Municipal Permit and Tax Exemption for ICE InfrastructureLicencia municipal y exención tributaria para infraestructura del ICE

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA Main Line 2545-0003. Fax 2545-0033. Email ...01 Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A Proceeding: Improper municipal hierarchy Appellant: Instituto Costarricense de Electricidad Respondent: Municipalidad de Heredia Case File: 12-001134-1027-CA N°409-2012 Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Third Section. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A. Goicoechea, at dieciséis horas cuarenta minutos del cuatro de octubre del dos mil doce.- This Tribunal, acting as the improper hierarchical authority (jerarca impropio), hears the appeal filed by the Instituto Costarricense de Electricidad, represented by its special administrative attorney-in-fact, Licenciado Juan Carlos Araya González, against Resolution nºAMH-1826-2011, issued at ocho horas del catorce de diciembre del dos mil once by the Mayor of the Municipalidad de Heredia.- Judge Bolaños Salazar writing for the Tribunal, and:

WHEREAS

I.Proven facts: For purposes of rendering a decision, the following are deemed duly established:

• 1)That, through official communications DOPR-IM-665-2011 and DOPR-IM-668-2011, both dated veintisiete de setiembre del dos mil once, the appellant was advised that, pursuant to Article 93 of the Ley de Construcciones, it was granted thirty business days to process and obtain approval for the building permit (licencia de construcción) for the telecommunications poles, and the immediate closure of every existing telecommunications pole or pole under construction in the canton of Heredia was ordered, as such poles must obtain a municipal permit. (See folios 47 to 49, 53 to 55);
• 2)That the representative of the Instituto Costarricense de Electricidad filed a motion for reconsideration (recurso de revocatoria) with a subsidiary appeal (apelación en subsidio) against the official communications identified in the preceding fact. (See folios 63 to 68);
• 3)That Resolution nºDOPR-IM-870-2011, issued by the Departamento de Ingeniería Municipal, denied the motion for reconsideration. (See folios 76 to 83);
• 4)That, in Resolution nºAMH-1826-2011, issued at ocho horas del catorce de diciembre del dos mil once, the Mayor denied the appeal filed against official communications DOPR-IM665-2011 and DOPR-IM-668-2011, dated veintisiete de setiembre del dos mil once, and imposed payment of the construction taxes. (See folios 97 to 105);
• 5)That, on behalf of the Instituto Costarricense de Electricidad, a motion for reconsideration with a subsidiary appeal was filed against the act identified in the preceding fact. (See folios 108 to 110); and
• 6)That, in Resolution nºAMH-0014-2012, issued at doce horas veintitrés minutos del cuatro de enero del dos mil doce, the Mayor ordered the denial of the motion for reconsideration filed against Resolution nºAMH-1826-2011, issued at ocho horas del catorce de diciembre del dos mil once, and referred the appeal to the Tribunal Contencioso Administrativo. (See folios 112 to 115).-

II.Regarding the appellant’s arguments: In summary, it argues that, pursuant to Article 75 of the Ley de Construcciones, the Instituto Costarricense de Electricidad is exempt from the obligation to obtain a building permit and pay the corresponding tax, an interpretation supported by legal opinion C-171-2009 of the Procuraduría General de la República and Judgment nº1661-2006, dated 14 de febrero del 2006, issued by the Sala Constitucional. It adds that the Superintendencia de Telecomunicaciones lacks jurisdiction over construction matters and that the Municipalidad therefore should not apply the provisions of official communication 1083-SUTEL-2011, dated 31 de mayo del 2011, which states that the Instituto no longer enjoys the same rights and/or privileges afforded under the prior regime.-

III.REGARDING WHETHER THE INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD IS REQUIRED TO HAVE A BUILDING PERMIT TO INSTALL TELECOMMUNICATIONS INFRASTRUCTURE. In Resolution nº417-2012, issued at catorce horas del once de octubre del dos mil doce, this Section already ruled on the subject matter of the challenge under consideration here, stating that this improper hierarchical authority must thus determine whether, at present and in light of the legal framework in force, the Instituto Costarricense de Electricidad must make the construction of telecommunications towers subject to obtaining municipal building permits, as provided in Articles 74 and 79 of the Ley de Construcciones, which state as follows:

“Article 74.- Permits. All construction-related work carried out in the populated areas of the Republic, whether permanent or temporary, must be performed under a permit issued by the corresponding Municipalidad.” “Article 79.- Payment. For a permit to become effective, payment of the corresponding fees is indispensable.” The provisions transcribed above reveal two essential elements of building permits which, for purposes of this decision and in light of the grounds for appeal (agravios) asserted, must be analyzed separately. The first is the issuance of a building permit, understood as a power of the local government exercised through the issuance of a regulated administrative act (acto administrativo de carácter reglado), meaning that, for such act to be valid, absolute compliance with the legal system in force must be required with respect to all its formal and substantive elements. The second is the matter of its effectiveness, which, under the aforementioned Article 79, requires payment of the corresponding fees—taxes—and will be analyzed in a subsequent Whereas clause because ICE considers itself exempt from that tax burden.

The arguments on which the representative of the appellant entity bases the appeal, insofar as they concern the obligation to apply for and obtain a building permit, have already been addressed by the Sixth Section of the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda in Judgment Number 86-2012-VI, issued at dieciséis horas del veintiuno de mayo del dos mil doce, in which it held:

“…VII.- INTRODUCTORY CONSIDERATION: THE DEVELOPMENT OF NATIONAL TELECOMMUNICATIONS INFRASTRUCTURE DOES NOT CONFLICT WITH THE NEED TO EXERCISE OVERSIGHT IN URBAN-PLANNING MATTERS. From its analysis of the facts and the parties’ allegations, this Tribunal discerns—particularly in the position maintained by the plaintiff—the existence of an argument to the effect that the exercise of municipal powers over urban planning (ordenamiento urbano)—which are eminently local in nature—somehow hinders or impedes the development of telecommunications infrastructure—which is national in scope and interest and, of course, includes the corresponding towers and antennas—as well as the efficient and timely provision of services in that field to citizens. That position is erroneous. The Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, N° 7593 de 9 de agosto de 1996, leaves no doubt in providing:

“Article 74.- Declaration of public interest.

The establishment, installation, expansion, renewal, and operation of public telecommunications networks or any of their components shall be deemed an activity of public interest.

(...)” For that reason, the State itself, through the corresponding Ministry, assumes stewardship of the Telecommunications Sector and is responsible for developing the Sector’s policies, as well as the Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones (Article 39 of the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, N° 8660 de 8 de agosto de 2008), for the purpose of establishing the objectives and targets that the country seeks to achieve in this area and on the basis of which the necessity and feasibility of public telecommunications networks and new services in this field are determined, pursuant to Article 12 of the Ley General de Telecomunicaciones, N° 8642 del 4 de junio del 2008. Recent case law of the Sala Constitucional—specifically, Judgment N° 15763-2011, issued at 9:46 horas del 16 de noviembre del 2011—has likewise made clear the overriding status and public interest of the development of that national telecommunications infrastructure, emphasizing that the local interests protected by the corresponding municipal governments cannot improperly hinder such progress.

This applies within the framework of the commitments undertaken by the country as a member of the Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), as well as various international declarations highlighting the importance of creating, improving, and developing telecommunications infrastructure as a key factor in social and economic development. Accordingly, the Sala cautioned:

“Ultimately, the construction, development, improvement, and expansion of a solid and robust telecommunications infrastructure have been set forth in various instruments of public international law (Derecho Internacional Público) as an inescapable commitment and obligation of national states, one that cannot be left to the discretion of internal territorial local governments because doing so could generate asymmetries, with the resulting lack of standardization and absence of national telecommunications development, thereby seriously impairing the ability of inhabitants to enjoy the benefits of the information society and of new information and knowledge technologies.

(...) Based on a systematic analysis of the constitutional and subconstitutional legal order (ordenamiento jurídico constitucional e infraconstitucional) currently in force, it may be concluded that telecommunications infrastructure has a significance that extends beyond the local or cantonal sphere, clearly becoming a matter of public interest (interés público) and, naturally, an issue falling within the national sphere, even with implications in the field of Public International Law, insofar as its development entails compliance with a series of international obligations previously undertaken by the Costa Rican State. (...) [A consequence] of the foregoing is that the interests of any Costa Rican decentralized public entity, such as the municipalities, cannot take precedence over the clear public interest in telecommunications infrastructure expressly declared by the national legislature through a law that embodies the general will (Articles 105 and 121, subsection 1°, of the Constitution), which must prevail over local interests, since municipal autonomy does not permit municipal governments to exempt themselves from what has been declared a matter of national interest; otherwise, territorial autonomy would be distorted, transforming municipalities into microstates removed from the intersubjective direction or oversight (tutela) that the State may exercise through constitutional bodies by enacting valid and effective laws and through the execution of international agreements and treaties by the Poder Ejecutivo and their approval by the Asamblea Legislativa (Articles 7°, 121, subsection 4°, and 140, subsection 10°, of the Constitución Política).

(...) A second consequence arising from the declaration of public interest is that the construction, expansion or development and improvement of telecommunications infrastructure has a clear and unequivocally national character. Accordingly, it is the State and its bodies that assume governance and direction in this area, to which all subordinate public entities must submit in order to achieve objectives such as universal access and services, reducing the digital divide on grounds of solidarity, and ensuring the necessary interconnection and connectivity so that all Costa Ricans, regardless of the locality, district, canton or region in which they reside, may enjoy the benefits and advantages of the Information and Knowledge Society. Far from ‘localizing’ the issue of telecommunications infrastructure, the national legislature expressly and unequivocally nationalized it. (...) [The] telecommunications sector is cross-cutting and therefore national in scope, since it encompasses the entire universe of public entities, including territorially decentralized entities such as municipalities.

Thus, municipal governments cannot exempt themselves from that sector. (...) Finally, the plainly national character of telecommunications and its various components is evident from Article 40 of the aforementioned Law, which governs the ‘National Telecommunications Development Plan’ (...). It is therefore a plan that, by express statutory provision, binds or obligates municipal entities, among others, and requires them to have robust, modern, optimal, adequate, and developed telecommunications infrastructure in order to enjoy the benefits of the Information and Knowledge Society. The attainment of this goal or objective will necessarily be frustrated if each territorial corporation, with respect to an issue of clearly national scope, seeks to establish its own direction and requirements above national legislation and the instruments of Public International Law that bind all entities comprising the State in the broad sense.” (The underlining and parentheses are not in the original.)

