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OutcomeResultado
The Court upholds the inapplicability of positive administrative silence to street-vending permits, as they constitute a precarious right of use over public-domain assets, not a regulated act.El Tribunal confirma la improcedencia del silencio positivo en permisos para venta ambulante, por tratarse de un derecho de uso precario sobre bienes de dominio público, no de un acto reglado.
SummaryResumen
The Administrative Appeals Court upholds the decision of the Municipal Council of Alajuela declaring the inapplicability of positive administrative silence to an application for a street-vending license. The court distinguishes between licenses that protect subjective rights through regulated acts —for which positive silence does operate under Article 330 of the General Public Administration Act— and permits to occupy public roads, which are public-domain assets. Because such permits are granted on a precarious and essentially revocable basis, the administration is not bound by positive silence, and the lack of a response within the statutory period does not generate a presumed authorization. It relies on extensive case law that characterizes the use of demanial property as a discretionary, not regulated, act, so the legal fiction of positive silence does not apply.El Tribunal Contencioso Administrativo confirma el acuerdo del Concejo Municipal de Alajuela que declaró improcedente la aplicación del silencio positivo a una solicitud de licencia para venta ambulante. El tribunal distingue entre las licencias que amparan derechos subjetivos mediante actos reglados —en las que sí opera el silencio positivo conforme al artículo 330 de la Ley General de la Administración Pública— y los permisos para ocupar la vía pública, que son bienes de dominio público. Como estos permisos se otorgan a título precario y son esencialmente revocables, la administración no está vinculada por el silencio positivo, y la falta de respuesta dentro del plazo legal no genera un acto presunto de autorización. Se apoya en abundante jurisprudencia que califica el uso de bienes demaniales como un acto discrecional, no reglado, por lo que no cabe la ficción legal del silencio positivo.
Key excerptExtracto clave
By virtue of the cited jurisprudential doctrine, it must be concluded that the matter under discussion is not about granting a 'license' or 'patent' in the general sense, recognizing a subjective right through a regulated act (Article 18 of the General Public Administration Act), but rather about granting a right of use of public domain or a precarious right through a discretionary act, where the content of the decision may be determined by the principles of logic, technique, justice and opportunity (Articles 15 to 17 ibid.), so positive silence does not apply.En virtud de la doctrina jurisprudencial citada, se debe concluir que la gestión que se discute no se trata de otorgar una "licencia" o "patente" en sentido general, de que se reconozca un derecho subjetivo mediante un acto reglado (artículo 18 de la Ley General de la Administración Pública), sino de conceder un derecho de uso de dominio público o derecho en precario a través de un acto discrecional, donde el contenido de la resolución puede ser determinado mediante los principios de la lógica, la técnica, la justicia y la oportunidad (artículos 15 a 17 ibídem), por lo que no cabe la aplicación del silencio positivo.
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"Las licencias se refieren a actividades que en general pueden desempeñar los ciudadanos, como la comercial en general, en que el gobierno controla el cumplimiento de normas de sanidad, orden público y tributario, para lo cual requiere la solicitud de una patente o licencia que le permita ejercer ese control y libere el obstáculo procesal para que el interesado adquiera el derecho propio a ejercer aquel negocio, lo que se tramita mediante un acto reglado; sin embargo en este caso se trata de llevar a cabo una actividad en la vía pública, haciendo uso de un espacio de dominio estatal destinado al disfrute común en el que no se pueden hacer actividades de carácter privado sin el permiso correspondiente."
"Licenses refer to activities that citizens can generally carry out, such as commerce in general, where the government controls compliance with health, public order, and tax regulations, requiring the application for a patent or license that allows it to exercise that control and removes the procedural obstacle so that the interested party acquires the right to conduct that business, which is processed through a regulated act; however, this case involves carrying out an activity on the public road, using a state-owned space intended for common enjoyment, where private activities cannot be carried out without the corresponding permit."
