is forest, since it comprises more than 2 ha; therefore, little reference to or classification of the surrounding land is necessary. 7. Despite the alterations made, the property qualifies as forest and, by virtue of the intrinsic condition of its soil and vegetation, is a flooded-forest wetland (humedal de bosque anegado). 8. The portion of the property belonging to the State forms part of the PNE because of its status as forest, wetland, and ASP. 9.
Although the land-use change is not drastic, preparation of the land for this situation to occur in the future is imminent, since examples throughout the area suggest that this process is the region’s modus operandi, with the aggravating circumstance that it occurs even within the boundaries of an ASP. 10. In the case of the privately owned property shown on survey plan L-140813-93, it has undergone changes over time, with forest cover (cobertura boscosa) gradually removed to make way for a wooded-pasture landscape (potrero arbolado), including the introduction of exotic species. In summary, a process of land-use change has been taking place. 11. In general, the situation within the PNE and the privately owned property in the area is one of gradual change in the current landscape structure, including forests and wetlands, from a natural green landscape to a gradual increase in the construction of works, including on State-owned land. 12.
The Sixaola aquifer is located in the area where this property is situated.” In official letter TAA-DT-0049-011 of 30 de mayo del 2011, an inspection report was prepared concerning the property occupied by M y S expreso Caribe S.A., concluding: “4. CONCLUSIONS: 1. The property shown on survey plan L-50385-92 is located within the restricted area of the maritime-terrestrial zone, adjacent to the boundary markers delimiting the public area, between boundary markers 125 and 127. 2. According to the SINAC distribution map of ASP, the property in its entirety is located within the boundaries of REGAMA. 3. Tree cutting and cutting of the lower forest strata, known as understory, have occurred on the property. 4. The affected area comprises the entire area shown on the survey plan, given that the vegetation that dominated the site’s understory has been cut. 5. The number of trees present on the property generally exceeds by threefold the minimum number that should be present if the minimum value established by the current Ley Forestal were met. 6.
The total surface area of the property is by itself sufficient to determine whether or not it is forest, since it comprises more than 2 ha; therefore, little reference to or classification of the surrounding land is necessary, which in any event constitutes forest. 7. Despite the alterations made, the property qualifies as forest and, by virtue of the intrinsic condition of its soil and vegetation, is a flooded-forest wetland. 8. Although the land-use change is not drastic, it is evident that a change in use has occurred through the construction on PNE land of a house, fill, bridges, and other works. 9. In general, the situation within the PNE and the privately owned property in the area is one of gradual change in the current landscape structure, including forests and wetlands, from a natural green landscape to a gradual increase in the construction of works, including on State-owned land. 10.
The Sixaola aquifer is located in the area where this property is situated.” Official letter TAA-DT-0046-011 of 30 de mayo del 2011 issued a report on the property occupied by Sociedad Treinta y Seis Mil Treinta y Tres S.A., in the following terms: “4. CONCLUSIONS: 1. The property is located within the restricted area of the maritime-terrestrial zone, ,(sic) adjacent to the boundary markers delimiting the public area, with reference to boundary marker 297. 2. According to the SINAC distribution map of ASP, the property is located within the boundaries of REGAMA. 3. Based on the data obtained in the field and the current conditions, it is not possible to determine any forest status. 4. In general, the situation within REGAMA and within State-owned property, in this case the maritime-terrestrial zone, is one of gradual change in the current landscape structure, from a natural green landscape to a gradual increase in the construction of works.” It further recommended: “1.
Request that the Instituto Geográfico Nacional (IGN), or alternatively the Centro Nacional de Alta Tecnología (CeNAT), perform a photographic interpretation (fotointerpretación) of this area to assess its prior and current condition and verify whether land-use change has occurred.” For its part, official letter TAA-DT-0047-011 of 30 de mayo del 2011 reported on the inspection of the property occupied by Paraíso Puerto Viejo S.A.; that report concluded: “4. CONCLUSIONS: 1. The property is located within the restricted area of the maritime-terrestrial zone, approximately 112 m from boundary marker 269, according to the reference indicated on the survey plan. 2. According to the SINAC distribution map of ASP and the decree creating the Refuge, the property is located within the boundaries of REGAMA. 3. Based on the data obtained in the field and the current conditions, it is not possible to determine any forest status.
The lot is currently used as wooded pasture. 4. In general, the situation within REGAMA and within State-owned property, in this case the maritime-terrestrial zone, is one of gradual change in the current landscape structure, from a natural green landscape to a gradual increase in the construction of works.” It likewise recommended: “1. Request that the Instituto Geográfico Nacional (IGN), or alternatively the Centro Nacional de Alta Tecnología (CeNAT), perform a photographic interpretation of this area to assess its prior and current condition and verify whether land-use change has occurred.” Likewise, by way of background, in a technical opinion prepared in mayo del 2011, the Departamento de Servicios Técnicos del INTA, entitled “Soil and Land-Use-Capability Study (Estudio de suelos y capacidad de uso de las tierras), Executive Summary, Moín, Punta Cocles, Manzanillo, Limón,” issued an opinion in response to a request made by the División de Fiscalización Operativa y Evaluativa of the Área de Servicios Ambientales y de Energía of the CGR for a soil study to be conducted on several properties in the Moín, Punta Cocles, Gandoca, and Manzanillo area.
That report concluded: “1 Hydromorphic-type soils (suelos de tipo hidromórfico) (Typic Endoaquents) predominate, with a high degree of gleying (gleización) from the surface and with reducing conditions for iron and manganese. 2 Drainage is nonexistent as a consequence of the soil’s aquic moisture regime (régimen de humedad acuíco), such that anthropogenic drainage channels can be observed on some of these lands. 3 The prevailing vegetation is mostly hydrophilic, with specialized structures for tolerating high moisture levels. In some cases, the forest has been disturbed, with no understory present.
4 The land-use capability (capacidad de uso de las tierras) is limited to areas for the preservation of flora and fauna, protection of aquifer recharge areas, genetic reserves, and scenic beauty, due to limitations in effective soil depth and drainage and restrictions relating to texture, apparent fertility, flood risk, and the dry season. 5 Some of these properties are located within the restricted area of the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre), which must be verified by personnel of the Instituto Geográfico Nacional. 6 Based on the soils and the land-use capability management units identified, it is concluded that favorable conditions exist in the study areas for the formation of a wetland-type ecosystem (ecosistema tipo humedal)." The following is also stated regarding land-use capability: "The predominant land-use capability classification for these lands is Class Vlll; these are lands that do not meet the minimum conditions for any agricultural, livestock, or forestry production activities.
Lands in this class are useful only as areas for the preservation of flora and fauna, protection of aquifer recharge areas, genetic reserves, and scenic beauty." This report was submitted to the CGR through official letter DST-127-11 dated 31 de mayo del 2011 from the Departamento de Servicios Técnicos del INTA. In view of those findings, official letter DFOE-AE-0156 (04806) dated 31 de mayo del 2011 from the Área de Servicios Ambientales y de Energía de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la CGR, constituting "Report Memorandum No. DFOE-AE-IF-03-2011 containing the results of the study on the zoning of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo," and communicated to the then head of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (currently the Ministerio de Ambiente y Energía), states in pertinent part: "... Thus, it is clear that the administration of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo is based on a Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación) that does not take into account the protection regime required for lands belonging to the PNE or for environmentally important areas currently registered in the names of private parties, which could lead to imbalances and potentially irreversible losses; this undermines the effectiveness of the conservation and collective-welfare regime for which that Área Silvestre Protegida was created, in view of the uniquely valuable natural resources in the area and the populations of endangered species; all of which concerns the duty of protection that the environmental authorities are called upon to exercise over this site.
In view of the matters set forth in this report memorandum and pursuant to the powers conferred by Articles 183 and 184 of the Constitución Política and Articles 12 and 21 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, the following mandatory provisions are issued and must be complied with within the period granted. a) To the Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones: Proceed with the formal adoption and publication of the appropriate amendments to the Reglamento de Zonificación, based on the proposal submitted by SINAC in compliance with provision b) below. Notify this Contraloría General, no later than 30 de enero de 2013, of the decree and the issue number of La Gaceta in which such amendments were published. b) To the Directora Ejecutiva del SINAC: Review and amend the Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo in accordance with technical standards and the law, including the preparation of technical field studies at a detailed geographic scale and in compliance with Articles 18 and 19 of Ley Nro. Placa1006, as well as fulfillment of the purposes for which that Refugio was created; and subsequently submit it to SETENA for processing of the corresponding environmental feasibility approval (viabilidad ambiental).
Upon completion of the foregoing, submit the actions taken to the Ministro for consideration no later than 30 de noviembre de 2012. c) To the Comisión Plenaria de la SETENA: Refrain from granting environmental feasibility approvals within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo until the Reglamento de Zonificación has been formally adopted following the review and amendments described above. Submit to this Contraloría General a copy of the resolution of the Comisión Plenaria issuing the relevant instructions, no later than 30 de julio de 2011. (...)". Those same actions and the contents of the report referenced in the preceding point were communicated to SINAC, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), and the Municipalidad de Talamanca through official letters DFOE-AE-0157 (04807) and DFOE-AE-0158 (4810), respectively, both dated 31 de mayo del 2011, from the Área de Servicios Ambientales y de Energía de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la CGR.
Regarding the substantive analysis, those official letters stated: “The study covered the period from 1 de enero de 2005 to 31 de diciembre de 2009 and was expanded where necessary; the documents in the administrative case files (expedientes administrativos) for the Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo and its zoning were reviewed, along with other related documentation.” That report states that it detected irregularities on lands located in the area known as Llanura costera Cocles-Manzanillo. In this regard, it stated: “The review of the aforementioned documentation established that the “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, Decreto Ejecutivo Nro. 34946-MINAET del 6 de diciembre de 2008, does not address either the demarcation of or the regulations applicable to lands within the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, hereinafter PNE), nor the restrictions arising from the presence of forest or wetland ecosystems on real property currently registered in the names of private parties and located in the area known as “Llanura costera Cocles-Manzanillo” (…) Regarding this matter, Article 18 of Ley Forestal, Nro. 7575 del 13 de febrero de 1996, provides that “Within the natural heritage, the State may conduct or authorize research, training, and ecotourism activities once they have been approved by the Ministro del Ambiente y Energía, who shall determine, where appropriate, whether environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental) must be conducted, as established by the regulations to this law”; while Article 19 of that same law generally prohibits land-use change (cambio de uso de suelo) on forest-covered land.
(...)". Likewise, the lands inspected by the CGR in the report at issue were described as follows: "Property 1: right of occupancy (derecho de ocupación) in the area corresponding to the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone, measuring 3.082,05 square meters, according to cadastral plan (plano catastrado) L-660211-2000, with a Use Permit (Permiso de Uso) granted by the Area de Conservación Amistad Caribe del SINAC (ACLAC) through resolution R-262-2002-ACLAC, located in Cocles, in Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial (ZR), pursuant to Decreto No 34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, published in Alcance No 55 to La Gaceta No 248 dated 23 de diciembre del 2008. Property 2: right of occupancy in the area corresponding to the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone, measuring 2.642,90 square meters, according to cadastral plan L-658883-2000, with a Use Permit granted by the Area de Conservación Amistad Caribe del SINAC (ACLAC) through resolution R-283-2002-ACLAC, located in Cocles, in Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial (ZR), pursuant to Decreto No 34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, published in Alcance No 55 to La Gaceta No 248 dated 23 de diciembre del 2008.
Property 3: right of occupancy in the area corresponding to the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone, measuring 1.371,05 square meters, according to cadastral plan L-1155267-2007, located in Punta Cocles, in Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial (ZR), pursuant to Decreto No 34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, published in Alcance No 55 to La Gaceta No 248 dated 23 de diciembre del 2008. Property 4: right of occupancy in the area corresponding to the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone, measuring 22.760,22 square meters, according to cadastral plan Placa26317, with a Use Permit granted by the Area de Conservación Amistad Caribe del SINAC (ACLAC) through resolution R-14-2006-ACLAC, located in Playa Chiquita, in Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial Recreativa (ZRR), pursuant to Decreto No 34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, published in Alcance No 55 to La Gaceta No 248 dated 23 de diciembre del 2008.
Property 5: right of occupancy in the area corresponding to the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone, measuring 29.455,24 square meters, according to cadastral plan L-148973-93, located in Manzanillo, in Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial Recreativa (ZRR), pursuant to Decreto No 34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, published in Alcance No 55 to La Gaceta No 248 dated 23 de diciembre del 2008. Property 6: land for agricultural use registered in the Registro Público under Real Property Folio Registration No. (Matrícula de Folio Real No.) Placa26318, with an area of 45.333,57 square meters, according to cadastral plan Placa26319, located in Manzanillo, in Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial Recreativa (ZRR), pursuant to Decreto No 34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, published in Alcance No 55 to La Gaceta No 248 dated 23 de diciembre del 2008.
Property 7: right of occupancy in the area corresponding to the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone, measuring 22.141,84 square meters, according to cadastral plan Placa26320, with a Use Permit granted by the Area de Conservación Amistad Caribe del SINAC (ACLAC) through resolution R-417-2003-ACLAC, located in Manzanillo, in Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial Recreativa (ZRR), pursuant to Decreto No34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, published in Alcance No 55 to La Gaceta No 248 dated 23 de diciembre del 2008.". Subsequently, in official letter TAA-DT-0074-011 dated 14 de junio del 2011, the Tribunal Ambiental Administrativo issued an inspection report regarding the property occupied by MHSB Inversiones Holding S.A., concluding: "1. The property is located within the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone; a section of it is even located outside the ZMT, but according to the plan it is theoretically also state-owned property. 2.
According to the SINAC ASP distribution map and the decree creating the Refugio, the property is located within the boundaries of REGAMA. 3. The lot is currently used as wooded pasture (potrero arbolado). 4. Based on the data obtained in the field and the current conditions, it is not possible to determine the existence of any forest, except for the area shown in green in Figure 1, which is connected to the forested area located east of the property, immediately beyond the trail leading to the beach. 5. According to the land-cover and ecosystem maps (mapas de cobertura y ecosistemas), FONAFIFO 2000 and ECOMAPAS 2005, the property did have forest cover (cobertura de bosque), but conditions have since changed. 6. Those maps therefore show that a land-use change occurred on the property, on state-owned lands that formed part of the State Natural Heritage (PNE)." It likewise recommended "1.
To elucidate in greater detail the landscape existing on the property prior to the 2004 Google image, it is suggested that a photointerpretation of this area be requested from the Instituto Geográfico Nacional (IGN) or the Centro Nacional de Alta Tecnología (CeNAT), in order to assess its prior and current condition and verify whether a land-use change (cambio de uso del suelo) has occurred.” It should be noted that the total area sampled on plots 1, 2, 3, 4, 5, and 7 was 81.453 square meters, plus the 45.333 square meters of the area corresponding to plot 6.
V.Now, through official letter DFOE-AE-0159 (4811) of 24 de junio del 2011, from the Área de Servicios Ambientales y de Energía of the División de Fiscalización Operativa y Evaluativa of the CGR, the Municipalidad de Talamanca was notified of “Report Memorandum No. DFOE-AE-IF-05-2011 containing the results of the study concerning certain use permits granted by the Municipalidad de Talamanca on land within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.” That instrument reports, insofar as relevant, the results of the study of certain cases in which the Municipalidad de Talamanca granted provisional land-use permits (permisos de uso de suelo en forma precaria) and building permits (permisos de construcción) for the construction of buildings on land located within the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, during the period from 1 de enero de 2005 to 31 de diciembre de 2009.
Regarding the results, it reported: “1- It was determined that the Concejo Municipal de Talamanca granted provisional land-use permits for three parcels of land belonging to the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) located within the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre, ZMT) of the Refugio Gandoca-Manzanillo; those permits lack legal validity because all were issued pursuant to Law No. 6043, Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, which does not apply within that Refuge under Article 73 of that same body of law. Furthermore, that Municipality granted those permits without having legal standing to do so, because responsibility for administering that Refuge lies with the Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). ...” It concluded that the Concejo Local lacked authority to grant the land-use permits approved at ordinary session No. 27 of 08 de noviembre del 2006, concerning the land described in registered cadastral plan (plano catastrado) L-658883-2000; the permit granted at ordinary session No. 41 of 21 de febrero del 2007, registered cadastral plan L-1155267-2007; and the use permit granted at special session No. 76 of 17 de julio de 2008, concerning the land shown on plan L-660211-2000.
It stated that these cases involve land located within the RNVS-GM area, which overlaps the boundaries originally occupied by the territorio Indígena Bribri de Kekoldi, created by Decreto Ejecutivo No. 7267 of 9 de agosto de 1977, whose boundaries were ratified in Ley Indígena No. Placa8463 of 29 de noviembre de 1977. In that report, it issued the following directives to the Concejo and the Alcalde Municipal de Talamanca: “a) To the Concejo Municipal de Talamanca: i- Review the legality of the provisional land-use permits granted for land within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, so that the legally appropriate measures may be taken, particularly pursuant to Article 73 of Ley sobre Zona Marítimo Terrestre No. 6043 and Article 32 of Ley Orgánica del Ambiente No. 7554. Inform this comptroller body of the actions taken by means of an official letter to be submitted no later than 30 de mayo de 2012. ii- Henceforth, refrain from granting provisional use permits for land within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.
Submit to this Contraloría General, no later than 30 de julio de 2011, a copy of the Concejo Municipal resolution adopting this measure. b) To the Alcalde Municipal de Talamanca: i- Review the legality of the building permits granted for land within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo in order to assess the existence of possible grounds for nullity (nulidades) and take the corresponding measures in accordance with the law, while respecting due process (debido proceso), observing technical and legal requirements, and particularly complying with Article 32 of Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 and Article 58 of Ley de Biodiversidad No. 7788. Inform this comptroller body by official letter of the actions taken, no later than 31 de agosto de 2012. ii- Henceforth, refrain from granting building permits for land within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo until the Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación), as revised by SINAC and MINAET, have been officially enacted, in accordance with the request made by this comptroller body in report DFOE-AE-IF-03-2011 of 31 de mayo de 2011.
Submit to this Contraloría General, no later than 30 de julio de 2011, a copy of the administrative decision (resolución administrativa) issuing the pertinent instructions. (...)” Disagreeing with the contents of report DFOE-AE-IF-03-2011, “Study on the Zoning of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo,” SINAC, by official letter SINAC-DE-1714 of 22 de noviembre del 2011, filed a motion for review (recurso de revisión), alleging that the report was unlawful and contained binding directives lacking rationality and proportionality, while also requiring the non-application of current regulations established in Decretos Ejecutivos Nos. Placa26316 and Placa26322. It further stated that implementing the CGR directives could cause serious harm to the coastal communities of the southern Caribbean that would be difficult or impossible to remedy, including the paralysis of construction and investment, increased unemployment, reduced tourism activity, increased crime, and depopulation.
However, decision R-DC-204-2011, issued at 11 hours on 02 de diciembre del 2011 by the Despacho Contralor, considered the extraordinary motion for review (recurso extraordinario de revisión) referenced in the preceding paragraph and declared it inadmissible. Finally, through official letter DFOE-AE-0087 of 18 de febrero del 2015 (2713), the CGR notified the Ministerio de Ambiente y Energía and SETENA of the amendment of two directives contained in report memorandum DFOE-AE-IF-03-2011 and the addition of two others. In the relevant part, it stated: “... In this regard, directives a) and b) of report No. DFOE-AE-IF-03-2011 are amended as follows: a) To Dr. Nombre139025, in his capacity as Ministro de Ambiente y Energía, or whoever may hold that office in his stead: Review and issue the Management Plan (Plan de Manejo) for the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo submitted to him by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación pursuant to directive b) of this official letter.
Notify the Contraloría General of the Decreto Ejecutivo number and the issue of La Gaceta in which that Plan is published, within two calendar months after receiving the Plan submitted by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación. b) To the Consejo Nacional de Areas de Conservación: Revise and approve the Management Plan for the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo so that the zoning (zonificación) established therein complies with technical and legal requirements, field-based technical studies, the provisions of Articles 18 and 19 of Law No. 7575, and the purposes for which the Refuge was created. Submit the Management Plan to the Secretaria Técnica Nacional Ambiental for processing of its environmental feasibility approval (viabilidad ambiental); this shall be done no later than 18 de diciembre de 2015. Once environmental feasibility approval has been obtained, submit the Management Plan to the Ministro de Ambiente y Energía for issuance, no later than 15 de abril de 2016.
Submit to the Contraloría General a copy of the official letter by which the Management Plan is sent to the Ministro de Ambiente y Energía, no later than 22 de abril de 2016. In addition, the following new directives are added to report No. DFOEAE-IF-03-2011: d) To the Comisión Plenaria de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental: Establish the parameters for the environmental assessment (valoración ambiental) of management plans for Protected Wilderness Areas (Areas Silvestres Protegidas) classified in the category to which the Management Plan for the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo belongs. Certify to the Contraloría General compliance with this directive, no later than 30 de julio de 2015. e) To the Comisión Plenaria de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental: Decide on the environmental feasibility of the Management Plan for the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo submitted by the Consejo Nacional de Areas de Conservación.
Notify the Contraloría General of its decision concerning environmental feasibility no later than 31 de marzo de 2016.” At ordinary session No. 070-2015-SETENA of the Comisión Plenaria de la SETENA, held on 26 de mayo del 2015, the Commission proceeded to consider the directives contained in CGR report DFOE-AE-IF-03-2011, and Article 10 established that the new directives needed to be eliminated because SETENA is the body familiar with the applicable operating procedures and related regulations concerning the environmental feasibility of land-use planning instruments (planes de ordenamiento territorial). In that resolution, it set forth a series of considerations intended to support the position described above. That instrument was forwarded to the CGR through official letter SG-077-2015-SETENA of 27 de mayo del 2015.
VI.The first objection raised by the petitioners challenges the authority of the CGR to issue reports containing binding provisions on environmental matters. In the view of this Court, the principle of protecting the right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado), imposed by Article 50 of the Constitution (Carta Magna), in turn establishes the duty of the State, in the broad sense, to undertake the necessary actions to ensure the effectiveness of that constitutional mandate. In this case, the CGR argues that its actions are directed toward protecting that environmental right, insofar as wildlife refuges (refugios de vida silvestre) form part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado). In this regard, it should be noted that domestic law contains numerous provisions intended to protect the environment. Among them, Article 1 of the Ley Orgánica del Ambiente (No. 7554 del 13 de noviembre de 1995) establishes the State’s duty to defend and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment, in pursuit of the greatest well-being for the Nation’s inhabitants.
Along the same lines, Article 1 of the current Ley Forestal (No. 7575 del 16 de abril de 1996) provides: “This Law establishes, as an essential and priority function of the State, the duty to ensure the conservation, protection, and management of natural forests and the production, harvesting, industrialization, and promotion of the country’s forest resources intended for that purpose, in accordance with the principle of the proper and sustainable use of renewable natural resources. (...)” Because it is particularly relevant to these proceedings, given the debate concerning various aspects of a wildlife refuge (RVS-GM), reference must be made to the regulation of the concept of protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas), a category that includes an RVS. In this regard, Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente (No. 7554) states: “Article 32. Classification of protected wildlife areas.
The Executive Branch, through the Ministerio del Ambiente y Energía, may establish protected wildlife areas under any of the management categories that may be established and those listed below: a) Forest reserves. b) Protection zones. c) National parks. d) Biological reserves. e) National wildlife refuges. f) Wetlands. g) Natural monuments. These management categories, and any created in the future, shall be administered by the Ministerio del Ambiente y Energía, except for those established in Article 33 of this Law. Municipalities must assist in preserving these areas.” Insofar as the RVS-GM possesses or includes areas that constitute State Natural Heritage, a special duty of protection applies, derived from the objectives established in Article 35 of that same Law, which include: “a) To conserve natural environments representative of the various biogeographical regions and the most fragile ecosystems, in order to ensure the balance and continuity of evolutionary and ecological processes. b) To safeguard the genetic diversity of wildlife species on which evolutionary continuity depends, particularly endemic, threatened, or endangered species. c) To ensure the sustainable use of ecosystems and their components by promoting the active participation of neighboring communities. d) To promote scientific research, the study of ecosystems and their balance, and the knowledge and technologies that enable the sustainable use and conservation of the country’s natural resources. e) To protect and improve aquifer zones and watersheds, in order to reduce and prevent the negative impacts that may result from their mismanagement. f) To protect the natural and scenic surroundings of historical and architectural sites and centers, national monuments, archaeological sites, and places of historical and artistic interest that are important to national culture and identity.” From this perspective, the Constitutional Chamber itself has emphasized the duty to protect the PNE, as indicated, among others, in decision No. 21258-2010 de las 14 horas del 22 de diciembre del 2010.
In cases such as this one, where the area established as an RNVS is of a mixed nature, that duty of protection requires the precise delineation of areas that are in the public domain (dominio público) and fall within the category of State Natural Heritage from those that are privately owned (dominio privado). Consistent with the foregoing, as indicated above, in report DFOE-AE-IF-03-2011, the CGR noted that the Reglamento de Zonificación del Nombre139027 did not clearly delineate the areas corresponding to the public and private domains, while also failing to account for the restrictions applicable because of the presence of forest ecosystems (ecosistemas boscosos) or wetlands (humedales) on properties titled to private parties and located in the Dirección16689 area. In light of these regulations, this Court finds no infringement of the allocation of powers that would prohibit the CGR from conducting investigations and issuing reports containing provisions on environmental matters.
In each case, it will be necessary to determine whether the involvement of that oversight body entails a usurpation of the powers of the agencies comprising the Environmental Administration (Administración Ambiental); generally speaking, however, the existence of units specializing in that field does not restrict the oversight that the CGR may exercise over it.