Nevertheless, and particularly in view of the final passage of the preceding quotation, this Tribunal understands that the Sala Constitucional did not at any time intend to disregard the validity and applicability of the statutory provisions that, in turn, establish the body of municipal powers and authority concerning urban planning (ordenamiento urbano). Indeed, pursuant to Article 169 of the Constitution, Articles 15 et seq. of the Ley de Planificación Urbana, and Article 13, subsection o), of the Código Municipal, the control and oversight of land-use planning (ordenamiento territorial) at the local level fall within the exclusive jurisdiction of municipal entities. Rather, what the Sala does is reject the possibility that municipalities might seek to exceed that statutory framework—which is as mandatory as the framework governing telecommunications—to impose illegitimate individual requirements in this area, thereby overstepping that framework to the point of obstructing the development of national infrastructure (for example, by introducing zoning restrictions lacking technical or legal support, as well as disproportionate technical requirements or requirements contrary to those established in national policies adopted by the Poder Ejecutivo and the Superintendencia de Telecomunicaciones, SUTEL).

Far from denying municipal authority over urban planning, the cited constitutional judgment examines (in its recital VI (considerando VI)) the enactment, beginning in 2010, by several territorial corporations of more or less uniform regulations governing the granting of municipal telecommunications licenses (such as the regulation in force in the central canton of San José), without questioning them. On the contrary, the Sala states:

“Under this interpretation, municipalities must issue land-use certificates (certificados de uso de suelo) for the construction and installation of telecommunications infrastructure in any zoning area of the canton; consequently, preexisting Regulatory Plans (Planes Reguladores) or Zoning Regulations (Reglamentos de Zonificación)—if any—need not be reformed, amended, or supplemented to establish a specific zone for the placement of telecommunications infrastructure. To locate the infrastructure, it is sufficient to comply with the technical and siting requirements established by national legislation and by the specific regulations of the Poder Ejecutivo or the municipalities.” (Emphasis added.)

And, with respect both to those land-use certificates and to the granting of construction permits (licencias constructivas), it adds:

“With respect to the construction permit for the installation, expansion, or modification of a telecommunications tower or antenna, the Ley de Planificación Urbana (Article 29) and the aforementioned municipal regulations condition its issuance upon possession of a land-use certificate and compliance with other formal and technical requirements.

(...) In light of all the foregoing, this Tribunal Constitucional concludes that the issuance of a municipal construction permit for a telecommunications tower or antenna, or the issuance of a land-use certificate in accordance with existing zoning, does not entail an amendment or revision of the Regulatory Plan or of the zoning established in the urban-development regulations that form part of that Plan. Given the strategic and essential nature of telecommunications for social and economic development, their declared status as a matter of national public interest, and the applicable regulations, municipal corporations are authorized to issue land-use certificates and, on the basis of those certificates and other requirements, construction permits for telecommunications infrastructure, without any need to amend or revise the preexisting Regulatory Plans and municipal regulations that form part of the former.” (Underlining added.)

Accordingly, far from creating a divide between national requirements for the construction and maintenance of telecommunications networks, on the one hand, and the need to comply with locally established controls for urban-planning purposes, on the other, the constitutional case law (jurisprudencia constitucional) under discussion establishes guidelines within which both categories of interests can be reconciled, provided it is understood that any regulation issued by municipal corporations must remain subordinate to national provisions. This means that municipalities may regulate the installation of telecommunications infrastructure in their respective cantons (including matters relating to the poles and/or towers at issue in the case under review (sub examine)), insofar as those regulations do not contravene national guidelines.-

VIII. CONSTRUCTION PERMITS RELATING TO TELECOMMUNICATIONS POLES AND TOWERS

In this litigation (litis), ICE challenges the defendant Municipalidad’s attempt to require construction permits from it and to charge municipal license fees for the commercialization and installation of telecommunications infrastructure and equipment within the territory of that canton. With respect to the former, the plaintiff entity maintains that it is not required to obtain such permits because it is an autonomous State institution. Indeed, the demolition orders whose legality is at issue in this litigation are based precisely on the fact that the poles ordered to be removed were erected without those authorizations. Now, consistently with the discussion in the preceding recital, it must be recalled that, because urban planning forms part of the protection of local interests that the Constitución Política (Article 169) and the law (Article 3 of the Código Municipal) reserve to municipalities, the latter are responsible for urban planning within their respective cantons, which is expressed primarily through the corresponding Regulatory Plan (Article 15 of the Ley de Planificación Urbana).

Pursuant to that plan, development control (control urbanístico) is exercised in practice by each municipal corporation through a set of technical and legal instruments, including the endorsement of plans (visado de planos), the issuance of land-use certificates, and the granting of construction permits or licenses. With respect to the latter, the Ley de Construcciones (decree-law N° 833 of 4 de noviembre de 1949) provides:

“Article 74.- Licenses.

Any construction-related work carried out in the populated areas of the Republic, whether permanent or temporary, must be performed under a license issued by the corresponding Municipalidad.” The following article establishes a specific exemption:

“Article 75.- Public buildings.

Public buildings, meaning buildings constructed by the Gobierno de la República, do not require a municipal license. Nor do buildings constructed by other State agencies require one, provided that they are authorized and supervised by the Dirección General de Obras Públicas.” However, in the opinion of this Chamber, the aforementioned exemption is irrelevant for purposes of the sub lite, because telecommunications towers and poles cannot be understood as “public buildings,” within the meaning given to that term by the Reglamento de Construcciones (Regulations to the Ley de Planificación Urbana), which defines them as “Those buildings belonging to the State or to private parties that permanently house, or regularly serve as a meeting place for, a considerable number of persons.” From this perspective, the works subject to a municipal permit undoubtedly include the towers and poles that form part of the national telecommunications infrastructure.

Indeed, Executive Decree N° 36159 of 10 de mayo de 2010, entitled “Normas Estándares y Competencias de las Entidades Públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la Instalación o Ampliación de Redes de Telecomunicaciones”—which specifically forms part of the set of national-level guidelines or policies referred to above and to which, pursuant to Article 1 thereof, “all agencies and institutions forming part of the Telecommunications Sector, (...) including (...) all municipalities within whose territorial jurisdiction functions or activities are carried out in connection with authorizations, permits, and licenses for the installation of telecommunications infrastructure” are subject—provides:

“Article 10.- Powers of the Municipalities. As provided in subsections a), c), e), and i) of Article 39 of the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, Ley N° 8660 of 8 de agosto de 2008; Articles 1, 15, and 19 of the Ley de Planificación Urbana of 15 de noviembre de 1968, Ley N° 4240; Articles 3, 4, 75, and 79 of the Código Municipal of 30 de abril de 1998, Ley N° 7794; Article 1 of the Ley de Construcciones of 2 de noviembre de 1949, as amended, Ley N° 833, and taking into account the provisions established in the Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones concerning universal access and use, the following matters relating to the installation and expansion of telecommunications networks fall within the exclusive jurisdiction of the municipalities:

(...)

2. To authorize construction permits (licencias constructivas), in accordance with the applicable Regulatory Plan (Plan Regulador) or regulations, provided that such plan or regulations contemplate the installation of telecommunications infrastructure. In cases where the Regulatory Plan and local regulations do not address this subject matter, construction permits shall conform to the provisions of Articles 4, 5, 6, and 11 of this Decree.

The foregoing powers shall be subject to compliance with the construction-related technical requirements and conditions established by the Ley de Construcciones, Ley N° 833, of 2 de noviembre de 1949, Ley de Planificación Urbana, Ley N° 4240 of 15 de noviembre de 1968 (...).” It is precisely within this framework that the provisions of the “Reglamento de la Municipalidad de San José de ubicación y otorgamiento de licencias constructivas para infraestructura de telecomunicaciones” must be understood, when it stipulates:

“Article 3°-All natural persons and legal entities, whether private, public, domestic, or foreign, that market, develop, build, or install telecommunications infrastructure in the Cantón Central de San José shall be subject to these regulations, whether as operators, providers, construction companies, or in any similar capacity through which telecommunications services are or may be provided, irrespective of their end use or the nature of the areas where they are installed.” ICE derives its position that it is not required to apply for municipal construction permits from the fact that Ley N° 3226 of 28 de octubre de 1963 already authorizes it to use all types of public sites to exploit, maintain, and operate public telecommunications networks:

“Article 3.- (...)

The Institute, as an autonomous State entity, shall exercise the State’s right to use squares, streets, and other public places—whether national or municipal—in order to establish and utilize the network necessary for telecommunications service. It is understood that, in exercising that right, it may carry out on streets and sidewalks any surface, underground, or overhead work necessary to fulfill those purposes, and the Institute shall be required to perform the corresponding repairs. Nevertheless, the Institute may contract with the interested municipalities to perform those repairs.” In further support of its position, it also cites rulings of both this Contentious-Administrative Court, Third Section (Judgment N° 959-98 at 10:00 hours on 5 de junio de 1998), and the Constitutional Chamber (rulings 2806-98, 2003-04812, and 2006-01661). In addition to the foregoing, specifically regarding payment of fees for construction permits, ICE considers itself exempt from such payment under the provisions of Article 20 of Decree-Law N° 449 of 8 de abril de 1949 and Article 18 of the Ley de Fortalecimiento de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones N° 8660 of 8 de agosto del 2008.

At the outset, with respect to the cited judicial precedents, it must be borne in mind that all of them predate the legal reforms that, beginning in 2007, led to the current opening of the telecommunications market (including the Free Trade Agreement between Central America, the United States, and the Dominican Republic, whose implementing statute dates from 2007, as well as the Ley General de Telecomunicaciones N° 8642 and the aforementioned Ley N° 8660, both enacted in 2008). Accordingly, the cited references—all of which are certainly highly respected—plainly fall outside the current historical and regulatory context, since they were issued in an environment in which ICE still conducted its activities under the monopoly powers it then enjoyed; a situation that, as will be seen, has changed in the telecommunications sector. This requires the issue to be reexamined from the standpoint of legality falling within this Court’s jurisdiction, as follows.-

IX.FOLLOWING THE OPENING OF THE TELECOMMUNICATIONS MARKET, ICE CEASES TO OPERATE AS A PUBLIC ENTITY WITH MONOPOLY POWERS AND INSTEAD OPERATES WITHIN THE SPHERE OF PRIVATE LAW AND COMPETITION. As just noted, the Free Trade Agreement (FTA) between Central America, the United States, and the Dominican Republic was approved by Ley N° 8622 of 21 de noviembre del 2007 and introduced the process of opening telecommunications in Costa Rica, which until then had been under the monopoly control of the Costa Rican State, specifically ICE and its companies. Chapter 13 of the FTA contains an Annex 13 entitled “Specific Commitments of Costa Rica on Telecommunications Services,” section III of which, entitled “Selective and Gradual Market-Opening Commitments,” states, insofar as relevant:

“1. Consolidation of Level of Market Access Costa Rica shall permit service providers of another Party to supply telecommunications services on terms and conditions no less favorable than those established by or granted pursuant to its legislation in force as of 27 de enero del 2003.

