Marina Concessions in Wetlands and Final Environmental LicensingConcesiones de marinas en humedales y licencia ambiental definitiva

*120114230007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at sixteen hours and ten minutes on fifteen March two thousand sixteen.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by Alejandra Arguedas Arguedas, of legal age, single, student, resident of Atenas, holder of identity card 1-1447-583; Laura Sofía Chacón Bolaños, of legal age, single, student, resident of San Pablo de Heredia, identity card 4-209-848; Roberto Carmona Pérez, of legal age, single, student, resident of Heredia, holder of identity card 1-1439-045; Beatriz Solís Worsfold; Patricia Madrigal Cordero, of legal age, married once, attorney, resident of la Uruca, identity card 1-577-719; Jennifer Granados Chavarría, of legal age, single, student, resident of Villas de Ayarco, identity card 1-1381-645; and Ignacio Mora Barboza, of legal age, single, student, resident of Guadalupe, identity card number 1-1394-106, seeking a declaration that Articles 1 and 5 of the law entitled “Modificación de varios artículos de la Ley No. 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas” are unconstitutional, on the grounds that they are contrary to Articles 7 and 50 of the Constitución Política, the principle of non-regression in environmental matters (principio de no regresión en materia ambiental), Articles 1, 3, and 4 of the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat (Ramsar Convention), Articles 204, 205, and 206 of the United Nations Convention on the Law of the Sea, as well as Article 12 of the Convention for the Protection and Development of the Marine Environment and its Protocol Concerning Co-operation in Combating Oil Spills in the Wider Caribbean Region.

The representative of the Procuraduría General de la República and the representative of the Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos CIMAT also participated in the proceedings.

Background (Resultando):

1. 1In a filing received by the Secretariat of the Sala at 14:41 hours on 30 de agosto del 2012, the petitioners request, in summary, that Articles 1 and 5 of the law entitled “Modificación de varios artículos de la Ley No. 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas” be declared unconstitutional, on the grounds that they are contrary to Articles 7 and 50 of the Constitución Política, the principle of non-regression in environmental matters, Articles 1, 3, and 4 of the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat (Ramsar Convention), Articles 204, 205, and 206 of the United Nations Convention on the Law of the Sea, as well as Article 12 of the Convention for the Protection and Development of the Marine Environment and its Protocol Concerning Co-operation in Combating Oil Spills in the Wider Caribbean Region. The petitioners challenge the constitutionality of Article 1 of the law in question because they consider that it violates Articles 7 and 50 of the Constitución Política, since the legislature did not include within the law’s exceptions “wetlands” (humedales), encompassing “estuaries and mangroves” (esteros y manglares), thereby leaving them unprotected and available to be granted under tourist-marina concessions (concesiones de marinas turísticas), despite their status as a marine reserve (reserva marina), thus infringing the right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho a un ambiente sano y equilibrado) and the international treaties signed by our country, such as the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat (Ramsar Convention), in Articles 1, 3, and 4 thereof.They further contend that the principle of non-regression in environmental matters is infringed. In this case, that principle requires limitations and exceptions such as those indicated to be based on technical studies, which did not occur here because the legislators provided no technical justification for failing to exclude wetlands from this type of exploitation, as they did with other protected areas (áreas protegidas). They likewise argue that Article 5 is unconstitutional and violates the right to a healthy environment because only “potential environmental feasibility” (viabilidad ambiental potencial) is required before applying to the respective Municipality for a tourist-marina concession. This is insufficient to ensure that no adverse effect on the environment will occur and infringes the precautionary principle (principio precautorio), because that assessment lacks the elements needed to determine the actual impacts on the area to be exploited.The prior identification and assessment of its environmental impacts (impactos ambientales) is essential to allow effective measures to be adopted to stop, or at least mitigate, adverse impacts. Consequently, failure to require it before granting the concession infringes Articles 204, 205, and 206 of the United Nations Convention on the Law of the Sea, as well as Article 12 of the Convention for the Protection and Development of the Marine Environment and its Protocol Concerning Co-operation in Combating Oil Spills in the Wider Caribbean Region.
2. 2To substantiate their standing (legitimación) to bring this constitutional challenge, they state that it arises from the existence of diffuse interests (intereses difusos), insofar as the alleged violation concerns the right to a healthy and ecologically balanced environment.
3. 3By decision issued at 10:35 hours on 06 de setiembre del 2012, the challenge was admitted for consideration (se le dio curso a la acción), and the Procuraduría General de la República and the representative of the Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos CIMAT were given an opportunity to be heard (audiencia).
4. 4The notices (edictos) referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 194, 195, and 196 of the Boletín Judicial, dated 08, 09, and 10 de octubre del 2012.
5. 5The Office of the Attorney General of the Republic submitted its report. It states that: The challenged legislation. The petitioners bring this action against Articles 1 and 5 of Law number 8969 of 07 July 2011; however, that law contains only four articles and three transitory provisions. There is an error concerning the law and the provisions identified as challenged, both in the petition instituting the action and in the decision admitting the action for consideration. It is apparent from the petition that the provisions the petitioners seek to challenge are not Articles 1 and 5 of Law number 8969 of 07 July 2011, which introduced several amendments to Law number 7744 of 19 December 1997. Article 1 of Law number 8969 amended the title of Law number 7744; and Article 2 amended, among others, Articles 1 and 5 of that law, namely Law number 7744, the “Ley de Concesión y Operación de marinas y atracaderos turísticos.” Based on the wording and texts reproduced in the petition instituting the action, the correct approach is to deem Articles 1 and 5 of the “Ley de Concesión y Operación de marinas y atracaderos turísticos,” number 7744 of 19 December 1997, to be the challenged provisions because, as is evident, those articles are worded in accordance with the amendments introduced by Law number 8969.Regarding the petitioners’ standing (legitimación) and the admissibility of the action. Because they allege inconsistency with constitutional Article 50, which protects collective interests insofar as it guarantees the right to a healthy and ecologically balanced environment, the petitioners’ standing does not require an individual and direct injury. Therefore, the admissibility requirement in the first paragraph of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is unnecessary. Regarding the merits of the action. Regarding the non-inclusion of wetlands (humedales). The “Ley de Concesión y Operación de marinas y atracaderos turísticos,” number 7744 of 19 December 1997, as amended, has never included wetlands among the areas where concessions (concesiones) may not be granted. This is relevant to the alleged violation of the principle of non-regression (principio de no regresión), concerning which it must first be noted that constitutional case law has not yet expressly recognized that principle.In any event, and with respect to this issue, the amendment introduced to Article 1 did not exclude wetlands because they had never been included among the areas in which concessions for tourist marinas or docking facilities (atracaderos turísticos) could not be granted. In this respect, there has been no reduction in the level of protection afforded by the regulations and, consequently, there is no violation of the so-called principle of non-regression, assuming that principle is derived from constitutional Article 50 itself or from Chapter XVII of the Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana. Having said that, it is necessary to analyze whether the non-inclusion of wetlands is inconsistent with the State’s duty to protect and safeguard the environment, as established in constitutional Article 50. The “Convención relativa a los humedales de importancia internacionales especialmente como hábitat de aves acuáticas” (Convención Ramsar), ratified by Law number 7224 of 9 April 1991, establishes the following definition of wetlands: “Article 1.- For the purposes of this Convention, wetlands are areas of marsh, fen, peatland, or water, whether natural or artificial, permanent or temporary, with water that is static or flowing, fresh, brackish, or salt, including areas of marine water whose depth at low tide does not exceed six meters.For the purposes of this Convention, waterfowl are birds ecologically dependent on wetlands.” The identification and possible inclusion of a wetland on a list by a signatory State entails a general obligation to protect it; however, nowhere does the Convención Ramsar require wetlands to be subject to any particular legal conservation regime (régimen jurídico de conservación). In other words, the Convención Ramsar imposes on States Parties a general obligation to conserve and protect wetlands, while granting them discretion regarding the appropriate legal regime for doing so. It does not establish—and this is particularly important for purposes of this action—a general or specific prohibition against productive activities in wetlands. On the contrary, the Convention requires States Parties to ensure that wetland management is governed by the principle of wise use of their resources (explotación racional de sus recursos).This means that it cannot be concluded from the provisions of the Convención Ramsar that authorization to construct tourist marinas or docking facilities, in itself, constitutes a violation by the Costa Rican State of its obligations under that Convention. Nevertheless, within the framework established by the Convención Ramsar, the Costa Rican State decided not to allow concessions for the construction, administration, and operation of tourist marinas and docking facilities in one specific type of wetland: mangroves (manglares). Mangroves are wetlands because of their characteristics. As will be discussed below, under domestic law, wetlands are ecosystems dependent on aquatic environments, and a mangrove is simply a plant species (tree) that depends on brackish aquatic environments, as understood by the Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre (LCVS), number 7317 of 30 October 1992, Decreto Ejecutivo 32633 of 10 March 2005.Furthermore, pursuant to Decree number 22550-MIRENEM of 14 September 1993, coastal mangroves are designated as wetlands constituting protected wild areas (áreas silvestres protegidas), that is, as a management category (categoría de manejo). Moreover, if a particular wetland contains a coral ecosystem, such concessions likewise may not be granted. Also excluded as areas in which this type of concession may be granted are wetlands that the State designates as Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas, ASP), pursuant to Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente (LOA), number 7554 of 4 October 1995, and Article 58 of the Ley de Biodiversidad (LB), number 7788 of 30 April 1998. All the foregoing follows from Article 1 of Law number 7744, particularly as it relates to wetlands when they have been designated as ASP. This Constitutional Chamber has repeatedly held that protected wild areas, as such, form part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), pursuant to Article 13 of Ley Forestal number 7575 of 13 February 1996 (Judgment of the Constitutional Chamber, number 2008-016975, issued at fourteen hours and fifty-three minutes on twelve November two thousand eight).This means that if the State designates a wetland as a specific protected-wild-area management category, whether by law or through the exercise of the authority conferred on the Executive Branch by Article 37 of the LOA, no concessions may be granted within it for the construction, administration, and operation of tourist marinas and docking facilities. Furthermore, this means that this type of concession may not be granted in marine reserves or marine management areas (áreas marinas de manejo) defined by Article 70 of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Executive Decree number 34433-MINAE of 11 March 2008, because both are protected wild areas. The petitioners also allege inconsistency with Articles 6 and 22 of the Convenio sobre Diversidad Biológica, approved by Law number 7416 of 30 June 1994. This Office of the Attorney General does not see how Article 1 of Law number 7744 could be inconsistent with the provisions of the reproduced articles of the Convenio sobre Diversidad Biológica.What was stated regarding the Convención Ramsar is equally applicable to the Convenio sobre Diversidad Biológica. It cannot be inferred from the cited provisions that the possibility of granting concessions for the construction, administration, and operation of tourist marinas and docking facilities, as such, entails a breach of the obligations and commitments undertaken by the Costa Rican State when it signed and ratified the Convention. Both provisions establish the obligation of States Parties to protect biodiversity and to incorporate such protection and sustainable use into their “…national strategies, plans or programs,” and to apply the Convention to the marine environment. As explained, Article 1 of Law number 7744 establishes exceptions to the possibility of granting concessions in wetlands, precisely to safeguard biodiversity and its sustainable use. Accordingly, Article 1 of Law number 7744 is not only consistent with the Convención Ramsar and the Convenio sobre Diversidad Biológica, but also with constitutional Article 50.That is, the Political Constitution contains no specific provisions regarding wetlands. The provision ranking above statutes that contains rules concerning wetlands is precisely the Convención Ramsar, which, under our system of constitutional review (control de constitucionalidad), forms part of the constitutional standard (parámetro de constitucionalidad) applicable to lower-ranking rules. Therefore, following the relevant analysis of the Convención Ramsar, a provision such as the one challenged must be assessed in light of the degree of protection and safeguarding already afforded to wetlands by ordinary legislation because that legislation does so on the basis of and in compliance with the mandate established in constitutional Article 50. The legal regime governing wetlands may vary greatly because wetlands may form part of virtually any ASP, depending on the management categories established by the LOA in Article 32.In addition, wetlands are subject to other provisions, such as the Ley de Aguas, number 276 of 27 August 1942. The LCVS defines wetlands according to their physical characteristics (marshes, swamps, peatlands, etc.), while the LOA defines them according to their biotic characteristics, stating that they are ecosystems dependent on aquatic regimes. In any event, these definitions are not contradictory but complementary. It could be said that the LCVS definition, which is similar to that of the Convención Ramsar, should be supplemented by stating that wetlands are, or contain, ecosystems dependent on aquatic regimes. Nevertheless, apart from defining wetlands, domestic legislation does not establish a legal regime specifically governing wetlands as a general category. From this standpoint, the possibility of granting concessions for the construction, administration, and operation of tourist marinas and docking facilities does not, as such, entail a reduction in the legally established level of protection.It should be noted that, in the case of marinas, the respective concession requires the prior preparation of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental, EsIA), and, in the case of docking facilities, an Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental), as follows from Article 8, subsection d), of Law number 7744. Whether such a reduction might occur would have to be analyzed in light of the specific legal regime to which the wetlands are subject. In this regard, the statutory protection regime (régimen legal de protección) afforded to a particular wetland would be especially important if it forms part of an ASP or if the wetland itself constitutes an ASP as a management category (Article 32, g of the LOA). However, as already noted, Article 1 of Law number 7744 excludes ASP because it does not permit concessions to be granted within the State’s natural heritage.

In addition, Article 1 of the aforementioned law refers to two cases in which wetlands (humedales) would be excluded, even if they have not been designated as protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas, ASP), do not form part of an ASP, or are not subject to a special protection regime of any kind. These are mangroves and wetlands containing coral ecosystems. Accordingly, and in conformity with the foregoing, this Procuraduría General, in its capacity as advisory body to the Sala Constitucional, considers that Article 1 of Law number 7744 of 19 de diciembre de 1997 is not inconsistent with Articles 7 and 50 of the Constitution, provided it is understood that the prohibition against granting concessions for the construction, administration, and operation of tourist marinas and docking facilities within the State’s natural heritage includes all protected wildlife areas, not only national parks and biological reserves.

Regarding lakes, rivers, reservoirs, and navigable canals. Another of the claimants’ objections concerns the possibility established in Article 1 of Law number 7744 of granting concessions for the construction, administration, and operation of tourist docking facilities in lakes, rivers, reservoirs, and navigable canals. In this regard, the claimants do not explain why the possibility of granting such concessions constitutes a violation of the cited international conventions and Article 50 of the Constitution. In any event, it should be noted that the construction of tourist docking facilities in lakes, rivers, reservoirs, and navigable canals is no different from the construction of other types of docking facilities, docks, or ports that have always been built to facilitate river and lake communication and transportation, the construction of which is the responsibility of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pursuant to Article 1(c) of Law number 4786 of 5 de julio de 1971, as amended.

It must be taken into account that concessions could not be granted to construct, administer, and operate tourist docking facilities in lakes, rivers, reservoirs, and navigable canals located within protected wildlife areas of any kind, pursuant to the second paragraph of Article 1 of Law number 7744. Furthermore, it should be borne in mind that, before the respective concession is granted, Article 8 of Law number 7744 requires that environmental viability (license) (viabilidad [licencia] ambiental, VLA) be obtained from the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA). In light of the foregoing, this Procuraduría General does not consider the possibility of granting concessions to construct, administer, and operate tourist docking facilities in lakes, rivers, reservoirs, and navigable canals to be contrary to the cited international conventions or Article 50 of the Constitution. Regarding the Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental).

The claimants consider Article 5(c) of Law number 7744 of 19 de diciembre de 1997 to be inconsistent with Article 50 of the Constitution; Article 14 of the Convention on Biological Diversity; Articles 204 through 206 of the United Nations Convention on the Law of the Sea; and Article 12 of the Convention for the Protection and Development of the Marine Environment and its Protocol Concerning Cooperation in Combating Oil Spills in the Wider Caribbean Region. The need to conduct an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) of every human activity that may alter, pollute, or damage the environment is an expression of the precautionary principle (principio preventivo), as this Sala Constitucional has held in consistent case law (Sala Constitucional, Judgment number 2003-06311 of 3 de julio de 2003). In principle, and as this Sala has also held, that assessment must be conducted before the activity in question is undertaken, as provided in Article 17 of the LOA.

In Judgment number 2008-015760 at 14:30 on 22 de octubre de 2008, which addressed a legislative consultation concerning the bill that became the Law whose articles are challenged here, this Sala stated the following on this issue: “In extensive case law, this Constitutional Court has repeatedly held that such preventive assessments are an indispensable safeguard for the environment, through the consistent application of Articles 21, 50, and 89 of the Constitución Política. It should be noted that Article 50 of the Fundamental Law specifically provides that the State is responsible for guaranteeing, defending, and preserving every person’s right to ‘a healthy and ecologically balanced environment.’ Even before the constitutional amendment of Article 50, this Court emphasized the requirement for environmental assessment studies, conceived as technical environmental studies conducted before rights are granted for activities that may potentially harm the environment.” The claimants interpret Article 5(c) of Law number 7744 as being contrary to Article 50 and, by extension, to the cited treaty provisions concerning the need to conduct environmental assessment procedures.

In this regard, they understand the provision to permit the respective concession for the construction, administration, and operation of tourist marinas and docking facilities to be obtained merely by securing potential environmental viability (viabilidad ambiental potencial, VAP) from SETENA, which does not constitute a complete and sufficient assessment of the environmental impact of a tourist marina or docking facility. In fact, the challenged provisions do not establish what the claimants interpret them to establish. The challenged Article 5 governs the procedure before the Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT). This Commission has jurisdiction to issue a favorable technical-viability determination (viabilidad técnica) for tourist-marina and docking-facility projects. Under Article 8 of Law number 7744, this technical viability is an indispensable prerequisite for submitting a concession application to the respective Municipality.

With respect to the environmental assessment, the challenged Article 5(c) states that, to obtain technical viability, initial environmental viability (viabilidad ambiental inicial, VAP) must be processed before SETENA in accordance with the procedure for an initial environmental assessment (evaluación ambiental inicial, EIA). In other words, the VAP is a prerequisite for obtaining technical viability, not for obtaining the concession, as the claimants mistakenly interpret it. To obtain the respective concession, it is necessary to have processed and obtained from SETENA the respective environmental viability or license, which is not the VAP required to obtain the technical viability issued by CIMAT. What the cited Article 8 requires is a VLA. In the case of tourist marinas and docking facilities, the VLA is obtained through a complete and sufficient environmental impact assessment (EIA), pursuant to the Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Executive Decree number 31849 of 24 de mayo de 2004.

It must be borne in mind that this regulation establishes two types of procedures: initial procedures and those through which the VLA is granted, which are final environmental impact assessment procedures. Once again, it is important to understand that Article 5(c) of Law number 7744 requires initial environmental viability obtained through an assessment procedure that is also preliminary. Article 8(d) of that same Law, however, requires, before the concession is granted, a VLA obtained through a final, rather than initial, environmental impact assessment. Annex II of the Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) establishes that tourist marinas are Type A activities and tourist docking facilities are Type B1 activities, according to the regulation’s classification of potential environmental impact (impacto ambiental potencial, IAP) in Article 6. Type A activities are categorized as having high IAP, and Type B1 activities as having high-to-moderate IAP, under that same provision.

Article 27 of the cited regulation requires activities classified as having high IAP—that is, Category A activities—to undergo an environmental impact study (estudio de impacto ambiental, EsIA) in order to obtain the VLA; this is the most rigorous instrument. This means that, to obtain a VLA as a prerequisite for processing a concession for the construction, administration, and operation of a tourist marina, as required by Article 8(d) of Law number 7744, an EsIA must first be conducted. By contrast, although processing a concession for the construction, administration, and operation of a tourist docking facility does not require an EsIA, it does require the prior performance of an EIA by means of a D-1 environmental assessment document (documento de evaluación ambiental D-1) and implementation of an Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental) as an instrument, pursuant to Articles 9 and 20 of the Reglamento de la SETENA, Executive Decree number 31849 of 24 de mayo de 2004.