VII.Regarding the regulations governing the lands comprising Protected Wildlife Areas, the Reglamento a la Ley de Biodiversidad defines them as follows in Article 3(a): “A defined geographical area, officially declared and assigned a management category by virtue of its natural, cultural, and/or socioeconomic importance, for the fulfillment of specific conservation and management objectives.” It has already been established that, pursuant to Article 32 of the LOA, in conjunction with the Ley de Biodiversidad, No. 7788, and its regulations, Decreto Ejecutivo No. 34433, Article 70 of the latter instrument provides that protected wildlife areas are: a) Forest reserves. b) Protection zones. c) National parks. d) Biological reserves. e) National wildlife refuges. f) Wetlands. g) Natural monuments. h) Marine reserves. and i) Marine management areas. Along the same lines, it establishes the types of RVS as follows:
“Article 70.-ASP Management Categories. For purposes of classifying the various management categories of protected wildlife areas, the following technical criteria are established for each:
For classification purposes, there are three types of national wildlife refuges:
e.1) State-owned refuges. These are refuges in which the areas so declared belong entirely to the State and are in the public domain. Their administration shall be the exclusive responsibility of SINAC. Their principal objectives are the conservation, research, and management of wild flora and fauna, particularly species officially declared by the country to be endangered or to have reduced populations, as well as migratory and endemic species. Because they constitute State Natural Heritage, only research, training, and ecotourism activities may be conducted there.
e.2) Privately owned refuges. These are refuges in which the areas so declared belong entirely to private parties. Their administration shall be the responsibility of the property owners and shall be supervised by SINAC. Their principal objectives are the conservation, research, and management of wild flora and fauna, particularly species officially declared by the country to be endangered or to have reduced populations, as well as migratory and endemic species. On lands within privately owned refuges, productive activities may be conducted only in accordance with the Reglamento de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Decreto Ejecutivo Nº 32633-MINAE, del 10 de marzo del 2005, publicado en La Gaceta Nº 180 del 20 de setiembre del 2005.
e.3) Mixed-ownership refuges. These are refuges in which the areas so declared belong partly to the State and partly to private parties. Their principal objectives are the conservation, research, and management of wild flora and fauna, particularly species officially declared by the country to be endangered or to have reduced populations, as well as migratory and endemic species. Their administration shall be shared between the private owners and SINAC, such that only the activities previously specified for State-owned refuges, as indicated in subsection i), may be conducted on State-owned lands, whereas the activities specified for privately owned refuges, as indicated in subsection ii), may be conducted on privately owned lands, subject to the respective criteria and requirements.” With regard to the present case, as indicated, the RVS-GM was created by Decreto No.l 16614, in force since 29 de octubre de 1985, ratified by Decreto Ejecutivo No. 34043 of 11 de noviembre de 2007.
Sections 4 and 7 of Decreto 16614 require the issuance of a management plan (plan de manejo) as follows: “Article 4—In order to carry out a forest harvesting plan (plan de aprovechamiento forestal), a reforestation project, or a land-use change (cambio de uso al suelo) within the Refuge, a management plan must be prepared and approved by the Dirección General Forestal.” Similarly, provision 7 ejusdem stated: “Article 7—The Dirección General Forestal, through the Departamento de Vida Silvestre, and the Dirección General de Recursos Pesqueros y Acuacultura shall prepare a management plan for the use of marine resources and their products and by-products. Both offices of the Ministerio de Agricultura y Ganadería shall coordinate activities relating to the resources referred to in this article with the community development associations of neighboring localities.” As may be gathered from the recitals of that decree, the reason for its creation lies in the existence in the Talamanca area of resources such as mangroves, swamps, forests, and reefs of unique value, as well as the country’s only yolillo and orey association, and the presence of endangered species such as the manatee, crocodile, caiman, tapir, and various species of monkeys and felines.
That decree likewise refers to the existence along the coastal strip of the only natural mangrove oyster bed, one of the few tarpon breeding grounds, and unique resident populations of lobster. However, recital 5 of that decree also recognizes that the area has beaches with significant tourism potential under regulated management. As a consequence of the provisions of sections 4 and 7 cited above, Decreto Ejecutivo No. 34946-MINAET issued the Reglamento de Zonificación del RNVS-GM. It was precisely from its review of the contents of that Reglamento that the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República, CGR) made a series of observations, based on the consideration that the planning did not take into account the boundaries of, and regulations applicable to, land forming part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE), given the presence of forest or wetland ecosystems on properties titled in the names of private parties in the Llanura Costera Cocles Manzanillo area.
In this regard, the CGR recounts that, through official letter DFOE-AE-0452 dated 03 de septiembre del 2013, the Área de Fiscalización de Servicios Ambientales y de Energía, addressing the environmental variable (variable ambiental) in that zoning, stated that SINAC needed once again to seek environmental viability (viabilidad ambiental) for that regulation from SETENA before compliance with provision b) of report memorandum No. DFOE-AE-IF-03-2011 could be deemed established.
VIII.Regarding the need for that zoning regulation to satisfy the environmental variable under the terms established by the CGR, it should be noted that, as indicated, through official letter No. DFOE-AE-0087 (2713) dated 18 de febrero del 2015, the CGR modified the provisions of report DFOE-AE-IF-03-2011 in view of the fact that, through official letter DM-578-2014 dated 11 de noviembre del 2014, the head of MINAE stated that authority to issue management plans belonged to the Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), and therefore did not fall within the powers of the Director of SINAC. Likewise, official letter SG-143-2014-SETENA dated 02 de julio del 2014 transmitted a resolution of the Comisión Plenaria adopted at ordinary session No. 73-2014-SETENA held on 01 de julio del 2014, article 27, maintaining that environmental viability must be granted to the Management Plan rather than to the Zoning Regulation.
In light of that background, the CGR modified some of the provisions originally issued so as to require the Ministro de Ambiente y Energía to: “Review and issue the Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo forwarded to him by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación, pursuant to provision b) of this official letter. Inform the Contraloría General of the number of the Decreto Ejecutivo and the issue of La Gaceta in which said Plan is published, within the two calendar months following receipt of the Plan forwarded by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación.” —condition a—. In turn, under condition b), it ordered CONAC to: “Revise and approve the Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo so that the zoning established conforms to technical and legal requirements and field studies, and complies with the provisions of articles 18 and 19 of Ley Nro. 7575, as well as with the purposes for which the Refuge was created.
Forward the Management Plan to the Secretaria Técnica Nacional Ambiental for processing of its environmental viability, no later than 18 de diciembre de 2015. Once environmental viability has been obtained, forward the Management Plan to the Ministro de Ambiente y Energía for issuance proceedings, no later than 15 de abril de 2016. Forward to the Contraloría General a copy of the official letter by which the Management Plan is sent to the Ministro de Ambiente y Energía, no later than 22 de abril de 2016.” It likewise issued two new provisions addressed to the Comisión Plenaria de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental, requiring it to establish the parameters for the environmental assessment (valoración ambiental) of management plans for Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas), classified within the category to which the Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo belongs, and also to rule on the environmental viability of the Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo forwarded to it by the Consejo Nacional de Areas de Conservación.
The Court now proceeds to examine the parties’ arguments in light of the provisions thus framed. In this regard, pursuant to section 17 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente, LOA), in conjunction with section 1 of Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE, such planning must include an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) for projects or activities that, by their nature and content, entail a risk of altering or polluting the environment, and the aforementioned variable must also be included in all land-use planning (planificación de uso del suelo). The opening paragraph of section 1 of Decreto Ejecutivo No. 32967 provides: “Article 1—Introduction of the environmental variable into Regulatory Plans or other Land-Use Planning. The environmental variable must be incorporated into all land-use planning undertaken in the country, including public or private cantonal or local regulatory plans that contemplate the development of activities, works, or projects that could affect the environment, in accordance with the Procedure for Introducing the Environmental Variable into Regulatory Plans or other Land-Use Planning established in Anexo 1 of this decree.
It is also made available to the public at the offices of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental – SETENA and on the websites of the Ministerio de Economía, Industria y Comercio and the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos. (...)” Contrary to the claim made by the plaintiffs, this Court considers that the literal wording of this provision does not support the conclusion that this environmental variable must be assessed only within regulatory plans, whether cantonal or local, public or private, to the exclusion of instruments such as Management Plans for Protected Wild Areas. On close examination, the grammatical reference to that type of regulatory plan serves merely to identify examples included within the factual premise previously defined by the provision, namely, all land-use planning. In other words, it is not limited solely to regulatory plans, but extends to any land-use planning instrument capable of affecting the environment.
In this regard, this Chamber agrees with the State’s view that Management Plans for Protected Wild Areas are planning instruments intended to guide land-use management toward fulfillment of the purposes for which those areas were created and therefore seek to guide decisions concerning the management of both public and private land. From that standpoint, they are strategic mechanisms for the conservation and management of those areas, and there is therefore no legal basis for dispensing with the requirement of an environmental assessment (diagnóstico ambiental) in that type of planning. As the State indicates, the fact that public and private areas converge within a zoning scheme, with the latter included through agreements with private parties concerning the conservation of their property, does not eliminate the need to comply with environmental rules and the measures inherent in the proper protection of the environment.
In cases such as these, this includes fulfilling the conservation objectives underlying the creation of protected wild areas (Áreas Silvestres Protegidas, ASP), as well as zoning strategies that encompass properties under mixed ownership. Thus, given the contents of Decreto 34946-MINAET (Reglamento de Zonificación del RNVS-GM) and the land-use regime that establishes residential, recreational residential, tourist hotel, special hotel, protection, camping, sports, parking, urban commercial, commercial, institutional, quarry, and cultural heritage zones (see article 1), together with the designation of recommended uses, conditionally recommended uses, prohibited uses, property dimensions, densities, and setbacks, it is necessary to determine whether that land-use management scheme is harmonious and balanced with the ecosystems sought to be protected in that area, given the need to compare each specific use with its overall or cumulative impact on the refuge, arising from the presence of a coastal ecosystem that has been afforded protection because of its fragility.
On this issue, concerning the need for environmental effects assessments (evaluaciones de incidencias ambientales) in the development of human activities, including zoning and land-use projects in environmentally significant areas, in decision 1220-2002 dated 06 de febrero del 2002, which examined a constitutional challenge brought against the Reglamento de Procedimientos de SETENA, Decreto 26228-MINAE, and other provisions, the Sala Constitucional stated, in essence:
“…It has already been noted that the Ley Orgánica del Ambiente establishes in Article 17, in furtherance of Article 50 of the Constitution, the obligation to obtain an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) before undertaking activities or projects that, by their nature, may alter or pollute the environment. As the Procuraduría correctly notes in its report, the environmental impact study is conceived by the legislature as a technical procedure that makes it possible to control potential environmental alteration and the resulting impact on ecosystems. There is no doubt that this is a technical matter whose detailed regulation falls outside the logic of the legislative process and may, as a matter of principle and within the existing legal framework, be regulated by the Executive Branch. The Ley Orgánica del Ambiente clearly states that ‘…Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) established by this law…’; properly construed, this means that no human activity capable of altering or polluting the environment may dispense with the aforementioned environmental impact study.
The mechanism devised by the Executive Branch to determine, prima facie, whether a proposed human activity may alter or destroy the environment is the submission of the form known as the ‘Preliminary Environmental Assessment’ (‘Evaluación Ambiental Preliminar’). Therefore, contrary to the position taken by the Tribunal Ambiental Administrativo in its report, the Executive Branch does not have absolute discretion to designate which projects must undergo an environmental impact study, since, under the Constitución Política itself (Art. 50) and the Ley Orgánica del Ambiente, as a general principle, every human activity that modifies the surroundings ‘shall require’ the aforementioned study. It is therefore the characteristics of the project or works that will determine, in each case, whether an environmental impact study is required, rather than the establishment of arbitrary conditions through regulations.
The regulations should establish only the manner in which the project’s characteristics will be ascertained, and those characteristics will determine whether the environmental impact study is warranted. This means that the defense and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in Article 50 of the Constitution, is the fundamental right of every person and operates as an unavoidable general principle; consequently, generic exceptions cannot be made in this area (with respect to urban planning and the other matters addressed in Articles 19 and 20) to exempt compliance with environmental obligations, because doing so risks stripping the guarantee of a state response in defense of the environment of its constitutional character. Accordingly, the mechanism used by the Decreto Ejecutivo to designate a priori activities or works exempt from the environmental impact study on the basis of the size of the works, the existence of regulatory plans (planes reguladores), the number of persons involved in the operation or activity, the number of rooms, the project’s classification (social interest), or land use (uso del suelo) demonstrates an excessive exercise of regulatory authority that goes beyond the referral made in Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente and deprives residents of their right to have the Public Authorities exercise direct environmental oversight—not oversight delegated to professional supervisors (regencias)—in enforcing protective legislation.
This does not mean that the Executive Branch may not, through regulations and on the basis of precise technical studies, determine that a particular activity or project does not require environmental impact studies; however, such a determination must be duly reasoned and justified. It should be recalled that where a higher-ranking form of oversight (constitutional oversight) is excepted, the reasonableness and proportionality of the exceptional circumstance will be subject to judicial review, whether through ordinary legal proceedings or constitutional review. Nevertheless, under the general regime devised by the derivative constituent power (Constituyente derivado), a generalized exception whose only stated grounds or justification is the very existence of the provision declaring it is inadmissible. (…)” From that perspective, this Tribunal concurs with the considerations of the CGR regarding the necessary weighing of the environmental variable within the Zoning Regulations for areas that, as in this case, because they constitute a mixed-ownership RNVS in which public-domain and privately owned properties coexist, affect the environment—a diagnosis that must, in itself, be conducted for any development posing a risk of environmental impact.
Upon closer examination, the references in provisions 17 of the LOA and 1 of Decreto 32967 do not constitute an exhaustive list of planning instruments that must necessarily undergo an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA). As the Constitutional Court stated in the decision just cited, the EIA is a technical procedure for controlling a potential environmental alteration and its resulting effects on ecosystems; therefore, an understanding of its usefulness and purpose does not support treating the references contained in those provisions as exhaustive. On the contrary, an analysis of the regulatory provisions of Decreto No. 32967-MINAE shows that all land-use planning (planificación de uso del suelo) must include such an environmental assessment, regardless of the type of property involved, which supports the conclusion that territorial planning to be implemented in a protected wilderness area (área silvestre protegida) requires this variable to be weighed.
This is so regardless of whether a Zoning Plan for an RNVS or a protected wilderness area initially forms part of a regulatory plan (plan regulador). On this point, it is appropriate to highlight the statement made by the Environmental Services Oversight Division of the CGR in official letter DFOE-AE-0452: the mere fact that the Guide for the Preparation of Management Plans for Protected Wilderness Areas and the Procedural Manual for Publication of SINAC Management Plans for Protected Wilderness Areas do not establish a procedure or requirement for environmental feasibility (viabilidad ambiental) does not negate the obligation to obtain it, given the primacy of higher-ranking provisions such as article 50 of the Constitution, 17 of the LOA, and provision 1 of Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE. Likewise, SETENA noted the need for such an environmental diagnosis not only in the Zoning Regulations for the RNVS-GM but also in the management plan (plan de manejo) for that sector.
Indeed, during the monitoring of compliance with the directives issued by the CGR, SETENA’s official letter SG-DEAE-267-2013 of 07 de junio del 2013, addressed to the Executive Directorate of SINAC, states, as relevant: “...In light of your official letter SINAC-DE-912, in which you specifically request that we assess the study entitled ‘Zoning Regulations for the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge,’ so that this Secretariat may grant it environmental feasibility, I must advise you as follows: The minimum contents established in that decree include the environmental diagnostic studies known as environmental fragility indices (índices de fragilidad ambiental, IFAs), which were not included in the documentation you provided; likewise, the environmental scope analysis study (análisis de alcance ambiental, AAA), in which the proposed zoning is assessed, was also not included in the documentation submitted.
Lastly, the so-called sustainable development regulations (reglamento de desarrollo sostenible, RDS) were not included in the documentation submitted for assessment. What you submitted, as correctly stated in your official letter, consists of the Zoning Regulations for the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, which are not subject to assessment by this Secretariat under the terms prescribed by the aforementioned decree, namely the assessment of the IFAs, AAA, and RDS. Accordingly, the submitted document does not comply with Decreto No. 32964-MINAE, and therefore environmental feasibility cannot be granted; consequently, the express request to make an exception and grant environmental feasibility to the regulations in question cannot be answered favorably, precisely because the submission does not conform to Decreto No. Placa26321.” (Image 146 folder 1 evidentiary CD) This was subsequently reiterated in official letter DEAE-247-2014 of 30 de junio del 2014, in which SETENA advised the Plenary Commission that, in response to CGR official letter DFOE-SD-1285 (previous point), SINAC had been informed through official letter SG-DEAE-267-2013 that the environmental diagnosis included the IFAs, AAA, and RDS, which had not been submitted.
This position was endorsed by the Plenary Commission through resolution ACP-08-14 of 01 de julio del 2014. (Images 191-193 folder 1 evidentiary CD) From that perspective, the requirement set forth in paragraph b) of CGR official letter DFOE-AE-0087 of 18 de febrero del 2015 (2713), which required the National Council of Conservation Areas (CONAC) to: “b) National Council of Conservation Areas: Revise and approve the Management Plan for the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge so that the zoning established therein conforms to technical and legal requirements and to field-based technical studies, and complies with articles 18 and 19 of Ley Nro. Placa1006, as well as with the purposes for which the Refuge was created. Submit the Management Plan to the National Environmental Technical Secretariat for processing of its environmental feasibility, no later than 18 de diciembre de 2015. Once environmental feasibility has been obtained, submit the Management Plan to the Minister of Environment and Energy for the issuance process, no later than 15 de abril de 2016.
Submit to the Office of the Comptroller General a copy of the official letter through which the Management Plan is sent to the Minister of Environment and Energy, no later than 22 de abril de 2016,” does not exhibit the errors alleged by the petitioners in asserting that issuance of the aforementioned Zoning Regulations does not require compliance with the assessment of the environmental variable. In this Tribunal’s view, in the case of Protected Wilderness Areas, including those comprising both public and private property (mixed ownership), those environmental diagnoses must be completed, insofar as the rules governing the use of privately owned property must be consistent with the purposes for which the area was created and protected, as well as with use compatible with sustainable development (desarrollo sostenible), that is, in harmony with the environment. Accordingly, these considerations require the proposed land-use rules within the respective management plan for the area to be weighed.
According to the record, in resolution ACP-55-15, adopted under article 10 of ordinary session No. 070-2015-SETENA of 26 de mayo del 2015, the SETENA Plenary Commission, in light of the amendments made to official letter DFOE-AE-IF-03-2011 through CGR official letter DFOE-AE-0087 of 18 de febrero del 2015 (2713), determined that an environmental feasibility assessment was unnecessary for the management plans of Protected Wilderness Areas because an analysis of Decreto No. 32967 showed that it did not expressly address such a situation. (Images 223-228 of folder 1 evidentiary CD) Subsequently, however, in resolution ACP-119-15, adopted under article 2 of ordinary session No. 0127-2015-SETENA of 10 de septiembre del 2015, while noting that it maintained the position expressed in the aforementioned resolution ACP-55-15, the Commission issued that decision solely for the case of Nombre139027, in compliance with the CGR’s directives.
Accordingly, it resolved to approve the proposed terms of reference for incorporating the environmental variable into the Management Plan for the mixed-ownership RNVS-GM, as proposed in official letter DEAE-288-2015 by geographer Nombre139026, and consequently directed SINAC to request the opening of the corresponding administrative file (expediente administrativo) with SETENA in order to process the Environmental Assessment (Evaluación Ambiental) of that Management Plan. (Images 232-234 folder 1 Evidentiary CD) It follows from the foregoing that SETENA has endorsed the review and revision of the RNVS-GM Management Plan for the purpose of granting environmental feasibility. Nevertheless, this Chamber must reiterate that it concurs with the CGR’s statements in the challenged actions: the relationship among the provisions cited above allows and requires an environmental feasibility analysis to also be included in planning instruments of this type.
Because these instruments authorize or potentially permit activities that will affect the environment whose protection is the purpose of creating a Protected Wilderness Area—in this case, one of mixed ownership—they must include that diagnosis in order to assess their harmony and consistency with the environment and with the objective pursued through the creation of the ASP. In this regard, it should be noted that, in a filing dated 09 de octubre del 2018, the State informed the Tribunal that SETENA Plenary Commission resolution No. CCP-185-2017, adopted under article 09 of ordinary session 121-2017 of 27 de septiembre del 2017, stated, with respect to paragraph e) of Report DFOE-AE-IF-03-2011—which requires it to rule on the environmental feasibility of the RNVS-GM Management Plan—that the analysis had not been completed because it remained pending and, furthermore, that given the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against Ley No.- 9223, which establishes the new boundaries and areas of Nombre139027 (expediente 14-019174-0007-CO), no final decision could be issued until that challenge was resolved. This circumstance will be considered infra.
IX.Regarding the subject matter of report DFOE-AE-IF-03-2011. The petitioners (accionantes) challenge the content of the report in question on the ground that it is partial and limited, insofar as it considered only one area of the refuge, and contend that it is unlawful to apply the results of that analysis to their properties because doing so restricts the exercise of their ownership rights (derecho de dominio). Analysis of that official communication shows that the underlying study was conducted for the period from 01 de enero del 2005 to 31 de diciembre del 2009, through a review of the documentation in the administrative case files (expedientes administrativos) concerning the Management Plan (Plan de Manejo) for Nombre139027 and its zoning, as well as related documentation, in accordance with the Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, No. M-2-2006-CO-DFOE. That report states that the review of this documentation established that the Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación), issued by Decreto Ejecutivo No. 34946-MINAET dated 06 de diciembre del 2008, neither addressed the demarcation of, nor the regulations applicable to, lands belonging to the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE), nor the restrictions arising from the presence of forest or wetland ecosystems on real property titled in the names of private parties and located in the area known as “Llanura costera Cocles-Manzanillo.” It further states that ACLAC-073-2011 of the Área de Conservación La Amistad Caribe indicated that the zoning maps did not include the precise demarcation of the PNE, despite efforts having been made to conduct a cadastral survey (levantamiento catastral) of the Refuge.
It criticized the fact that: “...the land uses (usos de suelo) permitted by those Regulations in the Llanura Costera Cocles Manzanillo apply equally to all lands, without distinguishing whether they are PNE lands, properties currently titled in the names of private parties that are subject to land-use restrictions, or properties having some other status. Thus, the aforementioned Llanura Costera, covering an area of 933,78 has3, is subdivided into fifteen zones, including an agricultural zone of 104.73 has; a residential zone of 56.06 has; a recreational residential zone of 78.52 has; a tourism hotel zone of 204.15 has; and other categories setting forth recommended uses and conditionally recommended uses that do not fall within those permitted on PNE lands, or that fail to specify restrictions associated with the presence of environmentally fragile ecosystems currently titled in the names of private parties.” To supplement that analysis of the case files for the specified period, the cited report states: “For purposes of supplementing the analysis, this Contraloría General requested the assistance of the Tribunal Ambiental Administrativo ... and the Instituto Nacional de Transferencia en Tecnología Agropecuaria ... in conducting field sampling on certain lands located in the residential and tourism hotel zones of the aforementioned Llanura Costera Cocles Manzanillo, in order to ascertain their respective biological, forestry, and soil conditions and thereby determine the condition of those lands.” After referring to the findings of the reports submitted by the Tribunal Ambiental Administrativo and INTA, it found that the cases described revealed the presence of lands within the Llanura Costera Cocles Manzanillo that exhibited a high degree of environmental fragility (fragilidad ambiental) but were not being adequately protected, since in some cases, despite the existence of forest or wetland areas, the lands had been disturbed to the point of degradation, contrary to the purposes for which the refuge was created.
From that perspective, the references to zone 1 of the RNVS-GM in the analyses conducted by the Tribunal Ambiental Administrativo and INTA supplement the documentary review previously conducted by the CGR and in no way mean that the review was confined solely to that zone. On the contrary, the report shows that, despite prior knowledge of the existence of areas forming part of the PNE, those geographical areas were not properly identified or demarcated in the cited Regulations, as stated in official communication ACLAC-073-2011. Likewise, it shows that the uses permitted by the Regulations do not distinguish between PNE lands and lands of another nature that are subject to restrictions. Both issues are decisive for the proper protection of the Protected Wildlife Area (Área Silvestre Protegida), insofar as the land-use regime (régimen de uso del suelo) makes it possible to distinguish the activities that may be carried out in order to safeguard the PNE, as well as the type of administrative restriction (limitación administrativa) applicable to a particular geographical area.
The challenged act (acto cuestionado) underscores the significance of that determination by stating: “With regard to the aforementioned Llanura costera Cocles-Manzanillo, it is characterized as a narrow plain less than one kilometer wide, extending from Puerto Viejo to Punta Manzanillo... This zone is important as a buffer area, because it controls sedimentation and pollution affecting the coral reefs located a few meters from the beach, which could (sic) be affected by erosion from the slopes south of the sector; moreover, hydrological studies locate the most important aquifer in the area here...” Furthermore, the reports of the Tribunal Ambiental Administrativo and INTA show that the lands in the sampled area exhibit conditions of high environmental fragility and lack proper protection, and that, despite the presence of forest or wetlands, they have been disturbed to the point of degradation, which, it bears repeating, is contrary to the protective purpose underlying the creation of the refuge in question.
It was precisely on the basis of those considerations that the provisions section of the referenced report (DFOE-03-2011), in subsection c), established: “c) To the Plenary Commission of SETENA: Refrain from granting environmental approvals (viabilidades ambientales) within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo until the Zoning Regulations have been made official in accordance with the review and adjustments indicated above. Submit to this Contraloría General a copy of the resolution of the Plenary Commission issuing the relevant instructions, no later than 30 de julio de 2011.” It is clear that the absence of an environmental impact assessment (valoración de impacto ambiental) in the Management Plan issued for the RNVS-GM directly entails that environmental approvals cannot be granted for specific lands or sectors located within that Protected Wildlife Area, since for these purposes it must be treated as a single unit of environmental protection in light of the unified protective purpose conferred upon it by its creation.
The assessment of those specific environmental approvals is therefore contingent upon the Management Plan and the Zoning Regulations. On this matter, as stated by the representative of the CGR, this Court had already ruled in expediente No. 11-4480-1027-CA, an ordinary proceeding (proceso ordinario) brought by the company Palma Verde Socratea S.A. against the State, in which it sought a declaration of nullity (declaratoria de nulidad) of resolution DEA-1984-2011, which ordered the suspension of the process for granting environmental approval for the development of construction works on property it owned within the RNVS-GM. It argued that the suspension of the environmental assessment process was contrary to law and that the Contraloría report on which SETENA based the suspension—the very report being analyzed in these proceedings—had been issued almost three years earlier (at that time), after which several environmental permits (licencias ambientales) had been issued.