2. Gradual and Selective Opening of Certain Telecommunications Services (a) In accordance with Annex I, Costa Rica shall permit, on a nondiscriminatory basis, telecommunications service providers of another Party to compete effectively to supply directly to customers, through the technology of their choice, the following telecommunications services within its territory:

(...)

(iii) mobile wireless services, no later than 1 de enero del 2007.” Of particular relevance with respect to ICE, the general portion of that chapter contains—in section 13.7.3—the commitment that no Party to the Treaty shall accord “to a provider of public telecommunications services or a provider of information services treatment more favorable than that accorded to a similar provider of the other Party on the ground that the provider receiving more favorable treatment is wholly or partially owned by the Party’s national government.” Furthermore, in 2008, the national legislature enacted the Ley General de Telecomunicaciones N° 8642 of 4 de junio (LGT), among whose objectives, established in Article 2(e), is to “Promote effective competition in the telecommunications market as a mechanism for increasing the availability of services, improving their quality, and ensuring affordable prices.” In turn, Article 3 thereof establishes, among the governing principles of this new legal framework, three of particular relevance to this ruling:

“f) Effective competition (competencia efectiva): the establishment of appropriate mechanisms so that all market operators and providers compete under equal conditions, in order to secure the greatest benefit for inhabitants and the free exercise of the constitutional right and freedom of choice.

• g)Nondiscrimination (no discriminación): treatment no less favorable than that accorded to any other public or private operator, provider, or user of a similar or identical telecommunications service.

(...)

• i)Optimization of scarce resources (optimización de los recursos escasos): the allocation and use of scarce resources and telecommunications infrastructure in an objective, timely, transparent, nondiscriminatory, and efficient manner, with the dual objective of ensuring effective competition and the expansion and improvement of networks and services.” The concept of “scarce resources” (recursos escasos) is defined by Article 6.18 as encompassing “the radio-frequency spectrum, numbering resources, rights-of-way, conduits, ducts, towers, poles, and other facilities required for the operation of public telecommunications networks” (underlining added). Article 4 of the cited statute is also especially important and reads:

“ARTICLE 4.- Scope This Law concerns public policy; its provisions may not be waived and shall mandatorily prevail over any contrary laws, regulations, customs, practices, usages, or contractual stipulations. With respect to matters not provided for in this Law, the Ley General de la Administración Pública, N.° 6227, of 2 de mayo de 1978, shall apply on a supplementary basis to the extent applicable.” (Again, underlining added.)

Finally, Transitory Provision III of the LGT clearly provides:

“TRANSITORY PROVISION III.- Instituto Costarricense de Electricidad and Radiográfica Costarricense S. A. shall continue providing the services for which they are authorized under their respective enabling statutes and shall be subject to the duties, rights, and obligations set forth in this Law.

(...)” (Emphasis added.)

Also in 2008, the Law on the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector (Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones), N° 8660 of 8 de agosto de ese año (LFMEPST), was enacted, expressly supplementing the Law Creating the Instituto Costarricense de Electricidad (Ley de creación del Instituto Costarricense de Electricidad), N° 449 of 8 de abril de 1949. The objectives of the LFMEPST (Article 2) include providing ICE with “legislation that enables it to adapt to all changes in the legal framework governing the generation and provision of electricity services, as well as telecommunications, infocommunications, information products and services, and other convergent services,” together with “the legal, financial, and administrative conditions necessary for it to continue providing and marketing electricity and telecommunications products and services, both within and outside the national territory.” To that end, the entity is authorized to “implement the customary and lawful commercial practices of industry and commerce in general” (Article 10), while its rules governing investments, indebtedness, human-resource management, and public procurement (contratación administrativa) are made more flexible.

For purposes of this analysis, it is significant that Section 17 of the LFMEPST renders various statutory provisions inapplicable to ICE and its companies, but the Ley de Construcciones is not among them.-

X.UNDER THE LEGAL FRAMEWORK CURRENTLY IN FORCE, ICE IS NOT EXEMPT FROM THE OBLIGATION TO OBTAIN MUNICIPAL CONSTRUCTION PERMITS. In the opinion of this Court, the foregoing legal framework necessarily leads to the conclusion that, in the context of an open and competitive telecommunications market such as the one that currently exists, ICE can no longer be regarded as an operator vested with privileges or extraordinary public-law powers; rather, it is simply another commercial participant, engaging in that activity under the private-law capacity granted to it by Sections 1 and 3.2 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP) and subject to telecommunications regulatory law, like any other operator or provider. As concerns the matter under review (sub examine), the foregoing inevitably leads to the conclusion that ICE is not exempt—as the other operators and providers are likewise not exempt—from complying with all regulations pertaining to urban planning when deploying its telecommunications network and all infrastructure required for that purpose, including the need to apply for and obtain any required construction permits from the corresponding municipalities.

Any other interpretation would amount to granting that institution more favorable treatment than that afforded to the other operators and providers, in direct contradiction of the principles of market opening and competitiveness clearly embodied in the applicable legal framework and previously discussed herein. Indeed, the various exclusive powers formerly exercised by that Instituto made sense only for purposes of carrying out the full control then exercised by the State in the field of telecommunications; today, their continuation would merely distort the sphere of nondiscriminatory competition established in the applicable legislation and place our country in breach of the international commitments previously mentioned…”

As may be seen from the judgment partially transcribed above, the Instituto Costarricense de Electricidad asserted as the legal grounds for its complaint practically the same arguments that it now raises as grounds for grievance in this nonhierarchical appeal (jerarquía impropia), and those arguments were not accepted by the Court that heard the case. It is also important to add that construction permits (licencias constructivas), and the authority of local governments to shut down works erected without such permits, derive from a public power that has two dimensions: the establishment of regulatory provisions—the enactment of the respective regulations, zoning plans (planes reguladores), and related rules—and supervisory powers—the exercise of police power (poder de policía)—within the territorial jurisdiction. Indeed, it must be recalled that urban-planning regulation has traditionally and indisputably been entrusted to the municipalities, since it has been held that “(...) urban-planning authority has been a genuine municipal power, perhaps the foremost of all” (GARCÍA DE ENTERRÍA, Nombre7411 and PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de Derecho Urbanístico.

Editorial Civitas, Madrid, España, S.N.E., 1981. p. 116.); it has therefore been structured as a power of local governments that expands to encompass the planning of the entire territory, while also extending incidentally to other State bodies and entities, such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo—a decentralized entity—and the Ministerios de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, together with the Secretaría Técnica Ambiental—a decentralized agency—and the Ministerio de Planificación Nacional. With specific regard to local urban planning, however, the Ley de Construcciones, approved by Decreto-Ley número 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve—a preconstitutional provision, having been enacted by the de facto government of the Junta Fundadora de la Segunda República, led by José Figueres Ferrer—provides that the Municipalities are responsible for ensuring that cities and other population centers meet the necessary conditions of safety, sanitation, convenience, and beauty in their public thoroughfares and in the buildings and structures erected on their land, without prejudice to the powers granted by law to other administrative bodies in these matters (Article 1), and that no building may be erected in the country in contravention of its provisions (Article 74).

Although our Constitución Política does not define the inherent and essential functions of the municipalities, constitutional case law—specifically judgments número 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, y 2003-3656—has interpreted Articles 169 and the first paragraph of Article 170 thereof as vesting primary authority over local urban planning in the municipalities, to the exclusion of any other public entity. This has also been expressly established in the various versions of the Código Municipal—Leyes No. 4574 de cuatro de mayo de mil novecientos setenta and the current legislation in force, No. 7794 publicada en La Gaceta No. 94 del 18 de mayo de mil novecientos noventa y ocho. Consistent with the foregoing provision, Articles 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, state verbatim:

“Article 15.- Pursuant to the rule set forth in Article 169 of the Constitución Política, the competence and authority of municipal governments to plan and oversee urban development within the boundaries of their jurisdiction are hereby recognized. Consequently, each shall adopt the appropriate measures to implement a zoning plan and the related urban-development regulations in the areas where they are to apply, without prejudice to extending all or some of their effects to other sectors where compelling reasons warrant establishing a specific system of oversight.” (Emphasis not in the original.)

“Article 19.- Each Municipality shall issue and enact the procedural rules necessary to ensure proper compliance with the zoning plan and to protect the community’s interests in health, safety, convenience, and well-being.” (Emphasis not in the original.)

The foregoing gives rise to the supervision exercised by municipal authorities over compliance with local urban-planning regulations through the use of “police power,” by which they assume the authority and duty to safeguard public order, public health, tranquility, personal safety, and the moral, political, and economic organization of society. When analyzed in light of the new telecommunications legal framework currently in force and in accordance with the judgment transcribed above, these powers lead unequivocally to the conclusion that, in the current climate of market opening—where equal treatment of all telecommunications-network operators prevails—and in full recognition of the authority of municipal corporations to oversee and inspect local urban development, the Instituto Costarricense de Electricidad is now required to comply fully with urban-planning regulations in this area. Consequently, the notification requirement under which ICE previously coordinated with local corporations for the installation of its telecommunications towers has now been superseded, and it is currently subject to the prior issuance of the corresponding municipal construction permit before installing telecommunications towers.

Accordingly, this Court agrees with the considerations contained in the judgment partially transcribed above and therefore applies them to the case at hand, finding that the grievances seeking to exempt ICE from that obligation are unfounded, based on the grounds set forth above. On the contrary, this Court considers that official letters DOPR-IM-665-2011 and DOPR-IM-668-2011, both dated veintisiete de setiembre del dos mil once, through which the appellant was notified that, pursuant to Article 93 of the Ley de Construcciones, it was granted treinta días hábiles to process and secure approval of the construction permit for the telecommunications poles, resulted from the local government’s full exercise of its supervisory and inspection powers, arising from its police powers, and, in light of the grounds stated above, are lawful. The Mayor’s decision under appeal warrants the same conclusion on this particular issue, insofar as its reasoning concerning the mandatory nature of obtaining construction permits is correct.

