Constitutional consultation on improper hierarchy of Agrarian Court over INDERConsulta de constitucionalidad sobre la jerarquía impropia del Tribunal Agrario frente al INDER

VOTO N° 1173-F-20 AGRARIAN TRIBUNAL. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ.- At nine hours eleven minutes on the twenty-fifth of November, two thousand twenty.- JUDICIAL CONSULTATION ON CONSTITUTIONALITY filed within the ADMINISTRATIVE PROCEEDING FOR REVOCATION AND NULLITY OF TITLE of the INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL, legal identification number CED1 - - , against [Nombre1] , of legal age, identity card number CED2 - - ; and [Nombre2] , of legal age, identity card number CED3 - - ; Processed before the Instituto de Desarrollo Rural, Región de Desarrollo Chorotega. The Agrarian Tribunal hears this matter as the improper hierarchical superior of INDER.

WHEREAS:

1. 1The Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Rural, in its final resolution at eight o'clock on the third of March of the year two thousand twenty, ordered: "THEREFORE: Based on the facts presented, the evidence provided and produced, and the constitutional guarantee of the right of defense, in accordance with the Ley de Tierras y Colonización N°2825 and its amendments, the Law for the Transformation of the IDA into INDER No. 9036 and its executive regulations, the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Rural, in Article 33 of Ordinary Session 7, held on February 24, two thousand twenty, agrees: 1-) To revoke the allocation of parcel P-.33 of the Asentamiento La Piragua, located at [Dirección1] , , of Province 05 Guanacaste, on the grounds of unjustified non-compliance with the payment obligations contracted with the Institute, in accordance with the provisions of Article 68, subsection 4), paragraph e), in relation to Articles 66 and 67 of Law 2825, for the persons [Nombre1] , ID CED4 and [Nombre2] , ID CED5, partially revoking the agreements of the Board of Directors, taken in Article N46 of Session 042-05, held on October 31, 2005, where they were declared eligible, and Article N29 of Ordinary Session N 010-2007, held on March 12, 2017, where parcel No. P-33 was assigned in the Asentamiento La Piragua, solely with respect to [Nombre1] , ID CED4 and [Nombre2] , ID CED5. 2) Against this final resolution, an Appeal may be filed before the

Agrarian Tribunal, within a period of 5 business days from notification, based on Article 69 of the Law for the Transformation of the IDA into INDER 9036 and Article 12 of the Ley de Jurisdicción Agraria 6734. Said appeal must be filed before the Legal Affairs Office of the Región de Desarrollo Chorotega of INDER, located in Liberia, Guanacaste, [Dirección2] , [Dirección3] , ." (folios 126 to 134).-

1. 2This Tribunal hears, as the improper hierarchical superior, the subsidiary appeal filed by [Nombre1] and [Nombre2] , against Ordinary Session 7, held on February 24, two thousand twenty. (folios 138 and 139).-
2. 3In the substantiation of the proceeding, the legal prescriptions have been observed and no errors or omissions capable of producing the nullity of the decision are observed; however, there are doubts regarding the constitutionality of the rules applicable to the improper hierarchy competence of the Agrarian Tribunal.-

Drafted by Judge Enrique Ulate Chacón; and,

CONSIDERING:

I. COMPLIANCE WITH THE ADMISSIBILITY REQUIREMENTS OF THIS JUDICIAL CONSULTATION

1. 1The judicial consultation is formulated by the Agrarian Tribunal, as a collegiate court, Section II, the jurisdictional body responsible for hearing, in its function as improper hierarchical superior, the appeal filed against the resolution issued by the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario.
2. 2There are well-founded doubts (WHICH WILL BE EXPLAINED IN THE FOLLOWING CONSIDERANDO), regarding the unconstitutionality of the improper hierarchy granted by the Legislature to the Superior Agrarian Tribunal (of appeal), over the resolutions of the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Rural (formerly ITCO, then IDA) and other entities linked to rural development. For the specific case, the rules whose specific application grant competence to the Agrarian Tribunal are the following (principal and by connection):

2.1.- From the Ley de Tierras y Colonización No. 2825, published in Alcance No. 90 to Gaceta No. 278 of December 8, 1962, the Article 66.- Non-compliance with the obligations imposed on the occupant of a parcel shall cause, in the judgment of the Institute, the loss of the right to the same.

In the event of issuing a resolution to that effect, which shall require four concurring votes of the Board of Directors...", "Article 177.- From the resolutions issued by the Institute referred to in Articles 66, 166, and 168, an appeal shall be admissible before the Sala Segunda Civil of the Corte Suprema de Justicia, which shall resolve definitively within the following fifteen days.

The appeal must be filed within the five days following the notification of the Institute's resolution." Note: The final paragraph of this article was repealed by Article 2 of Law No. 3336 of July 31, 1964, and Articles 166 and 168 were repealed in Article 109 of Law No. 4465 of November 25, 1969) 2.2.- From the Ley de Jurisdicción Agraria No. 6734 of March 29, 1982, l "Article 2.- The Agrarian Tribunals are responsible for hearing:...

• f)In grade and definitively, the appeals filed against the resolutions of the corresponding Institute." "Article 12.- The Superior Agrarian Tribunal shall be responsible for hearing:
• d)The appeals filed against the resolutions of the Instituto de Desarrollo Agrario, issued in matters within its specific competence." 2.3.- Ley Orgánica del Poder Judicial, No. Law No. 7333 of May 5, 1993, amended by Article 10 of Law No. 7728 of December 15, 1997:

"Article 100.- The Collegiate Agrarian Tribunals shall hear:

1. 1...
2. 2The appeals filed against the resolutions of the Instituto de Desarrollo Agrario, issued in matters within its competence.