Consequently, for both tourist marinas and docking facilities, a VLA obtained through a complete environmental assessment—not a preliminary or initial one, as the claimants interpret it—must be secured before a concession may be obtained. Law number 7744 therefore complies with the constitutional standards governing environmental assessment established by constitutional case law and contained in Article 50 of the Constitution and the relevant international conventions. This issue was previously addressed by this Sala Constitucional when ruling on three legislative consultations submitted to it concerning the bill processed under legislative expediente number 14. 836, which was ultimately enacted as Law number 7744. In the judgment resolving the first consultation, number 2008-015760 at 14:30 on 22 de octubre de 2008, this Sala held that Articles 9 and 9 bis of the bill, as then drafted, conflicted with the Constitution because they provided for the environmental assessment to take place after the concession was granted.

Following an initial attempt by the Asamblea Legislativa to correct this situation, when ruling on a second legislative consultation in Judgment number 2009-017511 at 14:39 on 18 de diciembre de 2009, the Sala held that the identified defect persisted, although in an attenuated form. On that occasion, the Sala stated that requiring the environmental impact assessment of the respective project as a prerequisite for granting the concession was insufficient; SETENA also had to grant the VLA beforehand. Finally, the Asamblea Legislativa amended the bill once again. Specifically, it amended Article 8(d) to require a copy of the VLA granted by SETENA as a prerequisite for granting the concession. In light of this new wording, this Sala Constitucional held in Judgment number 2010-012026 at 12:46 on 9 de julio del 2010 that the identified constitutional defect had been remedied. In other words, requiring the VLA under the bill as a prerequisite for granting the respective concession satisfied the requirement of Article 50 of the Constitution concerning the necessary environmental assessment as an expression of the precautionary principle.

It is also worth noting that the wording of Article 8(d), which this Sala Constitucional analyzed in judgment No. 2010-012026, is, with respect to the environmental license (licencia ambiental) requirement, exactly the same as that of Law No. 7744. Article 8(d) of Law No. 7744 requires a copy of the environmental viability (license) (viabilidad (licencia) ambiental, VLA) granted by SETENA as a prerequisite for processing and potentially obtaining a concession. In other words, this is an issue on which this Sala has already ruled, holding that the provisions of Article 8(d) of Law No. 7744 satisfy the requirements of Article 50 of the Constitution and, additionally, of the international instruments concerning the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) of projects for the construction, administration, and operation of tourist marinas and docking facilities. In view of the foregoing, this Procuraduría General likewise does not consider Article 5(c) of Law No. 7744 of 19 December 1997 to be contrary to or inconsistent with Article 50 of the Constitution or the cited international instruments. Conclusions. Based on all the foregoing, and in its capacity as an advisory body to the Sala Constitucional, this Procuraduría General de la República recommends dismissing this action in its entirety and declaring it unfounded.

1. 6SUSANA OROZCO BLANCO, in her capacity as President of the Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos, CIMAT, submits her report and states, in summary, that: a) Article 1 of Ley no.7744 (amended by Ley no.8969) extends the prohibition on constructing tourist marinas and docking facilities in coral ecosystems and within the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado). The State Natural Heritage comprises protected wild areas (áreas silvestres protegidas) (which include wetlands (humedales), as established in the Ley Orgánica del Ambiente) and other forests and lands owned by the State or public institutions that are forestland or suitable for forestry (terrenos forestales o de aptitud forestal). It should also be noted that this same provision was challenged in another action, expediente no.10-013699-0007-CO. That Commission considers that Article 1 of Ley no.7744 is not contrary to Articles 7 and 50 of the Political Constitution, because wetlands, although not expressly mentioned, are included within the State Natural Heritage exception referred to in the second paragraph of the article in question; b) Article 8.d) of Ley no.7744 clearly establishes that, in order for the interested party to submit a concession application (solicitud de concesión) to the Municipality, the party must provide a copy of the Environmental Viability (Viabilidad Ambiental) granted by SETENA.Under the procedure established in Ley 7744, potential environmental viability (viabilidad ambiental potencial) is a prerequisite that the interested party must provide to initiate proceedings before CIMAT, so that the Commission may begin reviewing the preliminary project (anteproyecto) and subsequently issue a decision on the proposal’s technical viability (viabilidad técnica). CIMAT issues the technical-viability decision provided that all legal and technical requirements have been met, including the Environmental Viability granted by SETENA, and both are indispensable requirements that the interested party must submit to the Municipality to initiate the corresponding concession proceedings; c) They consider that Articles 1 and 5 of Ley no.7744 do not violate Articles 7 and 50 of the Political Constitution, because although wetlands are not expressly cited in Article 1, they are included within the State Natural Heritage exception referred to in the second paragraph.Furthermore, although Article 5 establishes potential environmental viability for initiating proceedings before CIMAT, Article 8 of the Law does require the interested party to have SETENA’s Environmental Viability before initiating the concession application before the Municipality. Finally, she recommends that MINAET be afforded a hearing.
2. 7By a decision issued at 15:18 hours on 31 de octubre del 2012, the responses to the hearings granted to the Procuraduría General de la República and the representative of the Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos, CIMAT, were deemed submitted.
3. 8By a decision of the Reporting Justice (Magistrado Instructor) issued at 11:12 hours on 28 de enero del 2014, the clerical error (error material) contained in the decision issued at 10:35 hours on 06 de setiembre del 2012 was corrected to clarify that the challenged articles are Articles 1 and 5 of Ley No.7744 and not of Ley No.8969.
4. 9By a decision of the Reporting Justice issued at 11:45 hours on 25 de agosto del 2015, the following evidence was requested to assist in reaching a decision (prueba para mejor resolver): 1) From the EXECUTIVE DIRECTOR of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, a statement concerning the allegations made by the petitioners in this action, specifically indicating whether wetlands (of any type) are considered part of the State Natural Heritage. 2) From the PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA, clarification of its position as to whether wetlands (of any type) are considered part of the State Natural Heritage, particularly in light of that entity’s statements in Dictamen C-339-2004 17 de noviembre del 2004 when defining that heritage.
5. 10Regarding the foregoing evidence, ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, in her capacity as Attorney General of the Republic, reports, in summary, that: The text of Dictamen C-339-2004 supports the conclusion that wetlands are considered part of the State Natural Heritage: those declared protected wild areas or encompassed within one are covered by the third paragraph; others, insofar as they are forestland or land suitable for forestry, are covered by the fourth paragraph (if located in inalienable areas (áreas inalienables)) or by the fifth paragraph (if located in national reserves or State-owned properties). That opinion does not limit the State Natural Heritage to wetlands declared protected wild areas or encompassed within a particular management category (categoría de manejo); rather, it also encompasses wetlands technically considered forestland or land suitable for forestry that, because they are located in inalienable areas or national reserves, or on land belonging to the Public Administration, form part of that heritage pursuant to Article 13 of the Ley Forestal.In numerous opinions and pronouncements, the Procuraduría has endorsed the constitutional case law that includes protected wild areas (among them wetlands) as a component of the State Natural Heritage. The Procuraduría has also specifically addressed the inclusion of wetlands within the State Natural Heritage, as has the Sala Constitucional when stating that all wetlands located on State-owned property form part of that heritage (voto 2011-016938). Some wetlands might not be considered part of the State Natural Heritage because they do not fall within either of its two components: a protected wild area or forestland. Note the broad range of wetland ecosystems (ecosistemas húmedos) covered by Decreto no.35803-MINAET, Technical Criteria for the Identification, Classification, and Conservation of Wetlands (Criterios técnicos para la identificación, clasificación y conservación de humedales) (folio 93 del expediente digital).
6. 11Regarding the foregoing evidence, JULIO JURADO FERNANDEZ, in his capacity as Executive Director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) of the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), reports, in summary, that: a) Before the proposed amendment, the Ley de Concesión y Operación de Marinas y Atracaderos Turísticos had not expressly identified areas in which concessions (concesiones) could not be granted; however, it provided that, at sites where they were granted, the environment and the area’s natural resources had to be protected. The amendment introduced to Article 1 did not specifically exclude all wetlands (humedales) from the possibility of granting concessions for marinas and docking facilities; however, the limitation imposed by the provision does place a restriction on the Ministry with respect to those forming part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado).In this regard, there has been no weakening of the regulations and, consequently, there is no violation of the so-called principle of non-regression (principio de no regresión), because under the current wording, wetlands deemed to be State Natural Heritage are expressly safeguarded; b) For both marinas and tourist docking facilities, before obtaining a concession it is necessary to obtain environmental viability (license) (viabilidad [licencia] ambiental, VAL) through a complete environmental assessment (evaluación ambiental), rather than one of a preliminary or initial nature, as the petitioners interpret it. Thus, the challenged law complies with the constitutional parameters contained in Article 50 of the Constitution; c) Article 1 of Ley 7744 is not only consistent with the Ramsar Convention and the Convention on Biological Diversity, but also with Article 50 of the Constitution, because that article establishes exceptions to the possibility of granting concessions in wetlands; d) Article 40 of the Ley Orgánica del Ambiente defines wetlands.The Law declares wetlands and their conservation to be matters of public interest, because they have multiple uses, whether or not they are protected by laws governing this subject. Under the Ramsar Convention, States identify wetlands of international importance and are urged to establish legal conservation regimes (regímenes jurídicos de conservación) for wetlands. There are wetland ecosystems (ecosistemas de humedal) that, in the interest of the Executive Branch, are designated as protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas), which means that, in such cases, concessions may not be granted for the construction, administration, and operation of marinas and tourist docking facilities. Thus, the legal regime governing wetlands may vary widely insofar as they may form part of almost any protected wildlife area. One distinction merits mention: the Ley de Conservación de Vida Silvestre defines wetlands according to their physical characteristics, while the Ley Orgánica del Ambiente defines them according to their biotic characteristics; these definitions are complementary.In principle, carrying out works such as those made possible by granting concessions for the construction, administration, and operation of marinas and tourist docking facilities does not, in itself, entail a weakening of the legally established level of protection. It should be borne in mind that, in the case of marinas, the respective concession requires the prior preparation of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental, EIA), and in the case of docking facilities, an Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental), as follows from Article 8.d) of Ley 7744. Furthermore, Article 1 of that law refers to two cases in which wetlands would be excluded, even if they have not been declared Protected Wildlife Areas, do not form part of a Protected Wildlife Area, or are not subject to a special protection regime of any kind. These are mangroves and wetlands containing coral ecosystems.Consequently, Article 1 of Ley 7744 is not inconsistent with Articles 7 and 50 of the Constitution, provided it is understood that the prohibition on granting concessions for the construction, administration, and operation of marinas and tourist docking facilities within the State Natural Heritage includes all protected wildlife areas and not only national parks and biological reserves, as the petitioners state. e) Regarding wetlands on private property versus the State Natural Heritage: beginning with decision 2011-016938 of this Chamber, it has been interpreted that wetlands located within private property also form part of the State Natural Heritage. But that interpretation is not consistent with the legal system. Article 13 of the Ley Forestal establishes the concept of State Natural Heritage, and therefore wetland ecosystems located on private property registered in the name of a private party cannot be deemed included within the concept of State Natural Heritage.Thus, it is legally erroneous to assert that all inland and marine wetlands are part of the State Natural Heritage. f) Conclusions: 1. Articles 1 and 5 of Ley 7744 do not violate the right to a healthy environment or the principles of reasonableness and proportionality. The first article does not do so because it prohibits the granting of concessions for marinas and docking facilities in wetlands that form part of the State Natural Heritage; and the second, because it provides for an appropriate and complete environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), and therefore there is no violation of the prevention principle (principio de prevención). 2. Wetlands located on public-domain lands, whether as ecosystems or as protected wildlife areas, form part of the State Natural Heritage and are subject to the restriction against granting concessions for marinas and docking facilities.Under this condition, wetlands located on privately owned lands do not constitute State Natural Heritage and, therefore, are not administered by SINAC. 3. The foregoing does not detract from the fact that, by legal provision, wetlands and their conservation are declared to be matters of public interest, whether or not they are protected by laws governing the subject. This does not mean that all wetlands are State Natural Heritage or are subject to the established restrictions on use. 4. Authorization for the construction of marinas or tourist docking facilities does not, in itself, constitute a violation of the obligations undertaken by the Costa Rican State under the Ramsar Convention. Through statutory provisions, the Costa Rican State decides not to allow concessions for the construction, administration, and operation of marinas and tourist docking facilities at specific sites, such as those classified as State Natural Heritage. (folio 104 of the digital case file).
7. 12According to a certification issued by the Secretary of the Constitutional Chamber, the oral hearing ordered pursuant to Article 10 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional commenced at 09:15 on 11 de febrero del 2016.
8. 13The statutory requirements have been met in these proceedings.

Drafted by Justice Cruz Castro; and,

Considering:

I.Subject matter of the challenge.- The petitioners bring this action against Articles 1 and 5 of Ley número 7744, “Concesión y operación de Marinas Turísticas,” of 19 de diciembre de 1997, as amended by the reforms introduced by Ley número 8969. Those articles provide:

“Article 1.- Concession In public-domain areas, such as the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre) and/or the adjacent area permanently covered by the sea, and areas adjacent to coastal cities, except for lands containing open spaces for common use, concessions may be granted for the construction, administration, and operation of marinas and tourist docking facilities, in accordance with this Law. Mangrove areas, national parks, and biological reserves are excluded from this provision. Likewise, concessions shall not be granted for the construction and operation of marinas and tourist docking facilities in areas where coral ecosystems exist.

The Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Minaet) is excluded from this provision and may not grant a concession over any property forming part of the State Natural Heritage, pursuant to Articles 13 and 14 of Ley Forestal, N.º 7575, and its amendments.

Concessions may also be granted for the construction, administration, and operation of tourist docking facilities on lakes, rivers, reservoirs, and navigable canals.

The local municipality shall be the competent authority for granting the concession. If the respective municipality expressly requests assistance from State institutions, those institutions shall provide technical advice. With respect to concessions requested within the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, the competent authority for granting them shall be the Instituto Costarricense de Turismo (ICT), pursuant to the Ley Reguladora de Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, N.º 6758, of 4 de junio de 1982.

Costa Rican State institutions shall periodically supervise and oversee, within their respective spheres of authority, the operation and functioning of marinas and tourist docking facilities.

The concession shall be granted while safeguarding the environment and the area’s natural resources.” “Article 5.- Proceedings before the Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (Cimat) Any party interested in constructing, administering, and operating a tourist marina or tourist docking facility must obtain a favorable technical viability determination (viabilidad técnica) from Cimat. The interested party shall submit an application containing at least the following information:

• a)A formal application containing the applicant’s general information.
• b)The preliminary project plans (planos del anteproyecto) and the corresponding preliminary studies.
• c)Potential Environmental Viability (Viabilidad Ambiental Potencial, VAP), granted by the Secretaría Técnica Nacional (SETENA) and processed through an Initial Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Inicial, EAI) under the procedure then in force.
• d)A basic economic profile of the preliminary project, detailing the proposed investment and analyzing the costs and benefits.
• e)A certification issued by an authorized public accountant regarding the company’s financial capacity. In addition, the applicant shall submit an affidavit (declaración jurada) stating that it will have qualified personnel to develop the project.

Cimat shall assign a case-file number to the application and shall issue the corresponding duly reasoned administrative decision (resolución administrativa) concerning technical viability within a maximum period of forty-five business days, which may be extended once for an equal period. Within the first twenty business days, the Commission may request from the interested party, on one occasion only, any clarifications and additions it deems necessary. The interested party shall have fifteen business days, which may be extended once for an equal period, to comply with Cimat’s requirements. The period granted to the interested party shall suspend the period afforded to Cimat to issue its decision. Within the remaining period, the Commission shall personally serve its decision on the interested party.

For the performance of CIMAT’s functions, a one-stop window (ventanilla única) is hereby created pursuant to Ley N.º 8220, Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos. In the case of the environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) procedure processed before SETENA, both entities, SETENA and CIMAT, shall establish, by regulation, a joint technical and environmental coordination procedure so that the environmental variable (variable ambiental) is incorporated into the project, thereby avoiding duplication of procedures and facilitating the simultaneous processing of both proceedings.

A favorable technical feasibility determination (viabilidad técnica) for the preliminary project shall authorize the interested party to continue the concession application process before the municipality.

Motions for reconsideration (recursos de revocatoria) and appeals (recursos de apelación) may be filed against CIMAT’s administrative decisions, under the terms and conditions established in the Ley General de la Administración Pública and related laws.

The appeal shall be filed with the head of ICT. The decision issued by that entity shall exhaust administrative remedies (vía administrativa), without precluding recourse to judicial proceedings (vía jurisdiccional).

CIMAT shall always have the duty to issue its administrative decision concerning technical feasibility within the established period. Failure to fulfill this duty shall be deemed serious misconduct in public service, pursuant to the agency’s disciplinary and administrative provisions.” The petitioners consider that the challenged provisions are inconsistent with constitutional Articles 7 (inconsistent with the Convention on Wetlands of International Importance, the RAMSAR Convention; the Convention for the Protection and Development of the Marine Environment and its Protocol Concerning Cooperation in Combating Oil Spills in the Wider Caribbean Region; the Dominican Republic–Central America–United States Free Trade Agreement, CAFTA-DR; the Convention on Biological Diversity; and the United Nations Convention on the Law of the Sea) and 50 (right to the environment); and also with the principle of non-regression contained in Chapter 17 of the Dominican Republic–Central America–United States Free Trade Agreement. In this regard, they raise three specific objections:

• 1)Failure to exclude wetlands from areas subject to concession: They consider Article 1 of the “Ley de Concesión y Operación de marinas y atracaderos turísticos”, number 7744 of 19 de diciembre de 1997, as amended, to be unconstitutional because it does not exclude wetlands from the areas in which concessions may be granted for the construction and operation of tourist marinas and docking facilities (atracaderos turísticos). This entails the possibility of concessions being granted within the Marine Management Areas (Áreas Marinas de Manejo) established in Article 70 of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad (LB), number 7788 of 30 de abril de 1998.
• 2)Unconstitutionality arising from the possibility of granting concessions in lakes, rivers, reservoirs, and navigable canals: They maintain that the possibility established in the provision of granting concessions for the construction, administration, and operation of tourist docking facilities in lakes, rivers, reservoirs, and navigable canals is unconstitutional.
• 3)Unconstitutionality arising from requiring only Potential Environmental Feasibility: They consider Article 5(c) unconstitutional because it provides that the respective concession may be granted solely on the basis of the so-called Potential Environmental Feasibility (Viabilidad Ambiental Potencial, VAP), processed before the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) and submitted to the Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT), a procedure through which the entirety of the proposed project is not assessed.

II.Rules governing standing in constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad).- Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the prerequisites determining the admissibility of constitutional challenges, requiring the existence of a matter pending resolution in administrative or judicial proceedings in which unconstitutionality has been invoked. This requirement is unnecessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, namely, when the nature of the provision precludes individual or direct injury; when the challenge is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole; or when it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority.

Under the first circumstance provided for in paragraph 2 of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged provision must not be susceptible to specific application that would subsequently allow the implementing act to be challenged and used as the underlying case. Second, the law provides for the possibility of bringing an action in defense of “diffuse interests,” meaning those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, and so forth. In such cases, the interest is dispersed or diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. This Chamber has identified various rights that it has characterized as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, protection of the country’s territorial integrity, sound management of public expenditure, and the right to health, among others.

Moreover, the Constitutional Chamber’s enumeration is not exhaustive. Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional refers to interests “concerning the community as a whole,” it means the legal interests (bienes jurídicos) explained above—that is, those held by the very holders of sovereignty, each of the inhabitants of the Republic. Thus, this does not mean that any person may petition the Constitutional Chamber to protect any interest whatsoever through a popular action (acción popular); rather, every individual may act in defense of those interests that affect the entire national community, and no attempt at an exhaustive enumeration is valid in this area either.

