Limited State Intervention in Wetland EcosystemsIntervención estatal limitada en ecosistemas de humedal

Res: 2021-017783 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San José, at twelve fifteen on once de agosto de dos mil veintiuno.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by ALLAM FRANCISCO ASTORGA GATGENS, holder of identity card n.°3-252-451, and ÁLVARO SAGOT RODRÍGUEZ, identity card n.°2-265-227, seeking a declaration that Decreto Ejecutivo n.°39838-MINAE of 27 de julio de 2016, published in Alcance n.º 140 of La Gaceta n.º 153 of 10 de agosto de 2016, entitled “Authorizes the Sistema Nacional de Conservación to approve controlled intervention in wetland ecosystems for previously declared nationally beneficial projects involving the repair and maintenance, construction, or expansion of state public infrastructure,” is unconstitutional; and that Article 7, subsections l) and m), of Decreto Ejecutivo n.º 38863-MINAE of 11 de noviembre de 2014, published in Diario Oficial La Gaceta n.º 66 of 07 de abril de 2015, entitled “Regulations governing the processing of permits and oversight of timber harvesting on agricultural land without forest and in special situations in Costa Rica, and official adoption of the ‘Information System for the Oversight of Forest Harvesting,’” is unconstitutional.

Background:

1. 1In a written submission received by the Secretariat of the Sala at 11:38 hrs. on 06 de setiembre de 2016, the petitioners filed a constitutional challenge seeking a declaration that Decreto Ejecutivo n.º 39838-MINAE of 27 de julio de 2016, published in Alcance n.°140 of La Gaceta n.°153 of 10 de agosto de 2016, and Art. 7, subsections l) and m), of Decreto Ejecutivo n.°38863-MINAE of 11 de noviembre de 2014, published in Diario Oficial La Gaceta n.°66 of 07 de abril de 2015, are unconstitutional for violating the right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as the principles of non-regression (no regresión) and statutory reservation (reserva de ley) as related to the right to a healthy environment, and the provisions of constitutional Arts. 7, 21, 50, and 89.

The petitioners made several arguments regarding technical matters that render the provisions unconstitutional:

First. Regarding the importance of wetlands, they argued that wetlands are vital to human survival because they are cradles of biological diversity and of primary animal and plant productivity. For this reason, the “Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat” (Ramsar Convention) sought to protect wetlands, since they are essential to preserving and safeguarding many species and because wetlands also provide major benefits to human life, human activities, and the response to climate change, including as carbon sinks. They argued that reducing these wet forests entails disrupting fundamental life cycles in key locations upon which future generations depend.

Second. Regarding the importance of maintaining the integrity of wetlands, they stated that wetlands are not bodies of stagnant water; rather, their waters move within complex systems governed by the principal structural factor controlling the wetland, whether riverine, lacustrine, swamp, deltaic, marsh, tidal, or even wave-driven. This last element is important for understanding the issue of partial harm to a wetland when drainage works or infrastructure works are undertaken that interrupt and interfere with existing natural drainage. They asserted that, regardless of any environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) prepared for such works, if the works interrupt or diminish the natural drainage system, they have a significant adverse effect on the wetland’s equilibrium. The fundamental premise underlying the protection and conservation of wetland environments is that their equilibrium must not be disturbed—that is, activities producing significant effects on them must not be carried out. They therefore contended that the challenged regulations contradict the objective of both constitutional and international protection.

Third. Regarding the importance of clearly understanding what is happening to wetland ecosystems on our planet, they explained that, because of our country’s geological, geographical, biological, and climatic conditions, wetlands are relatively frequent and abundant; consequently, the regulations challenged here entail the environmental sacrifice of those ecosystems. They reiterated that these powerful niches of biodiversity are part of what makes Costa Rica a privileged country internationally recognized for its natural wealth. They stated that the environmental sacrifice of wetland ecosystems contemplated by the legislation challenged here must be viewed not only from the temporal perspective of the problems facing those government administrations, but primarily within a global context. In this regard, they submitted a 2015 Ramsar Convention document on wetlands entitled “State of the World’s Wetlands and Their Services to People: A Compilation of Recent Analyses,” which highlights data they consider important to their argument concerning the current problem of the loss and conservation of those ecosystems.

Fourth. They argued that not all wetlands in Costa Rica have been identified because of a lack of land-use planning and territorial planning, which exacerbates the issue of wetland management and protection. They explained that this situation has resulted in many wetlands being affected by human activity through drainage or filling for construction or other types of anthropogenic interventions (intervenciones antrópicas), because the wetland in question had not been properly registered and formally protected by the State. They argued that the regulations challenged here would be utterly harmful because, far from remedying the State’s serious failure to fulfill its responsibility to identify, delimit, characterize, and protect wetlands, the State would instead be issuing, by executive decree, a directive allowing infrastructure works, including new works, to pass through wetland areas as though they were previously disturbed land, such as pastureland, rather than ecosystems of great environmental value that are also protected by law, giving them status equivalent to that of a protected area (área protegida).

Fifth. They stated that the challenged decree authorizes the development of new projects in wetland areas because the regulations challenged here are not limited to the repair or maintenance of road infrastructure works already existing in wetland areas, but would also permit the development of new road infrastructure works. This would be extremely serious for the ecological equilibrium of wetland systems, to the point of endangering their future existence. As an example, they cited Art. 1° of challenged Decreto n.°39838-MINAE, which expressly refers to the construction or expansion of state public infrastructure. That decree establishes no limitation whatsoever on the size or design of those new infrastructure projects, nor does it specify the characteristics they may have; it establishes as the sole condition that they have previously been declared to be of “national benefit” (conveniencia nacional), which does not necessarily constitute a guarantee of environmental protection.

Sixth. They stated that declaring an infrastructure project to be of national benefit does not justify harming the wetland, as stipulated in Art. 2 of Decreto n.°39838-MINAE. They challenged that article because our country still lacks a properly defined and formalized methodology for conducting the environmental and social cost-benefit analysis that should support a declaration of national benefit. Instead, an executive decree is issued without being based on a detailed technical study or subjected to consultation; it is simply published directly by the Executive Branch. The challenged article refers to “appropriate instruments” without specifically explaining what those instruments are, who will define them, or how they will be defined. They maintained that, when making a decision as important as allowing wetland ecosystems to be adversely affected and damaged, the “rules of the game should not remain open-ended or unclear.” The environmental and social cost-benefit analysis that should support a declaration of national benefit would require the establishment of a series of limiting conditions or environmental safeguards defining when such studies may and may not be conducted.

They argued, for example, that one such safeguard could prohibit interference with or harm to protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) or their equivalents, such as wetlands that have not been formally defined and registered as such. They asserted that, under the current circumstances, without clear rules defining the procedure for processing a declaration of national benefit for a road infrastructure project, it is highly likely that the rationale used would be to justify the great importance and urgency of undertaking particular roadworks. Such justifications would subordinate environmental interests and wetland protection. Art. 2° appears to predetermine both the purpose and the conclusion of the study by stating that it must establish that “the project’s social benefits exceed the socio-environmental costs of the intervention.” They reiterated that the absence of clear rules, decision-making methodologies, and environmental safeguards developed through participatory processes means that regulations such as those challenged here could be used to justify government administrations treating wetland ecosystems as sites for planning road infrastructure works, since doing so would be comparatively easier than establishing new road routes through private properties, where an expropriation process (proceso de expropiación) would have to be completed.

They argued that, in this case, the “cost-benefit” would accrue to the government administration, but not to the environment, because instead of undertaking the effort associated with expropriation matters, the easier course would be taken by proposing works through wetlands and thereby causing their environmental sacrifice, in contravention of constitutional Art. 50 and its environmental sphere of intergenerational impact and protection.

Seventh. They questioned whether the “restoration” of a wetland ecosystem (ecosistema de humedal) impacted or altered by human intervention as a result of the construction of a road project is achievable, stating that it is very difficult, if not impossible, because of the severe impact on and disturbance of the soil itself. They asserted that this is because a road project developed over a wetland ecosystem—that is, one whose grade (rasante) is situated not on a viaduct or bridge, but on the ground itself—causes a very severe disturbance to the wetland. Even when constructed as a viaduct or bridge, the road project may have an impact insofar as it entails placing columns or piles to support the structure to be developed, aside from the fact that operation of the road project may affect the wetland. They listed some of the principal impacts on the wetland system, including: removal of vegetation from the strip of land occupied by the project; direct impacts on organisms that use the plant cover as an ecological niche; temporary and permanent disruption of the hydrodynamic balance (water circulation within the wetland); compaction and alteration of surface-water and groundwater drainage patterns as a result of the placement of fill material (ballast and rocks) along the route of the project to be developed; and the project’s operation as a persistent source of pollution to the ecosystem during construction and operation, permanently affecting the quality of the wetland’s waters and exposing the wetland to activities carried out in connection with the project, as well as to substances spilled or solid waste dumped into the wetland adjacent to the project.

They stated that this affects not only local flora and fauna, but also migratory species. They further stated that a wetland ecosystem constitutes an area of extremely high environmental fragility and sensitivity, developed over very long periods (thousands, hundreds, or tens of years), and that, once the road project has been completed, restoration of its original natural conditions (without the road project) is virtually impossible. As a current example of the foregoing, they cited the road access to the Terminal de Contenedores de Moín (Ruta 257).

They further explained that, for the reasons stated, Art. 4 of Decreto Ejecutivo n.°39839-MINAE also lacks a legal basis when it refers to “equivalent compensation.” They considered it neither logical nor legally grounded to compensate for an “impacted wetland or wetland area” with another “wetland.” They asserted this because the environmental legislation currently in force in our country establishes that all wetlands qualify as the equivalent of protected areas, meaning that, in principle, no privately owned “wetlands” exist that could be acquired by the State to compensate for a wetland impacted by a road-infrastructure project. The challenged decree would therefore embody an absurdity.

They stated that, even in the hypothetical event that compensation were proposed (such as compensating for a wetland ecosystem with a natural forest ecosystem), it would not be workable. First, this is because they are two different ecosystems and, second, because a natural wetland ecosystem would be exchanged for another ecosystem with different characteristics that might itself have suffered some degree of impact, given that the substitute system does not perform the same ecological function. They emphasized that what the regulations contemplate is the loss or sacrifice of wetland ecosystems so that their geographic areas may be used for the development of road-infrastructure projects. Such an “environmental sacrifice” cannot be replaced, regardless of the amount of “restoration” or “compensation.” They asserted that alternatives do exist for developing road-infrastructure projects on other land with the carrying capacity (capacidad de carga) to accommodate them, and that it is therefore unfair to sacrifice ecosystems belonging to all Costa Ricans merely as a matter of State “convenience.” Eighth.

They indicated that the decree creates confusion regarding the application of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) and opens the door to the use of a simplified procedure that is inappropriate for the situation at issue. Decreto Ejecutivo n.°39838-MINAE, challenged herein (they specifically cited Art. 4), creates confusion regarding which EIA instrument would apply. That confusion could result in a serious omission from the procedure and, consequently, a grave failure to fulfill the fundamental purpose of EIA: to serve as a preventive tool for safeguarding constitutional Art. 50. They asserted that it is counterproductive for the proceedings before the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) to occur simultaneously with those before the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). This is because the environmental proceedings must occur first, in order to establish a proper final environmental design for the proposed project and ultimately decide upon the project’s environmental viability (viabilidad ambiental).

They indicated that the EIA instrument that should apply is an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA), and that the fact that the executive decree challenged herein calls for an EIA creates a contradiction and reveals an evident lack of familiarity with the “Reglamento General de Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental,” administered by SETENA pursuant to Decreto Ejecutivo n.°31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC of 28 de junio del 2004, as amended (hereinafter, Reglamento General de EIA). The fact that an EsIA is not expressly required raises doubt as to whether environmental viability will be evaluated using the appropriate technical instrument and also has the collateral effect of entirely omitting the public-participation process directly associated with conducting an EsIA. They asserted that the failure to incorporate compliance with an EsIA into the executive decree violates current environmental legislation, particularly the preventive purpose of Art. 17 of the Ley Orgánica del Ambiente (LOA) and its direct connection with the protection afforded by constitutional Art. 50.

Ninth. They explained that, in accordance with the definition of wetlands, establishing a wetland does not require a legal or administrative document designating it as such; it need only satisfy the conditions set forth in the definition. This means that if a particular geographic area possesses those characteristics, it automatically qualifies as a wetland and, for that reason, is covered by the legislation protecting it and could even be designated a national park by decree.

The claimants argued that wetlands, like natural forests (as defined by the Ley Forestal), are subject, merely by virtue of their existence, to a special protection regime intended to ensure their conservation. This regime is not lost merely because they form part of privately owned land. Arts. 41 (public interest), 42 (demarcation of protected areas), and 45 (prohibitions on activities that interrupt natural cycles in wetland ecosystems) of the LOA are not restricted to wetlands formally identified, demarcated, and defined by the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), but apply to all wetlands that satisfy the conditions established in the definition. Accordingly, by virtue of their connection with constitutional provisions 50 and 89, protection of that rank exists.

The claimants reiterated that the LOA recognizes wetlands as special areas from an environmental standpoint, which is why they should be subject to conservation and protection. Furthermore, wetlands already demarcated by MINAE have the potential to become protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), as established in Art. 32 of the LOA. The fact that MINAE has not demarcated them or designated them as protected wilderness areas does not mean that the wetland is left unprotected. On the contrary, the wetland remains covered by the protection guidelines and by the constitutional prohibitions against land-use restrictions (limitaciones de uso del suelo) that could affect it, such as the development of road infrastructure. In this case, the technical baseline studies (estudios técnicos de línea base) concerning the pre-feasibility and technical feasibility of projects, as well as the EIA for specific projects, must identify wetland areas and take them into account as part of the project design. Under no circumstances should an omission in identifying a wetland be allowed to result in its being impacted and damaged by the development of a project, because wetlands are protected sites. This would constitute environmental damage (daño ambiental) similar to environmental damage within a protected wilderness area.

Tenth. They stated that road projects can be planned and designed in a manner that does not affect wetland ecosystems. The development of a road-infrastructure project requires an effective planning process that must incorporate an efficient analysis of alternatives for locating the proposed road project. Those alternatives must be based on a multifactor analysis (road engineering, environmental factors—which would include locating fragile and sensitive areas—social factors, among others). They argued that planning a road project from the outset to pass through a wetland area is inconsistent with the principles governing the alternatives analysis required by the EIA procedure (through the technical tool entitled “Guía para la elaboración de instrumentos de Evaluación de Impacto Ambiental”), because the procedure itself would show that other alternatives should exist that would have less environmental impact than a road project passing through the middle of a wetland ecosystem.

As relevant legal grounds, they invoked violations of the principles of statutory reservation (reserva de ley), irreducibility of forests (irreductibilidad del bosque), the right to a healthy environment, and non-regression.

They indicated that Title III of the Ley Forestal, entitled “Propiedad forestal privada,” authorizes decrees of national convenience (decretos de conveniencia nacional) in its provisions 19 and 34 (which expressly apply to privately owned land). Nevertheless, Art. 1° of Reglamento n.°39838-MINAE, Art. 1°, does not distinguish between land constituting State forest property and privately owned land. They stated that generically establishing that all wetlands in Costa Rica may be subject to intervention is a serious error, because these wet forests are always sites of public interest and special protection—even if they have not been designated as protected wilderness areas—as emphasized by Art. 41 of the LOA in relation to Art. 32, subsection f, of the same statute. They indicated that, for this reason, Art. 1 of the challenged Reglamento n.°39838-MINAE is constitutionally defective, because declarations of national convenience (declaratorias de conveniencia nacional) should not be issued for protected wilderness areas. They reiterated that authorizing logging of any kind (small-, medium-, or large-scale, for expansion, and so forth) in wetlands, as in this case, therefore constitutes an absolute violation of the principle of statutory reservation, rendering Decreto n.°39838-MINAE unconstitutional in its entirety.

They added that, with regard to constructing new roads or widening roads in National Parks, there is constitutional case law prohibiting such actions, and that all flooded lands constitute protected wetlands (humedales), even if they are located outside a park or refuge. There is a constitutional defect arising from a violation of the statutory-reservation principle (principio de reserva de ley), because the Executive Branch deemed that declarations of national interest (declaratorias de conveniencia nacional) may be issued for sites that are protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), even though such declarations are permitted solely and exhaustively for privately owned lands, since they cannot be issued for lands constituting the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado, PNE). They stated that, based on art. 7 in relation to arts. 50 and 89, all of the Constitution, it may be affirmed that allowing wetlands to be affected by decree in order to widen roads or fell trees entails actions that damage wetland ecosystems, biodiversity, and life cycles and, in turn, violates duly ratified conventions such as the “Ramsar Convention” or the “Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere” (regarding the importance of these conventions, they cited vote n.°1998-5255 of this Constitutional Chamber).

They indicated that a decree cannot violate a statutory provision or the terms of international conventions requiring the protection of the biodiversity contained in national wetlands, whether those sites have been duly designated as protected wilderness areas or have not yet been so designated because of delay or inefficiency by the Public Administration and are located on privately owned lands; therefore, this violation of the statutory-reservation principle renders the decree unconstitutional in its entirety.

They stated that sections 1, 2, 3 and 4 of the challenged regulation n.°39838-MINAE establish a new procedure for expanding a declaration already issued, without the need to issue a new national-interest decree, and that this is entirely unconstitutional because this option has never been contemplated or authorized by the Ley Forestal. They argued that art. 4 of the regulation grants SINAC powers belonging to the Executive Branch by authorizing it to approve controlled intervention (intervención controlada) in wetland ecosystems without the Executive Branch issuing a new declaration of national interest, and that this violates the provisions of the Ley Forestal and the Ley General de la Administración Pública (LGAP); consequently, the statutory-reservation principle is violated and, by connection, constitutional provision 50 is also violated.

They argued that art. 7 subsections l and m of executive decree n.°38863-MINAE must be declared unconstitutional because regulation executive decree n.°39838-MINAE refers directly to them in its art. 11. This is because it permits tree felling in protected wilderness areas, thereby violating constitutional provisions 7, 21, 50 and 89 and the cited ratified conventions.

The claimants reiterated that development must be sustainable—not based on environmental sacrifice—that is, it must be based on proper and efficient management involving land-use planning (ordenamiento y planificación territorial), as well as strategic planning (planificación estratégica), which are the appropriate instruments for effectively and sustainably planning the country’s roadworks. Under no circumstances should such works be proposed for development on wetland ecosystems or protected wilderness areas merely so that the Administration “does not encounter difficulties” in carrying them out on private lands that have already been affected or that have less environmental fragility and sensitivity. They requested that the regulatory provisions challenged herein be declared unconstitutional.

1. 2By resolution issued at 14:08 hrs. on 6 de setiembre de 2016, the Office of the President of the Chamber ordered the claimants to indicate the provision and circumstances on which they based their standing to file the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad).
2. 3In a written submission received by the Office of the Clerk of the Chamber on 7 de setiembre de 2016, the claimants complied with the order. They asserted that they had standing by virtue of a diffuse interest (interés difuso), namely, environmental protection.
3. 4By resolution issued at 14:24 hrs. on 20 de setiembre de 2016, and upon finding that the order had been complied with, the present action was admitted for consideration.
4. 5The notices referred to in the second paragraph of art. 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC) were published in issues 194, 195 and 196 of the Boletín Judicial dated 10, 11 and 12 de octubre de 2016.
5. 6In a written submission received by the Office of the Clerk of the Chamber at 16:24 hrs. on 14 de octubre de 2016, RICARDO VARGAS VÁSQUEZ, representing the Procuraduría General de la República (PGR), responded to the hearing. Regarding the concept of sustainable development (desarrollo sostenible), he stated that it is a principle enshrined in constitutional art. 50. As expressed in the Brundtland Report, this concept refers to an understanding of economic and social development under which progress aimed at meeting the needs of present generations does not compromise the ability of future generations to meet their own needs. This concept establishes a form of economic and social development whose fundamental and defining characteristic is its capacity to meet human needs for well-being and progress on a permanent basis. According to principle 11 of the Rio Declaration, application of the concept of sustainable development must take into account the circumstances of the countries in which it is applied, in accordance with their development priorities and their environmental stewardship and protection priorities, because those particular circumstances entail different social costs depending on each country’s level of development (votes numbers 1999-644 and 2006-17126).

Regarding the Ramsar Convention and the wise use of wetlands (uso racional de los humedales), which does not prohibit infrastructure works in wetlands, he explained that on 02 de febrero de 1971 the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat was signed in Ramsar, Irán, and was approved by Costa Rica through law n.°7224 of 7 de abril de 1991. In entering into that Convention, the States considered wetlands to be a resource of great economic, cultural, scientific, and recreational value, the loss of which would be irreparable; accordingly, in art. 3 they undertook to formulate and implement their planning so as to promote wetland conservation and wise use. They explained that, although the Convention imposes a general obligation to conserve and protect wetlands, it affords States discretion in determining the appropriate legal regime for doing so, without establishing a prohibition against conducting activities in wetlands.

On the contrary, one of the fundamental pillars of that international instrument is to ensure the wise and sustainable use of wetlands, as has been developed in numerous resolutions and documents of the Conference of the Parties and other bodies of the Convention. He stated that the Strategic Plan for 2016-2024, approved by the Conference of the Parties through resolution n.°XII.2 at the twelfth meeting held from 1 a 9 de junio de 2015 in Uruguay, establishes that the mission of the Ramsar Convention is to promote the conservation and wise use of all wetlands through local and national actions and international cooperation. It indicates that, to achieve that objective, it is essential that the vital functions and services provided by ecosystems to people and nature be fully recognized, maintained, restored, and used wisely. It further establishes that, since the first strategic plan was adopted in 1997, one of the fundamental pillars of the Convention has been the wise use of all wetlands through national plans, policies, and legislation, and indicates that the wise use of wetlands is the key concept guiding the work of the Convention.

That concept is defined as “the maintenance of their ecological character (características ecológicas), achieved through the implementation of ecosystem approaches (enfoques por ecosistemas), within the context of sustainable development.” In recognition of the importance of these ecosystems, the cited Strategic Plan indicates that they “play a key role in economic activities related to transportation, food production, water-risk management, pollution control, fishing and hunting, recreation, and the provision of ecological infrastructure.” Moreover, many decisions of the Conference of the Parties have been compiled in the Ramsar Handbooks, organized by specific topics and intended to provide guidance for implementing the Convention. Handbook n.º1 concerns the Wise Use of Wetlands and provides that such use entails “the maintenance of their ecological character, achieved through the implementation of ecosystem approaches, within the context of sustainable development.” Subsequently, resolution n.°XI.21 of the Conference of the Parties on Wetlands and Sustainable Development, adopted at meeting n.°11 in Bucarest from 6 a 13 de julio de 2012, stated as follows:

“Throughout history and up to the present day, many human communities have prospered in the vicinity of wetlands because of the benefits they provide, including a reliable supply of fresh water, food from agriculture and fishing, fuel and fiber, and protection against storms and floods, and because wetlands play a fundamental role in sustaining the health and livelihoods of human communities, thereby reducing the risk of famine and poverty.” The concept of wise use of wetlands is linked to the importance that the Convention has attached to implementing environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) when wetlands’ ecological character is threatened by urban development or by policies and strategies. Accordingly, Handbook n.º16 is devoted to that subject and emphasizes the following:

“Resolution n.º VII.16 calls upon the Contracting Parties to strengthen and consolidate their efforts to ensure that all projects, plans, programs, and policies that may alter the ecological character of wetlands included in the Ramsar List or adversely affect other wetlands within their territory are subjected to rigorous impact-assessment procedures, and that those procedures are formalized through appropriate provisions concerning policies, legislation, institutions, and organizations.” The application of those principles of rational and sustainable use of wetlands (humedales) does not mean that those ecosystems must be devoted to absolute conservation; rather, human activities may be carried out in them in a controlled manner, so that their ecological characteristics are not affected and potential impacts are mitigated. To that end, Ramsar Manual No. 19 addresses changes to the ecological characteristics of wetlands and establishes guidelines for developing restoration, compensation, and mitigation programs.

The foregoing is reflected in several reports issued by the Secretariat of the Convention, which, when conducting specific assessments of particular cases at the request of the contracting parties, has accepted the development of activities and the construction of infrastructure in wetlands, provided that environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) are conducted and measures are adopted to mitigate the impact on the ecosystem. As an example, it adds that Report No. 24 of the Convention’s Monitoring Procedure concerning the Sitio Ramsar Bañados del Este y Franja Costera, Uruguay, prepared in 1994, provided as follows:

“If the need to expand or consolidate the network of highways and roads within the Sitio Ramsar is established on grounds of public utility, and where the scale of the project makes it possible to foresee potential changes to the wetland’s ecological conditions, the project must necessarily have an environmental impact assessment and a favorable report or opinion from COTECA [Technical Administrative Commission] for the Sitio Ramsar in question.” For its part, Advisory Mission Report No. 57 concerning the Sitio Ramsar Sistema de Humedales Bahía de Bluefields in Nicaragua addressed the request by the Gobierno de Nicaragua for technical advice regarding the potential ecological changes that could result from construction of the Nueva Guinea-Bluefields highway, which would cross the Sitio Ramsar. After visiting the area and analyzing the project, the report reiterated the need to conduct environmental impact assessments:

“Environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) is part of the procedures required to obtain an environmental permit for many projects, particularly for the highway, as discussed above. The Ramsar Convention advocates adopting EIA principles and tools in planning decisions that may affect wetlands, as set forth in the resolutions of the 6th Conference of the Contracting Parties (COP), held in Brisbane, Australia, in 1996; the 7th COP, held in San José, Costa Rica, in 1999; and the 8th COP, held in Valencia, España, in 2002. For example, Resolution VI.16, adopted in San José.” The project’s potential direct and indirect impacts were also identified, and it was stated that their magnitude depends on how crossings over rivers and swamp areas are managed. More specifically, it was provided that:

“The environmental viability of the highway cannot be assured unless measures are taken sufficiently in advance to bring an end to, or at least reduce the intensity of, the current process of agricultural-frontier expansion and territorial occupation. The highway’s potential direct impacts on the wetland are considered acceptable only if the river crossings and passage through the suampo de Lara are carried out in a manner that ensures the full maintenance of existing water flows and wildlife movement.” Several recommendations were made that must be implemented to ensure the highway’s viability in relation to the Sistema de Humedales Bahía de Bluefields, such as improving and strengthening the environmental impact study (estudio de impacto ambiental), preparing an adequate feasibility study that considers the social and economic benefits and the environmental cost of the project, formulating mitigation and compensation proposals regarding the environmental and social impacts that will occur, strengthening the institutions responsible for managing the wetland, and ensuring public participation, among others.

It explains that an advisory report framed in similar terms was issued in connection with the Sitio Ramsar Sistema de Humedales Nordre Tyrifjord in Noruega, which assessed the construction of a four-lane highway and a high-speed railway line. It added that the report stated that the route having the lowest direct impact on the wetland should be selected and, for that purpose, recommended conducting an EIA that considers potential impacts, mitigation options, route selection, and design solutions. It also mentioned the importance of following the Convention’s environmental-impact guidelines to mitigate impacts that cannot be avoided and compensate for those that cannot be mitigated.

The PGR stated that the references cited above support the conclusion that the Convention, far from completely prohibiting the development of activities or the execution of works in wetlands, promotes their sustainable management and use, permitting the development of economic activities and infrastructure subject to certain standards and limitations intended to prevent and mitigate any potential adverse effects. That objective is precisely reflected in arts. 43 and 44 of the LOA, which provide that works or infrastructure must be constructed in a manner that does not damage wetland ecosystems and require an EIA to be conducted.

It further added that this Constitutional Court has held that the Ramsar Convention does not establish absolute prohibitions on the development of activities and works in wetlands (Constitutional Chamber judgment No. 2016-3855). It argued that it is incorrect to conclude that the challenged regulations violate the Ramsar Convention merely because they allow controlled intervention, since that international instrument establishes no prohibition to that effect. What has been stated regarding the Ramsar Convention also applies to the alleged violation of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of America, since its text does not support the conclusion that, by permitting controlled intervention, the State is failing to comply with the obligations and commitments undertaken upon signing and ratifying it.

Regarding wetlands and the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE), it asserted that, to determine whether the infringement alleged by the petitioners has occurred, the first consideration is that the Political Constitution contains no specific provisions concerning wetlands. The Ramsar Convention—which forms part of the constitutional standard of review (parámetro de constitucionalidad) applicable to lower-ranking provisions—leaves the configuration of the legal regime governing wetlands to the discretion of the contracting parties. Accordingly, the constitutionality of the challenged regulations must be assessed in accordance with the level of safeguarding and protection afforded to wetlands by ordinary legislation, because that legislation implements the mandate established in art. 50 of the Political Constitution. In that regard, art. 40 of the LOA states that wetlands are:

“ecosystems dependent on natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or saltwater regimes, including marine areas extending to the outer boundary of marine phanerogams or coral reefs or, in their absence, to a depth of six meters at low tide.” Likewise, art. 41 of that same law declares all wetlands and their conservation to be matters of public interest because they have multiple uses. Furthermore, in recognition of their importance, it requires any party interested in developing an activity that may affect a wetland to conduct an EIA (art. 44). Similarly, it prohibits the development of activities that interrupt the natural cycles of wetland ecosystems, such as constructing dikes that prevent the flow of marine or inland waters, drainage, desiccation, filling, or any other alteration that causes the deterioration or elimination of those ecosystems (art. 45).

The Ley de Conservación de la Vida Silvestre (No. 7317 of 30 de octubre de 1992) (LCVS) establishes specific prohibitions:

Art. 98.-Anyone who, without prior authorization from the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, drains, dries, fills, or eliminates lakes, non-artificial lagoons, or other wetlands, whether or not officially designated as such, shall be punished by imprisonment for one (1) to three (3) years. In addition, the offender shall be required to restore matters to the condition in which they existed before the work affecting the wetland began; for that purpose, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación is empowered to carry out the corresponding work, at the offender’s expense.” (Emphasis not in the original).

The PGR cautioned that this last provision is critically important to this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), because the criminal offense (tipo penal) established therein contemplates the existence of authorization from SINAC to carry out certain activities in wetland ecosystems; with such authorization, those activities would be permitted and would not be punished by the prescribed penalty. Nevertheless, apart from that provision, there are no regulations governing that authorization that establish the procedure, requirements, and type of authorization to be granted. Thus, decree No. 39838-MINAE constitutes a regulatory framework under which SINAC may grant the authorization contemplated in art. 98 of the LCVS for the specific case of road-infrastructure construction. From that perspective, the exceptional authorization contemplated in decree No. 39838 to permit controlled intervention does not constitute a lowering of the legally established level of protection.

That authorization falls within the legal limits described above because it requires an EIA, as provided in art. 44 of the LOA. That assessment, together with SINAC’s technical evaluation and the required declaration of national interest (declaratoria de conveniencia nacional), prevents the works from affecting wetlands in the manner prohibited by art. 45 of that same law, thereby allowing controlled and sustainable intervention.

Within the legal regime governing wetlands, another matter that must be analyzed concerns the PNE because, to determine whether the challenged decree results in any lowering of the level of protection afforded, it is necessary to establish the specific legal regime applicable to wetlands depending on whether or not they have been incorporated into that heritage. This is because, according to the petitioners, declarations of national interest are not contemplated for lands forming part of that heritage, and only training, research, and ecotourism activities may be conducted or authorized on such public property. In this regard, the PGR stated that the Constitutional Chamber has repeatedly held that the PNE consists of two major components:

“a) Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas), regardless of their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands (humedales), and natural monuments (Ley Forestal 7575, artículos 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, artículos 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Other forests and forestlands (terrenos forestales), or lands suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal), belonging to the State and public institutions (artículo 13 de la Ley Forestal), which are subject to immediate legal designation (afectación legal).

With respect to the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), Ley 6043 itself (artículo 73) excludes Protected Wild Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The remaining forested areas and lands suitable for forestry along the coasts are also under the administration of the Ministry of the Environment and are governed by their specific regulations (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes). (Sentencia n.º 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008. Reiterado en las resoluciones Nos. 17650-2008 de las 12 horas y 23 minutos de 5 de diciembre de 2008 y 16938-2011 de las 14 horas 37 minutos de 7 de diciembre de 2011)”.

Contrary to the petitioners’ contention that all wetlands are PNE because they have a category equivalent to a Protected Wild Area, the case law of this Chamber has determined that there are privately owned wetlands and publicly owned wetlands (see judgments numbers 14288-2009 and 16938-2011). As to public wetlands, in the last judgment cited, the Chamber held that the PNE includes those that: 1) have been established as a Protected Wild Area pursuant to art. 32 inciso f) de la LOA; 2) are located within any other management category of a Protected Wild Area; and 3) are located on public-domain property (bienes demaniales) or property belonging to the State or to any public entity or body, by virtue of arts. 13 y 14 de la Ley Forestal. With specific regard to that last category of wetlands, the following was held:

“all wetlands located on State-owned property (belonging to any State entity, body, or agency) form part of that heritage, since they are classified as forestlands (see Decreto Ejecutivo 36786 del 12 de agosto de 2011); moreover, mangroves or saltwater forests and estuaries, because they form part of the public zone within the maritime-terrestrial zone, an inalienable area pursuant to artículo 1 de la Ley sobre la zona marítimo terrestre…, constitute a forest reserve and are subject to Ley Forestal 7575 del 13 de febrero de 1996 pursuant to artículo 13 de esa ley. (Voto No. 16938-2011. Emphasis added).

However, judgment n.°3855-2016 indicated that, under arts. 13 y 14 ibíd, marine-system wetlands with a depth of up to six meters from the low-water mark do not form part of the PNE, although they are subject to the special legal regime protecting wetlands and are public-domain assets (bienes de dominio público). The exclusion of this type of marine wetland from the PNE is consistent with the protective purpose of that heritage, which originated as a special regime for safeguarding forest resources, as the Constitutional Chamber has held in stating that “the State’s forest heritage applies to all national assets where natural forest resources exist.” (Voto No. 4587-1997 de las 15:45 del 5 de agosto de 1997), and in including within that heritage the “forests and forestlands, or lands suitable for forestry, belonging to the State and public institutions (artículo 13 de la Ley Forestal), which are subject to immediate legal designation” (votos 16975-2008, 17650-2008 y 16938-2011 antes citados).

It noted that the marine-system wetland excluded from the State Natural Heritage regime (régimen de patrimonio natural del Estado) is an aquatic ecosystem unrelated to the forest ecosystems or lands suitable for forestry referred to in arts. 13 y 14 de la Ley Forestal. The PGR asserted that the same applies to all other types of aquatic wetlands covered by art. 7° del decreto ejecutivo n.°35803 de 7 de enero de 2010 que fija los Criterios Técnicos para la Identificación, Clasificación y Conservación de Humedales. In addition to marine-system wetlands, that provision covers other systems that include exclusively aquatic wetlands (not associated with forest ecosystems, such as lagoons, rivers, lakes, streams, etc.), which, following the interpretation adopted in judgment n.°3855-2016, should be excluded from the PNE regime.

That advisory body deemed it appropriate for the Constitutional Chamber, following the interpretive approach adopted in voto n.°855-2016, to expressly hold that exclusively aquatic wetlands (such as lagoons, rivers, lakes, streams, etc.) do not form part of the PNE.

Accordingly, the challenged decreto No. 39838 is not unconstitutional, provided that the term “wetland ecosystems” referred to in the first article, which establishes its scope of application, is understood not to include wetlands classified as Protected Wild Areas, those located within a Protected Wild Area, or those that form part of the PNE because they are associated with forest ecosystems and are also located on public-domain property or lands owned by the State or other public entities or bodies. Exclusively aquatic wetlands are, however, excluded.

The PGR cautioned that the foregoing does not mean that wetlands not forming part of the PNE need not be protected, since they remain matters of public interest and any exceptional intervention must be controlled, follow technical parameters, and be subject to an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental, EIA). The development of road infrastructure while guaranteeing the rational and sustainable use of wetlands is the purpose of the challenged decree.

With respect to the PNE and the construction of road infrastructure in wetlands, the PGR stated that, for wetlands which, as set out in the preceding section, do form part of the PNE, and given that art. 18 de la Ley Forestal permits only training, research, and ecotourism activities on such lands, application of the challenged decree would be unconstitutional. This is so unless the Constitutional Chamber reaches a different solution after balancing the interests involved: the environmental public interest in protecting forest resources and the public interest inherent in developing public road infrastructure. Alongside that environmental interest, this Court has also recognized the public interest in developing road infrastructure within the framework of a Social State governed by the rule of law (Estado Social de Derecho), holding as follows:

“With regard to the fund for the national road network, this Chamber considers that the right of peoples to development is among the fourth-generation human rights, and that this right can be realized only if a country has land transportation infrastructure in good condition, since such infrastructure is a cornerstone for increasing the production of goods and services and, of course, for their timely distribution and commercialization. It must be taken into account that, pursuant to artículo 50 de la Constitución Política, the State has a duty to promote the greater well-being of all inhabitants and an adequate distribution of wealth, all of which is achieved, among other factors, through road infrastructure in good operating condition.” The PGR therefore considered that, from a constitutional standpoint, the challenged regulations could be upheld as an exceptional option for specific cases of the utmost importance, allowing the construction, expansion, or maintenance of roadworks in wetlands forming part of the PNE.

This was based on the view that art. 18 de la Ley Forestal does not directly prohibit the development of public road infrastructure and that the intervention would be controlled through a cost-benefit assessment, an EIA, and a technical study by SINAC. It cautioned that, when resolving this conflict between public interests, it is important to calibrate the effects of the ruling by considering that the decree covers the maintenance of roadworks already constructed. It was stated that if the provisions of the decree in question were declared unconstitutional, the controls established for the repair, maintenance, and expansion of existing roadworks would no longer be enforceable, which would reduce the level of environmental protection introduced by the challenged regulations.

Regarding the general scope of the challenged regulations, it stated that they contain control mechanisms to guarantee the rational and sustainable use of wetlands and do not violate the principles of information and participation. It said that this Court, in voto 2007-2063, when elaborating upon the constitutional environmental principles that the State must observe in its capacity as guarantor of the right to an ecologically balanced environment, developed the principle of the objective basis of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental) as follows:

“it entails the need for decision-making in this field to be supported by technical studies, both in relation to administrative action and provisions of a general nature—statutory and regulatory—from which arises the requirement of ‘adherence to science and technology,’ an element that provides the Administration’s decisions in this field with a technical and scientific basis and, accordingly, limits and constrains the Administration’s discretion in its actions—under the terms established in artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública—. Thus, based on the results derived from those technical studies—such as environmental impact studies—an objective technical criterion is established that indicates either the project’s environmental viability or the likelihood of evident harm to the environment, natural resources, or human health, a circumstance requiring precautionary measures or rejection of the proposed project, work, or activity.” In accordance with the principles of objective basis and prevention (principios de objetivación y preventivo), the challenged decree provides for three control instruments to guarantee the sustainable use of wetlands and mitigate potential impacts: the declaration of national interest (declaratoria de conveniencia nacional), the EIA, the technical report, and SINAC approval.

The declaration of national interest (declaratoria de conveniencia nacional) contemplated in art. 2 of the challenged decree is the means by which it is determined that the public benefits outweigh the socio-environmental costs (subsection m) of art. 3 of the Ley Forestal). This is an exceptional procedure established in the Ley Forestal, the purpose of which is to establish that, although an activity has a certain environmental impact, that impact can be mitigated and offset. The activity may be permitted because the benefits of its development outweigh the environmental costs incurred. Contrary to the petitioners’ interpretation, art. 2 of the decree does require the declaration for every project involving the repair, maintenance, construction, or expansion of state-owned public infrastructure. The declaration of national interest is an indispensable requirement, even when the project involves the repair, maintenance, or expansion of works whose construction required a previous declaration of national interest, as is also apparent from art. 3.

Consequently, no different procedure is being created, since the final authorization from SINAC requires a declaration of national interest for every type of project, including the repair, expansion, or maintenance of previously constructed works. Accordingly, arts. 126 and 361 of the LGAP, concerning the requirements that provisions of general scope must meet, are not being violated either because, although this is a matter of ordinary legality, a national-interest decree is required in every case and, moreover, because the Chamber has held that national-interest decrees are specific, individualized provisions (voto 1993-4422) to which those legal requirements would not apply.

Although the petitioners consider this declaration insufficient, the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República, PGR) believes it must be taken into account that art. 3 of the decree also requires submission of the completed cost-benefit study, which SINAC may analyze. It stated that, in addition to this declaration, art. 4 of the challenged decree requires the project to undergo an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) in order to mitigate the potential impacts and damage that the petitioners allege would occur, as recommended by the Ramsar Convention and its various instruments. It explained that the petitioners alleged that this article is unconstitutional because it does not require an environmental impact study (estudio de impacto ambiental, EsIA) and because the environmental assessment must be conducted beforehand.

However, the provision does not state what the petitioners interpret it to mean. The EIA is a general concept referring to the scientific and technical administrative procedure conducted by SETENA to identify and predict the effects that an activity, works, or project will have on the environment, quantifying and weighing them to inform decision-making (art. 3, subsection 38, of the Reglamento General de EIA). It explained that this procedure encompasses three phases: a) the Initial Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Inicial); b) preparation of the EsIA or any other applicable environmental assessment instruments; and c) environmental monitoring and follow-up of the activity, works, or project through the established environmental commitments. Furthermore, as relevant here, anexo 1 of that Regulation establishes that road construction requires preparation of an EsIA, in accordance with the regulations governing administrative procurement and public works concessions; therefore, the degree of protection is not being reduced, nor is the public-participation process inherent to environmental impact studies being restricted, as the petitioners argued.

It insisted that the challenged provision does not disregard the specific EIA framework and, in any event, is consistent with art. 44 of the LOA, which requires an EIA. Indeed, art. 4 of the challenged decree expressly provides that such environmental approval (viabilidad ambiental) is an indispensable requirement for SINAC to issue final authorization for the project.

Additionally, it explained that, as a further requirement beyond the declaration of national interest and the obtaining of environmental approval, a multidisciplinary technical report and authorization from SINAC are required so that the proposed interventions may be assessed from the standpoint of protecting and conserving the natural resources and biodiversity at the site of the state-owned public infrastructure project, together with the mitigation measures that the applicant must comply with to avoid affecting the ecological characteristics of the wetland ecosystem.

For purposes of evaluating the technical aspects and feasibility of implementing the compensation and restoration measures—which the petitioners characterize as insufficient—in light of their nature, the PGR referred to the opinion to be issued for that purpose by MINAE, as the competent specialized body. Nevertheless, it stated that the argument that the prescribed compensation and restoration measures are not workable because there are no privately owned wetlands that can be acquired for compensation is unjustified, given that wetlands of that kind do exist and compensation may be carried out in any type of wetland.

It also noted that the constitutional challenge alleged a violation of the principle of access to information (principio de información), because the draft decree was not submitted for public consultation and review. Nevertheless, although this is a matter of ordinary legality, it does not consider the decree inconsistent with art. 361 of the LGAP, since its content does not affect decentralized institutions or entities representing general or corporate interests whose views should have been taken into account. Therefore, the alleged legal inconsistency does not exist, much less any violation of constitutional provisions.

Regarding the allegations concerning article 7, subsections l) and m), of executive decree n.º 38863, it explained that the petitioners have asserted that decree n.º 38863-MINAE permits “clear-cutting (talas rasas) in protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas, ASP); that is, in sites that are NATURAL HERITAGE OF THE STATE (PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO), and this is wholly unconstitutional because, as we stated supra, declarations of national interest are, by law, permitted only on privately owned land pursuant to sections 19 and 34 of the Ley Forestal.” In this regard, the PGR clarified that art. 11 of decree n.º39838-MINAE provides that tree cutting or timber harvesting (aprovechamiento maderable) for the expansion and/or maintenance of public roads managed by municipalities, the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), or other state institutions shall be governed by executive decree n.°38863-MINAE, entitled “Reglamento para trámite de permisos y control del aprovechamiento maderable en terrenos de uso agropecuario, sin bosque y situaciones especiales en Costa Rica, Oficialización de Sistema de Información para el control del aprovechamiento forestal (SICAF).” The petitioners challenge art. 7, subsections l) and m), of that decree.

The PGR explained that a complete reading of decree n.º38863-MINAE shows that its purpose is to regulate the procedures for processing permits and overseeing timber harvesting and cutting on agricultural land without forest and in special cases provided for by law. It stated that, consequently, the cross-reference in art. 11 of decree n.º 39838-MINAE is to Chapter V, which addresses special applications contemplated in national environmental legislation and specifically establishes:

“Art. 16.- Cutting or removal of trees for public or private infrastructure projects declared to be of national interest (PE-CN). These are applications for timber harvesting or tree cutting on privately owned properties or state-owned land that does not constitute Patrimonio Natural del Estado, where trees must be removed to carry out activities declared to be of national interest under the responsibility of centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprises, in accordance with article 2 of the Reglamento a la Ley Forestal Decreto Ejecutivo 25721-MINAE and its amendments, as well as other activities of the same nature designated by the State Forestry Administration (Administración Forestal del Estado) according to the country’s needs; in the case of timber harvesting in protection areas (áreas de protección) pursuant to articles 33 and 34 of Ley Forestal n.º 7575; in forest areas pursuant to article 19 of the Ley Forestal; and in the harvesting of trees belonging to prohibited species (especies vedadas), the corresponding declaration of national interest shall be required.” That article is consistent with the purpose of decree n.º 39838-MINAE and also excludes land comprising the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado, PNE) from its application.