(Note from Sinalevi: By Article 341 of the Código Procesal Agrario, No. 9609 of September 27, 2018, this numeral shall be reformed. In accordance with Transitory VI of the aforementioned rule, said modification shall enter into force as of February 28, 2021, therefore, as of that date this article shall read as follows: "Article 100- The Agrarian Tribunal. The Agrarian Tribunal shall hear:

...4) In grade and definitively, the appeals filed against the resolutions of the Instituto de Desarrollo Rural (Inder) and other entities as provided by law, when they are linked to agrarian activities and rural development." 2.4.- Law for the Transformation of the Instituto de Desarrollo Agrario into the Instituto de Desarrollo Rural, No. 9036 (La Gaceta No. 103 of May 29, 2012).

"Article 69.- In cases of administrative proceedings for the revocation of allocation and nullity of property titles, other modalities of land allocation, as well as resolutions linked to rural development, the final resolution of the Board of Directors of INDER shall have an appeal before the Agrarian Tribunal, which must be filed within a period of five days and resolved according to the constitutional principles of equity, rational use, social justice, and solidarity provided for in Articles 69 and 74 of the Constitución Política." 2.5.- Regulation to Law No. 9036, approved by the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Rural, Decreto No. 41086-MAG. Articles:

"Article 80°- Notification of final resolution The final resolution shall be notified by the corresponding OT to each of the applicant persons who may file an appeal for reconsideration (recurso de revocatoria) before the JDI and an appeal before the Agrarian Tribunal (TA) within a period of five business days counted from the day following its notification. The applicant may file one or both appeals; however, both must be filed within the stipulated period and shall be filed before any office of the Institution. In the case of the appeal before the Agrarian Tribunal, the JDI shall only be responsible for forwarding it to the TA, complying with all the guidelines of said body, without ruling on its admissibility.

Article 134°- Permits. When a beneficiary person has a temporary impossibility to execute or attend to the project that has been approved for them, they must request from the corresponding OT, by means of a duly substantiated note, permission for the project to continue being executed by another person during the time the cause preventing its personal execution persists.

The initial permit may be granted for a period of up to three months by resolution of the Territorial Office, and may be extended for an equal period by resolution of the regional instance, provided this is legally and technically justified according to the nature of the situation originating the request. INDER, in these cases, must take the relevant precautions concerning the oversight of the property. In the case of permits exceeding six months, the approval must be given by resolution of the JDI without a maximum limit, other than the limits to administrative discretion established in Article 16 of the LGAP.

Resolutions on permit requests shall have the ordinary appeals provided for by the LGAP. For permits of less than six months issued by the territorial and regional instances, the appeal for reconsideration shall be resolved by the body that issued the act, and the appeal by the JDI. In all other cases, the appeal for reconsideration shall be resolved by the JDI and the appeal by the Agrarian Tribunal.

Article 125°- Appeals. In accordance with Article 69 of Law 9036, the final resolution shall be notified at the place indicated for that purpose in the file.

Said resolution shall have the appeals of reconsideration with subsidiary appeal; the first shall be resolved by the JDI and the second by the TA.

Article 141°- Appeal Against the agreement of the JD denying the request, an appeal for reconsideration before that same body and an appeal before the TA shall be admissible.

Article 169°- Challenge of the final resolution Against the agreements of the JDI denying the allocation by recognition of possession of a property, an appeal for reconsideration before the JDI and an appeal before the TA shall be admissible, within the deadlines and terms established by law.

2.6.- Regulation for the granting of concessions in border strips. Decreto Ejecutivo No. 39688-MAG.

"Article 49°- Appeals: Against the decision of the Board of Directors of INDER, an Appeal before the Agrarian Tribunal shall be admissible. It must be filed within a maximum period of five business days before the corresponding Subregional Office." 2.7.- From the Código Procesal Agrario.- Law 9609 of September 27, 2018 (vacatio legis until February 21, 2021).

ARTICLE 2- Material Competence The agrarian tribunals shall be competent to hear, in accordance with the provisions of the preceding article, the claims and matters referring to the following aspects, provided they correspond to agrarian and rural development matters:

1. 1...

• 11)In grade and definitively, the appeals filed against the resolutions of the Instituto de Desarrollo Rural (Inder) in administrative proceedings for revocation of allocation and nullity of property titles, other modalities of land allocation, as well as resolutions linked to rural development.

ARTICLE 11- Functions of the Agrarian Tribunal The Agrarian Tribunal shall hear:

• 4)In grade and definitively, the appeals filed against the resolutions of the Instituto de Desarrollo Rural (Inder) and other entities as provided by law, when they are linked to agrarian activities and rural development.

ARTICLE 341- Reforms The following legal provisions are reformed:

subsection 2) Articles 68, subsection 3), 94, third paragraph, 95, and 177 of Law No. 2825, Ley de Tierras y Colonización, of October 14, 1961, and its amendments. The texts shall read:

Article 177- From the resolutions issued by the Institute referred to in Article 66, an appeal shall be admissible before the Agrarian Tribunal, which shall resolve definitively within the following fifteen days.

1. 3The case submitted to the Agrarian Tribunal's consideration, as improper hierarchical superior, is File No. EXPN1, concerning the Proceeding for Revocation of Allocation and Nullity of Title by the Instituto de Desarrollo Rural against [Nombre1] and [Nombre2] . In said proceeding, the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Rural (INDER), in the final resolution issued at eight o'clock on the third of March, two thousand twenty (see resolution between folios 126 to 134), through which it proceeded to revoke the parcel, expressly indicated in its operative part the following: "Against this final resolution, an Appeal may be filed before the Agrarian Tribunal, within a period of 5 business days from notification, based on Article 69 of the Law for the Transformation of the IDA into INDER No. 9036, and Article 12 of the Ley de Jurisdicción Agraria No. 6734...".-
2. 4Specification of the application of the rules and judgment of the act raising the doubt of constitutionality.

This Agrarian Tribunal considers that the administrative act issued by the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Rural, in accordance with several of the previously cited rules, establishes that an appeal for reconsideration is admissible before the same Board of Directors, and an appeal before the Agrarian Tribunal as superior or hierarchical controller. That is, through improper hierarchy, in this case biphasic, the Agrarian Tribunal does not exercise a jurisdictional function, but an administrative one, which does not conform, as will be seen in the next reasoning, to constitutional regulations.