III.Standing of the petitioners in this case.- Based on the foregoing, it is clear that the petitioners have sufficient standing (legitimación) to challenge the constitutionality of the contested provisions, without needing a prior proceeding to serve as the basis for this action. This is because they seek to defend an interest concerning the national community as a whole: the right to enjoy a healthy environment. It is precisely because the environment is at stake that this Chamber understands this to be an action seeking protection of interests concerning the national community as a whole; accordingly, the petitioners have full standing to bring the action directly under paragraph 2 of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. This is indeed a matter whose constitutionality may properly be reviewed through these proceedings. Furthermore, the petitioners complied with the requirements set forth in Articles 78 and 79 of the governing procedural law. In conclusion, this action is admissible, and the subject matter and merits of the case must therefore be addressed immediately.

IV.Methodology for analyzing the action.- To facilitate examination of the challenged provisions, each of the arguments presented by the petitioners will be analyzed in the following recitals (considerandos).

V.On the failure to exclude wetlands from the areas subject to concession (concesión).- The petitioners contend that Article 1 of the “Ley de Concesión y Operación de marinas y atracaderos turísticos,” number 7744 of 19 de diciembre de 1997, as amended, is unconstitutional because it does not exclude wetlands from the areas in which concessions may be granted for the construction and operation of tourist marinas and docking facilities. In other words, this would constitute unconstitutionality by omission (inconstitucionalidad por omisión). The Office of the Attorney General of the Republic, for its part, states that there is no unconstitutionality because the provision has remained unchanged, and therefore there has been neither a reduction in protection nor a violation of the principle of non-regression (principio de no regresión). It further states that the RAMSAR Convention does not establish that the State must exclude wetlands from concessions or subject them to a particular legal regime, and that, in any event, there are 3 types of wetlands that the provision excludes from concession (mangroves, wetlands that are protected wild areas (áreas silvestres protegidas), and wetlands containing coral ecosystems).

The representative of CIMAT states that Article 1 of Law no.7744 is not contrary to Articles 7 and 50 of the Political Constitution, since wetlands, although not expressly mentioned, are included within the exception for the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) referred to in the second paragraph of the article in question. Finally, the representative of SINAC states that only wetlands located on State-owned land are considered part of the State Natural Heritage, excluding those located on private property. In this regard, this Chamber notes two issues. First, our legal system (Ordenamiento Jurídico) does not contain a legal regime specific to wetlands as a general category that absolutely and generally prohibits the possibility of granting them under concession. Second, the provision in question does establish exceptions to the granting of concessions in certain wetlands.

Before examining these two aspects, however, it is worth recalling the importance that this Chamber has recognized in its case law (jurisprudencia) regarding wetlands. A) Wetlands and their environmental, cultural, and economic importance.- As this Chamber stated in judgment 2009-014288 issued at 15:19 on 09 de setiembre del 2009, it has addressed the significance and protection of these ecosystems in judgments 2001-12817 issued at 10:28 on 14 de diciembre del 2001 and 2007-6246 issued at 19:30 on 8 de mayo del 2007, among others, noting that wetlands are considered among the most productive ecosystems in the world. In the Ramsar Convention, signed on 2 de febrero de 1971, a wetland is defined as: “Areas of marsh, fen, peatland, or water, whether natural or artificial, permanent or temporary, with water that is static or flowing, fresh, brackish, or salt, including areas of marine water whose depth at low tide does not exceed six meters.”

In Costa Rica, the Ley Orgánica del Ambiente, in Article 40, has defined them as: “Ecosystems dependent on natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or saltwater regimes, including marine areas extending to the outer limit of seagrasses or reefs or, in their absence, to a depth of six meters at low tide.” The importance of wetlands lies not only in their biodiversity and the processes occurring on an ecological scale, but also in the support functions and essential products they provide to human communities in both the developing and industrialized world. According to legal scholarship and scientific studies, the term wetlands encompasses a wide variety of ecosystems with very different characteristics. They may be classified into seven landscape units: estuaries, open coasts, floodplains, freshwater marshes, lakes, peatlands, and flood forests; or as saltwater wetlands, freshwater wetlands, or artificial wetlands.

Each consists of a series of physical, chemical, and biological components, such as soil, water, animal and plant species, and nutrients. Processes among and within these components enable wetlands to perform functions such as flood control and storm protection and to produce resources such as wildlife, fisheries, and forest resources; they also purify water and stabilize shorelines. Not all characteristics are present in every wetland, and few perform all functions in the same manner. They also possess highly valuable attributes, such as biological diversity and the uniqueness of cultural heritage. It is the combination of these ecosystem functions, products, and attributes that makes wetlands important to society. By storing precipitation and releasing runoff evenly, wetlands can mitigate the destructive force of floods and rivers, so conserving natural reservoirs can eliminate the need to build dams and reservoirs.

Their vegetation can stabilize shorelines by reducing the energy of waves, currents, or other erosive forces, while plant roots hold bottom sediments in place, which can prevent both the erosion of valuable agricultural or inhabited land and damage to property. Wetlands that remove nutrients improve water quality and help prevent eutrophication, which can eliminate the need to construct water-treatment systems. Moreover, many support dense populations of fish, livestock, or wildlife that feed in their nutrient-rich waters or substrates or graze in their lush grasslands. The hydrological, nutrient, and material cycles and energy flows of wetlands can stabilize local climatic conditions, particularly precipitation and temperature, thereby influencing agricultural and natural-resource-based activities, the stability of natural ecosystems, and the wetland itself. They also contribute to recreation, fisheries, agricultural resources, and tourism, as well as to the direct use of the forest resources they generate in the form of a significant number of goods, ranging from firewood, construction timber, and bark among timber products to resins and medicines, which are “secondary” non-timber forest products.

They are even important as genetic reserves for certain plant species—such as rice. For this reason, several international instruments address their protection, foremost among them the Convention on Wetlands, or Ramsar Convention, signed by our country pursuant to Law No. 7224 on 9 de abril de 1991 and published in the Official Gazette La Gaceta on 8 de mayo of that same year. The Convention is an intergovernmental treaty that provides a framework for international cooperation in support of wetland conservation and wise use. The Convention proclaims the duty of States to protect these ecosystems—not only in their own interests, but also in the international interest—and therefore countries are obligated to develop national policies aimed at conserving these environments within their land-use policies; under the Convention, each member country must include at least one site on the List of Wetlands of International Importance.

Our national legislation, for its part, implements that commitment through certain statutes, such as the Ley Orgánica del Ambiente, Law Nº 7554 of 28 de setiembre de 1995, Article 32 of which empowered the Executive Branch to include wetlands within the various management categories (categorías de manejo) of protected wild areas administered by the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET)—with the collaboration of the municipalities—and declared both wetlands and their conservation to be matters of public interest. B) On the absence of an absolute prohibition against granting wetlands under concession: This Chamber indeed observes that the “Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat” (Ramsar Convention), approved by Law number 7224 of 9 de abril de 1991, does not establish an obligation to prohibit concessions in wetlands. It therefore cannot be concluded that granting concessions in wetlands for the construction of tourist marinas or docking facilities constitutes, in itself, a violation by the Costa Rican State of the obligations assumed under that Convention.

Likewise, the possibility of granting concessions for the construction, administration, and operation of tourist marinas and docking facilities cannot, as such, be considered a reduction in the legally established level of protection, because there is no legal regime specific to wetlands as a general category that absolutely and generally prohibits the possibility of granting them under concession. Nevertheless, the legislature may validly prohibit the concession of certain types of wetlands, as it has in this case, as explained below. C) On the exceptions established by the challenged provision for certain wetlands that may NOT be granted under concession: In several judgments, this Chamber examined the bill that gave rise to the challenged law pursuant to the optional legislative consultations (consultas facultativas) submitted (see judgments numbers 2008-015760, 2009-017511, 2010-012026, and 2010-018702).

Specifically regarding wetlands and the principle of progressive realization of human rights (principio de progresividad de los derechos humanos) in environmental matters, in connection with their failure to be included within the prohibition on marina construction, see judgment number 2010-018702 issued at 15:27 on 10 de noviembre del 2010 (Constitutional Chamber composed of Justices Calzada, Mora, Armijo, Cruz, Castillo, Abdelnour, and Hernández G.), which held that protecting some areas but not others, without a technical criterion supporting that distinction, was unconstitutional because it violated the precautionary principle (principio precautorio) and the principle of progressive expansion of the scope of protection of fundamental rights (principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales). It stated verbatim:

“III.- Merits (fondo).- Regarding the first issue submitted for consultation, the legislators consider that the amendment to Article 1 of the current Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Law number 7744, is unconstitutional because it does not include other management categories of protected wild areas within the prohibition on marina construction, such as forest reserves, protective zones, national wildlife refuges, wetlands, natural monuments, marine reserves, and marine management areas, which, in their view, violates the principle of progressive realization of human rights, particularly in environmental matters.

(…)

To provide a clear overview of the ecosystems not included in the stated exception, an approximate definition of each will be provided:

- Forest Reserves: …

- Protective Zones: …

- Wildlife Refuges: …

-Wetlands: An ecosystem dependent on natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or saltwater regimes, including marine areas extending to the outer limit of seagrasses or coral reefs or, in their absence, to a depth of six meters at low tide. Their purpose is to protect flood-prone ecosystems of biological and economic importance.

-Natural Monuments: …

-Marine Reserves or Fishery Resource Reserves; …

It is evident from the foregoing that these ecosystems have been protected both nationally and internationally, in recognition of the need for special protection, and this Tribunal has so ruled: (…) (see judgment No. 2007-8098 and 1999-2788) (…)

The foregoing constitutes an evolving interpretation of environmental protection under Constitutional Law, which does not permit regression to its detriment. Indeed, current legislation does not exempt these ecosystems from the possibility of being granted under concession for tourist marinas; however, this in no way validates the proposition that such an omission is consistent with the environmental protection that must be guaranteed pursuant to Article 50 of the Constitución Política. There is therefore no justification for protecting these areas in accordance with the purposes already indicated, only subsequently, without technical reasoning, to exempt some areas from the possibility of being granted under concession but not others, without assessing whether they would thereby be affected. The absence of such a criterion violates the precautionary principle (principio precautorio) in environmental matters. (…)

Thus, the precautionary principle applies when there is uncertainty regarding the harm that may be caused and the mitigation or remediation measures (medidas de mitigación o reparación) that must be implemented, because once there is certainty concerning the type or magnitude of the environmental harm that may occur and the measures that must be adopted at each stage, all doubt is eliminated and, consequently, it would be inappropriate to apply the precautionary principle. In other words, the precautionary principle must be applied in cases of reasonable doubt or uncertainty, but not when there is certainty regarding the type of harm and the measures that must be adopted, since the application of this principle would, by its very nature, be unfeasible. However, such an assessment is lacking in the present case. Certainly, each concession will first require an environmental impact study (estudio de impacto ambiental, EsIA) evaluated by SETENA; nevertheless, some of these ecosystems—for example, marine reserves—are areas that were protected precisely to ensure that no extractive activity is conducted there and that they are not affected by any type of pollution either (engine exhaust, noise pollution, light pollution, etc.), so that the flora and fauna may regenerate over time until their populations reach the greatest number of specimens that the site can sustain; this is wholly incompatible with granting a tourist-marina concession because of the effects that would clearly alter the area.

Other ecosystems among those cited may not necessarily require an absolute ban on all activity, but any authorization in that regard must be assessed and anticipated. As already indicated, it is unreasonable to protect some areas but not others without a technical criterion supporting that distinction, because doing so infringes the precautionary principle and the principle of progressive expansion of the scope of protection of fundamental rights (principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales). (…)” (emphasis not in the original).

Accordingly, in this decision the Sala concluded that protecting some areas but not others without a technical criterion supporting that distinction infringed the precautionary principle and the principle of progressive expansion of the scope of protection of fundamental rights. A reading of the challenged provision shows, however, that the legislature corrected the error identified in the preceding judgment and proceeded to exempt certain wetlands from the possibility of being granted under concession. As the Procuraduría General de la República states in its report, the petitioners are incorrect, and the challenged provision does establish three types of exceptions for wetlands that may not be granted under concession, namely: mangrove wetlands, wetlands with coral ecosystems, and wetlands that form part of the State Natural Heritage (patrimonio natural del Estado), pursuant to Articles 13 and 14 of the Ley Forestal, and that are under the supervision of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Minaet).

The remaining wetlands not covered by those exceptions may indeed be granted under concession, including those located on public-domain property (bienes de dominio público) and administered by the various municipalities or by the Instituto Costarricense de Turismo, under the terms established by the challenged Law itself. Even so, this in no way means that they are left unprotected, because in the case of marinas, the respective concession requires the prior preparation of an environmental impact study (EsIA), and in the case of docking facilities (atracaderos), an Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental), as follows from Article 8, subsection d), of Law number 7744. Furthermore, despite the concession, the activities that may be conducted there are subject to certain limitations, as explained below. A relevant clarification should be made in this regard: Although not all wetlands form part of the State Natural Heritage (PNE), but only those located on public-domain property—because wetlands may exist on private property—all wetlands are matters of public interest and are subject to a special legal protection regime.

Thus, regardless of their location on public- or private-domain property, wetlands are matters of public interest. It is therefore clear that the only wetlands deemed part of the State Natural Heritage are those located on public-domain property, regardless of whether they have been recognized as protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas). In other words, even if they have not been declared protected wildlife areas, wetlands located within public-domain property form part of the State Natural Heritage, subject to the exception discussed below. See what this Sala established in vote number 2011-016938 at 14:37 hours on 07 de diciembre del 2011 (Sala Constitucional composed of Magistrados Armijo, Mora, Cruz, Rueda, Pacheco, Araya and Ulate), clearly indicating that wetlands located on State property form part of the Patrimonio Natural del Estado, even if they have not been declared protected wildlife areas:

“… the first point to be made is that the petitioner is incorrect in asserting that there are mangroves or wetlands that do not form part of the Patrimonio Natural del Estado. More specifically, it is clear, in accordance with the legal bases cited by the parties, including the petitioner, that all wetlands located on State property (belonging to any State entity, organ, or agency) form part of that heritage (…) —first— it is not true that the only wetland ecosystems forming part of that public heritage are those that have been declared protected wildlife areas (…) VI.- CONCLUSION. The Patrimonio Natural del Estado is a legally protected interest, defined and individualized in our legal system, and the lands comprising it under environmental legislation do not require a declaration as a protected wildlife area in order to be protected by the Administration …” (Emphasis not in the original).

This position was recently reaffirmed in vote number 2014-001170 at 14:30 hours on 29 de enero de 2014 (Sala Constitucional composed of Magistrados Armijo, Jinesta, Cruz, Castillo, Rueda, Hernández and Salazar), which stated:

“VIII.- A wetland is a wetland regardless of whether it has been declared as such by the State. (…) In other words, a State declaration is not an essential element for land to be, objectively speaking, a wetland. In its case law, this Sala Constitucional has insisted on the State’s duty to protect wetlands even when they have not been declared as such. Thus, judgment No. 2009 – 014288 at 15:19 hrs. on 9 de setiembre de 2009 stated:

“(…) If the State has an interest in declaring a wetland ecosystem and its area of influence or buffer zone (zona de influencia o amortiguamiento) a protected wildlife area, it must comply with the requirements established in the Ley Orgánica del Ambiente, which authorizes the State to expropriate or pay for private lands. However, this does not mean disregarding the existence and protection of wetland ecosystems merely because they have not been declared a protected wildlife area or because they are located on private property. For that reason, the challenged provision, by establishing that wetlands must be created by executive decree, is contrary to the provisions of the Convención de Ramsar, which require the protection of these valuable ecosystems that provide countless environmental services (servicios ambientales) to society, whether they have been placed under a special management category by the governing authority for natural resources—which in some cases entails their expropriation—or are privately owned.

The obligation to make reasonable and rational use of these ecosystems applies to both the State and private parties; consequently, provisions such as the challenged provision constitute an obstacle incompatible with the Costa Rican State’s fulfillment of the purposes of the Convention. (…) Pursuant to the constitutional provisions and principles cited, this Tribunal finds that the challenged provision, insofar as it requires wetlands to be created by executive decree, is inconsistent with the obligation to protect these ecosystems effectively and appropriately, as required by the Constitución Política. The provision constitutes an obstacle to the application of the protection regime in force under other statutory provisions, such as those established by the Ley Orgánica del Ambiente, and is therefore inconsistent with the cited constitutional precepts that protect them. (…)” (emphasis not in the original).

The remaining wetlands that were not exempted under the provision at issue may be granted under concession, but even so, they must be understood to be subject to special legal protection. This is because the issue goes beyond which wetlands may and may not be granted under concession and concerns the protection that the State is obligated to provide to all wetlands generally. Neither private ownership nor a concession excludes the preventive-protection rules and protocols (normas y protocolos de tutela preventiva) to which all private property containing a wetland, or every wetland concessionaire, must be subject. As this Sala has stated on prior occasions (see vote number 2014-01170), all wetlands—whether or not declared by the State, whether or not forming part of protected wildlife areas, and even those located on private property—must be protected. That protection consists not only of the requirement that, prior to granting a concession, an environmental impact study (EsIA) be conducted in the case of marinas and an Environmental Management Plan be prepared in the case of docking facilities. It also entails, merely by way of example and without excluding other forms of protection established in other provisions, compliance with the provisions defining prohibited conduct under the Ley de Conservación de Vida Silvestre, namely:

-draining, drying, filling, or eliminating lakes, non-artificial lagoons, and other wetlands, whether or not declared as such, without prior authorization from SINAC (Article 98), -discharging wastewater, sewage, sludge, waste, or any contaminating substance into springs (manantiales), rivers, creeks, permanent or non-permanent streams, lakes, lagoons, marshes, natural or artificial reservoirs, estuaries, peatlands, swamps, wetlands, or fresh, brackish, or salt waters, within their channels or their respective protection areas (Article 128), -fishing in inland waters—rivers, streams, and creeks up to their mouths, lakes, lagoons, reservoirs, estuaries, and other wetlands—owned by the State, using explosives, crossbows, cast nets, seines, multiple lines, gillnets, or any other method that endangers the continuity of species; fishing in inland waters using poisons, lime, or pesticides; -damaging populations of target fish species, incidentally caught species, and the ecosystems on which they depend to perform their biological functions, such as marine, marine-coastal, coral, and rocky ecosystems, mangroves, rivers, estuaries, tidal estuaries, and seagrass beds; -extracting or destroying, without authorization, plants or their products in official protected areas or duly authorized private areas (Article 90) -encroachment upon wetlands and their protected areas, subject even to criminal penalties (article 58 of Ley Forestal).

Thus, as to whether the challenged provision effectively includes—and therefore does not exclude—wetlands from the areas that may be granted under concession for the construction of docking facilities and marinas, the proceedings and inquiries conducted in this case reveal three positions: the petitioners contend that, because wetlands are not expressly excluded, it automatically follows that they may be granted under concession; the Procuraduría General de la República considers that there are 3 types of wetlands that the provision excludes from concession (mangroves, wetlands that are protected wild areas (áreas silvestres protegidas), and wetlands with coral ecosystems); and the President of the Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos CIMAT considers that wetlands, although not expressly identified, are included within the exception for the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) referred to in the second paragraph of the article in question.

For this Chamber, the position of the PGR and CIMAT is correct, although subject to certain corrections discussed below. Contrary to the petitioners’ interpretation, the challenged provision excludes three types of wetlands from being granted under concession. The legislature did establish certain exceptions barring the concession of particular types of wetlands, namely: mangrove wetlands, wetlands with coral ecosystems, and wetlands located within the State Natural Heritage, because they are public-domain property (bienes de dominio público), whether or not they have been declared protected wild areas—this is the correction to the position stated by the PGR and CIMAT. In that respect, no unconstitutionality is apparent. It is understood that the remaining wetlands, whether located on private property or eligible for concession because they are not subject to an exception (wetlands that may be granted under concession by the various Municipalities or the Instituto Costarricense de Turismo, as in the case of wetlands within the marine system to a depth of six meters measured from low tide), are likewise protected by law, since, before the concession is granted, an environmental impact study (estudio de impacto ambiental, EsIA) is required for marinas and an Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental) is required for docking facilities.