Subsection l) of the challenged art. 7, for its part, concerns cutting or harvesting permits requested by owners of private land located within protected wildlife areas (forest reserves, protective zones, and wildlife refuges) that, despite not having been expropriated, are subject to an environmental land-use plan (plan de ordenamiento ambiental) (executive decree n.º29393-MINAE) and are required to obtain environmental approval for the activities or projects they wish to undertake. It stated that art. 37 of the LOA clearly provides that private properties shall be incorporated into state-protected areas only once they have been legally expropriated or paid for, or when they are voluntarily brought under the forestry regime (régimen forestal). Therefore, because subsection l) of art. 7 was designed for private properties within protected wildlife areas that have not been expropriated, that provision does not authorize cutting or harvesting in protected wildlife areas or in the PNE.

It explained that subsection m), by contrast, would be unconstitutional only if interpreted as authorizing tree cutting in the PNE for purposes other than those permitted by art. 18 of the Ley Forestal and art. 11 of its Reglamento, as the Chamber held in voto 2006-17127. This is subject to the Chamber interpreting, based on the reasoning set out supra, that applying decree n.º 39838-MINAE to wetlands forming part of the PNE is not unconstitutional.

In its conclusions, it reiterated that challenged decree n.º39838 is not unconstitutional, provided that the term “wetland ecosystems (ecosistemas de humedal),” referred to in the first article, is understood not to include wetlands classified as protected wildlife areas, wetlands located within a protected wildlife area, or wetlands that, because they are associated with forest ecosystems or forest land and are situated on public-domain property (bienes demaniales), state-owned land, or land owned by other public entities or bodies, form part of the PNE. This is also provided that exclusively aquatic wetlands (lagoons, rivers, lakes, streams, etc.) are understood to be excluded from that forestry regime.

He asserted that, in the case of wetlands that do form part of the PNE, application of the challenged regulations is indeed unconstitutional. Unless the Chamber determines otherwise upon weighing the interests involved: the public environmental interest in protecting forest resources and the public interest inherent in the development of public road infrastructure. If the decree is declared unconstitutional with respect to wetlands forming part of the PNE, he recommended considering the possibility of tailoring the effects of the ruling in two respects: on the one hand, by maintaining application of the provision to the repair, maintenance, and expansion of existing road works, because exempting them from the controls established by the challenged regulations would constitute a reduction in the established level of environmental protection; and, on the other hand, by interpreting the decree as applicable solely to wetlands that do not form part of the PNE because they are not associated with forest systems and are exclusively aquatic.

He argued that Decree No. 39838, by allowing the controlled intervention of wetlands for the development of road infrastructure, does not violate the Ramsar Convention, the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere, or Article 50 of the Constitution. It is consistent with the principles of sustainable development, the objective substantiation of environmental protection, and prevention, and does not constitute a reduction in the level of protection established by legislation. The provision guarantees the wise and sustainable use of wetlands by controlling road infrastructure development through a declaration of national convenience (declaratoria de conveniencia nacional), an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), and the multidisciplinary technical report and approval of SINAC. He reiterated that the violation of Articles 126 and 361 of the LGAP is a matter of ordinary legality.

Nevertheless, no such violation exists, because a national-convenience decree is required for all road-repair, maintenance, expansion, or construction works and, moreover, given the nature of this type of declaration, the statutory requirements applicable to general provisions do not apply to them. Nor does such a violation arise from the failure to submit Decree No. 39838 to public consultation, because its content does not affect decentralized institutions or entities representing general or corporate interests, in which case their views would have had to be taken into account. Decree No. 39838 is consistent with Article 44 of the LOA, which requires an EIA for activities affecting wetland ecosystems, and does not disregard the specific EIA regime, which, in the particular case of roads, requires an environmental impact study (estudio de impacto ambiental, EsIA). Furthermore, the challenged provision does require environmental viability (viabilidad ambiental) as a prerequisite for issuance of the final authorization.

Article 7(l) of Decree No. 38863 is not unconstitutional because it applies to felling or harvesting permits (permisos de corta o aprovechamiento) requested by owners of private land that, as established by Article 37 of the LOA, falls within protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas)—forest reserves, protection zones, and wildlife refuges—and that, despite not having been expropriated, is subject to an environmental land-use plan (plan de ordenamiento ambiental). It therefore does not permit logging in the PNE. Finally, he asserted that Article 7(m) of Decree No. 38863 would be unconstitutional only if understood to permit the felling of trees in the PNE for purposes other than those permitted by Article 18 of the Ley Forestal and Article 11 of its Regulations. The foregoing is subject to the Chamber interpreting the application of Decree No. 39838-MINAE to wetlands forming part of the PNE as not unconstitutional.

1. 7By a written submission received by the Secretariat of the Chamber on October 19, 2016, EDGAR E. GUTIÉRREZ ESPELETA, in his capacity as Minister of Environment and Energy, submitted his report. He reported that, pursuant to the applicable legislation, SINAC is a body with the highest degree of administrative deconcentration (desconcentración máxima) and possesses instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental). Consequently, based on its jurisdiction, a report was requested from SINAC, and he made his statements on the basis of Official Letter No. SINA-AJ-714 of October 13, 2016.

Regarding wetlands and their legal regime, he explained the following: pursuant to Article 40 of the LOA, wetlands are:

“Wetlands are ecosystems dependent on natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or saltwater regimes, including marine areas extending to the outer boundary of seagrasses or coral reefs or, in their absence, to a depth of six meters at low tide.” The law declares wetlands and their conservation to be in the public interest because of their multiple uses, whether or not they are protected by the laws governing this subject. MINAE, in coordination with the competent institutions, may delimit protection zones (zonas de protección) for certain marine, coastal, and wetland areas, which shall be subject to land-use and management plans (planes de ordenamiento y manejo) in order to prevent and combat pollution or degradation of these systems. Likewise, the Ramsar Convention establishes the following definition of wetlands:

“Wetlands are areas of marshes, swamps, peatlands, or waters, whether natural or artificial, permanent or temporary, static or flowing, fresh, brackish, or salt, including areas of marine water whose depth at low tide does not exceed six meters.

For the purposes of this Convention, waterfowl are those birds that are ecologically dependent on wetlands.” Based on this definition, that Convention provides that the parties shall designate within their territories the wetlands they consider to be of international importance in accordance with the Convention’s own provisions, thereby giving rise to a list of wetlands. Article 2 of the Convention states that the international importance of a wetland is determined based on ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological criteria, with special attention to their importance to waterfowl throughout the year. Article 3 directs the States Parties to prepare management plans that promote the conservation and wise use of wetlands. Finally, Article 4 urges States to establish legal conservation regimes for wetlands, but does so in general terms, without reference to any particular type:

“Article 4.- Each Contracting Party shall promote the conservation of wetlands and waterfowl by establishing nature reserves in wetlands, whether or not they are included in the ‘List,’ and shall make adequate provision for their management and care. (…)” Similarly, some wetland ecosystems, based on the Executive Branch’s determination that they are of interest, are established as protected wilderness areas pursuant to Article 32(f) of the LOA; under Article 13 of the Ley Forestal, they form part of the PNE and are subject to the provisions of the Ley Forestal governing activities permitted within that Heritage. In addition, other provisions also apply to wetlands, such as those contained in the Ley de Aguas, the LCVS, and the Ley de la Zona Marítimo Terrestre.

There is a distinction between the LOA and the LCVS that warrants mention. The LCVS defines wetlands according to their physical characteristics—marshes, swamps, peatlands, etc.—and the LOA according to their biotic characteristics, as it states that they are ecosystems dependent on water regimes. It is asserted that, in any event, these definitions are not contradictory but complementary. It could be said that the definition in the LCVS, which is similar to that in the Ramsar Convention, should be supplemented by stating that wetlands are, or contain, ecosystems dependent on water regimes. National legislation, however, apart from defining wetlands, does not contain a legal regime specific to wetlands as an ecosystem and as a general category; accordingly, it has been accepted that certain activities may be conducted without this entailing a reduction in the legally established level of protection.

Wetlands as ecosystems, distinct from protected wilderness areas and the PNE: In this regard, he explained that it is necessary to bear in mind the Ley de Biodiversidad, which defines protected wilderness areas in Article 58:

“Protected wilderness areas. Protected wilderness areas are delimited geographical zones consisting of land, wetlands, and portions of the sea. They have been declared as such because of the special significance of their ecosystems, the existence of threatened species, their impact on reproduction and other needs, and their historical and cultural significance. These areas shall be devoted to conserving and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general. The objectives, classification, requirements, and mechanisms for establishing or reducing these areas are determined in Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, of October 4, 1995. The prohibitions affecting natural and legal persons within national parks and biological reserves are established in Ley de la Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, of August 24, 1977. During the process of satisfying the requirements for establishing state protected wilderness areas, the respective technical reports shall include the pertinent recommendations and justifications for determining the most appropriate management category (categoría de manejo) to which the proposed area should be subject.

In all cases, the establishment of areas and categories shall give due consideration to previously acquired rights held by Indigenous or rural populations and other natural or legal persons located within or adjacent to the area.” The objectives, requirements, and mechanisms for creating or modifying these areas are established in the LOA, while the Regulations to the Ley de Biodiversidad establish the technical criteria for the various management categories of protected areas. Although the legislation does not define the concept of “management category,” the PGR, through Opinion No. C-016-2002 of January 15, 2002, undertook to characterize it, providing as follows:

“Now, even though our current legislation contains no technical definition of a protection zone, the mere classification of management categories made by Article 32 of Law No. 7554 necessarily suggests that differences do exist among them; otherwise, it would have been sufficient to establish a single regime for protected wilderness areas.

And it is logical that this should be so, because each wilderness area has its own biological, edaphic, hydrological, and other characteristics, which make it deserving of a particular treatment regime defined by its assigned management category.” Likewise, the Constitutional Chamber has established that the PNE comprises two major components: on the one hand, protected wilderness areas—regardless of their management category—declared by law or executive decree, meaning forest reserves, protection zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments, in accordance with the regulations established in Articles 1, 2, and 3(i) of the Ley Forestal; Article 32 of the LOA; Articles 22, 28, and 58 of the Ley de Biodiversidad; Article 3(d) and (f) of the Ley de Parques Nacionales; and Articles 3, 7, 17, and 82(a) and (b) of the LCVS.

The second block comprising the PNE consists of the other forests and forest lands or lands suited for forestry belonging to the State and public institutions (Art. 13 of the Ley Forestal), which are subject to an immediate legal designation. In the case of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), protected wild areas (áreas silvestres protegidas) are excluded from its scope and made subject to their own legislation, an aspect that includes the remaining forested areas and lands suited for forestry along the coasts (citing judgment no. 5266-2009 for this purpose).

It concludes from the foregoing that protected wild areas are incorporated into the nation’s PNE regardless of their management category (whether national parks, biological reserves, forest reserves, national wildlife refuges, protective zones, natural monuments, or wetlands), a status that is also enshrined in Arts. 35 and 38 of the LOA, in which the legislature generally regulated the objectives governing the creation, administration, and oversight of protected wild areas. Likewise, even where lands are not covered by any of the specified management categories but are under the protection or ownership of a public entity, they automatically become part of the PNE, as provided in Arts. 13 and 14 of the Ley Forestal. Under this condition, wetlands located on privately owned land do not belong to the PNE. This does not detract from the fact that wetlands and their conservation are, by law, declared to be in the public interest, whether or not they are protected by laws governing the matter. This does not mean that all wetlands constitute PNE under Art. 13 of the Ley Forestal or are subject to the use restrictions established by Art. 18 of the Ley Forestal.

For the foregoing reasons, it considers erroneous the petitioners’ assertion that all wetlands are geographical areas subject to special environmental management and capable of becoming a protected wild area, such as a national park, pursuant to Art. 32 of the LOA, since this requires a series of technical studies justifying such a designation in accordance with Arts. 71 and 72 of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad. Moreover, wetlands may be located on privately owned land and therefore retain that status until the State decides to expropriate them by virtue of the declared public interest, under the terms of Art. 37 of the LOA.

The position that some wetlands are not part of the PNE can be verified in the separate opinion of Justice Rueda Leal in judgment no. 2016-3855:

“The second issue that must be clarified concerns the existence of wetlands on privately owned land. Certain statements made by the parties during the oral hearing revealed confusion regarding the management of such wetlands; it is therefore appropriate to address this point. The judgment at issue emphasized the environmental importance of wetlands and clearly explained the treatment they receive under international instruments and case law. It is clear that there is a public interest in their proper preservation. In the case of wetlands located on State-owned properties, this entails their inclusion in the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) and their protection in accordance with the rules governing wetlands on public land. However, when a wetland is located on private property, this does not mean that the land on which the wetland is located becomes State property or is automatically incorporated into its Heritage.

Such a wetland remains privately owned, and the property does not lose its private character merely because it contains a wetland. This means only that the wetland will be subject to the limitations and protections established by law because of the public interest in its conservation. Accordingly, the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, the Ley de Conservación de Vida Silvestre, and all other rules concerning wetland protection are fully applicable, insofar as relevant.” It cited the provisions of Art. 1 of the challenged decree to conclude that this provision refers exclusively to wetland ecosystems (ecosistemas de humedal), thereby excluding wetlands designated as protected wild areas, contrary to the petitioners’ erroneous interpretation. It consequently found that Art. 1 of Decreto Ejecutivo no. 39838-MINAE is not inconsistent with Arts. 7 and 50, provided it is understood that the possibility of authorizing controlled intervention (intervención controlada) is reserved exclusively for wetland ecosystems and therefore excludes protected wild areas forming part of the PNE.

Regarding the declaration of national benefit (declaratoria de conveniencia nacional), it stated that the State’s essential and primary function is to ensure the conservation, protection, administration, use, and promotion of the country’s public resources in accordance with the principles of sustainability, proportionality, and reasonableness in their use. In this specific case, MINAE has a duty to develop and implement the environmental-protection policies of the Government of the Republic and to protect and oversee the State’s natural resources. In that regard, Art. 3(m) of the Ley Forestal declares activities carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private companies whose benefits exceed their social and environmental costs to be activities of national benefit. Therefore, the declaration of national benefit for a particular project is permissible and consistent with current legislation, as is authorization of the activities specified in Articles 19 (privately owned forest property) and 34 (cutting in protection areas) of the Ley Forestal.

The foregoing is subject to the understanding that a declaration of national benefit does not authorize tree cutting in protected wild areas or, generally, within the PNE, pursuant to PGR opinions C-042-2009 and C-148-2012. The petitioners’ assertion that the declaration of national benefit will apply to sites within a protected wild area is therefore incorrect, and the alleged unconstitutionality does not exist. Furthermore, before issuing such a declaration, the Executive Branch must conduct the cost-benefit study required for the issuance of this type of decree, as stated by the Administrative Litigation Court in judgment no. 4399-2010. The requirement set forth in subsections (d) and (e) of Decreto Ejecutivo no. 39838-MINAE complies with the law and applies to the project as a whole, which must account for all activities to be undertaken (and therefore does not require a new declaration, as the petitioners erroneously contend).

Moreover, actions carried out under such a declaration of national benefit will be supervised by the institutions having authority for that purpose and must comply with the standards previously established by SETENA as part of the environmental feasibility approval (viabilidad ambiental) to be granted.

Based on the principle of interinstitutional coordination (principio de coordinación interinstitucional), it explained the need to establish unified administrative procedures before the Administration as a whole, particularly in the case of units within the same Ministry, as is the case with SETENA and SINAC. The foregoing must be considered in conjunction with the prior-consultation requirement imposed on SETENA by the Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto Ejecutivo no. 34433, which provides as follows:

“Art. 81. Technical consultation with Conservation Areas: in the case of activities, works, or projects affecting wildlife, protected areas, forest resources, or water resources, SETENA, before issuing its decision, must consult the appropriate SINAC Conservation Area so that it may issue a technical opinion on the matter within the period established by law.” Consequently, it must be taken into account that the provisions of Article 4 of Decreto Ejecutivo no. 39838-MINAE are consistent with current legislation (which requires prior consultation with SINAC in certain cases) and with the principle of interinstitutional coordination. That article expressly states that environmental feasibility approval is an indispensable prerequisite for SINAC to authorize the intervention, contrary to the petitioners’ assertions, with the logical consequence that this requirement must be satisfied beforehand.

The provision seeks to reiterate what is already stated in Art. 81 of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad concerning the technical opinion that SINAC must issue as part of the SETENA proceeding; for this reason, it states that each unit must process matters falling within its authority. In that regard, it emphasized that SETENA’s lack of coordination with other agencies has been repeatedly analyzed by the Programa Estado de la Nación, whose Report no. 9 on sustainable human development identified the need to establish coordination processes with other institutions; the stated principles are therefore reflected in the challenged regulations.

Regarding the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), he explained that it is important to take into account that, although the Ramsar Convention does not expressly cite the term “Environmental Impact Assessment,” because it was signed before that concept became widespread, the fact remains that through its art. 3 it established the obligation of the contracting parties to prepare and implement management plans (planes de gestión) in a manner that promotes the conservation of wetlands and, whenever possible, the wise use of wetlands and their territory. In accordance with domestic law, art. 41 of the LOA declares wetlands and their conservation to be in the public interest because of their multiple uses, whether or not they are protected by the laws governing the matter. In addition, art. 43 provides, with respect to infrastructure works, that they shall be constructed in a manner that does not harm ecosystems and that, where potential harm exists, an environmental impact assessment must be conducted.

Likewise, art. 44 establishes that an environmental impact assessment is mandatory for activities affecting wetland ecosystems. He also mentioned art. 92 et seq. of the Ley de Biodiversidad, which requires the submission of an EIA for all projects when they are considered capable of affecting biodiversity. He concluded that, for the reasons stated, the provision of the decree is consistent with constitutional art. 50 and arts. 17 and 43 of the LOA, because it requires an environmental impact assessment as a prerequisite for processing an authorization. That assessment must be conducted before the activity in question is undertaken. Its definition is set forth in art. 3 inciso 38 of decreto ejecutivo n.°31849. The environmental impact assessment will therefore determine whether the proposed activities are environmentally feasible or whether the activities submitted for consideration should be restricted as a condition precedent to their approval.

Before issuing its opinion, the entity responsible for approving or rejecting EIAs must take into account the general prohibitions established in art. 45 of the LOA concerning activities carried out in wetlands, such as interrupting the natural cycles of wetland ecosystems, constructing dikes that prevent the flow of marine or inland waters, drainage works, etc. Environmental feasibility (viabilidad ambiental) must be granted by the competent entity, namely SETENA, which may impose mitigation measures (medidas de mitigación) to minimize such impacts and technically appropriate measures to remediate them, as permitted under current legislation. The petitioners are incorrect in asserting that “given the fragility and sensitivity of wetland ecosystems and the fact that, under the Ley Orgánica del Ambiente, they qualify as protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), the Environmental Impact Assessment instrument that should be applied is an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, Esia).” This is because they make two erroneous assertions: first, that all wetlands are protected wilderness areas; and second, they overlook the fact that numeral 1° of the decree refers exclusively to wetland ecosystems and, therefore, does not apply to wetlands declared to be protected wilderness areas.

For the foregoing reasons, he insisted that the provision does not conflict with constitutional art. 50. He further argued that, if the Chamber finds that an error was made regarding the type of environmental assessment instrument (instrumento de evaluación ambiental) required for the proceeding in question, this is a matter that can be corrected by MINAE and does not in itself render the provision unconstitutional, because it fully complies with the requirements for protecting the environment and for measuring and preventing the potential impacts that the authorization to be issued by SINAC may cause.

Regarding private areas located within protected wilderness areas (art. 37 LOA and potential restrictions), he stated that art. 37 of the LOA establishes the authority of the Poder Ejecutivo, through MINAE, to establish protected wilderness areas under any management category (categoría de manejo), with the power both to include within their boundaries any privately owned properties or portions thereof necessary to fulfill the objectives established by law and to implement them in accordance with the respective management plan (plan de manejo), and to create statutory easements (servidumbres legales) for ecological protection and compliance with this law. In the case of national parks, biological reserves, or state-owned national wildlife refuges, the land must be acquired by purchase, expropriation, or both, with prior compensation, because the management and conservation purposes of those management categories are incompatible with private ownership.

Privately owned properties affected because they are located in national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, or protection zones become part of state protected wilderness areas only once payment or expropriation has lawfully occurred, unless they are voluntarily placed under the forest regime (régimen forestal). Private land within national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, and protection zones becomes part of state protected wilderness areas only once it has been paid for or expropriated, unless it is voluntarily placed under the forest regime.

He explained that the Environmental Land-Use Plan (Plan de Ordenamiento Ambiental) referred to in art. 37 of the LOA is already a duly enacted legal provision issued by MINAE and corresponds to decreto ejecutivo 29393-MINAE. It governs the uses and activities of private parties on private land located within certain categories of protected wilderness areas, but not within the protected wilderness area as a whole. This differs from management plans, which are the management instrument (instrumento de gestión) for the entire wilderness area. Likewise, the express reference to obtaining an environmental impact assessment applies exclusively to the Environmental Land-Use Plan, because it is the technical instrument (instrumento técnico) regulating activities to be carried out by private parties on private land. That provision is consistent with the LOA, which establishes the mandatory requirement that the interested party obtain an environmental impact assessment for its particular project.

Accordingly, art. 7 inciso l) of decreto ejecutivo 38863-MINAE is lawful. As stated, privately owned land may exist within those categories of protected wilderness areas; that land retains its private status and cannot be treated as PNE or subjected to the restrictions contained in the Ley Forestal until it is expropriated. Private parties may, however, carry out a range of activities in accordance with the Environmental Land-Use Plan, General Management Plan (Plan General de Manejo), and any other requirements established by current legislation. Such authorization is consistent and proportionate with art. 27 of the Ley Forestal:

“Only a maximum of three trees per hectare may be cut annually on agricultural land without forest, after authorization has been obtained from the Consejo Regional Ambiental. If the cutting exceeds ten trees per property, authorization from the Administración Forestal del Estado shall be required.” That regulation is not unconstitutional because such authorization is reserved for privately owned agricultural land without forest located within forest reserves, protection zones, and wildlife refuges, in accordance with numeral 27 of the Ley Forestal, and does not apply to PNE land. The same applies to art. 7 inciso m) of decreto ejecutivo n.°38863-MINAE, because, as stated, art 34 of the Ley Forestal prohibits the cutting or removal of trees in protection areas (áreas de protección), except for projects declared by the Poder Ejecutivo to be in the national interest (conveniencia nacional).

Regarding the general allegations, he asserted that, according to the Secretariat of the Ramsar Convention (2013), wetlands are key life-supporting ecosystems on this planet because they serve as habitat for many threatened plant and animal species. In the context of the Ramsar Convention, the wise use of wetlands is, after their conservation, the most important legal objective to be pursued by the Contracting Parties. They are also a vital component of national and global economies. The Ramsar Convention was incorporated into the Costa Rican legal system through Ley n.°7242, because Costa Rica recognizes the ecological importance of these ecosystems. According to the petitioners, the fundamental premise in protecting and conserving wetland environments is that their balance must not be disturbed; in other words, activities that produce significant effects on them must not be undertaken. For that reason, the challenged decree requires a current analysis of the wetland’s ecological characteristics pursuant to Anexo 1 (technical information form), so that, if the wetland has not been delimited and defined according to the relevant criteria, it can be characterized and, on the basis of that technical variable, a determination can be made as to whether the decree in question applies.

He stated that SINAC is aware of the alarming international situation of wetland ecosystems and has general assessments of the condition of wetlands in Costa Rica, which reveal the severe loss of their extent. For this reason, SINAC is implementing specific actions focused on conservation, the sustainable use of biodiversity (uso sostenible de la biodiversidad), and the maintenance of wetland ecosystem services (servicios ecosistémicos), by increasing the ecological representation of wetlands through the inclusion of 20.000 HA as Ramsar sites; establishing an enabling framework to mitigate threats, whether natural or anthropogenic, to biodiversity; increasing the effectiveness of the management of protected wetlands of international importance; and improving financial mechanisms in protected areas containing wetlands of international importance. Therefore, SINAC implements appropriate measures to conserve wetlands and the ecosystem services they provide.

With respect to art. 1, he reported that the provision clearly establishes the technical mechanisms necessary to obtain the information required to analyze the proposal’s feasibility. For example, art. 8 provides for a technical report (informe técnico) from SINAC. The fact that a project has been declared to be in the national interest does not under any circumstances authorize the applicant to intervene in the wetland; rather, it is one additional requirement. He also cited art. 9, which sets out all the requirements applicable to the proceeding in question.

With regard to the concepts of “restoration” (restauración) and “compensation” (compensación), he explained that Handbook 19 of the Ramsar Convention, under the title “Principles and Guidelines for Wetland Restoration,” uses the expression “restoration” in a broad sense, that is, without distinguishing or focusing on the technical difference between restoration and rehabilitation (rehabilitación) (see recital XI). Said Handbook is approved by the contracting parties as guidance for their implementation, where applicable. This Handbook constitutes the basis for the recommendations for preparing Anexo 1, together with the format of the Ramsar Information Sheet (Ficha de Información Ramsar, FIR), established as Convention tools for monitoring changes in the ecological character (características ecológicas) of Ramsar Sites designated by the countries. Therefore, Anexo 1 compiles the appropriate information for identifying these characteristics, but excludes specific information related to Ramsar Sites, since that is not the focus of the instrument.

Regarding the alleged confusion in the application of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), he reported that the provision never contemplates omitting the procedure before SETENA; rather, it states that this institution must always have the technical reports and recommendations that SINAC will prepare during the case-analysis process. Therefore, SETENA and SINAC must review all available technical information in order to properly assess the proposed interventions from the standpoint of protecting and conserving natural resources and biodiversity at the site where the State public infrastructure project is located. He insisted that SINAC recognizes and shares the public-interest status enjoyed by wetlands and that, accordingly, the mechanism for technically assessing the feasibility of implementing a proposed “controlled intervention” (intervención controlada) is precisely Anexo 1, which makes it possible to identify the technical criteria defining the importance of the wetland and to describe the components, processes, and ecological services that are fundamental to determining the site’s ecological character.

He rejected the claim that the principle of forest irreducibility (principio de irreductibilidad del bosque) had been violated, because the provision does not authorize the excessive cutting of trees; rather, in compliance with the regulations in force, the Administration requires those conditions to determine whether the request is admissible.

Likewise, he denied any violation of the principle that environmental protection must be based on objective criteria (principio de objetivación de la tutela ambiental), because these are requirements that regulated parties (administrados) must satisfy so that the Administration may assess, on the basis of science, technical expertise, and the legal system in force, whether the application complies with the law and whether there is a balance between the environment and the social benefits that may be generated for the country and the well-being of the community. He requested that the hearing afforded to him be deemed answered.

1. 8In a brief received by the Secretaría de la Sala at 16:32 hrs. on 31 de octubre de 2016, MAURICIO ÁLVAREZ MORA, in his capacity as President of the Federación para la Conservación del Ambiente (FECON), submitted a motion to intervene in support (coadyuvancia) of the petitioner. He stated that the challenged provisions are incompatible with Constitutional Law (Derecho de la Constitución), since they are two regulatory provisions whose purpose is to authorize activities having a significant environmental impact on wetland ecosystems. He challenged those provisions, arguing that their direct consequence is to modify the rules currently governing this management category, allowing works and construction that will undoubtedly affect those protected areas. In other words, these are amendments to environmental regulations that will have a significant impact on the regulations in force and on the conditions protecting highly important protected wilderness areas, potentially affecting ecosystems of the utmost environmental importance and fragility.Notwithstanding the foregoing, the cited executive decrees were not subjected to a process of public information or consultation with the Costa Rican population before their final promulgation, thereby failing to comply with the obligation to consult on draft provisions of a general nature, established in Article 361.2 of the Ley General de la Administración Pública. He alleged that the Executive Branch completely failed to inform the inhabitants of the Republic about the draft decrees in question before they were finally issued and published. Nor did it provide the public with any opportunity to express its views or submit comments on those provisions. He added that this opportunity was denied both to the general population, which has a diffuse interest (interés difuso) in the effective protection of the environment and the conservation of protected areas, and to organizations representing general or corporate interests that may likewise be affected by any regulatory innovation or amendment affecting the country’s protected wilderness areas.He noted that, with regard to citizen participation (participación ciudadana), the procedure followed by the Executive Branch in issuing the provisions challenged in this action violated the first paragraph of Article 9 of the Constitución Política, under which the Government of the Republic, in addition to being representative, alternate, and responsible, is “participatory” and is also exercised directly by “the people,” in addition to the three traditional branches of government (Legislative, Executive, and Judicial). He explained that, before the amendment to constitutional Article 9 entered into force, failure—and even omission—by the authorities to apply the existing participatory mechanisms (for example, public consultations or hearings provided for in certain laws) had been regarded as issues of mere legality that could, at best, result in defects—not necessarily substantial ones—in administrative proceedings.He stated that, as to the violation of the right to participate in matters liable to affect the environment, the procedure for approving the challenged decrees also severely infringed the right enshrined in the second paragraph of Article 50 of the Constitution (Carta Magna), which includes the right of “every person” to participate in matters involving discussion of a potential environmental impact, because if the people’s participation in public decision-making is a right of constitutional primacy, the State’s responsibility to guarantee its effective observance is directly related to the nature of the decisions concerning which that right is exercised. He argued that PGR was incorrect in finding that this was a defect of mere legality, and even more so in maintaining that the challenged decrees do not affect entities representing interests of a general nature, because this is a constitutional defect (vicio de constitucionalidad) under the express and reiterated holdings of our constitutional case law.Nothing could affect interests of a general nature more than environmental protection, because the survival of all living beings, as well as humanity itself, is at stake. He alleged that the Sala Constitucional had previously classified failure to comply with this type of legal requirement as a matter affecting only the legality of a generally applicable provision. However, this situation changed radically following approval of the constitutional amendment that declared the right to citizen participation to be a fundamental right of constitutional rank, because the State is required to respect at least the consultation and participation mechanisms established in the legislation in force. If the law created a participatory mechanism, it must be observed. It cannot be ignored or withheld from the population, as clearly occurred in this case. He requested that the action filed be granted.
2. 9By order issued at 14:03 hrs. on 03 de noviembre del 2016, Mr. MAURICIO ÁLVAREZ MORA, in his capacity as President of FECON, was admitted as an supporting intervenor (coadyuvante) in these proceedings.
3. 10In a brief received by the Secretaría de la Sala at 09:22 horas on 01 de diciembre de 2016, MARIO ANDRÉS BOZA LORÍA, a Costa Rican national, identification card 1-0297-0932, and agricultural engineer, submitted a motion to intervene in support of the petitioner and stated that Executive Decree No. 39838-MINAE of 27 de julio de 2016 and Article 7 of its regulations particularly violate Article 50 of the Constitución Política, the Ramsar Convention, and democratic sustainable development in general. He added that wetlands consist of underground aquifers, lakes, rivers, marshes, wet grasslands, estuaries, deltas, peatlands, mangroves, and coral reefs, and that wetlands are known to be vital to human survival, since they are among the world’s most productive ecosystems and provide countless ecosystem benefits (beneficios ecosistémicos), ranging from the supply of fresh water, food, and building materials to biodiversity conservation, flood control, groundwater recharge, and climate-change mitigation. He requested that the action filed be granted.
4. 11By order issued at 16:19 hrs. on 19 de diciembre de 2016, the reporting Justice (Magistrado instructor), José Paulino Hernández G., expanded the parties participating in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), affording SETENA and SINAC a hearing.
5. 12In a brief received by the Secretaría de la Sala at 13:21 hrs. on 16 de enero de 2017, MARCO TULIO CASTRO CHINCHILLA, in his capacity as Executive Director of SINAC, answered the hearing in the same terms as Edgar Gutiérrez Espeleta, Ministro de Ambiente y Energía.
6. 13In a brief received by the Secretaría de la Sala at 15:29 hrs. on 18 de enero de 2017, MARCO ARROYO FLORES, in his capacity as Secretary General of SETENA, answered the hearing.

With regard to the EIA and its predictive nature, he stated that this technical assessment has a key purpose in a country’s development: to harmonize development with environmental protection and conservation, and therefore it is ex ante (predictive) in nature. In this regard, he stated that Article 17 of the LOA establishes that the environmental assessment conducted by SETENA is eminently preventive in nature, meaning that it must be applied before activities, works, or projects are undertaken. He also explained that the Sala Constitucional (in its judgment No. 2004-9927) held that environmental feasibility (viabilidad ambiental) represents the condition of harmonization between the development and execution of an activity, work, or project and its environmental impact in the geographical area where it is to be implemented, and that such environmental feasibility corresponds to the decision approving the EIA process, whether during its Initial Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Inicial) phase, the approval phase of the EsIA, or the Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental), depending on the activity involved.

He explained that protecting the right to a healthy and ecologically balanced environment requires the State to adopt preventive measures to avoid harm to it. He cited Article 122 of Executive Decree No. 31849 and concluded that the EIA is a predictive instrument that must be applied ex ante, before works, projects, and activities begin, rather than a posteriori.

With regard to the challenged articles, he emphasized that the EIA is a predictive instrument whose primary purpose is to anticipate the potential impacts and establish the corresponding mitigation measures (medidas de mitigación).

It alleged that Articles 1, 2, 3, 4, and 11 of Executive Decree No. 39838-MINAE established the procedure to be followed for authorizing controlled interventions by the State and other public entities with jurisdiction over state public infrastructure in wetland ecosystems, arising from the development of projects for the repair, maintenance, construction, or expansion of public infrastructure previously declared to be in the national interest (conveniencia nacional). It stated that, in turn, Article 7, subsections l) and m), of Executive Decree No. 38863-MINAE establishes the general requirements for processing an application for timber harvesting (aprovechamiento maderable). It clarified that the use of certain words in Articles 1 and 2 of Decree No. 39838-MINAE does not affect the substance of the decree, insofar as Article 1 states that the procedure is established for the repair, maintenance, construction, or expansion of state public infrastructure, while Article 4 states that environmental viability (viabilidad ambiental) must be processed.

In light of the provisions of Article 17 of the LOA and Article 122 of Decree No. 31849-MINAE concerning the predictive nature of the EIA, the underlined words make the submission of environmental-viability proceedings unnecessary for repair and maintenance works; it therefore considered that, from this standpoint, the challenged decree actually expands environmental protections.

It added that, taking into account the provisions of Article 4 of the decree in question, the State ensures that, before authorizing an intervention in a wetland system, a technical opinion is obtained from SETENA certifying whether, from an environmental standpoint, a particular activity is permissible.

It added that, from the perspective of SETENA’s powers, there is no relaxation, easing, or alteration of the functions currently performed by the Secretariat in assessment matters with respect to projects located in environmentally sensitive areas, such as a wetland system.

It clarified that, from the standpoint of the assessments performed by the Secretariat, when the institution considers public or private projects involving areas that have special environmental conditions falling within the jurisdiction of another entity, such as SINAC, SETENA must incorporate into the assessment process the opinion issued by the respective competent entity. Accordingly, that entity will be the one to determine whether an intervention in a wetland system is permissible and, if so, under what conditions.

Regarding the distinction between the legal concepts of national interest and environmental viability, it explained that a distinction must be drawn between environmental viability and national interest, since they are not complementary within a particular proceeding for obtaining the respective environmental permits.

Regarding national interest, it explained that Article 3, subsection m), of the Ley Forestal, as well as subsection m) of Article 2 of its Regulations, define activities of national interest as:

“Activities carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise whose social benefits exceed their socio-environmental costs. The balance must be determined using the appropriate instruments.” It stated that this definition shows that the social benefit must exceed the socio-environmental costs. These aspects must be demonstrated through a series of studies that the proponent must submit to the Executive Branch, because it is the competent authority under the Constitución Política and the Ley Forestal.

It maintained that these are different proceedings, with different purposes, one conducted by the Executive Branch—for declarations of national interest—and the other by SETENA for environmental assessments.

Accordingly, the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) conducted by SETENA is not only a procedure distinct from a declaration of national interest, but also an independent one, in the sense that such a declaration is not required for SETENA to assess the project submitted for review. That assessment must comply with the body of applicable law (bloque de legalidad), in both technical and legal respects, including Article 50 of the Constitución Política. It requested that the action filed be dismissed.

1. 14In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 16:23 hours on August 09, 2017, the ASOCIACIÓN PRO-NUEVA CARRETERA NARANJO-FLORENCIA Y REPRESENTANTES DE DIFERENTES FUERZAS VIVAS DE LA REGIÓN NORTE Y EL PAÍS, through its president, PATRICIA ROMERO BARRIENTOS, intervened as a supporting party (coadyuvancia) in favor of finding the constitutional challenge to the contested decrees inadmissible. They alleged that, although they were interested in protecting the environment, the application of protective measures must also be balanced. They stated that the LCVS does not expressly prohibit intervention in wetlands and instead requires approval from SINAC and environmental viability from SETENA. For this reason, the proper interpretation is that SINAC will grant the permits and specify the mitigation or remediation measures, as is normally done in all such cases. They stated that the Ramsar Convention signed by Costa Rica permits intervention in a wetland, even one of global importance, provided that it is carried out sustainably. They stated that, in this specific case, they recognize the importance of preserving the wetland located at the “La Culebra” site and therefore advocate that mechanisms such as environmental mitigation and restoration be taken into account. They submitted a USB device containing photographs of the highway whose construction they seek.
2. 15By resolution issued at 09:26 hrs. on October 04, 2019, and pursuant to a decision by the full Chamber, constitutional action 16-012068-0007-CO, which had originally been assigned to the office of Justice Araya García, was reassigned to the new office responsible for conducting the proceedings.
3. 16By resolution issued at 10:18 hrs. on January 04, 2021, the proceedings were expanded to include the Minister of MINAE, the Vice Minister of Water, Seas, Coasts and Wetlands, the Minister of Public Works and Transportation, and the Vice Minister of Infrastructure.
4. 17In a written submission received by the Secretariat of the Chamber on January 25, 202I, ANDREA MEZA MURILLO, in her capacity as Minister of MINAE, and HAYDÉE RODRÍGUEZ ROMERO, in her capacity as Vice Minister of Water and Seas and also as the Government of Costa Rica’s focal point under the Ramsar Convention on Wetlands, responded to the hearing. They stated that, on October 18, 2016, through official letter No. DAJ-1047-2016, the then Minister submitted his report and noted that the LOA declares wetlands and their conservation to be matters of public interest because they serve multiple uses, whether or not they are protected by the laws governing this subject, and that protection zones may be delineated for certain marine, coastal, and wetland areas, which will be subject to land-use planning and management plans in order to prevent and combat pollution or ecosystem degradation. They similarly added that the Ramsar Convention establishes that wetlands are ecosystems defined by their biological characteristics, in which the resource of “water” predominates or is exclusive, and states that the parties designate, within their territories, the wetlands considered to be of international importance under the terms of the Convention itself.They further stated that the Convention requires States Parties to prepare management plans that promote the conservation and wise use of wetlands, and that national legislation does not contain a legal regime specifically applicable to wetlands as a general category; it has therefore been accepted that certain activities may be carried out without this entailing a reduction in the legally established level of protection. They stated that the petitioners’ assertion that all wetlands are geographical spaces subject to a special environmental-management status and having the potential to become protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) is incorrect; wetlands may also be located on privately owned land and may therefore retain that status until the State decides to expropriate them on the basis of a declared public interest.

Article 1 of Executive Decree No. 39838-MINAE refers exclusively to wetland ecosystems, thereby excluding wetlands declared to be protected wilderness areas; it is therefore not inconsistent with Articles 7 and 50 of the Constitución Política, on the understanding that the possibility of authorizing controlled intervention is reserved exclusively for wetland ecosystems and excludes protected wilderness areas forming part of the PNE.

They noted that, following a declaration that a particular project is in the national interest, it is possible and consistent with current legislation to authorize the activities identified in Articles 19 and 34 of the Ley Forestal, on the understanding that such authorization is not possible within the PNE; therefore, no unconstitutionality exists in this respect.

They likewise stated that the provisions of Article 4 of that decree are consistent with the principle of interinstitutional coordination (principio de coordinación interinstitucional). The environmental impact assessment will determine whether the proposed activities are environmentally feasible or, alternatively, will restrict the activities submitted for assessment or regarded as a prerequisite for their approval. SINAC is familiar with the current condition of wetland ecosystems and consequently implements appropriate measures to conserve them, as well as the ecosystem services (servicios ecosistémicos) they provide.

They stated that a declaration of national interest is merely one requirement and does not, by itself, authorize intervention in a wetland; rather, the mechanism for technically assessing the feasibility of implementing a proposed controlled intervention is Annex I of the aforementioned decree, which identifies the technical criteria used to define the wetland’s importance and describes the fundamental ecological components, processes, and services necessary to determine the site’s ecological characteristics.

They alleged that there is no violation of the principle of forest non-reduction (principio de irreductibilidad del bosque), because indiscriminate tree cutting (corta de árboles) is not authorized; rather, in compliance with current regulations, the Administration requires the information necessary to determine whether the request is permissible. Nor is there any violation of the principle of environmental protection (principio de tutela ambiental), because the Administration must assess compliance with the applicable requirements on the basis of science, technical expertise, and the current legal system; likewise, it must determine whether the application complies with the law and whether a balance exists between the environment and the social benefits that may accrue to the country and the welfare of the community.

They concluded that the Ramsar Convention does not prohibit the construction of infrastructure in wetlands, although it does establish the general obligation of States to protect wetlands and grants States a margin of discretion regarding the legal regime applicable for that purpose. Based on the provisions of Handbook 1 of the Conference of the Parties, they stated that, subject to compliance with the principles of wise and sustainable use of wetlands, activities or interventions may be carried out in wetlands provided that their ecological characteristics are not adversely affected and the impacts of such interventions are mitigated; in other words, the RAMSAR Convention does not require wetlands to be devoted exclusively to conservation. They requested that the constitutional action be denied.

1. 18In a written submission received by the Secretariat of the Chamber on January 26, 2021, RODOLFO MÉNDEZ MATA, in his capacity as Minister of Public Works and Transportation, and TOMÁS FIGUEROA MALAVASSI, in his capacity as Vice Minister of Infrastructure and Concessions of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, responded to the hearing. They stated that the report issued by the PGR broadly and compellingly explains, on legal and even technical grounds, the scope of sustainable development (desarrollo sostenible), analyzed in light not only of national legislation and case law, but also, as indicated supra, under the environmental declarations that are binding upon the member parties. In that regard, they added that the courses of action advocated by sustainable development should under no circumstances be interpreted as treating the care, custody, and protection of the environment as a mere act of conservation or preservation.Natural resources (recursos naturales) unquestionably have defined purposes focused on satisfying people’s needs, on the understanding that their protection must always evolve in accordance with future needs. They stated that Article 50 of the Constitution places, on an evident plane of equality and parallelism, the Costa Rican State’s obligation to provide essential services promptly and efficiently for the benefit of users, on the understanding that the State is likewise obligated to make rational use of natural resources, always ensuring their proper management and protection. Under no circumstances should this be understood to mean that such resources are untouchable and may not be used by human beings; quite the contrary, what the provision under consideration promotes is precisely their use and, notwithstanding their exploitation, their protection, repair, or restoration.

They argued that, with regard to wetland management (manejo de humedales), the RAMSAR list of wetlands of international importance currently includes more than 1900 locations (Ramsar sites) covering an area of 1 900 000 km², whereas the number of sites in the year 2000 was 1021. With respect to the discretion (discrecionalidad) of the contracting parties, the PGR established the following:

“Although the Convention imposes a general obligation to conserve and protect wetlands, it affords States a margin of discretion regarding the appropriate legal regime (régimen jurídico) for doing so, without establishing a prohibition against carrying out activities in wetlands. Rather, one of the fundamental pillars of that international instrument is to ensure the rational and sustainable use of wetlands, and this has been developed in numerous resolutions and documents of the Conference of the Parties and other bodies of the Convention. The Strategic Plan for 2016-2024, approved by the Conference of the Parties through Resolution No. XII.2 at the twelfth meeting held from June 1 to 9, 2015 in Uruguay, establishes that the mission of the Ramsar Convention is to promote the conservation and rational use of all wetlands through local and national actions and international cooperation, and indicates that, to achieve that objective, it is essential that the vital functions and services that ecosystems provide to people and nature be fully recognized, maintained, restored, and rationally used.” Specifically, one of the applicants’ arguments concerns the violation of the Ramsar Convention allegedly caused by the challenged regulations; this view is clearly mistaken when one considers that the Convention itself empowers the contracting parties, within a margin of discretion, to make assessed and controlled use of wetlands.

Nor should it be otherwise, considering that, for example, in a country such as ours, because of its diversity, different ecosystems (ecosistemas) in which people and species coexist are found throughout the national territory, consequently requiring the State to provide services to users who live in those areas through proper, assessed, and compensated management that fully protects the environment. Therefore, accepting as true a position as radical as that advanced by the applicants would mean that it would currently be virtually impossible, in the case of MOPT, to provide road infrastructure services intended to furnish users with transportation routes, because, as indicated supra, environmentally fragile areas (áreas ambientalmente frágiles) may be found throughout the country and are inhabited by users who, by virtue of their rights, must be provided with the essential services enjoyed by the majority of us.

Regarding wetland management and the applicable regulations, they noted that the standard for determining whether the executive decree governing intervention in wetlands (intervención de los humedales) in fact produces the violations alleged in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) consists of the regulations issued on the subject of wetlands.

Within that context, there are regulations that define wetlands, declare them to be of public interest (interés público), establish the obligation of any developer of a particular activity that could harm a wetland to conduct the corresponding environmental assessment (evaluación ambiental), and expressly prohibit activities that disrupt the natural cycles of wetland ecosystems.