III. REASONS FOR THE DOUBT OF UNCONSTITUTIONALITY.-

• a)The Agrarian Tribunal, therefore, supervises and verifies the legality of the resolution of the administrative body (Board of Directors of INDER), issuing a new administrative resolution, the effect of which is to exhaust the administrative channel, prior to accessing the judicial one.
• b)The Agrarian Tribunal, when resolving the appeal, consequently issues an administrative act, which cannot be annulled except through the means prescribed by the legal system itself.
• c)The questioned rules are presumably unconstitutional - based on the precedents of the Sala Constitucional - since they violate the principle of separation of powers and functions attributed by the original constituent, in Article 9 of the Constitución Política, to the Executive Branch (INDER, as a decentralized entity) on one hand, and to the Judicial Branch on the other. The legal-administrative function of the executive body for Rural Development must be exercised independently by said body. Likewise, the jurisdictional function of the Agrarian Tribunal, in other cases within its competence, must be exercised independently, in its strictly jurisdictional function, without interfering with, invading, or delegating the function constitutionally assigned to the Tribunals of the Republic.
• d)The Poder Judicial, in accordance with the provisions of Article 153 of the Constitution, was assigned jurisdictional competence, and the Ley de Jurisdicción Agraria itself expressly provides, in Article 1: "Based on the provisions of Article 153 of the Constitución Política, the agrarian jurisdiction is created, as a special function of the Poder Judicial, to which shall correspond, exclusively, to hear and definitively resolve conflicts that arise, by reason of the application of agrarian legislation...". From which it is clear that the Agrarian Tribunal is part of that jurisdictional structure, with competence to hear on second instance the judgments issued by the agrarian courts. However, subsequently, in all the rules questioned here, competencies outside the constitutional and jurisdictional sphere are assigned to it.
• e)On the other hand, the referred rules indirectly infringe upon the independence of the Poder Judicial. This constitutional guarantee implies that another power must not interfere in the function of administering justice, and grants the monopoly and unity of jurisdiction to the Poder Judicial, excluding the attribution of judicial competencies to the executive and legislative branches.
• f)The Agrarian Tribunal, when exercising the function of improper hierarchical superior, removes and distracts itself from its properly jurisdictional functions and competencies. The attribution of purely administrative competencies undoubtedly affects the proper functioning of the Poder Judicial, with a significant impact also on its budget, by having to allocate resources to attend to cases that are not properly jurisdictional, and obliging second-instance judges to be distracted from judicial functions proper to their position.

IV. RULES OF DOUBTFUL CONSTITUTIONALITY, APPLICABLE TO THE SPECIFIC CASE.-

It is evident from the resolution issued by the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Rural, that in its operative part it stated: "Against this final resolution, an Appeal may be filed before the Agrarian Tribunal, within a period of 5 business days from notification, based on Article 69 of the Law for the Transformation of the IDA into INDER No. 9036, and Article 12 of the Ley de Jurisdicción Agraria No. 6734...".

Said competence of the Agrarian Tribunal, to hear the appeal as hierarchical superior, derives from several normative provisions that expressly attribute that competence to it (violating the principle of separation of powers and functions attributed to the jurisdictional body).- Although they were cited in the first considerando of this resolution, it is necessary to explain them:

1. 1From a historical perspective, it is important to point out to the honorable Sala Constitucional, that the immediate legal precedent prior to the Ley de Jurisdicción Agraria, was the Ley de Tierras y Colonización 2825, of 1961, in whose Article 66 it established that the administrative resolution had to be issued by the Board of Directors of the, at that time, Instituto de Tierras y Colonización. However, Article 177 of the same Law provided for the appeal, as improper hierarchy, before the Sala Segunda Civil of the Corte Suprema de Justicia.-

Subsequently, the Ley de Jurisdicción Agraria No. 6734, of 1982, transfers that improper hierarchical competence, adding in Article 2, subsection f), the appeals "against the resolutions of the corresponding Institute", and also adds a function, distinct from the jurisdictional one, to the Agrarian Tribunal, in Article 12, subsection d), to hear appeals filed against the resolutions of the Instituto de Desarrollo Agrario - today INDER -, which expanded the competence to other hypotheses different from Article 66 of the Ley de Tierras y Colonización.- Then, with the amendment to the Ley Orgánica del Poder Judicial (in 1993 and 1997), when establishing the functions of the Collegiate Agrarian Tribunals, in Article 100, subsection 2, are included the appeals filed against the resolutions of the Instituto de Desarrollo Agrario in matters within its competence; which is amended and practically expanded in Article 341 of the Código Procesal Agrario, by reforming that Article 100, incorporating the improper hierarchy in subsection 4, even broader: "4) In grade and definitively, the appeals filed against the resolutions of the Instituto de Desarrollo Rural (Inder) and other entities as provided by law, when they are linked to agrarian activities and rural development." This rule, even though it is in a legislative vacancy period (vacatio legis), if it were to enter into force, would greatly affect the jurisdictional function of the Agrarian Tribunal, because the functions of improper hierarchy are being expanded, not only regarding resolutions issued by INDER, but also regarding "...other entities as provided by law." This could cause a dislocation of the Agrarian Tribunal's competence, as the competence to hear other cases and concerning other entities, regarding resolutions by improper hierarchy, is significantly increased; it also causes a situation of lack of budgetary correspondence, because the Poder Judicial would have to assume administrative functions - not properly jurisdictional - given that the Código Procesal Agrario was approved without budgetary content to assume these new competencies of improper hierarchy, already presumably unconstitutional.-

1. 2The Law for the Transformation of the IDA into INDER, No. 9036, in Article 69, took up the provisions of Articles 66, in relation to 177 of the Ley de Tierras y Colonización, but also expands them, by allowing an appeal of the final resolution of the Board of Directors of INDER, in administrative proceedings for revocation of allocation and nullity of titles, other modalities of land allocation, and resolutions linked to rural development. This "expansive force" of that rule - derived from the legislator's own competence - is expanded (illegally and, above all, unconstitutionally) in the Regulation to Law No. 9036, approved by Decreto No. 41086-MAG, by which the Poder Ejecutivo inappropriately invades the faculties of the legislative branch and the judicial branch. The foregoing is evident from the reading of Articles 80, 134 final paragraph, 125, and 169 thereof, by granting competence to the Agrarian Tribunal (TA), to hear appeals against the resolutions of the Board of Directors of INDER, in all those scenarios - it is repeated, some of them not contemplated in the Law -.