Accordingly, resolution nºAMH-1826-2011, issued at ocho horas del catorce de diciembre del dos mil once by the Alcalde de la Municipalidad de Heredia, must be affirmed in part, solely to the extent that, in order to install telecommunications towers, the Instituto Costarricense de Electricidad must hold a construction permit, the issuance of which shall be governed by the technical and siting requirements established by national legislation, the regulations of the Poder Ejecutivo, and the specific Municipal regulations. The analysis of the payment of fees required to make the permit effective is reserved for the following Considerando.

IV. REGARDING THE CONTINUED VALIDITY OF THE CONSTRUCTION-TAX EXEMPTION GRANTED TO THE Instituto Costarricense de Electricidad

Based on the grounds set forth supra, this Court considers that, although the Instituto Costarricense de Electricidad is required to obtain construction permits in order to install telecommunications infrastructure, it is also exempt from payment of the construction tax established in Article 70 of the Ley de Planificación Urbana and Article 78 of the Ley de Construcciones, for the reasons set forth below. The Decree-Law creating the Instituto Costarricense de Electricidad was supplemented by Ley N° 764 de 25 de octubre de 1949 to provide as follows: “Article 20.- The Instituto Costarricense de Electricidad is exempt from the payment of national and municipal taxes and enjoys postal and telegraphic privileges.” That provision created a general subjective exemption (exención genérica subjetiva) applicable to all present and future taxes that might affect ICE; however, the Ley Reguladora de Todas las Exoneraciones Vigentes, su derogatoria y sus excepciones - Ley N° 7293 de 31 de marzo de 1992 - eliminated the latter condition, since Article 2(l) provided that only those exemptions in force on the date of its enactment in favor of all autonomous institutions would remain in effect.

ICE was affected insofar as it is such an institution, which was reinforced by the amendment of Articles 63 and 64 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios—contained in that same legislation—which provided:

“…ARTICLE 63: Limit of application. Even where expressly provided by tax law, an exemption shall not extend to taxes established after the exemption was created. (As amended by Article 50 of Ley Nº 7293 de 26 de marzo de 1992).” “ARTICLE 64.- Validity. An exemption, even when granted on the basis of certain factual conditions, may be repealed or modified by a subsequent law, without liability on the part of the State.” Its effectiveness was likewise made subject “to full compliance with the provisions, requirements, and purposes governing its grant, as well as to the proper use and intended purpose of the goods and services to which the exemption enjoyed by a particular person applies…” (Article 37). Consequently, the effects of the exemption were limited, such that, following the entry into force of Ley N° 7293 and, consequently, the amendment to the Código Tributario, it cannot be construed to encompass future taxes, even where this had previously been established.

Accordingly, an exemption from future taxes must be express and specific in the text of the law. Applying the foregoing to the situation of the Instituto Costarricense de Electricidad, it follows that—in principle and without prejudice to Article 18 of Ley 8660, which will be examined below—that institution would be required to pay any tax created after Ley 7293, except where an exemption has expressly been granted in its favor (see, in this regard, judgment number 000037-F-04 issued by the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, a las diez horas treinta y cinco minutos del veintiuno de enero del año dos mil cuatro). However, in the case of the construction tax, the exemption existed before the date on which the Ley Derogatoria de Exoneraciones entered into force, since it is based on Article 70 of the Ley de Planificación Urbana (Ley N° 4240 de 15 de noviembre de 1968) and Article 78 of the Ley de Construcciones (Ley Nº 833 del 2 de noviembre de 1949).

Accordingly, the tax relief (dispensa tributaria) established in Article 20 of the Ley de Creación del ICE (Ley N° 449 del 8 de abril de 1949) continued to benefit it when Ley N° 7293 entered into force. To hold otherwise would constitute a retroactive application, to its detriment, of Article 63 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios, which is prohibited by the Constitution. This exemption from payment of the construction tax (Article 70 of the Ley de Planificación Urbana) remained in effect upon the enactment of Ley 8660 (Ley de Modernización y Fortalecimiento de las entidades públicas del Sector telecomunicaciones), Article 18 of which provides:

“Article 18.- Tax treatment. When ICE and its companies act as operators or providers in competitive domestic markets for telecommunications or electricity services and products, they shall be subject to payment of income and sales taxes. In all other cases, the exemptions granted under Decreto Ley N° 449 de 8 de abril de 1949 shall remain in force, as shall any others granted to them by the legal system. Traditional basic telephone service is excluded from payment of income tax.” (emphasis added).

The foregoing provision contains two essential rules regarding the tax treatment of the Instituto Costarricense de Electricidad: i) The general rule is exemption from the payment of taxes; consequently, that entity retains the exemption contained in the Decree-Law creating it and in any other law granting it an exemption; ii) The exception concerns the obligation to pay income and sales taxes, which is conditional upon the existence of a competitive market. It should be clarified that Ley 8660 entered into force on 13 de agosto de 2008 and cannot be applied retroactively; therefore, its tax rules, including the tax exemption, have applied since that date. Consequently, and for all the reasons stated above, in light of the cited provisions, this Court considers that the Instituto Costarricense de Electricidad is exempt from payment of the construction tax because the Ley de Planificación Urbana that exempted it from that obligation predates the Ley Reguladora de Todas las Exoneraciones Vigentes, su derogatoria y sus excepciones (Ley 7293), and that exemption is reiterated in Article 18 of Ley 8660, although its scope and validity are limited by Articles 63 and 64 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Accordingly, ICE need only obtain its construction license (licencia constructiva), duly issued by the local government, for it to take full effect, without the need to pay any tax, by virtue of the express exemption in the statutory text, of which the Municipalidad de Heredia shall take note.

V- COROLLARY. For the reasons stated, this Court considers that Resolution nºAMH-1826-2011, de las ocho horas del catorce de diciembre del dos mil once, adopted by the Alcalde de la Municipalidad de Heredia, must be partially affirmed insofar as it holds that the Instituto Costarricense de Electricidad is required to obtain a construction license for telecommunications towers. However, that administrative act requires said institution to pay construction fees (derechos constructivos) pursuant to Article 79 of the Ley de Construcciones, which is contrary to the exemptions currently in force under Article 20 of the Decreto Ley creating the Instituto Costarricense de Electricidad, Article 70 of the Ley de Planificación Urbana, Article 78 of the Ley de Construcciones, and Article 18 of the Ley de Modernización y Fortalecimiento de las entidades públicas del Sector telecomunicaciones. This portion of the resolution must therefore be annulled, and the municipality may not collect any tax on that basis. As no further administrative appeal is available, the administrative remedies (vía administrativa) are deemed exhausted.-

POR TANTO

The appeal is partially granted. Resolution nºAMH-1826-2011, de las ocho horas del catorce de diciembre del dos mil once, issued by the Alcalde Municipal, is annulled solely insofar as it orders payment of the tax; in all other respects, it is affirmed. Let notice be given.- Nombre10839 Marianella Álvarez Molina Claudia Elena Bolaños Salazar

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA Central 2545-0003. Fax 2545-0033. Correo Electrónico ...01 Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A Proceso: Jerarquía impropia municipal Recurrente: Instituto Costarricense de Electricidad Recurrida: Municipalidad de Heredia N°409-2012 Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Tercera. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A. Goicoechea, a las dieciséis horas cuarenta minutos del cuatro de octubre del dos mil doce.- Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, de la apelación interpuesta por el Instituto Costarricense de Electricidad, representado por su apoderado especial administrativo, el Licenciado Juan Carlos Araya González, contra la resolución nºAMH-1826-2011, de las ocho horas del catorce de diciembre del dos mil once, adoptada por el Alcalde de la Municipalidad de Heredia.- Redacta la Juez Bolaños Salazar, y:

CONSIDERANDO

I.Hechos probados: Para decidir, se tiene como debidamente acreditado lo siguiente:

• 1)Que en los oficios DOPR-IM-665-2011 y DOPR-IM-668-2011, ambos del veintisiete de setiembre del dos mil once, se le previene al recurrente que conforme lo dispone el artículo 93 de la Ley de Construcciones, que se le otorga un plazo de treinta días hábiles para que tramite y apruebe la licencia de construcción de los postes de telecomunicaciones, ordenándose la clausura inmediata de todo poste de telecomunicaciones existente o en construcción en el cantón de Heredia, los cuales deben tramitar la licencia municipal. (Ver folios 47 a 49, 53 a 55);
• 2)Que el representante del Instituto Costarricense de Electricidad, interpone recurso de revocatoria con apelación en subsidio en contra de los oficios indicados en el hecho anterior. (ver folios 63 a 68);
• 3)Que en la resolución nºDOPR-IM-870-2011, dictada por el Departamento de Ingeniería Municipal, se rechaza el recurso de revocatoria interpuesto. (ver folios 76 a 83);4) Que en la resolución nºAMH-1826-2011, de las ocho horas del catorce de diciembre del dos mil once, el Alcalde declara sin lugar el recurso de apelación interpuesto contra de los oficios DOPR-IM665-2011 y DOPR-IM-668-2011, del veintisiete de setiembre del dos mil once e impone el pago de los impuestos constructivos. (Ver folios 97 a 105); 5) Que en representación del Instituto Costarricense de Electricidad, se interpone recurso de revocatoria con apelación en subsidio, contra el acto indicado en el hecho anterior. (Ver folios 108 a 110) y 6) Que en la resolución nºAMH-0014-2012, de las doce horas veintitrés minutos del cuatro de enero del dos mil doce, el Alcalde dispone rechazar el recurso de revocatoria interpuesto contra la resolución nºAMH-1826-2011, de las ocho horas del catorce de diciembre del dos mil once y se eleva la apelación ante el Tribunal Contencioso Administrativo.(Ver folios 112 a 115).-

II.Sobre los argumentos del recurrente: En resumen, argumenta que al amparo de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, el Instituto Costarricense de Electricidad se encuentra exento de la obligación de obtener licencia constructiva y de pagar el impuesto respectivo, interpretación amparada al criterio jurídico C-171-2009, de la Procuraduría General de la República y la sentencia nº1661-2006, del 14 de febrero del 2006, dictada por la Sala Constitucional. Agrega que la Superintendencia de Telecomunicaciones no tiene competencia en materia constructiva por lo que la Municipalidad no debe aplicar lo dispuesto en el oficio 1083-SUTEL-2011, del 31 de mayo del 2011, que dispone que el Instituto ya no le asisten los mismos derechos y/o privilegios del anterior régimen.-