Along the same lines, they added that the LCVS specifically establishes actions affecting a wetland that could potentially result in the imposition of a criminal penalty (sanción de orden penal); that is, Article 98 of the aforementioned law contains a legal provision establishing a criminal offense (tipo penal) arising from the performance of activities in wetlands without authorization from SINAC. They added that this provision presupposes the possibility of conducting activities in wetland systems, on the understanding that express authorization from SINAC will invariably be required; contrario sensu, if such authorization is lacking and the actions specified in the provision are carried out, the offense described therein is committed.

Consequently, there is a provision authorizing intervention in wetland ecosystems if, and only if, such intervention is supported by an authorization granted by SINAC pursuant to the powers conferred upon it by law. The challenged regulations specifically establish the rules under which SINAC would issue the aforementioned authorization, since this criminal offense plainly does not establish the procedure or requirements that must be observed in granting such authorization. Thus, contrary to the applicants’ arguments, the challenged decree seeks to regulate the manner in which wetland ecosystems may be intervened in, so as to ensure their proper and controlled management, bearing in mind that an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) will invariably be required in accordance with Article 44 of the LOA. They therefore considered that the regulation was issued pursuant to the provision contained in Article 98 of the LCVS.

Regarding MOPT’s powers, they stated that, although the subject described in the heading of this section is closely connected with the merits of this action, given the Ministry’s status as an infrastructure developer, that representation considers that the exercise of MOPT’s powers merits special attention. This is because one of the institution’s major current challenges is precisely to develop the infrastructure entrusted to it within its area of authority in order to meet users’ needs, specifically those relating to the provision of transportation routes, in the face of radical and unrestricted interpretations of environmental protection. In addition, they stated the following:

“MOPT acts in accordance with users’ needs for transportation routes; this means that, in principle, those routes must reach the places where users live, but the situation becomes more serious when the places where they reside are located in areas declared ‘environmentally fragile,’ in which, according to radical interpretations such as those advanced by the applicants, no intervention is possible. Examples of the scenarios described above arise every day and, regrettably, to the detriment of users, the Ministry must deny their requests for the provision or improvement of transportation routes, creating clear inequality in comparison with those users who do enjoy efficient essential services, while also causing evident harm to the local economy. In this regard, it should be noted that if an essential service such as transportation routes is lacking, then education, healthcare, and water-supply services will also be lacking, and there will be impacts on commerce, tourism, etc.” (…) The road infrastructure project known as “Carretera San Carlos, Bernardo Soto-Sifón- Abundancia-Florencia,” also known as “la carretera a San Carlos,” is a priority corridor for Costa Rica and is considered strategically important for the country’s development because it significantly reduces travel times, generates savings in vehicle operating costs, and ensures connectivity between residents of the Zona Norte and the Gran Área Metropolitana.

Through this project, the country consolidates the Eje Interior Norte corridor, which facilitates the transportation of goods and tourists to a region with substantial agricultural production potential and tourist attractions, relieving the Valle Central road system of a large number of heavy vehicles. The project consists of a 43 km route in the western area of the Cordillera Volcánica Central, characterized by highly irregular terrain, predominantly land with steep slopes of between 30% and 60%, which limits land use. Designing and constructing a first-class road across such rugged terrain, where landslides, earth-mass movements (movimientos de masas de tierra), faults, cracks, subsidence, areas of weathered materials, and mudflows abound, among other features inherent to a highly complex geological environment, requires a complex, comprehensive analysis. These phenomena combine with steep mountainous terrain, a heavy-rainfall regime, and rivers flowing through deep canyons, creating a geomorphology that complicates the routing and construction of a road meeting an improved design standard.

This entails intervening in very extensive areas beyond the roadway itself in order to safeguard users and ensure year-round operation.” They commented that the engineering works required to stabilize slopes (estabilización de taludes) represent a significant portion of the project budget, as do surface-runoff management works (manejo de escorrentía superficial), cross-drainage works (obras de drenaje transversal), implementation of erosion-control measures, slope revegetation, and bridges more than 100 m long to span deep river canyons. As a result, the project budget exceeds $600 million dollars, which amounts to more than $13 million dollars per km of roadway.

Finally, they explained that the section of the road crossing the Humedal La Culebra area (which is not classified as a protected wildlife area (área silvestre protegida)) is located at Station 30+300, in an area near the crossing over the Río La Vieja (Est. 31+350). It is a curved section of road with a platform width of at least 18.5 m, the minimum width needed to accommodate four lanes plus shoulders, and with a grade that may not exceed 9%. The route runs along the middle of the hillside, meaning that part of it involves a slope cut and part is built on fill.

The feasibility studies that have been conducted and submitted to the Ministry of Planning (MIDEPLAN) have demonstrated that the project provides significant social benefits, resulting in cost-benefit ratios greater than 1 under the different sensitivity-analysis scenarios, as well as social internal rates of return greater than 12%, and that the authority granted by law to the Executive Branch to create categories of conservation areas by executive decree is considered appropriate insofar as the State itself is afforded the possibility of carrying out controlled management of the area in an effort to remedy the lack of transportation routes for the benefit of users, since, as indicated, this is the first essential service that must be consolidated in order to guarantee the provision of the other services They reached the following conclusions: a) the challenged decree does not violate the Ramsar Convention, since the Convention itself allows the controlled intervention of wetland ecosystems; b) said decree also does not violate art. 50 of the Constitution, bearing in mind that this provision promotes sustainable development by establishing the State’s obligation to develop and produce in harmony with the environment; c) MOPT, in strict observance of its mission, will guarantee users the provision of transportation routes. They requested that the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) be dismissed.

1. 17By resolution of the Presidency of the Constitutional Chamber issued at 09:34 hrs. on 17 June 2021, all parties participating in the proceedings were summoned to appear at an oral hearing to be held on 15 July 2021.
2. 18On 15 July 2021, a virtual oral hearing was held, with the participation of all parties formally admitted to these proceedings (see the digital file in the electronic case record).
3. 19By means of a submission received by the Secretariat of the Chamber on 16 July 2021, the petitioner, Álvaro Sagot, stated that it is important for this Chamber to consider, following the hearing, that wetlands located on private property through which a new road was routed and which must be expropriated become property belonging to the PNE after such expropriation; therefore, intervention in them, at least through new works or expansions pursuant to a declaration of national interest (declaratoria de conveniencia nacional), would not be legally permissible. As long as there is a law such as the Ley Forestal that does not provide for the construction of roads on land belonging to the PNE, a decree such as the one under discussion would be unconstitutional.
4. 20On 23 July 2021, Magda Inés Rojas Chaves, in her capacity as Deputy Attorney General, submitted a supplemental report. She states the following:
5. 1Regarding the suggestion that the interpretation adopted in vote no. 3855-2016 be extended to all other exclusively aquatic wetlands: She asserts that, as they stated in the report submitted and orally at the hearing held, the legal regime governing wetlands is established by law. In this regard, it must be borne in mind that the Ley Forestal establishes two different regimes for forest resources because, in article 1°, in addition to establishing that safeguarding the conservation, protection, and management of natural forests is an essential and priority function of the State, it provides that the State is responsible for overseeing the production, use, industrialization, and promotion of the country’s forest resources intended for that purpose, in accordance with the principle of the proper and sustainable use of renewable natural resources. It therefore distinguishes between private forest resources and those that form part of the PNE.In arts. 13 et seq., it establishes a restrictive, conservation-oriented regime for the PNE under which, pursuant to art. 18, only training, research, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, are permitted. By contrast, under the private forestry regime, without diminishing the importance of that resource, art. 19 permits the construction of homes, offices, stables, corrals, nurseries, roads, bridges, and facilities intended for recreation, ecotourism, and other similar improvements; the implementation of public or private infrastructure projects of national interest; and the cutting of trees for reasons of human safety or scientific interest. In the case of wetlands, those that belong to the PNE—whether because they have been declared a protected wilderness area (área silvestre protegida) or are located within one, or because they are situated on public-domain land (terrenos demaniales) or on land owned by the State or its institutions and are associated with forest ecosystems or land suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal)—must be subject to the regime described above; consequently, only the activities provided for in art. 18 of the Ley Forestal may be approved within them.In wetlands that do not fall under that regime, however, the activities specified in art. 19 of the Ley Forestal and those permitted under the regulatory framework established in arts. 41-45 of the LOA and 7 subsection h) and 98 of the LCVS may be carried out. Accordingly, the PGR considers that challenged decree n.°39838 is not unconstitutional insofar as it applies solely to wetlands that do not form part of the PNE. In vote n.°3855-2016, the Constitutional Chamber held that the type of wetland within the marine system extending to a depth of up to six meters from low tide does not form part of the PNE because it contains neither forests nor land suitable for forestry. Therefore, to ensure legal certainty when applying the challenged provision, the PGR suggested extending that same interpretation to the other exclusively aquatic wetlands contemplated in art. 7° of executive decree no. 35803 of 7 January 2010, such as lagoons, rivers, lakes, streams, etc., because they do not form part of the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado).It is therefore appropriate to specify which wetlands form part of the PNE, because the challenged decree could apply to those that do not fall under that regime and, consequently, the construction of public infrastructure works could be permitted in them, subject to compliance with the requirements and controls established in the corresponding provisions.

2. Regarding the methodology for conducting the cost-benefit assessment (valoración de costo beneficio) in declarations of national interest: Art. 19 of the Ley Forestal prohibits land-use change (cambio de uso de suelo) and the establishment of forest plantations on privately owned forest-covered land, except in certain exceptional cases, such as the implementation of public or private infrastructure projects of national interest. Art. 34 then provides that the cutting or removal of trees is prohibited in the protection areas (áreas de protección) surrounding the bodies of water described in art. 33, except in projects declared by the Executive Branch to be of national interest. For the application of those provisions, art. 3° subsection m) of said law states that activities of national interest are those undertaken by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprises whose social benefits exceed their socio-environmental costs.

It further provides that this balancing must be carried out using the appropriate instruments. That same definition is reiterated in art. 2° subsection m) of the Regulations to the Ley Forestal (Executive Decree n.°25721 of 17 October 1996). However, neither the Ley Forestal nor these Regulations specify which instruments are appropriate for balancing the social benefits against the socio-environmental costs of the respective project. This Chamber has held that arts. 19 subsection b) and 34 of the Ley Forestal are consistent with the principles of sustainable development and constitutional law and are not contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment. Regarding the technical basis for declarations of national interest, reference is made to the Chamber’s holdings in votes 17126- 2006, 7005-2009, 13100-2010, 13622-2010 and 10570- 2012). The balancing of the social benefits and environmental costs of projects is a technical matter, as the Constitutional Chamber found in vote n.°6922-2010 (also citing vote n.°7005-2009).

In turn, it is important to consider, as the Constitutional Chamber did in vote n.°14446-2013, that “in order to establish as unconstitutional a failure to issue regulations implementing a law, a statutory or higher-ranking provision (constitutional or contained in an international treaty) must expressly require such regulatory implementation.” Furthermore, the provisions of the Ley Forestal concerning declarations of national interest do not expressly establish that they must be regulated in order to determine which technical instruments are appropriate for carrying out the required balancing of social benefits and environmental costs. For its part, the PGR, in its capacity as legal adviser, could not determine whether it is technically appropriate and sufficient for the Ley Forestal and its Regulations merely to establish that the balancing of social benefits and environmental costs must be carried out using appropriate instruments and to delegate to the Administration, based on its technical judgment, the determination of the methodology and type of studies to be conducted in each specific case.

In other words, it is not for the PGR to determine whether it would be technically more appropriate or advantageous to regulate the methodology and types of studies to which the Executive Branch must adhere when issuing declarations of national interest or whether, conversely, regulation to that effect could impose an unfavorable limitation on the handling of each specific case. In any event, it has been held that if a decree declaring national interest entails a violation of any fundamental right, it may be reviewed by the Constitutional Chamber. Moreover, such decrees and the technical studies supporting them may be challenged before the contentious-administrative courts (jurisdicción contencioso administrativa), where it may be assessed and determined whether the balancing of social benefits and environmental costs carried out in each specific case is technically sound. Indeed, as stated in vote n.°17155-2009, “before a project is formally designated as being of national interest, the environmental impacts it would produce must first be verified and compared with the social benefits it would entail; this cannot be verified abstractly in the provision itself but must be examined in each specific case.” Thus, it is in the review of the specific project that the reasonableness of the analysis of its benefits and adherence to technical criteria in considering the environmental impacts produced or liable to be produced may be assessed.

1. 21On 29 de julio de 2021, the Office of the Chamber received official letter DM-2021-2913, signed by Rodolfo Méndez Mata in his capacity as Minister of Public Works and Transportation. He reiterated the importance to MOPT of being able to apply the challenged body of regulations, since it would constitute the legal basis used to develop road infrastructure in locations where, despite implementation of the planning process, controlled intervention in wetlands is essential in order to provide the essential transportation service for users. He rejects the assertions made in this constitutional challenge that MOPT does not adequately plan infrastructure works. He states that MOPT strictly adheres to the planning process established by the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), beginning with project pre-feasibility—from which stage the environmental component is considered and included—and continuing through project implementation.It must be borne in mind that the planning of transportation routes must address different categories of criteria, which are not mutually exclusive and, indeed, must complement one another to ensure the efficiency, effectiveness, and continuity of the service provided to users. Accordingly, as explained above, highway planning must adhere to technical criteria relating to engineering, social criteria requiring positive impacts on communities, environmental criteria ensuring observance of the principle of sustainable development (principio del desarrollo sostenible), and road-safety criteria ensuring protection of human life and users’ physical integrity. As stated, all these components must be considered in their entirety, always seeking balance in their fulfillment; that is, none should prevail over another. It should be recalled that national highways constitute National Patrimony (Patrimonio Nacional) as an immediate consequence of their status as public-domain property (bien demanial), but particularly because they provide an essential service to users and enable and ensure the provision of other essential services, most notably health and education; hence the need to promote project planning in the best possible manner.An example of the foregoing is the construction of national route number 35 (Carretera a San Carlos), in its central section known as “Sifón-La Abundancia.” During its planning, different route alignments were weighed and analyzed, leading to the conclusion that the design best suited to the area’s topography, offering the greatest social benefit and the lowest environmental impact, while ensuring road safety, is the one that the petitioners challenged, among other projects, at the previous hearing. Ultimately, however, as demonstrated by the report prepared—and attached to the response—by Engineers Ileana Aguilar Aguilar and Leonel Rojas Castro, consultants retained by the Administration to support MOPT in the “Management for the Planning and Construction of the New Carretera a San Carlos,” it is, as stated above, the option that, despite controlled intervention in the La Culebra wetland, would cause the least social and environmental impact and would also ensure the greatest effectiveness of the road-safety component, as explained in that report.The report categorically rejects the proposal advanced by the consulting firm “Asesorías en Decisiones Ambientales Estratégicas Ltda.,” which, at the request of Sánchez Carvajal S.A., then the contractor for that project, prepared the study entitled “Supplement to the Technical and Legal Feasibility for the New Carretera a San Carlos Project, exp. 040-2002, SETENA,” dated 02 de mayo del 2018. According to that document, responsibility for the study rested with Dr. Allan Astorga Gatgens, a Licentiate in Geology and Doctor of Natural Sciences, who is one of the petitioners in this constitutional challenge. He states that the individual appearing as a petitioner in this action, who is also identified as responsible for the studies and recommendations contained in the aforementioned report, proposed, among other things, that Sánchez Carvajal S.A. construct a viaduct, arguing that such a structure would cause the least environmental impact in the wetland area.This is surprising given that, in the pleading instituting the constitutional challenge under consideration, he questions even the construction of this type of structure on the ground that it would invariably cause adverse impacts on the wetland (he suggests consulting p. 61 of the pleading instituting the constitutional challenge). However, according to the report issued by the consultants retained by the Ministry, construction of a viaduct is not feasible in an area containing an active mega-landslide associated with a seismic fault, as this would create a high risk of collapse for a rigid structure such as a viaduct. Accordingly, for all pertinent purposes and in order to expand upon the arguments presented by this institution both in its written response to the aforementioned action and at the hearing held on 15 de julio, the report and its accompanying presentation, issued by Engineers Ileana Aguilar Aguilar and Leonel Rojas Castro, consultants retained by the Administration, are attached.By way of example, and because it was mentioned at that hearing by both the petitioners and the Justices, the report addresses the construction of the new Carretera a San Carlos, which constitutes one of the scenarios illustrating how the road-infrastructure projects developed by MOPT are planned and designed, contrary to the assertions made by Dr. Astorga Gatgens both in his initiating pleading and at the aforementioned hearing. Also submitted is the report identifying petitioner Allan Astorga Gatgens as the “responsible party,” entitled “Supplement to the Technical and Legal Feasibility for the New Carretera a San Carlos Project,” which, as explained above, was commissioned by Constructora Sánchez Carvajal S.A., then responsible for constructing that project.
2. 22The statutory requirements have been observed in the proceedings conducted. This Chamber shall now issue its decision on the merits of this constitutional challenge within one month following the oral hearing ordered in this expediente (art. 86 of the LJC).

Justice Garro Vargas is the author of the opinion; and,

CONSIDERING:

I. ADMISSIBILITY OF THE CONSTITUTIONAL CHALLENGE

STANDING. In this regard, it should be noted that art. 75, paragraph 2, of the Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC) establishes that a prior case pending resolution is not required when, owing to the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or when the defense of diffuse interests (intereses difusos) concerning the community as a whole is involved. In this regard, the Sala Constitucional, in judgment n.º2001-8239 (Sala Constitucional composed of Justices Solano C., Mora M., Sancho G., Arguedas R., Vargas B., Castro A. and Batalla B.), addressed diffuse interests in the following terms:

“Under the first of the circumstances provided for in paragraph 2° of artículo 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the challenged provision must not be susceptible to concrete application that would subsequently permit a challenge to the implementing act and its consequent use as the underlying case. (...) Second, the possibility of seeking relief in defense of diffuse interests is provided for. (...) Although difficult to define and even more difficult to identify, diffuse interests cannot, under our law—as this Chamber has already held—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership merges with that of the national community as a whole, or so specific that particular individuals or identifiable or readily identifiable groups stand out in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from the corporate interests concerning a community as a whole.

They are therefore individual interests, but at the same time are dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently suffer actual or potential harm that is more or less equal for all. Thus, they are aptly described as equal interests of groups of persons in particular circumstances and, at the same time, of each of those persons. In other words, diffuse interests have a dual nature: they are collective because they are common to the public at large, yet also individual, and may therefore be asserted as such. (...) In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, consumption of a certain product, etc.” In the present matter, the petitioners assert standing through abstract constitutional review (control abstracto de constitucionalidad) and invoke the defense of diffuse interests, since they seek to safeguard the right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho a un ambiente sano y equilibrado), specifically the protection of wetlands. Consequently, this circumstance confers upon the petitioners direct standing to institute these proceedings because they invoke the defense of interests concerning the national community as a whole.

Accordingly, this constitutional challenge is admissible for consideration and decision through abstract constitutional review.

II. ADMISSIBILITY OF INTERVENTIONS IN SUPPORT (COADYUVANCIAS)

Art. 83 of the LJC provides that, during the fifteen days following the first publication of the notice referred to in the second paragraph of art. 81, parties appearing in matters pending on the date the action is filed, or persons having a legitimate interest, may enter an appearance in the action in order to support the arguments that may justify granting or denying it or, where appropriate, to expand upon the grounds of unconstitutionality relating to the matter in which they have an interest.

In this specific case, as reflected in the expediente, by order issued at 14:03 hrs. on 03 de noviembre del 2016, MAURICIO ÁLVAREZ MORA was admitted as an intervenor in support (coadyuvante) in these proceedings in his capacity as President of FECON.

With respect to the interventions in support submitted by MARIO ANDRÉS BOZA LORÍA (pleading received by the Office of this Chamber on 01 de diciembre de 2016) and by the ASOCIACIÓN PRO-NUEVA CARRETERA NARANJO-FLORENCIA Y REPRESENTANTES DE DIFERENTES FUERZAS VIVAS DE LA REGIÓN NORTE Y EL PAÍS, through its president, PATRICIA ROMERO BARRIENTOS (pleading received by the Office of this Chamber on 09 de agosto de 2017), because those applications were filed after the fifteen-day period calculated from publication of the first public notice—namely, 10 de octubre de 2016, in Boletín Judicial n.°194—the interventions in support are denied as untimely.

III. CONCERNING THE SUBJECT MATTER OF THE ACTION

The purpose of this action is to resolve the claims of unconstitutionality raised against Executive Decree No. 39838-MINAE of July 27, 2016, published in Supplement No. 140 to La Gaceta No. 153 of August 10, 2016, entitled “Authorizing the Sistema Nacional de Áreas de Conservación to approve controlled intervention in wetland ecosystems for previously declared nationally beneficial projects involving the repair and maintenance, construction, or expansion of State public infrastructure,” and, by reason of its connection with the aforementioned decree, Article 7, subsections l) and m), of Executive Decree No. 38863-MINAE of November 11, 2014, published in the Official Gazette La Gaceta No. 66 of April 07, 2015, entitled “Regulations governing the processing of permits and control of timber harvesting on agricultural-use land without forest and in special situations in Costa Rica, and official adoption of the ‘Information System for the Control of Forest Harvesting,’” is also challenged.

Given the length of the provision (Executive Decree and annex), its full contents are not quoted here; instead, the relevant provisions will be transcribed and the claims will be addressed individually in the corresponding recital (considerando).

IV.CONCERNING THE CONSTITUTIONAL OBLIGATION TO SAFEGUARD THE RIGHT TO A HEALTHY ENVIRONMENT AND THE PROTECTION OF NATURAL BEAUTY. BALANCE WITH SUSTAINABLE DEVELOPMENT. Based on a joint interpretation of Articles 6, 21, 50, and 89, the case law of the Constitutional Chamber has developed the scope of the State and municipal obligations arising from the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment, as well as the protection of natural beauty. Article 50 also defines the Social State governed by the rule of law, from which this Chamber has concluded that environmental protection is an appropriate mechanism for safeguarding and improving the quality of life of all persons, making intervention by public authorities necessary with respect to factors that may disrupt its balance and hinder persons from developing and thriving in a healthy environment. This Court has emphasized that the State’s responsibility to exercise a protective and governing role in this field arises from those provisions and from the international commitments entered into by the country on this subject. In this regard, in Judgment No. 4830-02 (Constitutional Chamber composed of Justices Solano C., Sancho G., Calzada M., Vargas B., Armijo S., Castro A., and Batalla B.), among many others, the Chamber held as follows:

“Our Political Constitution, in Article 50, expressly recognizes the right of all present and future inhabitants of this country to enjoy a healthy and perfectly balanced environment. Fulfillment of this requirement is a fundamental guarantee for the protection of public life and health, not only for Costa Ricans but also for all members of the global community. Violation of these fundamental precepts entails the possibility of injury to, or endangerment of, short-, medium-, and long-term interests. Environmental pollution is one of the means by which the integrity of the environment may be disrupted, most often with permanent and cumulative consequences. The Costa Rican State is obligated to act preventively by avoiding—through oversight and direct intervention—the commission of acts that harm the environment, and is subject to the corresponding and equally unavoidable prohibition against fostering its degradation.” Based on the principle derived from Article 50, which combines the State’s obligation to promote the greatest well-being of its inhabitants with the right to a healthy and ecologically balanced environment, this Chamber advanced the concept of “sustainable development,” even before its statutory definition in the Ley Orgánica del Ambiente. Thus, in Judgment No. 4423-1993 (Constitutional Chamber composed of Justices Piza E., Castro B., Solano C., Sancho G., Arguedas R., and Calzada M.), this Chamber defined it as follows:

“It must be taken into account that environmental protection and the promotion of economic development are not independent challenges. Development cannot be sustained in an environment where the resource base is deteriorating, and that base cannot be protected when growth plans constantly disregard it. Sustainable development must be pursued, meaning development that meets present needs without compromising our ability to meet future needs. It is therefore a policy centered on long-term planning through State policies, which must satisfy all requirements imposed by existing rules and which, logically, must be viewed under strict criteria in this field, because if natural resources are destroyed or damaged by a hasty decision, or when the required conditions are not met, economic, social, and political development will be affected and decline, logically resulting in the loss of citizens’ quality of life and, consequently, the loss of invaluable wealth generously bestowed upon us by Nature. This development entails recognizing that, if we wish to have continued access to the resources that make life possible and to expand the benefits of industrial progress, we must be aware of the implications and limitations involved in pursuing that course. (…)

It follows from all the foregoing that both the right to health and the right to an environment free from pollution, without which the former could not be realized, are fundamental rights. Accordingly, in light of all that has been stated, the State is obligated to provide for their protection, whether through general policies aimed at achieving that purpose or through specific actions by the Administration. Sustainable development is one of those general policies established by the State to broaden the opportunities for everyone to fulfill their aspirations for a better life by increasing production capacity or expanding the possibilities of achieving equitable progress in relation to population growth or between such growth and natural systems. Sustainable development is the process of transformation in the use of resources, the direction of investments, the channeling of technological development, institutional changes, and everything else that contributes to meeting present and future human needs.” These principles were subsequently incorporated into the Ley Orgánica del Ambiente (LOA), No. 7554 of October 4, 1995, Article 2 of which provides, in relevant part, as follows:

“a) The environment is the common heritage of all inhabitants of the Nation, subject to the exceptions established by the Political Constitution, international agreements, and statutes. The State and private persons must participate in its sustainable conservation and use, which are matters of public utility and social interest.

• b)Everyone has the right to enjoy a healthy and ecologically sustainable environment in which to develop, as well as the duty to conserve it, pursuant to Article 50 of our Political Constitution.
• c)The State shall ensure the rational use of environmental elements for the purpose of protecting and improving the quality of life of the inhabitants of the national territory. It is also obligated to promote economically and environmentally sustainable development, understood as development that meets basic human needs without compromising the options of future generations. (…)” (Emphasis not in the original).

These premises are basic and essential to the examination of the challenged regulations in this specific case, insofar as projects involving the repair, maintenance, construction, or expansion of State public infrastructure must embody the necessary balance between environmental considerations and the development and advancement of communities, which must necessarily include infrastructure works declared to be nationally beneficial (conveniencia nacional). In this regard, it is appropriate to quote the LOA again, Articles 28 and 29 of which provide as follows:

“Article 28.- Land-use planning policies (políticas del ordenamiento territorial). It is the responsibility of the State, municipalities, and other public entities to define and implement national land-use planning policies intended to regulate and promote human settlements and the population’s economic and social activities, as well as physical and spatial development, in order to achieve harmony among the greater well-being of the population, the use of natural resources, and environmental conservation.

Article 29.- Purposes. For land-use planning concerning sustainable development, the following purposes shall be considered:

• a)To optimally locate productive activities, human settlements, public-use and recreational areas, communications and transportation networks, wilderness areas, and other vital infrastructure works, such as power facilities and irrigation and drainage districts, within the national territory.
• b)To provide guidance for the sustainable use of environmental elements.
• c)To balance the sustainable development of the country’s different regions.
• d)To promote the active participation of inhabitants and organized civil society in the preparation and implementation of land-use plans and municipal regulatory plans, in order to achieve the sustainable use of natural resources.” (Emphasis not in the original).

Likewise, Ley de Biodiversidad No. 7788 of April 30, 1998, identifies one of the approaches that must be applied to the treatment of biodiversity components, on the understanding that the use of those components must safeguard the development options of future generations, food security, ecosystem conservation, the protection of human health, and improvement of citizens’ quality of life. It also mandates that the conservation and sustainable use of biodiversity be incorporated into sectoral and intersectoral plans, programs, activities, and strategies so that they are integrated into the development process. (See Article 11, subsections 3 and 4).

This Court’s case law has also evolved to encompass the concept of “democratic sustainable development” as a derivative of Articles 50 and 74 of the Political Constitution. This principle was extensively developed in Judgment No. 2013-010540 (Constitutional Chamber composed of Justices Armijo S., Jinesta L., Cruz C., Castillo V., Rueda L., Pacheco S., and Hernández G. It should be clarified, however, that Justice Castillo V. dissented from that decision), in which the following was held, in relevant part:

“With respect to the latter, it is useful to extend the concept of ‘sustainable development,’ which is grounded in Article 50 of the Constitution, to that of ‘democratic sustainable development.’” Indeed, until now, when addressing ecological issues, emphasis has usually been placed on the scarcity of natural resources (recursos naturales), the need to reduce consumption of nonrenewable resources (recursos no renovables), increase the production of renewable resources (recursos renovables), and manage the polluting waste produced by society. Hence, the term that remained in vogue during recent decades was sustainable development (desarrollo sostenible), which focuses on managing the aforementioned variables, among others, in order to foster development that is not at odds with the environment. The concept as developed up to that point encompassed an environmental component—the protection of the environment—an economic component—economic development based on the sustainable exploitation of the environment—and a social component—it was considered that economic development and environmental conservation automatically entailed social well-being.

However, the concept of “sustainable development” emphasized the first two elements, the economic and environmental elements. The third, as stated, was an almost natural consequence of the first two. In more recent years, the evolution of the term sustainable development has led to renewed emphasis on its social element, which, fundamentally, serves as a counterweight to the economic element that has predominated until now. This is not to assert that the social element is a novel advancement in the term sustainable development. On the contrary, it is apparent that this factor has consistently been present in the discussion, but in practice has been relegated to a secondary role because of the predominance of the other elements mentioned. Thus, for example, the report submitted in 1987 by the World Commission on Environment and Development to the United Nations stated that sustainable development entails meeting the basic needs of all people and providing everyone with the opportunity to aspire to a better life, since a world in which poverty is endemic will always be prone to ecological and other catastrophes. Meeting basic needs—the report tells us—means not only a new era of economic growth, but also ensuring that people living in poverty receive a fair share of the resources required to sustain growth.

The social element of sustainable development is also reflected in the social justice component inherent in the State governed by the rule of law (Estado de Derecho), which has been incorporated into our Political Constitution. Indeed, constitutional Article 50 provides: “The State shall seek the greatest well-being for all inhabitants of the country by organizing and promoting production and the most appropriate distribution of wealth. Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment.” In a single article, the constitutional lawmaker included the three elements of sustainable development: the promotion of production (economic element), an ecologically balanced environment (ecological element), and, additionally, the most appropriate distribution of wealth and a healthy environment (social element). The article must also be read in conjunction with Article 74 of the Constitution, which expressly establishes the duty to pursue a permanent policy of national solidarity grounded in the Christian principle of social justice. In decision number 1441-92 of 15:45 hours on 2 de junio de 1992, the Chamber identified in both articles the foundation of the Costa Rican Social State under the Rule of Law (Estado Social de Derecho):

“The fundamental general principle of the Political Constitution is embodied in Article 50, which provides that ‘the State shall seek the greatest well-being for all inhabitants of the country by organizing and promoting production and the most appropriate distribution of wealth’; this, together with the declaration of the Costa Rican State’s adherence to the Christian principle of social justice, included in Article 74 thereof, determines the very essence of the political and social system that we have chosen for our country and defines it as a Social State under the Rule of Law.” Those constitutional principles have, in turn, been developed in national legislation. Hence, in environmental matters, the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, the Ley Forestal, the Ley Orgánica del Ambiente, and the Ley de Biodiversidad, among many others, have been enacted. In fact, the latter also develops the social element of sustainable development. Its Article 9 reads as follows:

“ARTICLE 9.- General Principles. The following, among others, constitute general principles for purposes of applying this law:

(…)

1. 4Intragenerational and intergenerational equity (Equidad intra e intergeneracional). The State and private parties shall ensure that the elements of biodiversity are used sustainably, so that the possibilities and opportunities for their use and their benefits are guaranteed fairly to all sectors of society and so as to meet the needs of future generations.”

As can be seen, the democratic element of sustainable development, which is protected under Articles 50 and 74 of the Political Constitution, intrinsically entails the fair distribution of both environmental benefits and environmental burdens. In the Social State under the Rule of Law, this entails preserving nature for future generations and making use of the environment in solidarity.” (Emphasis does not appear in the original.

Such considerations are relevant because they are expressly set forth in the recitals (parte considerativa) of decree n.°39838-MINAE challenged in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), which state as follows:

“1. Whereas Article 50 of the Political Constitution enshrines, for the benefit of all inhabitants of the Nation, the right to a healthy and ecologically balanced environment, and this right includes the conservation, sustainable use and management of biodiversity and the equitable distribution of the benefits derived therefrom, while ensuring the greatest possible community participation.

2. Whereas, through decision number 10540-13 of 15:50 hours on 7 de agosto del 2013, the Constitutional Chamber, on the basis of the principle of sustainable development, the principle of fair distribution of wealth, and the right to a healthy and ecologically balanced environment, establishes the principle of democratic sustainable development (desarrollo sostenible democrático) as a consequence of the interpretation of Articles 50, 69, 74, and 89 of the Political Constitution.

3. Whereas, in that context, the Constitutional Chamber concludes that ‘the democratic element of sustainable development, which is protected under Articles 50 and 74 of the Political Constitution, intrinsically entails the fair distribution of both environmental benefits and environmental burdens. In the Social State under the Rule of Law, this entails preserving nature for future generations and making use of the environment in solidarity.’ 9. Whereas the essential and priority function of the State consists of ensuring the conservation, protection, administration, use, and promotion of the country’s public resources in accordance with the principles of sustainability, proportionality, and reasonableness in their use. To that end, it promotes among the various public institutions the obligation of mutual assistance, for the purpose of fulfilling their respective public objectives and purposes.” Accordingly, in its specific assessment of the challenged regulations, this Court must necessarily begin by evaluating these statements as premises for examining their constitutionality, since this is an initiative intended to authorize the development of infrastructure declared to be in the national interest (conveniencia nacional) in ecologically sensitive areas; thus, the requirements established in the decree are specifically intended to ensure controlled intervention in order to harmonize the possibility of development and progress with the conservation, protection, and restoration of ecological systems of public interest.

V. THE ECOLOGICAL IMPORTANCE OF WETLANDS AND THEIR REGULATORY TREATMENT

INTERNATIONAL AND NATIONAL LEGISLATION. The definition of “wetlands” (humedales) was originally set forth in the Ley de Conservación de la Vida Silvestre (LCVS), whose Art. 2°, paragraph 15, provided that they are “Areas of marshes, swamps, peatlands, or waters under a natural or artificial regime, whether permanent or temporary, stagnant or flowing, fresh, brackish, or salt, including areas of marine water whose depth at low tide does not exceed six meters” (provision since repealed).

Subsequently, their definition was incorporated into the LOA, whose Art. 40 defines them as follows:

“Wetlands are ecosystems dependent on aquatic regimes, whether natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or salt, including marine areas extending to the outer boundary of marine phanerogams or coral reefs or, in their absence, to a depth of six meters at low tide.” (Emphasis does not appear in the original).

Likewise, Art. 41 states that wetlands and their conservation are declared to be in the public interest (interés público), because they serve multiple uses, whether or not they are protected by the laws governing this subject. That provision expressly regulates the matter as follows:

“Art. 41.- Public interest. Wetlands and their conservation are declared to be in the public interest, because they serve multiple uses, whether or not they are protected by the laws governing this subject.” That is, because wetlands are so valuable in environmental terms, wetlands and, specifically, their conservation constitute a matter declared by the lawmaker to be one of public policy (orden público). It is recognized by virtually all international authorities that healthy and properly functioning natural wetlands are essential to human livelihoods and sustainable development. On the basis of that premise, Costa Rica approved the “Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat,” hereinafter the Ramsar Convention, Ley n.°7224 of 09 de abril de 1991. That Convention is based on recognition of the fundamental ecological functions of wetlands as regulators of hydrological regimes and as habitats for characteristic fauna and flora, particularly waterfowl.

It further recognizes that wetlands constitute a resource of great economic, cultural, scientific, and recreational value, the loss of which would be irreparable. In this regard, when the Costa Rican authorities were conducting the legislative approval process, the corresponding mandatory constitutional consultation (consulta preceptiva de constitucionalidad) was submitted to the Chamber (composed of Justices Rodríguez V., Piza E., Baudrit G., Castro B., Solano C., Mora M., Sancho G.), and on that occasion the following opinion was issued:

“The Chamber finds that approval of this Convention presents no constitutional obstacle because, if required, the very wording of Article 89 of the Political Constitution, although somewhat incomplete and incipient, contains a definition of the State’s need to protect natural beauty, not as an idle exercise in beauty in and of itself, but rather because of what such beauty signifies and constitutes for biological or ecological systems. To this must be added the fact that domestic legislation itself already imposes duties on the State that far exceed those established in the Ramsar Convention, such as those in Articles 3, 4, 5, and 6, but particularly considering that, pursuant to Article Two of the Convention, even the inclusion of a wetland in the ‘list’ referred to in that text is made ‘without prejudice to the exclusive sovereign rights of the Contracting Party in whose territory such wetland is situated.’” If the Costa Rican State has defined its policy by joining an international effort to protect certain types of areas of ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological wealth, it will contribute enormously not only to improving the quality of life of the country’s inhabitants, but also that of the world as a whole. If that is the duty and function of the State, the Chamber finds it consistent to enter into a Convention such as the one under discussion.” (advisory opinion n.°533-1991).

Subsequently, in judgment n.°1888-1995, the Chamber (composed of Justices Mora M., Castro B., Solano C., Arguedas R., Calzada M., Arias G. and Molina Q.) ruled on the environmental importance of wetlands (humedales). In that regard, it held as follows:

“Wetlands consist of a series of physical, biological, and chemical components corresponding to soils, water, animal and plant species, and nutrients. The processes occurring among these components and within each of them enable the wetland to perform certain functions that are beneficial in the area where it is located, such as flood control and protection against natural phenomena such as storms. It also generates products for the benefit of individuals and society generally, such as the maintenance of wildlife, fisheries, and forest resources. The importance of wetlands lies, among other things, in their very nature for countries that promote their development and conservation, namely, in sustaining a large number and variety of habitats (sic), with favorable socioeconomic impacts for certain sectors of the population engaged in their rational exploitation, and in the emergence of a distinctive landscape, fully identifiable by its great beauty and diversity of wildlife, which forms part of their cultural heritage and is an important resource for tourism in a country or region.” (Considerations reiterated in judgment 5255-1998).

In judgment n.°2009-014288—indeed invoked by the Focal Authority between Costa Rica and RAMSAR—the Chamber distinguished between what constitutes a “wetland ecosystem (ecosistema de humedal)” and “protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas)” (Constitutional Chamber composed of Justices Calzada M., Mora M., Vargas B., Jinesta L., Abdelnour G., González Q. and Araya G.). In that judgment, the Chamber considered, insofar as relevant, as follows:

“As all participants in these proceedings emphasize, the term wetland is contemplated in the Ley Orgánica del Ambiente in two dimensions: as a space or ecosystem and as a management category (categoría de manejo) of protected wildlife areas. In the first case, the term ‘wetland’ is the name given to a particular ecosystem whose principal distinguishing feature is the presence of soil with special characteristics that allow water deposited in an area to be stored permanently or intermittently (but with a defined period of inundation or open water), a condition that enables the adaptation of various species of flora and fauna that make it distinctive, a definition consistent with that of the Ramsar Convention. The principal basis for recognizing a wetland ecosystem lies in its ecological characteristics: a) soil type (hydric or hydromorphic soils), b) hydrophilic vegetation (plants adapted to flooded soils, which are anaerobic in most cases), c) fauna dependent on this regime and ecosystem, and d) hydrological conditions (related to climate); however, according to the presence and distribution of the species found there, it is classified in accordance with its distinctive pattern.

In its second dimension, the term ‘wetland’ is not associated with the aforementioned technical concept, but rather with the legal designation of a Protected Wildlife Area as a management category pursuant to Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente. If the State has an interest in declaring a wetland ecosystem and its area of influence or buffer zone (zona de influencia o amortiguamiento) to be a Protected Wildlife Area, it must comply with the requirements established in the Ley Orgánica del Ambiente, which authorizes the State to expropriate or pay for privately owned land. However, this does not mean that the existence and protection of wetland ecosystems may be disregarded merely because they have not been declared Protected Wildlife Areas or because they are located on private property.” (Emphasis not in the original).

In that decision, the Chamber clearly emphasized the two possible dimensions of wetlands, recognizing their definition, on the one hand, by virtue of their ecological characteristics and, separately, providing that, in light of the LOA, some wetlands will, because of their special ecological characteristics, be incorporated into protected wildlife areas as a specific management category.

In judgment n.°2011-016938 (Constitutional Chamber composed of Justices Armijo S., Mora M., Cruz C., Rueda L., Pacheco S., Araya G. and Ulate C.), the Chamber heard the constitutional challenges to executive decree n.°35803-MINAET of 7 de enero de 2010, entitled “Criterios Técnicos para la identificación, clasificación y conservación de Humedales”. In that decision, the Chamber clarified certain concepts relevant to the resolution of this constitutional challenge:

“The first point that must be made is that the petitioner is incorrect in asserting that there are mangroves or wetlands that do not form part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado). More specifically, it is clear, in accordance with the legal authorities cited by the parties, including the petitioner, that all wetlands located on State-owned properties (belonging to any State entity, body, or agency) form part of that heritage (…)

It follows from the foregoing quotations and from an analysis of the legal instruments identified by the petitioner that designation as a protected wildlife area requires a series of prerequisites and studies; a mere expression of intent by the Administration is insufficient. (…) A protected wildlife area has a special legal status, insofar as it serves clearly defined special purposes, is supported by scientific and technical studies, is founded on specific legal instruments, entails a series of obligations for the Administration, and is framed within a planning context whose purpose is to preserve the natural resource.” (Emphasis not in the original).

Finally, reference must be made to the Chamber’s ruling in vote n.°2016-003855 (which concerned a constitutional challenge to the law entitled “Modificación de varios artículos de la Ley No. 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas”). Specifically, the constitutionality of that legislation was challenged because it did not exclude wetlands from the areas in which concessions (concesiones) may be granted for the construction and operation of tourist marinas and docking facilities. In that decision, the Chamber ruled not only on the ecological importance of wetlands and the signing of the Ramsar Convention, but also on their legal regime (régimen jurídico). For that purpose, it distinguished among wetlands attached to protected wildlife areas, wetlands incorporated into the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) because they are located within public-domain property (bienes de dominio público), and wetlands located on private land, concluding that, given the latter possibility, the tacit authorization to grant concessions in certain types of wetlands was not unconstitutional, although they remained subject to environmental protection. Insofar as relevant, the Chamber (composed of Justices Jinesta L., Cruz C., Castillo V., Rueda L., Hernández L., Salazar A. and Hernández G.) held as follows:

“In this regard, this Chamber observes two matters. First, our Legal System does not contain a legal regime specifically applicable to wetlands as a general category that absolutely and generally prohibits the possibility of granting them under concession. Second, the provision in question does establish exceptions to the granting of concessions in certain wetlands.

But before examining these two aspects, it is worth recalling the importance that this Chamber has recognized in its case law with respect to wetlands. A) On wetlands and their environmental, cultural, and economic importance.- As this Chamber stated in decision 2009-014288 at 15:19 hours on 09 de setiembre del 2009, it has addressed the significance of these ecosystems and their protection in judgments 2001-12817 at 10:28 hours on 14 de diciembre del 2001 and 2007-6246 at 19:30 hours on 8 de mayo del 2007, among others, noting that wetlands are considered among the world’s most productive ecosystems. (…) Wetlands are important not only because of their biodiversity and the processes occurring on an ecological scale, but also because they provide essential support functions and products for human communities in both the developing and industrialized worlds. According to legal scholarship and scientific studies, the term wetlands encompasses a wide variety of ecosystems with very different characteristics, which may be classified into seven landscape units: estuaries, open coasts, floodplains, freshwater marshes, lakes, peatlands, and flood forests; or as saltwater wetlands, freshwater wetlands, or artificial wetlands.

Each consists of a series of physical, chemical, and biological components, such as soils, water, animal and plant species, and nutrients. The processes among and within these components enable wetlands to perform functions such as flood control and storm protection and to generate products such as wildlife, fisheries, and forest resources; they also purify water and stabilize the coastline. Not every characteristic is present in every wetland, and few perform all functions in the same manner. They also possess highly valuable attributes such as biological diversity and the uniqueness of cultural heritage. It is the combination of these ecosystem functions, products, and attributes that makes wetlands important to society. By storing precipitation and uniformly releasing runoff, wetlands can lessen the destructive force of floods and rivers, and the conservation of natural reservoirs may therefore eliminate the need to build dams and reservoirs.

Their vegetation can stabilize the coastline by reducing the energy of waves, currents, or other erosive forces, while plant roots hold bottom sediments in place, potentially preventing both the erosion of valuable agricultural or inhabited land and damage to property. Wetlands that remove nutrients improve water quality and help prevent eutrophication, which may eliminate the need to build water-treatment systems. Moreover, many sustain dense populations of fish, livestock, or wildlife that feed in their nutrient-rich waters or substrate, or graze in their lush grasslands. The hydrological, nutrient, and matter cycles and energy flows of wetlands can stabilize local climatic conditions, particularly precipitation and temperatures, thereby influencing agricultural activities, activities based on natural resources, the stability of natural ecosystems, and the wetland itself. They also contribute to recreation, fisheries, agricultural resources, and tourism, as well as to the direct use of the forest resources they generate in the form of a significant number of goods, ranging from firewood, construction timber, and bark among timber products to resins and medicines, which are non-timber “secondary” forest products.