Furthermore, the Regulation for the granting of concessions in [Dirección4] (Decreto No. 39688-MAG), also grants an appeal against the resolutions of the Board of Directors, in Article 49. This is not only contrary to the exercise of functions by the ordinary legislator but also to the principle of separation of powers. It harms the independence of the judicial branch, and grants it an administrative competence, and an unjustified financial burden.

In all cases, it is evident that it causes the distraction of the properly jurisdictional functions of the judges of the Agrarian Tribunal, to have to hear on appeal, appeals against resolutions or acts that are properly administrative, of the Board of Directors of INDER, which should exhaust the administrative channel by itself with an appeal for reconsideration before the same body.-

1. 3Finally, also by connection, let the Honorable Sala Constitucional take into consideration that the - eventual - entry into force of the Código Procesal Agrario (with legislative vacancy), would maintain the situation of possible unconstitutionality, by maintaining and further developing, in its Articles 2, subsection 11, 11, subsection 4, and 341 (amendment to Article 177 of the Ley de Tierras y Colonización), the presumably unconstitutional improper hierarchy, charged to the Agrarian Tribunal as the hierarchical superior not only of INDER, but of other entities.

V.PRECEDENTS ARE INVOKED.- The Agrarian Tribunal requests the Honorable Sala Constitucional, in order to resolve the doubt about the constitutionality of the consulted rules, most of which are directly applicable to the specific case and some by connection (regarding the expansive force of improper hierarchy), to consider and apply the existing precedents regarding the unconstitutionality of biphasic improper hierarchy, not contemplated in the Constitución Política. In particular, judgments No. [Telf1] of fourteen hours thirty-seven minutes on June first, two thousand five, No. 3669 of fifteen hours on March fifteenth, two thousand six.

THEREFORE

The consultation is made as to whether Articles 177, in relation to 66 of the Ley de Tierras y Colonización; 2, subsection f, and 12, subsection d of the Ley de Jurisdicción Agraria; 100, subsection 2 of the Ley Orgánica del Poder Judicial; 69 of the Law for the Transformation of the Instituto de Desarrollo Agrario into the Instituto de Desarrollo Rural; 80, 134, 125, 141, and 169 of the Regulation to Law No. 9036 -Decreto No. 41086-MAG-, Article 49 of Decreto Ejecutivo No. 39688-MAG, Articles 2, subsection 11, 11, subsection 4, 341, of the Código Procesal Agrario, insofar as it amends Article 177 of the Ley de Tierras y Colonización, are contrary to the Constitución Política; all insofar as they grant an appeal before the Agrarian Tribunal, against the resolutions issued by the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Rural and other entities, which is contrary to the principle of separation of powers and attribution of competencies contained in the Constitución Política, in the Executive, Legislative, and Judicial Branches, and in particular Articles 153, 183, and 182 of the Constitución Política, and to the precedents of the jurisprudence of the Sala Constitucional.

In accordance with the provisions of Article 104 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the parties are summoned so that within three days, they may state what they consider pertinent. The processing of the proceeding is suspended until the Sala Constitucional has resolved the consultation. Once the deadline has expired, forward the corresponding records to the Jurisdicción Constitucional.- For this purpose, the physical file must be scanned by the Procedural Judge and the consultation must be sent, together with the file in digital version. NOTIFY.- *BAHWDHSKSQ061* [Nombre3] - DECISOR JUDGE *B9GGTPJK47U861* [Nombre4] - DECISOR JUDGE *ERIZZTEP3NE61* [Nombre5] - DECISOR JUDGE

VOTO N° 1173-F-20 TRIBUNAL AGRARIO. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ.- A las nueve horas once minutos del veinticinco de noviembre de dos mil veinte.- CONSULTA JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD planteada dentro del PROCESO ADMINISTRATIVO DE REVOCATORIA Y NULIDAD DE TÍTULO del INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL, cédula de jurídica CED1 - - , contra [Nombre1] , mayor, cédula de identidad CED2 - - ; y [Nombre2] , mayor, cédula de identidad CED3 - - ; contra Tramitado ante el Instituto de Desarrollo Rural, Región de Desarrollo Chorotega. Conoce el Tribunal Agrario como superior jerárquico impropio del INDER.

RESULTANDO:

1. 1La Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Rural, en resolución final de las ocho del tres de marzo del año dos mil veinte. dispuso: "POR TANTO: Con fundamentos en los hechos expuestos, la prueba aportada y evacuada, y la garantía constitucional del derecho de defensa, de conformidad con la Ley de Tierras y Colonización N°2825 y sus reformas, La Ley de Transformación del IDA EN EL INDER Nº 9036 Y su reglamento ejecutivo, la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Rural en al artículo 33 de la sesión ordinaria 7, celebrada el 24 de febrero del dos mil veinte acuerda: 1-) Revocar la asignación de predio P-.33 del Asentamiento La Piragua, situado en [Dirección1] , , de la Provincia 05 Guanacaste, por la causal de incumplimiento injustificado de las obligaciones de pago contraídas con el Instituto, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 68 inciso 4) apartado e), en relación con el 66 y 67 de la Ley 2825, los señores [Nombre1] cédula CED4 y [Nombre2] , cédula CED5, revocando parcialmente los acuerdos de la Junta Directiva, tomado en el artículo N46 de la sesión 042-05, celebrada el 31 de octubre del 2005 donde se declaran elegibles y el artículo N29 de la sesión ordinaria N 010-2007, celebrada el 12 de marzo del año 2017 donde se asigna el predio Nº P-33 al asentamiento La Piragua, únicamente con respecto a los señores [Nombre1] cédula CED4 y [Nombre2] , cédula CED5. 2) Contra la presente resolución final podrá interponerse Recurso de Apelación para ante el