In judgment No. 248-2012-VI at 16 hours on 02 de noviembre del 2012, this Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI, held, as relevant: “... In view of the foregoing, the ground asserted by the defendant in the challenged act is deemed genuine and existing, and there has been no failure to apply the law, since within the body of law alleged to have been violated, the regulation is subordinate to the law, pursuant to the cited article 129 of the Constitución Política. The Contraloría report ordering the suspension, which constitutes the ground asserted in the challenged act, sets forth both legally and technically the reasons why the regulation is deemed to violate article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente: the forest areas and wetland areas are not adequately protected, nor has the Patrimonio Natural del Estado been demarcated. Accordingly, under articles 7 and 50 of the Constitución Política, the State, by complying with the suspension order issued by the Contraloría, is in fact fulfilling both its constitutional obligations and those arising from legislation and international treaties concerning environmental protection; in other words, it is taking protective action to safeguard the environment and keep it healthy and ecologically balanced, through application of the precautionary principle (principio precautorio), which, like all aspects of environmental law, constitutes a cross-cutting principle governing all public-sector activity, which must respond both legally and technically in order to protect the environment and must always be reflected in the factual and legal considerations underlying its actions.
(...)” Although that judgment did not undertake an analysis of the validity of the CGR report, reference to it is necessary because it shows that the act sets forth the technical reasons that led to the conclusion that article 17 of the LOA had not been complied with, due to the inadequate protection of forest and wetland areas and the failure to demarcate the PNE, which constituted grounds justifying the suspension of the proceeding ordered in that case file. Once again, given the determination that an environmental assessment (diagnóstico ambiental) was necessary for the Management Plan, such that the Zoning Regulations were irregular because they lacked that required assessment, it is clear that approvals for types of use or the issuance of building authorization instruments (títulos de habilitación edilicia), namely construction permits (licencias constructivas), insofar as they depend on that planning, must be suspended until the identified environmental-variable deficiency has been corrected.
In view of that logical connection, SETENA was ordered to refrain from granting environmental approvals, and the Municipalidad de Talamanca was likewise barred from granting construction permits until the Management Plan was amended with respect to the aforementioned issue.
X.Regarding construction permits, through official letter DFOE-AE-0159 (4811) dated 24 de junio del 2011, the Área de Servicios Ambientales y de Energía of the División de Fiscalización Operativa y Evaluativa of the CGR notified the Municipalidad de Talamanca of “Report Memorandum No. DFOE-AE-IF-05-2011 containing the results of the study concerning certain use permits granted by the Municipalidad de Talamanca on land within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.” In that instrument, the relevant findings were set forth regarding the study of certain cases in which the Municipalidad de Talamanca granted precarious land-use permits (permisos de uso de suelo en forma precaria) and construction permits for buildings on land located within the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, during the period from 1 de enero de 2005 to 31 de diciembre de 2009.
It reported the following findings: “1- It was determined that the Concejo Municipal de Talamanca granted precarious land-use permits for three parcels of land belonging to the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE), located within the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre, ZMT) of the Refugio Gandoca-Manzanillo, which lack legal validity because all were issued pursuant to Law No. 6043, Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, which does not apply within that Refuge under Article 73 of that same body of law. Furthermore, that Municipality granted those permits without legal standing to do so, because responsibility for administering that Refuge lies with the Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). ...” It concluded that the Concejo Local lacked jurisdiction to grant the land-use permits approved at ordinary session No. 27 of 08 de noviembre del 2006, concerning the land described in registered survey plan (plano catastrado) L-658883-2000; the permit granted at ordinary session No. 41 of 21 de febrero del 2007, registered survey plan L-1155267-2007; and the use permit granted at extraordinary session No. 76 of 17 de julio de 2008, concerning the land shown on plan L-660211-2000.
It noted that those properties are located within the RNVS-GM area, which overlaps the boundaries originally occupied by the territorio Indígena Bribri de Kekoldi, created by Decreto Ejecutivo No. Placa26323 of 9 de agosto de 1977, whose boundaries were ratified by Ley Indígena No. 6172 of 29 de noviembre de 1977. In that report, it issued the following directives to the Concejo and the Alcalde Municipal de Talamanca: “a) To the Concejo Municipal de Talamanca: i- Review the legality of the precarious land-use permits granted for land within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, so that the legally appropriate measures may be taken, particularly pursuant to Article 73 of Ley sobre Zona Marítimo Terrestre No. 6043 and Article 32 of Ley Orgánica del Ambiente No. 7554. Inform this oversight body of the action taken by means of an official letter submitted no later than 30 de mayo de 2012. ii- Henceforth refrain from granting precarious use permits for land within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.
Submit to this Contraloría General, no later than 30 de julio de 2011, a copy of the Concejo Municipal resolution adopting this measure. b) To the Alcalde Municipal de Talamanca: i- Review the legality of construction permits granted for land within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo in order to assess the existence of possible grounds for nullity and take the corresponding lawful action, while respecting due process (debido proceso) and observing technical and legal requirements, particularly Article 32 of Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 and Article 58 of Ley de Biodiversidad No. 7788. Inform this oversight body by official letter of the action taken, no later than 31 de agosto de 2012. ii- Henceforth refrain from granting construction permits for land within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo until the Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación), as revised by SINAC and MINAET, have been made official, in accordance with the request made by this oversight body in report DFOE-AE-IF-03-2011 of 31 de mayo de 2011.
Submit to this Contraloría General, no later than 30 de julio de 2011, a copy of the administrative decision through which the relevant instructions are issued. (...)” (Images 183-192 of the principal case file) Because the invalidity of item b) ii) of that official letter is challenged insofar as it requires refraining from granting construction permits, it must be clarified that, because this is a mixed-category Wildlife Refuge encompassing both private and public property, it is evident that the protection of the right to private property, enshrined in Article 45 of the Constitution, requires the administrative restrictions (limitaciones administrativas) imposed upon the substantive content of ownership rights to be legitimate and rational. In this regard, analysis of the environmental variable (variable ambiental) produces technical inputs and criteria that permit objective justification of any restrictions necessary for a particular geographic area or activity, while also serving as a tool for eliminating excessive restrictions unsupported by technical references and assessments.
Accordingly, administrative restrictions are subject to common limits, including the following: - They must be proportionate to the administrative need they are intended to satisfy; - They must have some plausible justification and must genuinely respond to an administrative need; - They must not alter, disintegrate, or fragment the property; - They must be valid as to form, jurisdiction, subject matter, and intent. The foregoing entails a legal duty to tolerate administrative restrictions on grounds of public necessity and social interest. Nevertheless, it is clear that a restriction of this nature cannot have the practical effect of rendering the property dysfunctional—that is, denying the proper exercise of ownership rights with respect to their essential incidents—because that would amount to a de facto expropriation (expropiación de hecho), with the legal consequence that the owner who has been deprived of that right must be compensated.
In this case, by virtue of the principle of the environmental function of property (función ambiental de la propiedad), which is grounded in the relationship between Articles 45 and 50 of the Constitución Política, Ley Orgánica del Ambiente, and Ley Forestal, even private properties located within protected wild areas (áreas silvestres protegidas) must comply with the applicable land-use regime in accordance with the right to a healthy and ecologically balanced environment, consistent with the principle of sustainable development (desarrollo sostenible) and prior environmental assessment (evaluación ambiental previa). Thus, for example, within the limits arising from the aforementioned environmental function, any human activity potentially capable of altering the environment requires an environmental assessment before the activity is undertaken (Art. 17 LOA); moreover, the land-use regime must be consistent with the planning or management plans applicable to the geographic area in order to protect the purpose for which the Protected Wild Area (Área Silvestre Protegida) was created (in matters of this kind).
Indeed, that land-use regime must restrict activities potentially capable of disrupting the natural cycles of ecosystems, such as interference with the natural regeneration cycles of forests or wetlands. From that perspective, conditioning the granting of construction permits or the continued processing of environmental impact study (estudio de impacto ambiental) applications does not constitute an unreasonable imposition in this specific case, because the individual assessment of those applications must be consistent with the general framework represented by the Management Plan (Plan de Manejo). This is a consequence applicable to the case of the preventive, precautionary, and in dubio pro natura principles, which govern this field, and of the clear protection and conservation owed to the protected areas at issue, pursuant to Articles 22 of Ley de Biodiversidad No. 7788 and 42 of the LOA.
It is clear that environmental law imposes legitimate restrictions upon the exercise of building rights (derecho de edificación), a component of ownership rights (Art. 264 Código Civil), which requires construction activities—and all the more so within protected areas of this kind—to be consistent with the principle of sustainable development and the environmental function of property underlying those restrictions. Therefore, in order to determine whether construction permits should be granted, it is necessary to have a Management Plan that conforms to the conditions of ecological harmony already discussed. Nevertheless, this Tribunal observes that, to date, the CGR directive concerning the adjustment of the Management Plan to the instruments for assessing the environmental variable has not effectively been implemented. Indeed, as stated above, in a filing dated 09 de octubre del 2018, the Estado informed the Tribunal that, pursuant to Setena Plenary Commission Resolution No. CCP-185-2017, adopted under Article 09 of ordinary session 121-2017 of 27 de septiembre del 2017, with respect to item e) of Report DFOE-AE-IF-03-2011—which requires it to rule on the environmental viability (viabilidad ambiental) of the RNVS-GM Management Plan—that analysis had not been completed because it remained pending; moreover, given the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against Law No.- 9223 establishing the new boundaries and areas of Nombre139027 (case file 14-019174-0007-CO), no final decision could be issued until that challenge was resolved.
(Image 729 of the principal case file) In other words, from the issuance of the challenged CGR report to the present date, the processing and resolution of the Plan’s environmental-viability proceedings have not been completed, which directly prevents the disposition and granting of construction permits or environmental impact studies requested for projects by owners of private parcels located within the RNVS-GM. This circumstance could affect the owners’ ability to dispose of privately owned real property, an issue that, for organizational purposes, will be analyzed infra. However, this does not establish the invalidity of the directives issued by the CGR, which, in light of the foregoing, are deemed reasonable, consistent, and necessary in view of the findings of the investigation that resulted in Report No. DFOE-AE-IF-03-2011, because requiring the environmental diagnosis (diagnóstico ambiental) to be incorporated into the REGAMA Management Plan would serve no purpose unless the granting of construction permits and environmental feasibility studies (estudios de factibilidad ambiental) for privately owned properties located within the Refuge area were restricted.
It should be noted that the cited official letter refers not only to the potential illegality of construction permits granted in areas falling within the jurisdiction of the Refuge’s administrator, namely MINAE, but also to the impossibility of continuing to grant construction permits until the matter concerning revision of the Zoning Regulations had been clarified.
XI.Regarding the claims related to the voluntary nature of the forest regime (régimen forestal). The following is asserted in the alternative claim: “1- That this action be granted and that it be declared that we, in our capacity as private owners, have the right to withdraw voluntarily from the forest regime whenever we so request, because it is a regime entered into voluntarily and not a perpetual easement (servidumbre perpetua).” It has now been established in these proceedings, and is not disputed, that the claimant entities own properties located within the RNVS-GM area, as indicated in proven fact number 2) of this judgment. It has already been established that, by virtue of the environmental and social function of private property, Article 45 of the Constitution itself, in its third paragraph, provides for the possibility of imposing limitations on the right of ownership for reasons of public interest; consequently, it is clear that this right is not absolute, insofar as there is a legal duty to accept such restrictions.
In this regard, it bears repeating that, in the ecological sphere, the Ley Orgánica del Ambiente itself imposes upon the State (and other public entities) the obligation to promote sustainable development, which entails exercising private property rights consistently and harmoniously with the environment, so that human activities are carried out in coordination with environmental regeneration. This means that economic and environmental development must be promoted sustainably. The foregoing justifies imposing limits on the conduct of such economic, productive, or private human activities, so as to minimize their impact on the environment or allow its preservation or regeneration. In cases such as this one, that ideological perspective, formally expressed in legislation, means that when private properties are located within environmentally sensitive areas subject to a special protection regime, the activities carried out there must fall within planned use aimed at protecting those ecosystems.
Thus, in the case of Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas, ASP), land use (uso del suelo) must be subject to prior assessments of potential impacts on the natural resources present in the protected area, such as wetlands, marine resources, and soil capability, in accordance with a use regime that, as a matter of principle and based on technical reasonableness, should have weighed the synergy between productive activities and ecological considerations. In this regard, Article 34 of the Ley Orgánica del Ambiente (No. 7554), by way of reference, imposes the duty to adopt preventive measures in the ASP to prevent or eliminate exploitation and occupancy throughout State-owned areas and to ensure respect for the ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics that led to their establishment. That same purpose is developed in Article 35 thereof, which establishes the objectives for the creation, conservation, administration, development, and oversight of protected areas, among which the following may be mentioned solely by way of reference: “a) To conserve natural environments representative of the different biogeographical regions and the most fragile ecosystems, in order to ensure the balance and continuity of evolutionary and ecological processes; b) To safeguard the genetic diversity of the wild species upon which evolutionary continuity depends, particularly endemic, threatened, or endangered species; c) To ensure the sustainable use of ecosystems and their elements by encouraging the active participation of neighboring communities; d) To promote scientific research, the study of ecosystems and their balance, as well as knowledge and technologies that enable the sustainable use and conservation of the country’s natural resources; e) To protect and improve aquifer zones and watersheds in order to reduce and prevent the negative impacts that may result from their mismanagement; f) To protect the natural and scenic surroundings of historical and architectural sites and centers, national monuments, archaeological sites, and places of historical and artistic interest that are important to national culture and identity.” For purposes of this matter, and given the claims of the claimant entities, the provisions of Article 37 of Ley No. 7554 are relevant insofar as they govern the inclusion of privately owned properties in the creation of State ASP:
“Article 37.- Powers of the Executive Branch. When establishing protected wild areas, regardless of their management category, the Executive Branch, acting through the Ministerio del Ambiente y Energía, is empowered to include within their boundaries any privately owned properties or portions thereof necessary to fulfill the objectives set forth in this law and to implement them in accordance with the respective management plan (plan de manejo), or to create legal easements (servidumbres legales) for ecological protection and compliance with this law.
In the case of national parks, biological reserves, or State-owned national wildlife refuges, the land shall be acquired through purchase, expropriation, or both procedures, subject to prior compensation. In the case of forest reserves, protection zones, mixed wildlife refuges, and wetlands, the properties or portions thereof may also be purchased or expropriated unless, at the owner’s request, they are voluntarily placed under the forest regime. That encumbrance shall be recorded in the Registro Público de la Propiedad as a restriction affecting the real property and shall remain in effect for the period established in the management plan.
Privately owned properties affected pursuant to this article because they are located within national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, and protection zones shall become part of State protected areas only once they have been paid for or legally expropriated, except when they are voluntarily placed under the Régimen Forestal. In the case of forest reserves, protection zones, and wildlife refuges, where payment or expropriation has not occurred and pending its completion, the areas shall be subject to an environmental land-use plan (plan de ordenamiento ambiental) that includes an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), and subsequently to the management, recovery, and resource-restoration plan. (The preceding paragraph was thus amended by Article 72, subsection c) of Ley Forestal, N° 7575 del 13 de febrero de 1996, which was in turn amended by Article 114 of the Ley de Biodiversidad, N° 7788 de 30 de abril de 1998) The Executive Branch is empowered, acting through the Ministerio del Ambiente y Energía, to carry out the expropriations provided for in this article, in accordance with the provisions of the Ley de expropiaciones No. Placa6298, del 3 de mayo de 1995.” As may be observed, that provision establishes the possibility of including privately owned lands within mixed-category RVS.
For that purpose, the State may elect to purchase or expropriate them, or the owners of those properties may voluntarily submit to the forest regime (régimen forestal), in which case the appropriate registry notation (anotación registral) shall be made and shall remain effective for the period established in the management plan (plan de manejo). In that regard, once the holder of the ownership right (derecho de dominio) has voluntarily entered the forest regime, that restrictive regime shall remain in effect for the period established in the management plan. Under that provision, once those privately owned properties have been acquired through purchase or expropriation, or when the owner has voluntarily submitted to the forest regime, they become incorporated into state protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas estatales). However, the same provision specifies that, until such acquisition occurs, those properties remain subject to the Management Plan or Environmental Land-Use Plan (Plan de Ordenamiento Ambiental).
From that perspective, contrary to the applicants’ assertions, once private property has been included within the design of an RNVS, even if its inclusion was voluntary, it cannot simply be withdrawn, insofar as that tract of land has been regarded as part of a single environmental and ecological functional unit and, therefore, as an essential component of an ecosystem whose protection and conservation constitute the very rationale for establishing the Protected Wilderness Area (Área Silvestre Protegida) under that category. Otherwise, the integrity of that ecosystem would unquestionably be impaired if, upon withdrawal from the forest regime, the owner were allowed to put the land to a use different from that established in the relevant Management Plan for the area. In any event, as section 37 of the LOA properly states, even where acquisition proceedings by the State remain pending, those properties are subject to the use restrictions arising from the relevant Management Plan and Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación), regulatory instruments which, by virtue of their special jurisdiction, govern the designated land use (uso del suelo) in those areas.
Indeed, the environmental protection arising from Ley Forestal (No. 7575), which establishes the principle of sustainable development (principio de desarrollo sostenible), requires that the use regime applicable to those areas be consistent with and responsive to the policies for protecting those resources as defined by the environmental-management instrument (instrumento de gestión ambiental); this is likewise connected with the environmental-protection purposes embodied in section 14 of the Ley de Biodiversidad. This purpose is apparent from the foregoing, in that construction permits (permisos de construcción) for those privately owned properties could not be issued in contravention of those environmental regulations—the RNVS Management Plan and Zoning Regulations—regardless of whether the private owners are included in the forest regime, because ultimately the purpose of protecting the PNE prevails in these matters.
At this juncture, it is appropriate to emphasize the point made by the State and the CGR, which the claimants have not rebutted: the territory at issue in these proceedings is a mixed-category RNVS that, by design, includes both public and private property, and in this case the establishment of REGAMA through Decreto Ejecutivo Nº 16614-MAG was agreed upon with the community. Nothing in the record supports a different conclusion; accordingly, quite apart from the foregoing, the private properties forming part of the refuge area are subject to the restrictions inherent in that regime. Naturally, if that regime were in practice to result in a substantial hollowing out of the ownership right—that is, to render that right dysfunctional—the State would have a duty to expropriate those privately owned lands. However, as noted, the measures challenged in these proceedings impose reasonable provisions concerning assessment of the environmental variable (evaluación de la variable ambiental) and suspension of construction-permit proceedings, in light of the circumstances identified regarding the implications and content of the Zoning Regulations issued through Decreto Ejecutivo No. 34946-MINAET del 06 de diciembre del 2008.
Those CGR provisions do not prevent private owners from exercising the essential attributes of their ownership rights, even though they make the processing and issuance of construction permits conditional upon incorporating the environmental assessment (evaluación ambiental) into the RNVS-GM Management Plan; this neither constitutes nor entails a substantial deprivation of the property right (derecho de propiedad). It should be noted that the parties have failed to establish that they initiated any proceeding to that effect. Nevertheless, as indicated above, in a filing dated 09 de octubre del 2018, the State informed the Court that, through plenary commission agreement No. CCP-185-2017 of SETENA, adopted under article 09 of ordinary session 121-2017 of 27 de septiembre del 2017, it was stated, with regard to subsection e) of Report DFOE-AE-IF-03-2011—which requires it to decide on the environmental viability (viabilidad ambiental) of the RNVS-GM Management Plan—that the analysis had not been completed because it remained pending.
Moreover, given the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against Ley No.- 9223, which establishes the new boundaries and areas of Nombre139027 (expediente 14-019174-0007-CO), no final decision could be issued until that challenge was resolved. (Images 729 of the principal record) This reveals a troubling delay in completing the compliance adjustments required by the measures ordered by the CGR, thereby impairing the owners’ rights to dispose of their properties, insofar as there is still no determination regarding the permissible use regime applicable to those properties. That circumstance prevents decisions on and the issuance of construction permits or environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) for projects requested by owners of privately owned parcels located within the RNVS-GM, which unquestionably curtails the ability of those owners to dispose of their privately owned real property.
From that standpoint, the competent administrative units must be urged, within the applicable legal possibilities, to adopt and implement as soon as possible the measures necessary to incorporate the environmental assessment into the RNVS-GM Management Plan, so that proceedings concerning applications for construction permits for private lands located within the refuge area may resume when possible. However, that circumstance does not warrant granting the claim seeking the lifting of the measures ordered by the CGR with respect to such applications, given the precedence of environmental protection as a consequence of the precautionary principle (principio precautorio) governing this field. This is because the request was made in principal claim 3 and alternative claim 1, which state, respectively: “3.- That the provisions that have immobilized the applicants’ properties be rendered ineffective.” and “1- That this action be granted and that it be declared that we, in our capacity as private owners, have the right to withdraw voluntarily from the forest regime whenever we so request, because it is a regime of voluntary submission and not a perpetual easement (servidumbre perpetua).”
XII.Regarding the claims for compensation (reclamos indemnizatorios). In connection with this point, the following claim for compensation is made in the alternative claims (pretensiones subsidiarias): “3- That the defendants be held jointly and severally liable for the payment of property damage (daño material) and losses (perjuicios) caused to each of the plaintiffs. Property damage resulting from the freezing of their lands due to the impossibility of carrying out any type of construction for 70 months, thereby completely restricting their use and disposition in an area of high appeal and strong real-estate activity; I therefore estimate (sic), on an equitable basis, such damage at the sum of one million colones for each plaintiff. Losses arising from the depreciation of land values in the area as a result of the aforementioned paralysis and its effects on the real-estate market, and especially because it contributed to creating a climate of considerable legal uncertainty in the area where the properties of the plaintiffs in these proceedings are located and, in general, throughout the privately owned land within REGAMA, the mixed-ownership property at issue; I therefore provisionally estimate (sic) such losses at the sum of one million colones for each of the plaintiffs.
Both amounts are provisional and shall be determined during the judgment-enforcement phase (fase de ejecución de sentencia). (Images 58-105, 546, 549-552 of the principal case file).” The relief sought requires several brief references to the civil-liability regime (régimen de responsabilidad civil) of the Public Administration. Pursuant to section 190 of the Ley General de la Administración Pública, the Administration is liable for its lawful or unlawful, normal or abnormal functioning. It should be emphasized that the legislature’s reference is not merely to acts, but extends to all administrative functioning (article 49 of the Constitución Política), a concept that encompasses any formal or material manifestation of administrative intent and also includes dysfunction, that is, administrative omissions. Such liability therefore falls within a predominantly strict-liability regime (régimen preeminentemente objetivo), grounded both in the theories of harm and risk and in maintaining equilibrium in the patrimonial equation (ecuación patrimonial).
Its fundamental purpose is to provide compensatory redress to anyone who has sustained an injury attributable to the public organization as a center of authority and that is fundamentally unlawful (antijurídica en su base). This purposive approach, in turn, produces a complete transformation in the central focus of liability itself, because it abandons analytical scrutiny of the party who caused the harm and the characterization of that party’s conduct and instead adopts the position of the victim, who, having suffered an impairment of his or her legal position, is relieved of proving any subjective criterion regarding the public official involved (except insofar as that official’s personal liability is concerned). This undoubtedly changes the very focus of its foundation, since the Administration will be liable whenever its normal or abnormal, lawful or unlawful functioning causes harm that the victim has no duty to bear, whether patrimonial or non-patrimonial, regardless of the victim’s subjective legal position and the entitlement or authority held, provided, of course, that the indispensable requirement of a causal nexus (nexo causal) is satisfied.
On this subject, see the extensive discussion in decision no. 584 at 10 hours 40 minutes on 11 de agosto del 2005 of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. From this perspective, the legislation establishes unlawful or lawful conduct, as well as normal or abnormal functioning, as criteria for attribution (criterios de imputación). In the case of lawful conduct and normal functioning, the Legal System establishes prerequisites and requirements governing when liability applies; among them, the harm must be special or abnormal, meaning that in the former case it must affect a small proportion of persons, or, in the latter case, it must be exceptionally severe. In these situations, liability covers only actual harm, not loss of profits (lucro cesante) (articles 194 and 195 of the Ley General de la Administración Pública). In cases of unlawful conduct and abnormal functioning, however, liability is full.
Nevertheless, under those attribution criteria, it must be proven that the injury is a consequence of those acts or omissions, so as to establish the causal nexus that permits liability to be attributed to the center of public authority. In addition, in cases of abnormality and unlawfulness, the adjudicator must examine public functioning in order to determine whether conduct actually occurred that departed from legality or was inconsistent with the concepts of administrative efficiency. In such cases, it is essential to determine clearly that those criteria are present; otherwise, each case must be treated and analyzed differently according to the type of functioning to which the detriment is attributed. Grounds for exemption from such liability (causas eximentes de responsabilidad) include the victim’s fault (culpa de la víctima), the act of a third party (hecho de un tercero), and force majeure (fuerza mayor).
In each dispute, however, the adjudicator must examine whether such circumstances have a complete or merely partial exculpatory effect; in the latter case, they may only reduce the liability of the administrative unit. Again, the burden of establishing the concurrence of these factors rests with the Administration. This duty to compensate remains in effect even for harm caused by faults committed by its officials or employees while performing their duties or in connection with the offices they hold. Indeed, section 191, in relation to section 199, both of the Ley General de la Administración Pública, assigns to the State strict liability for the acts or omissions of its officials when they have used their office or the means it provides to cause a harmful effect within the legal sphere of a third party who has no duty to bear it. Accordingly, those means or instruments constitute avenues of causal occasion (vías de ocasionalidad causal) giving rise to liability through their modal, instrumental, or indirect connection with the service.
It should be emphasized that this duty to compensate is also based on the concept of underlying unlawfulness (antijuridicidad de base), meaning the absence of a duty to bear the injury. Put more simply, whenever an injury has been sustained as a consequence of public conduct, whether by act or omission, that the victim is not required to bear, the duty to compensate arises from the principle of full reparation for harm (reparación integral del daño) derived from section 41 of the Constitución Política. Consequently, the scope of protection afforded by this liability system includes harm that may result from normal functioning or lawful conduct, because in such cases, even though in principle the public conduct complies with the law or with the rules of efficiency governing it, any harmful effect that the person has no duty to bear must be compensated. Of course, in those situations the harm must be special (inflicted upon a small proportion of affected persons) or abnormal (that is, exceptionally severe, exceeding the normal limits of tolerance), thereby permitting compensation for the actual harm but not for loss of profits, under the rules established in articles 194 and 195 of the Ley General de la Administración Pública.