Considerando V, cita del Voto 552-2005
"Las licencias se refieren a actividades que en general pueden desempeñar los ciudadanos, como la comercial en general, en que el gobierno controla el cumplimiento de normas de sanidad, orden público y tributario, para lo cual requiere la solicitud de una patente o licencia que le permita ejercer ese control y libere el obstáculo procesal para que el interesado adquiera el derecho propio a ejercer aquel negocio, lo que se tramita mediante un acto reglado; sin embargo en este caso se trata de llevar a cabo una actividad en la vía pública, haciendo uso de un espacio de dominio estatal destinado al disfrute común en el que no se pueden hacer actividades de carácter privado sin el permiso correspondiente."
Considerando V, cita del Voto 552-2005
"El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa.- La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque."
"The use permit is a unilateral legal act issued by the Administration in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the individual is the useful domain of the property, while the State always reserves direct ownership over the thing. The precariousness of any right or use permit is inherent to the figure and refers to the possibility that the administration may revoke it at any time."
Considerando V, cita del Voto 2306-91 de la Sala Primera
"El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa.- La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque."
Considerando V, cita del Voto 2306-91 de la Sala Primera
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N° xxx No. 122-2006 CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL. SECOND SECTION. Second Judicial Circuit of San José, at eleven hours and fifty minutes on the seventeenth of March of two thousand six.
Municipal appeal filed by Nombre65532, of legal age, identity card CED48438 – –, against the decision taken by the Municipal Council of Alajuela, in ordinary session No. 27-05, article 14, chapter III, of July 4, 2005, which declares the application of positive silence (silencio positivo) to his request for a street vending license (licencia para venta ambulante) to be inadmissible.
Drafted by Judge Víquez Cerdas, and:
WHEREAS
1-) That by means of processing slip No. 15739 of November 25, 2004, the appellant filed a request for a street vending license (licencia para ventas ambulantes) before the Municipality of Alajuela (document visible on folios 2 to 6); 2-) That this request was heard by the Government and Administration Commission, which recommended that the Municipal Council reject it on grounds of opportunity and convenience, a report accepted by the Municipal government in article II, chapter VII of ordinary session No. 06-05 of February 8, 2005, which was notified to the interested party on the 25th of that same month and year (decision on folios 8 and 9); 3-) That on February 14, 2005, Mr. Nombre65532 requested that the figure of positive silence (silencio positivo) be applied to the license application (record of ordinary session No. 07-2005 of February 15, 2005, chapter III, article 14 of the Municipal Council of Alajuela, visible on folio 11 and legal report folio 18); 4-) That by an act taken in ordinary session No. 26-2005 held on June 29, 2005, chapter VII, fifth article, the Municipal Council of Alajuela heard the draft resolution on the positive silence, prepared by the Head of the Legal Services Process, and ordered: “THE CASES OF MESSRS.
Nombre65533, Nombre65532, Nombre65534 AND Nombre6603 ARE DEFINITIVELY APPROVED TO BE TRANSFERRED TO THE LEGAL ADVISOR OF THE COUNCIL” (folios 31 to 42); 5-) That in ordinary session No. 27-2005 held on July 4, 2005, chapter III, fourteenth article, said body agreed: “ … TO DECLARE INADMISSIBLE THE APPLICATION OF THE POSITIVE SILENCE, TO THE REQUEST FOR A STREET VENDING LICENSE (LICENCIA PARA VENTA AMBULANTE) FILED BY (sic) Nombre65532 …” (folios 51 to 55); 6-) That an appeal for reversal with a subsidiary appeal (apelación en subsidio) was filed on July 11, 2005 against the act described in the preceding point (folios 56 to 59); 7-) That the horizontal remedy was declared without merit in ordinary session No. 36-2005 of September 6, 2005, chapter IV, ninth article, admitting the appeal before this Tribunal (decision on folios 76 to 80).
II.The Municipal Decision being challenged here refers to session 27-2005 of July 4, 2005, article No. 14 Chapter III, where basically the application of the positive silence (silencio positivo) to the request for an authorization for street vending (venta ambulante) filed since November 25, 2004, by Mr. Nombre65532 is declared inadmissible; the Council arrives at that decision, based on the fact that a negative response had already been given to the request in ordinary session 6-05 of February 8, 2005.