Tribunal agrario, en el termino de 5 días hábiles a partir de la notificación, con fundamento en el articulo 69 de la Ley de Transformación del IDA en Inder 3036 y 12 de la Ley de Jurisdicción Agraria 6734. Dicho recurso deberá presentarse ante la Oficina de Asuntos Jurídicos de la Región de Desarrollo Chorotega del INDER, ubicada en Liberia, Guanacaste, [Dirección2] , [Dirección3] , ." (folios 126 al 134).-

1. 2Conoce este Tribunal, como superior jerárquico impropio del recurso de apelación en subsidio formulado por [Nombre1] y [Nombre2] , contra sesión ordinaria 7, celebrada el 24 de febrero del dos mil veinte. (folios 138 y 139).-
2. 3En la substanciación del proceso se observado las prescripciones legales y no se observa la existencia de errores u omisiones capaces de producir la nulidad del fallo, sin embargo, existen dudas sobre la constitucionalidad de las normas aplicables a la competencia de jerarquía impropia del Tribunal Agrario.-

Redacta el juez Enrique Ulate Chacón; y,

CONSIDERANDO:

I. CUMPLIMIENTO DE LOS PRESUPUESTOS DE ADMISIBILIDAD DE ESTA CONSULTA JUDICIAL

1. 1La consulta judicial es formulada por el Tribunal agrario, como tribunal colegiado, Sección II, órgano jurisdiccional encargado de conocer, en función de jerarca impropio, del recurso de apelación interpuesto contra la resolución dictadas por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario.
2. 2Existen dudas fundadas (SE EXPLICARÁN EN LOS PRÓXIMOS PRÓXIMO CONSIDERANDO), sobre la inconstitucionalidad de la jerarquía impropia otorgada por el Legislador al Tribunal Superior Agrario (de apelación), sobre las resoluciones de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Rural (antes ITCO, luego IDA) y otras vinculadas con el desarrollo rural. Para el caso concreto las normas cuya aplicación concreta otorgan la competencia al Tribunal Agrario son las siguientes (principales y por conexión):

2.1.- De la Ley de Tierras y Colonización No. 2825, publicado en Alcance No. 90 a la Gaceta No. 278 de 8 de diciembre de 1962, el Artículo 66.- El incumplimiento de las obligaciones impuestas al ocupante de una parcela, causará, a juicio del Instituto, la pérdida del derecho sobre la misma.

En el caso de dictarse una resolución en tal sentido, que requerirá cuatro votos conformes de la Junta Directiva...", "Artículo 177.- De las resoluciones dictadas por el Instituto a que se refieren los artículos 66, 166 y 168, cabrá recurso de apelación para ante la Sala Segunda Civil de la Corte Suprema de Justicia, la que resolverá en definitiva dentro de los quince días siguientes.

La apelación deberá interponerse dentro de los cinco días siguientes a la notificación de lo resuelto por el Instituto". Nota: El párrafo final de este artículo, fue derogado mediante artículo 2° de la Ley No. 3336 del 31 de julio de 1964, y los artículos 166 y 168 fueron derogados en el artículo 109 de la Ley No. 4465 de 25 de noviembre de 1969) 2.2.- De la Ley de Jurisdicción Agraria No. 6734 del 29 de marzo de 1982, l "Artículo 2.- Corresponde a los Tribunales agrarios conocer:...

• f)En grado y en forma definitiva, de los recursos que se interpongan contra las resoluciones del Instituto correspondiente." "Artículo 12.- Corresponderá al Tribunal Superior Agrario conocer:
• d)De los recursos que se interpongan contra las resoluciones del Instituto de Desarrollo Agrario, dictadas en materia de su específica competencia." 2.3.- Ley Orgánica del Poder Judicial, No.Ley N° 7333 de 5 de mayo de 1993, reformada por el artículo 10 de la Ley N° 7728 de 15 de diciembre de 1997:

"Artículo 100.- Los Tribunales Colegiados Agrarios conocerán:

1. 1...
2. 2De los recursos que se interpongan contra las resoluciones del Instituto de Desarrollo Agrario, dictadas en materia de su competencia.

(Nota de Sinalevi: Mediante el artículo 341 del Código Procesal Agrario, N° 9609 del 27 de setiembre del 2018, se reformará este numeral. De conformidad con el transitorio VI de la norma antes referida dicha modificación entrará a regir a partir del 28 de febrero del 2021, por lo que a partir de esa fecha este artículo se leerá de la siguiente manera: "Artículo 100- El Tribunal Agrario. El Tribunal Agrario conocerá:

...4) En grado y de forma definitiva, los recursos que se interpongan contra las resoluciones del Instituto de Desarrollo Rural (Inder) y demás entes que la ley disponga, cuando se vinculen con las actividades agrarias y de desarrollo rural." 2.4.- Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en Instituto de Desarrollo Rural, No. 9036 (La Gaceta No. 103 del 29 de mayo del 2012).