III.RESPECTO A LA PROCEDENCIA QUE EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD CUENTE CON PERMISO DE CONSTRUCCIÓN PARA INSTALAR INFRAESTRUCTURA DE TELECOMUNICACIONES. Ya esta Sección en la resolución nº417-2012, de las catorce horas del once de octubre del dos mil doce , se pronunció en torno al objeto de impugnación que aquí se conoce, indicando que de esta forma se somete a consideración de esta jerarquía impropia, si en la actualidad, a la luz del marco normativo vigente, el Instituto Costarricense de Electricidad debe sujetar la edificación de las torres de telecomunicaciones, a la obtención de las licencias municipales constructivas, según lo dispone los numerales 74 y 79 de la Ley de Construcciones, que al efecto, dictan lo siguiente:

"Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente." "Artículo 79.- Pago. Para que una licencia surta sus efectos, es indispensable que haya sido pagado el importe de los derechos correspondientes." De la lectura de las normas transcritas, se desprenden dos elementos esenciales de las licencias constructivas que, para los efectos de la presente resolución y a la luz de los agravios expresados, deberán ser analizados de manera separada. Por una parte, la emisión de una licencia constructiva, entendida como la potestad del gobierno local que se configura mediante la emisión de un acto administrativo de carácter reglado, lo cual significa que para su validez, debe exigirse apego absoluto al ordenamiento jurídico vigente respecto de todos sus elementos formales y materiales.

Por otra parte, el tema de su eficacia, el cual, según el numeral 79 de recién cita, exige el pago de los derechos -impuestos- respectivos, que será analizado en una Considerando posterior, puesto que el ICE se considera exento de dicha carga tributaria. Los argumentos en que el representante de la entidad recurrente sustenta el recurso de apelación, con relación a la obligación de solicitar y obtener una licencia constructiva, ya han sido objeto de pronunciamiento por la Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, en la sentencia número 86-2012-VI de las dieciséis horas del veintiuno de mayo del dos mil doce, en la cual, consideró:

“…VII.- CONSIDERACIÓN INTRODUCTORIA: EL DESARROLLO DE LA INFRAESTRUCTURA NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES NO SE CONTRAPONE A LA NECESIDAD DE EJERCER CONTROL EN MATERIA DE PLANIFICACIÓN URBANA. Del análisis de los hechos y alegaciones de las partes, este Tribunal vislumbra –particularmente en la postura que sostiene la parte demandante– la existencia de una línea argumentativa, en el sentido de que el ejercicio de las competencias municipales en materia de ordenamiento urbano –que son de índole eminentemente local– de alguna manera obstaculiza o estorba al desarrollo de una infraestructura –de ámbito e interés nacional– de telecomunicaciones (que desde luego incluye a las torres y antenas respectivas), así como la eficiente y oportuna prestación a los ciudadanos de servicios en ese campo. Dicha tesitura es errónea. Ciertamente, la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, N° 7593 de 9 de agosto de 1996, no deja duda al establecer:

“Artículo 74.- Declaratoria de interés público.

Considérase una actividad de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos.

(...)” En razón de lo anterior, es el propio Estado (por medio del Ministerio correspondiente) el que asume la rectoría del Sector de Telecomunicaciones y se encarga de elaborar las políticas propias del Sector, así como el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones (artículo 39 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, N° 8660 de 8 de agosto de 2008), a efecto de establecer los objetivos y metas que el país pretende alcanzar en esta materia y con base en los cuales se determina la necesidad y factibilidad de las redes públicas de telecomunicaciones y de nuevos servicios en esta área, conforme al artículo 12 de la Ley General de Telecomunicaciones, N° 8642 del 4 de junio del 2008. Por su parte, la jurisprudencia reciente de la Sala Constitucional (concretamente, la sentencia N° 15763-2011 de las 9:46 horas del 16 de noviembre del 2011) también ha dejado en claro la jerarquía e interés público preponderante que posee el desarrollo de esa infraestructura nacional de tele comunicaciones, poniendo de relieve que los intereses locales tutelados por las municipalidades correspondientes no pueden venir a entorpecer indebidamente ese progreso.

Lo anterior en el marco de los compromisos asumidos por el país como integrante de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), así como de diversas declaraciones que en el ámbito internacional destacan la importancia de la creación, mejora y desarrollo de la infraestructura en telecomunicaciones como factor clave para el desarrollo social y económico. Es así que la Sala advirtió:

“En definitiva, la construcción, desarrollo, mejoramiento y ampliación de una infraestructura sólida y robusta de telecomunicaciones ha sido enunciada en diversos instrumentos del Derecho Internacional Público como un compromiso y una obligación indeclinable de los Estados nacionales, que no puede estar al arbitrio de los gobiernos locales territoriales internos, por cuanto, podría generar asimetrías, con la consiguiente falta de normalización y de un desarrollo nacional de las telecomunicaciones que provoca serios perjuicios para que los habitantes pueden gozar de los beneficios de la sociedad de la información y de las nuevas tecnologías de la información y del conocimiento.

(...) A partir de un análisis sistemático del ordenamiento jurídico constitucional e infraconstitucional vigente, es factible concluir que la infraestructura, en materia de telecomunicaciones, tiene una relevancia que excede la esfera de lo local o cantonal, asumiendo un claro interés público y, desde luego, erigiéndose como una cuestión que atañe a la órbita de lo nacional con, incluso, proyecciones en el terreno del Derecho Internacional Público al suponer su desarrollo el cumplimiento de una serie de obligaciones internacionales asumidas previamente por el Estado costarricense. (...) [Consecuencia] de lo anterior es que los intereses de cualquier ente público descentralizado costarricense, como podrían ser las municipalidades, no puede anteponerse al claro interés público de la infraestructura en telecomunicaciones así declarado, expresamente, por el legislador nacional a través de una ley que manifiesta la voluntad general (artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Constitución), el que debe prevalecer sobre los intereses de carácter local, dado que, la autonomía municipal no le permite a los ayuntamientos sustraerse de lo que ha sido declarado como un interés de carácter nacional, de lo contrario se pervierte la autonomía territorial transformando a los municipios en micro estados, abstraídos de la dirección intersubjetiva o tutela que pueda ejercer el Estado, a través de los órganos constitucionales, mediante la emisión de leyes válidas y eficaces, la celebración de convenios y tratados internacionales por el Poder Ejecutivo y aprobados por la Asamblea Legislativa (artículos 7°, 121, inciso 4°, y 140, inciso 10°, de la Constitución Política).

(...) Una segunda consecuencia que se extrae de la declaratoria de interés público, es que el tema de construcción, ampliación o desarrollo y mejora de la infraestructura en materia de telecomunicaciones tiene una clara e inequívoca vocación nacional. De modo que es el Estado y sus órganos los que asumen la rectoría y dirección en la materia a la que deben someterse todos los entes públicos menores para lograr objetivos como el acceso y servicios universales, la reducción de la brecha digital por razones de solidaridad, la interconexión y conectividad necesarias que le permitan a todos los costarricenses, independientemente de la localidad, distrito, cantón o región donde habiten, gozar de los beneficios y ventajas de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El legislador nacional, lejos de ‘localizar’ el tema de la infraestructura en telecomunicaciones lo nacionalizó expresa e inequívocamente.

(...) [El] sector de las telecomunicaciones tiene un carácter transversal y, por ende, nacional, por cuanto, incluye a todo el universo de los entes públicos, incluidos, los descentralizados territorialmente como las municipalidades. Es así, como los ayuntamientos no pueden sustraerse de tal sector. (...) Por último, el carácter evidentemente nacional de las telecomunicaciones y sus diversos componentes, queda de manifiesto, cuando el artículo 40 de la Ley precitada regula el ‘Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones’, (...) Se trata, entonces, de un plan que, por disposición expresa de ley, vincula u obliga, entre otros, a los entes municipales y que les conmina a contar con una infraestructura de telecomunicaciones, robusta, moderna, óptima, adecuada y desarrollada para disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El logro de esta meta u objetivo, se verá, necesariamente, frustrado si cada corporación territorial, en un tema de clara vocación nacional, pretende establecer su propia orientación y requerimientos, por sobre la legislación nacional y los instrumentos del Derecho Internacional Público que obligan a todos los entes que conforman el Estado en sentido amplio.” (El subrayado y los paréntesis no son del original.)

No obstante y particularmente del último fragmento de la cita anterior, entiende este Tribunal que la Sala Constitucional en ningún momento pretende desconocer la vigencia y aplicabilidad de las normas legales que, a su vez, establecen el conjunto de competencias y atribuciones municipales en materia de ordenamiento urbano. En efecto, de acuerdo con los artículos 169 constitucional, 15 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana y 13 inciso o) del Código Municipal, es competencia exclusiva de los entes municipales el control y la fiscalización del ordenamiento territorial a nivel local. Lo que hace la Sala, más bien, es negar la posibilidad de que las municipalidades pretendan exceder ese marco legal –que es tan imperativo como el que regula el tema de las telecomunicaciones– para establecer exigencias individuales ilegítimas en esta materia, desbordando dicho marco, al punto de estorbar el desarrollo de la infraestructura nacional (por ejemplo, introduciendo restricciones de zonificación carentes de sustento técnico o jurídico, así como requisitos técnicos desproporcionados u opuestos a los establecidos en las políticas de ámbito nacional adoptadas por el Poder Ejecutivo y la Superintendencia de Telecomunicaciones, SUTEL).

Lejos de negar las competencias municipales en materia de planificación urbana, el fallo constitucional de cita analiza (en su considerando VI) la promulgación que, a partir del año 2010, han hecho varias corporaciones territoriales de reglamentos –más o menos uniformes– sobre otorgamiento de licencias municipales en materia de telecomunicaciones (tal como el que rige en el cantón central de San José), sin cuestionarlos. Por el contrario, dice la Sala:

“Bajo esta inteligencia las municipalidades deben otorgar los certificados de uso de suelo para la construcción e instalación de infraestructura de telecomunicaciones en cualquier área de zonificación del cantón, por lo que no se requiere que el Plan Regulador o el Reglamento de Zonificación preexistentes –en caso de existir– sean reformados, modificados o adicionados para regular una zona específica para ubicar la infraestructura de telecomunicaciones. Para la ubicación de la infraestructura basta cumplir con los requisitos técnicos y de emplazamiento fijados por la legislación nacional y los reglamentos del Poder Ejecutivo o municipales específicos.” (El énfasis es añadido.)