III.The Municipality received the application of interest on November 25, 2004, and rejected it on February 8, 2005, but notified its decision only on the immediately following 25th. On February 14, the appellant here had requested the application of the positive silence due to lack of response. The appellant states that he meets all the requirements to opt for a street vending license and that the Administration “… withholds the resolution and does not duly notify the administered party, any type of act that may have been carried out is indifferent to and unknown by the applicant, therefore we are still experiencing inactivity on the part of the administration, since it has not yet given an effective response to the administered party. On the other hand, in the case in question, the Municipal Council decided to resolve the street vending request for February 8, 2005, at which time more than a month had already passed since the day the request was filed, and thus according to article 331 of the General Law of Public Administration, once the one-month period had expired, the Municipality of Alajuela could no longer issue an act denying the petition …”
IV.The configuration of the Administration’s inertia as positive silence (silencio positivo), and consequently, the birth of an administrative act, is a legal fiction contemplated in article 330 of the General Law of Public Administration, in three hypotheses: a) when expressly established as such by law; b) in the case of authorizations or approvals that must be agreed in the exercise of oversight or supervisory functions; and c) in cases of requests for permits, licenses, and authorizations. Because the figure constitutes an act of authorization or permit, the administered party must have met all legal requirements (article 331.1 ibidem). For its part, the Municipal Code, when regulating matters concerning the exercise of lucrative activities, establishes in its numeral 80 that “The municipality must resolve license requests within a maximum period of thirty calendar days, counted from their filing. Once the term has expired and the requirements have been met without any response from the municipality, the applicant may establish their activity.” Article 7 of the “Law for the Protection of Citizens from Excessive Requirements and Administrative Procedures” (“Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos”, No. 8220 of March 4, 2002), provides a procedure that the administered party must follow to apply the positive silence; it states:
“Article 7.- When involving requests for the granting of permits, licenses, or authorizations, once the resolution period granted by the legal system to the Administration has expired, without it having pronounced itself, they shall be deemed approved. Once this situation occurs, the interested party may:
a.- Submit a note to the Administration stating that the request was filed in complete form and that the Administration did not resolve it in time. The Administration must issue, on the following business day, a note declaring that, indeed, the period elapsed, and the request was not approved, and therefore the positive silence applied, or b.- Appear before a notary public to certify, through a notarial record, that the request was filed in complete form and that the Administration did not resolve it in time.” It should be noted that the moment at which the administrative act is configured due to lack of activity is precisely that in which the Administration’s breach of the obligation to resolve is consummated, leaving it bound to the terms of the silence, which is of utmost importance, since numeral 331.2 of the General Law cited states that once the positive silence has occurred, an act denying the petition may not be issued, nor may the act be extinguished except in those cases and in the manner provided by law.
The foregoing must be harmonized with article 63.2 of the General Law of Public Administration, insofar as it establishes that jurisdictions shall not be extinguished by the lapse of the period designated for exercising them, except where a rule to the contrary exists, which means that in these cases, once the positive silence has been produced, any express resolution issued subsequently must coincide in its content with the presumed act. Finally, it should be pointed out that the accreditation mechanism contemplated in article 7 of Law 8220 is not a constitutive requirement; rather, its function is solely and exclusively to provide proof of the presumed act for the purposes of third parties and other public entities — but not against the non-compliant Administration — precisely because it is a legal fiction.