"Artículo 69.- En los casos de procedimientos administrativos de revocatoria de asignación y nulidad de títulos de propiedad, otras modalidades de asignación de tierras, así como de las resoluciones vinculadas al desarrollo rural, la resolución final de la Junta Directiva del Inder tendrá recurso de apelación para ante el Tribunal Agrario, el cual deberá interponerse dentro de un plazo de cinco días y resuelto conforme los principios constitucionales de equidad, uso racional, justicia social y solidaridad previstos en los artículos 69 y 74 de la Constitución Política." 2.5.- Reglamento de la Ley No. 9036, aprobado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Rural, Decreto No. 41086-MAG. Artículos:

"Artículo 80°- Notificación de resolución final La resolución final será notificada por la OT correspondiente a cada uno de las personas solicitantes quienes podrán interponer el recurso de revocatoria ante la JDI y el de apelación para ante el Tribunal Agrario (TA) en el plazo de cinco días hábiles contados a partir del día siguiente a su notificación. La persona solicitante podrá interponer uno de los recursos o ambos, sin embargo, ambos deben ser interpuestos en el plazo estipulado y se interpondrán ante cualquier oficina de la Institución. En el caso del recurso de apelación la JDI se encargará únicamente de elevarlo ante el TA, cumpliendo todos los lineamientos de dicho órgano, sin pronunciarse sobre su admisibilidad.

Artículo 134°- Permisos. Cuando una persona beneficiaria tiene una imposibilidad temporal para ejecutar o atender el proyecto que se le ha aprobado deberá solicitar a la OT correspondiente, mediante nota debidamente fundamentada, permiso para que el proyecto siga siendo ejecutado por otra persona durante el tiempo que se mantenga la causa que impide su ejecución personal.

El permiso inicial podrá ser otorgado por un plazo de hasta tres meses por resolución de la Oficina Territorial, pudiendo ser ampliado hasta por un plazo igual mediante resolución de la instancia regional, siempre y cuando ello se justifique legal y técnicamente conforme a la naturaleza de la situación que origina la solicitud. El Inder en estos casos deberá tomar las previsiones concernientes a la fiscalización del inmueble. En el caso de permisos que superen los seis meses la aprobación deberá ser dada por resolución de la JDI sin que exista un límite máximo, más que, los límites a la discrecionalidad administrativa establecidos en el artículo 16 la LGAP.

Las resoluciones de solicitudes de permiso contarán con los recursos ordinarios previstos por la LGAP. En los permisos inferiores a seis meses dictados por las instancias territoriales y regionales, la revocatoria será resuelta por el órgano que dictó el acto y la apelación por la JDI. En los demás casos la revocatoria será resuelta por la JDI y la apelación por el Tribunal Agrario.

Artículo 125°- Recursos. Conforme con el artículo 69 de la Ley 9036, la resolución final será notificada en el lugar que para tal efecto se encuentre señalado en el expediente.

Dicha resolución tendrá los recursos de revocatoria con apelación en subsidio, el primero será resuelto por la JDI y el segundo por el TA.

Artículo 141°- Recurso Contra el acuerdo de la JD que deniegue la solicitud cabrá recurso de revocatoria ante ese mismo órgano y recurso de apelación ante el TA.

Artículo 169°- Impugnación de la resolución final Contra los acuerdos de la JDI que denieguen la dotación por reconocimiento de la posesión de un predio, cabrá recurso de revocatoria ante la JDI y de apelación ante el TA, en los plazos y términos establecidos en la ley.

2.6.- Reglamento al otorgamiento de concesiones en franjas fronterizas. Decreto Ejecutivo No. 39688-MAG.

"Artículo 49°- Recursos: Contra lo resuelto por la Junta Directiva del INDER, cabrá recurso de Apelación para ante el Tribunal Agrario. El cual deberá interponerse en un plazo máximo de cinco días hábiles ante la Oficina Subregional correspondiente." 2.7.- Del Código Procesal Agrario.- Ley 9609 del 27 de setiembre del 2018 (vacatio legis hasta el 21 de febrero del 2021).

ARTÍCULO 2- Competencia material Los tribunales agrarios serán competentes para conocer, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo anterior, las pretensiones y los asuntos referidos a los siguientes aspectos, siempre que correspondan a materia agraria y de desarrollo rural:

1. 1...

• 11)En grado y de forma definitiva, de los recursos que se interpongan contra las resoluciones del Instituto de Desarrollo Rural (Inder) en procedimientos administrativos de revocatoria de asignación y nulidad de títulos de propiedad, otras modalidades de dotación de tierras, así como de las resoluciones vinculadas al desarrollo rural.

ARTÍCULO 11- Funciones del Tribunal Agrario El Tribunal Agrario conocerá:

• 4)En grado y de forma definitiva, los recursos que se interpongan contra las resoluciones del Instituto de Desarrollo Rural (Inder) y demás entes que la ley disponga, cuando se vinculen con las actividades agrarias y de desarrollo rural.

ARTÍCULO 341- Reformas Se reforman las siguientes disposiciones legales:

inciso 2) Los artículos 68 inciso 3), 94 párrafo tercero, 95 y 177 de la Ley N.° 2825, Ley de Tierras y Colonización, de 14 de octubre de 1961, y sus reformas. Los textos dirán:

Artículo 177- De las resoluciones dictadas por el Instituto a que se refiere el artículo 66, cabrá recurso de apelación para ante el Tribunal Agrario, el que resolverá en definitiva dentro de los quince días siguientes.

1. 3El caso sometido a conocimiento del Tribunal Agrario, como jerarca impropio, lo es el Expediente No. EXPN1, se trata del Procedimiento de Revocatoria de asignación y Nulidad de Título del Instituto de Desarrollo Rural contra [Nombre1] y [Nombre2] . En dicho proceso, el la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Rural (INDER), en la resolución final dictada a las ocho horas del tres de marzo del dos mil veinte (ver resolución entre folios 126 a 134), mediante la cual procedió a revocar la parcela, indicando expresamente en su parte dispositiva lo siguiente: "Contra la presente resolución final podrá interponerse Recurso de Apelación para ante el Tribunal Agrario, en el término de 5 días hábiles a partir de la notificación, con fundamento en el artículo 69 de la Ley de Transformación del IDA en Inder N° 9036, y 12 de la Ley de Jurisdicción Agraria No. 6734...".-
2. 4Precisión de la aplicación de la normas y juzgamiento del acto que suscita la duda de constitucionalidad.