Moreover, the types of activities that may be carried out in them are limited. Consequently, and in accordance with the foregoing, this Constitutional Chamber considers that article 1 of Law number 7744 of 19 December 1997 is not unconstitutional on the grounds stated.

VI.Authorization to grant concessions in lakes, rivers, reservoirs, and navigable canals.- The petitioners contend that the possibility established in article 1 of Law number 7744 of granting concessions for the construction, administration, and operation of tourist docking facilities in lakes, rivers, reservoirs, and navigable canals is unconstitutional. However, as the Procuraduría General de la República indicates, they do not explain how this violates international conventions or constitutional article 50. Furthermore, it is understood that tourist docking facilities are constructed in lakes, rivers, reservoirs, and navigable canals to facilitate communication and transportation by river and lake, and that their construction is the responsibility of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pursuant to article 1, subsection c) of Law number 4786 of 5 July 1971, as amended. Moreover, concessions clearly could not be granted to construct, administer, and operate tourist docking facilities in lakes, rivers, reservoirs, and navigable canals located in protected wild areas of any kind, pursuant to the second paragraph of article 1 of Law number 7744.

In summary, because the petitioners did not adequately substantiate this argument, because the possibility of granting concessions to construct, administer, and operate tourist docking facilities in lakes, rivers, reservoirs, and navigable canals is not per se unconstitutional, and because all protected wild areas are excluded in any event, the action is dismissed with respect to this issue.

VII.Environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental).- The petitioners consider the provisions of article 5, subsection c) of Law number 7744 unconstitutional because they interpret the provision as allowing the respective concession for the construction, administration, and operation of marinas and tourist docking facilities to be obtained merely by securing potential environmental viability (viabilidad ambiental potencial, VAP) from SETENA, which does not constitute a complete and sufficient assessment of the environmental impact of a marina or tourist docking facility. In their report, the Procuraduría General de la República and CIMAT state that the challenged legislation does not, in fact, establish what the petitioners claim it does, because potential environmental viability from SETENA is a requirement for obtaining CIMAT’s technical viability (viabilidad técnica), not for obtaining the concession, as the petitioners mistakenly interpret it.

CIMAT further states that it issues the technical-viability decision only if all legal and technical requirements have been fulfilled, including the Environmental Viability (Viabilidad Ambiental) granted by SETENA, and that both are indispensable requirements that the interested party must submit to the Municipality to initiate the corresponding concession process. In this regard, this Chamber observes that the petitioners are indeed making an erroneous interpretation and that SETENA’s potential environmental viability is merely an initial requirement and is insufficient to obtain the concession. The bill that gave rise to this law did, in fact, provide that SETENA’s Potential Environmental Viability alone was sufficient for the concession. However, subsequent amendments resolved that situation. As this Chamber stated on every occasion when this issue was submitted for consultation (see decisions numbers 08-015760, 09-017511, and 2010-012026), in ruling on three legislative consultations presented to it at the time concerning the bill processed under legislative expediente number 14.836, which was ultimately enacted as Law number 7744, it was unconstitutional for administrative authorization or a concession to precede the assessment of the activity’s environmental effects.

In the judgment resolving the first consultation, number 2008-015760 at 14:30 on 22 October 2008, this Chamber stated that articles 9 and 9 bis of the bill, as then drafted, conflicted with the Constitution because they provided for the environmental assessment to occur after the concession had been granted. Following an initial attempt by the Asamblea Legislativa to correct this situation, the Chamber stated, when resolving a second legislative consultation in judgment number 2009-017511 at 14:39 on 18 December 2009, that the identified defect persisted, albeit in attenuated form. On that occasion, the Chamber stated that it was not sufficient to require an environmental impact assessment of the respective project as a condition for granting the concession; rather, SETENA had to grant environmental viability (license) (viabilidad (licencia) ambiental, VLA) beforehand. Finally, the Asamblea Legislativa amended the bill once again.

Specifically, it amended subsection d) of article 8 to require a copy of the environmental viability (license) granted by SETENA as a condition for granting the concession. In light of this new wording, this Constitutional Chamber stated in judgment number 2010-012026 at 12:46 on 9 July 2010 that the identified constitutional defect had been remedied. In that regard, this Chamber stated in the cited judgment:

“For the foregoing reasons, the establishment of the environmental license (VLA) does not entail any infringement of the right to a healthy and ecologically balanced environment, in accordance with this Chamber’s prior holdings, because it guarantees stricter oversight with respect to environmental obligations and an assessment of the environmental consequences that a project may cause. The amendment addresses the Chamber’s observations in the precedent transcribed above, in light of instruments previously regulated under environmental legislation; consequently, consultation with the Municipalities is unnecessary when the matter involves a previously regulated mechanism that entails a license and whose legal-administrative content requires an approval process under the different forms of Environmental Impact Assessment granted by SETENA. Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), itself provides in the second paragraph of article 11 that:

“Scope of the EIA proceeding before Setena. Compliance with the EIA procedure does not exempt the developer of an activity, work, or project from completing the procedures required before other public authorities, in accordance with their current powers and applicable regulations, or from fulfilling the obligations or responsibilities arising from its operations.

However, obtaining Potential Environmental Viability (VAP) would authorize the developer of the activity, work, or project to begin processing applications before other public and private entities, with the understanding that the commencement of activities, as defined in this Regulation, could occur only upon obtaining Environmental Viability (License), which would be obtained only after the corresponding phase of the EIA process has been completed and the terms of reference and guidelines requested by SETENA have been fully and completely satisfied. In the document it issues concerning the Initial Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Inicial), that Technical Secretariat must state the technical and legal reasons why it will not grant will not grant (sic) VAP to a particular activity, work, or project.” (underlining and bold emphasis not in the original). “ From all the foregoing, and from what CIMAT reports when it states that “We consider it necessary to clarify that CIMAT issues the technical feasibility determination (resolución de viabilidad técnica) provided that all legal and technical requirements have been met, including the Environmental Feasibility (License) (Viabilidad [Licencia] Ambiental, VLA) granted by SETENA, and both constitute indispensable requirements that the interested party must submit to the Municipality in order to initiate the respective concession procedure (trámite de la concesión).” (folio 04 of the report in this action), this Chamber understands that SETENA’s Potential Environmental Feasibility (Viabilidad Ambiental Potencial, VAP) is a requirement for CIMAT to begin studying the preliminary design (anteproyecto) and subsequently issue a determination on the proposal’s technical feasibility.

However, for CIMAT to issue the technical feasibility determination, the Environmental Feasibility granted by SETENA must have been obtained. Thus, SETENA’s Potential Environmental Feasibility (VAP) and SETENA’s Environmental Feasibility are requirements for CIMAT’s Technical Feasibility, and all of them are then requirements for the municipal concession, as follows from Article 8 of the same law. SETENA’s Potential Environmental Feasibility (VAP) is merely a prerequisite for Technical Feasibility, but never a sufficient requirement for the granting of either CIMAT’s Technical Feasibility or the municipal concession. See again Article 5, but read in conjunction with Article 8:

“Article 5.—Procedure before the Interinstitutional Commission on Tourist Marinas and Berthing Facilities (Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos, CIMAT) Any party interested in constructing, managing, and operating a tourist marina or tourist berthing facility (atracadero turístico) must obtain a favorable technical feasibility determination from CIMAT. The interested party shall submit an application including at least the following information:

• a)(…).
• b)(…).
• c)Potential Environmental Feasibility (VAP), granted by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional, SETENA), obtained through an Initial Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Inicial, EAI) under the procedure currently in force.” “Article 8.—Procedure for the concession agreement Upon notification of CIMAT’s administrative determination granting favorable technical feasibility, the interested party may apply to the municipality to obtain the concession agreement for developing a tourist marina or berthing facility, in accordance with the requirements of this law.

To initiate the concession application procedure, the interested party shall meet the following requirements:

• a)A written application submitted to the respective municipality, accompanied by a certified copy of the administrative record processed before CIMAT, together with a certified copy of the preliminary-design plans. The interested party shall bear the cost of the copy.
• b)Submission of CIMAT’s administrative determination granting favorable technical feasibility for the preliminary design for the construction and operation of the tourist marina or berthing facility to be developed.
• c)Certification issued by an authorized public accountant regarding the company’s financial capacity.
• d)A copy of the Environmental Feasibility (License) (VLA) granted by SETENA.” (Emphasis not in the original) Article 5(c) of Law number 7744 requires an initial environmental feasibility determination obtained through an environmental-assessment procedure that is likewise initial. But Article 8(d) of that same Law requires, before the concession is granted, the securing of a definitive environmental feasibility (license) (VAL), obtained through a definitive, rather than initial, environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), whenever the nature of the activity so requires; in other cases, under the legal system currently in force and depending on the type of activity, other requirements apply, such as environmental-management forecasts and plans (pronósticos-plan de gestión ambiental) for tourist berthing facilities, or a sworn declaration of environmental commitments (declaración jurada de compromisos ambientales) for ramps or fixed or floating structures, among others.

Consequently, for both marinas and tourist berthing facilities, before a concession may be obtained, it is necessary to secure an environmental feasibility (license) (VAL) through a complete environmental assessment, not one of a preliminary or initial nature as the petitioners contend. Accordingly, Law number 7744 complies with the constitutional standards governing environmental assessment established by constitutional case law and contained in Article 50 of the Constitution and the relevant international conventions, because it is understood that final Environmental Feasibility, or VAL, must be granted before the activity in question is carried out and before the concession is granted. As stated in judgment number 2008-015760 at 14:30 on October 22, 2008, which answered a legislative consultation concerning the bill that became the Law whose articles are challenged here, this Chamber stated the following on the subject:

“In extensive case law, this Constitutional Court has reiterated that such preventive assessments are an indispensable safeguard for the environment, pursuant to the combined application of Articles 21, 50, and 89 of the Political Constitution. It should be noted that Article 50 of the Fundamental Law specifically provides that the State is responsible for guaranteeing, defending, and preserving every human being’s right to ‘a healthy and ecologically balanced environment.’ Even before the constitutional amendment to Article 50, this Court emphasized the requirement of environmental-assessment studies, conceived as technical environmental studies, before rights are granted for activities that may potentially harm the environment.” In summary, for the reasons stated, this Chamber finds that Article 5(c) of Law number 7744 is not contrary to or inconsistent with Article 50 of the Constitution or the cited international instruments, because Article 8(d) of that same Law is understood to require that a definitive environmental feasibility (license) (VAL), rather than the initial one as the petitioners contend, be obtained before the concession is granted.

VIII.Conclusions.—1) Article 1 of Law number 7744 of December 19, 1997, is not inconsistent with Articles 7 and 50 of the Constitution. Two corollaries follow from it: ONE: the provision establishes three types of exceptions for wetlands (humedales), which therefore may not be granted under concession for the construction, management, and operation of tourist marinas and berthing facilities: mangrove wetlands (humedales manglares), wetlands with coral ecosystems (ecosistemas coralinos), and wetlands forming part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), whether or not they have been declared protected wildlands (áreas silvestres protegidas), under the responsibility of Mínate pursuant to Articles 13 and 14 of the Ley Forestal, except in the case of one type of wetland in the marine system—namely, an area with a depth of up to six meters measured from low tide—which does not form part of the State Natural Heritage, although it is subject to the special legal regime protecting wetlands and constitutes public-domain property (bienes de dominio público).

TWO: the remaining wetlands that may be granted under concession, including those located on private property, are likewise protected by law, because not only is an environmental impact study (estudio de impacto ambiental, EsIA) required before the concession is granted in the case of marinas, and an Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental) in the case of berthing facilities, among other requirements, but the types of activities that may be carried out in them are also limited. 2) Because the petitioners failed to substantiate this argument properly, because the possibility of granting concessions to construct, manage, and operate tourist berthing facilities in lakes, rivers, reservoirs, and navigable canals is not per se unconstitutional, and because all protected wildlands are in any event excluded, the action is dismissed as to this issue. 3) Article 5(c) of Law number 7744 is not contrary to or inconsistent with Article 50 of the Constitution or the cited international instruments, because Article 8(d) of that same Law is understood to require that a definitive environmental feasibility (license) (VAL), rather than the initial one as the petitioners contend, be obtained before the concession is granted.

Por tanto:

The action is DISMISSED in its entirety, with note taken of what is stated in the final recital (considerando). Justice Rueda Leal files a separate note.

Ernesto Jinesta L.

President.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fernando Salazar A. José Paulino Hernández G.

Note by Justice Rueda Leal. Although I fully concur with the reasoning set forth in this decision, I consider it necessary to emphasize two points. The first concerns environmental-assessment instruments for marinas and berthing facilities. The decision states that the instrument for assessing marina projects would be the Environmental Impact Study; tourist berthing facilities, on the other hand, would require an Environmental Management Plan. In this regard, it must be emphasized that the determination of the appropriate instrument for the environmental assessment of a project is established in the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental). Accordingly, the competent authorities must evaluate each case and determine the instrument prescribed by law for that assessment.

The second matter requiring clarification concerns the existence of wetlands on private land. Certain statements made by the parties during the oral hearing revealed confusion regarding the treatment of such wetlands, making it appropriate to address this issue. The judgment at hand emphasized the environmental importance of wetlands and clearly explained the treatment they receive under international conventions and case law. The point is clear: there is a public interest in their proper preservation. In the case of wetlands located on State-owned property, this results in their inclusion in the State Natural Heritage and their protection under the rules governing wetlands on public land. However, when a wetland is located on private property, this does not mean that the land on which the wetland is situated becomes State property or is automatically incorporated into the State’s Heritage.

Such a wetland remains on private property, and that property does not lose its private character merely because it contains a wetland. This means only that the wetland is subject to the limitations and protections established by law because of the public interest in its conservation. To that extent, the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre), and all other provisions concerning wetland protection are fully applicable, insofar as relevant.

Paul Rueda L.

EACJ/802/FCC.