V.In accordance with the foregoing, in general terms, if an administered party requests a license to exercise a lucrative activity, and the Municipality in question does not respond within the period established by law, the license must be deemed granted. However, in the case of street vending, the situation changes radically, because in reality, although the “Reglamento General de Patentes de la Municipalidad de Alajuela” (“General Regulation of Patents of the Municipality of Alajuela”), published in La Gaceta No. 226 of November 24, 2003, articles 38 et seq., speaks of a “license” (licencia), in reality it involves a precarious permit (permiso precario) for the use of a public thoroughfare, which forms part of the public domain assets (bienes dominicales), and where presumed acts of authorization cannot be configured, and from which the individual generates no subjective right whatsoever. The First Section of this Tribunal, in Voto No. 552-2005 at 14:00 hours on December 16, 2005, in a case similar to the present one, stated:
“…the appellant points out that according to the General Regulation of Patents of the Municipality of Alajuela, it involves a ‘license’ (licencia) for street vending; so that it is appropriate to apply the invoked rule. Notwithstanding the foregoing, it is considered that the present case does not fall within that provision, because the plaintiff’s application does not refer to a situation in which access is granted to a subjective right protected by the legal system, subject to a simple administrative control condition. Licenses refer to activities that citizens can generally carry out, such as commerce in general, in which the government controls compliance with health, public order, and tax regulations, for which purpose it requires the filing of a patent or license that allows it to exercise that control and removes the procedural obstacle for the interested party to acquire the right to exercise that business, which is processed through a regulated act (acto reglado); however, in this case, it involves carrying out an activity on the public thoroughfare, making use of a state-owned domain space intended for common enjoyment in which private activities cannot be conducted without the corresponding permit, according to a general prohibition referred to in article 39 of the invoked Regulation. In this regard, abundant case law has stated:
‘The use permits referred to by Law 6587-81* and the aforementioned regulation authorize the occupation of public thoroughfares, which are lands of public domain, as expressly defined by the Construction Law in its articles 4, 5, and 6; article 28 of the General Law on Public Roads, articles 44 et seq. of the Urban Planning Law, in relation to articles 261 and 262 of the Civil Code and subsection 14 of article 121 and 174 of the Political Constitution.- The public domain is composed of assets that manifest, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest.- They are the so-called public domain assets (bienes dominicales), demanial assets, public goods or things, which do not individually belong to private individuals and are intended for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men.- That is, affected by their own nature and vocation.- Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, they are affected to the service they provide and which is invariably essential by virtue of an express rule.- Characteristic notes of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged nor be susceptible to encumbrance in the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for interdicts to recover the domain.- As they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to use can be acquired, but not a right to property.- The use permit (permiso de uso) is a unilateral legal act issued by the Administration, in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the individual is the beneficial domain (dominio útil) of the asset, with the State always reserving the direct domain (dominio directo) over the thing.- The precariousness of any right or use permit is consubstantial to the figure and alludes to the possibility that the administration may revoke it at any time, whether due to the State’s need to fully occupy the asset, for the construction of a public work, as well as for reasons of safety, hygiene, aesthetics, all of this to the extent that if a conflict of interests arises between the purpose of the asset and the permit granted, the natural use of the public thing must prevail.- Consequently, the national regime of public domain assets, such as the thoroughfares of the Capital City, whether municipal or national streets, sidewalks, parks, and other public sites, places them outside the commerce of men, and therefore the permits that are granted will always be on a precarious basis and revocable by the Administration, unilaterally, when reasons of necessity or general interest so dictate.’- [* Law 6587 of July 30, 1981 on Patents for Ambulatory and Stationary Vendors] (Voto of the First Chamber of the Supreme Court of Justice number 2306-91 of November 6, 1991, the boldface is not from the original, see also No. 2704-91 of December 20, 1991, ibidem) In another case it was stated:
‘This Chamber has stated on repeated occasions that in accordance with the Law of Ambulatory and Stationary Vendors, No. 6587 of July 30, 1981 and its Regulation, municipalities have the authority to grant permits and licenses precisely to this type of vendor so that they may exercise their activity legally. However, the places where the sales are conducted are public domain assets, and are therefore inalienable, imprescriptible, and unseizable, which implies that vendors holding municipal permits have a use permit (permiso de uso), understood as “a unilateral legal act issued by the administration in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the individual is the beneficial domain of the asset, with the State always reserving the direct domain over the thing.” (Voto No. 2306-91). Hence, this Chamber has considered that such permits are on a precarious basis, so the administration has the possibility of revoking them at any time due to the State’s need to occupy the asset, for reasons of construction of works, safety, hygiene, aesthetics, etc., provided that it acts in accordance with the proper purpose of the asset and with the general principles of due process.’ (Voto 4199-93 of August 27, 1993, ibidem, also 219-94 of January 12, 1994, Voto 2306-91 of November 6, 1991, No. 2306 at 14:45 on November 6, 1991, and 1055-92 of April 22, 1992) In the same vein, it is worth citing:
‘IIo.- It is the Municipalities, among other entities, that are responsible for granting use permits to persons who wish to engage in commerce through ambulatory or stationary sales on public sidewalks, parks, and others, to exercise it, with the prior permission of the respective authority and, of course, in accordance with the provisions regulating the commercial activity intended to be carried out, without the Administration’s actions aimed at putting any irregularity occurring in the exercise of those into lawful order curtailing the right to the free exercise of commerce, a right that, in any case, is not absolute and may be subject to regulation and even restrictions when superior interests are involved, such as the problem of vehicle and pedestrian traffic, citizen safety, excessive crowding of people in parks and roadways, among others.’ (Voto 7049-94 of December 2, 1994 and also No. 2306-91 at 14:45 on November 6, 1991).