They are even important as genetic reserves for certain plant species—such as rice. This is why several international instruments address their protection, most notably the Convention on Wetlands, or Ramsar Convention, signed by our country pursuant to Ley No. 7224 on 9 de abril de 1991 and published in the Diario oficial la Gaceta on 8 de mayo of that same year. The Convention is an intergovernmental treaty that provides a framework for international cooperation in support of wetland conservation and wise use. The Convention proclaims the duty of States to protect these ecosystems—not only in their own interests but also in the international interest—and countries are therefore required to develop national policies aimed at conserving these environments within their land-use policies; under the Convention, each member country must include at least one site on the List of Wetlands of International Importance.

Our domestic legislation, in turn, implements this commitment through certain statutes, such as the Ley Orgánica del Ambiente, ley Nº 7554 de 28 de setiembre de 1995, Article 32 of which empowered the Executive Branch to include wetlands within the various management categories of protected wild areas (áreas silvestres protegidas) administered by the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET)—with the cooperation of the municipalities—and declares both wetlands and their conservation to be matters of public interest. B) On the absence of an absolute prohibition against granting concessions over wetlands: This Chamber indeed observes that the “Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat” (Ramsar Convention), approved by Ley número 7224 de 9 de abril de 1991, does not establish an obligation to prohibit concessions over wetlands. It therefore cannot be concluded that granting concessions over wetlands for the construction of tourist marinas or docking facilities, in itself, constitutes a violation by the Costa Rican State of its obligations under that Convention.

Likewise, the possibility of granting concessions for the construction, administration, and operation of tourist marinas and docking facilities cannot, as such, be regarded as a reduction in the legally established level of protection, because wetlands as a general category are not subject to a distinct legal regime that absolutely and generally prohibits the possibility of their being granted under concession. Nevertheless, the legislature may validly prohibit concessions over certain types of wetlands, as it has done in this case, as explained below. C) On the exceptions established by the challenged provision for certain wetlands that may NOT be granted under concession: Through several decisions, this Chamber examined the bill that gave rise to the challenged law pursuant to the optional consultations submitted (see decisions numbers 2008-015760, 2009-017511, 2010-012026, and 2010-018702).

Specifically regarding wetlands and the principle of progressive realization of human rights in environmental matters, in connection with their failure to be included in the prohibition against marina construction, see the ruling in decision number 2010-018702 at 15:27 hours on 10 de noviembre del 2010 (Sala Constitucional composed of Magistrates Calzada, Mora, Armijo, Cruz, Castillo, Abdelnour, and Hernández G.), which held that protecting certain areas but not others, without a technical criterion supporting that distinction, was unconstitutional because it violated the precautionary principle and the principle of progressive expansion of the scope of protection afforded to fundamental rights.

(…)

Accordingly, in that decision the Chamber concluded that protecting certain areas but not others without a technical criterion supporting that distinction violated the precautionary principle and the principle of progressive expansion of the scope of protection afforded to fundamental rights. A reading of the challenged provision shows that the legislature corrected the error identified in the previous judgment and excluded certain wetlands from the possibility of being granted under concession. As the Procuraduría General de la República states in its report, the petitioners are mistaken, and the challenged provision does establish three categories of wetlands that may not be granted under concession, namely: mangrove wetlands, wetlands containing coral ecosystems, and wetlands forming part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), pursuant to Articles 13 and 14 of the Ley Forestal, which are under the supervision of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Minaet).

Other wetlands not covered by those exceptions may be granted under concession, including those located on public-domain property (bienes de dominio público) and administered by the various municipalities or by the Instituto Costarricense de Turismo, under the terms established by the challenged Law itself. Even so, this in no way means that they are left unprotected, because in the case of marinas, the corresponding concession requires the prior completion of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental, EsIA), and in the case of docking facilities, an Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental), as follows from Article 8, subsection d), of Ley número 7744. Moreover, notwithstanding the concession, the activities that may be carried out in them are subject to certain limitations, as will be explained. A relevant clarification should be made in this regard: Although not all wetlands form part of the State’s natural heritage (PNE), but only those located on public-domain property—because wetlands may exist on private property—all wetlands are matters of public interest and are subject to a special legal protection regime (régimen jurídico especial de protección).

Thus, regardless of their location on public- or private-domain property, wetlands are matters of public interest. It is therefore clear that the only wetlands considered part of the State’s natural heritage are those located on public-domain property, irrespective of whether they have been recognized as protected wild areas. In other words, despite not having been declared protected wild areas, wetlands located within public-domain property form part of the State’s natural heritage, subject to the exception discussed below. See what this Chamber established in decision number 2011-016938 at 14:37 hours on 07 de diciembre del 2011 (Sala Constitucional composed of Magistrates Armijo, Mora, Cruz, Rueda, Pacheco, Araya, and Ulate), which clearly states that wetlands located on State-owned property form part of the State’s Natural Heritage even if they have not been declared protected wild areas:

“… the first point that must be made is that the petitioner is mistaken in asserting that there are mangroves or wetlands that do not form part of the State’s Natural Heritage. More specifically, it is clear from the legal grounds cited by the parties, including the petitioner, that all wetlands located on State-owned property (belonging to any State entity, body, or agency) form part of that heritage (…)—first—it is not true that the only wetland ecosystems forming part of that public heritage are those that have been declared protected wild areas (…) VI.- CONCLUSION. The State’s Natural Heritage is a legally protected interest (bien jurídico), defined and individualized in our legal system, and the lands comprising it under environmental legislation do not need to be declared protected wild areas in order to receive protection from the Administration …” (Emphasis not in the original).

This position was recently reaffirmed in judgment number 2014-001170 at 14:30 hours on 29 de enero de 2014 (Constitutional Chamber composed of Justices Armijo, Jinesta, Cruz, Castillo, Rueda, Hernández and Salazar), which stated:

“VIII.- A wetland (humedal) is a wetland regardless of whether it has been officially designated by the State. (…) In other words, official designation by the State is not an essential element for land to constitute a wetland, objectively speaking. In its case law, this Constitutional Chamber has insisted on the State’s duty to protect wetlands even when they have not been officially designated. Thus, judgment No. 2009 – 014288 at 15:19 hrs. on 9 de setiembre de 2009 stated:

“(…) If the State has an interest in designating a wetland ecosystem and its area of influence or buffer zone (zona de influencia o amortiguamiento) as a Protected Wildlife Area (Área Silvestre Protegida), it must comply with the requirements established in the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), which authorizes the State to expropriate or pay for privately owned land. However, this does not mean that the existence and protection of wetland ecosystems may be disregarded merely because they have not been designated as a Protected Wildlife Area or because they are located on private property. Accordingly, the challenged provision, by establishing that wetlands must be created by executive decree, is contrary to the provisions of the Ramsar Convention, which require the protection of these valuable ecosystems, as they provide countless environmental services (servicios ambientales) to society, regardless of whether they have been placed under a special management category by the authority governing natural resources—which in some cases entails their expropriation—or are privately owned.

The obligation to make reasonable and rational use of these ecosystems applies both to the State and to private parties; therefore, provisions such as the one challenged constitute an obstacle incompatible with the Costa Rican State’s fulfillment of the Convention’s purposes (…) In accordance with the constitutional rules and principles cited, this Court considers that the challenged provision, insofar as it requires wetlands to be created by executive decree, is inconsistent with the obligation to protect these ecosystems effectively and appropriately, as required by the Political Constitution. The provision constitutes an obstacle to applying the protective regime (régimen de protección) established in other statutory provisions, such as those set forth in the Organic Environmental Law, and is therefore inconsistent with the cited constitutional provisions that afford them protection (…)” (emphasis not in the original).

That said, the remaining wetlands that were not exempted from the provision at issue may be granted under concession (concesión), but even so, they must be understood to be subject to special legal protection (protección jurídica especial). This is because the issue extends beyond which wetlands may or may not be granted under concession and concerns the protection that the State is required to afford all of them in general. Neither private ownership nor a concession excludes the rules and protocols governing preventive protection (tutela preventiva) to which all private property containing a wetland, or every wetland concession holder, must be subject. As this Chamber has stated on previous occasions (see judgment number 2014-01170), all wetlands must be protected, whether or not designated by the State, whether or not they form part of protected wildlife areas, and even when they are located on private property.

That protection consists not only in the requirement that, before a concession is granted, an environmental impact study (estudio de impacto ambiental, EsIA) must first be conducted in the case of marinas, and an Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental) in the case of docking facilities. It also consists, solely by way of example and without excluding other forms of protection established in other provisions, in complying with the provisions defining the prohibited conduct established by the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre) (…)” (emphasis not in the original).

The environmental importance of wetlands is therefore clear. At the doctrinal level, there is virtually unanimous agreement that wetlands are essential to human survival because they include some of the world’s most productive ecosystems and provide ecosystem services (servicios ecosistémicos) that yield countless benefits. Wetlands are ecosystems dependent on aquatic regimes and include permanently or seasonally flooded freshwater habitats, lakes, rivers, marshes, and coastal and marine areas such as estuaries, coastal lagoons, mangroves and reefs. The global water cycle sustains primary production and nutrient recycling and provides fresh water and food for human beings. They are also considered essential because wetlands can be used for transportation and hydroelectric power. They provide raw materials and genetic resources, including medicines. They also help mitigate flooding, protect coastlines, and store and sequester carbon.

Because of this substantial range of ecosystem services, it has been said that decisions affecting them cannot be made with only the short term in mind, but must instead consider the benefits they bring to society as a whole, since they are a central element of sustainable development (desarrollo sostenible). Accordingly, public authorities must not underestimate the value of their benefits to nature and humankind. (source: Ramsar Convention on Wetlands, (2018). Global Wetland Outlook: State of the World’s Wetlands and Their Services to People. Gland (Switzerland), Secretariat of the Ramsar Convention, available at: https://www.ramsar.org/sites/default/files/documents/library/gwo_s.pdf). It was precisely on the basis of this recognition that the Ramsar Convention was adopted at the international level. It is the only international legal instrument focused primarily and specifically on protecting wetlands (although it must be acknowledged that Costa Rica has ratified other international instruments that likewise seek to promote the sustainable management, conservation, and enhancement of sinks and reservoirs of greenhouse gases, including wetlands; see, for example, the United Nations Framework Convention on Climate Change, Law no. 7414 of 13 de junio de 1994).

The Ramsar Convention is recognized for having carried out extensive work worldwide to promote the conservation and wise use (uso racional) of wetland ecosystems, ensuring that they play a key role in achieving sustainable development goals, safeguard the populations of species living within their ecosystems, prevent land degradation, improve water quality, address climate change, and promote disaster-risk reduction.

Regarding the commitments undertaken by Costa Rica in connection with its adoption of the Ramsar Convention, it should be noted that the contracting parties to that instrument have three main obligations that have been regarded as its “pillars”—which were emphasized at the oral hearing (vista oral):

• a)Conserve and make wise use of all wetlands: Art. 3 of the Convention provides that the contracting parties must formulate and implement their management plans (planes de gestión) so as to promote the conservation of the wetlands included in the “List” and, insofar as possible, the wise use of the wetlands within their territory.
• b)Designate and conserve at least one wetland of international importance, or “Ramsar Site” (Sitio Ramsar): Art. 2 directs each contracting party to designate suitable wetlands within its territory for inclusion in the List of Wetlands of International Importance maintained by the bureau referred to in Art. 8° of the Convention itself. The boundaries of each wetland must be precisely described and included on a map and may encompass riparian or coastal zones adjacent to the wetland, as well as islands or bodies of marine water more than six meters deep at low tide that are surrounded by wetlands, particularly where those zones, islands, or bodies of water are important as waterfowl habitat. Under the Convention itself, wetlands must be selected for inclusion in the List based on their international significance from an ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological perspective.

Priority must be given to listing wetlands of international importance to waterfowl during all seasons of the year. The Convention itself recognizes that the inclusion of a wetland in the List is without prejudice to the exclusive sovereign rights of the contracting party within whose territory that wetland is located. The international commitment requires each contracting party to designate at least one wetland for inclusion in the List when signing the Convention or depositing its instrument of ratification or accession. Contracting parties have the right to add other wetlands located within their territory to the List, extend those already included, or, for urgent reasons of national interest, remove listed wetlands or reduce their boundaries; at the same time, they must notify the organization or government responsible for the functions of the permanent Bureau of such changes as promptly as possible.

Each contracting party must take account of its international responsibilities for the conservation, management, oversight, and wise use of migratory waterfowl populations, both when designating wetlands within its territory for inclusion in the List and when exercising its right to amend its listings.

• c)Cooperate across national borders regarding transboundary wetlands (humedales transfronterizos), shared wetland systems, and shared species: Art. 5 directs the contracting parties to consult with one another concerning the fulfillment of obligations arising from the Convention, especially where a wetland extends across the territories of more than one contracting party or where a hydrological basin (cuenca hidrológica) is shared by several contracting parties. At the same time, it calls upon the parties to endeavor to coordinate and actively support their present and future policies and regulations concerning the conservation of wetlands and their flora and fauna.

The first obligation undertaken through the adoption of the Ramsar Convention is reflected in domestic legislation, since, as noted supra, wetland conservation has been declared a matter of public interest (interés público), and Art. 45 of the LOA prohibits activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or inland waters, drainage, desiccation, filling, or any other alteration that causes the deterioration or elimination of such ecosystems. This provision is of paramount importance and must serve as a guiding principle in the interpretation and application of the decree challenged in this constitutional action (acción de inconstitucionalidad), since the public interest in protecting wetland ecosystems must under no circumstances be disregarded, nor may the legislature’s prohibition against interrupting their natural cycles or constructing works that tend to cause the deterioration or elimination of such ecosystems.

Nevertheless, consistent with the provisions of art. 2 of the Ramsar Convention, it is also important to note that there is no absolute international prohibition against altering wetland ecosystems (ecosistemas de humedal); rather, the international treaty emphasizes the “wise use of the wetlands within their territory.” Finally, it should be distinguished that, under the definition of wetlands (humedales), they encompass multiple types of areas, but not all national wetlands are included in the Ramsar List of Wetlands of International Importance, since such inclusion results from a technical assessment based on their international significance from an ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological standpoint (art. 2 of the Convention).

It should likewise be clarified that not all wetlands constitute areas protected by the State (understood according to their legal conception and the applicable regulatory framework). This is because such delimitation—the classification of protected wild areas (áreas silvestres protegidas)—must be carried out in light of the provisions of art. 42 of the Ley Orgánica del Ambiente, which provides as follows:

“Article 42.- Delimitation of protected areas. The Ministerio del Ambiente y Energía, in coordination with the competent institutions, may delimit protected zones (zonas de protección) for certain marine, coastal, and wetland areas, which shall be subject to land-use planning and management plans (planes de ordenamiento y manejo) in order to prevent and combat the pollution or degradation of these ecosystems.” This provision must be read in conjunction with art. 32 subsection f) of the same regulation:

“Article 32.- Classification of protected wild areas. The Poder Ejecutivo, through the Ministerio del Ambiente y Energía, may establish protected wild areas under any of the management categories (categorías de manejo) that may be established, including those listed below:

(…)

• f)Wetlands.

(…)

These management categories and any created in the future shall be administered by the Ministerio del Ambiente y Energía, except for those established in article 33 of this law. Municipalities must assist in preserving these areas.” Likewise, it must be read in conjunction with art. 58 of the Ley de Biodiversidad, which provides as follows:

“Article 58.- Protected wild areas. Protected wild areas are delimited geographical zones comprising land, wetlands, and portions of the sea. They have been declared as such because of their special significance due to their ecosystems, the presence of threatened species, their impact on reproduction and other needs, and their historical and cultural significance. These areas shall be devoted to conserving and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services (servicios de los ecosistemas) in general. The objectives, classification, requirements, and mechanisms for establishing or reducing these areas are set forth in the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, de 4 de octubre de 1995. The prohibitions affecting natural and legal persons (personas físicas y jurídicas) within national parks and biological reserves are set forth in the Ley de la Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977.

During the process of satisfying the requirements for establishing State protected wild areas, the corresponding technical reports must include the relevant recommendations and justifications for determining the most appropriate management category to which the proposed area should be subject. In all cases, the establishment of areas and categories shall give careful consideration to rights previously acquired by indigenous or rural populations and other natural or legal persons located within or adjacent to the area” (Emphasis not in the original).

Finally, art. 3 subsection i of the Ley Forestal restates the concept of a protected wild area as follows:

“Article 3 (…)

i.- Protected wild area: An area, regardless of its management category, designated by the Poder Ejecutivo for conservation and protection, taking into account the geographical, biotic, social, and economic parameters that justify the public interest.” Under this regulatory analysis, it should be noted that the concept of a wetland is a technical one derived from the name by which a particular ecosystem is known. Its primary characteristic is the presence of soil with special properties that allow water deposited in an area to be stored permanently or intermittently (but with a defined period of inundation or standing water [espejo de agua]), and its condition allows various species of flora and fauna to adapt, making it distinctive; hence, the definition of a wetland is based on technical considerations and defined features. The principal aspect of the definition of a wetland ecosystem lies in its ecological characteristics.

However, not all geographical areas—or, in the terms of the decree, wetland ecosystems—automatically constitute a protected wild area to which, upon its declaration, a special management category is assigned pursuant to article 32 of the LOA. Such a declaration does not arise from a definition, but from the State’s public interest in declaring a wetland ecosystem and its area of influence or buffer zone (zona de influencia o amortiguamiento) to be a protected wild area; for that purpose, it must satisfy the requirements established in that provision and the subsequent provisions of the LOA. In this regard, it is appropriate to quote art. 36 of the LOA, which lists the requirements for formally creating protected wild areas:

“Article 36.- Requirements for creating new areas. To create State-owned protected wild areas, regardless of the management category established for them, the following requirements must first be met:

• a)Preliminary physiographic, biological-diversity, and socioeconomic studies supporting their creation.
• b)Definition of the area’s objectives and location.
• c)Technical-feasibility and land-tenure study (tenencia de la tierra).
• d)Minimum financing to acquire, protect, and manage the area.
• e)Preparation of plans.
• f)Issuance of the corresponding law or decree.” Thus, the inclusion of the term “wetlands” in art. 32 does not mean that all wetlands are simultaneously protected wild areas. Rather, such delimitation pertains to a specific management category or classification of protected wild areas, which must be delimited and defined by the competent authorities after examining the geographical, biotic, social, and economic parameters that justify the formal declaration on the basis of a public interest duly demonstrated through the aforementioned requirements.

These premises are important because, in assessing the specific regulations, the PGR maintained that the principles of wise and sustainable use of wetlands do not mean that those ecosystems must be devoted to absolute conservation. Rather, human activities may be conducted in them in a controlled manner, so that their ecological characteristics are not affected and potential impacts are mitigated. In this regard, it was stated that the Ramsar Convention, far from completely prohibiting activities or the construction of works in wetlands, promotes the sustainable management and use of wetlands, permitting economic activities and infrastructure development subject to certain standards and limitations designed to prevent and mitigate any potential adverse effects. These statements are consistent with the report submitted by the Ministro del Ambiente y Energía, Edgar E. Gutiérrez Espeleta, who stated that national legislation, apart from providing a definition, does not contain a legal regime (régimen jurídico) specific to wetlands (as an ecosystem) as a general category and that, consequently, certain activities have been permitted where they do not entail a reduction in the legally established level of protection.

Those conclusions were shared by the current Ministra del Ambiente, the Viceministra de Agua y Mares, and the Gobierno de Costa Rica’s focal point for the Ramsar Convention (oral hearing), who reported that the Convention does not prohibit infrastructure works in wetlands, although it does establish the States’ general obligation to protect wetlands and grants States a margin of discretion regarding the legal regime applicable for that purpose. Based on the provisions of Manual 1 of the Conference of the Parties, they concluded that, subject to compliance with the principles of wise and sustainable use of wetlands, activities or interventions may be undertaken in wetlands provided that their ecological characteristics are not affected and the impacts of such interventions are mitigated; that is, the Convention does not require wetlands to be devoted exclusively to conservation.

The document cited by the respondent authorities introduces an updated definition of the concept of the “wise use of wetlands,” explaining that wise use means maintaining their ecological characteristics through the implementation of ecosystem approaches within the context of sustainable development. It further states that the phrase “within the context of sustainable development” is intended to recognize that, although development activities in some wetlands are inevitable and many of those activities generate significant benefits for society, they may be undertaken sustainably (source: Secretaría de la Convención de Ramsar, 2010. Wise Use of Wetlands: Concepts and Approaches for the Wise Use of Wetlands. Ramsar Handbooks for the Wise Use of Wetlands, 4ª edición, vol. 1. Secretaría de la Convención de Ramsar, Gland (Suiza), available at https://www.ramsar.org/sites/default/files/documents/pdf/lib/hbk4-01sp.pdf ).

Accordingly, based on an analysis of national regulations, the Ramsar Convention and its authoritative interpretations, as well as the reports submitted by the respondent authorities themselves, three preliminary conclusions may be drawn: 1) All wetlands, and specifically their conservation, are of clear public interest because of the ecosystem services they provide to the planet; 2) Not all wetlands within the national territory are included in the Ramsar List as being of international importance, nor are all wetlands within the national territory classified as protected wild areas, since, for such purposes, an express delimitation and declaration by the Poder Ejecutivo through MINAE or by the Poder Legislativo is required, taking into account the geographical, biotic, social, and economic parameters that justify the public interest. It should be recalled that this type of declaration is issued for the purpose of formally establishing a protected wild area (art. 32 of the LOA), with all the resulting legal effects, including, among others, the possibility of expropriation (see voto n.°2014-001170); and 3) International regulations do not establish an absolute prohibition against carrying out certain activities or works in wetland ecosystems. On the contrary, within the framework of each country’s sovereignty, they call for the wise use of the wetland ecosystem.

In light of those considerations and the assessment above regarding the principle of sustainable development (principio de desarrollo sostenible), the specific challenged regulations must now be examined, proceeding from the specific to the general. In other words, the specific provisions challenged will provide the basis for a general examination of the regulation and the corresponding conclusions.

VI.ON THE ALLEGED UNCONSTITUTIONALITY OF ARTICLE 1 OF DECRETO EJECUTIVO n.º 39838-MINAE. APPLICATION OF THE DECREE TO WETLAND ECOSYSTEMS. As explained supra, the constitutional challenge questioned Decreto Ejecutivo n.º 39838-MINAE of 27 de julio de 2016, published in Alcance n.°140 to La Gaceta n.°153 of 10 de agosto de 2016, which empowers the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) to authorize, where appropriate, controlled intervention (intervención controlada) in wetland ecosystems (ecosistemas de humedal) for previously declared nationally beneficial (conveniencia nacional) projects involving the repair and maintenance, construction, or expansion of state public infrastructure. In this regard, Article 1 provides as follows:

“Article 1. The purpose of this executive decree is to empower the Sistema Nacional de Áreas de Conservación to authorize controlled intervention by the State and other public entities having jurisdiction over state public infrastructure in wetland ecosystems for the development of previously declared nationally beneficial projects involving the repair, maintenance, construction, or expansion of state public infrastructure.” (Emphasis not in the original).

The petitioners asserted that the regulations challenged here are not limited solely to the repair or maintenance of existing road infrastructure in wetland areas, but would also allow the development of new road infrastructure, which would pose an extremely serious threat to the ecological balance of wetland systems, to the point of endangering their future existence. They also objected that the decree establishes no size or design limits whatsoever for such new infrastructure projects, nor does it specify the characteristics they may have, the only condition being that they must have been previously declared “nationally beneficial,” which does not necessarily constitute a guarantee of environmental protection. They also alleged a violation of the principles of statutory reservation (reserva de ley), irreducibility of forests (irreductibilidad del bosque), the right to a healthy environment, and the principle of non-regression (principio de no regresión).

They argued that declarations of national benefit should not be issued for protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas). They further argued that authorizing logging of any kind—whether small-, medium-, or large-scale, or for expansion purposes, etc.—in wetlands, as in this case, is entirely contrary to the principle of statutory reservation and that, accordingly, decreto n.°39838-MINAE is unconstitutional in its entirety. They asserted that the country is violating duly ratified treaties such as the Convención de Ramsar and the Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna, y de las bellezas escénicas naturales de los países de América.

In this regard, the PGR reported that the international instruments invoked by the petitioners do not establish a prohibition against intervention in wetland ecosystems. Rather, citing several illustrative instruments, it asserted that the Convention, far from completely prohibiting the development of activities or execution of works in wetlands, promotes their sustainable management and use, allowing economic activities and infrastructure to be developed subject to certain standards and limitations intended to prevent and mitigate any potential adverse effects. It further explained that, in determining whether the violation alleged by the petitioners exists, the first consideration is that the Constitución Política contains no specific provisions regarding wetlands. Meanwhile, the Convención Ramsar—which forms part of the constitutional standard against which lower-ranking rules are reviewed—leaves the design of the legal regime governing wetlands to the discretion of the contracting parties.

Accordingly, the constitutionality of the challenged regulations must be assessed in light of the level of safeguards and protection afforded to wetlands by ordinary legislation, because those regulations implement the mandate established in art. 50 of the Constitución Política. In this regard, it cited arts. 40 and 41 of the LOA and 98 of the LCVS, the latter being the criminal provision that penalizes anyone who intervenes in a wetland without authorization from SINAC. It concluded that no regulations govern that authorization by establishing the procedure, requirements, and type of authorization to be granted. Decreto n.°39838-MINAE therefore constitutes a regulatory framework under which SINAC may grant the authorization contemplated in art. 98 of the LCVS, specifically for the construction of road infrastructure. From that standpoint, the exceptional authorization contemplated by decreto n.°39838, allowing controlled intervention, does not diminish the legally established level of protection.

Rather, the PGR considered that such authorization falls within the legal limits previously established because it requires an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), as provided in art. 44 of the LOA. That assessment, together with SINAC’s technical evaluation and the required declaration of national benefit, prevents projects from affecting wetlands in the manner prohibited by art. 45 of that same law, thereby allowing controlled and sustainable intervention. Thus, in accordance with the principles of objectification (principio de objetivación) and prevention (principio preventivo), the challenged decree provides for three control instruments to guarantee the sustainable use of wetlands and mitigate potential impacts, namely: the declaration of national benefit, the EIA, the technical report, and SINAC’s approval. It also explained that, contrary to the petitioners’ interpretation, art. 2 of the decree requires a declaration of national benefit for every project involving the repair, maintenance, construction, or expansion of state public infrastructure.

The declaration of national benefit is an indispensable requirement, even when the project involves the repair, maintenance, or expansion of a structure whose construction required an earlier declaration of national benefit, as may also be seen from art. 3. Consequently, a different procedure is not being created, because SINAC’s final authorization requires a declaration of national benefit for every type of project, including the repair, expansion, or maintenance of an already constructed structure. Accordingly, arts. 126 and 361 of the LGAP, concerning the requirements applicable to provisions of general scope, are likewise not being violated, because although this is a matter of ordinary legality, the decree declaring national benefit is required in every case and, moreover, because the Chamber has held that decrees declaring national benefit are specific and individualized provisions (voto 1993-4422) to which those statutory requirements would not apply. Finally, the PGR assessed the inclusion of wetlands as part of the PNE and reached the following conclusion:

“this advisory body considers it appropriate for the Sala Constitucional, in keeping with the interpretive approach followed in voto No. 3855-2016, to expressly provide that exclusively aquatic wetlands (for example, lagoons, rivers, lakes, streams, etc.) do not constitute the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado).

Accordingly, the challenged Decreto No. 39838 is not unconstitutional, provided that the term ‘wetland ecosystems,’ used in the first article establishing its scope of application, is understood not to include wetlands classified as protected wilderness areas, wetlands located within a protected wilderness area, or wetlands that, because they are associated with forest ecosystems and are also located on public-domain property (bienes demaniales) or land owned by the State or other public entities or bodies, form part of the State’s natural heritage. Exclusively aquatic wetlands are, however, excluded.” (Emphasis not in the original).

The former Ministro del Ambiente, Mr. Edgar E. Gutiérrez, whose report was based on the explanations provided by SINAC regarding the applicable regulatory framework, concluded that the petitioners’ assertion that all wetlands are geographical areas subject to a special environmental-management status and potentially eligible to become protected wilderness areas, such as national parks, pursuant to art. 32 of the LOA, is incorrect, because this requires a series of technical studies supporting such a declaration in accordance with arts. 71 and 72 of the Reglamento a la Ley de Biodiversidad. Moreover, wetlands may be located on private land and therefore retain that status until the State decides to expropriate them on the basis of the public interest declared in accordance with art. 37 of the LOA.

Specifically regarding art. 1 of the challenged decree, he explained that it refers exclusively to wetland ecosystems and therefore excludes wetlands declared to be protected wilderness areas, contrary to the petitioners’ erroneous interpretation. He consequently considered that art. 1 of decreto ejecutivo n.°39838-MINAE is not inconsistent with arts. 7 and 50 of the Constitution, provided that the possibility of authorizing controlled intervention is understood to be reserved solely for wetland ecosystems, thereby excluding protected wilderness areas forming part of the PNE. He also reported, specifically regarding art. 1, that the provision clearly establishes the technical mechanisms needed to obtain the information required to assess the feasibility of the proposal, such as art. 8, which provides for a SINAC technical report. The fact that a project has received a declaration of national benefit does not under any circumstances authorize the applicant to intervene in the wetland; it is merely an additional requirement. He also cited art. 9, which sets forth all the requirements applicable to the proceeding in question.

Those conclusions were presented by the current Minister of the Environment and the Vice Minister of Water and Seas (who is also the Government of Costa Rica’s liaison or focal point for the Ramsar Convention). They explained that the Convention establishes that wetlands (humedales) are ecosystems defined by their biological characteristics, in which the “water” resource predominates or is exclusive, and provides that the parties shall identify, within their territories, the wetlands considered to be of international importance under the terms of the Convention itself. In addition, the Convention requires States Parties to prepare management plans that promote the conservation and wise use of wetlands, while national legislation does not contain a legal regime specifically governing wetlands as a general category; accordingly, it has been accepted that certain activities may be carried out without this entailing any diminution in the legally established level of protection.

They stated that the applicants’ assertion that all wetlands are geographic areas subject to a special environmental management status with the potential to become a protected wildlife area (área silvestre protegida) is incorrect; moreover, wetlands may be located on privately owned land and may therefore retain that status until the State decides to expropriate them pursuant to the declared public interest. Art. 1 of executive decree n.°39838-MINAE refers exclusively to wetland ecosystems (ecosistemas de humedal), thereby excluding wetlands declared to be protected wildlife areas; it is therefore not inconsistent with provisions 7 and 50 of the Political Constitution, on the understanding that the possibility of authorizing controlled intervention (intervención controlada) is reserved solely for wetland ecosystems and excludes protected wildlife areas forming part of the PNE.

Based on a comprehensive analysis of the constitutional, conventional, and statutory provisions, the Chamber does not find that the challenged article is contrary to the constitutional principles and rights invoked by the applicants, for the reasons explained below.

To begin examining the grievances, it must be emphasized that there can be no doubt as to the environmental importance of wetlands and the need to conserve them because of the large number of ecosystem services (servicios ecosistémicos) they provide—that is, the multitude of benefits that wetlands afford to the environment and society. There is no doubt regarding the State’s obligation to diligently safeguard wetlands. It should be recalled that Art. 41 of the LOA already declared the conservation of wetlands to be in the public interest, whether or not they are protected by the special laws governing the matter, and that activities intended to interrupt the natural cycles of wetland ecosystems are prohibited, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or inland waters, drainage, desiccation, filling, or any other alteration that causes the deterioration or elimination of such ecosystems (Art. 45 LOA). In other words, any authorization sought for intervention in wetland ecosystems must be limited by this restriction contained in the aforementioned legislation; consequently, no violation is observed of the principle of non-regression in environmental protection (principio de no regresión en la protección medio ambiental) or of the alleged principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of wetlands.

In addition, the LCVS criminalizes a series of acts that alter wetland conditions; those provisions remain in force and must be strictly observed. For example:

“Art. 97.- Any person who fishes in inland waters—rivers, streams, and creeks up to their mouths, lakes, lagoons, reservoirs, estuaries, and other wetlands—owned by the nation, using explosives, spearguns, cast nets, seine nets, multiple lines, gill nets, or any other method that endangers the continuity of species, shall be punished by a fine of five (5) to ten (10) base salaries or imprisonment for two (2) to eight (8) months, and the corresponding equipment or materials shall be confiscated. If fishing is conducted in inland waters using poisons, lime, or pesticides, the person shall be punished by a fine of ten (10) to thirty (30) base salaries or imprisonment for one (1) to two (2) years, provided that the conduct does not constitute a more serious offense, and the corresponding equipment and materials shall be confiscated.

The same penalty shall be imposed on anyone who harms populations of target fishing species, incidentally captured species, or the ecosystems upon which they depend to perform their biological functions, such as marine, marine-coastal, coral, and rocky ecosystems, mangroves, rivers, estuaries, river mouths, and seagrass beds.

Art. 98.- Any person who, without prior authorization from the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, drains, dries, fills, or eliminates lakes, non-artificial lagoons, or other wetlands, whether or not officially declared as such, shall be punished by imprisonment for one (1) to three (3) years.

In addition, the offender shall be required to restore matters to the condition in which they were before the work affecting the wetland began; for that purpose, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación is authorized to perform the corresponding work at the offender’s expense.

Art. 100.- Any person who discharges wastewater, sewage, sludge, waste, or any contaminating substance into springs (manantiales), rivers, creeks, permanent or non-permanent streams, lakes, lagoons, marshes, natural or artificial reservoirs, estuaries, peatlands, swamps, wetlands, or fresh, brackish, or salt waters, within their channels or their respective protection areas (áreas de protección), shall be punished by imprisonment for one (1) to three (3) years, provided that the conduct does not constitute a more serious offense.

Art. 128.- It is prohibited to discharge wastewater, sewage, waste, or any contaminating substance into springs, rivers, creeks, permanent or non-permanent streams, lakes, marshes, natural or artificial reservoirs, estuaries, peatlands, swamps, wetlands, or fresh, brackish, or salt waters, within their channels or their respective protection areas. (…)” Accordingly, there is no doubt that the challenged decree must be interpreted and applied in light of all these provisions, as well as the international commitments undertaken by the State of Costa Rica upon approval of the Ramsar Convention.

Returning now to the points made supra, the following considerations should be emphasized. First, the definition of wetlands is based on their physical characteristics—predominantly aquatic ecosystems—(Art. 1 of the Ramsar Convention and Art. 40 of the LOA), but this does not necessarily mean that all wetlands are also classified as protected wildlife areas, that they are included within the State Natural Heritage (patrimonio natural del Estado, PNE), much less that all wetlands within the national territory are included on the Ramsar List because of their international importance. It should be noted that these circumstances are subject to much stricter intervention rules, precisely because of their specific inclusion within these enhanced protection categories and the respective management category (categoría de manejo) imposed, which the MINAE authorities themselves may not arbitrarily disregard.

Likewise, if a particular wetland is specifically included within the PNE—pursuant to the definition in Art. 13 of the Ley Forestal—the legislation permits only “research, training, and ecotourism work, as well as activities necessary for the use of water for human consumption.” It should also be recalled that the designation of land as a protected wildlife area or Ramsar site follows a rigorous and specific technical analysis of its importance and beneficial impact on the environment; therefore, the measures required to revoke that specific designation are more stringent. In that regard, for example, removing protected status from or reducing a protected wildlife area requires compliance with the rigorous procedure of enacting a law. Art. 38 of the LOA provides as follows:

“Art. 38.- Reduction of protected wildlife areas. The surface area of protected wildlife areas constituting State Natural Heritage, regardless of their management category, may be reduced only by a Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify the measure.” (Emphasis not in the original).

Furthermore, this Chamber has established a well-settled doctrine requiring technical studies that justify the decision to remove protected status from an area previously declared protected (decisions numbers 7294-1998, 1999-02988 and 2008-008075, among others). Likewise, this Court added that removing protected status from protected areas requires not only the specific and individualized technical studies mandated by Art. 38 of the LOA, but also compensation measures, in order to safeguard the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment (see judgments 2019-663 and 2019-012745).

Moreover, the Ramsar Convention likewise establishes heightened requirements for reducing wetland areas included on the international list. For these purposes, Art. 2.5 of the Convention provides as follows:

“The Contracting Parties shall have the right to add to the ‘List’ other wetlands situated within their territory, to extend the boundaries of those already included, or, because of urgent national interests, to delete from the ‘List’ or restrict the boundaries of wetlands already included, and shall, at the earliest possible time, inform the organization or government responsible for the continuing bureau duties specified in Article 8º of any such changes.” (Emphasis not in the original).

Additionally, Art. 4 reiterates that when a party, because of urgent national interests, deletes or restricts the boundaries of a wetland included on the “List,” it shall, as far as possible, compensate for any loss of wetland resources and, in particular, shall create additional nature reserves for waterfowl and for protection in the same region or elsewhere.

Likewise, inclusion in the PNE is based on specific characteristics and qualities warranting its inventory by MINAE and restricts the activities that may be conducted on such land, precisely in order to protect forest resources (recurso forestal). In this regard, it is appropriate to quote the relevant provisions of the Ley Forestal, which defines and delineates the characteristics of the PNE:

“Art. 13.- Establishment and administration. The State Natural Heritage shall consist of the forests and forest lands (terrenos forestales) of national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and properties belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for real property securing credit transactions with the Sistema Bancario Nacional that becomes part of their assets.

The Ministerio del Ambiente y Energía shall administer the heritage. Where appropriate, acting through the Procuraduría General de la República, it shall register the land in the Registro Público de la Propiedad as individually identified properties owned by the State.

Non-governmental organizations that acquire real property containing forest or suitable for forestry, using funds from donations or the public treasury obtained on behalf of the State, shall transfer that property into the State’s name.

Art. 14.- Immunity from attachment and inalienability (condición inembargable e inalienable) of the State natural heritage (patrimonio natural del Estado). Forest lands (terrenos forestales) and forests constituting the State natural heritage, as detailed in the preceding article, shall be immune from attachment and inalienable; possession thereof by private parties shall create no right in their favor, and the State’s action to recover title (acción reivindicatoria) to such lands shall not be subject to any statute of limitations (imprescriptible). Consequently, they may not be recorded in the Registro Público through possessory information proceedings (información posesoria), and both their invasion and occupation shall be punished in accordance with the provisions of this law.

Art. 16.- Boundaries (linderos) The Ministerio del Ambiente y Energía shall demarcate, on the ground, the boundaries of the areas comprising the State natural heritage. The boundary-demarcation procedure (procedimiento de deslinde) shall be established in the regulations to this law.

Art. 18- Authorization of activities (autorización de labores). Within the State natural heritage, the State may conduct or authorize research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, in accordance with Article 18 bis of this law, once approved by the Ministro de Ambiente y Energía, who shall determine, where appropriate, whether environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental) must be conducted, as established by the regulations to this law.

(As amended by Article 1° of the Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado, N° 9590 of 3 de julio de 2018)

Art. 18 bis Use of water for supplying communities (aprovechamiento de agua para abastecimiento de poblaciones). The Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) may authorize the use of water from surface sources and the construction, operation, maintenance, and improvement of water-supply systems on properties forming part of the State natural heritage, following a declaration of public interest (declaración de interés público) by the Poder Ejecutivo, specifically where urgently necessary to supply a community and for the benefit of authorized public-service providers (…)” (Emphasis not in the original).

Based on an analysis of the governing law, as well as the reports submitted by the reporting authorities, including the authority that sponsored the decree itself (MINAE), it is apparent that the executive decree in question is intended to apply to “wetland ecosystems” (ecosistemas de humedal), excluding from that concept areas specially protected by other provisions that establish specific management categories (categorías específicas de manejo) and specific rules governing their registration, management, and use.

Consequently, it bears repeating that the administration of protected wild areas (áreas silvestres protegidas) is circumscribed by the applicable management category imposed upon them, and such areas may not be reduced through substatutory provisions or measures (disposiciones o medidas infralegales); the inclusion of a wetland as a Ramsar Site (Sitio Ramsar) depends on its international importance and, as examined above, its reduction could be effected only through the stringent measures established in the Convention; finally, the designation of a wetland as part of the PNE results from a demarcation made by MINAE, the body with authority to establish its boundaries, and only those activities expressly provided for and authorized by the legislature may be permitted therein.

It is not for this Tribunal to examine in the abstract whether a particular wetland ecosystem falls within any of these special management and regulatory categories; rather, it is incumbent upon the MINAE authorities, and specifically SINAC, to determine, on stated grounds and in light of the particular characteristics of the area, whether the authorization stipulated in the decree under review is appropriate. It must be emphasized that protected wild areas are governed by specific rules corresponding to their management category, depending on whether they are a forest reserve (reserva forestal), protected zone (zona protectora), biological reserve (reserva biológica), etc., and their boundaries are established by a provision of the Ejecutivo or the Legislativo in accordance with their specific characteristics and the particular objectives underlying the declaration in question (see arts. 35 and 36 of the LOA).

The same must be stated regarding sites declared to be of international importance under the Convención Ramsar and regarding the PNE. It bears repeating that wetlands are selected for inclusion in the “Lista Ramsar” based on their international significance from an ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological standpoint, and their removal from the list may occur only for “urgent reasons of national interest” (art. 2 of the Convención Ramsar). Finally, as detailed in the provisions transcribed immediately above, the PNE is defined by specific characteristics governed by the Ley Forestal itself, whose arts. 13, 14, 18 and 18 bis establish its definition and administration and the specific, concrete activities that may be carried out in these areas.

For these reasons—that is, by virtue of the specific provisions governing these categories of protection—the Ministro del Ambiente, the authority that issued the provision, explained that art. 1° of executive decree n.°39838-MINAE is not inconsistent with arts. 7 and 50 of the Constitución, provided it is understood that the possibility of authorizing controlled intervention (intervención controlada) is reserved exclusively for wetland ecosystems, thereby excluding protected wild areas forming part of the PNE. Those statements were reiterated by the current Ministra del Ambiente and the Viceministra de Mares y Aguas, who also serves as the focal point between the Gobierno de Costa Rica and the Convención Ramsar.

On that basis, this Tribunal finds that the reporting authorities in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) are correct in asserting that the decree covers “wetland ecosystems,” thereby excluding wetlands declared to be protected wild areas and those demarcated and included under the PNE regime; this Sala adds that wetlands included in the Lista Ramsar because of their international importance must also be excluded, since the requirements already mentioned must be strictly satisfied in such cases. It should be noted that the decree carefully specifies that these regulations apply to “wetland ecosystems,” which, as defined supra, are delineated as such by their ecological characteristics and are not equivalent to protected wild areas, State natural heritage, or Ramsar Sites, all of which are subject to specific management categories. A contrario sensu, if a wetland is formally included within a protected wild area, is included as a Ramsar Site, or, because of its intrinsic characteristics, forms part of the PNE, application of the decree in question would be unconstitutional because it would disregard the specifically recognized categories of protection.

Based on the foregoing analysis, this Sala concludes that the reporting authorities are correct in asserting that art. 1° of the decree is not unconstitutional, provided it is understood that the term “wetland ecosystems” to which it refers and which defines its scope of application does not include wetlands declared to be protected wild areas, nor wetlands that, because they are associated with forest ecosystems and are also located on public-domain property (bienes demaniales) or land owned by the State or other public entities or bodies, form part of the PNE as demarcated by the competent authorities. This Sala further adds that wetlands declared Ramsar Sites because of their international importance must be understood to be excluded from its application.

Under that interpretation—that is, that the decree applies only to wetland ecosystems that have not been assigned a specific management category—it follows that there is no alleged infringement of the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley) or of the principle against reducing environmental protection (irreductibilidad de la tutela ambiental), because the decree does not disregard the specific provisions applicable to wetlands that, because of their special characteristics, have been included within a protected wild area, declared a Ramsar Site, or incorporated into the PNE. Likewise, the decree in question could not in any manner disregard or “repeal” the statutory and treaty provisions examined. The entire regulatory framework supporting wetland protection remains in force and must serve as the prior and primary basis for applying the challenged decree; accordingly, the alleged removal of protection or infringement of the principle of statutory reservation has not been established.

That said, it must be noted that empowering SINAC to authorize controlled intervention by the State and other public entities having jurisdiction over State public infrastructure (infraestructura pública estatal) in wetland ecosystems, for purposes of developing repair, maintenance, construction, or expansion projects involving State public infrastructure that have previously been declared to be in the national interest (conveniencia nacional), does not mean that such intervention may be unlimited. Indeed, the decree in question establishes a series of regulations intended to afford wetlands the greatest possible protection; in all events, these regulations must be applied in harmony with the remaining provisions governing wetland protection, which are dispersed throughout the legal system. In this regard, at the oral hearing, the reporting authorities explained that these are exceptional regulations (normativa de excepción) intended to reconcile infrastructure-development needs with the protection of these valuable natural resources.

They also emphasized that the elimination of wetland ecosystems is in no way authorized, but only controlled intervention subject to rigorous analytical criteria. Accordingly, the prior declaration that a project is in the national interest is only one of the requirements imposed by the decree under analysis; those requirements will be examined in the following considerandos.

Additionally, the petitioners challenge the fact that the regulations are not limited to the repair or maintenance of road infrastructure (infraestructura vial) already existing in wetland areas, but would also permit the development of new road-infrastructure works, which they contend would be extremely harmful to the ecological balance of wetland systems, to the point of placing their future existence at risk. This Tribunal does not share that assessment because, although these are novel regulations, they introduce requirements for developing new infrastructure and for repairing works that already existed. Thus, far from being inherently permissive and harmful to the environment, the regulations under analysis introduce a series of rules and guidelines to ensure that intervention is controlled both when refurbishing completed works (requirements that may not have existed when those works were constructed but are now necessary for their repair, maintenance, or expansion) and when constructing new State public infrastructure.