Nevertheless, it should be noted that not all harm is compensable, but only harm that the Legal System regards as fundamentally unlawful. Indeed, only an injury that, when assessed against the Legal System as a whole, may be deemed fundamentally unlawful is compensable; to hold otherwise would, according to the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, mean awarding compensation for a harmful act in respect of an impairment that the Legal System does not condemn but, on the contrary, tolerates and accepts as normal and justified, which would lead to the imminent financial collapse of the State, which, in the national context, is directly or indirectly involved in a large number of fields of activity. Put more simply, underlying unlawfulness exists whenever a legal mandate establishes an obligation to redress an injury contrary to law that the victim should not have to bear, irrespective of the attribution standard.
Notwithstanding the foregoing, it should be emphasized that not all harm is compensable, but only harm that is actual, quantifiable, and individualized. The breadth of the protective framework provided by the Administration’s strict-liability system does not eliminate the duty to prove that the harm resulted from public conduct. In turn, the factual framework from which the injury to non-patrimonial interests (bienes extrapatrimoniales) may be inferred must be demonstrated. It is not enough to allege the existence of suffering or injury; at a minimum, the facts that theoretically gave rise to such detriment must be proven. This follows from the principle governing the burden of proof (carga de la prueba), derived from section 58(e) of the CPCA in relation to section 196 of the LGAP and rule 41.1. of the Código Procesal Civil, No. 9342, which establish that anyone claiming to hold a right must prove the facts constituting that right.
This does not entail reversing the burden of proof in an area grounded in full reparation for harm and founded upon harm and created risk, but rather requires minimum proof of the attribution criteria and the facts giving rise to the harm, as essential prerequisites for attributing liability and, consequently, for the emergence of the obligation to provide redress. Section 82 of the Código Procesal Contencioso Administrativo establishes that one purpose of the proceedings is to determine the substantive truth of the facts (verdad real de los hechos) by any means of evidence. This, however, does not relieve a party who claims to possess a right enforceable against a third party, such as the right to compensation for harm, of the burden of proving the factual grounds supporting that right and the very existence of the injury. The foregoing is without prejudice to cases in which the suffering arises as a logical consequence of administrative conduct.
The foregoing also follows from section 196 of the Ley General de la Administración Pública, which provides: “In every case, the alleged harm must be actual, quantifiable, and individualized in relation to a person or group.” Whether harm is actual in a particular case depends directly on proof of causation (nexo de causalidad), allowing the harmful result to be linked to an act or omission of a Public Administration. This is also established in section 58 of the aforementioned Code, insofar as it imposes upon the claimant the duty to state the causes of the alleged injury, what it consists of, and its equitable estimate. Although that requirement is set forth in the cited provision for cases in which the claim for redress is ancillary, it must all the more be satisfied when compensation constitutes the core of the claim, because in such cases establishing those prerequisites is the minimum basis for granting the requested relief.
Under that approach, it is not enough to argue that harm probably exists; its actuality must be proven. Likewise, within this general framework, it should be noted that a claim for compensation (acción indemnizatoria) sought to be imposed upon the Public Administration is subject to a four-year limitation period (plazo de prescripción), pursuant to section 198 of the Ley General de la Administración Pública.
XIII.In the present case, the first issue to be addressed is whether there is harm that may constitute a valid basis for compensation. Under provision 196 of the LGAP, compensable harm (daño indemnizable) must be actual, quantifiable, and attributable to an individual (matters already addressed), but its basis must also be unlawful, that is, there must be no legal duty to bear it. Moreover, the party seeking redress must prove its existence, as well as identify and establish the existence of the causes to which it is attributed, so that the adjudicator may determine whether there is a causal relationship (relación de causalidad) between the antecedent event to which it is attributed and the injury resulting from that cause, while also assessing whether it may be referred or imputed to the party alleged to be responsible. As noted above, the delay demonstrated in these proceedings with respect to the required compliance with the provisions issued by the CGR concerning the environmental assessment (evaluación ambiental) of the Plan de Manejo in the RNVS-GM, as well as the suspension of the processing of environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) and building permits (permisos de construcción) until the Plan de Manejo (and the zoning regulations issued by Decreto 34946-MINAET) is brought into compliance, may indeed constitute a cause of interference with the exercise of the ownership rights (derecho de dominio) of private owners.
Nevertheless, that circumstance alone does not automatically establish the existence of actual, effective, and individually attributable harm that would justify granting the claim for compensation (reclamo indemnizatorio) asserted. Within the framework of the claimants’ allegations, their claims for damages and losses (daños y perjuicios) are based on conjecture unsupported by the record. It should be noted that, with respect to property damage (daños materiales), they associate it with their inability to use and dispose of their property during the period in which the “freeze” has remained in effect, as well as with the restriction on the use of property that, in their view, is located in an area of considerable appeal and highly active real-estate development. Likewise, they base their losses on the alleged depreciation of land values in the area as a result of the standstill and its effects on the real-estate market, and especially because it contributed to creating a climate of considerable legal uncertainty in the area where the claimants’ properties in these proceedings are located and, generally, throughout all privately owned property within the RNVS-GM.
Having considered the complaint, this Court does not find that the claimants duly proved the actual occurrence of the injuries for which they seek redress. On closer examination, their prayers for relief (ruegos) are based on subjective assessments which, regardless of whether they are well-founded, require the submission of evidentiary elements (elementos de convicción) sufficient to establish those harmful consequences within their respective legal spheres before they may serve as a sound basis for compensation. There is not a single item of evidence in the record from which the existence of those damages and losses could be inferred or deduced, even remotely, and on those terms the claim under review cannot be granted. Those alleged detriments cannot be presumed by this Court, because they cannot even be regarded as a logical and necessary consequence of the alleged delays. They are therefore merely conjectures by the claimants, unsupported by tangible and objective evidence, which necessarily warrants their rejection.
This conclusion is not altered by the claimants’ assertion that such estimates are equitable estimates (estimaciones prudenciales) and would be fixed during the judgment-enforcement phase (fase de ejecución de sentencia). In this regard, consistent with section 122(m) of the CPCA, a judgment rendered in this type of administrative judicial proceeding (proceso contencioso administrativo) may award damages and losses on the following terms: “i) A ruling on their existence and amount, provided that they have been proven in the record when judgment is rendered. ii) A ruling in the abstract, when their existence has been established but not their amount. iii) A ruling in the abstract, when neither their existence nor their amount has been established, provided that they are a consequence of the administrative conduct or legal-administrative relationship (relación jurídico-administrativa) at issue in the complaint.” Under that mandate, in relation to provision 58(e) of the CPCA and 196 of the LGAP, deferring the quantification of damages to the judgment-enforcement phase requires prior proof, at least in the abstract, that damages occurred whose quantification (assessment) could not be determined during the ordinary or merits phase (fase ordinaria o constitutiva) of the proceedings, such that the details of the specific extent of the injuries must be deferred to that phase.
Nevertheless, it bears repeating that proof of the existence of harm is an essential and non-deferrable requirement, and no such proof has been provided in this case. Furthermore, the prayers for relief under consideration could not be granted even pursuant to numeral iii) of section 122(m), cited above, because it has been established that the conduct in question does not present the grounds for invalidity (causales de invalidez) alleged by the claimants. Accordingly, this portion of the complaint must be disposed of in that manner.
XIV.Conclusion. Analysis of the defenses asserted. Upon service of the statutory notice (traslado de ley), the Contraloría General de la República raised the defenses of lack of passive standing (falta de legitimación ad causam pasiva) and lack of legal entitlement (falta de derecho). The State, for its part, raised the defense of lack of legal entitlement. SINAC also raised the defense of lack of legal entitlement. With respect to the CGR, as regards the prayer concerning voluntary withdrawal from the forestry regime (régimen forestal), the defense of lack of passive standing must be sustained because, as that party correctly asserts, this request in no way involves conduct or powers belonging to that specialized body. Whether a property belongs to a forestry regime, as well as the possibility for private owners to enter or voluntarily withdraw from that regime, is a matter outside the decision-making authority of that oversight body; consequently, under Article 12.1 in relation to 12.5 of the CPCA, there is no relationship making the effects of the claim enforceable against that party (relación de oponibilidad de efectos de la pretensión), and the aforementioned defense must therefore be sustained.
As to all other matters, the defense of lack of legal entitlement is sustained. The same defense is sustained with respect to the State and SINAC, concerning both the principal and the alternative claims (pretensiones principales y subsidiarias). Accordingly, the complaint must be dismissed in its entirety.
XV.Costs (Costas). Pursuant to provision 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, court costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed upon the losing party by virtue of having lost. Exemption from such an award is permissible only when, in the Court’s judgment, there was sufficient cause to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In the present case, this Court finds that the matter is particularly complex and that the period during which the determination of the adjustment to the Plan de Manejo of the RNVS-GM has been delayed provides the petitioners with sufficient cause to litigate; accordingly, the proper disposition is to decide this matter without a special award of costs (sin especial condenatoria en costas).
POR TANTO.
With respect to the principal claims, the defense of lack of legal entitlement is sustained. With respect to the alternative claims, the defense of lack of passive standing asserted by the Contraloría General de la República is sustained solely as regards the prayer concerning voluntary withdrawal from the forestry regime. Regarding those same alternative claims, the defense of lack of legal entitlement is sustained with respect to the State and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, as well as with respect to the Contraloría General de la República insofar as the claims are not covered by the lack of passive standing. Accordingly, the complaint forming the subject matter of these proceedings, filed by the entities named Big Tree S.A., Gualanday Limitada, Quebrada San Juan S.A., Vista Mona Uno S.A., Datapak Uno S.A., Palma Verde Socratea S.A., Once de Junio S.A., Elopeasa S.A., against the Contraloría General de la República, the State, and Sistema Nacional de Áreas de Conservación, is dismissed in its entirety.
The matter is decided without a special award of costs. José Roberto Garita Navarro / Cynthia Abarca Gómez/ José Martín Conejo Cantillo*-*-*-*-*-*-*-* CASE FILE: 15-010321-1027-CA MATTER: PROCEEDINGS INVOLVING QUESTIONS OF LAW ONLY (PROCESO DE PURO DERECHO) CLAIMANTS: Big Tree S.A., Gualanday Limitada, Quebrada San Juan S.A., Vista Mona Uno S.A., Datapak Uno S.A., Palma Verde Socratea S.A., Once de Junio S.A., Elopeasa S.A.
DEFENDANTS: Contraloría General de la República, the State, and Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
IGWTHUP.JRGN.2018 ROBERTO GARITA NAVARRO, DECIDING JUDGE CYNTHIA ABARCA GOMEZ, DECIDING JUDGE JOSE MARTIN CONEJO CANTILLO, DECIDING JUDGE
Firmar Documento ASUNTO: PROCESO DE PURO DERECHO ACTORAS: Big Tree S.A., Gualanday Limitada, Quebrada San Juan S.A., Vista Mona Uno S.A., Datapak Uno S.A., Palma Verde Socratea S.A., Once de Junio S.A., Elopeasa S.A.
DEMANDADOS: Contraloría General de la República, el Estado y Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
No. 0128-2018-VI.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las 14 horas 45 minutos del 24 de octubre del dos mil dieciocho.
Proceso de puro derecho establecido por las entidades denominadas Big Tree S.A., cédula jurídica CED109717, Gualanday Limitada, cédula jurídica CED109718, Quebrada San Juan S.A., cédula jurídica CED109719, Vista Mona Uno S.A., cédula jurídica CED109720, Datapak Uno S.A., Palma Verde Socratea S.A., cédula jurídica CED109721, Once de Junio S.A., cédula jurídica CED109722 y Elopeasa S.A., cédula jurídica CED109723, bajo el patrocinio letrado de Nombre72978 , carné de colegiatura 8043, contra la Contraloría General de la República, representada por Nombre111896 , cédula de identidad número CED14289 y Nombre139024 , cédula de identidad número CED109724 y el Estado, representado por la procuradora Heylin Sáenz Calderón, cédula de identidad número CED239. Se integra al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), representado por su apoderada especial judicial, Hazel Hernández Calderón, cédula de identidad CED109725.
RESULTANDO:
Redacta el juez Garita Navarro con el voto afirmativo de la jueza Abarca Gómez y del juez Conejo Cantillo;
CONSIDERANDO
I.Hechos probados. De relevancia para la resolución del presente proceso se tienen los siguientes: 1) Mediante el Decreto Ejecutivo Nº 16614-MAG publicado en La Gaceta Nº 206 de fecha 29 de octubre de 1985 se creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, en adelante por sus siglas de RNVS-GM, norma que fuese ratificada por el Decreto Ejecutivo No. 34043 publicado en La Gaceta No. 202 del 22 de octubre del 2007, vigente desde esa data. (Consulta Sistema Costarricense de Información Jurídica) 2) Que las entidades accionantes son propietarias de las siguientes fincas, todas del partido de Limón, que se encuentran dentro de la zona que compone el RNVS-GM:
PROPIETARIA MATRICULA FOLIO REAL IMÁGENES PRINCIPAL BIG TREE S.A.
Placa26324 7-8 GUALANDAY LIMITADA Placa26325 12-13 QUEBRADA SAN JUAN S.A.
Placa26326 18 VISTA MONA UNO S.A.
Placa26327 23-24 DATAPAK UNO S.A.
84389-000 29 PALMA VERDE SOCRATEA S.A.
139922-000 40-42 PALMA VERDE SOCRATEA S.A.
139915-000 44-46 ONCE DE JUNIO S.A.
16691-000 51 ELOPEASA S.A.
137732-000 56
II.Hechos no probados. De relevancia para este proceso se tienen los siguientes: 1) Que las entidades gestionantes hayan formulado gestiones de edificación en las fincas de su propiedad localizadas en la zona del RNVS-GM. 2) Que las entidades promoventes se hayan visto impedidas de ejercer los atributos del dominio en las fincas de su propiedad, situadas en el área del RNVS-GM. 3) Que las disposiciones emitidas por la CGR, objeto de impugnación en esta causa, hayan producido pérdida de valor en mercado de los bienes de dominio privado ubicados en el área del RNVS-GM. 4) Que los entes accionantes hayan sufrido daños y perjuicios derivados de la ejecución de las disposiciones emitidas por la CGR en las conductas objeto de este proceso.
III.Objeto del proceso. Según fue fijado en la fase de audiencia preliminar, el objeto de la presente contienda judicial estriba en lo siguiente: "1.- La nulidad absoluta de: a) los incisos b) y c) de los dictámenes DFOE-AE-0156 (oficio No 04806); DFOE-AE-0157 (oficio No 04807) y DFOEAE- 0158 (oficio No 04810), disposición b) ii- del dictamen DFOE-AE-0159 del 24 de junio del 2011 (oficio No 04811), descrito como "Nota informe No DFOE-AE-IF-05-2011, disposición b) modificada del dictamen DFOE-AE-0087 del 18 de febrero del 2015 (oficio No 02713). 2.- DESISTIDA. 3.- Que se dejen sin efecto las disposiciones que tienen paralizadas las propiedades de los actores. 4.- El pago de ambas costas de esta acción". SUBSIDIARIA. En el caso de ser declaradas sin lugar las pretensiones principales, solicito se declare en sentencia: 1- Con lugar la presente demanda y que se declare que los suscritos en nuestra condición de propietarios privados, nos asiste el derecho de retirarnos voluntariamente del régimen forestal en el momento que lo solicitemos, por tratarse de un régimen voluntario de sometimiento y no una servidumbre perpetua. 2- Que se condene al Estado al pago de ambas costas. 3- Se condene a los demandados de forma solidaria al pago por Daño Material y perjuicios causado a cada uno de los actores.
Daño material como consecuencias del congelamiento que han sufrido sus tierras ante la imposibilidad de realizar cualquier tipo de construcciones durante 70 meses restringiendo en su totalidad su uso y disposición en una zona de elevado atractivo y con fuerte dinámica inmobiliaria, por lo que estimo (sic) prudencialmente dicho daño en la suma de un millón de colones para cada uno de los actores. Perjuicios por la depreciación sufrida en los valores de la tierra en la zona, producto de la parálisis comentada y de sus efectos sobre el mercado inmueble y especialmente por contribuir a crear un clima de alta inseguridad jurídica en la zona donde están las propiedades de los demandantes en este proceso y, en general de toda la propiedad privada dentro del REGAMA, propiedad mixta que nos ocupa por lo que estimo (sic) provisionalmente dichos perjuicios en la suma de un millón de colones por cada uno de de los actores.
Ambas sumas son provisionales y se determinarán en la fase de ejecución de sentencia.". Las empresas reclamantes señalan que las conductas de la CGR indican que toda la zonificación de la propiedad privada del Nombre139027 estaba infringiendo lo dispuesto por los ordinales 18 y 19 de la Ley Forestal, pese a que el canon 18 se refiere a bienes demaniales y el 19 de esa fuente trata de un régimen especial para cambio de uso del suelo, que es una regulación específica para peticiones de los particulares ante la Administración Forestal del Estado. Destaca que se impusieron limitaciones para constuir y explotar sus heredades pese a que no se han sometido voluntariamente al Régimen Forestal. Reprocha que la CGR haya interpretado que el Reglamento de Zonificación del Nombre139027 no disponga de viabilidad ambiental, ya que no es un incumplimiento a la ley, sino la interpretación de un supuesto incumplimiento del Decreto No. 32967-MINAE, aspecto que la misma Comisión Plenaria del SETENA aclaró que era improcedente.
Estima que esos dictámenes contravienen los preceptos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública. Expone que esa postura ha impuesto limitaciones al ejercicio pleno de la propiedad privada, mediante un ejercicio abusivo y antijurídico. Considera que esos actos constituyen un fraude de ley y un ejercicio antijurídico. Relata que esas conductas han ahuyentado la inversión nacional y extranjera de la zona, impidiendo la realización de actividades económicas, ya que las propiedades se encuentran "congeladas", producto de lo cual, se devaluaron por la prohibición de realizar actividades, pese a que esas fincas no han sido sometidas voluntariamente al régimen forestal. Critica, para fundamentar su actuación, la CGR se basó en los muestreos de campo antojadizos, realizados por funcionarios del TAA y del INTA, con discutible rigor técnico y normativo, para luego generalizar sus conclusiones sin ningún argumento válido a todo el territorio del Refugio, pese que el muestreo se realizó en la zona 1 llanura costera Cocles Manzanillo, la cual, dice, ya se encontraba ajustada a lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley Forestal.
A su juicio, esos informes constituyen una intromisión clara a las funciones de la SETENA y la Municipalidad de Talamanca, para provocar lesiones a los derechos de los propietarios privados de la zona y pobladores en general. Lo anterior pese a la existencia de un decreto que publicó el Reglamento de Zonificación. Critica que la CGR por la vía del dictamen, usurpa funciones de otras Administraciones y decide congelar leyes que disponen trámites y permisos que otorgan otras instituciones. Ese acto incluye órdenes ilegales al Alcalde de Talamanca de no autorizar permisos de construcción en los límites del Nombre139027 y emite otra orden a la SETENA de no aprobar viabilidades ambientales para ningún tipo de actividad en la zona. Esas órdenes se mantienen hasta tanto zonificación del RNVS-GM, originalmente, y el Plan de Manejo, recientemente, no fuera ajustado y aprobado por el CONAC, y hasta tanto no tuviese la viabilidad ambiental aprobada por la SETENA.
Prosigue, ello ha llevado a congelar las propiedades privadas, constituyendo una vía de hecho y una desviación de poder. Apunta que en varias oportunidades se indicó a la CGR que la viabilidad ambiental de un Plan de Manejo, elaborado por el SINAC para un Área Silvestre Protegida, no era un requisito procedente. Estima que hay negligencia en el actuar de la CGR, pues era conocedora de la afectación del libre ejercicio de las propiedades privadas de la zona y los derechos económicos y sociales de los pobladores. Alude al canon 37 de la Ley Orgánica del Ambiente. Dice, en este caso, sus fincas no se han pagado ni expropiado, por lo que se encuentran dentro de los límites de ningún área silvestre protegida, y no le pueden ser aplicables ningún tipo de limitaciones. Externa que el régimen forestal es una limitación de orden voluntario, tal y como se desprende del artículo 266 del Código Civil.
Prosigue, el segundo supuesto del citado precepto 37 de la Ley Orgánica del Ambiente tampoco les resulta aplicable, al no estar en trámite de expropiación ni sometidas al régimen forestal de manera voluntaria. Concluye, en este caso la Contraloría partió del supuesto equivocado de la ilegalidad del Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta, Decreto Ejecutivo Nro. 34946-MINAET del 23 de diciembre de 2008, en quebranto de lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política, al arrogarse competencias designadas a los jueces de la República. De seguido se ingresa a la ponderación de los reclamos formulados. Las alegaciones de las partes demandadas serán ponderadas en el abordaje de cada uno de los aspectos que componen la teoría del caso de las promoventes.
IV.Análisis de validez de los actos de la CGR. Del análisis de las alegaciones formuladas en la fase escrita de este proceso, como en la etapa de conclusiones orales, cabe destacar que la accionante y sus apoderados legales, se limitan a centrar el marco de su defensa respecto de la acción emprendida en contra de: i- los incisos b) y c) de los dictámenes DFOE-AE-0156 (oficio No 04806); DFOE-AE-0157 (oficio No 04807) y DFOEAE- 0158 (oficio No 04810), disposición b) ii- del dictamen DFOE-AE-0159 del 24 de junio del 2011 (oficio No 04811), descrito como "Nota informe No DFOE-AE-IF-05-2011, disposición b) modificada del dictamen DFOE-AE-0087 del 18 de febrero del 2015 (oficio No 02713). De igual manera se pretende dejar sin efecto las disposiciones que tienen paralizadas las propiedades de los actores. En el caso concreto, la causa estriba sobre las ponderaciones de esa instancia contralora respecto del RNVS-GM.
Sobre ese particular, es necesario reiterar, mediante el Decreto Ejecutivo Nº 16614-MAG publicado en La Gaceta Nº 206 de fecha 29 de octubre de 1985 se creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, en adelante por sus siglas de RNVS-GM, norma que fuese ratificada y reformada por el Decreto Ejecutivo No. 34043 publicado en La Gaceta No. 202 del 22 de octubre del 2007, vigente desde esa data. Mediante el Decreto Ejecutivo No. 34946 publicado en el Alcance No. 55 a La Gaceta No. 248 del 23 de diciembre del 2008, vigente a partir de esa publicación, se emite el "Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta". En el artículo 1 de esa norma administrativa se señala que dicho refugio se divide en quince zonas, nueve de las cuales son terrestres y seis son marino-costeras. De igual manera, indica que la primera de las zonas terrestres contiene quince subzonas.
En oficio TAA-DT-0045-011 del 30 de mayo del 2011, el Tribunal Ambiental Administrativo emite una serie de informes requeridos por la CGR respecto de un conjunto de fincas que estimaba, formaban parte del citado refugio. Así, en informe de inspección respecto de la finca ocupada por la Sociedad Setenta y Cuatro Mil Siete S.A., en Cocles, Sixaola, Talamanca, presumiblemente ubicada dentro de terrenos de la zona marítima terrestre y del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA). En ese acto se concluyó: "4. CONCLUSIONES: 1. La propiedad se ubica dentro de la zona restringida de la zona marítima terrestre, colindante con los mojones que delimitan la zona pública, entre los mojones 299 y 301. 2. De acuerdo al mapa de distribución de Áreas Silvestres Protegidas (ASP) del SINAC, la propiedad se ubica dentro de los límites del REGAMA. 3. En la propiedad se han dado actividades de corta de árboles y corta de los estratos inferiores del bosque, conocido como sotobosque, todo dentro de los límites del REGAMA. 4.
Aunque el área de la propiedad es solo de 3082.05 m2, la cantidad de árboles inventariados en el muestreo de las parcelas es 2 veces superior al mínimo que debería haber en un área similar de acuerdo a los parámetros definidos por ley. 5. La zona aledaña ha sido alterada con la corta de árboles y vegetación del sotobosque, a pesar de ello el área del lote y el terreno periférico constituyen bosque. 6. Al ser un bosque dentro de terrenos demaniales la misma califica como Patrimonio Natural del Estado (PNE). 7. Dentro de este PNE lo que se está dando es un de cambio de uso del suelo, cambiando el destino del terreno, que es de conservación de los recursos naturales y del PNE por la construcción de obras de infraestructura como caminos y casas. 8. En general, el panorama dentro del PNE de la zona es un paulatino cambio de la estructura actual del paisaje, un paisaje verde natural, por un gradual aumento en la construcción de obras, incluso dentro de los terrenos del Estado." Análisis similar se concretó mediante el oficio TAA-DT-0048-011 del 30 de mayo del 2011, respecto de la finca ocupada por la Inversiones Puket S.A., respecto de la cual se concluyó: "4.
CONCLUSIONES: 1. La propiedad del plano 7-148973-93 se ubica dentro de la zona restringida de la zona marítima terrestre, colindante con los mojones que delimitan la zona pública, entre los mojones 131 y 135. 2. De acuerdo al mapa de distribución de Áreas Silvestres Protegidas (ASP) del SINAC, la propiedad en su totalidad (en referencia a los dos planos y la parte que no cuenta con plano) se ubica dentro de los límites del REGAMA. 3. En la propiedad se han dado actividades de corta de árboles y corta de los estratos inferiores del bosque, conocido como sotobosque. 4. El área de afectación corresponde a 9.1 ha, abarcando por completo el área del plano L-148973-93, que corresponde a propiedad demanial. 5. El número de árboles presentes en la propiedad, en general, supera en más del doble (2.4) a la cantidad mínima que debería haber si se cumpliese el valor mínimo establecido por la ley forestal vigente. 6.
La superficie de la finca total, área privada y área estatal, se basta por sí sola, para determinar si es bosque o no, dado que posee más de 2 ha, razón por la cual no se hace mucha referencia o calificación a los terrenos aledaños. 7. La propiedad, a pesar de las alteraciones realizadas, califica como bosque y por su condición intrínseca de suelo y vegetación, es un humedal de bosque anegado. 8. La parte de la propiedad que pertenece al Estado por su condición de bosque, de humedal y de ASP forma parte del PNE. 9. Aunque el cambio de uso del suelo no es drástico, es inminente la preparación del terreno para que esta situación se lleve a cabo en un futuro, pues existen ejemplos en toda la zona que sugieren que este proceso es el modus operandi de la región, con la gravedad de ocurrir, incluso, dentro de los límites de un ASP. 10. En el caso de la finca con plano L-140813-93, de propiedad privada, la misma ha sufrido cambios a través del tiempo, donde se ha eliminado la cobertura boscosa paulatinamente, para dar paso a un paisaje de potrero arbolado, dándose incluso introducción de especies exóticas.