*120114230007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y diez minutos de quince de marzo de dos mil dieciséis.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Alejandra Arguedas Arguedas, mayor, soltera, estudiante, vecina de Atenas, con cédula 1-1447-583; Laura Sofía Chacón Bolaños, mayor, soltera, estudiante, vecina de San Pablo de Heredia, cédula de identidad 4-209-848; Roberto Carmona Pérez, mayor, soltero, estudiante, vecino de Heredia, con cédula 1-1439-045; Beatriz Solís Worsfold, Patricia Madrigal Cordero, mayor, casada una vez, abogada, vecina de la Uruca , cédula 1-577-719, Jennifer Granados Chavarría, mayor, soltera, estudiante, vecina de Villas de Ayarco, cédula 1-1381-645, e Ignacio Mora Barboza, mayor, soltero, estudiante, vecino de Guadalupe, cédula número 1-1394-106, para que se declaren inconstitucionales los artículos 1 y 5 de la ley denominada “Modificación de varios artículos de la Ley No. 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas”, por estimarlos contrarios a los artículos 7 y 50 de la Constitución Política , del principio de no regresión en materia ambiental, de los artículos 1, 3 y 4 de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (Convención Ramsar), de los artículos 204, 205 y 206 de la Convención de la Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, así como del artículo 12 del Convenio para la Protección y Desarrollo del Medio Marino y su Protocolo de Cooperación para Combatir los Derrames de Hidrocarburos en la Región del Gran Caribe. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República , y el representante de la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos CIMAT.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 14:41 horas del 30 de agosto del 2012, los accionantes solicitan en resumen que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 1 y 5 de la ley denominada “Modificación de varios artículos de la Ley No. 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas”, por estimarlos contrarios a los artículos 7 y 50 de la Constitución Política , del principio de no regresión en materia ambiental, de los artículos 1, 3 y 4 de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (Convención Ramsar), de los artículos 204, 205 y 206 de la Convención de la Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, así como del artículo 12 del Convenio para la Protección y Desarrollo del Medio Marino y su Protocolo de Cooperación para Combatir los Derrames de Hidrocarburos en la Región del Gran Caribe. Los accionantes cuestionan la constitucionalidad del artículo 1 de la ley en cuestión, por estimar que violenta los artículos 7 y 50 de la Constitución Política , ya que el legislador no estableció dentro de las excepciones de la ley, los "humedales" que abarcan los "esteros y manglares", dejándolos de este modo, desprotegidos y habilitados para ser objeto de concesión de marinas turísticas, a pesar de tratarse de una reserva marina, lesionando con ello el derecho a un ambiente sano y equilibrado y los tratados internacionales que ha suscrito nuestro país, como la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (Convención Ramsar), en sus artículos 1, 3 y 4.Por otro lado, consideran que se lesiona el principio de no regresión en materia ambiental, que implica en este caso que las limitaciones y excepciones como las indicadas, estén basadas en estudios técnicos, lo que no ocurre en este caso, al no existir justificación técnica por parte de los legisladores, para no haber excluido a los humedales de la explotación en este sentido, como sí se hizo con otras áreas protegidas. Asimismo, señalan que el artículo 5 es inconstitucional y violenta el derecho a un ambiente sano, en tanto sólo se requiere de una "viabilidad ambiental potencial" previo a solicitarse la concesión de una marina turística ante la Municipalidad respectiva, lo cual resulta insuficiente para garantizar que se produzca un efecto negativo en el ambiente y lesiona el principio precautorio, al no tener dicha valoración los elementos necesarios para determinar los impactos reales del área a explotar.Esta identificación y valoración previa de sus impactos ambientales es esencial para poder adoptar medidas efectivas a fin de detener los impactos negativos o al menos mitigarlos, por lo que de no requerirse previamente a la concesión se lesiona los artículos 204, 205 y 206 de la Convención de la Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, así como el artículo 12 del Convenio para la Protección y Desarrollo del Medio Marino y su Protocolo de Cooperación para Combatir los Derrames de Hidrocarburos en la Región del gran Caribe.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, señalan que proviene de la existencia de interese difusos, en cuanto lo alegado es la violación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
3. 3Por resolución de las 10:35 horas del 06 de setiembre del 2012 se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República , y al representante de la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos CIMAT.
4. 4Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 194, 195 y 196 del Boletín Judicial, de los días 08, 09 y 10 de octubre del 2012.
5. 5La Procuraduría General de la República rindió su informe. Señala que: La normativa impugnada. Los accionantes interponen esta acción contra los artículos 1 y 5 de la Ley número 8969 de 07 de julio del 2011; sin embargo esta ley sólo tiene cuatro artículos y tres transitorios. Hay un error en relación con la ley y los numerales que se tienen como impugnados, tanto en el escrito de interposición como en la resolución que le da curso a la acción. Del escrito se desprende que las normas que los accionantes pretenden impugnar no son los artículos 1 y 5 de la Ley número 8969 de 07 de julio del 2011, que es una ley que introdujo varias modificaciones a la ley número 7744 de 19 de diciembre de 1997. La Ley número 8969, en su artículo 1, modificó el título de la Ley número 7744; y en su artículo 2 modificó, entre otros, los artículos 1 y 5 de esa ley, es decir, la número 7744 que es la “Ley de Concesión y Operación de marinas y atracaderos turísticos”.Lo correcto, en atención a la redacción y textos transcritos en el escrito de interposición, es tener por impugnados los artículos 1 y 5 de la “Ley de Concesión y Operación de marinas y atracaderos turísticos”, número 7744 de 19 de diciembre de 1997 ya que, como resulta obvio, tales artículos están redactados de conformidad con las reformas introducidas por la Ley número 8969. Sobre la legitimación de los accionantes y la admisibilidad de la acción. Por alegar disconformidad con el artículo 50 constitucional, que en tanto garantiza el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado tutela intereses colectivos, la legitimación de los accionantes no requiere de lesión individual y directa. Por lo tanto, el requisito de admisibilidad del párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional es innecesario. Sobre el fondo de la acción. Sobre la no inclusión de los humedales.Ley de Concesión y Operación de marinas y atracaderos turísticos”, número 7744 de 19 de diciembre de 1997, y sus reformas, nunca ha contemplado dentro de las áreas donde no se pueden dar concesiones, los humedales. Lo dicho es relevante frente a la alegada violación del principio de no regresión, en relación con el cual lo primero que hay que señalar es que aún la jurisprudencia constitucional no ha hecho un reconocimiento expreso de ese principio. En todo caso y en relación con este punto, la reforma introducida al artículo 1 no excluyo a los humedales porque estos nunca han estado contemplados como parte de las áreas en las cuales no pueden darse concesiones para marinas o atracaderos turísticos. En este sentido, no ha habido desmejora en la regulación y, en consecuencia, no hay violación al llamado principio de no regresión, en caso de que tal principio sea derivado del propio artículo 50 constitucional o del capítulo XVII del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana.Dicho lo anterior, corresponde analizar si la no inclusión de los humedales es disconforme con el deber estatal de protección y tutela del ambiente establecido en el artículo 50 constitucional. La “Convención relativa a los humedales de importancia internacionales especialmente como hábitat de aves acuáticas” (Convención Ramsar), ratificada por Ley número 7224 de 9 de abril de 1991, establece la siguiente definición sobre humedales: “Artículo 1.- En el sentido de la presente Convención , los humedales son extensiones de marismas, pantanos, turberas o aguas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas incluyendo las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros. A los efectos de la presente convención, las aves acuáticas son aquellas que, ecológicamente, dependen de las zonas húmedas.” La determinación y eventual inclusión en lista de un humedal por parte de un Estado firmante conlleva la obligación genérica de protegerlo; sin embargo, en ninguna parte la Convención Ramsar obliga a que estos sean sometidos a determinado régimen jurídico de conservación.En otras palabras, la Convención Ramsar impone a los Estados partes una genérica obligación de conservación y protección de los humedales, dándoles a estos un margen de discrecionalidad sobre el régimen jurídico adecuado para ello. No establece –y esto tiene especial importancia de cara a la acción- una prohibición para que en los humedales se realicen actividades productivas en forma general o específica. Al contrario, la Convención exige de los Estados partes que la gestión de los humedales se rija por el principio de la explotación racional de sus recursos. Lo anterior significa que, de lo dispuesto en la Convención Ramsar , no se puede concluir que la autorización para la construcción de marinas o atracaderos turísticos, por si misma, constituye una violación a las obligaciones adquiridas en dicha Convención por el Estado costarricense. Ahora bien, lo cierto es que en el marco definido por la Convención Ramsar , el Estado costarricense decidió no permitir la concesión para la construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos en un tipo específico de humedal: los manglares.Los manglares son humedales por sus características. Como veremos más adelante, según la normativa nacional, los humedales son ecosistemas dependientes de medios acuáticos, y el mangle no es más que una especie vegetal (árbol) que dependen de medios acuáticos salubres, tal y como lo entiende el Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre (LCVS) número 7317 de 30 de octubre de 1992, Decreto Ejecutivo 32633 del 10 de marzo del 2005. Pero, además, y de conformidad con lo establecido en el Decreto número 22550-MIRENEM de 14 de setiembre de 1993, los manglares de los litorales están declarados humedales como área silvestre protegida, es decir, como categoría de manejo. Además, si en un determinado humedal hay un ecosistema coralino, tampoco se pueden dar dichas concesiones. Por otra parte, están excluidos, como áreas donde se pueden dar este tipo de concesiones, aquellos humedales que el Estado defina como Áreas Silvestres Protegidas (ASP), de conformidad con lo que establece el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente (LOA) número 7554 de 4 de octubre de 1995 y 58 de la Ley de Biodiversidad (LB) número 7788 de 30 de abril de 1998.Todo lo anterior se desprende de lo que establece el artículo 1 de la Ley número 7744, en particular lo relativo a los humedales cuando estos han sido declarados como ASP. Esta Sala Constitucional en forma reiterada ha establecido que las áreas silvestres protegidas, en cuanto tales, forman parte del patrimonio natural del Estado de conformidad con lo que establece el artículo 13 de la Ley Forestal número 7575 de 13 de febrero de 1996 (Sentencia de la Sala Constitucional , número 2008-016975 de las catorce horas y cincuenta y tres minutos del doce de noviembre del dos mil ocho.) Esto quiere decir que si un humedal es declarado por el Estado como categoría específica de manejo de área silvestre protegida, sea por ley o en ejercicio de la potestad atribuida al Poder Ejecutivo por el artículo 37 de la LOA , no se pueden dar concesiones para construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos en el mismo.Pero, además, esto significa que no es posible dar este tipo de concesiones en las reservas marinas y en las áreas marinas de manejo definidas por el artículo 70 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto Ejecutivo número 34433-MINAE de 11 de marzo de 2008, por cuanto unas como otras son áreas silvestres protegidas. Los accionantes también señalan disconformidad con lo dispuesto en los artículos 6 y 22 del Convenio sobre Diversidad Biológica, aprobado por Ley número 7416 del 30 de junio de 1994. No ve esta Procuraduría General como lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley número 7744 pueda ser disconforme con lo regulado en los artículos transcritos del Convenio sobre Diversidad. Lo dicho en relación con el Convenio Ramsar puede ser replicado a propósito del Convenio sobre Diversidad Biológica. De las disposiciones citadas no se extrae que la posibilidad de dar concesiones para la construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos, en cuanto tal, impliquen un quebranto a las obligaciones y compromisos contraídos por el Estado costarricense al firmar y ratificar el Convenio.Ambos numerales establecen la obligación de los Estados partes de proteger la biodiversidad y de asumir dicha protección y utilización sostenible en sus “…estrategias, planes o programas nacionales” y de aplicar el Convenio al medio marino. Tal y como se ha explicado, el artículo 1 de la Ley número 7744 establece excepciones respecto a la posibilidad de dar concesiones en los humedales, precisamente en resguardo de la biodiversidad y su utilización sostenible. De conformidad con lo dicho, el artículo 1 de la Ley número 7744 no sólo no es disconforme con la Convención Ramsar y el Convenio sobre Diversidad Biológica, sino que tampoco lo es respecto del artículo 50 constitucional. Es decir, la Constitución Política no contiene normas específicas sobre humedales. La norma de rango superior a la ley que contiene disposiciones sobre humedales es, precisamente, la Convención Ramsar que, según nuestro sistema de control de constitucionalidad, forma parte del parámetro de constitucionalidad de las normas de rango inferior.Por lo tanto, y analizado lo correspondiente a la Convención Ramsar , una disposición como la impugnada debe valorarse a partir del nivel de tutela y protección que la ley ordinaria ya otorga a los humedales, porque lo hace con fundamento y en cumplimiento del mandato establecido en el artículo 50 constitucional. El régimen jurídico de los humedales puede ser muy variado en la medida en que estos pueden formar parte de casi que cualquier ASP, según las categorías de manejo que la LOA establece en su artículo 32. Pero, además, a los humedales le son aplicables otras disposiciones, como por ejemplo, la Ley de Aguas número 276 de 27 de agosto de 1942. La LCVS define a los humedales según sus características físicas (marismas, pantanos, turberas, etc.) y la LOA según sus características bióticas, pues señala que son ecosistemas que dependen de regímenes acuáticos. En todo caso, no se trata de definiciones contradictorias sino complementarias.Podría decirse que a la definición de la LCVS , que es similar a la de la Convención Ramsar , habría que añadirle que los humedales son o contienen ecosistemas que dependen de regímenes acuáticos. Ahora bien, la legislación nacional, aparte de definirlo, no contiene un régimen jurídico propio de los humedales como categoría general. Desde este punto de vista, la posibilidad de dar concesiones para la construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos no implica, en cuanto tal, una desmejora en el nivel de tutela jurídicamente establecido. Tómese en cuenta que, para el caso de la marinas, la respectiva concesión requiere de la realización previa de un estudio de impacto ambiental (EsIA), y para el caso de los atracaderos un Plan de Gestión Ambiental, según se desprenden del artículo 8, inciso d) de la Ley número 7744. La eventualidad de que tal desmejora se dé habría que analizarla a partir del régimen jurídico específico a que están sometidos los humedales.En este sentido, tendría especial importancia el régimen legal de protección que se le otorga a un determinado humedal en el caso de que forme parte de una ASP o constituya el propio humedal un ASP en tanto categoría de manejo (artículo 32, g de la LOA ). Pero, como ya se ha señalado, el artículo 1 de la Ley número 7744 excluye a las ASP desde el momento en que no permite otorgar concesiones en el patrimonio natural del Estado. Además, el artículo 1 de la citada ley hace referencia a dos casos en que se verían excluidos los humedales, aunque no estén declarados como ASP o no formen parte de un ASP o no estén sometidos a un régimen especial de protección de cualquier índole. Se trata de los manglares y de aquellos humedales que contengan ecosistemas coralinos. En consecuencia, y de conformidad con lo dicho, esta Procuraduría General, en su condición de órgano asesor de la Sala Constitucional , considera que el artículo 1 de la Ley número 7744 de 19 de diciembre de 1997, no es disconforme con los artículos 7 y 50 constitucionales, siempre y cuando se entienda que la imposibilidad de dar concesiones para la construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos en el patrimonio natural del Estado incluye a todas las áreas silvestres protegidas y no sólo a los parques nacionales y a las reservas biológicas .Sobre los lagos, ríos, embalses y canales navegables. Otro de los reparos de los accionantes hacen tiene que ver con la posibilidad establecida en el artículo 1 de la Ley número 7744 de dar concesiones para la construcción, administración y explotación atracaderos turísticos en lagos, ríos, embalses y canales navegables. En relación con esto, los accionantes no violación a los convenios internacionales citados y al artículo 50 constitucional. En todo caso, conviene señalar que la construcción de atracaderos turísticos en lagos, ríos, embalses y canales navegables, no es distinta a la construcción de otro tipo de atracaderos, muelles o puertos que siempre se ha dado para facilitar la comunicación y el transporte por medios fluviales y lacustres, y cuya construcción está a cargo del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, de conformidad con lo que establece el artículo 1, inciso c) de la Ley número 4786 de 5 de julio de 1971, y sus reformas.Hay que tomar en cuenta que no podrían darse concesiones para construir, administrar y que estén en áreas silvestres protegidas de ningún tipo, por lo que dispone el segundo párrafo del artículo 1 de la Ley número 7744. Además, téngase presente que previo a dar la concesión respectiva, en razón de lo que establece el artículo 8 de la Ley número 7744, debe haber obtenido la viabilidad (licencia) ambiental (VLA) otorgada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA). Dicho lo anterior, esta Procuraduría General no considera que la posibilidad de dar concesiones para construir, administrar y explotar atracaderos turísticos en lagos, ríos, embalses y canales navegables, sea contrario a los convenios internacionales citadas ni a lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Sobre la Evaluación de Impacto Ambiental. Los accionantes estiman que lo dispuesto en el artículo 5, inciso c) de la Ley número 7744 de 19 de diciembre de 1997, es disconforme con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional; artículo 14 del Convenio sobre Diversidad Biológica; artículos 204 a 206 de la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar; y artículo 12 del Convenio para la Protección y Desarrollo del Medio Marino y su Protocolo de Cooperación para combatir los derrames de hidrocarburos en la región del Gran Caribe.La necesidad de realizar una evaluación de impacto ambiental de toda actividad humana que pueda alterar, contaminar o dañar el ambiente es manifestación del principio preventivo que esta Sala Constitucional, en reiterada jurisprudencia (Sala Constitucional, Sentencia número 2003-06311 de 3 de julio de 2003). En principio, y también como lo ha señalado esta Sala, dicha evaluación debe ser previa a la realización de la actividad de que se trate, tal y como lo señala el artículo 17 de la LOA. En sentencia número 2008-015760 de las 14:30 horas del 22 de octubre de 2008, en la cual evacuó una consulta legislativa a propósito del proyecto de ley de la Ley cuyos artículos aquí se impugnan, sobre este tema esta Sala señaló: “Este Tribunal Constitucional en amplia jurisprudencia ha reiterado que dichas evaluaciones preventivas son un requisito ineludible de garantía al ambiente, en aplicación concordante de los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política.Nótese que, específicamente, el artículo 50 de la Norma Fundamental dispone que le corresponde al Estado garantizar, defender y preservar el derecho de todo ser humano a “un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Incluso, con anterioridad a la reforma constitucional del artículo 50, este Tribunal resaltó la exigencia de los estudios de evaluación ambiental, concebidos como estudios técnicos en materia ambiental, de previo al otorgamiento de derechos en actividades que, eventualmente, lesionen el medio ambiente.” Los accionantes interpretan que lo regulado en el artículo 5, inciso c) de la Ley número 7744 es contrario al artículo 50 y, por añadidura, a la normativa convencional que citan, la cual refiere a la necesidad de llevar a cabo procesos de evaluación ambiental. Al respecto, entienden que la norma permite la obtención de la respectiva concesión para la construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos con sólo la obtención de la viabilidad ambiental potencial (VAP) ante la SETENA , lo que no constituye una evaluación completa y suficiente del impacto ambiental de una marina o atracadero turístico.En realidad, la normativa cuestionada no establece lo que los accionantes interpretan. El artículo 5 impugnado regula lo relacionado con el trámite ante la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT). Esta Comisión es la competente para otorgar viabilidad técnica favorable a los proyectos de marinas y atracaderos turísticos. Esta viabilidad técnica es, por disposición del artículo 8 de la Ley número 7744, requisito indispensable y previo para iniciar, ante la Municipalidad respectiva, la solicitud de concesión. En relación a la evaluación ambiental, el artículo 5, inciso c) impugnado señala que, para la obtención de la viabilidad técnica, debe tramitarse ante la SETENA la viabilidad ambiental inicial (VAP), siguiendo el procedimiento propio de una evaluación ambiental inicial (EIA). Es decir, la VAP es un requisito para la obtención de la viabilidad técnica, no para la obtención de la concesión, como erróneamente lo interpretan los accionantes.Para la obtención de la concesión respectiva es necesario haber tramitado ante la SETENA , y obtenido, la respectiva viabilidad o licencia ambiental, que no es la VAP necesaria para la obtención de la viabilidad técnica que otorga la CIMAT. Lo que exige el citado artículo 8 es una viabilidad (licencia) ambiental (VLA). Para el caso de las marinas y atracaderos turísticos, la VAL se obtiene por medio de una evaluación de impacto ambiental (EIA) completa y suficiente, de conformidad con lo que establece el Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto Ejecutivo número 31849 de 24 de mayo de 2004. Hay que tener presente que este reglamento establece dos tipos de procedimientos: los de carácter inicial y aquellos en razón de los cuales se otorga la VAL que son los procedimientos de evaluación de impacto ambiental definitivos. Nuevamente, es importante entender que el artículo 5, inciso c) de la Ley número 7744 exige una viabilidad ambiental inicial obtenida por medio de un procedimiento de evaluación ambiental también inicial.Pero que el artículo 8, inciso d) de esa misma Ley exige, previo a dar la concesión, la obtención de una viabilidad (licencia) ambiental (VAL) obtenida por medio de una evaluación de impacto ambiental definitiva, no inicial. El Anexo II del Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) establece que las marinas turísticas son actividades tipo A y los atracaderos turísticos son actividades tipo B1, según la clasificación que hace el reglamento del impacto ambiental potencial (IAP) en su artículo 6. Las actividades tipo A son categorizadas como de alto IAP y las B1 como de alto a moderado IAP, según este mismo numeral. El artículo 27 del citado reglamento exige para las actividades clasificadas como de alto IAP, es decir, las de categoría A, la realización de un estudio de impacto ambiental (EsIA) para la obtención de la VLA , que es el instrumento más riguroso.Esto quiere decir que, para la obtención de una VLA como requisito previo para tramitar una concesión para la construcción, administración y explotación de una marina turística, según lo exige el artículo 8, inciso d) de la Ley número 7744, es necesario realizar previamente un EsIA. Por otra parte, el trámite de una concesión para la construcción, administración y explotación de un atracadero turístico, si bien no requiere de un EsIA, si requiere de la realización previa de una EIA por medio de un documento de evaluación ambiental D-1 y la aplicación de un Plan de Gestión Ambiental como instrumento, según lo establecen los artículos 9 y 20 del Reglamento de la SETENA , Decreto Ejecutivo número 31849 de 24 de mayo de 2004. En consecuencia, tanto para las marinas como para los atracaderos turísticos, previamente a la obtención de una concesión es necesario obtener una viabilidad (licencia) ambiental (VAL) obtenida por medio de una evaluación ambiental completa, no de carácter preliminar o inicial como lo interpretan los accionantes.Con lo cual la Ley número 7744 cumple con los parámetros de constitucionalidad en punto a la evaluación ambiental definidos por la jurisprudencia constitucional y contenidos en el artículo 50 constitucional y los convenios internacionales sobre la materia. Este tema ya fue abordado por esta Sala Constitucional al resolver sobre tres consultas legislativas que en su momento le fueron formuladas en relación con el proyecto de ley tramitado bajo expediente legislativo número 14. 836, que finalmente se aprobó como Ley número 7744. En la sentencia que resolvió la primera consulta, la número 2008-015760 de las 14:30 horas del 22 de octubre de 2008, esta Sala señaló que, tal y como estaban redactados los artículos 9 y 9 bis del proyecto, había roces con la Constitución por cuanto se establecía que la evaluación ambiental era posterior al otorgamiento de la concesión. Ante un primer intento por corregir esta situación por parte de la Asamblea Legislativa , la Sala señalo, al resolver una segunda consulta legislativa en la sentencia número 2009-017511 de 14:39 horas de 18 de diciembre de 2009, que el vicio apuntado persistía aunque de forma atenuada.En esta ocasión, la Sala señaló que no era suficiente exigir como requisito para el otorgamiento de la concesión, la evaluación de impacto ambiental del respectivo proyecto, sino que era necesario el otorgamiento previo por parte de la SETENA de la viabilidad (licencia) ambiental (VLA). Finalmente, la Asamblea Legislativa modificó el proyecto de ley una vez más. Específicamente lo hizo respecto del inciso d) del artículo 8 y dispuso exigir copia de la viabilidad (licencia) ambiental (VLA) otorgada por la SETENA como requisito para el otorgamiento de la concesión. Ante esta nueva redacción esta Sala Constitucional señaló en sentencia número 2010-012026 de las 12:46 horas del 9 de julio del 2010, que el vicio de constitucionalidad apuntado había quedado solventado. Es decir, que al exigirse en el proyecto de ley la licencia ambiental (VLA) como requisito previo al otorgamiento de la concesión respectiva, se cumplía con la exigencia del artículo 50 constitucional en punto a la necesaria evaluación ambiental como manifestación del principio preventivo.No está por demás señalar que la redacción del artículo 8, inciso d) que esta Sala Constitucional analizó en la sentencia número 2010-012026 es, en relación con la exigencia de la licencia ambiental, exactamente igual a la de la Ley número 7744. El artículo 8 de la Ley número 7744, en su inciso d), exige copia de la viabilidad (licencia) ambiental VLA otorgada por la SETENA como requisito para tramitar y eventualmente obtener una concesión. Es decir, este es un tema sobre el cual ya esta Sala se ha pronunciado en el sentido de que, con lo dispuesto en el artículo 8, inciso d) de la Ley número 7744, se satisface la exigencia del artículo 50 constitucional y, por añadidura, de los instrumentos internacionales en lo que tiene que ver con la evaluación del impacto ambiental de los proyectos de construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos. En razón de lo dicho, esta Procuraduría General tampoco considera que en este punto el artículo 5, inciso c) de la Ley número 7744 de 19 de diciembre de 1997 sea contraria o disconforme con el artículo 50 constitucional o los instrumentos internacionales citados.Conclusiones. Con fundamento en todo lo expuesto, y en la condición de órgano asesor de la Sala Constitucional , esta Procuraduría General de la República recomienda desestimar esta acción en todos sus extremos y declararla sin lugar.
6. 6Rinde su informe SUSANA OROZCO BLANCO, en su calidad de Presidenta de la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos, CIMAT y señala en resumen que: a) El artículo 1 de la Ley no.7744 (reformado por la Ley no.8969) amplía la prohibición para la construcción de marinas y atracaderos turísticos en ecosistemas coralinos y el patrimonio natural del Estado. El patrimonio Natural del Estado lo integran las áreas silvestres protegidas (en el que se incluyen los humedales según lo establecido en la Ley Orgánica del Ambiente) y los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado o instituciones públicas. Véase además que en otra acción se cuestionó esta misma norma, expediente no.10-013699-0007-CO. Esa Comisión considera que el artículo 1 de la Ley no.7744 no es contraria a los artículos 7 y 50 de la Constitución Política , toda vez que los Humedales, aunque no se indican del Estado a que hace referencia el segundo párrafo del artículo en cuestión; b) El artículo 8.d) de la Ley no.7744 establece claramente que para que el interesado pueda presentar solicitud de concesión ante la Municipalidad , deberá aportar copia de la Viabilidad Ambiental otorgada por la SETENA.De acuerdo con el procedimiento previsto en la Ley 7744, la viabilidad ambiental potencial es un requisito previo que debe aportar el interesado para iniciar los trámites ante el CIMAT, a fin de que esa Comisión inicie el estudio del anteproyecto y emita posteriormente una resolución sobre la viabilidad técnica de la propuesta. El CIMAT emite la resolución de viabilidad técnica en tanto se hayan cumplido con todos los requisitos legales y técnicos, entre ellos la Viabilidad Ambiental otorgada por SETENA, y ambos constituyen requisitos indispensables que debe presentar el interesado ante la Municipalidad para iniciar el trámite de la concesión respectiva; c) Consideran que los artículos 1 y 5 de la Ley no.7744 no violan los artículos 7 y 50 de la Constitución Política , toda vez que si bien los Humedales no se citan expresamente en el artículo 1, estos si están incluidos dentro de la excepción del Patrimonio Natural del Estado a que hace referencia el párrafo segundo.Por otro lado, si bien el artículo 5 establece la viabilidad ambiental potencial para iniciar los trámites ante la CIMAT , la Ley en su artículo 8 sí exige que el interesado debe contar con la Viabilidad Ambiental de SETENA; previo al inicio de la solicitud de concesión ante la Municipalidad. Finalmente recomienda que se otorgue audiencia al MINAET.
7. 7Mediante resolución de las 15:18 horas del 31 de octubre del 2012 se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República, y al representante de la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos CIMAT.
8. 8Mediante resolución del Magistrado Instructor de las 11:12 horas del 28 de enero del 2014 se corrigió el error material contenido en la resolución de las 10:35 horas del 06 de setiembre del 2012, para que se entienda que los artículos que se impugnan son los 1 y 5 de la Ley No.7744 y no de la Ley No.8969.
9. 9Mediante resolución del Magistrado Instructor de las 11:45 horas del 25 de agosto del 2015 se solicitó la siguiente prueba para mejor resolver: 1) Al DIRECTOR EJECUTIVO del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, a fin de que se pronuncie sobre los alegatos que expresan los accionantes en esta acción, y en concreto se indique si los humedales (cualquiera que sea su tipo) son considerados como parte del patrimonio natural del Estado. 2) A la PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA , a fin de que aclare su posición en cuanto a si los humedales (cualquiera que sea su tipo) son considerados como parte del patrimonio natural del Estado, particularmente tomando en cuenta lo indicado por esa entidad en el Dictamen C-339-2004 17 de noviembre del 2004 cuando define dicho patrimonio.
10. 10Sobre la prueba anterior, informa ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, en su calidad de Procuradora General de la República , en resumen que: Del texto del dictamen C-339-2004 se concluye que los humedales son considerados parte del Patrimonio Natural del Estado: los que hayan sido declarados como área silvestre protegida o estén comprendidos en una, están contemplados en el párrafo tercero; otros, en tanto terrenos forestales o de aptitud forestal están contemplados en el párrafo cuarto (si se ubican en áreas inalienables), o en el párrafo quinto (si se localizan en reservas nacionales o fincas del Estado). En ese dictamen no se circunscribe el Patrimonio Natural del Estado a los humedales declarados como áreas silvestres protegidas o comprendidos en alguna categoría o manejo, sino que también se contempla a los humedales considerados terrenos forestales o de aptitud forestal técnicamente, y que, por estar en áreas inalienables, reservas nacionales, o terrenos pertenecientes a la Administración Pública , lo integran conforme al artículo 13 de la Ley Forestal.Esa Procuraduría, en numerosos dictámenes y pronunciamientos ha compartido la jurisprudencia constitucional que incluye las áreas silvestres protegidas (entre ellas los humedales) como un componente del Patrimonio Natural del Estado. La Procuraduría también se ha pronunciado sobre la inclusión específica de los humedales dentro del Patrimonio Natural del Estado, al igual que lo ha hecho la Sala Constitucional cuando indica que todos los humedales que se encuentren en propiedad del Estado forman parte de ese patrimonio (voto 2011-016938). Podría haber humedales no considerados como parte del Patrimonio Natural del Estado por no estar en alguno de sus dos componentes: área silvestre protegida o terreno forestal. Nótese la amplia gama de ecosistemas húmedos contemplada en el Decreto no.35803-MINAET, Criterios técnicos para la identificación, clasificación y conservación de humedales (folio 93 del expediente digital).
11. 11Sobre la prueba anterior, informa JULIO JURADO FERNANDEZ, en su calidad de Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) indica en resumen que: a) La Ley de Concesión y Operación de Marinas y Atracaderos Turísticos, antes de la modificación propuesta no había contemplado de manera expresa áreas donde no se pudiera otorgar concesiones, sin embargo contemplaba que en aquellos sitios donde se otorgara se debía resguardar el ambiente y los recursos naturales de la zona. La reforma introducida al artículo 1 no excluyó a todos los humedales de manera específica de la posibilidad de otorgar concesiones para marinas y atracaderos, sin embargo la limitación que impone la norma de que el Ministerio si impone una restricción sobre aquellos que integren el Patrimonio Natural del Estado. En este sentido, no ha habido desmejora en la regulación y, en consecuencia, no hay violación al llamado principio de no regresión, pues con la redacción actual quedan expresamente salvaguardados los humedales considerados Patrimonio Natural del Estado; b) Tanto para las marinas como para los atracaderos turísticos, previamente a la obtención de una concesión es necesario obtener una viabilidad (licencia) ambiental (VAL) obtenida por medio de una evaluación ambiental completa, no de carácter preliminar o inicial como lo interpretan los accionantes.Con lo cual la ley impugnada cumple con los parámetros de constitucional y contenidos en el artículo 50 constitucional; c) El artículo 1 de la ley 7744 no sólo no es disconforme con la Convención Ramsar y el Convenio sobre Diversidad Biológica, sino que tampoco lo es respecto del artículo 50 Constitucional. Pues dicho artículo establece excepciones respecto a la posibilidad de dar concesiones en los humedales; d) El artículo 40 de la Ley Orgánica del Ambiente define los humedales. La Ley declara de interés público los humedales y su conservación, por ser de uso múltiple, estén o no protegidos por leyes que rijan esta materia. De acuerdo a la Convención Ramsar , los Estados definen los humedales que son de importancia internacional y los insta a que establezcan en los humedales regímenes jurídicos de conservación. Existen ecosistemas de humedal que por interés del Poder Ejecutivo son establecidos como áreas silvestres protegidas, lo cual significa que en estos casos no se pueden dar concesiones para construcción, administración y humedales puede ser muy variado en la medida en que estos pueden formar parte de casi de cualquier área silvestre protegida.Existe una diferencia que merece ser apuntada, la Ley de Conservación de Vida Silvestre define a los humedales según sus características físicas y la Ley Orgánica del Ambiente según sus características bióticas, definiciones complementarias. En principio la realización de obras tales como la posibilidad de dar concesiones para la construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos no implica, en cuanto tal, una desmejora en el nivel de tutela jurídicamente establecido. Tómese en cuanta que, para el caso de las marinas, la respectiva concesión requiere de la realización previa de un estudio de impacto ambiental (EIA) y para el caso de los atracaderos un Plan de Gestión Ambiental, según se desprende del artículo 8.d) de la Ley 7744. Además, el artículo 1 de dicha ley hace referencia a dos casos en que se verían excluidos los humedales, aunque no estén declarados como Areas Silvestres Protegidas o no formen parte de un Area Silvestre Protegida o no estén sometidos a un régimen especial de protección de cualquier índole.Se trata de los manglares y de aquellos humedales que contengan ecosistemas coralinos. En consecuencia, el artículo 1 de la Ley 7744 no es disconforme con los artículos 7 y 50 constitucionales, siempre y cuando se entienda que la imposibilidad de dar concesiones para la construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos en el Patrimonio Natural del Estado incluye a todas las áreas silvestres protegidas y no sólo a los parques nacionales y a las reservas biológicas, como señala los accionantes. e) Sobre los humedales en propiedad privada versus el Patrimonio Natural del Estado: a partir de la resolución 2011-016938 de esta Sala, se ha interpretado que los humedales localizados dentro de propiedad privada también integran el Patrimonio Natural del Estado. Pero esa interpretación no se ajusta al ordenamiento. El artículo 13 de la Ley Forestal establece el concepto de Patrimonio Natural del Estado, así que los ecosistemas de humedal localizados en propiedad privada inscrita a nombre de un sujeto privado no pueden considerarse incluidos dentro del concepto de Patrimonio Natural del Estado.Así que es jurídicamente erróneo afirmar que todos los humedales continentales y marinos son patrimonio natural del Estado. f) Conclusiones: 1. Los artículos 1 y 5 de la Ley 7744 no violenta el derecho a un ambiente sano y los principios de razonabilidad y proporcionalidad. El artículo primero, por cuanto prohíbe el otorgamiento concesiones para marinas y atracaderos en aquellos humedales que formen parte del Patrimonio Natural del Estado; y, el segundo, en cuanto contempla la realización de la evaluación de impacto ambiental adecuada y completa, por lo que no se da una violación al principio de prevención. 2. En terrenos de dominio público donde se ubiquen humedales sea como ecosistema o en condición de área silvestre protegida forman parte del Patrimonio Natural del Estado, sujetos a la restricción de no otorgar concesiones para marinas y atracaderos. Bajo esta condición aquellos humedales ubicados en terrenos particulares no corresponden a Patrimonio Natural del Estado y, por ende, no son administrados por SINAC. 3.Lo anterior no demerita que los humedales y su conservación por disposición legal son declarados de interés público, estén o no protegidos por leyes que rijan la materia. Esto no significa que todos los humedales sean Patrimonio Natural del Estado ni estén sujetos a la restricción de usos establecida. 4. La autorización para la construcción de marinas o atracaderos turísticos, por si misma, no constituye una violación a las obligaciones adquiridas por el Estado costarricense en marco de la Convención Ramsar. El Estado costarricense, mediante disposiciones legal quien decide no permitir la concesión para la construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos en sitios específicos como lo son los clasificados como Patrimonio Natural del Estado. (folio 104 del expediente digital).
12. 12Mediante constancia del Secretario de la Sala Constitucional aparece que a las 09:15 horas del 11 de febrero del 2016 se dio inicio a la audiencia oral señalada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
13. 13En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,