At this point, it should be recalled, first, that there is no absolute obligation to keep all wetlands intact; rather, both national legislation and the guidelines of the Ramsar Convention authorize their wise use in accordance with the principles of sustainable development, especially where, as emphasized, they have not been formally classified as protected wild areas (áreas silvestres protegidas), are not included on the international Ramsar list, and do not belong to the PNE. Furthermore, it should be underscored that application of the decree at issue establishes regulations for controlled intervention (intervención controlada) in wetland ecosystems and must be carried out in accordance with the additional provisions governing such intervention under the LOA. It has already been established that there is a statutory prohibition against interrupting the natural cycles of wetland ecosystems; however, it is also appropriate to cite here the provisions of arts. 43 and 44, which appear in the chapter specifically addressing marine, coastal, and wetland resources, as well as arts. 51 and 52, to which the former refer and which provide as follows:

“Art. 43.- Works and infrastructure. Works or infrastructure shall be constructed in such a manner as not to damage the ecosystems referred to in articles 51 and 52 of this law. Where potential damage exists, an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) shall be conducted.

Art. 44.- Mandatory assessment. In order to carry out activities that affect any of the ecosystems referred to in articles 51 and 52 of this law or threaten life within a habitat of that nature, the Ministerio del Ambiente y Energía shall require the interested party to conduct an environmental impact assessment.

Art. 51.- Criteria. For the conservation and sustainable use of water, the following criteria, among others, shall be applied:

• a)Protect, conserve, and, insofar as possible, restore aquatic ecosystems and the elements involved in the hydrological cycle.
• b)Protect the ecosystems that regulate the water regime.
• c)Maintain the balance of the water system by protecting each component of the watersheds.

Art. 52.- Application of criteria. The criteria mentioned in the preceding article shall be applied:

• a)In the preparation and implementation of any water-resource management plan (ordenamiento del recurso hídrico).
• b)In granting concessions and permits for the use of any component of the water regime.
• c)In granting authorizations for the diversion, transfer, or modification of watercourses.
• d)In the operation and administration of drinking-water systems and the collection, discharge, and final disposal of wastewater or waste water serving population centers and industrial facilities.” Consistent with the foregoing, the decree under review establishes a series of specific requirements intended to improve public works, without disregarding all other environmental requirements established in national legislation. Accordingly, it should be noted that the general authorization established in the decree is not unconstitutional; instead, in each specific case, strict oversight must be exercised by the authorities involved in the process of authorizing the so-called “controlled intervention.” The provisions of art. 1° likewise do not appear contrary to the regulations of the Ramsar Convention or the Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, ley n.°3763 de 19 de junio de 1966. It has already been stated that the first instrument authorizes the wise use of wetlands within the national territory, while no breach of any specific provision of the second instrument was established.

Finally, with respect to art. 1°, the petitioners challenged the absence of limits concerning the characteristics of the works and the fact that it merely establishes a declaration of national interest (declaratoria de conveniencia nacional), which they do not consider necessarily to constitute a guarantee of environmental protection. Nevertheless, as the reporting authorities explained, the declaration of national interest is one additional requirement for obtaining authorization for controlled intervention in a wetland ecosystem, but it is not the only one, as will be discussed in the following recitals (considerandos). The scale and impact of the works must be comprehensively examined in the studies and requirements contemplated by the decree under review. Consequently, with respect to the arguments raised by the petitioners, this part of the action must be dismissed.

At this point, it is necessary to address two clarifications requested by the PGR after the oral hearing. First, it requested that the effects of a potential declaration of unconstitutionality be tailored so as to allow this decree to be applied to existing infrastructure works within the PNE and protected wild areas that require maintenance or repair work. Regarding that request, the Chamber considers it prudent to make that qualification. In other words, if infrastructure works currently exist that interfere with wetland ecosystems declared to be protected wild areas or that have already been included within the PNE, application of the decree would not be unconstitutional. This is because, in the absence of other regulations appropriately governing such situations, failure to apply the decree would instead impair the right to a healthy environment by allowing infrastructure works to be renovated without compliance with the requirements imposed by the decree in question, which are intended to provide a safeguard for environmental protection.

Second, the PGR requested that the Chamber specify the lands that must be understood to be included within the PNE. In this regard, the PGR explained that the Sala Constitucional, in voto n.°3855-2016, held that a marine-system wetland extending to a depth of six meters from low tide does not form part of the PNE because it contains neither forests nor land suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal). Hence, to ensure respect for legal certainty (seguridad jurídica) when applying the challenged provision, the PGR suggested extending that same interpretation to other exclusively aquatic wetlands—for example, lagoons, rivers, lakes, streams, etc.—because they do not form part of the PNE. It is therefore appropriate to clarify which wetlands are included in the PNE, because the challenged decree could apply to those that are not subject to that regime and, consequently, public infrastructure works could be carried out in them, provided that the requirements and controls established in the applicable provisions are met.

In this regard, this Chamber considers that it is not its role to define, on technical grounds, which wetland ecosystems—understood broadly according to their ecological characteristics—are included within the PNE. The exclusion referenced by the PGR is not based on a criterion specifically established by the Sala Constitucional, but instead reflects the definition adopted by the legislature itself in art. 40 LOA:

“Article 40.- Definition of wetlands. Wetlands are ecosystems dependent on natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or saltwater regimes, including marine areas extending to the outer boundary of seagrasses or coral reefs or, in their absence, to a depth of six meters at low tide.” In other words, the exclusion set forth in a decision of the Chamber cited by the PGR was based on the definition provided by the legislature itself. Accordingly, the determination of which wetlands are protected under the PNE regime is a matter for the legislature, whose determination, in turn, is supported by technical studies and lies beyond the functions of a Constitutional Court. Indeed, it is not appropriate in a proceeding such as this one to define what should or should not be included within the PNE, because doing so would risk replacing the will of the authorities with jurisdiction over the matter and, moreover, inadvertently excluding areas of immense environmental value that must be assessed in light of their respective ecological qualities and characteristics. What is clear to this Court is that if a wetland ecosystem lies within the PNE—according to the definition adopted by the legislature and its application by the competent technical authorities—application of these regulations would indeed be unconstitutional.

VII. REGARDING ARTICLE 2 OF THE CHALLENGED DECREE

THE REQUIRED DECLARATION OF NATIONAL INTEREST. The petitioners challenged art. 2° of decreto 39838-MINAE, which provides as follows:

“Art. 2. State public infrastructure repair, maintenance, construction, or expansion projects must first obtain a declaration of national interest issued by the Poder Ejecutivo in accordance with article 3, subsection m), of Ley Forestal N° 7575, supported by appropriate instruments demonstrating that the project’s social benefits exceed the socio-environmental costs of the intervention.” (Emphasis not in the original).

In this regard, the petitioners argued that there are no clear rules for issuing a declaration of national interest. They stated that our country still lacks a duly defined and formalized methodology for conducting the environmental and social cost-benefit analysis that should support such a declaration. They contend that what is issued is an executive decree that is not based on a detailed technical study and is not subject to consultation, but rather is published directly by the Poder Ejecutivo. They further stated as follows: The challenged article refers to “appropriate instruments,” without specifically explaining what those instruments are, who will define them, or how they will be defined. When making a decision as important as allowing wetland ecosystems to be affected and damaged, the “rules of the game should not be left open-ended or unclear.” The environmental and social cost-benefit analysis that should support a declaration of national interest would require the establishment of a series of conditions, limits, or environmental safeguards setting a baseline for when it is and is not possible to conduct this type of study. For example, one such safeguard could be that protected wild areas or their equivalents—such as wetlands when they have not been formally defined and registered as such—not be interfered with or affected.

The PGR stated as follows: The declaration of national interest (declaratoria de conveniencia nacional) contemplated in art. 2 of the challenged decree is the means through which it is determined that the public benefits outweigh the socio-environmental costs (subsection m) of art. 3 of the Ley Forestal. This is an exceptional procedure established in the Ley Forestal, the purpose of which is to establish that, although an activity has a certain impact on the environment, that impact can be mitigated and offset, so that the activity may be permitted because the benefits of its development outweigh the resulting environmental costs. In the report submitted after the oral hearing, the PGR reported that neither the Ley Forestal nor this Regulation specifies the appropriate instruments for balancing the social benefits against the socio-environmental costs of the respective project. It further indicated that this Chamber has held that arts. 19 subsection b) and 34 of the Ley Forestal are consistent with the principles of sustainable development (desarrollo sostenible) and constitutional law (Derecho de la Constitución), and are not contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment.

Regarding the technical basis for declarations of national interest, it referred to the Chamber’s findings in rulings 17126- 2006, 7005-2009, 13100-2010, 13622-2010 and 10570- 2012. They recalled that balancing the social benefits against the environmental cost of projects is a technical matter, as the Sala Constitucional found in ruling n.°6922-2010 (as well as ruling n.°7005-2009). Likewise, as the Sala Constitucional held in ruling n.°14446-2013, “in order to establish as unconstitutional a failure to issue regulations implementing a law, a statutory or higher-ranking provision (constitutional or contained in an international treaty) must expressly require such implementing regulations.” Furthermore, the provisions of the Ley Forestal concerning declarations of national interest do not expressly establish that they must be regulated for the purpose of determining the appropriate technical instruments for performing the required balancing of social benefits and environmental costs.

For its part, the PGR, in its capacity as legal adviser, could not determine whether it is technically advisable and sufficient for the Ley Forestal and its Regulation merely to establish that the balancing of social benefits and environmental costs must be performed using appropriate instruments, while delegating to the Administration, according to its technical judgment, the determination of the methodology and type of studies to be conducted in each specific case. In other words, it is not for the PGR to determine whether it would be technically more advisable or beneficial to regulate the methodology and type of studies by which the Executive Branch must abide when issuing declarations of national interest, or whether, conversely, regulation to that effect could impose an unfavorable limitation on the consideration of each specific case. In any event, it has been held that if a decree of national interest entails the violation of any fundamental right, it may be reviewed by the Sala Constitucional.

Moreover, such decrees and the technical studies supporting them may be challenged before the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa), which may assess and determine whether the balancing of social benefits and environmental costs performed in each specific case is technically sound. Thus, as stated in ruling n.°17155-2009, “when a project is designated as being of national interest, the environmental impacts it produces must first be verified and compared against the social benefits it entails, which cannot be verified abstractly in the provision but must instead be assessed in each specific case.” Accordingly, it is during the review of the specific project that the reasonableness of the analysis of its benefits and adherence to technical criteria in considering the environmental impacts produced or likely to be produced may be assessed.

The former Ministro del Ambiente reported that the State’s essential and paramount function is to ensure the conservation, protection, administration, use, and promotion of the country’s public resources in accordance with the principles of sustainability, proportionality, and reasonableness in their use; in this specific case, it is MINAE’s duty to develop and implement the environmental-protection policies of the Gobierno de la República and to protect and oversee the State’s natural resources. In this regard, he explained that art. 3 subsection m) of the Ley Forestal declares activities carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private companies whose benefits outweigh their socio-environmental costs to be activities of national interest. He therefore maintained that, through the declaration of a particular project as being of national interest, authorization of the activities specified in arts. 19 (private forest property (propiedad forestal privada)) and 34 (logging in protected areas (corta en áreas de protección)) of the Ley Forestal is possible and consistent with current legislation.

He noted that the declaration of national interest must not be construed as authorizing tree cutting in protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) or, more generally, within the PNE, pursuant to PGR opinions numbers C-042-2009 and C-148-2012. He therefore considered incorrect the applicants’ assertion that the declaration of national interest would concern sites within a protected wilderness area and consequently concluded that the alleged unconstitutionality does not exist. He further stated that, before issuing such a declaration, the Executive Branch must conduct the cost-benefit study required for the issuance of this type of decree, as stated by the Tribunal Contencioso Administrativo in judgment n.°4399-2010. He stated that the requirement set forth in subsections d) and e) of executive decree n.°39838-MINAE is consistent with the law and applies to the overall project, which must provide for all activities to be performed (and therefore does not require a new declaration, as the applicants erroneously claim).

He added that the actions performed pursuant to such a declaration of national interest will be supervised by the institutions having jurisdiction for that purpose and will comply with the standards previously established by SETENA as part of the environmental approval (viabilidad ambiental) to be granted.

SETENA drew a distinction between the legal concepts of national interest and environmental approval. Specifically, regarding the declaration of national interest, it explained that art 3 subsection m) of the Ley Forestal and subsection m) of art. 2 of its Regulation define activities of national interest as follows:

“Activities carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise, whose social benefits outweigh their socio-environmental costs. The balancing must be performed using appropriate instruments.” It follows from this definition that the social benefit must outweigh the socio-environmental costs, matters that must be demonstrated through a series of studies that the proponent must submit to the Executive Branch, as the competent authority under the Constitución Política and the Ley Forestal. It considered it clear that these are distinct proceedings, having different purposes and handled respectively by the Executive Branch—in the case of declarations of national interest—and by SETENA in matters concerning environmental assessments (evaluaciones ambientales). It emphasized that the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) conducted by SETENA is not only a proceeding distinct from the declaration of national interest but also an independent one, in the sense that such a declaration is not required before SETENA may assess a project submitted for review. It stated that this assessment must comply with the body of applicable law (bloque de legalidad), in both technical and legal respects, and must take into account the provisions of art. 50 of the Constitución Política.

Finally, the current Ministra and the Viceministra de Aguas y Mares stated that, through the declaration of a particular project as being of national interest, authorization of the activities specified in arts. 19 and 34 of the Ley Forestal is possible and consistent with current legislation, on the understanding that such authorization is not possible within the PNE; therefore, no unconstitutionality exists in this respect. They stated that the declaration of national interest is merely one requirement and does not, by itself, authorize intervention in a wetland (humedal); rather, the mechanism for technically assessing the feasibility of implementing a controlled-intervention proposal (propuesta de intervención controlada) is Anexo I of the aforementioned decree, which identifies the technical criteria used to define the wetland’s importance and describes the ecological components, processes, and services essential to determining the site’s ecological characteristics.

In the Chamber’s view, it is appropriate to reiterate, first, that the decree under review does not apply in any manner to protected wilderness areas because—as examined above—those areas are subject to specific management categories (categorías de manejo) as a result of their designation and inclusion under that status. Likewise, their removal from protected status (desafectación) and intervention are governed by a specific, more stringent regulatory regime that is incompatible with the decree’s definition concerning wetland ecosystems (ecosistemas de humedal). The applicants’ final objection is therefore resolved by the foregoing.

That said, as the reporting authorities explained, it is necessary to distinguish the declaration of national interest as merely one of the requirements for authorizing controlled intervention (intervención controlada) in wetland ecosystems. Indeed, that declaration, which is the responsibility of the Executive Branch, must not be confused with the series of other requirements stipulated in the subsequent articles of the decree, all of which must be strictly fulfilled before SINAC may grant authorization, such as attaching the “technical information sheet” (“ficha de información técnica”) and, in addition, the environmental impact assessment that SETENA is responsible for approving (art. 4). That sheet is a questionnaire containing highly detailed information regarding the description of the wetland to be affected, the site’s location, wetland area, biogeography, criteria for assessing the wetland’s importance (type of wetland, rare species and threatened ecological communities, biological diversity, support during a critical stage of the biological cycle, waterbirds, important and representative fish, fish spawning grounds, plant and animal species whose presence is associated with the wetland ecosystem, ecological communities whose presence is associated with the wetland, and biological components, among many other elements that must be evaluated in the technical report subsequently issued by SINAC (see arts. 3 and 8, as well as ANEXO 1, Technical Information Sheet (FIT), Wetlands subject to controlled intervention pursuant to projects for the repair, maintenance, construction, or expansion of State public infrastructure previously declared to be of national interest). Thus, the declaration of national interest is merely one of the requirements or instruments required for authorizing controlled intervention in wetland ecosystems.

Specifically, with regard to the prior declaration of national interest issued by the Executive Branch, it should be noted that arts. 1 and 2 of the executive decree refer to the definition established in art. 3 subsection m) of the Ley Forestal, which provides as follows:

“Activities of national interest (actividades de conveniencia nacional): Activities carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise whose social benefits exceed their socio-environmental costs. The balance shall be determined through the appropriate instruments.” (Emphasis not in the original).

Regarding the constitutionality of that provision, this Chamber made the following observations in judgment n.°2009-17155 (Constitutional Chamber composed of Justices Calzada M., Mora M., Vargas B., Armijo S. Jinesta L., Cruz C. and Molina Q.):

“On this point, it should first be noted that challenged Article 3 is merely a reference provision within the Ley Forestal, since it establishes definitions of certain important concepts for the application of forestry legislation. Note that subsection m) merely defines what must be understood as a matter of national interest (…) The provision to that effect does not render it unconstitutional because, as indicated, it merely provides a reference as to what must be understood as a matter of national interest in those provisions in which the legislation so specifies. Any unconstitutionality related to Article 50 of the Political Constitution would have to be determined in each particular case in which that definition has been applied and has affected the right to a healthy and balanced environment. The petitioner’s own argument shows that her disagreement is not, in fact, with the provision itself, but with the assessment and application thereof by the Executive Branch in Executive Decree No. 35801-MINAET; this is not a matter to be decided through an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), but rather constitutes a matter for an amparo proceeding (amparo). Accordingly, with respect to this review, the action concerning this provision must be dismissed.” (Emphasis not in the original).

That decision also examined the constitutionality of art. 19 subsection b) of the Ley Forestal itself, which introduced the possibility of carrying out certain authorized interventions in forest areas on the basis, specifically, of a declaration of national interest. By majority vote, the Chamber ruled as follows:

“VI. Regarding Article 19 subsection b) of the challenged Ley Forestal. (…) The challenged article appears within Title III, ‘Private Forest Property,’ Chapter I, ‘Forest Management,’ of the Ley Forestal and provides that, on forest-covered land, land-use change (cambio del uso del suelo) and the establishment of forest plantations shall not be permitted. However, the State Forestry Administration may grant permits in those areas for certain specified purposes, including that set forth in subsection b), which authorizes it to carry out public or private infrastructure projects deemed to be of national interest. This particular provision was addressed by this Court in judgment No. 2006-17126, in which, following an analysis of the governing principles of environmental law, the Chamber concluded that neither Article 19 subsection b), challenged herein, nor Article 34 of the Ley Forestal violates the right to a healthy and ecologically balanced environment, provided that it does not constitute authorization for public institutions to ‘legitimately’ harm the environment or establish an exceptional regime.

On that occasion, it was clearly established that the possibility of land-use change at issue is reserved exclusively for privately owned forest assets and therefore does not ‘affect’ the State’s natural heritage (Articles 1, second paragraph, and 18 of the Ley Forestal). Likewise, the binding nature of environmental regulations—like the remainder of the legal system—may be set aside only in an emergency or exceptional situation under the terms provided in constitutional Article 180 (‘to meet urgent or unforeseen needs in cases of war, civil unrest, or public calamity’), as this Court held in the aforementioned judgment number 1992-2340. Accordingly, environmental regulations, including their principles and rules, unquestionably apply to public institutions in fulfilling their assigned purposes (public administration), pursuant to constitutional Article 50. It is true that the challenged provisions contemplate circumstances under which the designated use of private real property subject to a restriction associated with the State’s forest heritage may be modified to permit the construction of infrastructure works serving the public interest; however, as duly established, this is not an exceptional regime authorizing public institutions to pollute the environment, since any case in which it is sought to be applied must likewise comply with the environmental regulations in force.

The provision concerns real property upon which a restriction of evident social interest has been imposed, based on the objective of preserving and protecting the environment; hence, as a general rule, its use may not be changed (the first paragraph of Article 19 and the first sentence of the first paragraph of Article 34 of the Ley Forestal). Nevertheless, in view of the general interest of the national community, both rights must be weighed and their exercise balanced in accordance with the principle of sustainable human development, which recognizes the need for a balanced interrelationship among the critical elements of economic development (tourism, investment, employment, infrastructure, sound public finances, and the tax system), social policy (education, health, and security), and environmental protection. The United Nations has defined this development as the expansion of choices for all persons in a society.

It is a comprehensive concept because it places men and women at the center of development and encompasses the protection of opportunities in the lives of future generations and of the natural systems upon which all life depends. Its fundamental purpose is to create an enabling environment in which everyone may enjoy long, healthy, and creative lives, since economic growth is also a means to human development. What is therefore relevant is to permit the industrial and technological development of peoples while ensuring that their use of the physical and social environment remains tolerable, in order to achieve economic and social progress. The responsibility lies in balancing environmental protection, economic development, and private activities in a manner that justifies State intervention. Now, precisely because the environmental legal framework is binding, the decision may not be arbitrary; therefore, the Administration’s discretion is conditioned upon compliance with the body of applicable law, with regard to the nature of the forest and the project or work classified as being of ‘national interest’ (…) It is likewise conditioned upon compliance with environmental principles and regulations, under which technical studies must be conducted (Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente) to demonstrate the suitability of the project at the designated location, assess the impact that such works will have on the environment in order to determine the compensatory measures needed to mitigate adverse effects, and ensure that the works are subject to prior, ongoing, and subsequent technical oversight by the corresponding public authorities (particularly MINAE and SETENA); (…)

Accordingly, this Court maintains the position previously expressed, holding that the challenged provision does not violate the right to a healthy and balanced environment because, when a project is specifically declared to be of national interest, its environmental impacts must first be verified and compared with the social benefits it entails. This cannot be assessed in the abstract from the provision itself, but must instead be examined in each specific case through an amparo proceeding rather than an action of unconstitutionality. (…) For the foregoing reasons, the action challenging this provision must be dismissed on the merits.” (Criteria reiterated by this Chamber in judgment n.°2012-010570. Emphasis not in the original).

In light of those considerations, it is appropriate to reiterate the maxim that the environmental legal framework is binding pursuant to art. 50 of the Political Constitution. This means that a declaration that a particular infrastructure project is in the public interest may not be divorced from the principles and rules of Environmental Law. Moreover, because it is an administrative act of general scope issued by the Executive Branch (arts. 140 subsections 3) and 18 and 146 of the Political Constitution, and 121 of the LGAP), review of its legality and constitutionality is reserved for each specific case; that is, whether the respective national-interest decree conforms to the legal parameters that establish its validity and constitutionality. For this purpose, the principles of objectification (objetivación) and of “adherence to science and technology” (“de la vinculación a la ciencia y a la técnica”), which govern environmental matters, must be applied with the utmost rigor, insofar as administrative decisions that may affect the environment require supporting technical grounds and, as such, limit and condition the Administration’s discretion in its actions.

This Court has repeatedly so held, for example, in judgment n.°2012-013367 (Constitutional Chamber composed of Justices Jinesta L., Cruz C., Castillo V., Rueda L., Salazar C., Guerrero P. and Araya G.), which summarized the Chamber’s holdings in prior constitutional judgments:

“As regards the environment (ambiente), the subject of the fundamental right discussed above, our Constitution further requires it to be “healthy.” The requirement that it be “healthy” leads us to “regenerative capacity” and “successional capacity” as safeguards for life. From both requirements—“healthy” and “balanced”—arises the need for sustainable development; quality of life and environmental quality depend on it. Now, by introducing the concepts of “environment,” “healthy,” and “ecologically balanced,” the constitutional provision brought science and technology into environmental decision-making, whether legislative or administrative, such that, pursuant to sections 16 of the Ley General de la Administración Pública and 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, State actions in environmental matters must be based on, and may not contradict, the unequivocal principles of science and technology, in order to secure the full and universal enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment and, moreover, “greater well-being for all inhabitants of the country.” Regarding the subjection of legislative and administrative decisions to the unequivocal principles of science and technology, the Chamber has termed this the principle of objective environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental): “Objective environmental protection (…) is a principle that cannot in any way be confused with the foregoing principle [the precautionary principle (principio precautorio), or ‘principle of prudent avoidance’], since, as it derives from the provisions of articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública, it entails the need to support decision-making in this area with technical studies, both with respect to acts and to provisions of general application—whether statutory or regulatory—which gives rise to the requirement that such decisions be tied to science and technology, thereby constraining the Administration’s discretion in this area.

Thus, in light of the results derived from those technical studies—such as environmental impact studies—if objective technical criteria demonstrate the probability of clear harm to the environment, natural resources, or human health, the proposed project, works, or activity must be rejected; and where there is ‘reasonable doubt,’ decisions must be made in favor of the environment under the pro-nature principle (principio pro-natura), which may take the form of adopting both compensatory and precautionary measures in order to protect the environment adequately.” (judgments of the Constitutional Chamber Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05).” (Criteria reiterated by the Chamber in judgments 2014-018836 and 2019-017397).

Based on the foregoing considerations, this Court finds that art. 2 of the decree under review is not unconstitutional, because it merely imposes an additional requirement in the procedure for authorizing controlled intervention in wetland ecosystems. The reference to the Ley Forestal serves to define what is meant by “activities of national interest (actividades de conveniencia nacional).” These are activities for which it can be justified and demonstrated that, in furtherance of the general interest, their social benefits exceed the socio-environmental cost resulting from the intervention. The inclusion of that requirement is not unconstitutional, and it is not appropriate to conduct an abstract review of the suitability of the respective executive decree. As noted supra, such review must be reserved for each specific case.

It is also necessary to recall the PGR’s observation that the provisions of the Ley Forestal concerning declarations of national interest (declaratorias de conveniencia nacional) do not expressly require them to be regulated for the purpose of determining precisely which technical instruments are appropriate for balancing the required social benefits against environmental costs. Accordingly, no omission has been established that warrants correction in these constitutional proceedings or through a writ of amparo (recurso de amparo). On this issue, this Court previously issued judgment n.°2013-14446 (Chamber composed of Justices Armijo S., Cruz C., Castillo V., Rueda L., Pacheco S., Salazar C., Hernández G.), in which it ruled as follows:

“In the present matter, the petitioners allege that the respondent authorities have failed to issue regulations implementing article 3 of the Ley Forestal by establishing which instruments are appropriate for creating exceptions to the prohibition against felling trees and harming biodiversity, changing land use (uso del suelo), and affecting protection areas (áreas de protección). In this regard, the second paragraph of article 49 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional itself expressly provides the procedure to be followed by the Chamber when the challenge concerns a failure to ‘regulate’ a law, in which case this Chamber must grant the noncompliant party a period of two months to remedy the omission. Nevertheless, for a failure to regulate a law to be deemed unconstitutional, a statutory or higher-ranking provision, whether constitutional or contained in an international treaty, must expressly require the corresponding regulatory framework.

Furthermore, it must be borne in mind that the alleged omission must prevent the exercise of a fundamental right; that is, a specific situation involving infringement or a threat to the rights of an individual subject to the Administration must be established for the amparo to be admissible. Otherwise, the matter would concern mere legality and would not be reviewable in this jurisdiction, but rather in the contentious-administrative jurisdiction (based on article 49 of the Constitution), since the writ of amparo is intended to protect fundamental rights (article 48 of the Constitution). It therefore permits challenges to administrative conduct by action, omission, or even threat, when deemed harmful to a fundamental right (article 29 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional); consequently, it is clear that not every regulatory omission may be heard through amparo proceedings. In accordance with the foregoing, because the application initiating the proceeding does not describe any situation involving infringement or a threat to any person’s fundamental rights, this amparo is inadmissible, and the petitioners are referred to the ordinary legal remedies so that they may submit their claim there and explain why they believe that the Reglamento a la Ley Forestal (Decreto Ejecutivo 25721) does not properly regulate the objective situation raised in this writ of amparo.

Accordingly, the present petition is inadmissible and is hereby so declared.” Furthermore, this Chamber finds the PGR’s position well-founded insofar as limiting or structuring this type of study could prove counterproductive, because it could restrict the assessment required for a particular project. What is certain is that the assessment of environmental impacts as weighed against potential social benefits must be rigorously demonstrated. None of this can be examined in the abstract—on the basis of a potential executive decree declaring national interest—but instead, in each particular case, it must be examined whether the decision and the technical studies submitted are reasonably substantiated.

Regarding the applicants’ arguments during the oral hearing that decrees declaring national interest apply only to private property, the Chamber considers this to derive from an unduly narrow interpretation of art. 19 of the Ley Forestal, because State or private infrastructure projects of national interest may be carried out on private forest property. However, this does not mean that such decrees declaring national interest may be issued only in those circumstances—infrastructure on private forest property—but rather that they may be issued for various purposes. See, for example, the Declaratoria de conveniencia nacional e interés público del proyecto hidroeléctrico Torito, n.°36982-MINAET, or decree n.°34312, which declares the studies and works of the Proyecto Hidroeléctrico El Diquís and its transmission works to be of National Interest and Public Interest. Moreover, it cannot be overlooked that the Ley Forestal itself provides for this type of declaration of national interest to authorize the cutting or removal of trees in the protection areas described in art. 33 of the Ley Forestal; it is therefore rejected that declarations of this type are possible only for private property.

Finally, this Court cautions that the preparation of such declarations must be governed by the environmental legal framework and, specifically, by the constitutional principles of objective environmental protection and adherence to science and technology, ensuring that the decision is adequately substantiated and is not the product of arbitrariness. It should be recalled, as emphasized above, that any unconstitutionality relating to art. 50 of the Constitution arising from the issuance of declarations of national interest would have to be verified in each particular case in which that definition has been applied.

VIII. REGARDING ARTICLE 3 OF THE DECREE

THE REQUIREMENT TO INCLUDE POTENTIAL COMPENSATION AND RESTORATION MEASURES. The applicants challenged the provisions of art. 3 of the executive decree, which provide verbatim as follows:

“Art. 3. The application may be submitted only by the Head of the Public Institution responsible for developing projects for the repair, maintenance, construction, or expansion of State public infrastructure that have previously been declared to be of national interest.

For this purpose, the requirements listed below must be submitted to the Sistema Nacional de Áreas de Conservación; the procedures and instructions provided concerning the manner of proceeding must also be followed if it is detected that the ecological characteristics of a wetland are deteriorating, or are likely to deteriorate, particularly as a result of a change or potential change caused by human activity:

• a)A written application clearly and expressly stating what is sought and also indicating the full name and personal particulars of the Head of the institution or its legal representative, an address for service of notices, and the corresponding signature.

It must also state the legal basis authorizing the institution to develop projects for the repair, maintenance, construction, or expansion of State public infrastructure.

• b)Certification of legal status (personería jurídica), issued less than three months previously.
• c)Photocopy of the identification card of the Head of the institution or its legal representative.
• d)The application must state the number and publication details in the Diario Oficial La Gaceta of the Executive Decree Declaring the Project to Be of National Interest.
• e)A cost-benefit study of the project supporting the declaration of national interest.
• f)A description of the project, its activities associated with the wetland ecosystem area, and its georeferenced location.
• g)A detailed description of the wetland’s ecological characteristics, set out in a Technical Information Sheet (Ficha Informativa Técnica) that must meet the specifications of Anexo 1 to this decree. If available, this must include the site information contained in the Inventario Nacional de Humedales.
• h)A statement of the interventions to be carried out in the wetland ecosystem, which must contain the following information:

i.1) Detection of adverse changes in the ecological characteristics of wetlands induced by human action as a result of the proposed activities or interventions, based on the description of the ecological characteristics and the limits of acceptable change.

Once the probable change in the ecological characteristics induced by human action as a result of a proposed state project has been described, corrective actions shall be presented through restoration of the losses or, when this is not feasible, equivalent compensation shall be applied.

i.2) Restoration of losses: the proposed procedure for identifying potential restoration projects must be divided into three stages: 1) The first stage determines the spatial scale of the need to restore wetland functions and the corresponding environmental constraints on restoration. 2) The second stage is directly related to the site and evaluates the sustainability of potential restoration projects in light of a synthesis of the environmental constraints identified in the first stage and the socioeconomic characteristics and other particular features of the catchment basin (cuenca de captación) (the minimum acceptable planning scale for wetland restoration must be the catchment basin). 3) The third stage concerns final results, in which the assessment conducted during the two preceding stages makes it possible to identify potential sustainable restoration projects and assign priorities to them. This final stage addresses the need to make rational decisions regarding wetland-resource management and results in effective, cost-efficient projects that enjoy broad public acceptance.

i.3 Equivalent compensation (compensación equivalente). All feasible measures must be adopted to compensate for any loss of wetland functions, attributes, and values, in terms of both quality and area, caused by human activities; preference must be given to compensating for wetland losses through wetlands of a similar type located within the same watershed (cuenca hidrográfica) and catchment basin; when considering such compensation, account may be taken of maintaining the overall value of the country’s wetland area, the availability of an equivalent compensatory replacement, the appropriateness of the compensatory measure in relation to the ecological character, habitat, or value of the affected site(s), scientific or other uncertainties, the timing of the compensatory measure in relation to the proposed action, and the adverse effects that the compensatory measure itself might cause.” (Emphasis not in the original).

With respect to this provision, the petitioners argued that compensation or restoration of wetlands is impossible. They alleged that the “restoration” of a wetland ecosystem impacted or altered by human intervention as a result of the construction of a road project is extremely difficult, if not impossible, given the substantial impact on and impairment of the soil itself. They explained that this is because a road project developed over a wetland ecosystem—that is, one whose grade line (rasante) is located not on a viaduct or bridge but on the ground itself—causes very substantial impairment to the wetland. Even when built as a viaduct or bridge, the road project may have an impact insofar as it entails installing columns or piles to support the structure to be developed, in addition to the fact that the operation of the road project may affect the wetland. They listed some of the principal impacts on the wetland system.

They questioned the use of the term “equivalent compensation” because, in their view, compensating for an “impacted wetland or wetland area” with another “wetland” has neither logic nor a legal basis. They asserted this because the environmental legislation currently in force in our country establishes that all wetlands qualify as the equivalent of protected areas; therefore, in principle, there are no privately owned “wetlands” that the State could acquire to compensate for a wetland impacted by a road-infrastructure project. They argued that this was an absurdity embodied in the challenged decree. They stated that, in the hypothetical event that compensation were proposed (such as compensating for a wetland ecosystem with a natural forest ecosystem), it would not be functional either. This is so, first, because they are two different ecosystems and, second, because replacing a natural wetland ecosystem with another ecosystem that may itself have been impaired changes the type of system and does not fulfill the same ecological function.

The PGR stated that, for purposes of evaluating the technical aspects and feasibility of implementing the compensation and restoration measures—which the petitioners characterize as insufficient—and given the nature of those matters, this advisory body defers to the opinion rendered for that purpose by MINAE as the competent specialized body. It explained that, nevertheless, it is appropriate to note that the argument that the prescribed compensation and restoration measures are not functional because no privately owned wetlands are available for acquisition as compensation is unfounded, considering that wetlands of that nature do exist and that compensation may be carried out in any type of wetland.

Regarding the concepts of “restoration” and “compensation,” the former Ministro del Ambiente explained that Manual 19 of the Convención Ramsar, entitled “Principles and Guidelines for Wetland Restoration,” uses the term “restoration” broadly—that is, without distinguishing or focusing on the technical difference between restoration and rehabilitation (rehabilitación) (see considerando XI). The contracting parties approved that Manual as guidance for their implementation whenever applicable. The Manual forms the basis for the recommendations used to prepare Anexo 1, together with the format of the Ramsar Information Sheet (Ficha de Información Ramsar, FIR), which were established as tools under the Convention for monitoring changes in the ecological characteristics of Ramsar sites designated by the countries. Accordingly, Anexo 1 compiles the information appropriate for identifying these characteristics but excludes information specifically related to Ramsar sites, as that is not the focus of the instrument.

This Chamber finds that the petitioners proceed from the false premise that all wetlands are considered protected wild areas (áreas silvestres protegidas), which, as examined supra, is legally incorrect. The conservation of wetland ecosystems has been declared by law to be in the public interest (art. 41 of the LOA), but this does not mean that all wetlands are automatically included within a protected wild area under a particular management category (categoría de manejo). It was precisely for this reason that the PGR argued that the petitioners’ assertion—that the prescribed compensation and restoration measures are not functional because there are no privately owned wetlands that may be acquired as compensation—is unfounded. This is because wetlands of that nature do exist and compensation may be carried out in any type of wetland. The Ministro del Ambiente likewise stated this, explaining that the petitioners’ assertion that all wetlands are geographical areas subject to a special environmental-management regime and capable of becoming protected wild areas, such as a national park, is erroneous.

This is because, under art. 32 of the LOA, such a designation requires a series of technical studies justifying it. It also follows from the fact that those wetlands may indeed be located on privately owned land and therefore retain that status until the State decides to expropriate them by virtue of the declared public interest, pursuant to art. 37 of the LOA. Based on the foregoing, the Chamber finds that the provision in art. 3 subsection h) point i. 3 of the decree under review—which provides for the possibility of adopting all feasible measures to compensate for any loss of wetland functions, attributes, and values, in terms of both quality and area, caused by human activities—is neither unlawful nor meaningless. It should be borne in mind that the matter under review at this point concerns the requirements to be met by the head (jerarca) of the public institution responsible for the infrastructure project, which has previously been declared to be of national interest.

Specifically, the required information includes an indication of the interventions to be carried out in the wetland, anticipating any equivalent-compensation measures based on a series of considerations:

“when considering such compensation, account may be taken of maintaining the overall value of the country’s wetland area, the availability of an equivalent compensatory replacement; the appropriateness of the compensatory measure in relation to the ecological character, habitat, or value of the affected site(s); scientific or other uncertainties; the timing of the compensatory measure in relation to the proposed action; and the adverse effects that the compensatory measure itself might cause.” (Art. 3 subsection h i.3 of the decree).

It is apparent from the preceding excerpt that the request submitted calls for a technical-scientific assessment (valoración de tipo técnico-científico) that in no way entails automatic authorization of the intervention or of the proposal submitted by the authority responsible for the infrastructure project; rather, it constitutes a form of advance assessment of the effects and potential mitigation measures (medidas de mitigación). It bears repeating, however, that the provisions of that subsection and the submission of these requirements do not constitute approval of the activity, because the petitioners fail to mention that art. 8 of the challenged decree requires SINAC to issue a technical report prepared by a multidisciplinary team composed of the competent Área de Conservación for the site where the state public-infrastructure project is to be developed, with the support of the Programa Nacional de Humedales. That report must evaluate the proposed interventions from the standpoint of protecting and conserving the site’s natural resources and biodiversity, as well as the mitigation measures with which the applicant must comply to avoid affecting the ecological characteristics of the wetland ecosystem. For that purpose, support may be requested from the Consejo Nacional asesor sobre Humedales. In addition, art. 9 provides as follows:

“Art.- 9. The Sistema Nacional de Áreas de Conservación, through the Área de Conservación in which the project is located and with the support of the Programa Nacional de Humedales, shall have 30 business days to decide the application, counted from the time all requirements established in article 3 of this decree have been submitted. The technical report required by provision 8 of this decree must be completed within that period.

For those purposes, the corresponding Área de Conservación must establish an administrative case file (expediente administrativo) containing the requirements and all other necessary documentation.

Once that documentation is available, the Dirección del Área de Conservación must issue a duly reasoned administrative decision (resolución administrativa) stating the grounds supporting the grant or denial of authorization, in accordance with Ley General de la Administración Pública N° 6227.

In cases where the application is authorized, a section entitled measures to restore losses or equivalent compensation, as technically appropriate, must be included.” (Emphasis not in the original).

Thus, although the regulations require the developer to consider possible equivalent-compensation scenarios, the fact remains that, ultimately, SINAC, with the advice of the Programa Nacional de Humedales, and SETENA are responsible for determining the appropriate measures for authorizing the controlled intervention, based on their assessment of the corresponding environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), which is required under the regulations, and the other restrictions examined above and set forth in arts. 43, 45 51 and 52 of the LOA.

The same must be noted in connection with the provisions of item i. 2) concerning the “restoration of losses.” The petitioners likewise proceed from the presumption that ensuring the restoration of wetlands is virtually impossible because they anticipate that the infrastructure works will severely affect the wetland. In this regard, the Ministro del Ambiente explained that the concept of “restoration” is used in the Ramsar Convention’s own documents as guidance for wetland management and conservation. He cited, for example, Handbook 19, from which the guidelines for drafting Anexo I of the Decreto were adopted; that is, a series of technical and scientific tools for monitoring changes in the ecological characteristics of wetlands, although it excludes Ramsar sites because, as was explicitly explained, those sites are not subject to regulation under the decree at issue. This confirms what was stated above: neither protected wild areas nor Ramsar sites may be altered under these regulations.

Consequently, if the Ramsar Convention itself and its authorized interpreters establish guidelines for addressing changes in wetland characteristics (See: Ramsar Convention Secretariat, 2010. Addressing change in wetland ecological character: Addressing change in the ecological character of Ramsar Sites and other wetlands. Ramsar Handbooks for the Wise Use of Wetlands, 4th edition, vol. 19. Ramsar Convention Secretariat, Gland (Switzerland). Available at https://www.ramsar.org/sites/default/files/documents/pdf/lib/hbk4-19sp.pdf ), it is reasonably justified that, when alterations to wetland ecosystems—not designated as protected areas or Ramsar sites—are contemplated, technical and monitoring mechanisms should be sought in order to propose measures to restore losses. As already explained supra, such measures constitute merely the developer’s assessment when submitting its request, which SINAC must decide upon in accordance with the parameters already indicated.

Ultimately, the Chamber considers that the requirement to include these assessments of “restoration” and “equivalent compensation” in the regulations under review is not unconstitutional. It bears repeating that these assessments are merely approximations proposed by the developer under various scenarios and do not necessarily mean that the project or the proposed measures will be authorized; all of this must be evaluated and justified by the authority tasked with deciding such applications. It must be borne in mind that, when analyzing projects of this kind that may affect essential aspects of the environment, the precautionary principle (principio precautorio), or “principle of prudent avoidance” (principio de la evitación prudente), must prevail. This refers to the necessary action and effect of preventing in advance possible damage to the constituent elements of the environment. This principle advocates implementing actions aimed at the proper protection, conservation, and appropriate management of resources—that is, adopting all precautionary measures to prevent or contain possible harm to the environment or human health (see judgment n.°2006-17126).

It should be recalled that this Chamber has consistently held that the precautionary principle requires the Environmental Administration to weigh carefully whether human activity endangers the environment and to withhold authorization if the assessments show that the activity may cause harmful or irreparable environmental consequences (see decisions numbers 2018-13718 and 2019-010710). In view of the foregoing, this Court considers that requiring the project developer to include in its application a formal proposal specifying the interventions to be carried out in the wetland, expressly stating any potential measures to restore losses and provide equivalent compensation, constitutes precisely an implementation of the precautionary principle, or principle of prudent avoidance. In other words, the application must be formalized by addressing all possible intervention and mitigation scenarios in the interest of adequate environmental protection, thereby also enabling SINAC to make a reasoned decision based on all possible projections or, where appropriate, to deny the intervention because of manifest environmental degradation that cannot be remedied through the restoration or compensation measures offered by the developer as alternatives (art. 45 of the LOA). Consequently, this Court considers that the petitioners’ arguments are unfounded, and this claim must therefore be dismissed.

IX. CONCERNING ARTICLE 4 OF THE DECREE

PRINCIPLE OF COORDINATION IN THE ADMINISTRATIVE PROCEEDING. The petitioners challenged art. 4 of the decree, asserting that there is confusion regarding which environmental instrument must be applied. The challenged provision regulates the following:

“Art. 4. Concurrently with the filing of the application with SINAC by the State and other public entities having authority over state public infrastructure, applicants must process the corresponding environmental clearance (viabilidad ambiental) before SETENA, which shall include conducting an environmental impact assessment.

Such environmental clearance shall be an indispensable requirement for SINAC to authorize the requested intervention. Accordingly, by virtue of the inter-institutional coordination procedure, SINAC and SETENA must process the matters within their respective authority in a parallel manner.” (Emphasis not in the original).

The petitioners stated that the decree creates confusion regarding the application of the Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) and opens the door to a simplified procedure that is inconsistent with the situation at issue. They argued that art. 4 creates confusion regarding the EIA instrument to be used, which could result in a serious procedural omission and thereby a grave failure to fulfill the EIA’s fundamental purpose as a preventive tool for safeguarding the substance of constitutional art. 50. They stated that the EIA instrument that should be applied is an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA). They alleged that the fact that the executive decree challenged here calls for an EIA creates a contradiction and reveals an evident lack of knowledge of the “Reglamento General de Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental.” They insisted that the failure expressly to require an EsIA creates uncertainty as to whether the environmental clearance will be performed using the appropriate technical instrument. They further contend that, as a collateral effect, this entirely omits the public participation process (proceso de participación pública) directly associated with conducting that instrument.

The petitioners further asserted that it is counterproductive for the proceeding before SETENA to take place concurrently with the proceeding before SINAC because the environmental proceeding should occur first, so that a proper final environmental design can be established for the proposed project and, ultimately, a decision can be made concerning the proposed project’s environmental clearance.

In this regard, the PGR stated that art. 4 of the challenged decree requires the project to undergo an EIA in order to mitigate the possible impacts and damage that the petitioners allege would occur, as recommended by the Ramsar Convention and its various instruments. It considered that the provision does not state what the petitioners interpret it to mean. It explained that the EIA is a general concept referring to the scientific and technical administrative procedure conducted by SETENA to identify and predict the effects that an activity, work, or project will have on the environment, quantifying and weighing them in order to inform decision-making (art. 3, subsection 38, of the Reglamento General de EIA). This procedure comprises three phases: a) the Initial Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Inicial); b) preparation of the EsIA or any other applicable environmental assessment instruments; and c) environmental monitoring and oversight of the activity, work, or project through the established environmental commitments.