Este Tribunal agrario estima que el acto administrativo dictado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Rural, de conformidad con varias normas de las anteriormente citadas, establecen que cabe recurso de revocatoria ante la misma Junta Directiva, y de apelación ante el Tribunal Agrario como superior o contralor jerárquico. Es decir, a través de la jerarquía impropia, en este caso bifásica, el Tribunal Agrario no ejerce una función jurisdiccional, sino administrativa, lo cual no se ajusta, como se verá en el próximo razonamiento, a la normativa constitucional.

III. RAZONES SOBRE LA DUDA DE INCONSTITUCIONALIDAD.-

• a)El Tribunal Agrario, por ende fiscaliza y verifica la legalidad de la resolución del órgano administrativo (Junta Directiva del INDER), emitiendo una nueve resolución administrativa, cuyo efecto es agotar la vía administrativa, previo al acceso a la judicial.
• b)El Tribunal Agrario, al resolver la alzada, en consecuencia, dicta un acto administrativo, que no puede ser anulado, sino por los medios que pauta el mismo ordenamiento.
• c)Las normas cuestionadas son presuntamente inconstitucionales -partiendo de los precedentes de la Sala Constitucional-, toda vez que lesionan el principio de separación de poderes y funciones atribuídas por el constituyente originario, en el artículo 9 de la Constitución Política, al Ejecutivo (INDER, como ente descentralizado) y por otra parte el judicial. La función jurídico-administrativa del órgano ejecutivo del Desarrollo rural, debe ser ejercida independientemente por dicho órgano. De igual modo, la función jurisdiccional del Tribunal Agrario, en los demás casos de su competencia, debe ser ejercida de manera independiente, en su función estrictamente jurisdiccional, sin interferir, invadir, o delegar la función que constitucionalmente se asigna a los Tribunales de la República.
• d)El Poder Judicial, al tenor de lo dispuesto en el artículo 153 de la Constitución le fue atribuida la competencia jurisdiccional, y la misma Ley de Jurisdicción Agraria dispone expresamente, en el artículo 1: "Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 153 de la Constitución Política, créase la jurisdicción agraria, como función especial del Poder Judicial, a la que corresponderá, en forma exclusiva, conocer y resolver definitivamente sobre los conflictos que se susciten, con motivo de la aplicación de la legislación agraria...". De lo cual resulta claro que el Tribunal Agrario forma parte de esa estructura jurisdiccional, con competencia para conocer en segunda instancia de las sentencias dictadas por los juzgados agrarios. Sin embargo, posteriormente, en todas las normas aquí cuestionadas se le endosan competencias ajenas a la esfera constitucional y jurisdiccional.
• e)Por otra parte, las referidas normas infringen, indirectamente, la independencia del Poder Judicial. Esta garantía constitucional implica que otro poder no debe interferir en la función de administrar justicia, y otorga el monopolio y la unidad de la jurisdicción al Poder Judicial, excluyendo la atribución de competencias judiciales al ejecutivo y legislativo.
• f)El Tribunal Agrario, al ejercer la función de jerárquico impropio, se substrae y distrae de sus funciones y competencias propiamente jurisdiccionales. La atribución de competencias puramente administrativas, indudablemente afecta el correcto funcionamiento de el Poder Judicial, con un importante impacto también en su presupuesto, al tener que disponer de recursos para atender causas que no son propiamente jurisdiccionales, y obligando a las personas juzgadoras de segunda instancia a distraerse de funciones judiciales propias de su cargo.

IV. NORMATIVA DE DUDOSA CONSTITUCIONALIDAD, APLICABLE AL CASO EN CONCRETO.-

Se desprende de la resolución dictada por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Rural, que en su parte dispositiva señaló: "Contra la presente resolución final podrá interponerse Recurso de Apelación para ante el Tribunal Agrario, en el término de 5 días hábiles a partir de la notificación, con fundamento en el artículo 69 de la Ley de Transformación del IDA en Inder N° 9036, y 12 de la Ley de Jurisdicción Agraria No. 6734...".

Dicha competencia del Tribunal Agrario, para conocer como superior jerárquico de la apelación, deriva de varias disposiciones normativas que expresamente le atribuyen esa competencia (violando el principio de separación de poderes y funciones atribuidas al órgano jurisdiccional).- Si bien las mismas fueron citadas en el primer considerando de esta resolución, es preciso explicarlas:

1. 1Desde una perspectiva histórica, es importante señalar a la respetable Sala Constitucional, que el antecedente jurídico inmediato, anterior a la Ley de Jurisdicción Agraria, lo fue la Ley de Tierras y Colonización 2825, del año 1961, en cuyo artículo 66 estableció que la resolución administrativa debía ser dictada por la Junta Directiva del, en aquel entonces, Instituto de Tierras y Colonización. Sin embargo, el artículo 177 de la misma Ley, dispuso el recurso de apelación, como jerarquía impropia, ante la Sala Segunda Civil de la Corte Suprema de Justicia.-

Posteriormente, la Ley de Jurisdicción Agraria No. 6734, de 1982, traslada esa competencia jerárquica impropia, agregando en el artículo 2 inciso f), los recursos "contra las resoluciones del Instituto correspondiente", y también se agrega una función, distinta de la jurisdiccional, al Tribunal Agrario, en el artículo 12 inciso d), para conocer de los recursos que se interpongan contra las resoluciones del Instituto de Desarrollo Agrario -hoy INDER-, lo que ampliaba la competencia a otras hipótesis distintas del artículo 66 de la Ley de Tierras y Colonización.- Luego, con la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial (en 1993 y 1997), al establecer las funciones de los Tribunales Colegiados AGrarios, en el artículo 100 inciso 2, se incluyen los recursos que se interpongan contra las resoluciones del Instituto de Desarrollo Agrario en materia de su competencia; lo cual es reformado y prácticamente ampliado en el artículo 341 del Código Procesal Agrario, al reformar ese artículo 100, incorporando la jerarquía impropia en el inciso 4, aún más amplia: "4) En grado y de forma definitiva, los recursos que se interpongan contra las resoluciones del Instituto de Desarrollo Rural (Inder) y demás entes que la ley disponga, cuando se vinculen con las actividades agrarias y de desarrollo rural".