En resumen, se ha estado dando un proceso de cambio de uso del suelo. 11. En general, el panorama dentro del PNE y de la propiedad privada de la zona es un paulatino cambio de la estructura actual del paisaje, entre ellos bosques y humedales, un paisaje verde natural, por un gradual aumento en la construcción de obras, incluso dentro de los terrenos del Estado. 12. En la zona donde se ubica esta propiedad se localiza el acuífero Sixaola." En oficio TAA-DT-0049-011 del 30 de mayo del 2011, se hizo informe de inspección de la finca ocupada por la M y S expreso Caribe S.A., concluyendo: "4. CONCLUSIONES: 1. La propiedad del plano L-50385-92 se ubica dentro de la zona restringida de la zona marítima terrestre, colindante con los mojones que delimitan la zona pública, entre los mojones 125 a 127. 2. De acuerdo al mapa de distribución de Áreas Silvestres Protegidas (ASP) del SINAC, la propiedad en su totalidad, se ubica dentro de los límites del REGAMA. 3.
En la propiedad se han dado actividades de corta de árboles y corta de los estratos inferiores del bosque, conocido como sotobosque. 4. El área de afectación corresponde al total del área según el plano, dado que se habido corta de la vegetación que dominaba el sotobosque del lugar. 5. El número de árboles presentes en la propiedad, en general, supera por el triple la cantidad mínima que debería haber si se cumpliese el valor mínimo establecido por la ley forestal vigente. 6. La superficie de la finca total, se basta por sí sola, para determinar si es bosque o no, dado que posee más de 2 ha, razón por la cual no se hace mucha referencia o calificación a los terrenos aledaños, que en todo caso constituyen bosque. 7. La propiedad, a pesar de las alteraciones realizadas, califica como bosque y por su condición intrínseca de suelo y vegetación, es un humedal de bosque anegado. 8. Aunque el cambio de uso del suelo no es drástico, es evidente que ha habido un cambio de uso al construirse en terrenos del PNE una casa, un relleno, puentes, entre otras obras. 9.
En general, el panorama dentro del PNE y de la propiedad privada de la zona es un paulatino cambio de la estructura actual del paisaje, entre ellos bosques y humedales, un paisaje verde natural, por un gradual aumento en la construcción de obras, incluso dentro de los terrenos del Estado. 10. En la zona donde se ubica esta propiedad se localiza el acuífero Sixaola." En oficio TAA-DT-0046-011 del 30 de mayo del 2011, se emite informe de la finca ocupada por Sociedad Treinta y Seis Mil Treinta y Tres S.A., en el siguiente sentido: "4. CONCLUSIONES: 1. La propiedad se ubica dentro de la zona restringida de la zona marítima terrestre, ,(sic) colindante con los mojones que delimitan la zona pública, con referencia al mojón 297. 2. De acuerdo al mapa de distribución de Áreas Silvestres Protegidas (ASP) del SINAC, la propiedad se ubica dentro de los límites del REGAMA. 3. Con los datos obtenidos en el campo y el panorama actual, no es posible determinar condición alguna de bosque. 4.
En general el panorama dentro del REGAMA y dentro de la propiedad del Estado, en este caso de la zona marítima terrestre, es un paulatino cambio de la estructura actual del paisaje, un paisaje verde natural, por un gradual aumento en la construcción de obras." A su vez recomendó "1. Solicitar al Instituto Geográfico Nacional (IGN) o bien al Centro Nacional de Alta Tecnología (CeNAT), una fotointerpretación de esta zona para evaluar su condición anterior y actual y verificar si se ha dado un cambio de uso del suelo.". Por su parte, el oficio TAA-DT-0047-011 del 30 de mayo del 2011, informa sobre inspección respecto de la finca ocupada por Paraíso Puerto Viejo S.A., acto que concluyó: "4. CONCLUSIONES: 1. La propiedad se ubica dentro de la zona restringida de la zona marítima terrestre, a 112 m, aproximadamente, del mojón 269, según la referencia indicada en el plano. 2. De acuerdo al mapa de distribución de ASP del SINAC y el Decreto de creación del Refugio, la propiedad se ubica dentro de los límites del REGAMA. 3.
Con los datos obtenidos en el campo y el panorama actual, no es posible determinar condición alguna de bosque. El lote tiene un uso actual de potrero arbolado. 4. En general el panorama dentro del REGAMA y dentro de la propiedad del Estado, en este caso de la zona marítima terrestre, es un paulatino cambio de la estructura actual del paisaje, un paisaje verde natural, por un gradual aumento en la construcción de obras." De igual manera, recomendó: "1. Solicitar al Instituto Geográfico Nacional (IGN) o bien al Centro Nacional de Alta Tecnología (CeNAT), una fotointerpretación de esta zona para evaluar su condición anterior y actual y verificar si se ha dado un cambio de uso del suelo." De igual manera, a modo de antecedente, en criterio técnico elaborado en mayo del 2011, el Departamento de Servicios Técnicos del INTA, denominado "Estudio de suelos y capacidad de uso de las tierras, Resumen Ejecutivo, Moín, Punta Cocles, Manzanillo, Limón" emite criterio ante solicitud planteada por la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, del Área de Servicios Ambientales y de Energía de la CGR, para que se realizara estudio de suelos en varios inmuebles de la zona de Moín, Punta Cocles, Gandoca y Manzanillo.
En tal informe se concluyó: "1 Predominan los suelos de tipo hidrommórfico (Typic Endoaquents) con alto grado de gleización desde la superficie y con condiciones de reducción de hierro y manganeso. 2 El drenaje es nulo, consecuencia del régimen de humedad acuíco del suelo, de tal forma que en algunas de estas tierras se observan canales de desagüe de origen antrópico. 3 La vegetación prevaleciente es en su mayoría hidrofilica, con estructuras especializadas para soportar la alta humedad. En algunos casos el bosque ha sido intervenido, con ausencia de sotobosque. 4 La capacidad de uso de las tierras se circunscribe a zonas de preservación de flora y fauna, protección de áreas de recarga acuífera, reserva genética y belleza escénica, por las limitaciones en profundidad efectiva y drenaje y restricciones en textura, fertilidad aparente, riesgo de inundación y período seco. 5 Algunos de estos inmuebles se encuentran en el área restringida de la zona maritima terrestre, lo cual deberá ser comprobado por personal del Instituto Geográfico Nacional. 6 De acuerdo con los suelos y las unidades de manejo de capacidad de uso de las tierras encontradas, se concluye que en las áreas de estudio, existen las condiciones favorables para la formación de un ecosistema tipo humedal." Se indica además en cuanto a la capacidad de uso de las tierras: "La capacidad de uso de estas tierras prevalece la clase Vlll son tierras que no reúnen las condiciones mínimas para las actividades de producción agropecuaria o forestal alguna.
Las tierras de esta clase tiene utilidad sólo como zonas de preservación de flora y fauna, protección de áreas de recarga acuífera, reserva genética y belleza escénica." Este informe fue remitido a la CGR mediante el oficio DST-127-11 del 31 de mayo del 2011 del Departamento de Servicios Técnicos del INTA. Ante esos criterios, mediante el oficio DFOE-AE-0156 (04806) del 31 de mayo del 2011 del Área de Servicios Ambientales y de Energía de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la CGR, que constituye "Nota informe No. DFOE-AE-IF-03-2011 con los resultados del estudio sobre la zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.", comunicada al entonces jerarca del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (actual Ministerio de Ambiente y Energía), se señala en lo medular: "... De esta manera, es claro que la administración del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo se basa en un Reglamento de Zonificación que no considera el régimen de protección necesario en los terrenos del PNE, y en las zonas de importancia ambiental que actualmente están a nombre de particulares, lo cual podría generar desbalances y pérdidas eventualmente irreversibles; aspecto que resta efectividad al régimen de conservación y bienestar colectivo para el cual se creó esa Área Silvestre Protegida, en consideración de recursos naturales de valor único en la zona, y de poblaciones de especies en vías de extinción; todo lo cual refiere al deber de tutela que sobre este sitio están llamadas a ejercer las autoridades ambientales.
En razón de lo expuesto en esta nota informe y de conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, se emiten las siguientes disposiciones de acatamiento obligatorio que deberán ser cumplidas dentro del plazo conferido. a) Al Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones Proceder con la oficialización y publicación de los ajustes que procedan al Reglamento de Zonificación, con base en la propuesta que el SINAC le remita, en cumplimiento de la disposición b) siguiente. Comunicar a esta Contraloría General, a más tardar el 30 de enero de 2013, el decreto y número de La Gaceta en que tales ajustes fueron publicados. b) A la Directora Ejecutiva del SINAC Revisar y ajustar el Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, conforme a la técnica y la legalidad, considerando la elaboración de estudios técnicos de campo a una escala geográfica detallada, y en observancia de lo estipulado en los artículos 18 y 19 de la Ley Nro. Placa1006, así como del cumplimiento de los fines de creación de ese Refugio; y posteriormente remitirlo a la SETENA para trámite de la viabilidad ambiental correspondiente.
Cumplido lo anterior, remitir lo actuado para consideración del Ministro a más tardar el 30 de noviembre de 2012. c) A la Comisión Plenaria de la SETENA: Abstenerse de otorgar viabilidades ambientales en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, hasta tanto no esté oficializado el Reglamento de Zonificación de acuerdo con la revisión y los ajustes antes indicados. Remitir a esta Contraloría General, copia del acuerdo de la Comisión Plenaria en donde se giren las instrucciones pertinentes, a más tardar el 30 de julio de 2011. (...)". Esas mismas acciones y contenido del informe referido en el punto previo, fueron comunicadas al SINAC, a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), a la Municipalidad de Talamanca, mediante oficios DFOE-AE-0157 (04807) y DFOE-AE-0158 (4810) respectivamente, ambos del 31 de mayo del 2011, del Área de Servicios Ambientales y de Energía de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la CGR.
En esos oficios, se expuso en cuanto al análisis de fondo: “El estudio abarcó el período del 1 de enero de 2005 al 31 de diciembre de 2009, ampliándose cuando fue necesario; se revisó la documentación de los expedientes administrativos del Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo y su zonificación, así como otra documentación conexa”. Ese informe señala que detectó irregularidades en terrenos ubicados en la zona denominada Llanura costera Cocles-Manzanillo. Sobre este particular indicó: “La revisión de la documentación indicada permitió determinar que el “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, Decreto Ejecutivo Nro. 34946-MINAET del 6 de diciembre de 2008, no considera la delimitación ni las regulaciones aplicables a los terrenos del Patrimonio Natural del Estado (en adelante PNE) ni las limitaciones ante la presencia de ecosistemas boscosos o de humedal en bienes inmuebles que actualmente están a nombre de particulares, ubicados en la zona denominada “Llanura costera Cocles-Manzanillo” (…) Sobre este asunto, el artículo 18 de la Ley Forestal, Nro. 7575 del 13 de febrero de 1996 establece que “En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley”; mientras el artículo 19 de esa misma Ley en general prohíbe el cambio de uso de suelo en terrenos cubiertos de bosque.
(...)". De igual manera, los terrenos inspeccionados por la CGR en el informe en cuestión, fueron descritos de la siguiente manera: "Terreno 1: derecho de ocupación en el área equivalente a la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre, con un extensión de 3.082,05 metros cuadrados, según plano catastrado L-660211-2000, con Permiso de Uso otorgado por el Area de Conservación Amistad Caribe del SINAC (ACLAC), mediante resolución R-262-2002-ACLAC, ubicado en Cocles, en la Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial (ZR), según Decreto No 34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, publicado en el Alcance No 55 a La Gaceta No 248 del 23 de diciembre del 2008. Terreno 2: derecho de ocupación en el área equivalente a la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre, con un extensión de 2.642,90 metros cuadrados, según plano catastrado L-658883-2000, con Permiso de Uso otorgado por el Area de Conservación Amistad Caribe del SINAC (ACLAC), mediante resolución R-283-2002-ACLAC, ubicado en Cocles, en la Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial (ZR), según Decreto No 34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, publicado en el Alcance No 55 a La Gaceta No 248 del 23 de diciembre del 2008.
Terreno 3: derecho de ocupación en el área equivalente a la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre, con un extensión de 1.371,05 metros cuadrados, según plano catastrado L-1155267-2007, ubicado en Punta Cocles, en la Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial (ZR), según Decreto No 34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, publicado en el Alcance No 55 a La Gaceta No 248 del 23 de diciembre del 2008. Terreno 4: derecho de ocupación en el área equivalente a la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre, con un extensión de 22.760,22 metros cuadrados, según plano catastrado Placa26317, con Permiso de Uso otorgado por el Area de Conservación Amistad Caribe del SINAC (ACLAC), mediante resolución R-14-2006-ACLAC, ubicado en Playa Chiquita, en la Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial Recreativa (ZRR), según Decreto No 34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, publicado en el Alcance No 55 a La Gaceta No 248 del 23 de diciembre del 2008.
Terreno 5: derecho de ocupación en el área equivalente a la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre, con un extensión de 29.455,24 metros cuadrados, según plano catastrado L-148973-93, ubicado en Manzanillo, en la Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial Recreativa (ZRR), según Decreto No 34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, publicado en el Alcance No 55 a La Gaceta No 248 del 23 de diciembre del 2008. Terreno 6: terreno para agricultura inscrito en el Registro Público, con Matrícula de Folio Real No Placa26318, con un área de 45.333,57 metros cuadrados, según plano castrado Placa26319, ubicado en Manzanillo, en la Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial Recreativa (ZRR), según Decreto No 34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, publicado en el Alcance No 55 a La Gaceta No 248 del 23 de diciembre del 2008 Terreno 7: derecho de ocupación en el área equivalente a la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre, con un extensión de 22.141,84 metros cuadrados, según plano catastrado Placa26320, con Permiso de Uso otorgado por el Area de Conservación Amistad Caribe del SINAC (ACLAC), mediante resolución R-417-2003-ACLAC, ubicado en Manzanillo en la Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial Recreativa (ZRR), según Decreto No34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, publicado en el Alcance No 55 a La Gaceta No 248 del 23 de diciembre del 2008.".
Ulteriormente, en oficio TAA-DT-0074-011 del 14 de junio del 2011, el Tribunal Ambiental Administrativo emite informe de inspección respecto de la finca ocupada por MHSB Inversiones Holding S.A., concluyendo: "1. La propiedad se ubica dentro de la zona restringida de la zona marítima terrestre, incluso una sección de la misma se ubica fuera de la ZMT, pero en teoría igual es propiedad estatal, según se desprende del plano. 2. De acuerdo al mapa de distribución de ASP del SINAC y el Decreto de creación del Refugio, la propiedad se ubica dentro de los límites del REGAMA. 3. El lote tiene un uso actual de potrero arbolado. 4. Con los datos obtenidos en el campo y el panorama actual, no es posible determinar condición alguna de bosque, excepto el área indicada de color verde en la figura 1 y que se interconecta con la superficie boscosa que se ubica al este de la propiedad inmediatamente después del sendero que conduce a la playa. 5.
Según los mapas de cobertura y ecosistemas, FONAFIFO 2000 y ECOMAPAS 2005, la propiedad si presentaba cobertura de bosque, pero en la actualidad el panorama cambió. 6. De dichos mapas se desprende entonces que en la propiedad se dio un cambio de uso del suelo, en terrenos estatales, que constituían parte del Patrimonio Natural del Estado (PNE)." De igual modo recomendó "1. Para dilucidar con más detalle el paisaje existente en la propiedad, anterior a la imagen de Google 2004, se sugiere solicitar al Instituto Geográfico Nacional (IGN) o bien al Centro Nacional de Alta Tecnología (CeNAT), una fotointerpretación de esta zona para evaluar su condición anterior y actual y verificar si se ha dado un cambio de uso del suelo.". Cabe destacar que el área total muestreada en los terrenos 1, 2, 3, 4, 5 y 7 fue de 81.453 metros cuadrados, más los 45.333 metros cuadrados del área correspondiente al terreno 6.
V.Ahora, mediante el oficio DFOE-AE-0159 (4811) del 24 de junio del 2011, del Área de Servicios Ambientales y de Energía de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la CGR, se comunica a la Municipalidad de Talamanca "Nota informe Nro. DFOE-AE-IF-05-2011 con los resultados del estudio sobre algunos permisos de uso otorgados por la Municipalidad de Talamanca en terrenos del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo." En ese acto se informa, en lo relevante, sobre el resultado del estudio de algunos casos para los cuales la Municipalidad de Talamanca otorgó permisos de uso de suelo en forma precaria y permisos de construcción para realizar edificaciones en terrenos comprendidos dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, en un período comprendido entre el 1 de enero de 2005 al 31 de diciembre de 2009. Sobre los resultados informó: "1- Se determinó que el Concejo Municipal de Talamanca otorgó permisos de uso de suelo en forma precaria sobre tres terrenos del Patrimonio Natural del Estado (PNE) ubicados dentro de la Zona Marítimo Terrestre (ZMT) del Refugio Gandoca-Manzanillo, los cuales son carentes de legalidad, pues todos se realizaron al amparo de la Ley Nro. 6043, Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, la cual no aplica en ese Refugio de conformidad con el artículo 73 de ese mismo cuerpo normativo.
Además, esa Municipalidad otorgó dichos permisos sin tener legitimación para ello, pues el titular de la administración de dicho Refugio es el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). ...". Estimó que el Concejo Local carecía de competencia para otorgar permisos de uso de suelo concedidos en sesión ordinaria No. 27 del 08 de noviembre del 2006, en relación con el terreno descrito en el plano catastrado L-658883-2000, permiso otorgado en sesión ordinaria No. 41 del 21 de febrero del 2007, plano catastrado L-1155267-2007, permiso de uso en sesión extraordinaria No. 76 del 17 de julio de 2008, terreno en plano L-660211-2000. Señaló que esos casos se encuentran ubicados dentro de la zona del RNVS-GM, que se traslapa con los límites originalmente ocupados por el territorio Indígena Bribri de Kekoldi, creado mediante Decreto Ejecutivo No. 7267 del 9 de agosto de 1977, y cuyos límites fueron ratificados en la Ley Indígena No. Placa8463 del 29 de noviembre de 1977.
En dicho informe emitió las siguientes disposiciones al Concejo y al Alcalde Municipal de Talamanca: "a) Al Concejo Municipal de Talamanca i- Revisar la legalidad de los permisos de uso de suelo otorgados en forma precaria en terrenos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, a efectos de que se tomen las acciones que en derecho correspondan, especialmente conforme a los artículos 73 de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre Nro. 6043 y al artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente Nro. 7554. Informar a este órgano contralor acerca de lo actuado, mediante un oficio que sea remitido a más tardar el 30 de mayo de 2012. ii- Abstenerse en lo sucesivo de otorgar permisos de uso en forma precaria en terrenos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Remitir a esta Contraloría General, a más tardar el 30 de julio de 2011, copia del acuerdo del Concejo Municipal donde se adopte esta medida. b) Al Alcalde Municipal de Talamanca i- Revisar la legalidad de los permisos de construcción otorgados en terrenos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo para valorar la existencia de posibles nulidades y adoptar las acciones correspondientes conforme a derecho, respetando el debido proceso, en observancia de aspectos técnicos y legales, y especialmente conforme al artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente Nro. 7554 y el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad Nro. 7788.
Informar a este órgano contralor mediante oficio acerca de lo actuado, a más tardar el 31 de agosto de 2012. ii- Abstenerse en lo sucesivo de otorgar permisos de construcción en terrenos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, hasta tanto no esté oficializado el Reglamento de Zonificación ajustado por el SINAC y el MINAET, de acuerdo con lo solicitado por este órgano contralor mediante informe DFOE-AE-IF-03-2011 del 31 de mayo de 2011. Remitir a esta Contraloría General, a más tardar el 30 de julio de 2011, copia de la resolución administrativa mediante la cual se giren las instrucciones pertinentes.(...)". Disconforme con el contenido de informe DFOE-AE-IF-03-2011 "Estudio sobre la zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo", por oficio SINAC-DE-1714 del 22 de noviembre del 2011, el SINAC formuló recurso de revisión, alegando que el informe era ilegal, y contenía disposiciones obligatorias desprovistas de racionalidad y proporcionalidad, a la vez que obligan a desaplicar normativa vigente establecida en los Decretos Ejecutivos Nos.
Placa26316, y Placa26322. Señaló además que de ejecutarse las disposiciones de la CGR, se podría ocasionar a las poblaciones costeras del Caribe Sur perjuicios graves, de difícil o imposible reparación, tales como la parálisis de la construcción, de la inversión, aumento del desempleo, disminución de la actividad turística, aumento de delincuencia y el despoblamiento. Sin embargo, por resolución R-DC-204-2011 de las 11 horas del 02 de diciembre del 2011 del Despacho Contralor, se conoce el recurso extraordinario de revisión referido en el aparte previo, procediendo a declararlo inadmisible. Finalmente, por oficio DFOE-AE-0087 del 18 de febrero del 2015 (2713), la CGR comunica al Ministerio de Ambiente y Energía y a la SETENA, la modificación de dos disposiciones de la nota informa DFOE-AE-IF-03-2011 y adición de otras dos. Al efecto señaló en lo determinante: "... Al respecto, se modifican las disposiciones a) y b) del informe nro. DFOE-AE-IF-03-2011 en el siguiente sentido: a) Al Dr. Nombre139025 , en su calidad de Ministro de Ambiente y Energía o a quien en su lugar ocupe el cargo Conocer y emitir el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, que le remita el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, según la disposición b) de este oficio.
Comunicar a laContraloría General el número de Decreto Ejecutivo y de La Gaceta en que dicho Plan se publique, en el trascurso de los dos meses calendario posteriores al recibo del Plan que le remita el Consejo Nacional de Áreas de Conservación. b) Al Consejo Nacional de Areas de Conservación Ajustar y aprobar el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, de manera que la zonificación que se determine sea conforme a la técnica y la legalidad, estudios técnicos de campo y en observancia de lo estipulado en los artículos 18 y 19 de la Ley Nro. 7575, así como, del cumplimiento de los fines de creación del Refugio. Remitir el Plan de Manejo y a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental para trámite de la viabilidad ambiental; ello a mas tardar el 18 de diciembre de 2015. Una vez obtenida la viabilidad ambiental remitir el Plan de Manejo al Ministro de Ambiente y Energía para el tramite de emisión, a mas tardar el 15 de abril de 2016.
Remitir a la Contraloría General copia del oficio mediante el cual envía el Plan de Manejo al Ministro de Ambiente y Energía, a mas tardar el 22 de abril de 2016. También, se emiten nuevas disposiciones que se agregan al informe nro. DFOEAE-IF-03-2011 en el siguiente sentido: d) A la Comisión Plenaria de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental Establecer los parámetros que permitan la valoración ambiental de los planes de manejo de las Areas Silvestres Protegidas, clasificadas en la categoría a la cual pertenece el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo. Certificar a la Contraloría General el cumplimiento de lo dispuesto, a mas tardar el 30 de julio de 2015. e) A la Comisión Plenaria de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental Resolver acerca de la viabilidad ambiental del Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, que le remita el Consejo Nacional de Areas de Conservación.
Comunicar a la Contraloría General lo resuelto acerca de la viabilidad ambiental, a mas tardar el 31 de marzo de 2016." En el acta de la sesión ordinaria No. 070-2015-SETENA de la Comisión Plenaria de la SETENA, celebrada en fecha 26 de mayo del 2015, se ingresa a conocer respecto de las disposiciones contenidas en el informe DFOE-AE-IF-03-2011 de la CGR y en el artículo 10 se dispuso sobre la necesidad de que las nuevas disposiciones fueran eliminadas, por cuanto es SETENA la instancia que conoce la forma de operar y la normativa conexa en el tema de viabilidad ambiental de planes de ordenamiento territorial. En ese acuerdo emitió una serie de consideraciones que pretendían dar sustento a la postura aludida. Dicho acto fue remitido a la CGR mediante el oficio SG-077-2015-SETENA del 27 de mayo del 2015.
VI.El primer reproche que formulan las accionantes, se traduce en un cuestionamiento de las competencias de la CGR para la emisión de informes que contienen disposiciones vinculantes en materia ambiental. Para este Tribunal, la relación del principio de tutela del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado que impone el numeral 50 de la Carta Magna, establece a su vez el deber del Estado, en sentido amplio, de emprender las acciones debidas que permitan la efectividad de esa máxima constitucional. En la especie, la CGR alega que sus acciones van direccionadas a la tutela de ese derecho ambiental, en la medida en que los refugios de vida silvestre forman parte del Patrimonio Natural del Estado. En ese sentido, cabe señalar que la normativa patria es prolija en disposiciones que ostentan un fin tutelar del medio ambiente. Dentro de estas, el numeral 1 de la Ley Orgánica del Ambiente (No. 7554 del 13 de noviembre de 1995) establece el deber del Estado de defender y preservar el derecho al ambiente sano y equilibrado ecológicamente, en búsqueda del mayor bienestar para los habitantes de la Nación.
En esa misma orientación, el canon primero de la Ley Forestal vigente (No. 7575 del 16 de abril de 1996) estipula: "La presente ley establece, como función esencial y prioritaria del Estado, velar por la conservación, protección y administración de los bosques naturales y por la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de los recursos forestales del país destinados a ese fin, de acuerdo con el principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables. (...)". Por ser de especial relevancia en este proceso, dado el debate sobre aspectos varios de un refugio de vida silvestre (RNVS-GM), es determinante remitir a la regulación del concepto de áreas silvestres protegidas, categoría de la cual forma parte un RVS. En esa línea, el canon 32 de la Ley Orgánica del Ambiente (No. 7554) señala: "Artículo 32. Clasificación de las áreas silvestres protegidas.