It added that, as relevant here, Anexo 1 of that Reglamento establishes that road construction requires the preparation of an EsIA, in accordance with the regulations governing administrative procurement and public-works concessions; therefore, the level of protection is not being reduced, nor is the public participation process inherent in environmental impact studies being limited, as the petitioners argue. The challenged provision does not disregard the specific EIA framework and, in any event, is consistent with art. 44 of the LOA, which requires an EIA to be conducted. Indeed, art. 4 of the challenged decree expressly provides that such clearance shall be an indispensable requirement for SINAC to issue final authorization for the project. It argued that, as an additional requirement beyond the declaration of national interest (declaratoria de conveniencia nacional) and the granting of environmental clearance, a multidisciplinary technical report (informe técnico multidisciplinario) and authorization from SINAC are required so that the proposed interventions may be assessed from the standpoint of protecting and conserving natural resources and biodiversity at the site where the state public infrastructure project is located, as well as the mitigation measures (medidas de mitigación) with which the applicant must comply to avoid affecting the ecological characteristics of the wetland ecosystem.

The PGR concluded that decreto n.º39838 is consistent with art. 44 of the LOA, which requires an EIA for activities affecting wetland ecosystems, and does not disregard the specific EIA framework, which, in the particular case of roads, requires an EsIA. Moreover, the challenged provision does require environmental clearance as a prerequisite for issuing final authorization.

In the first institutional report, the MINAE representative stated that the provisions of art. 4 of the executive decree are consistent with current legislation (which requires prior consultation with SINAC in certain cases) and with the principle of inter-agency coordination (coordinación interinstitucional). The cited article expressly states that environmental viability (viabilidad ambiental) is an indispensable requirement for SINAC to authorize the intervention, and not as the petitioners have claimed, with the logical consequence that this requirement must be obtained beforehand. The purpose of the provision is to reiterate what was already stated in art. 81 of the Regulations to the Biodiversity Law (Reglamento a la Ley de Biodiversidad) regarding the technical opinion (dictamen técnico) to be issued by SINAC during the proceedings before SETENA, which is why it states that each agency must handle the procedures falling within its jurisdiction.

He emphasized that SETENA’s lack of coordination with other agencies has been repeatedly analyzed by the Programa Estado de la Nación, whose Report number 9 on sustainable human development noted the need to establish coordination processes with other institutions; consequently, the stated principles are reflected in the challenged regulations. On another matter, he stated that although the Ramsar Convention does not expressly cite the term “Environmental Impact Assessment,” because it was signed before that concept became widespread, the fact remains that, through its art. 3, it established the obligation of the Contracting Parties to formulate and implement management plans in a manner conducive to the conservation of wetlands and, whenever possible, the wise use of wetlands within their territory. Under domestic law, art. 41 of the LOA declares wetlands and their conservation to be matters of public interest because they serve multiple uses, whether or not they are protected by the laws governing the subject.

In addition, regarding infrastructure works, art. 43 states that such works shall be constructed in a manner that does not harm ecosystems and that, if potential harm exists, an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) must be conducted. Likewise, art. 44 makes an environmental impact assessment mandatory for activities affecting wetland ecosystems. He also mentioned art. 92 et seq. of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), which require the submission of an environmental impact assessment for all projects considered capable of affecting biodiversity. He concluded that, for the reasons stated, the provision of the decree is consistent with constitutional art. 50 and arts. 17 and 43 of the LOA because it requires an environmental impact assessment as a prerequisite to the authorization procedure. That assessment must be conducted before the activity in question is carried out.

Its definition is set forth in art. 3 subsection 38 of executive decree n.°31849. He therefore stated that the environmental impact assessment will determine whether the proposed activities are environmentally feasible or whether the activities under consideration should be restricted as a condition precedent to their approval. He added that, before issuing its opinion, the entity responsible for approving or rejecting environmental impact assessments must consider the general prohibitions established in art. 45 of the LOA concerning activities conducted in wetlands. He characterized the following as errors by the petitioners: first, considering all wetlands to be protected wild areas (áreas silvestres protegidas), and second, overlooking the fact that provision 1° of the decree refers only to wetland ecosystems and therefore does not apply to wetlands declared protected wild areas. The provision never proposes omitting the procedure before SETENA; rather, it directs that this institution must always have the technical reports and recommendations prepared by SINAC during the case-review process.

Accordingly, SETENA and SINAC must examine all available technical information to properly assess the proposed interventions from the standpoint of protecting and conserving the natural resources and biodiversity at the site of the state public-infrastructure project. He insisted that SINAC recognizes and shares the public-interest status enjoyed by wetlands and that, for this reason, the mechanism for technically evaluating the feasibility of implementing a proposed “controlled intervention” (intervención controlada) is precisely Anexo 1, which makes it possible to identify the technical criteria used to define the importance of the wetland and to describe the components, processes, and ecological services essential to determining the site’s ecological characteristics.

In MINAE’s second institutional report, the Minister and the Vice Minister of Water and Oceans reiterated that art. 4 of that decree is consistent with the principle of inter-agency coordination. The environmental impact assessment will determine whether the proposed activities are environmentally feasible or whether the activities submitted or considered should be restricted as a condition precedent to their approval.

Finally, SETENA emphasized that the environmental impact assessment is a predictive instrument whose primary purpose is to anticipate the potential impacts that may occur and to establish the corresponding mitigation measures (medidas de mitigación). It argued that arts. 1, 2, 3, 4 and 11 of executive decree n.º39838-MINAE establish the procedure to be followed for the authorization of controlled interventions by the State and other public entities with jurisdiction over state public infrastructure in wetland ecosystems, in connection with the development of public-infrastructure repair, maintenance, construction, or expansion projects previously declared to be in the national interest (conveniencia nacional). It stated that art. 7 subsections l) and m) of executive decree n.º 38863-MINAE, in turn, establishes the general requirements for processing an application for timber harvesting (aprovechamiento maderable).

Regarding the use of certain words in arts. 1 and 2 of decree n.º 39838-MINAE, it clarified that they do not affect the substance of the decree, insofar as art. 1 states that the procedure is established for the repair, maintenance, construction, or expansion of state public infrastructure, while art. 4 states that environmental viability must be processed. Considering the provisions of art. 17 of the LOA and 122 of decree n.º 31849-MINAE, as well as the predictive nature of the environmental impact assessment, the underlined words make it unnecessary to submit an environmental-viability application for repair and maintenance works; it therefore considers that, from this perspective, the challenged decree instead expands environmental safeguards. It added that, taking into account the provisions of art. 4 of the decree in question, the State ensures that, before authorizing an intervention in a wetland system, it has SETENA’s technical opinion certifying whether or not a particular activity is environmentally appropriate.

From the standpoint of SETENA’s jurisdiction, there is no relaxation, easing, or change in the functions currently performed by the Secretariat with respect to assessments of projects located in environmentally sensitive areas, such as a wetland system. It clarified that, from the standpoint of the assessments performed by the Secretariat, when the institution encounters public or private projects involving areas with special environmental conditions that fall within the jurisdiction of another entity, such as SINAC, SETENA must incorporate into the assessment process the opinion issued by the respective competent entity. That entity will therefore determine whether the intervention in a wetland system is permissible and, if so, under what conditions.

Based on the considerations and explanations provided by the respondent authorities, the Chamber finds that the confusion alleged by the petitioners does not exist regarding which instrument must be applied before authorizing a controlled intervention in wetland ecosystems. It should be noted that art. 4 of the challenged executive decree expressly provides that “in parallel with the submission of the application to SINAC by the State and other public entities with jurisdiction over state public infrastructure, applicants must process the corresponding environmental viability before SETENA, which shall include conducting an environmental impact assessment.” Furthermore, the challenged provision emphasizes that such environmental viability is an indispensable requirement for SINAC to authorize the requested intervention (art. 4). In other words, the regulatory provision is consistent with what the LOA requires for such purposes in arts. 17, 43 and 44, which, due to their importance, are reproduced below:

“Art. 17.- Environmental impact assessment. Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) created under this law. Prior approval by that agency shall be an indispensable requirement for commencing the activities, works, or projects. Laws and regulations shall specify which activities, works, or projects require an environmental impact assessment.

Art. 43.- Works and infrastructure. Works or infrastructure shall be constructed in a manner that does not harm the ecosystems cited in articles 51 and 52 of this law. If potential harm exists, an environmental impact assessment must be conducted.

Art. 44.- Mandatory nature of the assessment. To conduct activities that affect any of the ecosystems cited in articles 51 and 52 of this law or threaten life within a habitat of that nature, the Ministry of Environment and Energy shall require the interested party to submit an environmental impact assessment.” The environmental impact assessment is defined in the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (EIA) (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental), n.°31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, as follows:

“Environmental Impact Assessment (EIA): A scientific and technical administrative procedure that makes it possible to identify and predict the effects that an activity, work, or project will have on the environment, quantifying and weighing those effects to guide decision-making. In general, the Environmental Impact Assessment encompasses three phases: a) the Initial Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Inicial), b) preparation of the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) or other applicable environmental-assessment instruments, and c) Environmental Monitoring and Follow-up (Control y Seguimiento ambiental) of the activity, work, or project through the established environmental commitments (compromisos ambientales).” In addition, art. 4 of the Regulations states:

“Art. 4º-Activities, works, or projects subject to the EIA. New activities, works, or projects that are subject to the procedure for obtaining environmental viability (license) before SETENA, pursuant to article 17 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), are divided into:

Those activities, works, or projects for which a specific law requires compliance with the procedure. Anexo Nº 1, which forms an integral part of these regulations, lists such activities, works, or projects.

2. The other activities, works, or projects not included in Anexo Nº 1 of the preceding paragraph are arranged according to the general categorization set forth in Anexo Nº 2 of these regulations.” It has already been established that Articles 43 and 44 of the LOA specifically require compliance with this procedure for works or infrastructure that may cause damage to or threaten wetland ecosystems. Furthermore, according to the information provided by the PGR and MINAE, Anexo I of the Regulations provides for the obligation to conduct an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) or an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA) before SETENA in cases involving the “Construction of roads, airports, clinics, and hospitals.” It is also apparent that Anexo I requires it in cases involving the “Execution of Public Works.” As noted, that Annex lists the aforementioned activities and explains the procedure as follows:

“Anexo 1. (The preceding title was thus incorporated by Article 12 of Decreto Ejecutivo N° 32734 of 09 de agosto de 2005).

List of projects, works, and activities required under specific laws to comply with the Environmental Impact Assessment or Environmental Impact Study process before SETENA.

Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente states verbatim:

‘Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental created by this law. Prior approval by this agency shall be an indispensable requirement for commencing the activities, works, or projects. Laws and regulations shall specify which activities, works, or projects shall require an environmental impact assessment.’ (Underlining not in the original).

As may be seen in the list presented below, both before the enactment of the Ley Orgánica del Ambiente in late 1995 and thereafter, specific laws were enacted providing that, as a prerequisite to the development of a particular project, work, or activity—that is, at an ‘ex ante’ stage—it must comply with the requirement for either an Environmental Impact Assessment (EIA) or, alternatively, an Environmental Impact Study (EsIA).

With respect to Article 17, cited above, the first part of its final sentence has been interpreted as referring to these projects, works, and activities. Accordingly, Costa Rica has a number of projects, works, or activities that, regardless of their characteristics and location, are required under a specific law—and, in some cases, under international conventions—to undergo either the EIA procedure or, alternatively, a specific Environmental Impact Study.

As part of the effort to organize the Environmental Impact Assessment process in Costa Rica, it has been deemed appropriate to list all projects, works, and activities included within this special category, as established by the legislation currently in force in the country. In addition to systematically identifying those projects, works, and activities, as well as the legal framework supporting the requirement to undergo the EIA/EsIA procedure, this list is also intended to guide the proponents of such projects, works, or productive activities so that they apply the EIA process in accordance with the technical procedures established in these Regulations.

As part of the technical instruments of Costa Rica’s EIA system, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental shall make environmental guidelines for preparing Environmental Impact Studies (EsIA) available to the proponents of the projects, works, or productive activities of the type examined herein. They may therefore choose either to prepare that document directly or to initiate the EIA procedure at the Initial Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Inicial) stage, in compliance with the procedural requirements set forth in the Regulations.

The following is a detailed list of the projects, works, or activities subject to the EIA process or, alternatively, to an EsIA, pursuant to specific laws or international conventions signed by the country.” (Emphasis not in the original).

Furthermore, according to the information provided at the oral hearing and as confirmed by the applicable regulations, “wetland” areas are included in the List of Environmentally Fragile Areas in Anexo 3 of the decree, which provides as follows:

“The purpose of the definition of Environmentally Fragile Areas (Áreas Ambientalmente Frágiles, AAF) is to facilitate the Environmental Impact Assessment (EIA) process. It is established as a technical instrument that makes it possible to consider, a priori, a series of known environmental and legal variables relating to a geographical area, in order to facilitate a more informed decision regarding the area in which a project, work, or activity will be carried out.

Consideration of AAFs within the EIA process is an alternative means of addressing the gap resulting from the absence of comprehensive Environmental Land-Use Planning (Ordenamiento Ambiental del Territorio).

By their nature, AAFs are divided into two principal groups:

Areas for which the State has defined a special-use regime consisting of an established legal and technical framework.

Geographical areas presenting technical and environmental limitations on their use.

The list of AAFs presented in this annex identifies those elements that, because of their technical or legal nature, must be taken into account in the decision-making process concerning the use of a given geographical area.

The assessment of whether the Project Area (Área del Proyecto, AP) is located within an AAF must be performed by the Developer (Desarrollador) from the project’s initial stages. The fact that the AP forms part of an AAF does not necessarily prohibit or prevent the development of the project, work, or activity, unless the legislation currently in force so provides. In that event, awareness of the situation must lead the Developer to identify the technical and environmental limitations and propose a design for the project, work, or activity that can overcome those technical limitations.

Furthermore, during the EIA procedure, the Environmental Authority (Autoridad Ambiental) shall be required to verify the status of the AP in relation to the defined AAFs and to take the result of that analysis into account in the decision-making process involved in the system.” Likewise, the respondent authorities maintained that this procedure is also consistent with Articles 92 et seq. of the Ley de Biodiversidad, which, insofar as relevant, provide:

“Submission of environmental impact assessments. At the discretion of the Commission’s Technical Office, an environmental impact assessment shall be requested for proposed projects when they are considered capable of affecting biodiversity. The assessment shall be approved in accordance with Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente.” (Emphasis not in the original).

Based on the foregoing, the confusion alleged by the petitioners is not apparent. It is clear that the prior procedure for authorizing controlled intervention in wetland ecosystems for the development of projects involving the repair, maintenance, construction, or expansion of State-owned public infrastructure previously declared to be of national interest (conveniencia nacional) is an environmental impact assessment (EIA). This is a scientific and technical administrative proceeding (procedimiento administrativo) conducted before SETENA that makes it possible to identify and predict the effects that an activity, work, or project will have on the environment, quantifying and weighing those effects so as to support duly reasoned decisions. In complying with that procedure, the project developer may submit its own Environmental Impact Study (EsIA) or initiate the assessment procedure by means of an Initial Environmental Assessment filing. Because these authorizations are subject to the environmental assessment administrative proceeding, interested natural or legal persons must be afforded an opportunity to participate, as provided in Articles 6, 22, 23, and 24 of the LOA:

“Article 6.- Participation by inhabitants. The State and the municipalities shall encourage the active and organized participation of the inhabitants of the Republic in decisions and actions intended to protect and improve the environment.

Article 22.- Assessment record. Natural or legal persons, whether public or private, shall have the right to be heard by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental at any stage of the assessment process and during the operational phase of the work or project. The observations of interested parties shall be included in the record and considered in preparing the final report.

Within five business days following receipt of an environmental impact assessment, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental shall transmit an extract thereof to the municipalities within whose jurisdiction the work, activity, or project will be carried out. It shall likewise widely publicize, through mass media, the list of studies submitted for its consideration.

Article 23.- Public availability of information. The information contained in the environmental impact assessment record shall be public and available for consultation by any person or organization.

Nevertheless, interested parties may request that information included in the study be kept confidential if its publication would affect industrial property rights.

Article 24.- Inspection of records. The technical criteria and weighting percentages used by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental to analyze environmental impact studies must be publicly available.” This is regulated and provided for in Article 55 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), n.°31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, which provides as follows:

“Article 55.- Mechanisms for being heard. In accordance with Article 22 of the Ley Orgánica del Ambiente, every natural or legal person, whether public or private, has the right to be heard by SETENA at any stage of the assessment process and during the operational phase of the activities, works, or projects. Their observations shall be included in the record and considered in the final report.

1. The mechanisms established in these Regulations for receiving or hearing such observations are as follows:

1.1. Written submissions filed at SETENA’s offices.

1.2. Private hearings with the SETENA Plenary Commission and with any of its technical departments.

1.3. Public Hearings.

2. Hearings must be requested from SETENA in writing, specifying a mailing address or telephone or fax number to which the response, including the time and date at which the parties will be heard, shall be communicated. Hearings shall be scheduled as follows:

2.1. Within fifteen calendar days after the request is made, in the case of a private hearing.

2.2. Within the following three months, in the case of a public hearing.” (Emphasis not in the original).

Accordingly, the claim that the procedure in question fails to ensure interested parties an opportunity to participate in the administrative proceeding for environmental assessment authorization is likewise rejected.

As a third objection, the petitioners challenged the parallel processing of the requirements that must be submitted to SINAC and the environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) procedure. In this regard, the respondent authorities explained that this provision reflects a need to simplify and expedite the procedures in view of possible duplication. Indeed, the Chamber notes that this arrangement was adopted because Art. 81 of the Regulations to the Ley de Biodiversidad required consultation with SINAC before authorizing the environmental feasibility license (licencia de viabilidad ambiental). The provision in question stated:

“When activities, works, or projects affect wildlife, protected areas, forest resources, or water resources, SETENA, before issuing its decision, shall consult the appropriate SINAC Conservation Area so that it may issue a technical opinion on the matter within the period established by law” (a provision subsequently amended by Art. 13 of the Reglamento de estudios de diagnóstico ambiental (EDA), approved by executive decree n.°42837 of 22 de enero del 2021).

In other words, to avoid a redundant procedure, efforts were made to conduct the process in a coordinated manner. It should be noted that, in accordance with the principle of sustainable development (principio de desarrollo sostenible), public authorities must strive for development under conditions suitable for subsistence and in harmony with environmental protection. The aim is not to establish and regulate endless administrative procedures that are impossible to complete, but to resolve applications in a manner consistent with the very objective of achieving sustainable development. Consequently, the provision under review does not appear unreasonable, since its very purpose is to combine efforts in resolving the proceeding. This is based, of course, on the premise that SETENA’s decision is a prior and indispensable requirement for the final decision to be issued by SINAC. It should be recalled that the provision insists that “Such environmental feasibility shall be an indispensable requirement for SINAC to authorize the requested intervention.” This final decision is entrusted to that body pursuant to subsection h) of Art. 7 of the Ley de Conservación de Vida Silvestre n.°7317, under which SINAC, as a MINAE body, is responsible for protecting, supervising, and administering wetlands using an ecosystem-based approach (enfoque ecosistémico), as well as determining whether they qualify as being of national or international importance.

Consequently, the EIA must precede authorization by the body responsible for overseeing wetland management using a systemic approach, and it must also precede the commencement of any work, project, or activity, because that instrument is specifically intended to predict the potential environmental impacts that such works or activities may generate, as well as any compensation or mitigation measures that must be implemented. In this regard, it is a preventive instrument that enables public entities responsible for approving projects or activities of a certain scale to consider, in advance and on reliable grounds, the harmful environmental effects that they might produce. Art. 2 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) provides as follows:

“Article 2º—EIA procedure for activities, works, or projects. By its nature and purpose, the Environmental Impact Assessment (EIA) procedure must have been completed and approved before the commencement of the project, work, or activity. This is particularly relevant in connection with the approval of preliminary projects, projects, and parcel segregations (segregaciones) for urban-development or industrial purposes, procedures concerning land use (uso del suelo), construction permits, and the exploitation of natural resources.” (Emphasis not in the original).

In accordance with the foregoing, the Chamber considers that the former head of MINAE was correct in stating that the EIA will determine whether the activities intended to be undertaken are environmentally feasible or whether the activities under consideration must be restricted as a precondition for their approval. Furthermore, this Court agrees that, before issuing its opinion, the entity responsible for approving or rejecting environmental impact assessments must take into account the general prohibitions expressly established in Art. 45 of the LOA concerning activities conducted in wetlands:

“Activities intended to interrupt the natural cycles of wetland ecosystems are prohibited, including the construction of dikes that prevent the flow of marine or inland waters, drainage, desiccation, filling, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems.” Finally, it is appropriate to emphasize SETENA’s statement that the provisions under review provide greater safeguards for environmental protection than the Reglamento de los Procedimientos de Evaluación Ambiental itself, which does not require an environmental impact assessment for projects involving the repair and maintenance of state public infrastructure, whereas it is required in these specific cases. The Chamber therefore considers that the challenged decree actually expands environmental safeguards.

As a consequence of the foregoing considerations, this aspect of the action must be dismissed.

X. GENERAL CHALLENGES TO THE ENTIRE EXECUTIVE DECREE

No longer challenging specific provisions but rather the decree as a whole, the petitioners asserted that it violates Arts. 50 and 89 of the Political Constitution. They argued that the LOA recognizes wetlands as environmentally special areas and that they should therefore be subject to conservation and protection. Furthermore, wetlands already delineated by MINAE have the potential to become protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), as established in Art. 32 of the LOA. They asserted that MINAE’s failure to delineate them or designate them as protected wilderness areas does not mean that a wetland is left unprotected. They maintained that wetlands are covered by protection guidelines and by constitutional prohibitions against land-use restrictions (limitaciones de uso del suelo) that could adversely affect them, such as the development of road infrastructure. In this case, baseline technical studies (estudios técnicos de línea base) regarding project pre-feasibility and technical feasibility, as well as EIAs for specific projects, must identify wetland areas and take them into account as part of the project design.

Under no circumstances should it be permissible for a wetland to be affected and damaged by the development of a project because of a failure to identify it, since wetlands are protected sites. In such a case, the environmental damage would be similar to environmental damage within a protected wilderness area.

In this regard, the PGR maintained that, in accordance with the objectification and prevention principles (principios de objetivación y preventivo), the challenged decree provides three control mechanisms to guarantee the sustainable use of wetlands and mitigate potential impacts: a declaration of national interest (declaratoria de conveniencia nacional), the EIA, and SINAC’s technical report and approval. It emphasized that the declaration of national interest contemplated in Art. 2 of the challenged decree is the mechanism through which it is determined that the public benefits outweigh the socio-environmental costs. It added that this is an exceptional procedure provided for in the Ley Forestal, the purpose of which is to establish that, although an activity has a certain environmental impact, that impact can be mitigated and offset and the activity may be permitted because the benefits of its development outweigh the environmental costs generated.

It reiterated that the challenged decree n.º39838 is not unconstitutional, provided that the term “wetland ecosystems” referred to in the first article is understood not to include wetlands classified as protected wilderness areas, wetlands located within a protected wilderness area, or wetlands that, because they are associated with forest ecosystems or forest lands and are located on public-domain property (bienes demaniales) or land owned by the State or other public entities or bodies, form part of the PNE. It asserted that application of the challenged legislation to wetlands that do form part of the PNE is unconstitutional. This is subject to the Chamber reaching a different conclusion after weighing the interests involved: the environmental public interest in protecting forest resources and the public interest inherent in the development of public road infrastructure. It stated that, should the decree be declared unconstitutional with respect to wetlands forming part of the PNE, consideration should be given to the possibility of limiting the effects of the decision (dimensionar los efectos de lo resuelto) in two respects: 1.—First, by maintaining application of the provision to the repair, maintenance, and expansion of existing roadworks, since exempting them from the controls established by the challenged legislation would constitute a reduction in the prescribed level of environmental protection; and 2.—Second, by interpreting the decree as applicable only to wetlands that, because they are not associated with forest systems and are exclusively aquatic, do not form part of the PNE.

It further argued that decree n.º39838, by permitting controlled intervention in wetlands for the development of road infrastructure, does not violate the Convención Ramsar, the Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, or constitutional Art. 50. It is consistent with the principles of sustainable development, objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), and prevention and does not reduce the level of protection established by law. The provision guarantees the rational and sustainable use of wetlands by regulating the development of road infrastructure through the declaration of national interest, the EIA, and SINAC’s multidisciplinary technical report and approval.

In its first institutional report, MINAE rejected the claim that there had been a violation of the principle of forest non-regression (principio de irreductibilidad del bosque), because the decree does not authorize the indiscriminate cutting of trees; rather, in compliance with the legislation in force, the Administration must require the corresponding documentation in order to determine whether the request should be granted. It likewise denied any violation of the principle of objectification of environmental protection, because these are requirements with which regulated parties (administrados) must comply so that the Administration may assess—on the basis of science, technical expertise, and the legal system in force—whether the request complies with the law and whether there is a balance between the environment and the social benefits it may generate for the country and the well-being of the community. This position was reiterated in the second institutional report, which included the focal point between the Gobierno de Costa Rica and the Convención Ramsar.

In the Chamber’s view, these arguments are redundant in light of those already examined. As has been indicated, although wetland ecosystems (ecosistemas de humedal) enjoy enhanced legal and international protection, there is no absolute prohibition against the State carrying out a “controlled intervention” (intervención controlada), as provided in art. 1 of the decree under review; indeed, the possibility of making rational use (uso racional) of them is contemplated. Consequently, the purpose of the decree is not in itself unconstitutional and is not contrary to the principles invoked by the claimants. This is so, as has been repeatedly noted, provided that the concept of “wetland ecosystem” is understood to exclude wetlands subject to a more stringent and specific legal regime by virtue of their designation as a Ramsar site (sitio Ramsar), as a protected wild area (área silvestre protegida), or because, due to their particular location and characteristics, they form an integral part of the PNE. The claimants’ error lies in equating all wetland ecosystems with a protected wild area. However, the legislation and the case law of this Chamber have already been examined in detail to establish that the creation of a protected wild area requires an express declaration by the State, based on a series of technical studies supporting the decision.

In light of the foregoing, it is likewise untrue that the decree leaves wetland ecosystems unprotected, because, as examined in detail, the decree imposes a series of novel regulations governing the expansion, repair, and maintenance of infrastructure works (requirements that were not previously contemplated) and also standardizes the process for developing new State public infrastructure projects. In any event, those regulations must be applied in harmony with the other legal provisions governing the subject matter. It should be recalled that obtaining a determination (pronunciamiento) from SINAC (as the authority responsible for administering wetland ecosystems) requires compliance with the following requirements:

• 1)a declaration of national convenience (declaratoria de conveniencia nacional) establishing and demonstrating that the activities sought to be carried out provide greater social benefits in furtherance of the public interest than the socio-environmental cost resulting from the intervention (art.1 and art. 3 subsections d) and e));
• 2)the party interested in developing the works must complete the Technical Information Form (Ficha de Informativa Técnica), which must meet the specifications set forth in Anexo 1 of the decree, under which the wetland’s qualities, its description, associated species, and a series of detailed characteristics listed in Anexo I of the decree are strictly and scrupulously assessed and will serve as inputs for the final decision (art. 3 subsections f) and g) and Anexo I );
• 3)the developer must attach a report identifying the interventions to be carried out in the wetland ecosystem, which must also include information concerning the detection of adverse human-induced changes in the ecological characteristics of wetlands resulting from the proposed activities or interventions, based on the description of the ecological characteristics and the limits of acceptable change; it must likewise include proposed corrective actions through restoration of losses or equivalent compensation (art. 3, subsection h);
• 4)environmental approval (viabilidad ambiental) granted by SETENA as a condition for SINAC to authorize the requested intervention (art. 4);
• 5)it is further provided that SINAC shall issue a technical report prepared by a multidisciplinary team from the Área de Conservación with jurisdiction over the site where the State public infrastructure repair, maintenance, construction, or expansion project is to be carried out, with support from the Programa Nacional de Humedales. That report must assess the proposed interventions from the standpoint of protecting and conserving the natural resources and biodiversity at the site of the State public infrastructure project, as well as the mitigation measures (medidas de mitigación) with which the applicant must comply so as not to affect the ecological characteristics of the wetland ecosystem; for this purpose, it may request support from the Consejo Nacional asesor sobre Humedales (art. 8).

Once those requirements have been met, SINAC shall issue the final decision setting out the reasons supporting the grant or denial of the authorization, in accordance with the LGAP. In every case in which the application is authorized, the decision must include a section entitled measures for restoration of losses or equivalent compensation (medidas de restauración de las pérdidas o compensación equivalente), as technically appropriate (art. 9). Although the claimants do not mention it, the provision establishes rigorous monitoring controls for the authorization in question, since art. 10 requires the designated authority to submit a monthly report on compliance with the technical restoration or compensation measures to the corresponding Área de Conservación and the Programa Nacional de Humedales, until six months after completion of the project.

Based on this analysis, the Chamber finds no unconstitutionality in any of the objections raised by the claimants. On the contrary, a rigorous administrative procedure (procedimiento administrativo) was established, encompassing several stages and requirements whose ultimate purpose is to examine a request for authorization to carry out a controlled intervention in wetland ecosystems. This is not just any intervention, but one that has previously been declared to be in the national interest and whose authorization is also subject to a series of assessments and procedures that, far from reducing the level of protection afforded to wetland ecosystems, strengthen it. It should be recalled that these requirements will apply not only to new projects but also to any repair works affecting these wetland ecosystems. The claimants’ assertions that protection standards are being reduced are, in fact, unfounded. Furthermore, the regulations at issue do not constitute an isolated decree; rather, the decree must be applied in harmony with the other regulatory and statutory provisions protecting wetland ecosystems, as well as with the constitutional principles developed in this judgment. Accordingly, in the Chamber’s view, the claimants’ objections must be dismissed.

XI. REGARDING THE PLANNING OF INFRASTRUCTURE WORKS

The claimants questioned, in generic and abstract terms, whether road works may be planned and designed so as not to affect wetland ecosystems. They stated that developing road infrastructure requires an effective planning process that must incorporate an efficient analysis of alternatives for locating the proposed road works, based on a multifactorial study of various considerations (road engineering, environmental considerations—which would include locating fragile and sensitive areas—social considerations, among others). They argued that planning a road project from the outset to pass through a wetland area is contradictory under the principles governing the analysis of alternatives required by the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) procedure itself (through the technical instrument “Guía para la elaboración de instrumentos de Evaluación de Impacto Ambiental”), because that same procedure would establish that other alternatives should exist that differ from, and have a lesser environmental impact than, a road passing through the middle of a wetland ecosystem.

In this regard, the MOPT authorities maintained that the agency acts in response to users’ need for transportation routes; this means that, in principle, such routes must reach the places where those users live. The situation becomes more difficult, however, when they reside in areas declared “environmentally fragile” (ambientalmente frágiles), where, according to radical interpretations such as those advanced by the claimants, intervention is not possible. They stated that such examples arise on a daily basis and that, regrettably and to the detriment of users, the Ministry must deny their requests for the provision or improvement of transportation routes, placing them at a clear disadvantage compared with users who do enjoy efficient essential services and also causing evident harm to the area’s economy. In this regard, it should be noted that if an essential service such as transportation routes is unavailable, education, health, and water-supply services will likewise be unavailable, which will also affect commerce, tourism, and other activities.

They explained that the road infrastructure project known as “Carretera San Carlos, Bernardo Soto-Sifón- Abundancia-Florencia”, also known as “la carretera a San Carlos”, is a priority corridor for Costa Rica and is considered strategically important to the country’s development because it significantly reduces travel times, generates savings in vehicle operating costs, and ensures connectivity between residents of the Zona Norte and the Gran Área Metropolitana. They added that this project will enable the country to consolidate the Eje Interior Norte corridor, facilitating the transportation of goods and tourists to a region with significant agricultural production potential and tourist attractions, while relieving the Valle Central road system of a large number of heavy vehicles. The project consists of a 43 km-long route in the western part of the Cordillera Volcánica Central, an area characterized by highly irregular terrain, predominantly consisting of land with steep slopes of between 30% and 60%, which restricts land use.

They explained that designing and constructing a first-class road in such rugged terrain—where landslides, mass earth movements (movimientos de masas de tierra), faults, cracks, subsidence, areas of weathered materials, and mudflows abound, among other features typical of a highly diverse geological environment—requires a complex, comprehensive analysis. These phenomena combine with steep mountainous terrain, a regime of intense rainfall, and rivers flowing through deep canyons, creating a geomorphology that complicates the routing and construction of a road built to an improved design standard. This entails intervening in very extensive areas beyond the roadway itself in order to protect user safety and ensure year-round operation.

In this regard, the Chamber considers that the issue here is not whether a specific infrastructure project is appropriate or inappropriate, but rather that the purpose of this action is to examine the constitutionality of the decree governing the requirements for authorizing a controlled intervention in wetland ecosystems. The manner in which the authorities responsible for developing public works plan the possible construction of any type of infrastructure, including road infrastructure, is not at issue here. Accordingly, the Chamber declines to issue any constitutional ruling on the claimants’ abstract assertions concerning what they consider to be the appropriate manner of planning infrastructure works.

At this point, it is relevant to note that certain groups of persons have appeared in the proceedings as supporting intervenors (coadyuvantes), alleging that they have an interest in the completion of the “Carretera San Carlos, Bernardo Soto-Sifón- Abundancia-Florencia,” known as “la carretera a San Carlos,” and stating that the potential declaration of unconstitutionality sought in this action would affect that project, even though it is a priority corridor for Costa Rica and is considered strategically important to the country’s development. In this regard, as already noted, it is not for this Court to make any specific pronouncement concerning the development of that particular highway, since this matter falls within the jurisdiction of the administrative authorities responsible for the project’s design, authorization, and development. Ultimately, the Administrative Litigation Court (Tribunal Contencioso Administrativo) must determine, on the basis of the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental), whether that public works project is affecting the wetland (humedal) located at the site known as “La Culebra,” since ruling on that issue exceeds the powers assigned to this constitutional jurisdiction.

XII. REGARDING THE CLAIM OF UNCONSTITUTIONALITY AGAINST THE REGULATIONS GOVERNING TIMBER HARVESTING

The petitioners challenge Art. 11 of the decree under review, which provides verbatim as follows:

“Art. 11. The felling of trees (corta de árboles) or timber harvesting (aprovechamiento maderable) for the expansion and/or maintenance of public roads undertaken by Municipalities, the Ministry of Public Works and Transportation (MOPT), or other state institutions shall be governed by Decreto Ejecutivo N° 38863-MINAE, entitled ‘Regulations governing the processing of permits and oversight of timber harvesting on agricultural land, land without forest, and in special situations in Costa Rica; Official Adoption of the “Information System for the Oversight of Forest Harvesting (SICAF)”’ and Ley Forestal N° 7575.” Because of that express reference, they challenged the provisions of subsections l) and m) of decreto ejecutivo n.°38863-MINAE of 11 de noviembre de 2014, published in the Official Gazette La Gaceta n.°66 of 07 de abril de 2015, on the ground that they infringe the right to a healthy and ecologically balanced environment. Those subsections provide as follows:

“Article 7-General Requirements. Applications for timber-harvesting permits issued by the State Forestry Administration (Administración Forestal del Estado), as applicable, must satisfy the following general requirements:

(…)

l. Applications for timber harvesting on agricultural land and land without forest located within Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas), in the case of forest reserves, protective zones, and wildlife refuges, must identify the corresponding environmental-viability decision (resolución de viabilidad ambiental) and comply with the Environmental Management Plan (Plan de Ordenamiento Ambiental), pursuant to Decreto Ejecutivo N°. 29393-MINAE, promulgated on 15 de mayo del 2001.

m. The application must state the number of the Executive Decree Declaring the Project to Be in the National Interest (Decreto Ejecutivo que Declara la Conveniencia Nacional del proyecto), as published in the Official Gazette La Gaceta, when the application concerns the felling of trees within the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), in protection areas, in forest areas, or involves protected species (especies vedadas). It must also identify the environmental-viability decision issued by SETENA for projects covered by decreto Nº 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, del veinticuatro de mayo del dos mil cuatro.” The petitioners asserted that, because the regulation expressly refers to them, the transcribed provisions must be declared unconstitutional insofar as they permit logging in Protected Wild Areas, in violation of constitutional provisions 7, 21, 50, and 89 and the cited ratified conventions.

In this regard, the PGR stated that a complete reading of decreto n.º38863-MINAE shows that its purpose is to regulate the procedures for processing permits and overseeing timber harvesting and felling on agricultural land, land without forest, and in special cases provided for by law. It asserted that, consequently, the cross-reference in Art. 11 of Decreto n.º 39838-MINAE is to Chapter V, which concerns special applications contemplated by national environmental legislation and specifically provides:

“Art. 16.-Felling or removal of trees for public- or private-infrastructure projects declared to be in the national interest (PE-CN). These are applications for timber harvesting or tree felling on privately owned parcels or state-owned land that does not constitute State Natural Heritage, where trees must be removed in order to carry out activities declared to be in the national interest, under the responsibility of centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprises, pursuant to Article 2 of the Reglamento a la Ley Forestal Decreto Ejecutivo 25721-MINAE and its amendments; and other activities of the same nature as determined by the State Forestry Administration according to the country’s needs. In the case of timber harvesting in protection areas pursuant to Articles 33 and 34 of Ley Forestal Nº 7575; in forest areas in accordance with Article 19 of the Ley Forestal; and the harvesting of trees belonging to protected species, the corresponding declaration of national interest must have been issued.” It explained that this article is consistent with the purpose of decreto n.º 39838-MINAE and also excludes land comprising the PNE from its scope.

It added that subsection l) of the challenged Art. 7 concerns felling or harvesting permits requested by owners of private land located within Protected Wild Areas (forest reserves, protective zones, and wildlife refuges) that, despite not having been expropriated, remains subject to an Environmental Management Plan (decreto ejecutivo n.º29393-MINAE), with the owners being required to obtain environmental viability (viabilidad ambiental) for the activities or projects they wish to undertake. It asserted that Art. 37 of the LOA clearly states that privately owned properties become part of state protected areas only once they have been expropriated or legally paid for, or when they are voluntarily placed under the forestry regime (régimen forestal). Therefore, because subsection l) of Art. 7 was intended for privately owned properties within Protected Wild Areas that have not been expropriated, that provision does not authorize felling or harvesting in Protected Wild Areas or in the PNE.

It explained that subsection m), by contrast, would be unconstitutional only if construed as authorizing tree felling in the PNE for purposes other than those permitted by Art. 18 of the Ley Forestal and Art. 11 of its Reglamento, as the Chamber held in voto 2006-17127. The foregoing is subject to the Chamber interpreting the application of decreto n.º 39838-MINAE to wetlands forming part of the PNE as not unconstitutional.

In this regard, the MINAE authorities clarified that Art. 7 subsection l) of decreto n.º38863 is not unconstitutional because it concerns felling or harvesting permits requested by owners of private land that, as established by Art. 37 of the LOA, is located within Protected Wild Areas (forest reserves, protective zones, and wildlife refuges) and that, despite not having been expropriated, remains subject to an Environmental Management Plan. They further asserted that Art. 7 subsection m) of decreto n.º38863 would be unconstitutional only if construed as permitting tree felling in the PNE for purposes other than those allowed by Art. 18 of the Ley Forestal and Art. 11 of its Reglamento. The foregoing is subject to the Chamber interpreting the application of decreto n.º 39838-MINAE to wetlands forming part of the PNE as not unconstitutional. They insisted that this regulation is not unconstitutional because such authorization is reserved for privately owned agricultural land and land without forest located within forest reserves, protective zones, and wildlife refuges, pursuant to provision 27 of the Ley Forestal, and does not apply to PNE land.

The same applies to Art. 7 subsection m) of decreto ejecutivo n.°38863-MINAE because, as noted, Art 34 of the Ley Forestal prohibits the felling or removal of trees in protection areas except for projects declared by the Executive Branch to be in the national interest.

Based on the reports submitted by the respondent authorities, this Court finds that the petitioners have indeed confused the relationship among the applicable regulations. Decreto ejecutivo n.°38863-MINAE, entitled “Regulations governing the processing of permits and oversight of timber harvesting on agricultural land, land without forest, and in special situations in Costa Rica; Official Adoption of the ‘Information System for the Oversight of Forest Harvesting (SICAF),’” establishes several categories or types of permits issued by the State Forestry Administration for timber harvesting, including the category of “Special applications contemplated by national environmental legislation (special permit)” (see Art. 5).

Those special permits are specifically governed by Art. 16 of the decree, which addresses the felling or removal of trees for public- or private-infrastructure projects declared to be in the national interest. More specifically, Art. 19 establishes and governs permits for the “Felling of trees or timber harvesting for the expansion and/or maintenance of public roads,” and Art. 20 establishes the requirements that must be met for such purposes. Those provisions correspond to Art. 11 cited above, which specifically addresses tree felling or timber harvesting for the expansion and/or maintenance of public roads undertaken by Municipalities, MOPT, or other state institutions. Consequently, the petitioners’ reference to Art. 7 subsections l) and m) is misplaced, and the Chamber therefore declines to examine their constitutionality because they lack identity and a connection (conexidad) with the subject matter of this action. In other words, the petitioners challenged them as unconstitutional on the ground that they apply where controlled intervention (intervención controlada) in wetland ecosystems is contemplated. However, that article is unrelated to such cases because they require a special permit governed by Chapter V of decreto n.°38863-MINAE, which, moreover, expressly excludes parcels included in the PNE (Art. 16.).

Consequently, because the provisions identified by the petitioners are unrelated to the subject matter of this action, this Chamber rejects the challenges raised. Furthermore, the petitioners did not specifically identify any constitutional defect in the provisions that are relevant; accordingly, it is not for this Chamber to conduct an ex officio review (examen oficioso) of the specific applicable requirements.

XIII. ON THE ARGUMENTS OF THE INTERVENORS (COADYUVANTES)

One of the intervenors, Mauricio Álvarez Mora, in his capacity as President of the Federación para la Conservación del Ambiente, challenged the fact that the executive decrees were not submitted to a process of public disclosure or consultation with the Costa Rican population prior to their final promulgation, thereby failing to comply with the obligation to consult on draft provisions of a general nature, established in art. 361.2 of the LGAP. He alleges that the Executive Branch entirely failed to inform the inhabitants of the Republic about the draft decrees in question before they were finally issued and published. Nor did it provide the public with any opportunity to express their views or submit comments on those provisions.

In this regard, the PGR stated that, although this is a matter of ordinary legality (legalidad ordinaria), it does not consider the decree inconsistent with art. 361 of the LGAP, because its content does not affect decentralized institutions or entities representing general or corporate interests whose views should have been taken into account. Accordingly, the alleged statutory inconsistency does not exist, much less any violation of constitutional provisions. Nor does such a violation arise from the failure to subject decree n.º39838 to public consultation, because its content does not affect decentralized institutions or entities representing general or corporate interests whose views should have been taken into account.

In this respect, this Chamber finds that the PGR is correct in stating that this Court has observed that any failure to comply with art. 361 of the LGAP is a matter of legality. That provision states as follows:

“Art. 361.- 1. Decentralized entities shall be afforded a hearing regarding proposed provisions of general application that may affect them.

2. Entities representing general or corporate interests affected by the provision shall be afforded an opportunity to express their views within ten days, unless duly stated reasons of public interest or urgency in the draft provision preclude doing so.

3. When, in the judgment of the Executive Branch or the Ministry, the nature of the provision so warrants, the draft provision shall be submitted for public comment for the period specified in each case.” In the Chamber’s most recent position on this matter, judgment n.°2017-017950 (Constitutional Chamber composed of Justices Cruz C. Castillo V., Hernández L., Salazar A., Hernández G, Salazar M.), held as follows:

“[I]n settled case law, this Chamber has stated that failure to comply with the consultation mechanism established in article 361 of the Ley General de la Administración Pública constitutes a dispute concerning legality.” Therefore, the rigorous examination of compliance with the statutory requirements for issuing the decree in question must be pursued through ordinary legal proceedings, since it is not for this Court to examine, in light of the provisions of the LGAP, whether that decree complied with the legal procedures required to establish its validity.

This does not mean, however, that this Court disregards the principle of participation in environmental matters, as derived from arts. 9 and 50 of the Constitution and art. 6 of the LOA. In this specific case, the Chamber observes that the individual assessment of authorizations for controlled intervention (intervención controlada) is subject to a rigorous authorization process which, as examined above, requires the issuance of a new executive decree containing a declaration of national interest (declaratoria de conveniencia nacional) in which, where necessary, a hearing must be afforded to entities that may be affected, such as the municipal corporations where the infrastructure work is intended to be carried out. Additionally, as already noted, the authorization procedure also involves environmental assessment (evaluación ambiental), which includes the guarantee of public participation at any stage of the assessment process or during the operational phase of the work or project. Consequently, this Chamber considers that—if there is any particular project concerning which the intervenors or petitioners wish to express their opposition or specific concerns—the appropriate course is for them to appear in the respective administrative proceedings that guarantee and facilitate public participation, in order to raise those objections.

As a corollary to the foregoing considerations, the claim asserted is rejected.

XIV. CONCLUSIONS

In view of the reasoning set forth above, this Chamber rejects the claim that executive decree n.°39838-MINAE is unconstitutional. This is so provided that the phrase “wetland ecosystems (ecosistemas de humedal)” is understood to exclude protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas), wetlands declared to be of international importance that are included in the Ramsar List, and wetlands that have been delimited and included as part of the PNE. Such designations entail a distinct and heightened management category that must be examined in accordance with its specific national and international regulations.