V.By virtue of the cited case law doctrine, it must be concluded that the application being discussed does not involve granting a ‘license’ (licencia) or ‘patent’ (patente) in the general sense, that is, the recognition of a subjective right through a regulated act (acto reglado) (article 18 of the General Law of Public Administration), but rather the granting of a right to use public domain (derecho de uso de dominio público) or a right in a precarious capacity (derecho en precario) through a discretionary act, where the content of the resolution may be determined by the principles of logic, technique, justice, and opportunity (articles 15 to 17 ibidem), and thus the application of the positive silence is not applicable.”
VI.All of the foregoing leads to confirmation of the appealed decision. Given that no further appeal exists (article 6 of Law No. 7274 of December 10, 1991), the administrative route must be deemed exhausted.
THEREFORE
The challenged decision is confirmed. The administrative route is deemed exhausted.
Sonia Ferrero Aymerich Cristina Víquez Cerdas Hubert Fernández Argüello Case File No.05-000322-161-CA Municipal Appeal Nombre65532 v/ Municipality of Alajuela Nombre35186
N° xxx No. 122-2006 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. Segundo Circuito Judicial de San José, a las once horas cincuenta minutos del diecisiete de marzo del dos mil seis.
Apelación municipal interpuesta por Nombre65532 , mayor, cédula de identidad CED48438 – – , contra el acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Alajuela, en la sesión ordinaria No. 27-05, artículo 14, capítulo III, del 4 de julio del 2005, que declara improcedente la aplicación del silencio positivo a su solicitud de licencia para venta ambulante.
Redacta la Juez Víquez Cerdas, y:
CONSIDERANDO
1-) Que mediante boleta de trámite No. 15739 del 25 de noviembre del 2004, el apelante presentó una petición de licencia para ventas ambulantes ante la Municipalidad de Alajuela (documento visible a folios 2 a 6); 2-) Que esa petición fue conocida por la Comisión de Gobierno y Administración, que recomendó al Concejo Municipal rechazarla por motivos de oportunidad y conveniencia, informe acogido por el gobierno Municipal en el artículo II, capítulo VII de la sesión ordinaria N° 06-05 del 8 de febrero del 2005, lo que fue notificado al interesado el día 25 de ese mismo mes y año (acuerdo a folios 8 y 9); 3-) Que el 14 de febrero del 2005, el señor Nombre65532 requirió se aplique la figura del silencio positivo a la gestión de licencia (acta de la sesión ordinaria N° 07-2005 del 15 de febrero del 2005, capítulo III, artículo 14 del Concejo Municipal de Alajuela, visible a folio 11 e informe legal folio 18); 4-) Que por acto tomado en la sesión ordinaria N° 26-2005 celebrada el 29 de junio del 2005, capítulo VII, artículo quinto, el Concejo Municipal de Alajuela conoció el proyecto de resolución sobre el silencio positivo, preparado por la Jefatura de Proceso de Servicios Jurídicos, y dispuso: “SE APRUEBA DEFINITIVAMENTE TRASLADAR LOS CASOS DE LOS SEÑORES Nombre65533, Nombre65532, Nombre65534 Y Nombre6603 A LA ASESORA LEGAL DEL CONCEJO” (folios 31 a 42); 5-) Que en la sesión ordinaria N° 27-2005 celebrada el 4 de julio del 2005, capítulo III, artículo décimo cuarto, dicho órgano acordó: “ …
DECLARAR IMPROCEDENTE LA APLICACIÓN DEL SILENCIO POSITIVO, A LA SOLICITUD DE LICENCIA PARA VENTA AMBULANTE PRESENTADA POR EL (sic) Nombre65532 …” (folios 51 a 55); 6-) Que se presentó recurso de revocatoria con apelación en subsidio el 11 de julio del 2005 contra el acto descrito en el punto anterior (folios 56 a 59); 7-) Que el remedio horizontal fue declarado sin lugar en la sesión ordinaria No. 36-2005 del 6 de setiembre del 2005, capítulo IV, artículo noveno, admitiéndose la apelación para ante este Tribunal (acuerdo en folios 76 a 80).