El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación: a) Reservas forestales. b) Zonas protectoras. c) Parques nacionales. d) Reservas biológicas. e) Refugios nacionales de vida silvestre. f) Humedales. g) Monumentos naturales. Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas." En la medida en que el RVS-GM posee o incluye áreas que son patrimonio natural del Estado, se impone un deber especial de protección, como derivación de los objetivos que fija el numeral 35 de esa misma ley, dentro de los que se enlista: "a) Conservar los ambientes naturales representativos de las diferentes regiones biogeográficas y de los ecosistemas más frágiles, para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y ecológicos. b) Salvaguardar la diversidad genética de las especies silvestres de las que depende la continuidad evolutiva, particularmente las endémicas, amenazadas o en peligro de extinción. c) Asegurar el uso sostenible de los ecosistemas y sus elementos, fomentando la activa participación de las comunidades vecinas. d) Promover la investigación científica, el estudio de los ecosistemas y su equilibrio, así como el conocimiento y las tecnologías que permitan el uso sostenible de los recursos naturales del país y su conservación. e) Proteger y mejorar las zonas acuíferas y las cuencas hidrográficas, para reducir y evitar el impacto negativo que puede ocasionar su mal manejo. f) Proteger los entornos naturales y paisajísticos de los sitios y centros históricos y arquitectónicos, de los monumentos nacionales, de los sitios arqueológicos y de los lugares de interés histórico y artístico, de importancia para la cultura y la identidad nacional." Desde ese plano, la misma Sala Constitucional ha puesto de manifiesto el deber de protección del PNE, como fuese indicado, entre otros, en el voto No. 21258-2010 de las 14 horas del 22 de diciembre del 2010.
Ese deber de protección obliga a que, en casos como el presente, en el que la zona que se ha constituido como un RNVS, es de naturaleza mixta, se delimite con la precisión debida, las áreas que son de dominio público y encajan dentro de la categoría de Patrimonio Natural del Estado, de aquellas que son de dominio privado. A tono con lo expuesto, como se ha indicado arriba, en el informe DFOE-AE-IF-03-2011, la CGR advierte que en el Reglamento de Zonificación del Nombre139027 no estaba claramente delimitadas las áreas correspondientes a demanio público y privado, a la vez que no se consideraban las limitaciones aplicables por la presencia de ecosistemas boscosos o de humedales en bienes titulados a favor de particulares, que se localizan en la zona Dirección16689 . A la luz de esas regulaciones, no observa este Tribunal infracción alguna al régimen de competencias que prohíba a la CGR realizar investigaciones y rendir informes que contengan disposiciones en menesteres ambientales.
Es en cada caso que habrá de ponderarse si la participación de esa instancia contralora supone una sustitución de competencias de los órganos que integran la Administración Ambiental, pero en términos generales, la existencia de unidades especializadas en esa materia, no restringe el control que sobre esa materia podría realizar la instancia contralora.
VII.Sobre las regulaciones de los terrenos que componen las Áreas Silvestres Protegidas, el Reglamento a la Ley de Biodiversidad, las denomina de la siguiente manera en el artículo 3 inciso a): "Espacio geográfico definido, declarado oficialmente y designado con una categoría de manejo en virtud de su importancia natural, cultural y/o socioeconómica, para cumplir con determinados objetivos de conservación y de gestión." Ya se ha establecido que al tenor del artículo 32 de la LOA, en relación con la Ley de Biodiversidad, No. 7788 y su reglamento, Decreto Ejecutivo No. 34433, esta última norma en su numeral 70, establecen que las áreas silvestres proptegidas son: a) Reservas forestales. b) Zonas protectoras. c) Parques nacionales. d) Reservas biológicas. e) Refugios nacionales de vida silvestre. f) Humedales. g) Monumentos naturales, h) Reservas Marinas, e i) Áreas Marinas de Manejo. En esa misma línea, establece los tipos de RVS en el siguiente sentido:
"Artículo 70.-Categorías de manejo de ASP. Para efectos de la clasificación de las distintas categorías de manejo de áreas silvestres protegidas se establecen los siguientes criterios técnicos para cada una de ellas:
Para efectos de clasificarlos, existen tres clases de refugios nacionales de vida silvestre:
e.1) Refugios de propiedad estatal. Son aquellos en los que las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad al Estado y son de dominio público. Su administración corresponderá en forma exclusiva al SINAC. Sus principales objetivos son: la conservación, la investigación y el manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de aquellas especies que se encuentren declaradas oficialmente por el país como en peligro de extinción o con poblaciones reducidas, así como las especies migratorias y las especies endémicas. Por tratarse del patrimonio natural del Estado, únicamente podrán desarrollarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo.
e.2) Refugios de propiedad privada. Son aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad a particulares. Su administración corresponderá a los propietarios de los inmuebles y será supervisada por el SINAC. Sus principales objetivos son: la conservación, la investigación y el manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de aquellas especies que se encuentran declaradas oficialmente por el país como en peligro de extinción o con poblaciones reducidas, así como las especies migratorias y las especies endémicas. En los terrenos de los refugios de propiedad privada, sólo podrán desarrollarse actividades productivas de conformidad con lo que estipula el Reglamento de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Decreto Ejecutivo Nº 32633-MINAE, del 10 de marzo del 2005, publicado en La Gaceta Nº 180 del 20 de setiembre del 2005.
e.3) Refugios de propiedad mixta. Son aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en parte al Estado y en parte a particulares. Sus principales objetivos son: la conservación, la investigación y el manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de aquellas especies que se encuentran declaradas oficialmente por el país como en peligro de extinción o con poblaciones reducidas, así como las especies migratorias y las especies endémicas. Su administración será compartida entre los propietarios particulares y el SINAC, de manera que en los terrenos que sean propiedad del Estado sólo podrán desarrollarse las actividades indicadas previamente para los refugios de propiedad estatal, indicadas en el inciso i) mientras que en los terrenos de propiedad privada podrán desarrollarse las actividades señaladas para los refugios de propiedad privada indicadas en el inciso ii), respetando los criterios y requisitos respectivos." En lo que atañe al presente caso, como se ha indicado, el RVS-GM, fue creado mediante el Decreto No.l 16614 vigente desde el 29 de octubre de 1985, ratificado por el Decreto Ejecutivo No. 34043 del 11 de noviembre de 2007.
Los ordinales 4 y 7 del Decreto 16614 imponen la emisión de un plan de manejo en el siguiente sentido: "Artículo 4°—Para realizar dentro del Refugio un plan de aprovechamiento forestal, un proyecto de reforestación o se pretenda dar un cambio de uso al suelo, se deberá elaborar un plan de manejo que deberá contar con la aprobación de la Dirección General Forestal.". En igual sentido, el mandato 7 ejusdem expuso: "Artículo 7°—La Dirección General Forestal a través del Departamento de Vida Silvestre y la Dirección General de Recursos Pesqueros y Acuacultura deberán elaborar un plan de manejo para la utilización de los recursos marinos, sus productos y subproductos. Ambas dependencias del Ministerio de Agricultura y Ganadería coordinarán con las asociaciones de desarrollo comunal de las localidades aledañas las actividades que tengan relación con los recursos mencionados en este artículo." Según se desprende de la parte considerativa de ese decreto, la causa de creación estriba en la existencia en la zona de Talamanca de recursos tales como manglares, pantanos, bosques y arrecifes de valor único, a la vez de la existencia de la única asociación de yolillo y orey del país, y la presencia de especies en vías de extinción como el manatí, cocodrilo, caimán, danta y diversas especies de monos y felinos.
De igual manera refiere ese decreto a la existencia en la franja litoral del único banco natural de ostión de magle, uno de los pocos criaderos de sábalo y poblaciones residentes y únicas de langosta. Pero igualmente el considerando 5 de ese decreto reconoce que la zona posee playas de gran potencial turístico bajo un manejo regulado. Como derivación de lo postulado en los numerales 4 y 7 recién referidos, mediante el Decreto Ejecutivo No. 34946-MINAET, se emite el Reglamento de Zonificación del RNVS-GM. Precisamente, de la revisión del contenido de ese Reglamento, es que la CGR desprendió una serie de observaciones, bajo la consideración de que esa planificación no consideraba la delimitación y regulaciones aplicables a los terrenos que forman parte del PNE, dada la presencia de ecosistemas boscosos o de humedales en inmuebles titulados a nombre de particulares, en la zona Llanura Costera Cocles Manzanillo.
En ese sentido, la CGR relata que mediante el oficio DFOE-AE-0452 del 03 de septiembre del 2013, el Área de Fiscalización de Servicios Ambientales y de Energía, a propósito de la variable ambiental en esa zonificación, señaló que era necesario que el SINAC gestionara nuevamente ante la SETENA, la viabilidad ambiental de ese reglamento, de previo a dar por acreditado el cumplimiento de la disposición b) de la nota informe No. DFOE-AE-IF-03-2011.
VIII.Sobre la necesidad de que ese reglamento de zonificación satisfaga la variable ambiental en los términos establecidos por la CGR, cabe señalar, tal y como fuese indicado, mediante el oficio No. DFOE-AE-0087 (2713) del 18 de febrero del 2015, la CGR realizó modificaciones a las disposiciones del informe DFOE-AE-IF-03-2011, atendiendo a que mediante el oficio DM-578-2014 del 11 de noviembre del 2014, el titular del MINAE expuso que la competencia para la emisión de planes de manejo correspondía al Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), por lo que no era facultad del Director del SINAC. De igual modo, por oficio SG-143-2014-SETENA del 02 de julio del 2014, se remite acuerdo de Comisión Plenaria correspondiente a la sesión ordinaria No. 73-2014-SETENA del 01 de julio del 2014, artículo 27, en el que se sostiene que la viabilidad ambiental corresponde ser otorgada al Plan de Manejo y no al Reglamento de Zonificación.
Dado esos antecedentes, la CGR modificó parte de las disposiciones originalmente emitidas en el sentido de requerir al Ministro de Ambiente y Energía "Conocer y emitir el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, que le remita el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, según la disposición b) de este oficio. Comunicar a la Contraloría General el número de Decreto Ejecutivo y de La Gaceta en que dicho Plan se publique, en el trascurso de los dos meses calendario posteriores al recibo del Plan que le remita el Consejo Nacional de Áreas de Conservación." -condición a-. Por su parte, en la condición b) dispuso al CONAC "Ajustar y aprobar el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, de manera que la zonificación que se determine sea conforme a la técnica y la legalidad, estudios técnicos de campo y en observancia de lo estipulado en los artículos 18 y 19 de la Ley Nro. 7575, así como, del cumplimiento de los fines de creación del Refugio.
Remitir el Plan de Manejo y a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental para trámite de la viabilidad ambiental; ello a mas tardar el 18 de diciembre de 2015. Una vez obtenida la viabilidad ambiental remitir el Plan de Manejo al Ministro de Ambiente y Energía para el tramite de emisión, a mas tardar el 15 de abril de 2016. Remitir a la Contraloría General copia del oficio mediante el cual envía el Plan de Manejo al Ministro de Ambiente y Energía, a mas tardar el 22 de abril de 2016.". Igualmente, emitió dos nuevas disposiciones, a la Comisión Plenaria de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental, para que estableciera los parámetros para permitir la valoración ambiental de los planes de manejo de las Areas Silvestres Protegidas, clasificadas en la categoría a la cual pertenece el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo; además de resolver acerca de la viabilidad ambiental del Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, que le remita el Consejo Nacional de Areas de Conservación.
Es sobre esa constitución de las disposiciones, que se ingresa al examen propuesta por las partes. En ese sentido, de conformidad con el numeral 17 de la LOA, en relación con el canon 1 del Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE, es menester que esa planificación cuente con un estudio de impacto ambiental para la realización de proyectos o actividades, que por su naturaleza y contenido, impliquen el riesgo de alterar o contaminar el medio ambiente, así como la preceptividad de la citada variable en toda planificación de uso del suelo. El canon 1 del Decreto Ejecutivo No. 32967 establece en su párrafo inicial: "Artículo 1º—Introducción de la variable ambiental en los Planes Reguladores u otra Planificación de uso del suelo. En toda planificación de uso de suelo que se desarrolle en el país, incluyendo los planes reguladores cantonales o locales, públicos o privados, en los que se planifique el desarrollo de actividades, obras o proyectos que pudiesen generar efectos en el ambiente, deberá integrarse la variable ambiental de acuerdo con el Procedimiento para la Introducción de la variable ambiental en los Planes Reguladores u otra Planificación de uso del suelo que se establece en el Anexo 1 del presente decreto.
El cuál también se pone a disposición del público en la sede de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental – SETENA y en el sitio web del Ministerio de Economía, Industria y Comercio y del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos. (...)". A diferencia de lo que exponen las accionantes, este Tribunal estima que la literalidad de esa norma no permite sostener que esta variable ambiental solamente merezca evaluación dentro de los planes reguladores, sean cantonales o locales, públicos o privados, excluyendo instrumentos como Planes de Manejo de Áreas Silvestres Protegidas. Si bien se mira, la referencia gramatical a ese tipo de planes reguladores, es solamente a modo de referencia de inclusión dentro del supuesto de hecho que previamente define la norma, consistente en toda planificación de uso de suelo. Es decir, no se limita solamente a los planes reguladores, sino a cualquier instrumento programático de uso de suelo que pueda impactar al medio ambiente.
En ese sentido, comparte esta Cámara las impresiones del Estado en cuanto señala que los Planes de Manejo de las Áreas Silvestres Protegidas son instrumentos de planificación que buscan orientar la gestión del uso del suelo hacia el cumplimiento de los objetivos de creación, por lo que buscan orientar las decisiones en gestión de terrenos no solamente estatales sino privados. Desde esa arista de examen, son mecanismos estratégicos de conservación y gestión de esas zonas, por lo que no existe razón normativa para negar la exigencia del diagnóstico ambiental en ese tipo de programaciones. Tal y como indica el Estado, el que en una zonificación converjan áreas públicas y privadas, estas últimas, mediante acuerdos con particulares sobre la conservación de sus bienes, no lleva a negar la necesidad de cumplir con las normas ambientales y las acciones propias de la debida tutela del medio ambiente, lo que incluye, como en estos casos, la satisfacción de los objetivos de conservación que han dado base a la creación de ASP, así como las estrategias de zonificación que incluyan propiedades de orden mixto.
De ahí que ante el contenido del Decreto 34946-MINAET (Reglamento de Zonificación del RNVS-GM), y el régimen de uso que define zonas de tipo residencial, residencial recreativa, hotelera turística, hotelera especial, áreas de protección, acampar, deportiva, estacionamientos, comercial urbana, comercial, institucional, tajos y patrimonial cultural (ver artículo 1), así como la indicación de usos recomendados, usos recomendados con condición, usos no permitidos, dimensiones de inmuebles, densidades y retiros, es que se hace necesario definir la armonía y equilibrio de esa programación de gestión de uso de suelo con los ecosistemas que se busca tutelar en esa zona, dada la necesidad de cotejar el uso específico con el impacto general o acumulativo para el refugio, producto de la presencia de un ecosistema costero que por su fragilidad, se ha buscado proteger. Sobre este tema, a propósito de la necesidad de las evaluaciones de incidencias ambientales en el desarrollo de las actividades humanas, dentro de ellas los proyectos de zonificación y uso del suelo de zonas ambientalmente relevantes, en el voto 1220-2002 del 06 de febrero del 2002, en la que analizaba acción de inconstitucionalidad planteada contra el Reglamento de Procedimientos de SETENA, Decreto 26228-MINAE y otras normas, la Sala Constitucional señaló en lo fundamental:
"...Ya se adelantó que la Ley Orgánica del Ambiente establece en el artículo 17, como desarrollo de lo que dispone el artículo 50 constitucional, la obligación de contar con un estudio de impacto ambiental para realizar actividades o proyectos que por su naturaleza puedan alterar o contaminar el medio ambiente. Como con acierto lo señala la Procuraduría en su informe, el estudio de impacto ambiental se concibe, por el legislador, como un procedimiento técnico que permite controlar una posible alteración ambiental con la consecuente afectación de los ecosistemas. Sin duda alguna, se trata de materia técnica cuya regulación en detalle escapa la lógica del procedimiento legislativo y puede, como tesis de principio y dentro del marco legal existente, ser reglamentada por el Poder Ejecutivo. La Ley Orgánica del Ambiente señala con claridad que “...Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán de una evaluación de impacto ambiental creada en esta ley...”, lo que permite afirmar, en correcta lectura, que ninguna actividad humana que pueda alterar o contaminar el ambiente puede prescindir del referido estudio de impacto ambiental.
La fórmula que el Poder Ejecutivo ha ideado para que pueda establecerse, “prima facie”, si la actividad humana que se emprende puede alterar o destruir el ambiente, ha sido la presentación del formulario llamado "de Evaluación Ambiental Preliminar". No es entonces, como lo sostiene el Tribunal Ambiental Administrativo en su informe, que el Poder Ejecutivo tenga discrecionalidad absoluta para señalar los proyectos que deben realizar el estudio de impacto ambiental, en tanto por disposición de la propia Constitución Política (art. 50) y la Ley Orgánica del Ambiente, como principio general, toda actividad humana de modificación del entorno “requerirá” el referido estudio. Es entonces la condición del proyecto o la obra la que determinará, en cada caso, si se requiere o no del estudio de impacto ambiental y no el establecimiento de condiciones arbitrarias por la vía reglamentaria. El reglamento solo debe establecer la forma en que se conocerán las condiciones del proyecto, y ello es lo que determinará la procedencia o improcedencia del estudio de impacto ambiental.
Esto significa que la defensa y la preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, conceptuado en el artículo 50 constitucional, es el derecho fundamental de toda persona y funciona como un principio general ineludible, de manera que en esta materia no es posible hacer excepciones genéricas (en materia urbanística y otros tópicos de lo que se ocupan los artículos 19 y 20) para exonerar el cumplimiento de obligaciones ambientales, pues con ello se corre el riesgo de desconstitucionalizar la garantía de respuesta estatal en defensa del ambiente. Así las cosas, el mecanismo usado por el Decreto Ejecutivo determinando "a priori" actividades u obras que están exentas del estudio de impacto ambiental, en atención al tamaño de la obra, a la existencia de planes reguladores, al número de personas en la operación o actividad, a la cantidad de habitaciones, la calificación del proyecto(interés social) o el uso del suelo, evidencia un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria que supera la remisión al artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente y que vacía de contenido el derecho de los habitantes a que los Poderes Públicos ejerzan control ambiental directo –no por delegación en regencias- en la aplicación de la legislación tutelar.
No se quiere decir con ello, que no pueda el Poder Ejecutivo, vía reglamentaria, determinar, con fundamento en estudios técnicos precisos que una determinada actividad o proyecto no requiera los estudios de impacto ambiental; pero ello supone que tal definición esté debidamente motivada y justificada. Recuérdese que en el caso de exceptuar un control de rango superior (constitucional), la razonabilidad y la proporcionalidad de la circunstancia excepcional, serán revisable por el juez, sea en la vía legal ordinaria o del control de constitucionalidad. Pero al régimen general concebido por el Constituyente derivado, es inadmisible una excepción generalizada que no tiene otra motivación o fundamentación, que la existencia misma de la norma que así lo declara.(...)".
Desde esa óptica, comparte este Tribunal las consideraciones de la CGR en cuanto a la necesaria ponderación de la variable ambiental dentro de los Reglamentos de Zonificación de áreas que, como en este caso, por tratarse de un RNVS de naturaleza mixta, en la que convergen propiedades de naturaleza demanial y privada, impactan en el medio ambiente, diagnóstico que de por sí, ha de realizarse en todo desarrollo que presente riesgo de impacto ambiental. Si bien se mira, la indicación de los mandatos 17 de la LOA y 1 del Decreto 32967, no constituyen una lista taxativa de instrumentos de planificación que deban contar, necesariamente, con la evaluación de impacto ambiental. Tal y como lo ha indicado el Tribunal Constitucional en el voto recién citado, el EIA es un procedimiento técnico que permite controlar una posible alteración ambiental con la consecuente afectación de los ecosistemas, por lo que la comprensión de su utilidad y finalidad, no permitiría sostener una taxatividad o exhaustividad de las referencias que esas normas estipulan.
Por el contrario, del análisis de los supuestos regulatorios del Decreto No. 32967-MINAE se desprende que toda planificación de uso del suelo, ha de contar con esa medición ambiental, al margen del tipo de propiedad de que se trate, lo que permite sostener que la planificación territorial a implementar en un área silvestre protegida, exige de la ponderación de esta variable. Lo anterior al margen de que un Plan de Zonificación de un RNVS o de un área silvestre protegida, no forme parte, en inicio, de un plan regulador. En este punto, cabe resaltar lo indicado por el Área de Fiscalización de Servicios Ambientales de la CGR en el oficio DFOE-AE-0452, en cuanto señaló que la sola circunstancia de que la Guía para la formulación de Planes de Manejo de Áreas Silvestres Protegidas y el Manual de Procedimientos para la publicación de los Planes de Manejo de las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC no fije el procedimiento ni el requisito de la viabilidad ambiental, no enerva la obligación de llevarla a cabo, dada la prevalencia de normas superiores como el artículo 50 de la Carta Magna, 17 de la LOA y el numeral 1 del Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE.
De igual manera, la necesidad de contar con ese diagnóstico ambiental no solamente en el Reglamento de Zonificación del RNVS-GM, sino del plan de manejo en ese sector, fue advertido por la SETENA. En efecto, en el curso de las acciones de seguimiento del cumplimiento de las disposiciones emitidas por la CGR, en el oficio SG-DEAE-267-2013 del 07 de junio del 2013 de la SETENA, dirigido a la Dirección Ejecutiva del SINAC, se indica en lo relevante: "...En virtud de su oficio SINAC-DE-912, donde nos solicita muy concretamente, someter a valoración el estudio "Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo", en aras de que esta Secretaría otorgue la viabilidad ambiental al mismo, he de indicarle lo siguiente: Los contenidos mínimos establecidos en dicho decreto, incluyen los estudios de diagnóstico ambiental que son los denominados índices de fragibilidad ambiental (IFAs), mismos que no son aportados dentro de la documentación por ustedes suministrada; así mismo el estudio de análisis de alcance ambiental (AAA) donde se valora la zonificación propuesta tampoco se incluye dentro de la documentación aportada.
Por último, el denominado reglamento de desarrollo sostenible (RDS) no se ha incluido dentro de la documentación sometida a valoración. Lo aportado por ustedes, como bien lo indican en su oficio, el Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo que no es sujeto de evaluación por parte de esta Secretaría en los términos que dicta el decreto antes mencionado, es decir la evaluación de IFAs, AAA y RDS. Así las cosas, el documento aportado no cumple con lo establecido en el decreto No. 32964-MINAE, por lo que no corresponde el otorgamiento de una viabilidad ambiental, siendo así que no podría responderse de manera positiva a la solicitud explícita de hacer una excepción para otorgar viabilidad ambiental al reglamento en cuestión, precisamente porque lo aportado no se ajusta a lo establecido en el decreto No. Placa26321". (Imagen 146 carpeta 1 CD prueba) Esto fue luego reiterado en el oficio DEAE-247-2014 del 30 de junio del 2014, en el cual, la SETENA indica a la Comisión Plenaria, que en atención al oficio DFOE-SD-1285 de la CGR (punto anterior), por oficio SG-DEAE-267-2013, se comunicó al SINAC, que el diagnóstico ambiental incluía los IFAs, AAA y RDS, los que no habían sido presentados.
Esta postura fue avalada por la Comisión Plenaria mediante acuerdo ACP-08-14 del 01 de julio del 2014. (Imágenes 191-193 carpeta 1 CD prueba) Desde esa arista de comprensión, el requerimiento expresado en el punto b) del oficio DFOE-AE-0087 del 18 de febrero del 2015 (2713) de la CGR que requería al Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC): "b) Al Consejo Nacional de Áreas de Conservación Ajustar y aprobar el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, de manera que la zonificación que se determine sea conforme a la técnica y la legalidad, estudios técnicos de campo y en observancia de lo estipulado en los artículos 18 y 19 de la Ley Nro. Placa1006, así como, del cumplimiento de los fines de creación del Refugio. Remitir el Plan de Manejo y a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental para trámite de la viabilidad ambiental; ello a mas tardar el 18 de diciembre de 2015.
Una vez obtenida la viabilidad ambiental remitir el Plan de Manejo al Ministro de Ambiente y Energía para el tramite de emisión, a mas tardar el 15 de abril de 2016. Remitir a la Contraloría General copia del oficio mediante el cual envía el Plan de Manejo al Ministro de Ambiente y Energía, a mas tardar el 22 de abril de 2016.", no muestra las incorrecciones que reprochan las accionantes, en cuanto a que la emisión del citado Reglamento de Zonificación no requiera del cumplimiento de la medición de la variable ambiental. Para este Tribunal, tratándose de Áreas Silvestres Protegidas, dentro de estas, las que se encuentren integradas por propiedad pública y privada (mixtas), es necesario satisfacer esos diagnósticos ambientales, en la medida en que el régimen de uso de los bienes de titularidad privada deben ser congruentes con los fines de creación y de protección del área y un uso congruente con el desarrollo sostenible, sea, en armonía con el medio ambiente.
Tales aspectos exigen, en consecuencia, que se pondere el régimen propuesto de uso de suelo dentro del respectivo plan de manejo de la zona. Según consta en autos, la Comisión Plenaria de la SETENA, en el acuerdo adoptado en el artículo 10 de la sesión ordinaria No. 070-2015-SETENA del 26 de mayo del 2015, número de acuerdo ACP-55-15, atendiendo a las modificaciones realizadas al oficio DFOE-AE-IF-03-2011, modificado por el oficio DFOE-AE-0087 del 18 de febrero del 2015 (2713) de la CGR, dispuso que no era necesaria la medición de la viabilidad ambiental para los planes de manejo de las Áreas Silvestres Protegidas, siendo que del análisis del Decreto No. 32967 no se contempla tal supuesto de manera expresa. (Imágenes 223-228 de la carpeta 1 CD prueba) Sin embargo, luego, en el acuerdo adoptado en el artículo 2 de la sesión ordinaria No. 0127-2015-SETENA del 10 de septiembre del 2015, acuerdo número ACP-119-15 y bajo el señalamiento que mantenía la postura expresada en el acuerdo número ACP-55-15 mencionado ut supra, en acatamiento de las disposiciones de la CGR, emitían esa decisión únicamente para el caso Nombre139027.