Considerando:

I.Objeto de la impugnación.- Los accionantes interponen esta acción contra los artículos 1 y 5 de la Ley número 7744 “Concesión y operación de Marinas Turísticas”, de 19 de diciembre de 1997, modificados según las reformas introducidas por la Ley número 8969. Los cuales disponen:

“Artículo 1.-Concesión En las áreas de dominio público como en la zona marítimo-terrestre y/o el área adyacente cubierta permanentemente por el mar, áreas adyacentes a las ciudades costeras, a excepción de los terrenos que presenten espacios abiertos de uso común, podrán otorgarse concesiones para la construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos, de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley. Se exceptúan de esta disposición las áreas de manglar, los parques nacionales y las reservas biológicas. Igualmente, no se otorgarán concesiones para la construcción y operación de marinas y atracaderos turísticos en áreas donde existan ecosistemas coralinos.

Se exceptúa de esta disposición al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Minaet), el cual no podrá concesionar ningún bien que forme parte del patrimonio natural del Estado, de conformidad con los artículos 13 y 14 de la Ley forestal, N.º 7575, y sus reformas.

También podrán otorgarse concesiones para la construcción, administración y explotación de atracaderos turísticos en lagos, ríos, embalses y canales navegables.

La municipalidad del lugar será la autoridad competente para otorgar la concesión. En caso de petición expresa de la municipalidad respectiva a las instituciones estatales, estas deberán brindar el asesoramiento técnico. En cuanto a las concesiones que se soliciten en el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, la autoridad competente para otorgarlas será el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), de conformidad con la Ley Reguladora de Desarrollo y Ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, N.º 6758, de 4 de junio de 1982.

Las instituciones del Estado costarricense deberán supervisar y fiscalizar, en los ámbitos de su competencia y en forma periódica, la operación y el funcionamiento de las marinas y los atracaderos turísticos.

La concesión se otorgará resguardando el ambiente y los recursos naturales de la zona.” “Artículo 5.-Trámite ante la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (Cimat) El interesado en construir, administrar y explotar una marina turística o un atracadero turístico deberá contar con la viabilidad técnica favorable de la Cimat. El interesado deberá presentar la solicitud que incluirá, al menos, la siguiente información:

• a)La solicitud formal con los datos generales del solicitante.
• b)Los planos del anteproyecto y sus respectivos estudios preliminares.
• c)La Viabilidad Ambiental Potencial (VAP), otorgada por la Secretaría Técnica Nacional (Setena), gestionada por medio de una Evaluación Ambiental Inicial (EAI) mediante el procedimiento vigente.
• d)Un perfil económico básico del anteproyecto, con el detalle de la inversión y el análisis de los costos y beneficios que se pretenden realizar.
• e)Una certificación extendida por un contador público autorizado, sobre la capacidad financiera de la empresa. Además , deberá presentar una declaración jurada de que contará con el personal calificado para desarrollar el proyecto.

La Cimat asignará un número de expediente a la solicitud y deberá emitir la correspondiente resolución administrativa debidamente fundamentada sobre la viabilidad técnica, en un plazo máximo de cuarenta y cinco días hábiles, prorrogable por un plazo igual por una única vez. Dentro de los primeros veinte días hábiles, la Comisión podrá solicitarle al interesado, por una única vez, las aclaraciones y adiciones que considere necesarias. Para ello, el interesado tendrá un plazo de quince días hábiles prorrogables por un plazo igual por una única vez, para cumplir los requerimientos de la Cimat. El plazo dado al interesado suspenderá el período concedido a la Cimat para emitir su resolución. Dentro del plazo restante, la Comisión deberá notificar la decisión al interesado en forma personal.

Para el cumplimiento de las funciones de la Cimat , se crea una ventanilla única según la Ley N.º 8220, Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos. En el caso del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental tramitado ante la Setena , ambas entidades, la Setena y la Cimat , establecerán, vía reglamento, un procedimiento de coordinación técnica y ambiental conjunto, para que se incorpore la variable ambiental dentro del proyecto, de manera que evite la repetición de trámites y favorezca la tramitología simultánea de ambos procesos.

La viabilidad técnica favorable al anteproyecto facultará al interesado para continuar con el trámite de solicitud de concesión ante la municipalidad.

Contra las resoluciones administrativas de la Cimat se podrán interponer los recursos de revocatoria y apelación, en los términos y las condiciones establecidos en la Ley General de la Administración Pública y leyes conexas.

El recurso de apelación deberá ser interpuesto ante el jerarca del ICT. Lo resuelto por dicho ente dará por agotada la vía administrativa, lo que no constituye impedimento para acudir a la vía jurisdiccional.

La Cimat tendrá siempre el deber de emitir su resolución administrativa en relación con la viabilidad técnica, en el tiempo establecido. El incumplimiento de este deber será considerado falta grave de servicio, según las disposiciones disciplinarias y administrativas del órgano.” Los accionantes consideran que la normativa impugnada es disconforme con los artículos 7 (disconformes con la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Convención RAMSAR; con el Convenio para la Protección y Desarrollo del Medio Marino y su Protocolo de Cooperación para Combatir los Derrames de Hidrocarburos en la Región del Gran Caribe; con el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana CAFTA-DR; con el Convenio de Diversidad Biológica; y con el Convenio de la Naciones Unidas sobre Derecho del Mar) y 50 (derecho al ambiente) constitucionales; y además al principio de no regresión contenido en el capítulo 17 del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana. Al respecto, realizan tres reparos concretos:

• 1)No exclusión de humedales de áreas a concesionar: Consideran que el artículo 1 de la “Ley de Concesión y Operación de marinas y atracaderos turísticos”, número 7744 de 19 de diciembre de 1997, y sus reformas, es inconstitucional al no excluir a los humedales de las áreas en las cuales se pueden dar concesiones para la construcción y operación de marinas y atracaderos turísticos. Lo cual implica la posibilidad de que se den concesiones en la Áreas Marinas de Manejo establecidas en el artículo 70 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad (LB), número 7788 de 30 de abril de 1998.
• 2)Inconstitucionalidad por la posibilidad de otorgar concesiones en lagos, ríos, embalses y canales navegables: Estiman que es inconstitucional la posibilidad establecida en la norma de otorgar concesiones para la construcción, administración y explotación de atracaderos turísticos en lagos, ríos, embalses y canales navegables.
• 3)Inconstitucionalidad por exigir solamente la Viabilidad Ambiental Potencial : Consideran que el artículo 5, inciso c) es inconstitucional porque dispone que la concesión respectiva puede ser otorgada únicamente con la denominada Viabilidad Ambiental Potencial (VAP), tramitada ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y presentada ante Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT), procedimiento por medio del cual no se evalúa la totalidad del proyecto a realizar.

II.Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República , el Contralor General de la República , el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales.

De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional , la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos", que son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país, el buen manejo del gasto público, y el derecho a la salud, entre otros.

Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no es taxativa. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.

III.La legitimación de los accionantes en este caso.- A partir de lo dicho en el párrafo anterior, es claro que los actores ostentan legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, sin que para ello resulte necesario que cuenten con un asunto previo que les sirva de base a esta acción. Lo anterior porque acuden en defensa de un interés que atañe a la colectividad nacional en su conjunto, como lo es el derecho a gozar de un ambiente sano. Precisamente por estar en juego el ambiente es que esta Sala entiende que estamos ante una acción que pretende la tutela de intereses que atañen a la colectividad nacional en su conjunto, por lo que los actores se encuentran perfectamente legitimados para accionar en forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Se trata, en efecto, de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía. Además, los actores cumplieron los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo del asunto.

IV.Sobre la metodología de análisis de la acción.- Para facilitar el estudio de la normativa impugnada, en los considerandos siguientes se analizarán cada uno de los argumentos expuestos por los accionantes.

V.Sobre la no exclusión de los humedales de las áreas a concesionar.- Los accionantes considera que el artículo 1 de la “Ley de Concesión y Operación de marinas y atracaderos turísticos”, número 7744 de 19 de diciembre de 1997, y sus reformas, es inconstitucional al no excluir a los humedales de las áreas en las cuales se pueden dar concesiones para la construcción y operación de marinas y atracaderos turísticos. Es decir, se trataría de una inconstitucionalidad por omisión. Por su parte la Procuraduría General de la República indica que no hay inconstitucionalidad por cuanto la norma ha permanecido igual así que no ha habido desmejora ni por tanto violación al principio de no regresión. Indica además que de la Convención RAMSAR no se desprende que el Estado deba excluir a los humedales de las concesiones o someterlos a un régimen particular, y que de todas formas existen 3 tipos de humedales que la norma excluye de dar en concesión (manglares, humedales que sean áreas silvestres protegidas y humedales con ecosistemas coralinos).