Esta norma, aún cuando está en vacancia legislativa, si entrara en vigor se afectaría enormemente la función jurisdiccional del Tribunal Agrario, porque se están ampliando las funciones de jerarquía impropia, no solo respecto a las resoluciones dictadas por el INDER, sino, también, respecto a los "...demás entes que la ley disponga". Ello puede provocar una dislocación de la competencia del Tribunal Agrario, pues se aumenta sensiblemente la competencia para conocer de otros casos y sobre otros entes, las resoluciones por jerarquía impropia; sino que también provoca una situación de falta de correspondencia presupuestaria, porque el Poder Judicial, tendría que asumir funciones administrativas -no propiamente jurisdiccionales- dado que el Código Procesal Agrario fue aprobado sin contenidos presupuestarios para asumir estas nuevas competencias de jerarquía impropia, de por sí presuntamente inconstitucionales.-

1. 2La Ley de Transformación del IDA en INDER, No. 9036, en el artículo 69 retomó lo dispuesto en los artículos 66, en relación al 177 de la Ley de Tierras y Colonización, pero además los amplía, al permitir apelación de la resolución final de la Junta Directiva del INDER, en los procedimientos administrativos de revocatoria de asignación y nulidad de títulos, otras modalidades de asignación de tierras, y resoluciones vinculadas al desarrollo rural. Esa "vis expansiva", de esa norma -derivada de la competencia propia del legislador-, es ampliada (de manera ilegal y, sobre todo, inconstitucional), en el Reglamento de la Ley No. 9036, aprobado por Decreto No. 41086-MAG, con lo cual el Poder Ejecutivo invade, de manera inapropiada, las facultades del poder legislativo y del poder judicial. Lo anterior se desprende de la lectura de los artículos 80, 134 párrafo final, 125 y 169 del mismo, al otorgar competencia al Tribunal Agrario (TA), para conocer de los recursos de apelación, contra las resoluciones de Junta Directiva del INDER, en todos esos supuestos -se repite, algunos de ellos no contemplados en la Ley-.

Además, el Reglamento de otorgamiento de concesiones en [Dirección4] (Decreto No. 39688-MAG), también le otorga recurso de apelación a las resoluciones de la Junta Directiva, en el artículo 49. Lo cual no solamente es contrario al ejercicio de funciones por parte del legislador ordinario, sino también al principio de división de poderes. Lesiona la independencia del poder judicial, y le otorga una competencia administrativa, y una carga financiera injustificada.

En todos los casos, resulta evidente que se provoca la distracción de las funciones propiamente jurisdiccionales, de jueces y juezas del Tribunal Agrario, para tener que conocer en alzada, recursos de apelación en resoluciones o actos propiamente administrativos, de la Junta Directiva del INDER, que debería agotar por sí mismos la vía administrativa con el recurso de reconsideración ante el mismo órgano.-

1. 3Finalmente, también por conexidad, tome en consideración Honorable Sala Constitucional, que la -eventual- entrada en vigencia del Código Procesal Agrario (con vacancia legislativa), mantendría la situación de posible inconstitucionalidad, al mantener y desarrollar aún mas, en sus artículos 2 inciso 11, 11 inciso 4, y 341 (reforma al artículo 177 de la Ley de Tierras y Colonización), la jerarquía impropia presuntamente inconstitucional, a cargo del Tribunal Agrario como superior jerárquico no solamente del INDER, sino de otros entes.

V.SE INVOCAN PRECEDENTES.- El Tribunal Agrario solicita a la Honorable Sala Constitucional, a fin de resolver la duda sobre la constitucionalidad de las normas consultadas, la mayoría de aplicación directa al caso concreto y algunas por conexidad (en cuanto a la vis expansiva de la jerarquía impropia), tener a la vista y aplicar los precedente existentes respecto a la inconstitucionalidad de la jerarquía impropia bifásica, no contemplada en la Constitución Política. En particular, las sentencias No. [Telf1] de las catorce horas treinta y siete minutos del primero de junio del dos mil cinco, No. 3669 de las quince horas del quince de marzo del dos mil seis.

POR TANTO

Se consulta si los artículos 177, en relación al 66 de la Ley de Tierras y Colonización; 2 inciso f y 12 inciso d de la Ley de Jurisdicción Agraria, 100 inciso 2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 69 de la Ley de transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en Instituto de Desarrollo Rural; 80, 134, 125, 141 y 169 del Reglamento a la Ley No. 9036 -Decreto No. 41086-MAG-, artículo 49 del Decreto Ejecutivo No. 39688-MAG, artículos 2 inciso 11, 11 inciso 4, 341, del Código Procesal Agrario, en cuanto reforma el artículo 177 de la Ley de Tierras y Colonización, son contrarios a la Constitución Política; todos en cuanto otorgan recurso de apelación ante el Tribunal Agrario, contra las resoluciones dictadas por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Rural y otros entes, lo cual es contrario al principio de separación de poderes y atribución de competencias contenido en la Constitución Política, en los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y en particular los artículos 153, 183 y 182 de la Constitución Política, y a los precedentes de la jurisprudencia de la Sala Constitucional.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se emplaza a las partes para que dentro de tercero día, manifiesten lo que consideren pertinente. Se suspende la tramitación del proceso hasta tanto la Sala Constitucional no haya evacuado la consulta. Vencido el plazo, remítase los antecedentes que correspondan, ante la Jurisdicción Constitucional.- Para ello deberá escanearse el expediente físico, por parte del Juez Tramitador y remitir la consulta, junto al expediente en versión digital. NOTIFÍQUESE.- *BAHWDHSKSQ061* [Nombre3] - JUEZ/A DECISOR/A *B9GGTPJK47U861* [Nombre4] - JUEZ/A DECISOR/A *ERIZZTEP3NE61* [Nombre5] - JUEZ/A DECISOR/A