En ese sentido acordó aprobar la propuesta de términos de referencia para la incorporación de la variable ambiental en el Plan de Manejo del RNVS-GM, categoría mixta, propuesta en el oficio DEAE-288-2015 de la geógrafa Nombre139026 , producto de lo cual dispuso indicar al SINAC que debía proceder a solicitar la apertura del respectivo expediente administrativo en SETENA, a efectos de tramitar la Evaluación Ambiental del citado Plan de Manejo. (Imágenes 232-234 carpeta 1 CD Prueba) A partir de lo anterior se desprende que la revisión y ajuste del Plan de Manejo del RNVS-GM, cuenta con el aval de SETENA para otorgar la viabilidad ambiental. Con todo, es menester reiterar que comparte esta Cámara lo indicado por la CGR en las conductas cuestionadas en cuanto a que la relación de las normas arriba citadas, permiten y exigen que en este tipo de instrumentos de planificación, deba incluirse igualmente el análisis de la factibilidad ambiental, dado que se trata de instrumentos que al disponer permisibilidad o habilitación potencial de actividades que impactarán en el ambiente que pretende tutelar la creación de un Área Silvestre Protegida, en este caso, de orden mixto, deben contar con ese diagnóstico para ponderar su armonía y congruencia con el medio y con el fin perseguido al crear el ASP.
Sobre este particular cabe indicar que mediante escrito del 09 de octubre del 2018, el Estado pone en conocimiento del Tribunal que mediante el acuerdo de la Comisión Plenaria de Setena No. CCP-185-2017 adoptado en el artículo 09 de la sesión ordinaria 121-2017 del 27 de septiembre del 2017, se indica en cuanto al inciso e) del Informe DFOE-AE-IF-03-2011, que le impone resolver acerca de la viabilidad ambiental del Plan de Manejo del RNVS-GM, que dicho análisis no ha culminado por encontrarse en trámite, además de que dada la acción de inconstitucionalidad que pesa sobre la Ley No.- 9223 que establece los nuevos límites y áreas del Nombre139027 (expediente 14-019174-0007-CO), no es posible emitir decisión final, hasta tanto se resuelva esa acción. Esta circunstancia será objeto de consideración infra.
IX.Sobre el objeto de estudio del informe DFOE-AE-IF-03-2011. Las accionantes reprochan el contenido del informe en cuestión por considerarlo parcial y limitado, en la medida en que solamente consideró una zona del refugio, considerando ilegítimo que les apliquen los resultados de ese análisis a sus propiedades, por cuanto limitan el ejercicio del derecho de dominio. Del análisis de ese oficio se desprende que el estudio que le dio base fue realizado para el período comprendido del 01 de enero del 2005 al 31 de diciembre del 2009, mediante la revisión de la documentación de los expedientes administrativos del Plan de Manejo del Nombre139027 y su zonificación, así como de documentación conexa, conforme al Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, No. M-2-2006-CO-DFOE. Ese informe señala que de la revisión de esa documentación se determinó que el Reglamento de Zonificación emitido mediante el Decreto Ejecutivo No. 34946-MINAET de fecha 06 de diciembre del 2008, no consideraba la delimitación, ni regulaciones aplicables a los terrenos de Patrimonio Natural del Estado, ni las limitaciones ante la presencia de ecosistemas boscosos o de humedal en bienes inmuebles titulados a nombre de particulares, ubicados en la zona denominada "Llanura costera Cocles-Manzanillo.
Refiere además que en el ACLAC-073-2011 del Área de Conservación La Amistad Caribe, se indicó que los mapas de zonificación no consignaban la delimitación puntual del PNE, pese haber realizado gestiones para el levantamiento catastral del Refugio. Criticó que: "...los usos de suelo permitidos por ese Reglamento en la Llanura Costera Cocles Manzanillo aplican por igual a todos los terrenos sin distinguir si es PNE o si son inmuebles con limitaciones de uso de suelo que en la actualidad están a nombre de particulares, o si tienen otra condición. De esta forma la referida Llanura Costera con una extensión de 933,78 has3, se subdivide en quince zonas como son la agrícola de 104.73 has; la residencial de 56.06 has; la residencial recreativa de 78.52 has; la hotelera turística de 204.15 has; y otras categorías que consignan usos recomendados y usos recomendados con condición que no se enmarcan dentro de lo permitido en terrenos del PNE, o que no detallan restricciones asociadas a la presencia de ecosistemas de fragibilidad ambiental actualmente a nombre de particulares." Como complemento de ese análisis de expedientes en ese rango temporal, el citado informe precisa: "Para efectos de complementar el análisis, esta Contraloría General solicitó la colaboración del Tribunal Ambiental Administrativo ... y del Instituto Nacional de Transferencia en Tecnología Agropecuaria ... para el desarrollo de un muestreo de campo en algunos terrenos ubicados en la zona residencial y hotelera turística de la citada Llanura Costera Cocles Manzanillo, a fin de conocer las condiciones biológicas, forestales y edafológicas respectivas, que permitieran dar cuenta del estado en que se encuentran esos terrenos." Luego de referir a los hallazgos de los informes rendidos por el Tribunal Ambiental Administrativo y el INTA, consideró que los casos descritos revelaban la presencia de terrenos comprendidos en la Llanura Costera Cocles Manzanillo que reunían altas condiciones de fragibilidad ambiental, pese a lo cual, no se estaban protegiendo de manera adecuada, ya que en algunos casos, pese a la existencia de zonas de bosque o humedal, los terrenos habían sido intervenidos al punto de su afectación, contrario a los fines de creación del refugio.
Desde ese plano, la referencia que se hace a la zona 1 del RNVS-GM, en los análisis realizados por el Tribunal Ambiental Administrativo y el INTA, son complemento del examen documental previamente realizado por la CGR y que en modo alguno, implicaba solamente esa zona. Por el contrario, del contenido de ese informe se desprende que pese al conocimiento previo de existencia de zonas que forman parte del PNE, estas zonas geográficas no estaban debidamente identificadas ni delimitadas en el citado Reglamento, según la referencia realizada en el oficio ACLAC-073-2011. De igual manera, pone en evidencia que el uso permitido por el Reglamento, no discrimina si el terreno corresponde a PNE o bien a terrenos de otra naturaleza con limitaciones. Ambas cuestiones son determinantes para la tutela debida del Área Silvestre Protegida, en la medida en que el régimen de uso del suelo permite discriminar las actividades posibles en orden al resguardo del PNE o bien, el tipo de limitación administrativa que resulta aplicable a determinada zona geográfica.
El acto cuestionado pone de manifiesto la relevancia de esa definición al indicar: "Con respecto a la citada Llanura costera Cocles-Manzanillo, ésta se caracteriza como una llanura angosta de menos de un kilómetro de ancho desde Puerto Viejo hasta Punta Manzanillo...Esta zona es importante como área de amortiguamiento, pues controla la sedimentación y contaminación sobre los arrecifes de coral ubicados a pocos metros de la playa y que podría (sic) verse afectados por la erosión de las laderas al sur del sector; además, estudios hidrológicos ubican aquí el acuífero más importante de la zona...". Por demás, con sustento en los informes del Tribunal Ambiental Administrativo y el INTA, se desprende que los terrenos de la zona de muestra, presentan condiciones de alta fragilidad ambiental, no cuentan con la protección debida, siendo que pese a la presencia de bosque o humedal, han sido intervenidos al punto de su afectación, lo que, se reitera, es contrario al fin de protección que amparó la creación del refugio de marras.
Precisamente, sobre la base de esas consideraciones, fue que en el informe de referencia (DFOE-03-2011), en el aparte de disposiciones en el inciso c) se estableció: "c) A la Comisión Plenaria de la SETENA: Abstenerse de otorgar viabilidades ambientales en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, hasta tanto no esté oficializado el Reglamento de Zonificación de acuerdo con la revisión y los ajustes antes indicados. Remitir a esta Contraloría General, copia del acuerdo de la Comisión Plenaria en donde se giren las instrucciones pertinentes, a más tardar el 30 de julio de 2011." Resulta claro que la ausencia de valoración de impacto ambiental en el Plan de Manejo emitido para el RNVS-GM, supone, por consecuencia directa, la imposibilidad de otorgar viabilidades ambientales respecto de terrenos o sectores específicos ubicados dentro de esa Área Silvestre Protegida, dado que en este ámbito ha de ser considerado como una unidad de tutela ambiental por el fin unitario de resguardo que le ha sido conferido con su creación.
El análisis de esas viabilidades ambientales concretas, por ende, se encuentra sujeto a que el Plan de Manejo y la Reglamentación de zonificación. Sobre este particular, tal y como menciona la representación de la CGR, ya este Tribunal se había pronunciado dentro del expediente No. 11-4480-1027-CA, que era proceso ordinario de la empresa denominada Palma Verde Socratea S.A. contra el Estado, causa en la que peticionaba la declaratoria de nulidad de la resolución DEA-1984-2011, que dispuso la suspensión del trámite de otorgamiento de viabilidad ambiental para el desarrollo de obras dentro de un inmueble de su propiedad ubicado dentro del RNVS-GM, por estimar que la suspensión del trámite de evaluación ambiental era contraria a derecho y que el informe de la Contraloría sobre el cual SETENA sustentaba la suspensión (informe que es justo el que se analiza en este proceso), fue emitido hace casi tres años (en ese instante), después de lo cual se habían emitido varias licencias ambientales.
En la sentencia No. 248-2012-VI de las 16 horas del 02 de noviembre del 2012, este Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI dispuso en lo relevante: "... En razón de lo anterior se estima que el motivo alegado por la parte demandada, en el acto impugnado, sí es real y existente, que no hay una desaplicación de la ley, pues dentro del ordenamiento que se acusa como violentado, el reglamento esta supeditado a la ley, según el invocado artículo 129 de la Constitución Política, siendo que el informe de la Contraloría que ordena la suspensión y que es el motivo alegado en el acto impugnado, sí contiene expuestas jurídica y técnicamente, las razones por las cuales se estima el reglamento incumple con el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que no están suficientemente protegidas las zonas de bosque, las zonas de humedales ni delimitado el Patrimonio Natural del Estado, con lo cual en razón de los artículos 7 y 50 de la Constitución Política, tendríamos que efectivamente El Estado al acoger la orden de suspensión girada por la Contraloría, cumple tanto con las obligaciones constitucionales, como también con las derivadas de las leyes y los Tratados Internacionales en materia de protección del ambiente, es decir se estaría realizando una acción de tutela para proteger el ambiente, mantenerlo sano y ecológicamente equilibrado, haciendo una aplicación del principio precautorio, el cual al igual que toda las variables del derecho ambiental resulta ser un eje transversal a toda la actividad de la función pública, la cual deberá responder tanto jurídica como técnicamente para tutelar el ambiente, y estar presente siempre en las consideraciones de hecho y derecho que informan su accionar.(...)".
Si bien en esa sentencia no se ingresó a analizar la validez del informe de la CGR, su referencia es necesaria en cuanto pone en evidencia que ese acto refleja las razones técnicas que llevaron a concluir sobre la desatención del artículo 17 de la LOA, por la insuficiencia de protección de las zonas de bosque, humedales, y falta de delimitación del PNE, motivos justificantes para la suspensión del trámite dispuesto en aquella carpeta. De nuevo, si se determinó que el diagnóstico ambiental era necesario para el Plan de Manejo, de suerte que en tanto carente de esa exigencia, el Reglamento de Zonificación, mostraba esa irregularidad, es claro que las habilitaciones de tipos de uso u otorgamiento de títulos de habilitación edilicia (licencias constructivas), en tanto dependientes de aquella planificación, deben suspenderse hasta que se normalice lo señalado en cuanto a la variable ambiental.
Atendiendo a ese ligamen lógico, fue que se dispuso ordenar a la SETENA la abstención de otorgar viabilidades ambientales, y a la Municipalidad de Talamanca, igual privación respecto del otorgamiento de permisos de construcción, hasta tanto se ajustara el Plan de Manejo en cuanto al tema ya señalado.
X.Sobre los permisos de construcción, mediante el oficio DFOE-AE-0159 (4811) del 24 de junio del 2011, el Área de Servicios Ambientales y de Energía de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la CGR, se comunica a la Municipalidad de Talamanca "Nota informe Nro. DFOE-AE-IF-05-2011 con los resultados del estudio sobre algunos permisos de uso otorgados por la Municipalidad de Talamanca en terrenos del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo." En ese acto se expresa, en lo relevante, sobre el resultado del estudio de algunos casos para los cuales la Municipalidad de Talamanca otorgó permisos de uso de suelo en forma precaria y permisos de construcción para realizar edificaciones en terrenos comprendidos dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, en un período comprendido entre el 1 de enero de 2005 al 31 de diciembre de 2009. Sobre los resultados informó: "1- Se determinó que el Concejo Municipal de Talamanca otorgó permisos de uso de suelo en forma precaria sobre tres terrenos del Patrimonio Natural del Estado (PNE) ubicados dentro de la Zona Marítimo Terrestre (ZMT) del Refugio Gandoca-Manzanillo, los cuales son carentes de legalidad, pues todos se realizaron al amparo de la Ley Nro. 6043, Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, la cual no aplica en ese Refugio de conformidad con el artículo 73 de ese mismo cuerpo normativo.
Además, esa Municipalidad otorgó dichos permisos sin tener legitimación para ello, pues el titular de la administración de dicho Refugio es el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). ...". Estimó que el Concejo Local carecía de competencia para otorgar permisos de uso de suelo concedidos en sesión ordinaria No. 27 del 08 de noviembre del 2006, en relación con el terreno descrito en el plano catastrado L-658883-2000, permiso otorgado en sesión ordinaria No. 41 del 21 de febrero del 2007, plano catastrado L-1155267-2007, permiso de uso en sesión extraordinaria No. 76 del 17 de julio de 2008, terreno en plano L-660211-2000. Señaló que esos casos se encuentran ubicados dentro de la zona del RNVS-GM, que se traslapa con los límites originalmente ocupados por el territorio Indígena Bribri de Kekoldi, creado mediante Decreto Ejecutivo No. Placa26323 del 9 de agosto de 1977, y cuyos límites fueron ratificados en la Ley Indígena No. 6172 del 29 de noviembre de 1977.
En dicho informe emitió las siguientes disposiciones al Concejo y al Alcalde Municipal de Talamanca: "a) Al Concejo Municipal de Talamanca i- Revisar la legalidad de los permisos de uso de suelo otorgados en forma precaria en terrenos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, a efectos de que se tomen las acciones que en derecho correspondan, especialmente conforme a los artículos 73 de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre Nro. 6043 y al artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente Nro. 7554. Informar a este órgano contralor acerca de lo actuado, mediante un oficio que sea remitido a más tardar el 30 de mayo de 2012. ii- Abstenerse en lo sucesivo de otorgar permisos de uso en forma precaria en terrenos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Remitir a esta Contraloría General, a más tardar el 30 de julio de 2011, copia del acuerdo del Concejo Municipal donde se adopte esta medida. b) Al Alcalde Municipal de Talamanca i- Revisar la legalidad de los permisos de construcción otorgados en terrenos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo para valorar la existencia de posibles nulidades y adoptar las acciones correspondientes conforme a derecho, respetando el debido proceso, en observancia de aspectos técnicos y legales, y especialmente conforme al artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente Nro. 7554 y el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad Nro. 7788.
Informar a este órgano contralor mediante oficio acerca de lo actuado, a más tardar el 31 de agosto de 2012. ii- Abstenerse en lo sucesivo de otorgar permisos de construcción en terrenos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, hasta tanto no esté oficializado el Reglamento de Zonificación ajustado por el SINAC y el MINAET, de acuerdo con lo solicitado por este órgano contralor mediante informe DFOE-AE-IF-03-2011 del 31 de mayo de 2011. Remitir a esta Contraloría General, a más tardar el 30 de julio de 2011, copia de la resolución administrativa mediante la cual se giren las instrucciones pertinentes.(...)". (Imágenes 183-192 del principal) Siendo que se cuestiona la invalidez del punto b) ii) de ese oficio, en cuanto a la abstención de otorgar permisos de construcción, hay que precisar que, ciertamente, al tratarse de un Refugio de Vida Silvestre de categoría mixta, que por tal involucra propiedades privadas y públicas, es evidente que la tutela del derecho de propiedad privada, que consagra el ordinal 45 de la Carta Magna, estatuye que las limitaciones administrativas que se imponen al contenido sustancial del derecho de dominio, sean legítimas y racionales.
En esa línea, el análisis de la variable ambiental permite generar insumos y criterios técnicos que permite justificar objetivamente las limitaciones que resulten necesarias para determinado espacio geográfico o actividad, a la vez que se constituye en una herramienta que llevaría a la supresión de limitaciones excesivas, no amparadas en referencias y ponderaciones de orden técnico. En ese sentido, las limitaciones administrativas, encuentran límites comunes dentro de los cuales se pueden indicar los siguientes: - Deben ser proporcionales a la necesidad administrativa que con ella se debe satisfacer; - Debe tener algún tipo de justificación plausible, debe responder realmente a una necesidad administrativa; - Se exige que no se altere, desintegre o desmembre la propiedad; - Que sea válida en su forma, competencia, objeto y voluntad. Lo anterior supone el deber jurídico de tolerar las limitaciones administrativas por causas de necesidad pública e interés social.
No obstante, es claro que en virtud de una limitación de esta índole, no se puede llevar al efecto material de disfuncionalizar la propiedad, sea, negar el ejercicio propio del derecho de dominio en cuanto a sus tributos esenciales, pues en tal caso, se estaría frente a una expropiación de hecho, con las consecuencias jurídicas que ello supone, cual es, el deber de indemnizar al titular que ha sido despojado de ese derecho. En este caso, por virtud del principio de función ambiental de la propiedad, cuyo sustento descansa en la relación de los ordinales 45 y 50 de la Constitución Política, Ley Orgánica del Ambiente y Ley Forestal, incluso las propiedades privadas incluidas dentro de las áreas silvestres protegidas, deben satisfacer el régimen de uso conforme al derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en orden al postulado de desarrollo sostenible y la evaluación ambiental previa.
En ese orden, verbigracia, dentro de los límites derivados de la función ambiental aludida, el ejercicio de toda actividad humana que pueda, potencialmente, generar una alteración en el ambiente, requiere de la evaluación ambiental precedente al desarrollo de actividades (art. 17 LOA); además, el régimen de uso del suelo ha de ser congruente con los planes de ordenamiento o de manejo aplicable la zona geográfica a fin de tutelar el objeto de creación del Área Silvestre Protegida (en este tipo de asuntos). Incluso, en ese régimen de uso, es menester limitar las actividades que tengan como efecto potencial la interrupción de los ciclos naturales de los ecosistemas, tales como intrusión en los ciclos naturales de regeneración de bosque o humedales. Desde esa óptica, el condicionamiento de otorgamiento de permisos de construcción o continuación en la tramitación de gestiones de estudios de impacto ambiental, no se constituye en una imposición irrazonable en el caso concreto, dado que debe existir armonía en el análisis individual de esas gestiones, respecto del marco general que representa el Plan de Manejo.
Se trata de una derivación atinente al caso de los principios preventivo, precautorio e in dubio pro natura, que operan en esta materia, y de una clara protección y conservación de las zonas protegidas de marras, en orden a lo dispuesto por los cánones 22 de la Ley de Biodiversidad No. 7788 y 42 de la LOA. Es claro que la materia ambiental impone limitaciones legítimas al ejercicio del derecho de edificación, componente del derecho de dominio (art. 264 Código Civil), lo que impone que las actividades edilicias, y con mayor razón, en este tipo de áreas protegidas, armonice con el principio de desarrollo sostenible y la función ambiental de la propiedad que da sustento a esas limitaciones. De ahí que de cara a analizar la procedencia o no de permisos de construcción, sea necesario contar un Plan de Manejo que se ajuste a las condiciones de armonía ecológica ya comentadas. Con todo, observa este Tribunal que a la fecha, no se ha concretado efectivamente la disposición de la CGR en cuanto al ajuste del Plan de Manejo a los instrumentos de ponderación de la variable ambiental.
Incluso, como se ha expuesto, mediante escrito del 09 de octubre del 2018, el Estado pone en conocimiento del Tribunal que mediante el acuerdo de la Comisión Plenaria de Setena No. CCP-185-2017 adoptado en el artículo 09 de la sesión ordinaria 121-2017 del 27 de septiembre del 2017, se indica en cuanto al inciso e) del Informe DFOE-AE-IF-03-2011, que le impone resolver acerca de la viabilidad ambiental del Plan de Manejo del RNVS-GM, que dicho análisis no ha culminado por encontrarse en trámite, además de que dada la acción de inconstitucionalidad que pesa sobre la Ley No.- 9223 que establece los nuevos límites y áreas del Nombre139027 (expediente 14-019174-0007-CO), no es posible emitir decisión final, hasta tanto se resuelva esa acción. (Imágenes 729 del principal) Es decir, desde la emisión del informe de la CGR cuestionado y hasta la fecha, la atención y resolución de los trámites de viabilidad ambiental del Plan no se ha logrado culminar, lo que directamente impide la resolución y otorgamiento de los permisos de construcción o estudios de impacto ambiental en peticiones de proyectos por parte de propietarios de fundos privados situados en el RNVS-GM.
Esta circunstancia bien podría llegar a afectar la disponibilidad de los propietarios de los inmuebles de dominio privado, aspecto que por cuestiones de orden, será analizado infra. Sin embargo, esto no lleva a establecer la invalidez de las disposiciones emitidas por la CGR, las cuales, en orden a lo expuesto, se consideran razonables, congruentes y necesarias con los resultados de la investigación que dio como producto el informe No. DFOE-AE-IF-03-2011, pues a nada llevaría la exigencia de incluir el diagnóstico ambiental dentro del Plan de Manejo del REGAMA, si no se limita el otorgamiento de permisos de construcción y estudios de factibilidad ambiental para inmuebles particulares ubicados dentro del área del refugio. Nótese que el citado oficio no solamente se hacen referencias a la eventual ilegalidad de permisos de construcción otorgados en zonas cuya competencia correspondía al administrador del Refugio, sea, el MINAE, sino además a la imposibilidad de seguir otorgando permisos de construcción, hasta tanto se esclareciera lo relativo al ajuste del Reglamento de Zonificación.
XI.Sobre las pretensiones relacionadas con la voluntariedad del régimen forestal. En su pretensión subsidiaria, se formula lo siguiente: "1- Con lugar la presente demanda y que se declare que los suscritos en nuestra condición de propietarios privados, nos asiste el derecho de retirarnos voluntariamente del régimen forestal en el momento que lo solicitemos, por tratarse de un régimen voluntario de sometimiento y no una servidumbre perpetua." Ahora bien, se ha establecido en este proceso, aspecto no controvertido, que las entidades accionantes cuentan con heredades que se ubican dentro del área del RNVS-GM, cuya referencia puede observarse en el hecho probado número 2) de este fallo. Ya se ha establecido que en virtud de la función ambiental y social de la propiedad privada, el mismo ordinal 45 de la Carta Magna, en su párrafo tercero, establece la posibilidad de imponer limitaciones por causas de interés público al derecho de dominio, derivación de lo cual, es claro que se trata de un derecho que no es absoluto, en la medida en que se impone el deber jurídico de aceptar tales restricciones.
En ese orden, se insiste, en el ámbito ecológico, la misma Ley Orgánica del Ambiente impone la obligación del Estado (y demás entes públicos) de potenciar el desarrollo sostenible que supone, el ejercicio de la propiedad privada en congruencia y armonía con el medio ambiente, de suerte que las actividades humanas se realicen de manera coordinada con la regeneración del ambiente. Esto implica que debe potenciarse el desarrollo económico y ambiental de manera sostenible. Lo anterior justifica la imposición de límites en el ejercicio de esas actividades humanas económicas, productivas o privadas, a fin de que se impacte en la menor medida el ambiente, o bien, se permita su mantenimiento o regeneración. En casos como el presente, tal visión ideológica, con expresión formal normativa, conlleva a que en los casos en que las propiedades privadas se encuentren dentro de áreas ambientalmente sensibles que cuentan con un régimen especial de protección, las actividades a realizar deban enmarcarse dentro del uso planificado, orientado a la protección de esos ecosistemas.
Así, en los casos de Áreas Silvestres Protegidas, es necesario que el uso del suelo se supedite a las evaluaciones previas de potencial impacto a los recursos naturales presentes en el área protegida, como es el caso de humedales, recursos marinos, capacidad de suelos, en orden al régimen de uso que, en tesis de principio, por razonabilidad técnica, ha de haber ponderado la sinergía entre las actividades productivas y las consideraciones de orden ecológico. En este sentido, el ordinal 34 de la Ley Orgánica del Ambiente (No. 7554), a modo de referencia, impone el deber de adoptar las medidas preventivas en las ASP, para prevenir o eliminar el aprovechamiento, ocupación en toda el área propiedad del Estado, y hacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas y estéticas que han determinado su establecimiento. Esa misma finalidad se desarrolla en el numeral 35 ejusdem, en cuanto fija los objetivos de la creación, conservación, administración, desarrollo y vigilancia de las áreas protegidas, dentro de los cuales se pueden mencionar, solamente a modo de referencia: "a) Conservar los ambientes naturales representativos de las diferentes regiones biogeográficas y de los ecosistemas más frágiles, para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y ecológicos; b) Salvaguardar la diversidad genética de las especies silvestres de las que depende la continuidad evolutiva, particularmente las endémicas, amenazadas o en peligro de extinción; c) Asegurar el uso sostenible de los ecosistemas y sus elementos, fomentando la activa participación de las comunidades vecinas; d) Promover la investigación científica, el estudio de los ecosistemas y su equilibrio, así como el conocimiento y las tecnologías que permitan el uso sostenible de los recursos naturales del país y su conservación; e) Proteger y mejorar las zonas acuíferas y las cuencas hidrográficas, para reducir y evitar el impacto negativo que puede ocasionar su mal manejo; f) Proteger los entornos naturales y paisajísticos de los sitios y centros históricos y arquitectónicos, de los monumentos nacionales, de los sitios arqueológicos y de los lugares de interés histórico y artístico, de importancia para la cultura y la identidad nacional." Para efectos del presente asunto, y dadas las pretensiones de las entidades accionantes, resulta relevante lo preceptuado por el canon 37 de esa Ley No. 7554, en cuanto regula el tratamiento de inclusión de fincas particulares en la creación de ASP estatales:
"Artículo 37.- Facultades del Poder Ejecutivo. Al establecer áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, queda facultado para incluir, dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas particulares necesarias para cumplir con los objetivos señalados en esta ley y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales para la protección ecológica y el cumplimiento de la presente ley.
Cuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, los terrenos serán adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa indemnización. En los casos de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre mixtos y humedales, los predios o sus partes también podrán comprarse o expropiarse, salvo que, por requerimiento del propietario, se sometan voluntariamente al régimen forestal. Esa sujeción será inscrita en el Registro Público de la Propiedad, como una afectación al inmueble, que se mantendrá durante el tiempo establecido en el plan de manejo.
Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos. (Así reformado el párrafo anterior por el artículo 72, inciso c) de la Ley Forestal, N° 7575 del 13 de febrero de 1996, que a su vez fue reformado por el 114 de la Ley de Biodiversidad, N° 7788 de 30 de abril de 1998) Se faculta al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, realice las expropiaciones, contempladas en este artículo, de conformidad con lo establecido en la Ley de expropiaciones No. Placa6298, del 3 de mayo de 1995." Como se observa, ese precepto establece la posibilidad de incluir dentro de los RVS de naturaleza mixta, terrenos de propiedad privada, a efectos de lo cual, bien puede optar el Estado por su compra o expropiación, o bien, que los titulares de esos predios se sometan voluntariamente al régimen forestal, caso en el cual, se realizará la anotación registral debida cuya vigencia será durante el tiempo establecido en el plan de manejo.
En ese sentido, una vez que el titular del derecho de dominio se ha incorporado voluntariamente al régimen forestal, la vigencia de ese régimen de afectación se mantiene por el lapso establecido en el plan de manejo. Conforme a ese precepto, una vez que esas fincas particulares hayan sido adquiridas por compra o expropiación, o bien, cuando el propietario se haya sometido voluntariamente al régimen forestal, quedan incorporadas a las áreas silvestres protegidas estatales. Empero, la misma norma precisa que en tanto se realiza esa adquisición, esas heredades quedan sometidas al Plan de Manejo o Plan de Ordenamiento Ambiental. Desde esa arista de examen, a diferencia de lo que expresan las accionantes, una vez incluida una propiedad privada dentro del diseño de un RNVS, pese a que su inclusión ha sido voluntaria, no puede igualmente retirarse, en la medida en que esa porción de tierra se ha considerado parte de una sola unidad funcional ambiental y ecológica, por tanto, componente esencial de un ecosistema que busca ser protegido y conservado como ratio misma de la constitución del Área Silvestre Protegida, en esa categoría.
De otro modo, se produciría una afectación indudable en la integralidad de dicho ecosistema, si se permitiera que a partir de la desvinculación con el régimen forestal, el propietario pudiera dar un uso diverso al que se ha establecido en el respectivo Plan de Manejo de esa área. En todo caso, como bien señala el numeral 37 de la LOA, aún en casos de estar pendiente el trámite de adquisición de parte del Estado, esos inmuebles quedarían sujetos a las limitaciones de uso que derivan del respectivo Plan de Manejo y Reglamento de Zonificación, instrumentos regulatorios que por competencia especial, constituyen el referente de destino de uso del suelo en esas zonas. En efecto, la protección ambiental que dimana de la misma Ley Forestal (No. 7575), que impone el principio de desarrollo sostenible, obliga a que el régimen de uso de esos espacios, sea congruente y consecuente con las políticas de protección de esos recursos que define el instrumento de gestión ambiental, lo que igualmente engarza con los fines tutelares del ambiente que plasma el ordinal 14 de la Ley de Biodiversidad.
Esta finalidad se observa en lo ya expuesto, en el sentido de que los permisos de construcción de esos predios particulares no podrían otorgarse a contrapelo de esas ordenanzas ambientales (Plan de Manejo y Reglamento de Zonificación del RNVS), ello con independencia de si los propietarios privados se encuentran insertos o no dentro del régimen forestal, pues a fin de cuentas, la finalidad de protección del PNE se impone en estas lides. En este punto cabe destacar lo indicado por el Estado y la CGR, tema no rebatido por las demandantes, en cuanto a que el espacio territorial sobre el cual se presenta este proceso, es un RNVS de categoría mixta, que por diseño, incluye propiedad pública y privada, en un caso en el que en el trámite de constitución del REGAMA mediante Decreto Ejecutivo Nº 16614-MAG, fue concertado con la comunidad, sin que conste en autos elemento alguno que permita sostener criterio diverso, de suerte que al margen de lo señalado, las propiedades privadas que forman parte del área del refugio, se encuentran afectas a las limitaciones propias de ese régimen.
Desde luego que si ese régimen llevara materialmente a un vaciamiento sustancial del derecho de dominio, sea, a una disfucionalidad de ese derecho, surgiría el deber del Estado de expropiar esas tierras particulares. Empero, como se ha señalado, las medidas que son objeto de impugnación en esta causa, imponen disposiciones racionales en materia de evaluación de la variable ambiental y suspensión de trámites de permisos de construcción, dadas las situaciones detectadas respecto de las implicaciones y contenido del Reglamento de Zonificación emitido mediante el Decreto Ejecutivo No. 34946-MINAET del 06 de diciembre del 2008. Tales disposiciones de la CGR no impiden el ejercicio de los atributos esenciales del derecho de dominio de los propietarios particulares, aún y cuando condicionan la tramitación y otorgamiento de permisos de construcción a la inclusión de la evaluación ambiental en el Plan de Manejo del RNVS-GM, pero ello no supone ni implica una supresión sustancial del derecho de propiedad.
Nótese que las partes no logran acreditar que hubiesen gestionado trámite alguno en ese sentido. Sin embargo, como fuese advertido arriba, mediante escrito del 09 de octubre del 2018, el Estado pone en conocimiento del Tribunal que mediante el acuerdo de la Comisión Plenaria de Setena No. CCP-185-2017 adoptado en el artículo 09 de la sesión ordinaria 121-2017 del 27 de septiembre del 2017, se indica en cuanto al inciso e) del Informe DFOE-AE-IF-03-2011, que le impone resolver acerca de la viabilidad ambiental del Plan de Manejo del RNVS-GM, que dicho análisis no ha culminado por encontrarse en trámite, además de que dada la acción de inconstitucionalidad que pesa sobre la Ley No.- 9223 que establece los nuevos límites y áreas del Nombre139027 (expediente 14-019174-0007-CO), no es posible emitir decisión final, hasta tanto se resuelva esa acción. (Imágenes 729 del principal) Esto pone en evidencia una dilación preocupante en la culminación del ajuste de conformidad de las medidas ordenadas por la CGR, que implica una afectación a los derechos de los propietarios de disponer de sus heredades, en la medida en que no existe definición aún en cuanto al régimen de uso posible en esos predios.
Esa circunstancia impide la resolución y otorgamiento de los permisos de construcción o estudios de impacto ambiental en peticiones de proyectos por parte de propietarios de fundos privados situados en el RNVS-GM, lo que, a no dudarlo, trunca esa disponibilidad de los propietarios de los inmuebles de dominio privado. Desde ese plano, es necesario instar a las unidades administrativas competentes para que dentro de las posibilidades legales de rigor, se adopten y concreten en el menor plazo posible las medidas necesarias para satisfacer la inclusión del diagnóstico ambiental en el Plan de Manejo del RNVS-GM, de suerte que se puedan reactivar, cuando sea posible, los trámites de solicitudes de permisos de construcción respecto de los terrenos privados situados dentro del área de ese refugio. Empero, esa condición no permite admitir el reclamo formulado para que se levanten esas medidas dispuestas por la CGR en cuanto a ese tipo de solicitudes, dada la prevalencia de la tutela al ambiente como derivación del principio precautorio que se impone en este campo.
Lo anterior por haber sido formulado en la pretensión principal 3 y en la subsidiaria 1 que señalan respectivamente: "3.- Que se dejen sin efecto las disposiciones que tienen paralizadas las propiedades de los actores." y "1- Con lugar la presente demanda y que se declare que los suscritos en nuestra condición de propietarios privados, nos asiste el derecho de retirarnos voluntariamente del régimen forestal en el momento que lo solicitemos, por tratarse de un régimen voluntario de sometimiento y no una servidumbre perpetua."
XII.Sobre los reclamos indemnizatorios. Relacionado con este punto, en las pretensiones subsidiarias, se formula el siguiente reclamo indemnizatorio: "3- Se condene a los demandados de forma solidaria al pago por Daño Material y perjuicios causado a cada uno de los actores. Daño material como consecuencias del congelamiento que han sufrido sus tierras ante la imposibilidad de realizar cualquier tipo de construcciones durante 70 meses restringiendo en su totalidad su uso y disposición en una zona de elevado atractivo y con fuerte dinámica inmobiliaria, por lo que estimo (sic) prudencialmente dicho daño en la suma de un millón de colones para cada uno de los actores. Perjuicios por la depreciación sufrida en los valores de la tierra en la zona, producto de la parálisis comentada y de sus efectos sobre el mercado inmueble y especialmente por contribuir a crear un clima de alta inseguridad jurídica en la zona donde están las propiedades de los demandantes en este proceso y, en general de toda la propiedad privada dentro del REGAMA, propiedad mixta que nos ocupa por lo que estimo (sic) provisionalmente dichos perjuicios en la suma de un millón de colones por cada uno de de los actores.
Ambas sumas son provisionales y se determinarán en la fase de ejecución de sentencia. (Imágenes 58-105, 546, 549-552 del principal)". Lo peticionado exige realizar algunas referencias (breves) al régimen de responsabilidad civil de la Administración Pública. Al amparo del numeral 190 de la Ley General de la Administración Pública, la Administración es responsable por su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal. Cabe destacar que la referencia que hace el legislador no es simplemente a los actos, sino que trasciende todo el funcionamiento administrativo (artículo 49 de la Constitución Política), concepto que refleja cualquier forma de manifestación de voluntad administrativa, sean formales o materiales, y que engloba además, a la disfunción, sea, las omisiones administrativas. La responsabilidad dicha, se enmarca, por ende, dentro de un régimen preeminentemente objetivo, que engloba en su fundamento tanto la teoría del daño y del riesgo, así como en el equilibrio en la ecuación patrimonial.
Con ello se procura, en lo fundamental, la reparación indemnizatoria a quien ha experimentado una lesión atribuible a la organización pública como centro de autoridad que resulta ser antijurídica en su base. Este criterio finalista produce a su vez, una transformación plena en el eje central de la responsabilidad misma, pues abandona la observación analítica del sujeto productor del daño y la calificación de su conducta, para ubicarse en la posición de la víctima, que menguada en su situación jurídica, queda eximida en la comprobación de cualquier parámetro subjetivo del agente público actuante (salvo en lo que a su responsabilidad personal se refiere). Esto ocasiona, sin duda, un giro en el enfoque mismo de su fundamento, ya que habrá responsabilidad de la Administración siempre que su funcionamiento normal o anormal, legítimo o ilegítimo, cause un daño que la víctima no tenga el deber de soportar, ya sea patrimonial o extrapatrimonial, con independencia de su situación jurídica subjetiva y la titularidad o condición de poder que ostente, cumpliendo claro está, con el presupuesto imprescindible del nexo causal.
Sobre el tema, véase el extenso desarrollo realizado en la resolución no. 584 de las 10 horas 40 minutos del 11 de agosto del 2005 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Desde este plano, la legislación impone como criterios de imputación la conducta ilícita o lícita, así como el funcionamiento normal o anormal. En el caso de la conducta lícita y el funcionamiento normal, el Ordenamiento Jurídico establece presupuestos y exigencias que determinan su procedencia, entre ellos, el daño debe ser especial o anormal, lo que supone que debe recaer sobre una pequeña proporción de afectados o bien, en el segundo caso, debe tener una intensidad excepcional. En estas hipótesis la responsabilidad solo cubre el daño, no así el lucro cesante (artículos 194 y 195 de la Ley General de la Administración Pública). Por su parte, en la conducta ilícita y el funcionamiento anormal, la responsabilidad es plenaria.
Con todo, ante esos criterios de imputabilidad, ha de acreditarse que la lesión es consecuencia de esas acciones u omisiones, a efectos de establecer el nexo causal que permita la atribución de responsabilidad al centro de autoridad pública. Aunado a ello, en los casos de anormalidad e ilicitud, el juzgador ha de abordar un examen del funcionamiento público, a fin de establecer si efectivamente, se ha presentado un proceder que se aleja de la legalidad o bien, se contrapone a los conceptos de eficiencia administrativa. En tales casos, resulta determinante inferir con claridad la existencia de esos criterios, pues de otro modo, el tratamiento y análisis de cada caso debe ser diferente, atendiendo al tipo de funcionamiento al que se atribuye el detrimento. Surgen como causas eximentes de tal responsabilidad la culpa de la víctima, el hecho de un tercero y la fuerza mayor. Empero, en cada debate, el juzgador ha de examinar si el efecto liberatorio de tales circunstancias es total o lo es solo parcial, caso este en que solo podrá llegar a producir un efecto reductor en la responsabilidad de la unidad administrativa.
De nuevo, la concurrencia de esos aspectos incumbe a la Administración. Este deber compensatorio subsiste incluso ante los daños ocasionados a raíz de las faltas cometidas por sus funcionarios o servidores, durante el desempeño de sus deberes o en ocasión del cargo que ocupan. En efecto, el canon 191, en relación al 199, ambos de la Ley General de la Administración Pública, refieren al Estado la responsabilidad objetiva por las acciones u omisiones de sus funcionarios, cuando se hayan valido del cargo o de los medios que este les proporciona, para causar un efecto dañoso en la esfera jurídica de un tercero, que no se tiene el deber de soportar. En ese tanto, esos medios o instrumentos son vías de ocasionalidad causal que dan paso a la responsabilidad, por la vinculación modal, instrumental o indirecta con el servicio. Cabe destacar que este deber indemnizatorio se fundamenta, además, en el concepto de antijuridicidad de base, traducible en la inexistencia del deber de soportar la lesión.
Más simple, siempre que se haya sufrido una lesión como consecuencia de una conducta pública, sea esta activa u omisiva, que la víctima no tiene la obligación de soportar, surge el deber indemnizatorio como derivación de máxima de reparación integral del daño que se desprende del numeral 41 de la Constitución Política. De ahí que dentro del espectro de cobertura de este sistema de responsabilidad, se encuentren comprendidos los daños que puedan ocasionarse de un funcionamiento normal o bien de una conducta lícita, pues en tales casos, pese a que en tesis de principio, el proceder público se ajusta a legalidad o bien a las reglas de eficiencia que lo orientan, si se produce un efecto lesivo que la persona no tiene el deber de soportar, ha de ser indemnizado. Desde luego que en esas hipótesis el daño ha de ser especial (infringido a una pequeña proporción de afectados) o anormal (sea, de un alcance excepcionalmente intenso, por encima de los márgenes normales de tolerancia), dando pie a la reparabilidad del daño, no así del lucro cesante, según las reglas dispuestas por los artículos 194 y 195 de la Ley General de la Administración Pública.
Con todo, cabe indicar que no todo daño es indemnizable, sino solo aquel que el Ordenamiento Jurídico considere antijurídico en su base. En efecto, sólo es indemnizable la lesión que confrontada con la globalidad del Ordenamiento, pueda reputarse como antijurídica en su base; lo contrario llevaría, a decir de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, a afirmar la compensación por acción dañosa frente a un menoscabo que el Ordenamiento no reprocha y que, por el contrario, tolera y consciente como normal y justificado, lo que llevaría a una inminente quiebra del Estado, que en el contexto nacional, se encuentra vinculado directa o indirectamente con un gran número de áreas de acción. Dicho en términos más simples, existe antijuricidad de base siempre que un mandato legal establezca la obligación de reparar una lesión contraria a derecho que la víctima no deba soportar, al margen del parámetro de imputación.
Aún lo indicado, cabe destacar que no todo daño es indemnizable, sino solo aquel que sea efectivo, evaluable e individualizable. La amplitud del marco de tutela del sistema de responsabilidad objetiva de la Administración no es óbice del deber de acreditar que el daño es consecuencia de un proceder público. A su vez, debe demostrarse el marco fáctico a partir del cual, es viable desprender la lesión a los bienes extrapatrimoniales. No basta alegar la existencia de padecimientos o lesiones, debe demostrarse al menos, los hechos que en teoría, han originado tal detrimento. Ello viene como derivación del principio de carga de la prueba, que dimana del ordinal 58 inciso e) del CPCA en relación al numeral 196 de la LGAP, y norma 41.1. del Código Procesal Civil, No. 9342, al establecer la necesidad de quien alega tener un derecho, de probar los hechos constitutivos de aquel. No se trata de una inversión de la carga probatoria en una materia que se sustenta en la reparación integral del daño y tiene como pilares el daño y el riesgo creado, sino de la comprobación mínima de los criterios de imputación y hechos que dan origen al daño, como presupuestos elementales de la atribución de responsabilidad y con ello del surgimiento de la obligación reparadora.
El ordinal 82 del Código Procesal Contencioso Administrativo establece como una de las finalidades del proceso, determinar la verdad real de los hechos, mediante cualesquiera medios de prueba. Empero, ello no releva a la parte que aduce tener un derecho oponible a un tercero, como es el caso del derecho de reparación de un daño, de acreditar los fundamentos fácticos que sustentan ese derecho, así como de la existencia misma de la lesión. Lo anterior sin perjuicio de aquellos casos en que el padecimiento surge como consecuencia lógica de un proceder administrativo. Lo anterior deriva además de lo preceptuado por el canon 196 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto señala: “En todo caso el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable e individualizable en relación con una persona o grupo.” La efectividad del daño en un caso concreto pende, de manera directa, de la demostración del nexo de causalidad, que permita vincular el resultado lesivo con una acción u omisión de una Administración Pública.
Así además se establece en el ordinal 58 del Código de previa cita, en cuanto impone el deber del accionante de señalar las causas de la lesión reclamada, en qué consiste, y su estimación prudencial. Si bien tal exigencia se encuentra prevista en la norma indicada cuando el pedimento reparador sea accesorio, con mucho mayor razón ha de satisfacerse cuando el marco medular de la pretensión sea una indemnización, pues en esos casos, el establecimiento de esos presupuestos, es la base mínima para acceder a lo peticionado. En esa dinámica, no basta argumentar sobre la existencia probable de daños, debe acreditarse su efectividad. De igual modo, dentro de este esquema general, cabe indicar que la acción indemnizatoria que se busca cargar a la Administración Pública se encuentra sujeta a un plazo de prescripción de cuatro años, al tenor del ordinal 198 de la Ley General de la Administración Pública.
XIII.En la especie, el primer punto a esgrimir es la existencia o no de un daño que pueda considerarse base válida de indemnización. Al socaire del precepto 196 de la LGAP, el daño indemnizable ha de ser efectivo, evaluable e individualizable (aspectos ya abordados), pero además, antijurídico en su base, sea, que no se tenga el deber legal de soportar. Por demás, es necesario que quien reclama su reparación, acredite su existencia, así como la referencia y existencia de las causas a las que se le imputa, de suerte que el juzgador pueda cotejar la existencia de una relación de causalidad entre el hecho antecedente al que se atribuye y la lesión como consecuencia de aquella causa, a la vez que ha de ponderar si es referible o imputable al sujeto a quien se endilga. Tal y como fue anticipado arriba, la dilación que se evidencia en este proceso respecto del cumplimiento debido de las disposiciones emitidas por la CGR en torno a la evaluación ambiental del Plan de Manejo en el RNVS-GM, así como de la suspensión de trámite de estudios de impacto ambiental y permisos de construcción hasta tanto se regularice el Plan de Manejo (y reglamento de zonificación emitido por el Decreto 34946-MINAET), bien puede constituirse en causal de perturbación del ejercicio del derecho de dominio de los propietarios privados.
Empero, esa sola circunstancia no hace suponer de manera automática la concurrencia de un daño real, efectivo e individualizable que justifique la estimación del reclamo indemnizatorio que se formula. En el marco de las alegaciones de las demandantes, los requerimientos de daños y perjuicios que realizan, se sustentan en conjeturas que no encuentran respaldo en el mérito de los autos. Nótese que en cuanto a los daños materiales, los asocian a la imposibilidad de uso y disposición de sus bienes por el plazo en que se ha mantenido el "congelamiento", así como por la restricción de uso de bienes que consideran, pertenecen a una zona de elevado atractivo y con alta dinámica inmobiliaria. De igual manera, los perjuicios los sustenta en la supuesta depreciación sufrida en los valores de la tierra en la zona, producto de la parálisis y de sus efectos sobre el mercado inmueble y especialmente por contribuir a crear un clima de alta inseguridad jurídica en la zona donde están las propiedades de los demandantes en este proceso y, en general de toda la propiedad privada dentro del RNVS-GM.
Ponderada la demanda, no estima este Tribunal que las accionantes hayan acreditado de manera debida la efectiva ocurrencia de las lesiones cuya reparación pretenden. Si bien se mira, sus ruegos se sustentan en apreciaciones subjetivas, que al margen de su procedencia o no, requieren para ser base fértil de indemnización, del aporte de los elementos de convicción que permitan tener por acreditadas esas consecuencias nocivas a sus respectivas esferas jurídicas. No existe en autos una sola probanza a partir de la cual se pueda inferir o colegir, al menos de manera remota, la existencia de esos daños y perjuicios, y en esos términos, la pretensión bajo examen no podría ser objeto de estimación. Tales detrimentos alegatos no pueden ser dados por supuestos por este Tribunal, dado que ni siquiera pueden tenerse como consecuencia lógica y necesaria de las dilaciones que se acusan. Son por ende meras conjeturas de los actores, no amparadas en elementos tangibles y objetivos de acreditación, lo que lleva, sin más, a su rechazo.
Para lo anterior no es óbice que los accionantes hayan señalado que tales estimaciones son prudenciales y que se fijarían en fase de ejecución de sentencia. En ese orden, a tono con el ordinal 122 inciso m) del CPCA, la sentencia dictada en este tipo de procesos contencioso administrativo, puede disponer la condena de los daños y perjuicios, en los siguientes términos: "i) Pronunciamiento sobre su existencia y cuantía, siempre que consten probados en autos al dictarse la sentencia. ii) Pronunciamiento en abstracto, cuando conste su existencia, pero no su cuantía. iii) Pronunciamiento en abstracto, cuando no conste su existencia y cuantía, siempre que sean consecuencia de la conducta administrativa o relación jurídico-administrativa objeto de la demanda." Al socaire de ese mandato, en relación con el precepto 58 inciso e) del CPCA y 196 de la LGAP, la remisión de la cuantificación de los daños para la fase de ejecución de sentencia exige que de antemano se haya acreditado, al menos de manera abstracta, la ocurrencia de daños cuya cuantificación (liquidación) no haya sido posible determinar en la fase ordinaria o constitutiva del proceso, de suerte que los detalle de la magnitud concreta de las lesiones, deba relegarse para esa fase del proceso.
Con todo, se insiste, es primario e impostergable que se haya acreditado la existencia del daño, lo que en esta causa no ha ocurrido. Por otro lado, ni siquiera por el numeral iii) del inciso m) del artículo 122 previamente citado sería posible acceder a los ruegos bajo estudio, dado que se ha establecido que esas conductas no presentan las causales de invalidez que reprochan los reclamantes. Así las cosas, debe disponerse este extremo de la demanda.
XIV.Corolario. Análisis de defensas opuestas. Conferido el traslado de ley, la Contraloría General de la República opuso las defensas de falta de legitimación ad causam pasiva y falta de derecho. Por su parte el Estado, la de falta de derecho. El SINAC, planteó la defensa de falta de derecho. En lo que se refiere a la CGR, respecto del ruego relacionado con la voluntariedad de retiro del régimen forestal, debe acogerse la defensa de falta de legitimación ad causam pasiva, por cuanto, como efectivamente asevera esa parte, tal pedimento no involucra en modo alguno conductas o competencias que sean propias de ese órgano especializado. La pertenencia o no a un régimen forestal, así como la posibilidad de inclusión o retiro voluntario de propietarios privados, del régimen forestal, es un tema ajeno a la disponibilidad de decisión de esa instancia de fiscalización, consecuencia de lo cual, en los términos del artículo 12.1 en relación al 12.5 del CPCA, no se observa la relación de oponibilidad de efectos de la pretensión respecto de esa parte, lo lleva a acoger la citada defensa. En lo demás, se acoge la defensa de falta de derecho. Se acoge esa misma defensa en lo referente al Estado y al SINAC, tanto en las pretensiones principales como en las subsidiarias. En consecuencia, debe disponerse el rechazo de la demanda en todos sus extremos.
XV.Costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, estima este Tribunal que el presente asunto reviste una especial complejidad, a la vez que el plazo por el cual se ha dilatado la definición del ajuste del Plan de Manejo del RNVS-GM, genera un motivo suficiente para litigar a favor de las promoventes, por lo cual, se estima, lo debido es resolver el presente asunto sin especial condenatoria en costas.
POR TANTO.
En cuanto a las pretensiones principales, se acoge la defensa de falta de derecho. Respecto de las pretensiones subsidiarias, se acoge al defensa de falta de legitimación ad causam pasiva formulada por la Contraloría General de la República, únicamente en lo que se refiere al ruego relacionado con la voluntariedad de retiro del régimen forestal. En torno a esas mismas pretensiones subsidiarias, se acoge la defensa de falta de derecho en lo que respecta al Estado y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, así como en cuanto a la Contraloría General de la República, en lo no cubierto por la falta de legitimación pasiva. En consecuencia, se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda objeto de este proceso, formulada por las entidades denominadas Big Tree S.A., Gualanday Limitada, Quebrada San Juan S.A., Vista Mona Uno S.A., Datapak Uno S.A., Palma Verde Socratea S.A., Once de Junio S.A., Elopeasa S.A., contra la Contraloría General de la República, el Estado y Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Se resuelve sin especial condenatoria en costas. José Roberto Garita Navarro / Cynthia Abarca Gómez/ José Martín Conejo Cantillo*-*-*-*-*-*-*-* ASUNTO: PROCESO DE PURO DERECHO ACTORAS: Big Tree S.A., Gualanday Limitada, Quebrada San Juan S.A., Vista Mona Uno S.A., Datapak Uno S.A., Palma Verde Socratea S.A., Once de Junio S.A., Elopeasa S.A.
DEMANDADOS: Contraloría General de la República, el Estado y Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
IGWTHUP.JRGN.2018
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