El representante del CIMAT indica que el artículo 1 de la Ley no.7744 no es contraria a los artículos 7 y 50 de la Constitución Política , toda vez que los Humedales, aunque no se indican del Estado a que hace referencia el segundo párrafo del artículo en cuestión. Finalmente, el representante del SINAC indica que sólo los humedales que están en terrenos del Estado se consideran parte del Patrimonio Natural del Estado, excluyéndose a los que se encuentran en propiedad privada. Al respecto, esta Sala observa dos cuestiones. Por un lado, nuestro Ordenamiento Jurídico no contiene un régimen jurídico propio de los humedales como categoría general que prohíba de forma absoluta y general la posibilidad de ser dados en concesión. Por otro lado, la norma en cuestión sí hace excepciones para el otorgamiento de concesiones en ciertos humedales. Pero antes de examinar estos dos aspectos, recuérdese la importancia que esta Sala ha reconocido en su jurisprudencia a los humedales.

• A)Sobre los humedales y su importancia ambiental, cultural y económica.- Tal como esta Sala lo indicó mediante 2009-014288 de las 15:19 horas del 09 de setiembre del 2009, se ha referido a la relevancia de estos ecosistemas y su protección, en las sentencias 2001-12817 de las 10:28 horas del 14 de diciembre del 2001 y 2007-6246 de las 19:30 horas del 8 de mayo del 2007, entre otras, señalando que los humedales son considerados de los ecosistemas más productivos del mundo. En la Convención de Ramsar, suscrita el 2 de febrero de 1971, el humedal es definido como: “Extensiones de marismas, pantanos, turberas o aguas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluyendo las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros”. En Costa Rica, la Ley Orgánica del Ambiente en el artículo 40, los ha definido como: “Ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas o arrecifes, o en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja”.

La importancia de los humedales no lo es sólo en función de la biodiversidad y de las que se desarrollan a escala ecológica, sino porque proveen de funciones de apoyo y productos esenciales para las comunidades humanas en el mundo en desarrollo e industrializado. Según la doctrina y estudios científicos, el término humedales comprende una gran variedad de ecosistemas, con características muy distintas, se pueden clasificar en siete unidades paisajísticas: estuarios, costas abiertas, llanuras de inundación, pantanos de agua dulce, lagos, turberas y bosques de inundación; o en humedales de agua salada, de agua dulce o humedales artificiales. Cada uno está formado por una serie de componentes físicos, químicos y biológicos, tales como suelos, agua, especies de animales, vegetales y nutrimentos. Los procesos entre estos componentes y dentro de cada uno de ellos, permiten que el humedal desempeñe funciones, como el control de inundaciones y la protección contra tormentas, y que se generen productos, como la vida silvestre, pesquería y recursos forestales, purifican el agua y estabilizan la línea de la costa.

No todas las características están presentes en cada humedal, pocos desempeñan todas las funciones de la misma manera. Además, presentan atributos muy valiosos como la diversidad biológica y la singularidad del patrimonio cultural. Es la combinación de estas funciones, productos y atributos de los ecosistemas la que hace que los humedales sean importantes para la sociedad. Mediante el almacenamiento de las precipitaciones y la liberación uniforme de la escorrentía, los humedales pueden disminuir la embestida destructiva de las crecidas y los ríos, por lo que la conservación de los depósitos naturales puede evitar la construcción de presas y embalses. Su vegetación puede estabilizar la línea costera mediante la reducción de la energía de las olas, corrientes u otras fuerzas de erosión, al mismo tiempo que con las raíces de las plantas, sostiene los sedimentos del fondo en su lugar, lo que puede prevenir tanto la erosión de valiosas tierras agrícolas o habitadas, como el daño a la propiedad.

Los humedales que remueven nutrientes, mejoran la calidad del agua y ayudan a prevenir la eutrofización, lo que puede evitar la necesidad de construir sistemas de tratamiento del agua. Por otro lado, muchos sostienen la vida de densas poblaciones de peces, ganado o vida silvestre, que se alimentan de sus aguas ricas en nutrientes o de su sustrato, o bien comen en sus exuberantes pastizales. Los ciclos hidrológicos, de nutrientes y de materia, y los flujos de energía de los humedales, pueden estabilizar las condiciones climáticas locales, en particular, las precipitaciones y las temperaturas, lo que influye tanto en las actividades agrícolas como en aquellas basadas en los recursos naturales, como en la estabilidad de los ecosistemas naturales y en el mismo humedal. Coadyuvan además en la recreación, pesquerías, recurso agrícola y el turismo, así como en el aprovechamiento directo de los recursos forestales que generan en un importante número de bienes, que van desde leña, madera para la construcción y corteza, entre los productos maderables, hasta resinas y medicinas, que son productos forestales “secundarios” no maderables.

Son incluso importantes como reserva genética de ciertas especies vegetales –como el arroz-. Es por ello que varios instrumentos internacionales, entre los que destaca la Convención sobre los Humedales o Convención de Ramsar, suscrita por nuestro país según Ley No. 7224 el 9 de abril de 1991 y publicada en el Diario oficial la Gaceta el 8 de mayo del mismo año, se ocupan de su protección. La Convención es un tratado intergubernamental que ofrece un marco de referencia para la cooperación internacional en pro de la conservación y uso racional de los humedales. La Convención proclama el deber de los Estados de proteger –en aras no solamente de sus propios intereses, sino de intereses internacionales- estos ecosistemas, por lo que los países tienen la obligación de desarrollar políticas nacionales que tiendan a la conservación de estos ambientes en sus políticas del uso de la tierra y cada país miembro de acuerdo a la Convención , debe incluir por lo menos un sitio en la Lista de Humedales de Importancia Internacional.

Por su parte, nuestra legislación nacional desarrolla tal compromiso en algunas leyes como la Ley Orgánica del Ambiente, ley Nº 7554 de 28 de setiembre de 1995, la cual en el artículo 32, facultó al Poder Ejecutivo a incluir a los Humedales en las distintas categorías de manejo de las áreas silvestres protegidas, que están bajo la administración del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) -con la colaboración de las municipalidades- y los declara de interés público, así como a su conservación. B) Sobre la no prohibición absoluta de que humedales puedan ser dados en concesión: Ciertamente esta Sala observa que de la “Convención relativa a los humedales de importancia internacionales especialmente como hábitat de aves acuáticas” (Convención Ramsar), aprobada por Ley número 7224 de 9 de abril de 1991, no se desprende la obligación de prohibición de la concesión en humedales.

Así que no se puede concluir que la concesión en humedales para la construcción de marinas o atracaderos turísticos, por si misma, constituye una violación a las obligaciones adquiridas en dicha Convención por el Estado costarricense. De igual forma, la posibilidad de dar concesiones para la construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos no puede considerarse, en cuanto tal, una desmejora en el nivel de tutela jurídicamente establecido, pues no existe un régimen jurídico propio de los humedales como categoría general que prohíba de forma absoluta y general la posibilidad de ser dados en concesión. Pese a ello, es válido que el legislador establezca la prohibición de dar en concesión cierto tipo de humedales, como en este caso, según se humedales que NO pueden ser dados en concesión: Esta Sala, mediante varios votos, procedió a examinar el proyecto de ley que dio origen a la ley cuestionada según las consultas facultativas presentadas (véanse los votos números 2008-015760, 2009-017511, 2010-012026 y 2010-018702).

Propiamente sobre el tema de los humedales y el principio de progresividad de los derechos humanos en materia ambiental, por no excluirlos de la prohibición de construcción de marinas, véase lo resuelto en el voto número 2010-018702 de las 15:27 horas del 10 de noviembre del 2010 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Calzada, Mora, Armijo, Cruz, Castillo, Abdelnour y Hernández G.), donde se resolvió que resultaba inconstitucional proteger unas zonas y otras no, sin un criterio técnico que así lo sustente, pues ello resulta lesivo del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales. Literalmente se dijo:

“III.- Sobre el fondo.- En cuanto al primer aspecto consultado, los diputados estiman que la reforma al artículo 1 de la Ley vigente de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Ley número 7744, resulta inconstitucional, al no incluir otras categorías de manejo de áreas silvestres protegidas en la prohibición de construir marinas, como serían las reservas forestales, zonas protectoras, refugios nacionales de vida silvestre, humedales, monumentos naturales, reservas marinas y áreas marinas de manejo, lo cual a su criterio lesiona el principio de progresividad de los derechos humanos, especialmente en materia ambiental.

(…)

Para tener un claro panorama de los ecosistemas no incluidos en la excepción señalada, se procederá a dar una definición aproximada de cada uno de ellos:

- Reservas Forestales: …

- Zonas Protectoras: …

- Refugios de Vida Silvestre: …

-Humedales: Ecosistema con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo las extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas marinas o arrecifes de coral o, en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja. Tienen como objetivo proteger ecosistemas inundables de importancia biológica y económica.

-Monumentos Naturales: …

-Reservas marinas o Reservas de recursos pesqueros; …

De lo anterior resulta notorio, que estos ecosistemas han sido protegidos tanto a nivel nacional como internacional, al reconocer la necesidad de una especial tutela, y así lo ha resuelto este Tribunal: (…)(ver sentencia No. 2007-8098 y 1999-2788) (…)

Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución , que no admite una regresión en su perjuicio. En efecto, la legislación actualmente no exceptúa a estos ecosistemas de la posibilidad de ser dados en concesión para marinas turísticas, sin embargo, esto no valida en modo alguno que tal omisión resulte acorde a la protección ambiental que debe garantizarse de conformidad con el artículo 50 de la Constitución Política. No se justifica entonces, que se protejan estas áreas en armonía con los fines ya señalados, para que posteriormente sin un razonamiento técnico se exceptúen de la posibilidad de ser dadas en concesión algunas zonas y otras no, sin valorar si con ello van a resultar afectadas. La ausencia de este criterio, violenta el principio precautorio en materia ambiental (…)

De tal forma, el principio precautorio encuentra aplicación en la medida que se carezca de certeza en cuanto al daño a producir y las medidas de mitigación o reparación que deben implementarse, pues al tenerse certeza sobre el tipo o magnitud del daño ambiental que puede producirse y de las medidas que deberán adoptarse en cada momento, se elimina todo sesgo de duda y, por consiguiente, resultaría impropio dar aplicación al principio precautorio. Dicho de otro modo, el principio precautorio debe ser aplicado en supuestos de duda razonable o incerteza, mas no cuando se tiene certeza del tipo de daño y de las medidas que deban adoptarse, ya que por su propia naturaleza resulta inviable la aplicación de este principio. Sin embargo, en el presente caso se echa de menos esta valoración. Ciertamente, cada concesión requerirá de previo un estudio de impacto ambiental evaluado por parte de SETENA, no obstante lo anterior, algunos de estos ecosistemas, por ejemplo las reservas marinas, son áreas que fueron protegidas precisamente con la intención de que en esta zona no se realice ninguna actividad extractiva y no se vea afectada tampoco, por ningún tipo de contaminación (escapes de motores, contaminaciones acústicas, contaminaciones luminosas, etc.), para que la flora y la fauna se vayan regenerando a lo largo del tiempo, hasta que sus poblaciones alcancen el mayor número de ejemplares que pueda haber en ese sitio; lo cual es totalmente excluyente con la concesión de una marina turística por los efectos que evidentemente lo alterarán.

Otros ecosistemas de los citados puede ser que no requieran necesariamente una veda absoluta de toda actividad, pero cualquier autorización en ese sentido debe ser valorada y anticipada. Como ya se indicó, resulta irrazonable proteger unas zonas y otras no sin un criterio técnico que así lo sustente, pues ello resulta lesivo del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales. (…)” (resaltado no corresponde al original).

Así entonces, en esta resolución la Sala concluyó que proteger unas zonas y otras no sin un criterio técnico que así lo sustente, resultaba lesivo del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales. Ahora bien, de la lectura de la norma impugnada se constata que el legislador, corrigió el error apuntado en la sentencia anterior, y procedió a excepcionar algunos humedales de la posibilidad de ser dados en concesión. Tal como lo indica la Procuraduría General de la República en su informe, los accionantes no llevan razón, y la norma impugnada sí establece tres tipos de excepciones a humedales que no puedan ser dados en concesión, a saber a: humedales manglares, humedales con ecosistemas coralinos y humedales que forman parte del patrimonio natural del Estado, de conformidad con los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal , y que están bajo la supervisión del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Minaet).

El resto de humedales, no contenidos en dichas excepciones, sí podrían ser dados en concesión, incluidos aquellos que, estando en bienes de dominio público, son administrados por las distintas municipalidades o por el Instituto Costarricense de Turismo, en los términos en que la misma Ley impugnada lo establece. Pero aún así, ello no significa en modo alguno, que queden desprotegidos, por cuanto, para el caso de las marinas, la respectiva concesión requiere de la realización previa de un estudio de impacto ambiental (EsIA), y para el caso de los atracaderos un Plan de Gestión Ambiental, según se desprenden del artículo 8, inciso d) de la Ley número 7744. Además, las actividades que se pueden desarrollar en ellos, pese a la concesión, están sujetas a ciertas limitaciones, según se dirá. En este sentido conviene realizar una precisión relevante: Aunque no todos los humedales forman parte del patrimonio natural del Estado (PNE), sino sólo aquellos que están en bienes de dominio público -pues pueden existir humedales en propiedad privada- todos los humedales son de interés público y están sometidos a un régimen jurídico especial de protección.

Así que, independientemente de su ubicación (en bienes de dominio público o privado), los humedales son de interés público. Queda claro entonces que, los únicos humedales que se consideran parte del patrimonio natural del Estado son aquellos que se encuentran en bienes de dominio público, independiente de que hayan sido reconocidos como áreas silvestres protegidas. En otras palabras, pese a no ser declarados como áreas silvestres protegidas, los humedales que están dentro de bienes de dominio público, son parte del patrimonio natural del Estado, con la excepción que se dirá. Véase lo que esta Sala estableció mediante el voto número 2011-016938 de las 14:37 horas del 07 de diciembre del 2011 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Armijo, Mora, Cruz, Rueda, Pacheco, Araya y Ulate), cuando claramente indica que los humedales que se encuentren en propiedades del Estado son parte del Patrimonio Natural del Estado, aunque no hayan sido declarados áreas silvestres protegidas:

“… lo primero que debe decirse es que no lleva razón el accionante cuando afirma que hay manglares o humedales que no forman parte del Patrimonio Natural del Estado. Más concretamente, está claro, de acuerdo con los elementos normativos de juicio que citan las partes, incluyendo a la accionante, que todos los humedales que se encuentren en propiedades del Estado (que pertenezcan a cualquier ente, órgano u organismo estatal), forman parte de ese patrimonio (…) -en primer lugar- no es cierto que los ecosistemas de humedales que forman parte de ese patrimonio público, son solo, los que cuentan con una declaratoria de área silvestre protegida (…) VI.- CONCLUSIÓN. El Patrimonio Natural del Estado es un bien jurídico, definido e individualizado en nuestro ordenamiento jurídico, cuyos terrenos que lo conforman según la legislación ambiental, no necesitan de una declaratoria de área silvestre protegida para ser objeto de protección por parte de la Administración …” (Resaltado no corresponde al original).

Posición que es ratificada recientemente mediante el voto número 2014-001170 de las 14:30 horas del 29 de enero de 2014 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Armijo, Jinesta, Cruz, Castillo, Rueda, Hernández y Salazar) cuando se dijo:

“VIII.- Un humedal lo es, independientemente que haya sido declarado por el Estado o no. (…) En otras palabras, la declaratoria del Estado no es un elemento esencial para que un terreno sea un humedal, objetivamente hablando. Esta Sala Constitucional ha insistido en su jurisprudencia, en el deber del Estado de proteger los humedales aún cuando no hayan sido declarados. Así, en la sentencia No. 2009 – 014288 de las 15:19 hrs. de 9 de setiembre de 2009, se indicó:

“(…) Si el Estado tiene interés en declarar un ecosistema de humedal y su zona de influencia o amortiguamiento como Área Silvestre Protegida, debe cumplir los requisitos establecidos en la Ley Orgánica del Ambiente, facultando al Estado a expropiar o pagar los terrenos privados. Sin embargo, ello no implica descartar la existencia y protección de los ecosistemas del humedal, solo porque no están declarados como Área Silvestre Protegida, o por estar en propiedad privada. Es por ello que la norma impugnada, al establecer que los humedales deben ser creados por decreto ejecutivo, resulta contraria a las disposiciones de la Convención de Ramsar, que obligan a la protección de estos valiosos ecosistemas, que brindan sinnúmero de servicios ambientales a la sociedad, ya sea que hayan sido sometidas a una categoría especial de manejo por el ente rector de los recursos naturales, lo que en algunos casos implica su expropiación o bien se trate de propiedad privada.

La obligatoriedad de uso razonable y racional de estos ecosistemas atañe tanto al Estado como a los particulares, por lo que disposiciones como la impugnada constituyen un obstáculo incompatible con el cumplimiento de los fines de la Convención por parte del Estado Costarricense (…) De conformidad con las normas y principios constitucionales señalados, estima este Tribunal que la norma impugnada, en tanto exige la creación de los humedales por decreto ejecutivo, no es acorde con la obligación de tutelar eficaz y apropiadamente estos ecosistemas, según lo exige la Constitución Política. La disposición constituye un obstáculo para la aplicación del régimen de protección vigente en otras disposiciones de rango legal, como las que establece la Ley Orgánica del Ambiente, lo que no es acorde con los preceptos constitucionales señalados que les brindan protección (…)” (el énfasis no pertenece al original).

Ahora bien, el resto de humedales que no fueron excepcionados de la norma en cuestión, pueden ser dados en concesión, pero aún así, debe entenderse que están sujetos a una protección jurídica especial. Ello por cuanto la cuestión va más allá de cuáles humedales pueden y cuáles no pueden ser dados en concesión, sino la protección que el Estado está obligado a darles a todos en general. Ni la propiedad privada ni la concesión excluyen normas y protocolos de tutela preventiva a la que debe someterse toda propiedad privada en donde haya un humedal o el concesionario de un humedal. Como ha dicho esta Sala en anteriores oportunidades (véase el voto número 2014-01170), todos los humedales, sean o no declarados por el Estado, formen parte o no de áreas silvestres protegidas, o aún los que están en propiedad privada, deben ser protegidos. Esa protección consiste, no sólo en la necesidad que, de previo a la concesión se requiere, para el caso de la marinas, la realización previa de un estudio de impacto ambiental (EsIA), y para el caso de los atracaderos un Plan de Gestión Ambiental. Sino además, sólo a modo de ejemplo y sin excluir otro tipo de protección establecido en otras normas, acatar las disposiciones que definen las conductas prohibidas que establece la Ley de Conservación de Vida Silvestre, a saber:

-drenar, secar, rellenar o eliminar lagos, lagunas no artificiales y los demás humedales, declarados o no como tales sin previa autorización del SINAC (Artículo 98), -arrojar aguas servidas, aguas negras, lodos, desechos o cualquier sustancia contaminante en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no permanentes, lagos, lagunas, marismas y embalses naturales o artificiales, esteros, turberas, pantanos, humedales, aguas dulces, salobres o saladas, en sus cauces o en sus respectivas áreas de protección (Artículo 128), -pescar en aguas continentales -ríos, riachuelos y quebradas hasta su desembocadura, lagos, lagunas, embalses, esteros y demás humedales-, de propiedad nacional, empleando explosivos, arbaletas, atarrayas, chinchorros, líneas múltiples, trasmallo o cualquier otro método que ponga en peligro la continuidad de las especies; pescar en aguas continentales, empleando venenos, cal o plaguicidas; -dañar a las poblaciones de especies objetivo de la pesca, a las especies capturadas incidentalmente y a los ecosistemas de los cuales estas dependen para llevar a cabo sus funciones biológicas, como ecosistemas marinos, marino costeros, coralinos, rocosos, manglares, ríos, esteros, estuarios y bancos de pastos; -extraer o destruir, sin autorización, las plantas o sus productos en áreas oficiales de protección o en áreas privadas debidamente autorizadas (Artículo 90) -la invasión de humedales y sus áreas de protección, sancionando incluso penalmente (artículo 58 de Ley Forestal).