II.El Acuerdo Municipal aquí impugnado se refiere a la sesión 27-2005 del 4 de julio del 2005, artículo N° 14 Capítulo III, donde básicamente se declara improcedente la aplicación del silencio positivo a la solicitud de autorización para venta ambulante presentada desde el 25 de noviembre del 2004, por el señor Nombre65532 ; el Concejo llega a esa decisión, partiendo de que ya se había dado una respuesta negativa a la petición en la sesión ordinaria 6-05 del 8 de febrero del 2005.
III.La Municipalidad recibió la gestión de interés, el 25 de noviembre del 2004, y la rechazó el 8 de febrero del 2005, pero notificó su decisión hasta el día 25 inmediato siguiente. El 14 de febrero, el aquí apelante, había pedido la aplicación del silencio positivo por falta de respuesta. Manifiesta el recurrente, que cumple con todos los requisitos para optar por una licencia para ventas ambulantes y que la Administración “… se guarda la resolución y no la notifica debidamente al administrado, cualquier tipo de acto que se haya realizado, es indiferente y desconocido por el solicitante, por lo que aún estamos en inactividad de la administración, puesto que la misma aún no ha dado respuesta efectiva al administrado. Por otro lado, en el caso en cuestión, el Concejo Municipal decidió resolver la solicitud de venta ambulante para el día 8 de febrero del año 2005, momento para el cual ya había transcurrido más de un mes desde el día de la presentación de la solicitud, por lo que según el artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública, una vez vencido el plazo del mes, la Municipalidad de Alajuela ya no podía dictar un acto denegatorio de la instancia …”
IV.La configuración de la inercia de la Administración como silencio positivo, y en consecuencia, el nacimiento de un acto administrativo, es una ficción legal contemplada en el artículo 330 de la Ley General de la Administración Pública, en tres hipótesis: a) cuando se establezca así expresamente en la ley; b) en tratándose de autorizaciones o aprobaciones que deban acordase en el ejercicio de funciones de fiscalización o tutela; y c) en los caos de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones. Por constituir la figura un acto de autorización o permiso, el administrado debe haber cumplido con todos los requisitos de ley (artículo 331.1 ibídem). Por su parte, el Código Municipal al regular lo concerniente al ejercicio de actividades lucrativas, establece en su numeral 80 que “La municipalidad deberá resolver las solicitudes de licencia en un plazo máximo de treinta días naturales, contados a partir de su presentación. Vencido el término y cumplidos los requisitos sin respuesta alguna de la municipalidad, el solicitante podrá establecer su actividad”. El artículo 7 de la “Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos” ( No. 8220 del 4 de marzo del 2002), disponen un procedimiento que debe seguir el administrado, para aplicar el silencio positivo; se expresa:
“Artículo 7.- Cuando se trate de solicitudes para el otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones, vencido el plazo de resolución otorgado por el ordenamiento jurídico a la Administración, sin que esta se haya pronunciado, se tendrán por aprobadas. Producida esta situación el interesado podrá:
a.- Presentar una nota a la Administración donde conste que la solicitud fue presentada en forma completa y que la Administración no la resolvió en tiempo. La Administración deberá emitir, el día hábil siguiente, una nota que declare que, efectivamente, el plazo transcurrió, y la solicitud no fue aprobada, por lo que aplicó el silencio positivo o bien b.- Acudir ante un notario público para que certifique, mediante acta notarial, que la solicitud fue presentada en forma completa y que la Administración no la resolvió en tiempo.” Cabe indicar, que el momento en que se configura el acto administrativo por falta de actividad, es precisamente aquél en que se consuma el incumplimiento de la obligación de resolver por parte de la Administración, quedando ésta vinculada a los términos del silencio, lo que es de suma importancia, por cuanto el numeral 331.2 de la Ley General citada, expresa que acaecido el silencio positivo no se podrá dictar un acto denegatorio de la instancia, ni extinguir el acto sino en aquellos casos y en la forma prevista por la ley.