Nevertheless, and at the request of the PGR, it is clarified that the decree would indeed apply, because it provides greater safeguards, to infrastructure already constructed, in order to prevent improvement projects from being carried out without satisfying the conditions and requirements imposed by the decree at issue, which would run counter to the protective rationale that this decision seeks to establish.

With respect to the remaining arguments, the Chamber finds none of the constitutional defects alleged by either the petitioners or the intervenors.

Likewise, because they bear no connection to the subject of wetlands, the claim that art. 7 subsections l) and m) of executive decree n.°38863-MINAE are unconstitutional is rejected.

POR TANTO:

The action is denied, provided that article 1° of executive decree n.° 39838-MINAE is interpreted as permitting controlled intervention by the State and other public entities having jurisdiction over State public infrastructure only in those wetland ecosystems that: a) have not been declared part of the Patrimonio Natural del Estado; b) are not included within protected wildlife areas; and c) have not been included in the Ramsar List. It must likewise be understood that such intervention may be undertaken only if a prior technical study authorizes it and determines that the intervention in those wetlands will not cause the degradation or elimination of those ecosystems.

Justice Cruz Castro partially dissents and considers that the action should be granted on the ground that the principle of statutory reservation (principio de reserva legal) has been violated, because even with respect to the aforementioned wetland ecosystems where controlled intervention by the State and other public entities having jurisdiction over State public infrastructure would be permitted, there must first be a statute authorizing it; such authorization cannot be inferred merely from the existence of an executive decree.

A summary of this decision shall be published in the Diario Oficial La Gaceta, and the decision shall be published in full in the Boletín Judicial. It shall be communicated to the Executive Branch. Notice shall be given.

Fernando Castillo V.

Chief Justice Fernando Cruz C. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Anamari Garro V. Hubert Fernández A.

Dissenting Opinion (Voto Salvado) of Justice Cruz C.: Unconstitutionality due to violation of the principle of statutory reservation In this action, I issue a separate opinion because I consider that this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) should be granted, on the ground that Executive decree n.°39838-MINAE of 27 de julio de 2016, “To empower the Sistema Nacional de Áreas de Conservación to authorize controlled intervention in wetland ecosystems for previously declared nationally significant projects involving the repair and maintenance, construction, or expansion of State public infrastructure,” has violated the principle of statutory reservation.

I consider that even with respect to wetland ecosystems not mentioned in the POR TANTO of the decision in this action, where controlled intervention by the State and other public entities having jurisdiction over State public infrastructure would be permitted, there must first be a statute authorizing it; such authorization cannot be inferred merely from the existence of an executive decree.

Based on several precedents issued by this Chamber in environmental matters—voto no. 010158-2013 (statute and sufficient technical studies), 13367-2012 (statute and sufficient technical studies), 14772-2010 (statutory reservation), 2010-13099 (reduction of protected areas by statute), 1056-2009 (reduction only by statute), 2006-5975 (expansion and reduction of Gandoca, reduction by decree), among others—I have considered that, from a constitutional standpoint, environmental matters enjoy heightened protection, such that any intended weakening of safeguards, removal of protection, or regularization of situations that were initially unlawful (acts initiated without permits and without environmental studies) may be undertaken only through a formal statute, supported by prior technical justification, by virtue of the very existence of the principle of statutory reservation in this field.

It should be recalled that, in extensive case law, this Chamber has addressed the principle of statutory reservation, under which certain matters that, by virtue of their treatment in the constitutional text, are of great importance may be regulated only through a formal statute enacted by the Legislative Branch in accordance with the procedure established in the Constitution for the enactment of laws. Thus, the following matters have been understood to be reserved to the legislature: the regulation and limitation of fundamental rights; in tax matters, the determination of the essential elements of a tax (subject matter of the tax, taxpayer, taxable event, penalties, elements for determining the amount due, tax benefits, and rules governing assessment and collection); the creation of criminal offenses; the creation of autonomous institutions; among others. It follows from this approach that, if the regulation and limitation of fundamental rights generally must be established by statute, the limitation of the right to the environment must be understood to fall within the statutory reservation. This highly important value and right requires the protection afforded by statutory reservation.

In these cases, statutory reservation establishes a special sphere of protection for wetlands, placing them beyond the reach of lower-ranking provisions such as executive decrees, which can be adopted more readily and do not require the extensive democratic debate that takes place in Parliament.

In this regard, all wetlands (humedales), whether or not declared as such by the State, whether or not they form part of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), and even those located on private property, must be protected. Such protection consists primarily in the fact that ONLY the legislature has jurisdiction to authorize intervention in a wetland (intervención en un humedal). This protection is also reinforced by the requirement that, prior to granting a concession, an environmental impact study (estudio de impacto ambiental, EsIA) must first be conducted in the case of marinas, and an Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental) must be prepared in the case of docking facilities (atracaderos). This is in addition to compliance with all provisions defining the prohibited conduct established by the Ley de Conservación de Vida Silvestre. Thus, for example, Article 45 of the Ley Orgánica del Ambiente prohibits activities intended to interrupt the natural cycles of wetland ecosystems, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or inland waters, drainage, desiccation, filling, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems.

Article 1 of the challenged decree provides as follows:

“Article 1. The purpose of this executive decree is to empower the Sistema Nacional de Áreas de Conservación to authorize controlled intervention by the State and other public entities with jurisdiction over State public infrastructure in wetland ecosystems, for the development of projects involving the repair, maintenance, construction, or expansion of State public infrastructure that have previously been declared to be of national interest (conveniencia nacional).” It has been stated that the challenged decree is intended to constitute the regulatory framework (marco normativo) under which SINAC may grant the authorization specified in Article 98 of the Ley de Conservación de Vida Silvestre, specifically for the construction of road infrastructure. However, authorizations of this kind, which directly affect the protection of the right to the environment (derecho al ambiente), may be regulated only by statute and not by decree, as in this case. The fact that Article 2 of the decree requires a declaration of national interest (declaratoria de conveniencia nacional) does not provide a sufficient safeguard, particularly because there is an aggravating circumstance: no supporting technical criterion (criterio técnico) is required for such a declaration.

The protection that the State is required to afford wetlands extends to all wetlands, not merely those mentioned in the operative portion (por tanto) of the decision in this action (those declared part of the Patrimonio Natural del Estado, those included within protected wilderness areas, and those included on the Lista Ramsar). Moreover, a prior technical study (estudio técnico previo) authorizing such action and determining that intervention in those wetlands will not cause the deterioration and elimination of those ecosystems is likewise insufficient to fully discharge the State’s obligation to protect wetlands. It must be clearly established that any regulation seeking to authorize an intervention, a degradation, a reduction in protection, or the regularization of situations that were initially unlawful may be enacted only through formal legislation (ley formal), which must, of course, also comply with the principle of reasonableness (principio de razonabilidad).

It bears recalling what Article 41 of the Ley Orgánica del Ambiente clearly states: wetlands and their conservation are declared to be in the public interest (interés público), whether or not they are protected under the laws governing this subject (“Article 41.—Public interest. Wetlands and their conservation are declared to be in the public interest because of their multiple uses, whether or not they are protected under the laws governing this subject.”). Thus, all wetlands are in the public interest and are subject to a special legal protection regime (régimen jurídico especial de protección), regardless of their location (on property in the public or private domain); all wetlands are in the public interest, and any intervention in them could be authorized only by law. The extreme vulnerability of wetlands requires a legal framework that safeguards against such vulnerability; therefore, the actions authorized here by decree require a statute.

Fernando Cruz C.

1

Res: 2021-017783 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San José, a las doce y quince minutos del día once de agosto de dos mil veintiuno.

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por ALLAM FRANCISCO ASTORGA GATGENS, portador de la cédula de identidad n.°3-252-451 y ÁLVARO SAGOT RODRÍGUEZ, cédula de identidad n.°2-265-227 para que se declare inconstitucional el Decreto Ejecutivo n.°39838-MINAE de 27 de julio de 2016, publicado en el Alcance n.º 140 a La Gaceta n.º 153 de 10 de agosto de 2016, denominado “Faculta al Sistema Nacional de Conservación para autorizar la intervención controlada a ecosistemas de humedal en virtud de proyectos de reparación y mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional”; y el artículo 7, incisos l) y m) del Decreto Ejecutivo n.º 38863-MINAE de 11 de noviembre de 2014, publicado en el Diario Oficial La Gaceta n.º 66 de 07 de abril de 2015, denominado “Reglamento para trámite de permisos y control del aprovechamiento maderable en terrenos de uso agropecuario, sin bosque y situaciones especiales en Costa Rica y oficialización de "Sistema de Información para el Control del Aprovechamiento Forestal”.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:38 hrs. de 06 de setiembre de 2016, los accionantes interpusieron acción de inconstitucionalidad para que se declare inconstitucional el decreto ejecutivo n.º 39838-MINAE de 27 de julio de 2016, publicado en el Alcance n.°140 a La Gaceta n.°153 de 10 de agosto de 2016 y el art. 7, incisos l) y m) del decreto ejecutivo n.°38863-MINAE de 11 de noviembre de 2014, publicado en el Diario Oficial La Gaceta n.°66 de 07 de abril de 2015, por infracción del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como la infracción de los principios de no regresión, reserva de ley vinculado con el derecho a un ambiente sano, así como lo previsto en los arts. constitucionales 7, 21, 50 y 89.

Los accionantes realizaron varios alegatos sobre aspectos técnicos que motivan la inconstitucionalidad de las normas:

Primero. Sobre la importancia de los humedales, argumentaron que son vitales para la supervivencia humana al ser cuna de la diversidad biológica y de productividad primaria animal y vegetal. Es por esta razón que la “Convención Relativa a los humedales de Importancia Internacional, especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas” (Convención Ramsar) se preocupó en proteger los humedales ya que son fundamentales para preservar y salvaguardar muchas especies y también porque los humedales tienen grandes beneficios para la misma vida humana en sus actividades y el cambio climático (como sumideros de carbono). Alegaron que disminuir estos bosques húmedos implica romper ciclos vitales fundamentales en sitios que son clave y de los cuales dependen las futuras generaciones.

Segundo. Sobre la importancia de mantener la uniformidad de los humedales, manifestaron que estos no son cuerpos de aguas estancadas, sino que las aguas se mueven en sistemas complejos que obedecen al factor estructural principal que controla el humedal: fluvial, lacustrino, pantanoso, deltaico, de marisma, marea y hasta de oleaje. Este último elemento es relevante de comprender al analizar el tema de la afectación parcial de un humedal, cuando se realizan obras de drenaje u obras de infraestructura que interrumpen e interfieren el drenaje natural existente. Aseveraron que el desarrollo de esas obras, por más Evaluación de Impacto Ambiental (en adelante, EIA) que elaboren, en caso de que provoquen esos efectos de interrupción o disminución del sistema de drenaje natural, generan un efecto negativo significativo en el equilibrio del humedal. La premisa fundamental en la protección y conservación de los ambientes de humedal es la de no perturbar su equilibrio, es decir, no realizar actividades que generen efectos significativos en los mismos, por lo que plantearon que la reglamentación impugnada es una contradicción con el objetivo de protección constitucional, tanto como internacional.

Tercero. Sobre la importancia de tener claro lo que está pasando con los ecosistemas de humedal en nuestro planeta, explicaron que por las condiciones geológicas, geográficas, biológicas y climáticas que tiene nuestro país, los humedales son relativamente frecuentes y abundantes, por lo que las regulaciones que aquí se impugnan significan un sacrifico ambiental de dichos ecosistemas. Reiteraron que parte de lo que coloca a Costa Rica como un país privilegiado y reconocido a nivel internacional por su riqueza natural, son aquellos nichos potentes de biodiversidad. Indicaron que el sacrificio ambiental de los ecosistemas de humedales que plantea la legislación que aquí se impugna tiene que ser visto no solo en la perspectiva temporal de los problemas de esas administraciones de gobierno, sino, principalmente, en un contexto global. Al respecto, aportan un documento de la Convención Ramsar del 2015 sobre humedales titulado: “Estado de los humedales del mundo y de los servicios que prestan a las personas: una recopilación de análisis recientes”, que subraya datos que consideran importantes para alegar la problemática actual sobre pérdida y conservación de dichos ecosistemas.

Cuarto. Argumentaron que en Costa Rica no todos los humedales están identificados, esto por falta de ordenamiento y planificación territorial, lo que agrava el tema del manejo y protección de los humedales. Detallaron que esta situación ha hecho que muchos humedales hayan sido afectados por actividad humana con drenajes o rellenos para realizar construcciones u otro tipo de intervenciones antrópicas, debido a que el humedal en cuestión no se encontraba debidamente registrado y formalmente protegido por el Estado. Cuestionaron que lo que plantea la reglamentación que aquí se impugna resultaría absolutamente dañino, ya que lejos de venir a subsanar la enorme falta en que ha caído el Estado respecto a su responsabilidad de identificar, delimitar, caracterizar y proteger los humedales, más bien estaría emitiendo, vía decreto ejecutivo, un lineamiento que permite el desarrollo de obras de infraestructura (incluso nuevas) pasando por zonas de humedal, como si se tratara de una zona ya impactada (como un potrero) y no un ecosistema altamente valioso desde el punto de vista ambiental y que, además, tiene protección de ley, la cual lo hace equivalente a un área protegida.

Quinto. Indicaron que el decreto cuestionado faculta el desarrollo de proyectos nuevos en áreas de humedal, porque la reglamentación que aquí se cuestiona no solo se limita a la reparación o mantenimiento de obras de infraestructura vial que ya existan en zonas de humedal, sino que también permitiría el desarrollo de obras de infraestructura vial nuevas, lo cual resulta absolutamente grave para el equilibrio ecológico de los sistemas de humedal, al punto de que los pondría en una condición de peligro respecto a su existencia futura. Como ejemplo de lo anterior apuntan el art. 1° del decreto impugnado n.°39838-MINAE, donde textualmente se habla de construcción o ampliación de infraestructura pública estatal. Dicho decreto no establece ningún tipo de límite de tamaño o diseño a esos proyectos de infraestructura nuevos, ni tampoco señala las características que estos podrían tener y establece como única condición el ser previamente declarado de “conveniencia nacional”, algo que no representa necesariamente una garantía de protección medio ambiental.

Sexto. Manifestaron que el hecho de que el proyecto de infraestructura se declare de conveniencia nacional no justifica la afectación del humedal, como así lo estipula el art. 2 del decreto n.°39838-MINAE. Cuestionaron dicho artículo porque en nuestro país todavía no se tiene una metodología debidamente definida y formalizada para realizar un análisis del costo beneficio ambiental y social que debería sustentar la declaratoria de conveniencia nacional. Lo que se hace es un decreto ejecutivo que no se fundamenta en un detallado estudio técnico y que no es consultado, sino que se publica directamente por parte del Poder Ejecutivo. El artículo cuestionado habla de “instrumentos apropiados” sin explicar de forma específica cuáles son esos instrumentos ni quién, ni cómo se van a definir. Considera que ante una decisión tan importante como lo sería el permitir que se impacten y dañen los ecosistemas de humedal, las “reglas del juego no deberían quedar abiertas ni confusas”.

El costo del beneficio ambiental y social que debería sustentar una declaratoria de conveniencia nacional requeriría el establecimiento de una serie de condicionantes límites o salvaguardas ambientales que establezcan una base de cuándo sí es posible desarrollar este tipo de estudios y cuándo no es posible. Adujeron que, por ejemplo, una de esas salvaguardas podría ser el de que no se interfieran o afecten áreas silvestres protegidas o sus equivalentes (como los humedales que no están formalmente definidos y registrados como tales). Afirmaron que en la situación actual, sin reglas claras que definan la forma de tramitar la declaratoria de conveniencia nacional de un proyecto de infraestructura vial, es altamente probable que la argumentación que se utilice sea a la de justificar la gran importancia y urgencia que se tiene de hacer determinadas obras viales. Esas justificaciones subordinarían los intereses ambientales y de protección de los humedales.

El art. 2° parece condicionar el objetivo y también la conclusión del estudio, al señalar que el mismo debe sustentar que “los beneficios sociales del proyecto sean mayores que los costos socio ambientales de la intervención”. Reiteraron que el hecho de que no se establezcan reglas claras, metodologías de decisión y salvaguardas ambientales participativamente elaboradas, hace que una normativa como la aquí impugnada pueda servir de justificación para que los ecosistemas de humedal sean tomados por la administración de gobierno como sitios para planificar obras de infraestructura vial dado que, comparativamente, sería más sencillo hacer eso que establecer rutas viales nuevas pasando por propiedades privadas donde tendría que cumplirse un proceso de expropiación. Alegaron que, en este caso, el “costo beneficio” sería para la administración de gobierno, pero no así para el ambiente; pues para no tener que hacer un esfuerzo vinculado a asuntos de expropiación, se estaría tomando el camino más sencillo que es plantear obras por humedales, produciendo su sacrificio ambiental, lo que contraviene el art. 50 constitucional y su esfera ambiental de impacto y protección intergeneracional.

Séptimo. Cuestionaron que la “restauración” de un ecosistema de humedal, impactado o alterado por la intervención humana en razón de la construcción de una obra vial, es muy difícil de lograr, sino imposible debido al alto impacto y afectación al suelo mismo. Afirmaron que esto se debe a que una obra vial que se desarrolle sobre el ecosistema de humedal, es decir, cuya rasante se localice no en forma de viaducto o puente, sino sobre el suelo mismo implica una afectación muy alta del humedal. Incluso, en la forma de viaducto o un puente, la obra vial puede ser impactante en la medida que implica la colocación de columnas o pilotes para que sostengan la estructura a desarrollar, aparte de que la operación de la obra vial puede impactar el humedal. Enumeraron algunos de los principales impactos en el sistema de humedal tales como: eliminación de la vegetación en la franja de terreno que implica la obra, afectación directa a los organismos que utiliza la cubierta vegetal como nicho ecológico, ruptura del equilibrio hidrodinámico temporal y permanentemente (circulación de agua del humedal), compactación y alteración del patrón de drenaje de aguas superficiales y subterráneas como producto del relleno de material (lastre y rocas) que se dispone en el trazo de la obra a desarrollar y la obra como fuente de contaminación al ecosistema durante la construcción y operación persistente, afectando permanentemente la calidad de las aguas del humedal y la exposición del humedal a la actividad que se desarrolle en la obra, así como a las sustancias derramadas o desechos sólidos vertidos en el humedal adyacente a la obra.

Manifestaron que esto impacta no solo a la flora o fauna locales, sino también a las especies migratorias. Además, que el ecosistema de humedal representa una zona de muy alta fragilidad y sensibilidad ambiental, desarrollado durante periodos muy largos (miles, cientos o decenas de años) y la posibilidad de que una vez realizada la obra vial haya restauración de sus condiciones iniciales naturales (sin obra vial) son prácticamente imposibles de alcanzar. Señalaron, como ejemplo actual de lo dicho, el acceso vial a la Terminal de Contenedores de Moín (Ruta 257).

Profundizaron en que, por lo expuesto, tampoco tiene fundamento legal el art. 4 del decreto ejecutivo n.°39839-MINAE, cuando habla de “compensación equivalente”. Consideraron que no tiene lógica ni fundamento legal el compensar un “humedal o área impactada de humedal” con otro “humedal”. Se afirma esto por cuanto la legislación ambiental vigente en nuestro país establece que todos los humedales califican como equivalentes de áreas protegidas, de manera que, en principio no existen “humedales” privados que puedan ser adquiridos por el Estado para compensar un humedal que sea impactado en un proyecto de infraestructura vial. Por lo que sería un sinsentido recogido en el decreto cuestionado.

Manifestaron que en el caso hipotético de que se plantee una compensación (como podría ser compensar un ecosistema de humedal con un ecosistema de bosque natural), tampoco es funcional. Ello, en primer lugar, porque son dos ecosistemas diferentes y, en segundo lugar, por el hecho de que se cambie un ecosistema natural de humedal, por otro con otras características que podría tener algún grado de afectación, dado que el sistema con que se sustituye no cumple la misma función ecológica. Enfatizaron que lo que la normativa plantea es una pérdida o sacrificio de los ecosistemas de humedal para utilizar sus espacios geográficos para el desarrollo de obras de infraestructura vial. Dicho “sacrificio ambiental” no tiene sustitución por más “restauración” o “compensación”. Aseveraron que sí existen alternativas para desarrollar proyectos de infraestructura vial en terrenos diferentes y con capacidad de carga para asimilarlos, por lo que no resulta justo que por un asunto de “comodidad” del Estado, se venga a sacrificar ecosistemas que pertenecen a todos los costarricenses.

Octavo. Señalaron que el decreto genera confusión sobre la aplicación de la EIA y abre una puerta para que se realice un trámite simple no acorde con la situación que se plantea. El decreto ejecutivo n.°39838-MINAE aquí impugnado (citaron, en específico, el art. 4) genera una confusión sobre la aplicación del instrumento de la EIA que se aplicaría. Esa confusión podría resultar en una seria omisión del procedimiento y con ello un grave incumplimiento a la tarea fundamental que tiene la EIA, que es la de servir de herramienta preventiva para tutelar el art. 50 constitucional. Afirmaron que es contraproducente el hecho de que el trámite ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) se dé de forma simultánea con el trámite ante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). Lo anterior, por cuanto el trámite ambiental debe darse primero, a fin de establecer un correcto diseño ambiental final del proyecto que se propone y que, en definitiva, se tome la decisión sobre la viabilidad ambiental del proyecto propuesto.

Señalaron que el instrumento de EIA que debería aplicarse es un Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) y el hecho de que el decreto ejecutivo aquí impugnado solicite una EIA genera contradicción y revela un evidente desconocimiento del “Reglamento General de Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental” que administra la SETENA, mediante decreto ejecutivo n.°31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC del 28 de junio del 2004 y sus modificaciones (en adelante Reglamento General de EIA). El hecho de que no se solicite de forma expresa un EsIA genera la duda de que la viabilidad ambiental no se realice con el instrumento técnico apropiado, además de que produce como efecto colateral el hecho de que se omita por completo todo el proceso de participación pública que está vinculado directamente con la realización de un EsIA. Afirmaron que la omisión de incorporar el cumplimiento de un EsIA en el decreto ejecutivo viola la legislación ambiental vigente, en particular el espíritu preventivo que tiene el art. 17 de la Ley Orgánica del Ambiente (LOA) y su conexión directa con la tutela del art. 50 constitucional.

Noveno. Explicaron que de conformidad con la definición de humedales, su establecimiento no requiere de un documento legal o administrativo que lo defina como tal, sino que lo único que se necesita es que cumpla con las condiciones que se establecen en su definición. Esto quiere decir que si un espacio geográfico dado reúne esas características, automáticamente califica como humedal y, en razón de ello, queda cobijado por la legislación que lo protege e incluso podría llegar a convertirse en parque nacional vía decreto.

Los accionantes argumentaron que los humedales, al igual que los bosques naturales (según lo define la Ley Forestal), por el solo hecho de existir, quedan sujetos a un régimen de protección especial que está destinado a su conservación. Este régimen no se pierde por ser parte de terrenos de propiedad privada. Los arts. 41 (interés público), 42 (delimitación de zonas protegidas) y 45 (prohibiciones de actividades que interrumpen ciclos naturales en los ecosistemas de humedal) de la LOA no se restringen a los humedales formalmente identificados, delimitados y definidos por el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), sino que a todos los humedales que reúnan las condiciones establecidas en su definición. Entonces, por conexidad con las normas 50 y la 89 constitucionales, existe una protección de ese rango.

Insistieron los accionantes que la LOA reconoce a los humedales como áreas especiales desde el punto de vista ambiental, razón por la cual deberían estar sujetos a su conservación y protección. Además, los humedales ya delimitados por el MINAE tienen el potencial de convertirse en áreas silvestres protegidas, tal y como lo establece el art. 32 de la LOA. Ahora bien, el hecho de que el MINAE no los haya delimitado o definido como áreas silvestres protegidas no significa que el humedal quede desprotegido. Por el contrario, el humedal queda cubierto por los lineamientos de protección y por las prohibiciones constitucionales de limitaciones de uso del suelo que puedan afectarlos, como, por ejemplo, el desarrollo de infraestructura vial. En este caso, los estudios técnicos de línea base de prefactibilidad y factibilidad técnica de proyectos, así como de EIA de proyectos específicos deben identificar las zonas de humedal y tomarlas en cuenta como parte del diseño del proyecto. De ningún modo se debería admitir que, por una omisión en la identificación de un humedal, el mismo sea impactado y dañado por el desarrollo de un proyecto, pues ellos son sitios de protección. En este caso se estaría cometiendo un daño ambiental similar al daño ambiental en un área silvestre protegida.

Décimo. Manifestaron que la planificación y diseño de obras viales puede realizarse de tal manera que no se afecten los ecosistemas de humedales. El desarrollo de una obra de infraestructura vial requiere de un efectivo proceso de planificación, el cual debe integrar un eficiente proceso de análisis de alternativas de localización de la obra vial propuesta. Esas alternativas se deben basar en un estudio multifactorial (ingeniería vial, ambientales ―que incluiría la localización de áreas frágiles y sensibles— , sociales, entre otras). Alegan que el hecho de que un proyecto vial se planifique desde el principio pasando por una zona de humedal, según los principios del análisis de alternativas que exige el procedimiento de EIA (mediante la herramienta técnica “Guía para la elaboración de instrumentos de Evaluación de Impacto Ambiental”) es contradictorio, dado que el mismo procedimiento arrojaría que deberían existir otras alternativas diferentes y menos impactantes al ambiente que una obra vial pasando en medio de un ecosistema de humedal.

Como aspectos jurídicos relevantes invocaron la violación a los principios de reserva de ley, irreductibilidad del bosque, derecho a un ambiente sano y no regresión.

Señalaron que la Ley Forestal en su título III denominado “Propiedad forestal privada” autoriza los decretos de conveniencia nacional en sus numerales 19 y 34 (ellos expresamente son aplicables para terrenos que estén en propiedad privada). No obstante, el art. 1° del reglamento n.°39838-MINAE, art. 1°, no distingue entre terrenos que son propiedad forestal del Estado y los de propiedad privada. Manifestaron que el establecer genéricamente que se puede intervenir en todos los humedales de Costa Rica es un serio error, puesto que estos bosques húmedos son siempre, incluso, aunque no estén declarados como área silvestre protegida, sitios de interés público y de especial protección como lo resalta la LOA en su art. 41, en relación con el art. 32 inciso f del mismo cuerpo legal. Indican que por esa razón el art. 1 del reglamento n.°39838-MINAE cuestionado tiene un vicio de inconstitucionalidad, dado que no deben existir declaratorias de conveniencia nacional para áreas silvestres protegidas. Reiteraron que, entonces, autorizar talas del tipo que sean (pequeñas, medianas o grandes, o de ampliación, etcétera) en humedales, como en este caso, es absolutamente violatorio del principio de reserva de ley, por lo que el decreto n.°39838-MINAE deviene inconstitucional en su totalidad.

Añadieron que sobre hacer nuevas vías o ampliar carreteras en Parques Nacionales existe jurisprudencia constitucional que prohíbe este tipo de acciones, así como que todos los terrenos que se inunden sean humedales protegidos, aunque estén fuera de un parque o refugio. Existe un vicio de rango constitucional por violación al principio de reserva de ley, al haber considerado el Poder Ejecutivo que pueden existir declaratorias de conveniencia nacional en sitios que son áreas silvestres protegidas, porque este tipo de declaratorias están permitidas sólo y taxativamente en terrenos que son propiedad privada, pues no existe posibilidad de hacerlas en terrenos que son Patrimonio Natural del Estado (PNE). Manifestaron que con base en el art. 7 en relación con los arts. 50 y 89, todos de la Constitución es posible afirmar que, al permitirse vía decreto impactar humedales para ampliar vías o talar árboles, se está ante acciones que dañan ecosistemas húmedos y la biodiversidad y ciclos vitales y, a su vez, se están transgrediendo convenios debidamente ratificados como la “Convención de Ramsar”, o la “Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna, y de las bellezas escénicas naturales de los países de América” (sobre la importancia de estos convenios citaron el voto n.°1998-5255 de esta Sala Constitucional).

Indicaron que vía decreto no se puede violentar una norma de rango legal ni lo dispuesto en convenciones internacionales que obligan a proteger la biodiversidad inmersa en los humedales nacionales, sean estos sitios debidamente considerados como áreas silvestres protegidas o los que aún no se han declarado por lentitud o ineficiencia de la Administración Pública y que están dentro de terrenos que son propiedad privada, por lo que esta violación al principio de reserva de ley hace inconstitucional la totalidad del decreto.

Señalaron que en los numerales 1, 2, 3 y 4 del reglamento cuestionado n.°39838-MINAE, se dispone un nuevo procedimiento para ampliar una declaratoria ya emitida, sin tener que emitirse un decreto de conveniencia nuevo y ello es absolutamente inconstitucional porque nunca esta opción ha sido prevista y autorizada por la Ley Forestal. Adujeron que el art. 4 del reglamento otorga al SINAC potestades del Poder Ejecutivo, al facultarlo para autorizar la intervención controlada a ecosistemas de humedal, esto sin un dictado de una nueva declaratoria de conveniencia nacional por el Poder Ejecutivo y esto trasgrede lo establecido en la Ley Forestal y la Ley General de la Administración Pública (LGAP) y, por lo tanto, existe la violación al principio de reserva de ley y, por conexidad, hay una violación a la norma 50 constitucional.

Argumentaron que sobre el art. 7 incisos l y m del decreto ejecutivo n.°38863-MINAE, al existir referencia directa del reglamento decreto ejecutivo n.°39838-MINAE en su art. 11, deben ser declarados inconstitucionales. Esto en el tanto permite la tala en áreas silvestres protegidas y esto violenta las normas 7, 21, 50 y 89 constitucionales y las convenciones ratificadas citadas.

Los accionantes reiteraron que el desarrollo debe ser sustentable (no de sacrificio ambiental), es decir, basarse en una correcta y eficiente gestión que implica ordenamiento y planificación territorial, así como planificación estratégica, los cuales son los instrumentos apropiados para hacer una efectiva y sustentable planificación de las obras viales de nuestro país, que, bajo ninguna circunstancia deberían ser planteadas para desarrollarse sobre ecosistemas de humedal o áreas silvestres protegidas por el simple hecho de que “no se le complique a la Administración” realizar dichas obras por terrenos privados ya impactados o con menor fragilidad y sensibilidad ambiental. Solicitaron que se declaren inconstitucionales las normas reglamentarias aquí impugnadas.

1. 2Mediante resolución de las 14:08 hrs. de 6 de setiembre de 2016 la Presidencia de la Sala previno a los accionantes que debían indicar con sustento en cuál norma y bajo cuál situación se consideraban legitimados para interponer la acción de inconstitucionalidad.
2. 3Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el día 7 de setiembre de 2016 los accionantes cumplieron la prevención. Afirmaron que les asiste legitimación en virtud de un interés difuso como lo es la protección al medio ambiente.
3. 4Mediante resolución de las 14:24 hrs. del 20 de setiembre de 2016 y dándose por cumplida la prevención realizada, se le dio curso a la presente acción.
4. 5Los edictos a los que se refiere el párrafo segundo del art. 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC) fueron publicados en los números 194, 195 y 196 del Boletín Judicial de los días 10, 11 y 12 de octubre de 2016.
5. 6Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:24 hrs. del 14 de octubre de 2016 contestó la audiencia RICARDO VARGAS VÁSQUEZ, en representación de la Procuraduría General de la República (PGR). Sobre el concepto de desarrollo sostenible manifestó que es un principio contenido en el art. 50 constitucional. Tal y como está expresado en el Informe Brundtland, este concepto se refiere a una forma de entender el desarrollo económico y social en virtud de la cual el progreso con miras a la satisfacción de las necesidades de las actuales generaciones no compromete la capacidad de las futuras para satisfacer las propias. Este concepto configura un tipo de desarrollo económico y social cuya característica fundamental y definitoria es su capacidad de satisfacer las necesidades humanas de bienestar y progreso en forma permanente. Según el principio 11 de la Declaración de Río, la aplicación del concepto de desarrollo sostenible o sustentable debe tomar en cuenta las circunstancias de los países en que se aplican, según sus prioridades de desarrollo y de tutela y protección ambiental, porque esas circunstancias específicas implican costos sociales distintos según el nivel de desarrollo de cada país (votos números 1999-644 y 2006-17126).

Sobre la Convención Ramsar y el uso racional de los humedales que no impone prohibición de hacer obras de infraestructura en humedales, explicó que el 02 de febrero de 1971 se firmó en Ramsar, Irán, la Convención relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas, aprobada por Costa Rica mediante ley n.°7224 de 7 de abril de 1991. Para la suscripción de ese Convenio, los Estados consideraron que los humedales constituyen un recurso de gran valor económico, cultural, científico y recreativo, cuya pérdida sería irreparable y, por tanto, en el art. 3 se comprometieron a elaborar y aplicar su planificación de manera que se favorezca la conservación de los humedales y el uso racional de éstos. Detallaron que, pese a que el Convenio impone una obligación general de conservar y proteger los humedales, dota a los Estados de un margen de discrecionalidad sobre el régimen jurídico adecuado para ello, sin establecer una prohibición para que en los humedales se desarrollen actividades.

Antes bien, uno de los pilares fundamentales de dicha norma internacional es garantizar el uso racional y sostenible de los humedales y así ha sido desarrollado en múltiples resoluciones y documentos de la Conferencia de las Partes y otros órganos de la Convención. Señala que el Plan Estratégico para 2016-2024, aprobado por la Conferencia de las Partes, mediante resolución n.°XII.2 en la doceava reunión celebrada del 1 a 9 de junio de 2015 en Uruguay, establece que la misión de la Convención Ramsar es promover la conservación y el uso racional de todos los humedales, mediante acciones locales y nacionales y gracias a la cooperación internacional, e indica que para lograr ese objetivo es esencial que las funciones y los servicios vitales que los ecosistemas proporcionan a las personas y a la naturaleza sean plenamente reconocidos, mantenidos, restaurados y utilizados de forma racional. Además, establece que desde que se adoptó el primer plan estratégico en 1997, uno de los pilares fundamentales de la Convención ha sido el uso racional de todos los humedales mediante planes, políticas y legislación nacionales, e indica que el uso racional de los humedales es el concepto clave que guía la labor de la Convención.

Ese concepto se define como “el mantenimiento de sus características ecológicas, logrado mediante la implementación de enfoques por ecosistemas, dentro del contexto del desarrollo sostenible”. Reconociendo la importancia de estos ecosistemas, en el Plan Estratégico de cita se indica que “desempeñan una función clave en las actividades económicas vinculadas al transporte, la producción de alimentos, el manejo de los riesgos hídricos, el control de la contaminación, la pesca y caza, el ocio y la provisión de infraestructuras ecológicas”. Por otra parte, muchas de las decisiones de la Conferencia de las Partes han sido reunidas en los denominados Manuales Ramsar, separados por temas específicos que pretenden servir de orientación para la puesta en práctica de la Convención. El Manual n.º1 está destinado al Uso Racional de los Humedales y en él se dispone que ese uso implica “el mantenimiento de sus características ecológicas, logrado mediante la implementación de enfoques por ecosistemas, dentro del contexto del desarrollo sostenible”.

Luego, en la resolución de la Conferencia de las Partes n.°XI.21 sobre Humedales y Desarrollo Sostenible, adoptada en la reunión n.°11 en Bucarest del 6 a 13 de julio de 2012, se consideró lo siguiente:

“En el curso de la historia y hasta el momento presente, muchas comunidades humanas han prosperado en las inmediaciones de los humedales debido a los beneficios que brindan, entre ellos un suministro fiable de agua dulce, alimentos procedentes de la agricultura y la pesca, combustible y fibra, y protección contra las tormentas y las inundaciones, y de que los humedales desempeñan un papel fundamental en el mantenimiento de la salud y los medios de vida de las comunidades humanas, con lo que gracias a ellos disminuye el riesgo de hambruna y pobreza.” El concepto de uso racional de los humedales está ligado a la importancia que la Convención le ha dado a la implementación de evaluaciones de impacto ambiental, cuando las características ecológicas de los humedales estén amenazadas por la urbanización o por políticas y estrategias. Por ello, el Manual n.º16 está dedicado a ese tema y en él se resalta lo siguiente:

“Resolución n.º VII.16 pide a las Partes Contratantes que fortalezcan y consoliden sus esfuerzos para asegurar que todos los proyectos, planes, programas y políticas que puedan alterar el carácter ecológico de los humedales incluidos en la Lista Ramsar o impactar negativamente a otros humedales situados en su territorio, sean sometidos a procedimientos rigurosos de estudios de impacto y que formalicen esos procedimientos mediante las oportunas disposiciones en cuanto a políticas, legislación, instituciones y organizaciones”.

La aplicación de esos principios de uso racional y sostenible de los humedales no implica que esos ecosistemas deben estar dedicados a la conservación absoluta, sino que en ellos es posible llevar a cabo actividades humanas de una manera controlada, de forma que no se afecten sus características ecológicas y se mitiguen los posibles impactos. Para ello, el Manual Ramsar n.°19 está dedicado al abordaje de la modificación de las características ecológicas de los humedales y a fijar lineamientos para elaborar programas de restauración, compensación y mitigación. Lo señalado anteriormente se refleja en varios de los informes emitidos por la Secretaría de la Convención que, al realizar valoraciones específicas sobre casos concretos a solicitud de las partes contratantes, ha admitido el desarrollo de actividades y la construcción de infraestructura en humedales, siempre y cuando se lleven a cabo evaluaciones de impacto ambiental y se adopten medidas que mitiguen el impacto sobre el ecosistema. Añade, como ejemplo, que en el informe n.°24 del Procedimiento de Monitoreo de la Convención en el Sitio Ramsar Bañados del Este y Franja Costera, Uruguay, realizado en 1994, se dispuso lo siguiente:

“En caso de comprobarse la necesidad de ampliar o consolidar la red de carreteras y caminos en el Sitio Ramsar por razones de utilidad pública y cuando la magnitud de la obra permita prever posibles modificaciones a las condiciones ecológicas del humedal, el proyecto de obra debiera contar necesariamente con una evaluación de impacto ambiental y un informe o dictamen favorable de la COTECA [Comisión técnica administradora] para el Sitio Ramsar en cuestión”.

Por su parte, en el Informe de la Misión de Asesoramiento n.°57 en el Sitio Ramsar Sistema de Humedales Bahía de Bluefields en Nicaragua, se atendió la solicitud del Gobierno de Nicaragua de asesoría técnica sobre los potenciales cambios ecológicos que podían ocurrir por la construcción de la carretera Nueva Guinea-Bluefields que atravesaría el sitio Ramsar. Pues bien, luego de visitar la zona y analizar el proyecto, en el informe se recordó la necesidad de realizar evaluaciones de impacto ambiental:

“La evaluación de impacto ambiental (EIA) es parte de los procedimientos necesarios para la obtención de un permiso ambiental para muchos proyectos, en particular para la carretera, como se vio anteriormente. La Convención de Ramsar propugna que se adopten los principios y las herramientas de la EIA en las decisiones de planificación que puedan afectar a los humedales, como está consignado en las resoluciones de la 6ª Conferencia de las Partes Contratantes (COP), realizada en Brisbane, Australia, en 1996; de la 7ª COP, realizada en San José, Costa Rica, en 1999; y de la 8ª COP, realizada en Valencia, España, en 2002. Por ejemplo, la Resolución VI.16, adoptada en San José”.

Además se identificaron los posibles impactos directos e indirectos del proyecto y se indicó que la magnitud de éstos depende de cómo se maneje el paso por los ríos y zonas de suampos. Más concretamente, se dispuso que:

“La viabilidad ambiental de la carretera no puede ser asegurada si no se toman, con suficiente antelación, medidas para ponerle fin o por lo menos reducir la intensidad del actual proceso de expansión de la frontera agrícola y ocupación del territorio. Los impactos potenciales directos de la carretera sobre el humedal sólo se consideran aceptables si el cruce de los ríos y el paso a través del suampo de Lara se hacen de manera tal que se asegure el mantenimiento integral de los flujos hídricos actuales y el movimiento de la fauna”.

Se realizaron varias recomendaciones que deben implementarse para garantizar la viabilidad de la carretera con respecto al sistema de humedales de la Bahía de Bluefields, como la mejora y fortalecimiento del estudio de impacto ambiental, la elaboración de un adecuado estudio de factibilidad que contemple los beneficios sociales y económicos y el costo ambiental de la obra, formulación de propuestas de mitigación y compensación respecto a los impactos ambientales y sociales que se producirán, fortalecimiento de las instituciones encargadas del manejo del humedal, garantizar la participación ciudadana, entre otras. Detalla que un informe de asesoramiento en términos similares fue el emitido con ocasión del Sitio Ramsar Sistema de Humedales Nordre Tyrifjord en Noruega, en el cual se valoró la construcción de una autopista de cuatro carriles y una línea férrea de alta velocidad. Añadió que en ese informe se indicó que se debe elegir la ruta con el impacto directo más bajo sobre el humedal y para ello se recomendó realizar una EIA que considere los impactos potenciales, las opciones de mitigación, la elección de la ruta y las soluciones del diseño. También se mencionó la importancia de seguir la guía sobre impacto ambiental de la Convención para mitigar los impactos que no puedan ser evitados y para compensar aquellos que no puedan mitigarse.

Por su parte, agregó que este Tribunal Constitucional se ha pronunciado en el sentido de que la Convención Ramsar no establece prohibiciones absolutas para el desarrollo de actividades y obras en humedales (voto Sala Constitucional n.°2016-3855). Alegó que no es correcto concluir que la normativa impugnada, por el solo hecho de permitir una intervención controlada, viole la Convención Ramsar, pues dicha norma internacional no establece una prohibición en ese sentido. Lo dicho en cuanto a la Convención Ramsar también es aplicable respecto a la alegada violación del Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, pues de su texto no es posible concluir que el Estado, al permitir una intervención controlada, esté incumpliendo las obligaciones y compromisos contraídos al suscribirlo y ratificarlo.

En relación con los humedales y el Patrimonio Natural del Estado (PNE), afirmó que para determinar si el quebranto alegado por los accionantes se produce, lo primero que hay que tomar en cuenta es que la Constitución Política no contiene disposiciones específicas sobre humedales. La Convención Ramsar (que forma parte del parámetro de constitucionalidad de las normas de rango inferior) deja a criterio de las partes contratantes la configuración del régimen jurídico de los humedales, de allí que la constitucionalidad de la normativa impugnada debe valorarse de conformidad con el nivel de tutela y protección que la ley ordinaria les otorga, por tratarse del desarrollo del mandato establecido en el art. 50 de la Constitución Política. En ese sentido, el art. 40 de la LOA indica que los humedales son:

“los ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo las extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas marinas o arrecifes de coral o, en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja”.

Asimismo, el art. 41 de esa misma ley declara de interés público todos los humedales y su conservación por ser de uso múltiple. Además, reconociendo esa importancia, obliga a cualquier interesado en desarrollar una actividad que pueda afectar un humedal a realizar una EIA (art. 44). En el mismo sentido, prohíbe el desarrollo de actividades que interrumpan los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de esos ecosistemas (art. 45).

La Ley de Conservación de la Vida Silvestre (n.º 7317 de 30 de octubre de 1992) (LCVS) establece prohibiciones concretas:

Art. 98.-Será sancionado con pena de prisión de uno (1) a tres (3) años, quien, sin previa autorización del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, drene, seque, rellene o elimine lagos, lagunas no artificiales y los demás humedales, declarados o no como tales. Además, el infractor será obligado a dejar las cosas en el estado en que se encontraban antes de iniciar los trabajos de afectación del humedal; para ello, se faculta al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, a fin de que efectúe los trabajos correspondientes, pero a costa del infractor.” (Lo destacado no corresponde al original).

Advirtió la PGR que esta última norma es de vital importancia de cara a esta acción de inconstitucionalidad, ya que el tipo penal allí dispuesto prevé la existencia de una autorización del SINAC para realizar ciertas actividades en ecosistemas de humedal, con la cual dichas actividades serían permitidas y no castigadas con la pena dispuesta. No obstante, además de esa previsión, no existe regulación normativa sobre esa autorización, que establezca el procedimiento, requisitos y el tipo de autorización a otorgar. De ahí que el decreto n.º 39838-MINAE constituye un marco normativo bajo el cual el SINAC puede otorgar la autorización prevista por el art. 98 de la LCVS para el caso específico de construcción de infraestructura vial. Desde ese punto de vista, la autorización excepcional que contempla el decreto n.º39838 de permitir la intervención controlada no constituye una desmejora del nivel de tutela jurídicamente establecido. Esa autorización se enmarca dentro de los límites legales antes dispuestos, esto porque exige la realización de una EIA tal y como lo dispone el art. 44 de la LOA, la cual, aunada a la valoración técnica del SINAC y la declaratoria de conveniencia nacional requerida, evita que las obras afecten los humedales en los términos prohibidos por el art. 45 de esa misma ley, permitiendo una intervención controlada y sostenible.

Dentro del régimen legal de los humedales, otro aspecto que debe analizarse es el relativo al PNE, ello porque, para determinar si con el decreto impugnado se genera alguna desmejora en el nivel de tutela otorgado, es necesario establecer el régimen jurídico específico que se les ha dado a partir de su integración o no en ese patrimonio. Lo anterior porque, según lo indicado por los accionantes, las declaratorias de conveniencia nacional no están previstas para los terrenos que integran ese patrimonio y porque en ese tipo de bienes públicos únicamente se pueden realizar o autorizar actividades de capacitación, investigación y ecoturismo. Al respecto, la PGR expuso que la Sala Constitucional en reiteradas ocasiones ha dispuesto que el PNE se encuentra integrado por dos importantes componentes:

“a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, artículos 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, artículos 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación.