Así entonces, respecto de si la normativa cuestionada efectivamente incluye, y por lo tanto, no excluye, a los humedales de las áreas que se pueden dar en concesión para la construcción de atracaderos y marinas, de las diligencias e indagaciones realizadas en este expediente se observan tres posiciones: los accionantes consideran que al no estar excluidos expresamente los humedales, automáticamente se entiende que sí se pueden dar en concesión; la Procuraduría General de la República considera que existen 3 tipos de humedales que la norma excluye de dar en concesión (manglares, humedales que sean áreas silvestres protegidas y humedales con ecosistemas coralinos); y la Presidenta de la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos CIMAT considera que los Humedales, aunque no se indican expresamente, sí están incluidos dentro de la excepción del Patrimonio Natural del Estado a que hace referencia el segundo párrafo del artículo en cuestión.

Para esta Sala, la posición de la PGR y del CIMAT, es la correcta, aunque con ciertas correcciones que se dirán. La norma impugnada está excluyendo a tres tipos de humedales de poder ser dados en concesión, a diferencia de cómo lo interpretan los accionantes. El legislador sí procedió a realizar ciertas excepciones de concesión a unos tipos de humedales, a saber: humedales manglares, humedales con ecosistemas coralinos y humedales que estén dentro del Patrimonio Natural del Estado, por ser bienes de dominio público, hayan sido o no declarados áreas silvestres protegidas–esta es la corrección respecto de lo que indica la PGR y el CIMAT-. En ese sentido no se observa inconstitucionalidad alguna. Entendiéndose que, el resto de humedales, sean los que estén en propiedad privada, o aquellos que sí pueden ser dados en concesión por no estar excepcionados (humedales que sí pueden ser concesionados por las distintas Municipalidades o el Instituto Costarricense de Turismo, como es el caso del humedal del sistema marino cuya profundidad es hasta seis metros a partir de la bajamar) están igualmente protegidos por la legislación, pues no sólo de previo a la concesión se requiere de un estudio de impacto ambiental (EsIA), para el caso de las marinas, y para el caso de los atracaderos, un Plan de Gestión Ambiental.

Sino además, el tipo de actividades que se pueden desarrollar en ellos, son limitadas. En consecuencia, y de conformidad con lo dicho, esta Sala Constitucional considera que el artículo 1 de la Ley número 7744 de 19 de diciembre de 1997 no es inconstitucional en los términos dichos.

VI.Sobre la autorización para dar concesiones en lagos, ríos, embalses y canales navegables.- Los accionantes consideran que es inconstitucional la posibilidad establecida en el artículo 1 de la Ley número 7744 de dar concesiones para la construcción, administración y navegables. Sin embargo, tal como lo indica la Procuraduría General de la República , no explican cómo ello viola los convenios internacionales y al artículo 50 constitucional. Además, se entiende que la construcción de atracaderos turísticos en lagos, ríos, embalses y canales navegables, se da para facilitar la comunicación y el transporte por medios fluviales y lacustres, y cuya construcción está a cargo del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, de conformidad con lo que establece el artículo 1, inciso c) de la Ley número 4786 de 5 de julio de 1971, y sus reformas. Además, claramente, no podrían darse concesiones para construir, administrar y explotar atracaderos turísticos en lagos, ríos, embalses y canales navegables que estén en áreas silvestres protegidas de ningún tipo, por lo que dispone el segundo párrafo del artículo 1 de la Ley número 7744.

En síntesis, por no haber fundamentando debidamente este argumento los accionantes, al no ser per se inconstitucional la posibilidad de dar concesiones para construir, administrar y explotar atracaderos turísticos en lagos, ríos, embalses y canales navegables, y al estar de todas formas excluidos todas las áreas silvestres protegidas, se declara sin lugar la acción en cuanto a este aspecto.

VII.Sobre la evaluación de impacto ambiental.- Los accionantes estiman que lo dispuesto en el artículo 5, inciso c) de la Ley número 7744 es inconstitucional por cuanto interpretan que la norma permite la obtención de la respectiva concesión para la construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos con sólo la obtención de la viabilidad ambiental potencial (VAP) ante la SETENA , lo que no constituye una evaluación completa y suficiente del impacto ambiental de una marina o atracadero turístico. En su informe la Procuraduría General de la República y el CIMAT indican que, en realidad, la normativa cuestionada no establece lo que los accionantes interpretan, pues la viabilidad ambiental potencial (VAP) ante la SETENA es un requisito para la obtención de la viabilidad técnica del CIMAT, no para la obtención de la concesión, como erróneamente lo interpretan los accionantes.

Además, el CIMAT indica que, emite la resolución de viabilidad técnica en tanto se hayan cumplido con todos los requisitos legales y técnicos, entre ellos la Viabilidad Ambiental otorgada por SETENA, y ambos constituyen requisitos indispensables que debe presentar el interesado ante la Municipalidad para iniciar el trámite de la concesión respectiva. Al respecto, esta Sala observa que en efecto los accionantes están realizando una interpretación errónea y que la viabilidad ambiental potencial (VAP) de SETENA, es solamente un requisito inicial, pero no basta para la obtención de la concesión. Ciertamente el proyecto de ley que dio origen a esta ley, establecía que para la concesión bastaba una Viabilidad Ambiental Potencial (VAP) de SETENA. Sin embargo, con ocasión de las reformas posteriores, dicha situación quedó saldada. Tal como lo dijo esta Sala en todas las ocasiones en que este aspecto fue consultado (véanse los votos números 08-015760, 09-017511 y 2010-012026) al resolver sobre tres consultas legislativas que en su momento le fueron formuladas en relación con el proyecto de ley tramitado bajo expediente legislativo número 14.836, que finalmente se aprobó como Ley número 7744, resultaba inconstitucional anteponer la autorización administrativa o concesión, a la evaluación de los efectos ambientales de la actividad.

En la sentencia que resolvió la primera consulta, la número 2008-015760 de las 14:30 horas del 22 de octubre de 2008, esta Sala señaló que, tal y como estaban redactados los artículos 9 y 9 bis del proyecto, había roces con la Constitución por cuanto se establecía que la evaluación ambiental era posterior al otorgamiento de la concesión. Ante un primer intento por corregir esta situación por parte de la Asamblea Legislativa , la Sala señaló, al resolver una segunda consulta legislativa en la sentencia número 2009-017511 de 14:39 horas de 18 de diciembre de 2009, que el vicio apuntado persistía aunque de forma atenuada. En esta ocasión, la Sala señaló que no era suficiente exigir como requisito para el otorgamiento de la concesión, la evaluación de impacto ambiental del respectivo proyecto, sino que era necesario el otorgamiento previo por parte de la SETENA de la viabilidad (licencia) ambiental (VLA).

Finalmente, la Asamblea Legislativa modificó el proyecto de ley una vez más. Específicamente lo hizo respecto del inciso d) del artículo 8 y dispuso exigir copia de la viabilidad (licencia) ambiental (VLA) otorgada por la SETENA como requisito para el otorgamiento de la concesión. Ante esta nueva redacción esta Sala Constitucional señaló en sentencia número 2010-012026 de las 12:46 horas del 9 de julio del 2010, que el vicio de constitucionalidad apuntado había quedado solventado. Al respecto indicó esta Sala en la citada sentencia:

“Por lo anterior, el establecimiento de la licencia (VLA) ambiental no conlleva lesión alguna al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de conformidad con lo sostenido con anterioridad por la Sala , dado que garantiza un control más exigente de cara a las obligaciones ambientales y una valoración sobre las consecuencias ambientales que puede acarrear un proyecto. La modificación corresponde a las observaciones de la Sala en el precedente trascrito, a la luz de instrumentos previamente regulados en la normativa ambiental, de ahí que resulta innecesario hacer la consulta a las Municipalidades, si se trata de una figura previamente regulada, que implica una licencia y cuyo contenido jurídico administrativo, exige un proceso de aprobación en las diferentes modalidades de Evaluación de Impacto Ambiental que otorga la SETENA. El propio Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) establece, en el párrafo segundo del artículo 11, que:

“Alcance del trámite de EIA ante la Setena. El cumplimiento del procedimiento de EIA no exime al desarrollador de una actividad, obra o proyecto, del trámite a cumplir ante otras autoridades de la Administración , de conformidad con las competencias y normativa vigentes, ni de cumplir con sus obligaciones o responsabilidades que de su gestión deriven.

Sin embargo, la obtención de la Viabilidad Ambiental Potencial (VAP) habilitaría al desarrollador de la actividad, obra o proyecto para iniciar gestiones de trámites ante otras entidades tanto públicas como privadas, en el entendido de que, el inicio de actividades tal y como se define en este Reglamento, podría darse únicamente con la Viabilidad (Licencia) Ambiental, la cual se obtendría hasta que se finalice con la respectiva fase del proceso de EIA, y cumpla de forma cabal e integra con los términos de referencia y lineamientos que la SETENA ha solicitado. Dicha Secretaría Técnica, en el documento que emita respecto a la Evaluación Ambiental Inicial , deberá indicar las razones técnicas y legales por las que no otorgará no otorgará (sic) la VAP a una actividad, obra o proyecto determinado”. (lo subrayado y resaltado en negrita no es del original). “ De todo lo anterior, y de lo que informa CIMAT cuando indica que “Consideramos necesario aclarar que la CIMAT emite la resolución de viabilidad técnica en tanto se hayan cumplido con todos los requisitos legales y técnicos, entre ellos la Viabilidad (Licencia) Ambiental (VLA) otorgada por SETENA, y ambos constituyen requisitos indispensables que debe presentar el interesado ante la Municipalidad para iniciar el trámite de la concesión respectivo.” (folio 04 del informe de esta acción), esta Sala entiende que la Viabilidad Ambiental Potencial (VAP) de SETENA es un requisito para que el CIMAT inicie el estudio del anteproyecto y emita posteriormente una resolución sobre la viabilidad técnica de la propuesta.

Sin embargo, para que el CIMAT emita la resolución de viabilidad técnica debe contarse con la Viabilidad Ambiental otorgada por SETENA. Así que la Viabilidad Ambiental Potencial (VAP) de SETENA y la Viabilidad Ambiental de SETENA son requisitos para la Viabilidad Técnica de CIMAT, y luego todos ellos son requisitos para la concesión municipal, conforme se desprende del artículo 8 de la misma ley. Siendo la Viabilidad Ambiental Potencial (VAP) de SETENA solamente un requisito previo para la Viabilidad Técnica , pero nunca un requisito suficiente para el otorgamiento, ni de la Viabilidad Técnica de CIMAT ni de la concesión municipal. Véase de nuevo, el artículo 5, pero en concordancia con el artículo 8:

“Artículo 5.-Trámite ante la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (Cimat) El interesado en construir, administrar y explotar una marina turística o un atracadero turístico deberá contar con la viabilidad técnica favorable de la Cimat. El interesado deberá presentar la solicitud que incluirá, al menos, la siguiente información:

• a)(…).
• b)(…).
• c)La Viabilidad Ambiental Potencial (VAP), otorgada por la Secretaría Técnica Nacional (Setena), gestionada por medio de una Evaluación Ambiental Inicial (EAI) mediante el procedimiento vigente.” “Artículo 8.-Trámite para el contrato de concesión A partir de la notificación de la resolución administrativa sobre la viabilidad técnica favorable de la Cimat , el interesado podrá acudir a la municipalidad, a fin de tramitar la obtención del contrato de concesión para desarrollar una marina o un atracadero turístico, según los requerimientos de esta ley.

Para iniciar el trámite de solicitud de concesión, el interesado deberá cumplir los siguientes requisitos:

• a)Solicitud escrita ante la municipalidad respectiva, acompañada de una copia certificada del expediente administrativo tramitado ante la Cimat , con la copia certificada de los planos del anteproyecto. El costo de la copia correrá por cuenta del interesado.
• b)Presentar la resolución administrativa sobre la viabilidad técnica favorable concedida por la Cimat , sobre el anteproyecto de edificación y explotación de la marina o atracadero turístico por desarrollar.
• c)Certificación extendida por un contador público autorizado, sobre la capacidad financiera de la empresa.
• d)Copia de la Viabilidad (Licencia) Ambiental (VLA), otorgada por la Setena.” (Lo resaltado no es del original) El artículo 5, inciso c) de la Ley número 7744 exige una viabilidad ambiental inicial obtenida por medio de un procedimiento de evaluación ambiental también inicial. Pero el artículo 8, inciso d) de esa misma Ley exige, previo a dar la concesión, la obtención de una viabilidad (licencia) ambiental (VAL) obtenida por medio de una evaluación de impacto ambiental definitiva, no inicial, siempre y cuando la naturaleza de la actividad así lo exija, pues en otros casos, conforme al ordenamiento jurídico vigente, y dependiendo del tipo de actividad, se requieren de otras exigencias, tales como: pronósticos-plan de gestión ambiental, cuando se trata de atracaderos turísticos, o una declaración jurada de compromisos ambientales, cuando se trata de rampas o muebles fijos o flotantes, etc. En consecuencia, tanto para las marinas como para los atracaderos turísticos, previamente a la obtención de una concesión es necesario obtener una viabilidad (licencia) ambiental (VAL) obtenida por medio de una evaluación ambiental completa, no de carácter preliminar o inicial como lo interpretan los accionantes.

Con lo cual la Ley número 7744 cumple con los parámetros de constitucionalidad en punto a la evaluación ambiental definidos por la jurisprudencia constitucional y contenidos en el artículo 50 constitucional y los convenios internacionales sobre la materia, pues se entiende que, de previo a la realización de la actividad de que se trate, y de otorgar la concesión, debe hacerse dado la Viabilidad Ambiental final o VAL. Pues este tipo de viabilidad, tal como se dijo en sentencia número 2008-015760 de las 14:30 horas del 22 de octubre de 2008, en la cual evacuó una consulta legislativa a propósito del proyecto de ley de la Ley cuyos artículos aquí se impugnan, sobre este tema esta Sala señaló:

“Este Tribunal Constitucional en amplia jurisprudencia ha reiterado que dichas evaluaciones preventivas son un requisito ineludible de garantía al ambiente, en aplicación concordante de los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política. Nótese que, específicamente, el artículo 50 de la Norma Fundamental dispone que le corresponde al Estado garantizar, defender y preservar el derecho de todo ser humano a “un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Incluso, con anterioridad a la reforma constitucional del artículo 50, este Tribunal resaltó la exigencia de los estudios de evaluación ambiental, concebidos como estudios técnicos en materia ambiental, de previo al otorgamiento de derechos en actividades que, eventualmente, lesionen el medio ambiente.” En síntesis, en razón de lo dicho, esta Sala considera que el inciso c) del artículo 5 de la Ley número 7744 no es contraria o disconforme con el artículo 50 constitucional o los instrumentos internacionales citados, por cuanto del artículo 8, inciso d) de esa misma Ley se entiende que, de previo a dar la concesión, debe contarse con la obtención de una viabilidad (licencia) ambiental (VAL) definitiva, y no la inicial, como entienden los accionantes.

VIII.Conclusiones.-

• 1)El artículo 1 de la Ley número 7744 de 19 de diciembre de 1997, no es disconforme con los artículos 7 y 50 constitucionales. Desprendiéndose de ella dos corolarios: UNO: que la norma establece tres tipos de excepciones para humedales que por lo tanto no pueden ser dados en concesión para la construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos: humedales manglares, humedales con ecosistemas coralinos y humedales que formen parte del Patrimonio Natural del Estado (sean o no declarados áreas silvestres protegidas) a cargo del Mínate en los términos de los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal, salvo el caso de un tipo de humedad del sistema marino, sea aquel cuya profundidad es hasta seis metros a partir de la baja mar, que no son parte del Patrimonio Natural del Estado, aunque sí están sujetos al régimen jurídico especial que protege a lo humedades y son bienes de dominio público. DOS: el resto de humedales que pueden ser dados en concesión, y aún aquellos dentro de propiedad privada, están igualmente protegidos por la legislación, pues no sólo de previo a la concesión se requiere de un estudio de impacto ambiental (EsIA), para el caso de las marinas, y para el caso de los atracaderos, un Plan de Gestión Ambiental, etc. Sino además, el tipo de actividades que se pueden desarrollar en ellos son limitadas.
• 2)Por no haber fundamentando debidamente este argumento los accionantes, al no ser per se inconstitucional la posibilidad de dar concesiones para construir, administrar y explotar atracaderos turísticos en lagos, ríos, embalses y canales navegables, y al estar de todas formas excluidos todas las áreas silvestres protegidas, se declara sin lugar la acción en cuanto a este aspecto.
• 3)El inciso c) del artículo 5 de la Ley número 7744 no es contraria o disconforme con el artículo 50 constitucional o los instrumentos internacionales citados, por cuanto del artículo 8, inciso d) de esa misma Ley se entiende que, de previo a dar la concesión, debe contarse con la obtención de una viabilidad (licencia) ambiental (VAL) definitiva, y no la inicial, como entienden los accionantes.

Por tanto:

Se declara SIN lugar la acción en todos sus extremos, tomándose nota de lo indicado en el último considerando. El Magistrado Rueda Leal consigna nota.

Ernesto Jinesta L.

Presidente.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Paul Rueda L. Nancy Hernández L.

Luis Fernando Salazar A. José Paulino Hernández G.

Nota del Magistrado Rueda Leal. Si bien comparto plenamente el razonamiento expuesto en este voto, considero necesario hacer hincapié en dos puntos. El primero de ellos se relaciona con los instrumentos de evaluación ambiental para marinas y atracaderos. Se menciona en la resolución que el instrumento para la evaluación de los proyectos de marinas sería el Estudio de Impacto Ambiental; por otro lado, los atracaderos requerirían un Plan de Gestión Ambiental. Al respecto, debe resaltarse que la determinación del instrumento adecuado para la evaluación ambiental de un proyecto se encuentra establecida en el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental. Así, las autoridades competentes deberán valorar cada caso y determinar el instrumento normativamente previsto para la evaluación mencionada.

El segundo tema que debe ser aclarado se refiere a la existencia de humedales en terrenos privados. Ciertas manifestaciones de las partes realizadas durante la audiencia oral permitieron entrever confusión en torno al manejo de dichos humedales, de ahí que sea pertinente comentar el punto. La sentencia de marras ha hecho énfasis en la importancia ambiental de los humedales y expuso con claridad el tratamiento que reciben a nivel convencional y jurisprudencial. Es claro: existe un interés público en su adecuada preservación. Tratándose de humedales ubicados en propiedades del Estado, ello se traduce en su inclusión como Patrimonio Natural del Estado y su protección de acuerdo con las normas que regulan a los humedales en terrenos públicos. Sin embargo, cuando el humedal se encuentra en una propiedad privada, no significa que el terreno donde se ubica el humedal pase a pertenecer al Estado o sea incorporado automáticamente a su Patrimonio.

Semejante humedal será uno en propiedad privada y dicha propiedad no perderá su carácter privado por el hecho de albergar un humedal. Ello únicamente implica que el humedal estará sometido a las limitaciones y protecciones establecidas normativamente, debido al interés público en su conservación. En ese tanto, son plenamente aplicables –en lo atinente- el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, la Ley de Conservación de Vida Silvestre y demás normas referidas a la protección de humedales.

Paul Rueda L.

EACJ/802/FCC.