Lo anterior, es necesario concordarlo con el artículo 63.2 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto establece que no se extinguirán las competencias por el transcurso del plazo señalado para ejercerlas, salvo regla en contrario, lo que significa que en estos casos, producido el silencio positivo, cualquier resolución expresa que se dicte posteriormente debe coincidir en su contenido con el acto presunto. Finalmente, debe señalarse que el mecanismo de acreditación que contempla el artículo 7 de la Ley 8220, no es un requisito constitutivo, sino que su función es única y exclusivamente, dar constancia del acto presunto, para efectos de terceros y de otras entidades públicas, -pero no frente a la Administración incumplidora-, precisamente porque es una ficción legal.
V.De acuerdo con lo anterior, en términos generales, si un administrado solicita una licencia para el ejercicio de una actividad lucrativa, si la Municipalidad de que se trate no responde dentro del plazo que marca la ley, debe tenerse ésta por otorgada. Sin embargo, en tratándose de ventas ambulantes, la situación cambia radicalmente, porque en realidad, aunque el “Reglamento General de Patentes de la Municipalidad de Alajuela”, publicado en La Gaceta No. 226 del 24 de noviembre del 2003 artículos 38 y siguientes habla de “licencia” en realidad se trata de un permiso precario de uso de vía pública, que forma parte de los bienes dominicales, y donde no pueden configurarse actos presuntos de autorización, y del que el particular no genera derecho subjetivo alguno. Ya la Sección Primera de este Tribunal, en Voto No. 552-2005 de las 14 horas del 16 de diciembre del 2005, en un caso similar al presente expresó:
“…el recurrente señala que según el Reglamento General de Patentes de la Municipalidad de Alajuela, se trata de una "licencia" para venta ambulante; de manera que procede aplicar la norma invocada. No obstante lo anterior, se considera que el presente no es un caso que quepa dentro de la esa disposición, pues la gestión del actor no se refiere a una situación en la que se accesa a un derecho subjetivo protegido por el ordenamiento sujeto a una simple condición de control de la administración. Las licencias se refieren a actividades que en general pueden desempeñar los ciudadanos, como la comercial en general, en que el gobierno controla el cumplimiento de normas de sanidad, orden público y tributario, para lo cual requiere la solicitud de una patente o licencia que le permita ejercer ese control y libere el obstáculo procesal para que el interesado adquiera el derecho propio a ejercer aquel negocio, lo que se tramita mediante un acto reglado; sin embargo en este caso se trata de llevar a cabo una actividad en la vía pública, haciendo uso de un espacio de dominio estatal destinado al disfrute común en el que no se pueden hacer actividades de carácter privado sin el permiso correspondiente, según una prohibición general que se refiere en el artículo 39 del Reglamento invocado. En este sentido la abundante jurisprudencia ha dicho:
"Los permisos de uso a que aluden la Ley 6587-81* y el reglamento antes referido, autorizan a ocupar las vías públicas, que son terrenos de dominio público, por definirlo así expresamente, la Ley de Construcciones en sus artículos 4, 5 y 6; el artículo 28 de la Ley General de Caminos Públicos, artículos 44 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana, en relación con los artículos 261 y 262 del Código Civil y el inciso 14 del artículo 121 y 174 de la Constitución Política.- El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.- El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa.- La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública.- En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalen."- [* Ley 6587 de 30 de julio de 1981 de Patentes para Ventas Ambulantes y Estacionarias] (Voto de Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia número 2306-91 de 6 de noviembre de 1991, la negrilla no es del original, ver también el No. 2704-91 de 20 de diciembre de 1991, ibídem) En otro caso se dijo:
"Esta Sala ha dicho en reiteradas ocasiones que de conformidad con la Ley de Vendedores Ambulantes y Estacionarios, No. 6587 del 30 de julio de 1981 y su Reglamento, las municipalidades tienen la potestad de otorgar permisos y licencias precisamente a este tipo de vendedores para que ejerzan su actividad en forma legal. Sin embargo, los lugares donde se realizan las ventas son bienes de dominio público, son por lo tanto inalienables, imprescriptibles e inembargables, lo que implica que los vendedores que ostenten permisos municipales tienen un permiso de uso, entendido éste como "un acto jurídico unilateral que lo dicta la administración en el uso de sus funciones, y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa." (Voto No. 2306-91). De ahí que esta Sala ha considerado que dichos permisos lo son a título precario, por lo que la administración tiene la posibilidad de revocarlos en cualquier momento por la necesidad del Estado de ocupar el bien, por razones de construcción de obras, de seguridad, de higiene, de estética, etc., siempre y cuando se actúe de conformidad con el fin propio del bien y con los principios generales del debido proceso." (Voto 4199-93 de 27 de agosto de 1993, ibídem, también el 219-94 de 12 de enero de 1994, el Voto 2306-91 de 6 de noviembre de 1991, el Nº 2306 de las 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991 y el 1055-92 de 22 de abril de 1992) En el mismo sentido cabe citar:
"IIo.- Es a las Municipalidades, entre otros entes, a las que les corresponde dar permisos de uso a las personas que tengan el deseo de dedicarse al comercio mediante ventas ambulantes o estacionarias en aceras públicas, parques y otros, para ejercerlo, previo permiso de la autoridad respectiva y desde luego, con arreglo a las disposiciones que regulan la actividad comercial que se pretenda desarrollar, sin que las actuaciones de la Administración tendentes a poner a derecho cualquier irregularidad que se dé en el ejercicio de aquellas, coarte el derecho del libre ejercicio del comercio, derecho que, en todo caso, no es absoluto y que puede ser objeto de reglamentación y aún de restricciones cuando se encuentran de por medio intereses superiores, como lo son, el problema del tránsito de vehículos y de peatones, la seguridad ciudadana, la excesiva aglomeración de público en los parques y las vías, entre otros.“ (Voto 7049-94 de 2 de diciembre de 1994 y también el No. 2306-91 de las 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991).
V.En virtud de la doctrina jurisprudencial citada, se debe concluir que la gestión que se discute no se trata de otorgar una "licencia" o "patente" en sentido general, de que se reconozca un derecho subjetivo mediante un acto reglado (artículo 18 de la Ley General de la Administración Pública), sino de conceder un derecho de uso de dominio público o derecho en precario a través de un acto discrecional, donde el contenido de la resolución puede ser determinado mediante los principios de la lógica, la técnica, la justicia y la oportunidad (artículos 15 a 17 ibídem), por lo que no cabe la aplicación del silencio positivo”.
VI.Todo lo anterior, lleva a confirmar lo recurrido. En razón de no existir ulterior recurso (artículo 6 de la Ley N°7274 de 10 de diciembre de 1991), debe darse por agotada la vía administrativa.
POR TANTO
Se confirma el acuerdo impugnado. Se da por agotada la vía administrativa.
Sonia Ferrero Aymerich Cristina Víquez Cerdas Hubert Fernández Argüello Apelación Municipal Nombre65532 c/ Municipalidad de Alajuela Nombre35186
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