Y, en lo tocante tanto a dichos certificados de uso de suelo como al otorgamiento de licencias constructivas, agrega:

“En punto a la licencia de construcción para la instalación, ampliación o modificación de una torre o antena de telecomunicaciones, la Ley de Planificación Urbana (artículo 29) y los Reglamentos municipales ya citados condicionan su otorgamiento a contar con un certificado de uso de suelo y el cumplimiento de otros requisitos de carácter formal y técnico.

(...) En mérito de todo lo expuesto, este Tribunal Constitucional concluye que el otorgamiento de una licencia municipal de construcción de una torre o antena de telecomunicaciones o el otorgamiento de un certificado de uso de suelo de acuerdo con la zonificación existente, no suponen una modificación o reforma del Plan Regulador o de la zonificación establecida en los reglamentos de desarrollo urbano que forman parte del primero. Dado que el carácter estratégico y primordial de las telecomunicaciones para el desarrollo social y económico, su declarado interés público nacional y la normativa habilitan a las corporaciones municipales para otorgar certificados de uso de suelo y, con fundamento en éstos y otros requisitos, licencias de construcción de infraestructura de telecomunicaciones, sin necesidad de modificar o reformar los Planes Reguladores y Reglamentos municipales previos que forman parte del primero.” (El subrayado es nuestro.)

De manera que la jurisprudencia constitucional de comentario, lejos de crear un divorcio entre las exigencias de ámbito nacional en materia de construcción y mantenimiento de las redes de telecomunicaciones –de una parte– y la necesidad de acatar los controles establecidos en el ámbito local para fines de ordenamiento urbano –de otra– viene a sentar pautas dentro de las cuales es posible congeniar ambas categorías de intereses, siempre que se tenga claro que cualquier regulación que emitan las corporaciones municipales debe subordinarse a lo dispuesto a nivel nacional. Ello equivale a decir que las municipalidades pueden reglamentar la instalación de la infraestructura de telecomunicaciones en su respectivo cantón (incluyendo lo relativo a los postes y/o torres que son de interés en el sub examine), en tanto y en cuanto que esa reglamentación no contravenga las pautas de ámbito nacional.-

VIII. SOBRE LOS PERMISOS DE CONSTRUCCIÓN CON RELACIÓN A POSTES Y TORRES DE TELECOMUNICACIONES

En esta litis, el ICE cuestiona el hecho de que la Municipalidad demandada pretenda exigirle permisos de construcción y cobrar licencias municipales por la comercialización e instalación de infraestructura y equipos de telecomunicaciones en el territorio de ese cantón. Con respecto a los primeros, el ente actor estima que no tiene obligación de contar con dichos permisos, por el hecho de tratarse de una institución autónoma del Estado. En efecto, las órdenes de demolición cuyo examen de legalidad constituye el objeto de esta litis están motivadas, precisamente, en el hecho de que los postes que se ordena remover fueron erigidos sin contar con esas autorizaciones. Ahora bien, en armonía con lo que se venía examinando en el considerando precedente, es menester recordar que, por formar parte de la tutela de los intereses locales que la Constitución Política (artículo 169) y la ley (artículo 3 del Código Municipal) reserva a las municipalidades, le corresponde a estas últimas la planificación urbana dentro del respectivo cantón, lo cual se traduce primariamente en el respectivo plan regulador (artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana).

Conforme a dicho plan, el control urbanístico es ejercido en la práctica por cada corporación municipal a través de un conjunto de instrumentos técnico–jurídicos, que incluyen el visado de planos, la emisión de certificados de uso de suelo y el otorgamiento de permisos o licencias constructivas. En lo concerniente a estas últimas, la Ley de Construcciones (decreto ley N° 833 de 4 de noviembre de 1949) dispone:

“Artículo 74.- Licencias.

Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente.” El artículo siguiente establece una exención específica:

“Artículo 75.- Edificios públicos.

Los edificios públicos o sean los edificios construidos por el Gobierno de la República, no necesitan licencia Municipal. Tampoco la necesitan edificios construidos por otras dependencias del Estado, siempre que sean autorizados y vigilados por la Dirección General de Obras Públicas.” Sin embargo, en opinión de esta Cámara, la señalada dispensa carece de interés a los efectos del sub lite, pues las torres y postes de telecomunicaciones no pueden ser entendidos como “edificios públicos”, en el sentido que a ese término da el Reglamento de Construcciones (Reglamento a la Ley de Planificación Urbana), que los define como “Aquellas edificaciones del Estado o particulares, que albergan permanentemente, o sirven de lugar de reunión, con regularidad, a un número considerable de personas”. Bajo esta óptica, dentro de las obras sujetas a licencia municipal están, sin duda alguna, las torres y postes que forman parte de la infraestructura nacional de telecomunicaciones.

En efecto, el decreto ejecutivo N° 36159 de 10 de mayo de 2010, denominado “Normas Estándares y Competencias de las Entidades Públicas para la aprobación coordinada y expedita requerida para la Instalación o Ampliación de Redes de Telecomunicaciones” –y que precisamente forma parte del conjunto de pautas o políticas de nivel nacional a que hacíamos referencia anteriormente y al que están sometidas, según su artículo 1, “todas las dependencias e instituciones que forman parte del Sector de Telecomunicaciones, (...) incluyendo (...) todas aquellas municipalidades en cuyo espacio territorial se desarrollen funciones o actividades relacionadas con la autorización, permisos y licencias para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones”– establece:

“Artículo 10.- Competencias de las Municipalidades. Según disponen los incisos a), c), e) e i) del artículo 39 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008; artículos 1, 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana del 15 de noviembre de 1968, Ley N° 4240; los artículos 3, 4, 75 y 79 del Código Municipal del 30 de abril de 1998, Ley N° 7794; el artículo 1 de la Ley de Construcciones del 2 de noviembre de 1949 y sus reformas, Ley N° 833 y tomando en cuenta las disposiciones establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones sobre acceso y uso universal, en materia de instalación y ampliación de redes de telecomunicaciones, es competencia exclusiva de las municipalidades:

(...)

2. Autorizar las licencias constructivas, de conformidad con el Plan Regulador o sus reglamentos vigentes, siempre y cuando en dicho plan o reglamentos se contemple la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. En los casos donde el Plan Regulador y la reglamentación local no contemple esta materia, las licencias constructivas se adecuarán a lo establecido en los artículos 4, 5, 6 y 11 del presente Decreto.

Las competencias anteriores, se sujetarán al cumplimiento de los requisitos y condiciones técnicas constructivas fijadas por disposición de la Ley de Construcciones, Ley N° 833, del 2 de noviembre de 1949, Ley de Planificación Urbana, la Ley N° 4240 del 15 de noviembre de 1968 (...)”.

Es justamente dentro de este marco que debe entenderse lo que establece el “Reglamento de la Municipalidad de San José de ubicación y otorgamiento de licencias constructivas para infraestructura de telecomunicaciones”, cuando estipula:

“Artículo 3°-Están sometidas al presente reglamento todas las personas físicas, jurídicas, privadas, públicas, nacionales o extranjeras que comercialicen, desarrollen, construyan o instalen infraestructura para telecomunicaciones en el Cantón Central de San José; ya sea en condición de operadoras, proveedoras, constructoras o en cualquier condición similar a través de la cuál se presten o se puedan brindar servicios de telecomunicaciones; independientemente de su uso final o de la naturaleza de las áreas donde se encuentren instaladas.” El ICE deriva su postura de que no requiere solicitar los permisos constructivos municipales del hecho de que la ley N° 3226 del 28 de octubre de 1963 ya lo autoriza a utilizar todo tipo de sitios públicos para explotar, mantener y operar redes públicas de telecomunicaciones:

“Artículo 3.- (...)

El Instituto, como entidad autónoma del Estado, ejercerá el derecho que éste tiene para usar plazas, calles y demás lugares públicos –nacionales o municipales–, con objeto de establecer y aprovechar la red necesaria para el servicio de telecomunicaciones. Es entendido que en el ejercicio de ese derecho podrá efectuar en las calles y aceras, toda obra de superficie, subterránea o aérea necesaria para el cumplimiento de esos fines, y el Instituto quedará obligado a efectuar las reparaciones del caso. No obstante, el Instituto podrá contratar esas reparaciones con las municipalidades interesadas.” Cita además en abono a su tesis, lo dispuesto tanto en pronunciamientos de este Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera (sentencia N° 959-98 de las 10:00 horas del 5 de junio de 1998), como de la Sala Constitucional (votos 2806-98, 2003-04812 y 2006-01661). En adición a lo anterior, específicamente en lo que toca al pago de los derechos por permisos de construcción, considera el ICE que está exento de él al tenor de lo estipulado en los numerales 20 del decreto ley N° 449 del 8 de abril de 1949 y 18 de la Ley de Fortalecimiento de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones N° 8660 del 8 de agosto del 2008.

De entrada, en cuanto a los criterios jurisprudenciales citados, habría que tener en consideración que todos ellos son anteriores a las reformas legales que, a partir del año 2007, condujeron a la actual apertura del mercado de telecomunicaciones (incluyendo el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, Estados Unidos y República Dominicana, cuya ley de aprobación data del 2007, así como de la Ley General de Telecomunicaciones N° 8642 y la recién citada Ley N° 8660, que son ambas del 2008). De manera que las indicadas referencias –todas desde luego muy respetables– están evidentemente fuera del actual contexto histórico–normativo, puesto que fueron emitidas en un entorno en el que el ICE aun desplegaba su actividad en ejercicio de las potestades monopólicas de las que entonces gozaba; situación que, como se verá, ha cambiado en el terreno de las telecomunicaciones. Esto obliga a reexaminar el tema, en la vertiente de legalidad que a este Tribunal incumbe, como se hace de seguido.-

IX.A PARTIR DE LA APERTURA DEL MERCADO DE LAS TELECOMUNICACIONES, EL ICE DEJA DE OPERAR COMO ENTIDAD PÚBLICA CON POTESTADES MONOPOLÍSTICAS, PARA HACERLO EN EL PLANO DEL DERECHO PRIVADO Y DE LA COMPETENCIA. Como se acaba de señalar, el Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Centroamérica, Estados Unidos y República Dominicana fue aprobado mediante ley N° 8622 de 21 de noviembre del 2007 e introdujo el proceso de apertura de las telecomunicaciones en Costa Rica, hasta entonces bajo dominio monopolístico del Estado costarricense, concretamente del ICE y sus empresas. El capítulo 13 del TLC contiene un Anexo 13 sobre “Compromisos específicos de Costa Rica en materia de servicios de telecomunicaciones”, en cuyo punto III sobre “Compromisos selectivos y graduales de apertura del mercado” se indica, en lo conducente:

“1. Consolidación de Nivel de Acceso al Mercado Costa Rica permitirá a los proveedores de servicios de otra Parte suministrar servicios de telecomunicaciones en términos y condiciones no menos favorables que aquellas establecidas por u otorgadas de conformidad con su legislación vigente al 27 de enero del 2003.

2. Apertura Gradual y Selectiva de Ciertos Servicios de Telecomunicaciones (a) De conformidad con el Anexo I, Costa Rica permitirá sobre una base no discriminatoria, a los proveedores de servicios de telecomunicaciones de otra Parte, competir efectivamente para suministrar directamente al cliente, a través de la tecnología de su escogencia, los siguientes servicios de telecomunicaciones en su territorio:

(...)

(iii) servicios inalámbricos móviles, a más tardar el 1 de enero del 2007.” De especial relevancia en lo que al ICE se refiere, la parte general del referido capítulo contiene –en su punto 13.7.3– el compromiso de que ninguna de las partes del Tratado otorgue “a un proveedor de servicios públicos de telecomunicaciones o a un proveedor de servicios de información, un trato más favorable que aquel otorgado a un proveedor similar de la otra Parte con fundamento en que el proveedor que recibe un trato más favorable es propiedad, total o parcial, del gobierno nacional de la Parte”. Por otra parte, en el año 2008 el legislador nacional promulga la Ley General de Telecomunicaciones N° 8642 del 4 de junio (LGT), entre cuyos objetivos establecidos en el artículo 2, inciso e), está el de “Promover la competencia efectiva en el mercado de las telecomunicaciones, como mecanismo para aumentar la disponibilidad de servicios, mejorar su calidad y asegurar precios asequibles”. A su vez, el numeral 3 ibídem establece entre los principios rectores de este nuevo ordenamiento tres de especial relevancia para este pronunciamiento:

“f) Competencia efectiva: establecimiento de mecanismos adecuados para que todos los operadores y proveedores del mercado compitan en condiciones de igualdad, a fin de procurar el mayor beneficio de los habitantes y el libre ejercicio del Derecho constitucional y la libertad de elección.

• g)No discriminación: trato no menos favorable al otorgado a cualquier otro operador, proveedor o usuario, público o privado, de un servicio de telecomunicaciones similar o igual.

(...)

• i)Optimización de los recursos escasos: asignación y utilización de los recursos escasos y de las infraestructuras de telecomunicaciones de manera objetiva, oportuna, transparente, no discriminatoria y eficiente, con el doble objetivo de asegurar una competencia efectiva, así como la expansión y mejora de las redes y servicios.” El concepto de “recursos escasos” es definido por el artículo 6.18 como comprensivo del “espectro radioeléctrico, los recursos de numeración, los derechos de vía, las canalizaciones, los ductos, las torres, los postes y las demás instalaciones requeridas para la operación de redes públicas de telecomunicaciones” (el subrayado es nuestro). También es especialmente importante el ordinal 4 del citado texto legal, que reza:

“ARTÍCULO 4.- Alcance Esta Ley es de orden público, sus disposiciones son irrenunciables y es de aplicación obligatoria sobre cualesquiera otras leyes, reglamentos, costumbres, prácticas, usos o estipulaciones contractuales en contrario. Para lo no previsto en esta Ley regirá, supletoriamente, la Ley General de la Administración Pública, N.° 6227, de 2 de mayo de 1978, en lo que resulte aplicable.” (De nuevo, el subrayado es nuestro.)

Finalmente, el Transitorio III de la LGT claramente dispone:

“TRANSITORIO III.- El Instituto Costarricense de Electricidad y Radiográfica Costarricense S. A., continuarán prestando los servicios para los que se encuentren autorizados en sus respectivas leyes de creación y estarán sujetos a los deberes, los derechos y las obligaciones dispuestos en la presente Ley.

(...)” (Énfasis añadido.)

En el mismo año 2008 es promulgada también la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, N° 8660 del 8 de agosto de ese año (LFMEPST), que expresamente complementa la Ley de creación del Instituto Costarricense de Electricidad, N° 449 de 8 de abril de 1949. Entre los objetivos de la LFMEPST (artículo 2) se encuentran los de dotar al ICE de una “legislación que le permita adaptarse a todos los cambios en el régimen legal de generación y prestación de los servicios de electricidad, así como de las telecomunicaciones, infocomunicaciones, productos y servicios de información y demás servicios en convergencia”, así como “de las condiciones jurídicas, financieras y administrativas necesarias para que continúe con la prestación y comercialización de productos y servicios de electricidad y telecomunicaciones, dentro del territorio nacional y fuera de él”.

Para ello, se autoriza a esa entidad a “implementar las prácticas comerciales usuales y legales en la industria y el comercio en general” (artículo 10), a la vez que se flexibiliza su régimen de inversiones, endeudamiento, administración de recursos humanos y contratación administrativa. A los efectos de este análisis, resulta significativo que el numeral 17 de la LFMEPST desaplique al ICE y a sus empresas diversas disposiciones legales, entre las cuales no figura la Ley de Construcciones.-

X.BAJO EL MARCO LEGAL EN VIGENCIA, EL ICE NO ESTÁ EXIMIDO DE LA OBLIGACIÓN DE OBTENER LOS PERMISOS MUNICIPALES DE CONSTRUCCIÓN. El anterior cuadro legal, en criterio de este Tribunal, necesariamente conduce a concluir que, en el contexto de un mercado de las telecomunicaciones abierto y competitivo como el que existe en la actualidad, el ICE ya no puede ser percibido como un operador dotado de privilegios o potestades exorbitantes de derecho público, sino que se constituye en un actor comercial más, que interviene en esa actividad revestido de la capacidad de derecho privado que le reconocen los ordinales 1 y 3.2 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) y sometido al derecho regulatorio de las telecomunicaciones, como cualquier otro operador o proveedor. Lo anterior, en lo que al sub examine concierne, lleva indefectiblemente a concluir que el ICE no está eximido de cumplir –como no lo están tampoco los demás operadores y proveedores– con el conjunto de regulaciones atinentes al ordenamiento urbano, al momento de desplegar su red de telecomunicaciones y toda la infraestructura requerida para ello, incluyendo la necesidad de solicitar y obtener de las municipalidades correspondientes los permisos de construcción que requiera.

Entender esto de cualquier otro modo implicaría reconocerle a esa institución un trato más favorable que el que se le otorga a los demás operadores y proveedores, en abierta contradicción con los principios de apertura y competitividad claramente plasmados en el ordenamiento jurídico de la materia y al que hemos aludido previamente. En efecto, las diversas potestades exclusivas y excluyentes que anteriormente ejercía ese Instituto solo tenían sentido a los efectos de llevar adelante el pleno dominio que hasta entonces ejercía el Estado en el campo de las telecomunicaciones; en la actualidad, su prolongación únicamente vendría a distorsionar el espacio de competencia no discriminatoria plasmado en la legislación de la materia y a colocar a nuestro país en condiciones de incumplimiento de los compromisos internacionales previamente aludidos…”

Como se puede apreciar, en la sentencia parcialmente transcrita, el Instituto Costarricense de Electricidad planteó, como fundamentos de derecho de su demanda, prácticamente los mismos que viene expresando en calidad de agravios en esta jerarquía impropia, resultando que no fueron acogidos por el Tribunal que conoció de la causa. Es importante agregar, además, que las licencias constructivas y la potestad de las autoridades locales para clausurar obras que se levantan al margen de tales permisos, deriva de una poder público que ostenta una doble vertiente, comprendida por la definición de las regulaciones normativas -promulgación de las respectivas regulaciones -planes reguladores y normas conexas-, así como por los poderes de control -ejercicio del poder de policía- en la circunscripción territorial. En efecto, debe recordarse que la regulación urbanística ha sido encomendada tradicionalmente, y sin discusión alguna, a las municipalidades, en tanto se ha estimado que "(...) la competencia urbanística ha sido una competencia municipal genuina, quizá la primera entre todas" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Nombre7411 y PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de Derecho Urbanístico.

Editorial Civitas, Madrid, España, S.N.E., 1981. p. 116.); de manera que se ha configurado, como una competencia de los gobiernos locales que se amplía y llega a abarcar la ordenación de todo el territorio, extendiéndose accesoriamente a otros órganos y entes del Estado, tales como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -ente descentralizado-, y los Ministerios de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, con la Secretaría Técnica Ambiental (órgano desconcentrado) y el Ministerio de Planificación Nacional. Pero en lo que respecta propiamente con la planificación urbana local, la Ley de Construcciones, aprobada por Decreto-Ley número 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve -norma pre-constitucional, al ser promulgada por el Gobierno de Facto de la Junta Fundadora de la Segunda República, dirigida por José Figueres Ferrer-, establece que las Municipalidades son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos (artículo 1º), así como que ninguna edificación podrá hacerse en el país que contraríe sus disposiciones (artículo 74).

Y no obstante que nuestra Constitución Política es omisa en la definición de las funciones propias y esenciales de las municipalidades, la jurisprudencia constitucional -concretamente en las sentencias número 5097-93, 5303-93, 6706-93, 4205-96, y 2003-3656-, ha interpretado que a partir de lo dispuesto en sus artículos 169 y primer párrafo del artículo 170, la titularidad primaria en materia de planificación urbana local corresponde a las municipalidades, con exclusión de cualquier otro ente público, lo cual ha quedado también concretado en las distintas versiones del Código Municipal -Leyes No. 4574 de cuatro de mayo de mil novecientos setenta y el actual cuerpo vigente, No. 7794 publicada en La Gaceta No. 94 del 18 de mayo de mil novecientos noventa y ocho. En consonancia con la anterior disposición, los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, disponen textualmente:

"Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuIcio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor." (El resaltado no es del original.)

"Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad." (El resaltado no es del original.)

De lo anterior deriva el control que ejercen las Autoridades municipales respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local, mediante el uso del "poder de policía", con el cual se asume el poder-deber de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad. Estas competencias, analizadas ahora a la luz del nuevo ordenamiento vigente en materia de telecomunicaciones, de conformidad con la sentencia anteriormente transcrita, permite arribar la unívoca conclusión de que en el actual clima de apertura comercial, en donde impera la igualdad de trato entre todos los operadores de redes de telecomunicaciones y en reconocimiento pleno de la competencia de las corporaciones municipales de velar y fiscalizar por el el desarrollo urbano local, actualmente sí opera una obligatoriedad para el Instituto Costarricense de Electricidad, de someterse a las regulaciones urbanísticas de manera integral en cuanto a esta materia se refiere.

Por ende, el deber de comunicación con que en el pasado el ICE coordinó con las corporaciones locales para la instalación de sus torres de telecomunicaciones, hoy día se encuentra superado, encontrándose ahora sometido al previo otorgamiento de la respectiva licencia constructiva municipal para instalar las torres de telecomunicaciones. Por ende, este Tribunal comparte las consideraciones contenidas en la sentencia parcialmente transcrita, razón por la cual, las aplica al caso concreto , considerando que los agravios que tienden a eximir al ICE de tal deber, no son de recibo, con base en los fundamentos expuestos. Por el contrario, estima este Tribunal que los oficios DOPR-IM-665-2011 y DOPR-IM-668-2011, ambos del veintisiete de setiembre del dos mil once, a través de los cuales se le previene al recurrente que conforme lo dispone el artículo 93 de la Ley de Construcciones, se le otorga un plazo de treinta días hábiles para que tramite y apruebe la licencia de construcción de los postes de telecomunicaciones, es resultado del ejercicio pleno de esos poderes de control y fiscalización del gobierno local, derivado de los poderes de policía y, a la luz de los fundamentos expuestos, resulta conforme a derecho.

Misma suerte lleva, sobre este tema en particular, la resolución del Alcalde venida en alzada, en el tanto sus argumentos resultan certeros, respecto de la obligatoriedad de obtención de licencias constructivas. Así las cosas, la resolución nºAMH-1826-2011, de las ocho horas del catorce de diciembre del dos mil once, dictada por el Alcalde de la Municipalidad de Heredia, debe ser parcialmente confirmada, únicamente en el sentido de que, para la instalación de torres de telecomunicaciones, el Instituto Costarricense de Electricidad debe contar con un a licencia de construcción, cuyo otorgamiento se regirá conforme a los requisitos técnicos y de emplazamiento fijados por la legislación nacional, los reglamentos del Poder Ejecutivo y los Municipales específicos. Respecto del pago de los derechos a efecto de hacer eficaz el permiso, se reserva su análisis para el Considerando siguiente.

IV.EN CUANTO A LA VIGENCIA DE LA EXENCIÓN AL IMPUESTO SOBRE LAS CONSTRUCCIONES DISPUESTA A FAVOR DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD. Conforme los fundamentos expresados supra, e ste Tribunal estima que si bien es cierto el Instituto Costarricense de Electricidad debe contar con permisos de construcción, a efecto de instalar infraestructura de telecomunicaciones, también lo es que está exento del pago del pago del impuesto a las construcciones previsto en los artículos 70 de la Ley de Planificación Urbana y 78 de la Ley de Construcciones, por las razones que de seguido se exponen. El Decreto Ley que crea el Instituto Costarricense de Electricidad, fue adicionado por Ley N° 764 de 25 de octubre de 1949, para efectos de establecer: “Artículo 20.- El Instituto Costarricense de Electricidad está exento del pago de impuestos nacionales y municipales y goza de franquicia postal y telegráfica”.

Dicha norma, cre ó una exención genérica subjetiva que resulta ba aplicable para todos los impuestos presentes y futuros que pudieran afectar al ICE, mas la Ley Reguladora de Todas las Exoneraciones Vigentes, su derogatoria y sus excepciones - Ley N° 7293 de 31 de marzo de 1992 - e limin ó esta última condición, pues en el artículo 2 inciso l) dispuso mantener únicamente las exenciones vigentes a la fecha de su promulgación a favor de todas las instituciones autónomas, resultando afectado el ICE en el tanto ostenta tal naturaleza, lo cual se reforzó con la reforma de los artículos 63 y 64 el Código de Normas y Procedimientos Tributarios -contenida en ese mismo cuerpo normativo- , que dispuso:

“…ARTICULO 63: Límite de aplicación. Aunque haya disposición expresa de la ley tributaria, la exención no se extiende a los tributos establecidos posteriormente a su creación. (Así reformado por el artículo 50 de la ley Nº 7293 de 26 de marzo de 1992). " " ARTICULO 64.- Vigencia. La exención, aun cuando fuera concedida en función de determinadas condiciones de hecho, puede ser derogada o modificada por ley posterior, sin responsabilidad para el Estado . ” Asimismo, se sujetó su eficacia " al pleno acatamiento de los preceptos, requisitos y fines que regulan el otorgamiento, así como al correcto uso y destino previsto, de los bienes y servicios sobre los que haya recaído la exención que disfruta determinado sujeto…” (Artículo 37) . En consecuencia, se limita ron los efectos de la exoneración, de manera tal que a partir de la vigencia de la Ley N° 7293 y, consecuentemente, de la reforma al Código Tributario, no puede pretender abarcar los tributos futuros, aún cuando así se haya establecido.

De manera tal que l a exención para los tributos futuros debe ser expresa en el texto de la ley y concreta . Aplicando lo anterior a la situación del Instituto Costarricense de Electricidad, se deriva que –en principio y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 8660, que se analizará de seguido-, dicha institución se encontraría obligada al pago de todo tributo creado con posterioridad a la Ley 7293, salvo en aquellos supuestos en que expresamente se haya otorgado una exención en su favor (ver al respecto, la sentencia número 000037-F-04 dictada por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, a las diez horas treinta y cinco minutos del veintiuno de enero del año dos mil cuatro). Ahora bien, en el caso del impuesto a las construcciones, estamos ante un a exoneración existente con anterior idad a la fecha de entrada en vigencia de la Ley Derogatoria de Exoneraciones, toda vez que encuentra sustento en lo dispuesto por el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana (Ley N° 4240 de 15 de noviembre de 1968) y 78 de la Ley de Construcciones (Ley Nº 833 del 2 de noviembre de 1949), razón por la cual, la dispensa tributaria dispuest a en el artículo 20 de la Ley de Creación del ICE (Ley N° 449 del 8 de abril de 1949), continuaba beneficiándolo en el momento de entrada en vigencia de la Ley N° 7293.

Sostener lo contrario, sería una aplicación retroactiva en perjuicio del artículo 63 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, lo cual está vedado por disposición constitucional. Dicha exención en el pago del impuesto a las construcciones (artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana), se mantiene con la promulgación de la Ley 8660 (Ley de Modernización y Fortalecimiento de las entidades públicas del Sector telecomunicaciones), en cuyo artículo 18 se dispone:

“ Artículo 18.- Tratamiento tributario. Cuando el ICE y sus empresas actúen como operadores o proveedores en mercados nacionales competitivos de servicios y productos de telecomunicaciones o de electricidad, estarán sujetos al pago de los impuestos sobre la renta y de ventas. En los demás casos, se mantendrán vigentes las exenciones conferidas en el Decreto Ley N° 449 de 8 de abril de 1949, así como a cualesquiera otras que les confiera el ordenamiento. Se excluye del pago del impuesto sobre la renta el servicio telefónico básico tradicional”. (el resaltado es agregado).

La norma transcrita contiene dos supuestos esenciales en materia tributaria con relación al Instituto Costarricense de Electricidad: i) La regla general es la exención del pago de tributos, en consecuencia, dicha entidad conserva la exención contenida en el Decreto Ley que lo crea y cualquier otra Ley que le otorgue exoneración; ii) La excepción referida a la obligación de pago de los impuestos de renta y de ventas, la cual, está condicionado a la existencia de un mercado competitivo. Ahora bien, cabe aclarar que la Ley 8660 entró en vigencia a partir del 13 de agosto de 2008, sin que pueda ser de aplicación retroactiva, por ende, las reglas tributarias, incluida la exención de impuestos rige a partir de esa fecha. En consecuencia y por todo lo expuesto, a la luz de la normativa indicada, este Tribunal considera que el Instituto Costarricense de Electricidad se encuentra exento del pago del impuesto sobre construcciones, dado que la Ley de Planificación Urbana que lo exoneró de dicha obligación es anterior a la L ey Reguladora de Todas las Exoneraciones Vigentes, su derogatoria y sus excepciones (Ley 7293 ) , la cual es reiterada en el a rtículo 18 de la Ley 8660, aunque limitada en sus alcances y vigencia a lo dispuesto en los artículos 63 y 64 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Así las cosas, basta con que el ICE obtenga su licencia constructiva debidamente emitida por la corporación local, para que ésta surta plenos efectos, sin necesidad de pago de tributo alguno, por exoneración expresa del texto legal, de lo cual deberá tomar nota la Municipalidad de Heredia.

V- COROLARIO. Por las razones dadas, este Tribunal estima que la resolución nºAMH-1826-2011, de las ocho horas del catorce de diciembre del dos mil once, adoptada por el Alcalde de la Municipalidad de Heredia, debe ser confirmada parcialmente, en el tanto sostiene la obligatoriedad del Instituto Costarricense de Electricidad de obtener licencia constructiva para torres de telecomunicaciones. Sin embargo, dicho acto administrativo le impone al dicha institución el pago de los derechos constructivos en aplicación del artículo 79 de la Ley de Construcciones, lo cual resulta contrario a las exoneraciones vigentes existentes en los artículos 20 del Decreto Ley que crea el Instituto Costarricense de Electricidad, 70 de la Ley de Planificación Urbana , 78 de la Ley de Construcciones y 18 de la Ley de Modernización y Fortalecimiento de las entidades públicas del Sector telecomunicaciones , por lo que este aparte de la resolución debe ser anulado, no pudiendo entrar a cobrar, la municipalidad, tributo alguno por dicho concepto . Al no existir ulterior recurso en sede administrativa, se da por agotada la vía administrativa.-

POR TANTO

Se declara parcialmente con lugar la apelación. Se anula la resolución nºAMH-1826-2011, de las ocho horas del catorce de diciembre del dos mil once, dictada por el Alcalde Municipal, únicamente en cuanto dispone el pago del impuesto, en todo lo demás, se confirma. Notifíquese.- Nombre10839 Marianella Álvarez Molina Claudia Elena Bolaños Salazar