El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes). (Sentencia n.º 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008. Reiterado en las resoluciones Nos. 17650-2008 de las 12 horas y 23 minutos de 5 de diciembre de 2008 y 16938-2011 de las 14 horas 37 minutos de 7 de diciembre de 2011)”.

Contrario al criterio de los accionantes, en el sentido de que todos los humedales son PNE porque tienen una categoría equivalente a un área silvestre protegida, la jurisprudencia de esta Sala ha determinado que existen humedales de propiedad privada y humedales de propiedad pública (ver sentencias números 14288-2009 y 16938-2011). Y en cuanto a los humedales públicos, en la última sentencia citada, la Sala consideró que integran el PNE aquellos que: 1) estén constituidos como un área silvestre protegida según el art. 32 inciso f) de la LOA; 2) los que estén dentro de cualquier otra categoría de manejo de área silvestre protegida y 3) todos aquellos que se encuentren en bienes demaniales y propiedades del Estado o de cualquier ente u órgano, en virtud de lo dispuesto en los arts. 13 y 14 de la Ley Forestal. Sobre esa última categoría de humedales concretamente se dispuso lo siguiente:

“todos los humedales que se encuentren en propiedades del Estado (que pertenezcan a cualquier ente, órgano u organismo estatal), forman parte de ese patrimonio, dado que se les clasifica como terrenos forestales (ver Decreto Ejecutivo 36786 del 12 de agosto de 2011); además, los manglares o bosques salados y los esteros, al formar parte de la zona pública en la zona marítimo terrestre, área inalienable según el artículo 1 de la Ley sobre la zona marítimo terrestre…, constituyen reserva forestal y están afectados a la Ley Forestal 7575 del 13 de febrero de 1996 de acuerdo con el artículo 13 de esa ley. (Voto No. 16938-2011. Se añade el subrayado).

Pero en la sentencia n.°3855-2016 se indicó que en los términos de los arts. 13 y 14 ibíd forman parte del PNE el tipo de humedal del sistema marino cuya profundidad es hasta seis metros a partir de la baja mar, aunque sí están sujetos al régimen jurídico especial que protege a lo humedades y sí son bienes de dominio público. La exclusión de ese tipo de humedales marinos del PNE resulta conforme con el objeto de protección de ese patrimonio, que nació como un régimen especial para el resguardo del recurso forestal, tal y como lo ha considerado la Sala Constitucional al indicar que “el patrimonio forestal del Estado es aplicable a todos los bienes nacionales donde existan recursos naturales forestales.” (Voto No. 4587-1997 de las 15:45 del 5 de agosto de 1997) y al incluir dentro de ese patrimonio a los “bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata” (votos 16975-2008, 17650-2008 y 16938-2011 antes citados).

Hizo notar que el humedal de sistema marino que fue excluido del régimen de patrimonio natural del Estado es un ecosistema acuático, que no tiene relación con los ecosistemas boscosos o terrenos de aptitud forestal a que hacen referencia los arts. 13 y 14 de la Ley Forestal. Aseveró la PGR que lo mismo sucede con todos los demás tipos de humedales acuáticos que contempla el art. 7° del decreto ejecutivo n.°35803 de 7 de enero de 2010 que fija los Criterios Técnicos para la Identificación, Clasificación y Conservación de Humedales. En esa norma, además de los humedales del sistema marino se contemplan otros sistemas que incluyen humedales exclusivamente acuáticos (no asociados a ecosistemas boscosos, por ejemplo, lagunas, ríos, lagos, arroyos, etc.) y siguiendo la interpretación hecha en la sentencia n.°3855-2016, deberían excluirse del régimen del PNE.

Ese órgano asesor consideró oportuno que la Sala Constitucional, atendiendo la línea de interpretación seguida en el voto n.°855-2016, disponga expresamente que los humedales exclusivamente acuáticos (por ejemplo, lagunas, ríos, lagos, arroyos, etc.) no constituyen parte del PNE.

De ahí que el decreto No. 39838 impugnado no resulta inconstitucional siempre que se entienda que el término “ecosistemas de humedal” al que hace referencia el artículo primero que fija su ámbito de aplicación, no incluye los humedales que estén catalogados como áreas silvestres protegidas, los que se ubiquen dentro de un área silvestre protegida, ni aquellos que, por estar asociados a ecosistemas boscosos y, además, se ubiquen en bienes demaniales o terrenos propiedad del Estado o de otros entes u órganos públicos, forman parte del PNE. Excluyéndose eso sí, a los humedales exclusivamente acuáticos.

Advirtió la PGR que lo anterior, no significa que los humedales que no forman parte del PNE no deban ser protegidos, pues éstos siguen siendo de interés público y una excepcional intervención debe ser controlada, siguiendo los parámetros técnicos, y sujeta a la realización de un estudio de impacto ambiental. El desarrollo de infraestructura vial con la garantía de un uso racional y sostenible de los humedales, es el objeto del decreto impugnado.

En relación con el PNE y la construcción de infraestructura vial en humedales, la PGR afirmó que, según lo dispuesto en el apartado anterior sí integran el PNE y dado que el art. 18 de la Ley Forestal únicamente permite en ese tipo de terrenos actividades de capacitación, investigación y ecoturismo, la aplicación del decreto impugnado sería inconstitucional. Lo anterior, excepto que la Sala Constitucional valore una solución distinta al ponderar los intereses implicados: el interés público ambiental de proteger el recurso forestal y el interés público que reviste el desarrollo de infraestructura vial pública. Porque a la par de ese interés ambiental, este Tribunal también ha reconocido el interés público del desarrollo de la infraestructura vial, en el marco de un Estado Social de Derecho al disponer lo siguiente:

“En lo referente al fondo para la atención de la red vial nacional, estima esta Sala que dentro de los derechos humanos de la cuarta generación figura el derecho al desarrollo de los pueblos, el cual solamente puede hacerse efectivo si un país cuenta con una infraestructura de comunicaciones terrestres en buenas condiciones, dado que, esta constituye piedra angular para el incremento de la producción de bienes y servicios y, desde luego, para su oportuna distribución y comercialización. Debe tomarse en consideración que de conformidad con el artículo 50 de la Constitución Política es deber del Estado procurar un mayor bienestar de todos los habitantes y un adecuado reparto de la riqueza, todo lo cual se logra, entre otros factores, con una infraestructura vial en buenas condiciones de funcionamiento.” Estimó la PGR que de ahí que la normativa impugnada podría ser avalada desde el punto de vista constitucional, como una posibilidad excepcional para casos concretos de suma importancia, en los que se permita la construcción, ampliación o mantenimiento de obras viales en humedales que forman parte del PNE.

Esto por considerar que lo indicado por el art. 18 de la Ley Forestal no prohíbe directamente el desarrollo de infraestructura vial pública y que se trataría de una intervención controlada por medio de una valoración de costo beneficio, una EIA y un estudio técnico por parte del SINAC. Advirtió que resulta importante considerar que, al momento de dilucidar este conflicto de intereses públicos, se dimensionen los efectos de lo resuelto tomando en cuenta que el decreto contempla el mantenimiento de obras viales ya construidas. Se expuso que en el caso de declararse inconstitucionales las disposiciones del decreto en mención, los controles fijados para la reparación, mantenimiento y ampliación de obras viales existentes, ya no serían exigibles, lo cual constituiría una desmejora en el nivel de tutela ambiental introducido por la normativa impugnada.

En relación con la generalidad de la normativa impugnada, indicó que contiene mecanismos de control para garantizar el uso racional y sostenible de los humedales y no infringe los principios de información y participación. Dijo que este Tribunal en el voto 2007-2063, al desarrollar los principios constitucionales ambientales a los cuales debe apegarse el Estado en su condición de garante del derecho al ambiente ecológicamente equilibrado, ha desarrollado el principio de objetivación de la tutela ambiental de la siguiente manera:

“se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter general –legales y reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación –en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública–. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental, se evidencia un criterio técnico objetivo que denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer medidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas”.

De conformidad con los principios de objetivación y el preventivo, el decreto impugnado prevé tres instrumentos de control para garantizar el uso sostenible de los humedales y mitigar los posibles impactos: la declaratoria de conveniencia nacional, la EIA, el informe técnico y la aprobación del SINAC.

La declaratoria de conveniencia nacional que contempla el art. 2 del decreto impugnado es el medio a través del cual se determina que los beneficios públicos son mayores que los costos socioambientales (inciso m) del art. 3 de la Ley Forestal). Se trata de un procedimiento de excepción contenido en la Ley Forestal que tiene como objeto acreditar que, pese a que una actividad genera cierto impacto sobre el ambiente, puede ser mitigado y compensado. Esta puede permitirse porque los beneficios de su desarrollo son mayores que los costos ambientales generados. Contrario a la interpretación de los accionantes, el art. 2 del decreto sí exige la declaratoria para todo proyecto de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal. La declaratoria de conveniencia nacional es un requisito indispensable, aunque se trate de la reparación, mantenimiento o ampliación de una obra cuya construcción hubiese requerido una declaratoria de conveniencia nacional anterior y ello también puede notarse en lo dispuesto por el art. 3.

Consecuentemente, no se está creando un procedimiento distinto, ya que la autorización final del SINAC requiere la declaratoria de conveniencia nacional para todo tipo de proyecto, incluyendo la reparación, ampliación o mantenimiento de una obra ya construida. De ahí que tampoco se estarían violentando los arts. 126 y 361 de la LGAP, en cuanto a los requisitos que deben cumplir las disposiciones de alcance general, pues, aunque sea un asunto de legalidad ordinaria, el decreto de conveniencia nacional se exige en todos los casos y, además, porque la Sala ha considerado que los decretos de conveniencia nacional son disposiciones concretas e individualizadas (voto 1993-4422), a las cuales no les serían aplicables esos requisitos legales.

Pese a que los accionantes consideran que esta declaratoria no es suficiente, estima la PGR que debe tomarse en cuenta que el art. 3 del decreto exige también la presentación del estudio de costo beneficio realizado, que podrá ser analizado por el SINAC. Manifestó que, además de esta declaratoria, el art. 4 del decreto impugnado exige el sometimiento del proyecto a una EIA con el fin de mitigar los posibles impactos y daños que los accionantes alegan se producirían, tal y como lo aconseja la Convención Ramsar y sus diferentes instrumentos. Explicó que los accionantes alegaron que dicho artículo es inconstitucional porque no exige la realización de un EsIA y porque la evaluación ambiental debe ser previa. Sin embargo, la norma no indica lo interpretado por los accionantes. La EIA es un concepto general que hace referencia al procedimiento administrativo científico-técnico que lleva a cabo la SETENA para identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones (art. 3, inciso 38, del Reglamento General de EIA).

Expuso que este procedimiento abarca tres fases: a) la Evaluación Ambiental Inicial; b) la confección del EsIA o de otros instrumentos de evaluación ambiental que corresponda; y c) el control y seguimiento ambiental de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos. Además, en lo que interesa, el anexo 1 de dicho Reglamento establece que la construcción de carreteras requiere la elaboración de un EsIA, de conformidad con la normativa relativa a la contratación administrativa y concesión de obra pública, de ahí que no se está reduciendo el grado de protección ni limitando el proceso de participación pública propio de los estudios de impacto ambiental, como lo argumentaron los accionantes. Insistió en que la norma cuestionada no desconoce el régimen específico de la EIA y, en todo caso, resulta conforme con lo que dispone el art. 44 de la LOA, que exige la realización de una EIA. En efecto, el art. 4 del decreto impugnado dispone expresamente que esa viabilidad será requisito indispensable para que el SINAC emita la autorización final del proyecto.

Adicionalmente, detalló que, como requisito añadido a la declaratoria de conveniencia nacional y a la obtención de la viabilidad ambiental, se exige un informe técnico multidisciplinario y la autorización del SINAC a fin de que se valoren las intervenciones propuestas desde el punto de vista de la protección, conservación de los recursos naturales y de la biodiversidad en el sitio donde se ubica el proyecto de infraestructura pública estatal, así como las medidas de mitigación que deberá cumplir el solicitante para no afectar las características ecológicas del ecosistema de humedal.

En orden a evaluar los aspectos técnicos y de la viabilidad de implementar las medidas de compensación y restauración (que los accionantes califican como insuficientes) por la naturaleza que revisten, la PGR remitió al criterio que al efecto rinda el MINAE por ser éste el órgano especializado competente. Pese a ello, indicó que el argumento de que las medidas de compensación y restauración dispuestas no son funcionales porque no hay humedales privados que puedan ser adquiridos para ser compensados, no tiene justificación si se parte del hecho de que sí existen humedales de esa naturaleza y que la compensación puede realizarse en cualquier tipo de humedal.

También señaló que en la acción de inconstitucionalidad se achacó la violación del principio de información, por cuanto el proyecto del decreto no fue sometido a consulta pública para su revisión. No obstante, pese a ser un asunto de legalidad ordinaria, no considera que el decreto sea disconforme al art. 361 de la LGAP, pues su contenido no afecta a instituciones descentralizadas o entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo cuyo parecer debió haberse tomarse en cuenta. De tal forma, no existe la disconformidad legal señalada, ni mucho menos, violación de normas constitucionales.

En relación con los alegatos en cuanto al artículo 7, incisos l) y m) del decreto ejecutivo n.º 38863, explicó que los accionantes han acusado que el decreto n.º 38863-MINAE permite “hacer talas rasas en ASP; es decir, en sitios que son PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO y ello es totalmente inconstitucional, puesto que como dijimos supra, las declaratorias de conveniencia nacional por ley, sólo son permitidas en terrenos que son propiedad privada conforme a los numerales 19 y 34 de la Ley Forestal”. Al respecto, la PGR aclaró que el art. 11 del decreto n.º39838-MINAE dispone que la corta de árboles o aprovechamiento maderable para la ampliación y/o mantenimiento de las vías públicas gestionados por las municipalidades, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) u otras instituciones estatales, se regirá por lo dispuesto en el decreto ejecutivo n.°38863-MINAE denominado “Reglamento para trámite de permisos y control del aprovechamiento maderable en terrenos de uso agropecuario, sin bosque y situaciones especiales en Costa Rica, Oficialización de Sistema de Información para el control del aprovechamiento forestal (SICAF)”.

De ese decreto los accionantes impugnan el art. 7 incisos l) y m). La PGR expuso que de una lectura completa del decreto n.º38863-MINAE se constata que su objeto es regular los procedimientos para el trámite de los permisos y control del aprovechamiento maderable y corta en terrenos de uso agropecuario y sin bosque y en casos especiales previstos por la legislación. Afirmó que el resultado es que la remisión que hace el art. 11 del decreto n.º 39838-MINAE está referido al capítulo V, destinado al tema de las solicitudes especiales contempladas en la legislación ambiental nacional, que concretamente establece:

“Art. 16.- Corta o eliminación de árboles, para proyectos de infraestructura pública o privada, declarados de conveniencia nacional (PE-CN). Son aquellas solicitudes para el aprovechamiento maderable o corta de árboles en predios de propiedad privada o en terrenos propiedad estatal, que no constituyan Patrimonio Natural del Estado, en que se deban eliminar árboles para desarrollar actividades declaradas de conveniencia nacional, a cargo de las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, de conformidad al artículo 2 del Reglamento a la Ley Forestal Decreto Ejecutivo 25721-MINAE y sus reformas; y otras de igual naturaleza que la Administración Forestal del Estado determine según las necesidades del país; en el caso de aprovechamiento maderable en áreas de protección según artículos 33 y 34 de la Ley Forestal n.º 7575; en áreas de bosque de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Forestal y aprovechamiento de árboles de especies vedadas se deberá contar con la respectiva declaratoria de conveniencia nacional”.

Dicho artículo es acorde al objeto del decreto n.º 39838-MINAE y, además, excluye de su aplicación los terrenos que conforman el PNE. Por su parte, el inciso l) del art. 7 impugnado está destinado a los permisos de corta o aprovechamiento que soliciten los propietarios de terrenos particulares que queden comprendidos dentro de áreas silvestres protegidas (reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre) y que pese a no haber sido expropiados, quedan sometidos a un plan de ordenamiento ambiental (decreto ejecutivo n.º29393-MINAE), y obligados a gestionar una viabilidad ambiental para las actividades o proyectos que deseen desarrollar. Afirmó que el art. 37 de la LOA es claro al indicar que las fincas particulares quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan expropiado o pagado legalmente o cuando se sometan en forma voluntaria al régimen forestal.

De ahí que, al estar el inciso l) del art. 7 pensado para aquellas propiedades privadas dentro de las áreas silvestres protegidas que no han sido expropiadas, dicha norma no está autorizando la corta o aprovechamiento en áreas silvestres protegidas o patrimonio natural del Estado. Detalló que el inciso m), por el contrario, sería inconstitucional únicamente si se entiende que autoriza la corta de árboles en el PNE con fines distintos a los permitidos por el art. 18 de la Ley Forestal y el art. 11 de su Reglamento, tal y como lo consideró la Sala en el voto 2006-17127. Lo anterior, salvo que la Sala interprete, con base en la argumentación expuesta supra, que la aplicación del decreto n.º 39838-MINAE en los humedales que forman parte del PNE no es inconstitucional.

En sus conclusiones reiteró que el decreto n.º39838 impugnado no resulta inconstitucional siempre que se entienda que el término “ecosistemas de humedal”, al que hace referencia el artículo primero, no incluye los humedales que estén catalogados como áreas silvestres protegidas, los que se ubiquen dentro de un área silvestre protegida, ni aquellos que por estar asociados a ecosistemas boscosos o terrenos forestales y ubicarse en bienes demaniales o terrenos propiedad del Estado o de otros entes u órganos públicos, forman parte del PNE. Y si se entienden excluidos de ese régimen forestal los humedales exclusivamente acuáticos (lagunas, ríos, lagos, arroyos, etcétera).

Afirmó que en el caso de los humedales que sí integran el PNE, la aplicación de la normativa impugnada sí resulta inconstitucional. Excepto que la Sala no lo estime así, al ponderar los intereses implicados: el interés público ambiental de proteger el recurso forestal y el interés público que reviste el desarrollo de infraestructura vial pública. En caso de declararse inconstitucional el decreto para los humedales que integran el PNE, recomendó valorar la posibilidad de dimensionar los efectos de lo resuelto en dos sentidos: por un lado, manteniendo la aplicación de la norma para la reparación, mantenimiento y ampliación de obras viales existentes, pues no exigirles los controles fijados por la normativa impugnada, constituiría una desmejora en el nivel de tutela ambiental dispuesto; y, por otro lado, interpretando que el decreto es aplicable únicamente para los humedales que, por no estar asociados a sistemas boscosos y ser exclusivamente acuáticos, no integran el PNE.

Alegó que el decreto n.º39838, al permitir la intervención controlada de los humedales con el desarrollo de infraestructura vial no violenta la Convención Ramsar, la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, ni el art. 50 constitucional. Aquel es acorde con los principios de desarrollo sostenible, de objetivación de la tutela ambiental y preventivo y no constituye una desmejora en el nivel de tutela que la legislación establece. La norma garantiza el uso racional y sostenible de los humedales, controlando el desarrollo de infraestructura vial por medio de la declaratoria de conveniencia nacional, la EIA, y el informe técnico multidisciplinario y aprobación del SINAC. Reiteró que la violación a los arts. 126 y 361 de la LGAP es un asunto de legalidad ordinaria. No obstante, no hay tal violación, pues el decreto de conveniencia nacional se exige para toda obra de reparación, mantenimiento, ampliación o construcción de obras viales y, además, por la naturaleza de este tipo de declaratorias no les son exigibles los requisitos legales propios de las normas de carácter general.

Tampoco existe esa violación por no haberse consultado públicamente el decreto n.º39838, ya que su contenido no afecta a instituciones descentralizadas o entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo, en cuyo caso su parecer debió haberse tomarse en cuenta. El decreto n.º39838 es acorde al art. 44 de la LOA que exige la realización de una EIA para las actividades que afecten los ecosistemas de humedal y no desconoce el régimen específico de la EIA que, para el caso concreto de las carreteras, exige la realización de un EsIA. Además, la norma impugnada sí exige la viabilidad ambiental como un requisito previo para la emisión de la autorización final. El art. 7 inciso l) del decreto n.º38863 no es inconstitucional porque está destinado a los permisos de corta o aprovechamiento que soliciten los propietarios de terrenos privados que, según lo establece el art. 37 de la LOA, queden comprendidos dentro de áreas silvestres protegidas (reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre) y que, pese a no haber sido expropiados, quedan sometidos a un plan de ordenamiento ambiental.

Y, por tanto, no permite la tala en el PNE. Y, por último, afirmó que el art. 7 inciso m) del decreto n.º38863, sería inconstitucional, únicamente si se entiende que se permite la corta de árboles en el PNE, con fines distintos a los permitidos por el art. 18 de la Ley Forestal y el art. 11 de su Reglamento. Lo anterior, salvo que la Sala interprete que la aplicación del decreto n.º 39838-MINAE en los humedales que forman parte del PNE, no es inconstitucional.

1. 7Por medio de escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 19 de octubre de 2016 rindió su informe EDGAR E. GUTIÉRREZ ESPELETA en su condición de Ministro de Ambiente y Energía. Informó que de conformidad con la legislación aplicable, el SINAC en un órgano de desconcentración máxima que posee personalidad jurídica instrumental. Por consiguiente, en razón de la competencia, se solicitó informe al SINAC y con sustento en el oficio n.°SINA-AJ-714 de 13 de octubre de 2016 es que rinde sus manifestaciones.

En cuanto a los humedales y su régimen jurídico explicó lo siguiente: conforme a lo dispuesto en el art. 40 de la LOA los humedales son:

“Los humedales son los ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo las extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas marinas o arrecifes de coral o, en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja”.

La ley declara de interés público los humedales y su conservación, por ser de uso múltiple, estén o no protegidos por las leyes que rijan esta materia. El MINAE en coordinación con las instituciones competentes puede delimitar zonas de protección de determinadas áreas marinas, costeras y humedales, las cuales se sujetarán a planes de ordenamiento y manejo, a fin de prevenir y combatir la contaminación o la degradación de estos sistemas. Asimismo, en la Convención Ramsar, se establece la siguiente definición de humedales:

“los humedales son extensiones de marismas, pantanos, turberas o aguas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas incluyendo las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros.

A los efectos de la presente convención, las aves acuáticas son aquellas que, ecológicamente, dependen de las zonas húmedas”.

A partir de esta definición, dicha convención establece que las partes definen dentro de su territorio los humedales que consideran son de importancia internacional de conformidad con lo que la propia convención establece, lo cual da a lugar a una lista de humedales. El art. 2 de la Convención indica que la importancia internacional de un humedal se define a partir de criterios ecológicos, botánicos, zoológicos, limnológicos o hidrológicos con especial atención a la importancia que estos tienen para las aves acuáticas a lo largo de todo el año. El art. 3 manda a los Estados parte a elaborar planes de gestión que favorezcan la conservación y explotación racional de los humedales. Finalmente, el art. 4 insta a los Estados a que establezcan en los humedales regímenes jurídicos de conservación, pero lo hace en términos generales, sin referencia a ningún tipo en especial:

“Artículo 4.- Cada parte contratante fomentará la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas creando reservas naturales en los humedales, estén o no inscritos en la "Lista", y atenderá de manera adecuada su manejo y cuidado. (…)” De igual manera existen ecosistemas de humedal que, por interés del Poder Ejecutivo, son establecidos como áreas silvestres protegidas conforme al art. 32. inciso f) de la LOA y que de conformidad con lo dispuesto por el art. 13 de la Ley Forestal constituyen el PNE y se encuentran afectados por las disposiciones que regula la Ley Forestal en cuanto a actividades permitidas dentro de este Patrimonio. Pero, además, a los humedales le son aplicables otras disposiciones como las contenidas en la Ley de Aguas, LCVS o la Ley de la Zona Marítimo Terrestre.

Respecto de la LOA y la LCVS existe una diferencia que merece ser apuntada. La LCVS define a los humedales según sus características físicas (marismas, pantanos, turberas, etc.) y la LOA según sus características bióticas, pues señala que son ecosistemas que dependen de regímenes acuáticos. Se afirma que, en todo caso, no se trata de definiciones contradictorias sino complementarias. Podría decirse que la definición de la LCVS, que es similar a la de la Convención Ramsar, habría que añadirle que los humedales son o contienen ecosistemas que dependen de regímenes acuáticos. Ahora bien, la legislación nacional, aparte de definirlo, no contiene un régimen jurídico propio de los humedales (como ecosistema) como categoría general y, por lo tanto, se ha admitido que sea posible realizar ciertas actividades sin que ello implique una desmejora en el nivel de tutela jurídicamente establecido.

Humedales como ecosistema, distintos de áreas silvestres protegidas y PNE: Al respecto explicó que hay que tener presente la Ley de Biodiversidad que en su art. 58 define las áreas silvestres protegidas:

“Áreas silvestres protegidas Las áreas silvestres protegidas son zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y porciones de mar. Han sido declaradas como tales por representar significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural. Estas áreas estarán dedicadas a conservación y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general. Los objetivos, la clasificación, los requisitos y mecanismos para establecer o reducir estas áreas se determinan en la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, de 4 de octubre de 1995. Las prohibiciones que afectan a las personas físicas y jurídicas dentro de los parques nacionales y las reservas biológicas están determinadas, en la Ley de la Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977.

Durante el proceso de cumplimiento de requisitos para establecer áreas silvestres protegidas estatales, los informes técnicos respectivos deberán incluir las recomendaciones y justificaciones pertinentes para determinar la categoría de manejo más apropiada a que el área propuesta debe someterse. En todo caso, el establecimiento de áreas y categorías tomará muy en cuenta los derechos previamente adquiridos por las poblaciones indígenas o campesinas y otras personas físicas o jurídicas, subyacentes o adyacentes a ella”.

Los objetivos, requisitos y mecanismos para crear o modificar estas áreas se determinan en la LOA, mientras que el Reglamento de la Ley de Biodiversidad establece los criterios técnicos de las distintas categorías de manejo de las áreas protegidas. Si bien la legislación no define el concepto de “categoría de manejo” ha sido la PGR a partir del dictamen n.°C-016-2002 de 15 de enero de 2002, la encargada de caracterizarlo y, al efecto, se dispuso que:

“Ahora bien, aún y cuando no existe en nuestra legislación vigente una definición técnica de zona protectora, la sola clasificación que el artículo 32 de la Ley No. 7554 hace de las categorías de manejo, lleva a pensar necesariamente que sí existen diferencias entre ellas; ya que, de lo contrario, habría bastado con enunciar un régimen único de áreas silvestres protegidas.

Y es lógico que así sea, toda vez que cada área silvestre tiene sus propias características desde el punto de vista biológico, edáfico, hidrológico, etc., que la hacen merecedora de un régimen particular de tratamiento definido por la categoría de manejo asignada.” Asimismo, la Sala Constitucional ha establecido que el PNE lo integran dos importantes componentes: por un lado las áreas silvestres protegidas (cualquiera que sea su categoría de manejo) declaradas por ley o decreto ejecutivo; entendiéndose como tales, las reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales, según la regulación prevista en los arts. 1, 2, 3 inciso i) de la Ley Forestal, 32 de LOA, 22, 28 y 58 de la Ley de Biodiversidad, 3 incisos d) y f) de la Ley de Parques Nacionales, 3, 7, 17. 82 incisos a) y b) de la LCVS.

El segundo bloque que integra el PNE está conformado por los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal pertenecientes al Estado e instituciones públicas (art. 13 de la Ley Forestal) que tienen una afectación legal inmediata. Para el caso de la zona marítimo terrestre excluye de su ámbito las áreas silvestres protegidas sujetándolas a su propia legislación, aspecto que incluye el resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales (cita al efecto la sentencia n.°5266-2009).

Concluye de lo anterior que las áreas silvestres protegidas se encuentran incorporadas al PNE de la nación independientemente de su categoría de manejo (ya fuera que se trate de parques nacionales, reservas biológicas, reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre, zonas protectoras, monumentos naturales y humedales), naturaleza que, además, está consagrada en los arts. 35 y 38 de la LOA en los cuales el legislador reguló en forma general los objetivos de creación, administración y vigilancia de las áreas silvestres protegidas. Del mismo modo, aunque se trate de algún supuesto en que los terrenos no estén cobijados por alguna de las categorías de manejo indicadas, pero se encuentran bajo la tutela o titularidad de una entidad pública, automáticamente pasarán a formar parte del PNE, tal y como lo disponen los arts. 13 y 14 de la Ley Forestal. Bajo esta condición aquellos humedales ubicados en terrenos particulares no corresponden a PNE. Lo anterior no demerita que los humedales y su conservación, por disposición legal, son declarados de interés público, estén o no protegidos por leyes que rijan la materia. Esto no significa que todos los humedales sean PNE conforme al art. 13 de la Ley Forestal ni estén sujetos a la restricción de usos establecida por el art. 18 de la Ley Forestal.

Por lo anterior, considera errada la afirmación de los accionantes en cuanto a que todos los humedales son espacios geográficos que tienen una condición especial de administración ambiental con potencial de convertirse en área silvestre protegida como un parque nacional, de conformidad con el art. 32 de la LOA, ya que esto requiere de una serie de estudios técnicos que justifiquen tal declaratoria de conformidad con los arts. 71 y 72 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad. Además, del hecho de que los mismos pueden ubicarse en terrenos privados y, por lo tanto, mantienen tal condición hasta tanto el Estado tome la decisión de expropiarlos en virtud del interés público declarado conforme a los términos de art. 37 de la LOA.

La posición de que existen humedales que no son parte del PNE se puede verificar en la nota separada del Magistrado Rueda Leal en la sentencia n.°2016-3855:

“El segundo tema que debe ser aclarado se refiere a la existencia de humedales en terrenos privados. Ciertas manifestaciones de las partes realizadas durante la audiencia oral permitieron entrever confusión en torno al manejo de dichos humedales, de ahí que sea pertinente comentar el punto. La sentencia de marras ha hecho énfasis en la importancia ambiental de los humedales y expuso con claridad el tratamiento que reciben a nivel convencional y jurisprudencial. Es claro: existe un interés público en su adecuada preservación. Tratándose de humedales ubicados en propiedades del Estado, ello se traduce en su inclusión como Patrimonio Natural del Estado y su protección de acuerdo con las normas que regulan a los humedales en terrenos públicos. Sin embargo, cuando el humedal se encuentra en una propiedad privada, no significa que el terreno donde se ubica el humedal pase a pertenecer al Estado o sea incorporado automáticamente a su Patrimonio.

Semejante humedal será uno en propiedad privada y dicha propiedad no perderá su carácter privado por el hecho de albergar un humedal. Ello únicamente implica que el humedal estará sometido a las limitaciones y protecciones establecidas normativamente, debido al interés público en su conservación. En ese tanto, son plenamente aplicables –en lo atinente- el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, la Ley de Conservación de Vida Silvestre y demás normas referidas a la protección de humedales”.

Citó lo dispuesto en el art. 1° del decreto impugnado para concluir que este numeral se refiere exclusivamente a los ecosistemas de humedal excluyendo por lo tanto a los humedales declarados como área silvestre protegida y no como erróneamente lo han interpretado los recurrentes. Consideró, en consecuencia, que el art. 1° del Decreto Ejecutivo n.°39838-MINAE no es disconforme con los arts. 7 y 50, siempre y cuando se entienda que la posibilidad de autorizar la intervención controlada está reservada únicamente a los ecosistemas de humedal, excluyendo por ende las áreas silvestres protegidas que forman parte del PNE.

Sobre la declaratoria de conveniencia, indicó que la función esencial y prioritaria del Estado consiste en velar por la conservación, protección, administración, aprovechamiento y fomento de los recursos públicos del país, de acuerdo con los principios de sostenibilidad, proporcionalidad y razonabilidad de su uso. Para el caso específico es deber del MINAE desarrollar y ejecutar las políticas de protección ambiental del Gobierno de la República y la protección y el control de los recursos naturales del Estado. En ese sentido, el art. 3 inciso m) de la Ley Forestal declara como actividades de conveniencia nacional las realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, instituciones autónomas o empresas privadas cuyos beneficios sean mayores a los costos socioambientales. Por lo tanto, la declaratoria de conveniencia nacional de un proyecto determinado resulta posible y acorde con legislación vigente, la autorización de las actividades indicadas en los numerales 19 (propiedad forestal privada) y 34 (corta en áreas de protección) de la Ley Forestal.

Lo anterior en el entendido de que la declaratoria de conveniencia no autoriza la corta de árboles en áreas silvestres protegidas o en general dentro del PNE, de conformidad con lo dispuesto en los dictámenes de la PGR números C-042-2009 y C-148-2012. Por lo que resulta incorrecta la afirmación planteada por los accionantes respecto de que la declaratoria de conveniencia nacional será sobre sitios dentro de área silvestre protegida y, por ello, no existe la inconstitucionalidad argumentada. Además, de previo a realizar tal declaratoria, el Poder Ejecutivo debe realizar un estudio de costo-beneficio requerido para la emisión de este tipo de decretos según lo ha señalado el Tribunal Contencioso Administrativo en sentencia n.°4399-2010. El requisito indicado en los incisos d) y e) del decreto ejecutivo n.°39838-MINAE se encuentra ajustado a derecho y corresponde al proyecto en general que debe prever todas las actividades a realizar (por lo que no requiere una nueva declaratoria como erróneamente lo señalan los accionantes).

Además las acciones que se ejecuten bajo tal declaratoria de conveniencia estarán supervisadas por las instituciones con competencias para tal fin y respetando los estándares establecidos de manera previa por la SETENA, dentro de la viabilidad ambiental a otorgar.

A partir del principio de coordinación interinstitucional, informó sobre la necesidad de establecer trámites únicos ante la Administración como un todo y, más aún, en el caso de dependencias de un mismo Ministerio, como lo es el caso de la SETENA y el SINAC. Lo anterior debe relacionarse con la obligación contenida en el Reglamento a la Ley de Biodiversidad, decreto ejecutivo n.°34433 en cuanto a la consulta previa por parte de la SETENA, al señalar lo siguiente:

“Art. 81. Consulta técnica a las Áreas de Conservación: cuando se trate de actividades, obras o proyectos que afecten la vida silvestre, áreas protegidas, recursos forestales y recursos hídricos, la SETENA de previo a resolver, deberá consultar al Área de Conservación del SINAC lo que corresponda, para que emita criterio técnico al respecto en el plazo que establece la ley”.

En consecuencia, debe tomarse en cuenta que lo indicado en el numeral 4 del decreto ejecutivo n.°39838-MINAEes acorde a lo dispuesto en la legislación vigente (dentro de la cual se requiere la consulta previa al SINAC en determinados casos) y al principio de coordinación interinstitucional. El artículo indicado señala expresamente que la viabilidad ambiental es requisito indispensable para que el SINAC autorice la intervención y no como lo han indicado los recurrentes, teniendo como consecuencia lógica que deba contarse con tal requisito de manera previa. Lo que se pretende con la norma es retomar lo ya expresado en el art. 81 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad en cuanto al dictamen técnico que debe emitirse por parte del SINAC dentro del trámite ante la SETENA y por eso se señala al indicar que cada dependencia deberá atender los trámites de su competencia. Destacó, en ese sentido, que la ausencia de coordinación de la SETENA con otras dependencias ha sido un aspecto analizado de manera reiterada por el Programa Estado de la Nación cuyo Informe número 9 en desarrollo humano sostenible señaló la necesidad de establecer procesos de coordinación con otras instituciones, por lo que los principios indicados se ven reflejados en la normativa cuestionada.

Sobre la evaluación de impacto ambiental explicó que es importante tomar en cuenta que si bien la Convención Ramsar expresamente no cita el término “Evaluación de Impacto Ambiental”, esto por haber sido suscrita con anterioridad a la generalización de dicho concepto, lo cierto del caso es que mediante su art. 3 estableció la obligación de las partes contratantes de elaborar y aplicar planes de gestión de forma que favorezcan la conservación de las zonas húmedas y, siempre que fuere posible, la explotación racional de los humedales y su territorio. De conformidad con el ordenamiento interno, el art. 41 de la LOA declara de interés público los humedales y su conservación por ser de uso múltiple estén o no estén protegidos por las leyes que rijan la materia. Además, el art. 43 señala, en cuanto a las obras de infraestructura, que las mismas se construirán de manera que no dañen los ecosistemas y, de existir posible daño, deberá realizarse una evaluación de impacto ambiental.

Asimismo, el art. 44 señala la obligatoriedad de la evaluación de impacto ambiental para las actividades que afecten los ecosistemas de humedal. También menciona el art. 92 y siguientes de la Ley de Biodiversidad en que se exige la presentación de EIA de todos los proyectos cuando se considere que pueden afectar la biodiversidad. Concluyó que, por lo indicado, el numeral del decreto es acorde con el art. 50 constitucional y los arts. 17 y 43 de la LOA, por cuanto exige como requisito previo al trámite de autorización de una evaluación de impacto ambiental. Dicha evaluación debe ser previa a la realización de la actividad de que se trate. Y su definición está prevista en el art. 3 inciso 38 del decreto ejecutivo n.°31849. Entonces será la evaluación de impacto ambiental la que determinará si las actividades que se pretenden desarrollar son ambientalmente posibles o bien restringir las actividades sometidas a consideración como condición previa a su aprobación.

El ente encargado de aprobar o improbar las EIA deberá tomar en cuenta, previo a rendir su dictamen, las prohibiciones establecidas de manera genérica sobre actividades que se desarrollen sobre humedales contenidas en el art. 45 de la LOA, tales como: interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, etc. Será necesario que la viabilidad ambiental sea otorgada por el ente competente, sea la SETENA, órgano que podrá dictar medidas de mitigación para minimizar tales impactos y las técnicamente convenientes para recuperarlos, los cuales son aceptados por la legislación vigente. No llevan razón los accionantes al indicar que “dada la fragilidad y sensibilidad que tienen los ecosistemas de humedal y el hecho de que, por Ley Orgánica del Ambiente, califican como áreas silvestres protegidas, el instrumento de Evaluación de Impacto Ambiental que debería aplicarse es un Estudio de Impacto Ambiental (Esia)”.

Lo anterior, por cuanto incurren en dos afirmaciones erradas: la primera es considerar que todos los humedales son áreas silvestres protegidas y el segundo el obviar el hecho de que el numeral 1° del decreto refiere únicamente a los ecosistemas de humedal y, por ende, no aplica para el caso de humedales declarados como área silvestre protegida.

Por lo anterior insistió que la norma no roza el art. 50 constitucional. Ahora bien, alegó que en caso de que la Sala estime que se realizó un yerro en cuanto al tipo de instrumento de evaluación ambiental requerido para el trámite en cuestión, este es un aspecto que puede ser subsanado por el MINAE y no conlleva en sí misma la inconstitucionalidad de la norma, por cuanto se ajusta plenamente a lo requerido en tutela del medio ambiente y medir y prevenir los posibles impactos que la autorización a emitir por el SINAC pueda causar.

Sobre las áreas privadas inmersas dentro de las áreas silvestres protegidas (art. 37 LOA y posibles limitaciones, señaló que el art. 37 de la LOA recoge la facultad del Poder Ejecutivo por medio del MINAE de establecer áreas silvestres protegidas, cualquier que sea su categoría de manejo, quedando facultado tanto para incluir dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas particulares necesarias para cumplir con los objetivos señalados por la ley y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo, como para crear las servidumbres legales para la protección ecológica y el cumplimiento de la presente ley. Tratándose de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, los terrenos deben ser adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa indemnización, pues los fines de manejo y conservación de esas categorías de manejo las hace incompatibles con la propiedad privada.

Las fincas particulares afectadas por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras quedan comprendidas dentro de las áreas silvestres protegidas estatales solo a partir del momento en que se haya efectuado legalmente su pago o expropiación, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al régimen forestal. Los terrenos privados dentro de parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras quedan comprendidas dentro de las áreas silvestres protegidas estatales únicamente a partir del momento en que hayan sido pagadas o expropiadas salvo que se sometan voluntariamente al régimen forestal.

“Solo podrán cortarse hasta un máximo de tres árboles por hectárea anualmente en terrenos de uso agropecuario y sin bosque, después de obtener la autorización del Consejo Regional Ambiental. Si la corta sobrepasare los diez árboles por inmueble, se requerirá la autorización de la Administración Forestal del Estado”.

Esa regulación no resulta inconstitucional porque tal autorización está reservada para terrenos de propiedad privada de uso agropecuario y sin bosque, inmersos dentro de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre de conformidad al numeral 27 de la Ley Forestal y no aplica para el caso de terrenos de PNE. En igual sentido, el art. 7 inciso m) del decreto ejecutivo n.°38863-MINAE, pues como se indicó el art 34 de la Ley Forestal prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional.

En cuanto a los alegatos generales afirmó que de acuerdo con la Secretaría de la Convención Ramsar (2013) los humedales constituyen ecosistemas clave de sustento de vida en este planeta, debido a que funcionan como hábitat de muchas especies vegetales y animales amenazadas. En el contexto de la Convención Ramsar el uso racional de los humedales es, después de su conservación, el objetivo jurídico más importante por ser desarrollado por las Partes Contratantes. Además, son un elemento vital de las economías nacionales y mundiales. La Convención Ramsar fue incorporada al ordenamiento jurídico costarricense mediante la Ley n.°7242, ya que Costa Rica comparte la importancia ecológica de estos ecosistemas. Según aportan los accionantes, la premisa fundamental en la protección y conservación de los ambientes de humedal es la de no perturbar su equilibrio, es decir, no realizar actividades que generen efectos significativos en los mismos. Es por esa razón que en el decreto cuestionado se solicita un análisis actual de las características ecológicas del humedal según el Anexo 1 (ficha de información técnica), con la finalidad de que si este humedal no se encuentra delimitado y definido según criterios para este objetivo, se pueda contar con la caracterización del mismo y con base a esta variable técnica aplicar o no el decreto en mención.

Afirmó que el SINAC es conocedora de la alarmante situación de los ecosistemas de humedal a nivel internacional y cuenta con diagnósticos generales del estado de los humedales en Costa Rica, los cuales exponen la grave pérdida de extensión de ellos. Por esta razón, el SINAC cuenta con la ejecución de acciones específicas enfocadas a la conservación, el uso sostenible de la biodiversidad y el mantenimiento de los servicios ecosistémicos de los humedales, a través del aumento de la representación ecológica de los humedales, mediante la inclusión de 20.000 HA como sitios Ramsar, la construcción de un marco habilitado para mitigar amenazas (naturales y antrópicas) contra la biodiversidad, aumento en la eficacia de la gestión de humedales protegidos de importancia internacional y la mejora de los mecanismos financieros en áreas protegidas con humedales de importancia internacional. Por lo tanto, el SINAC implementa medidas adecuadas para conservar los humedales y los servicios ecosistémicos que prestan.

En relación con el art. 1 informó que la norma establece claramente los mecanismos técnicos para contar con la información necesaria para analizar la factibilidad de la propuesta. Por ejemplo, el art. 8 prevé un informe técnico del SINAC. El hecho de que un proyecto cuente con una declaratoria de conveniencia nacional en ningún momento faculta al solicitante a intervenir el humedal, sino que es un requisito más. Citó también el art. 9 que da cuenta de todos los requisitos exigidos para el trámite en cuestión.

En relación con los conceptos de “restauración” y “compensación” explicó que en el Manual 19 de la Convención Ramsar, bajo el título “Principios y lineamientos para la restauración de humedales”, se utiliza la expresión “restauración” en sentido amplio, es decir, sin distinguir o reparar en la diferencia técnica entre restauración y rehabilitación (ver considerando XI). Dicho Manual es aprobado por las partes contratantes como guía en la implementación de las mismas cuando así sea el caso. Este Manual constituye la base de las recomendaciones para la construcción del Anexo 1 en conjunto con el formato de la Ficha de Información Ramsar (FIR) establecidas como herramientas de la Convención para dar seguimiento a los cambios de las características ecológicas de los sitios Ramsar declarados por los países. Por lo tanto, el Anexo 1 recopila la información apropiada para identificar estas características, pero exime la información específica relacionada a Sitios Ramsar ya que este no es el enfoque del instrumento.

Sobre la supuesta confusión en la aplicación de la evaluación de impacto ambiental, informó que la norma nunca plantea acción de omisión del procedimiento ante la SETENA, lo que inidca es que esta institución cuente siempre con los informes técnicos y recomendaciones que realizará el SINAC en el proceso de análisis del caso. Por lo tanto, la SETENA y el SINAC deberán conocer toda la información técnica disponible para la adecuada valoración de las intervenciones propuestas desde el punto de vista de la protección, conservación de los recursos naturales y de la biodiversidad en el sitio donde se ubica el proyecto de infraestructura pública estatal. Insiste en que el SINAC conoce y comparte la característica de interés público que gozan los humedales y, por ello, el mecanismo de evaluar técnica la viabilidad de ejecución de una propuesta de “intervención controlada” es precisamente el Anexo 1, el cual permite identificar los criterios técnicos por los cuales se define la importancia del humedal y la descripción de los componentes, procesos y servicios ecológicos fundamentales para determinar las características ecológicas del sitio.

Rechazó la infracción al principio de irreductibilidad del bosque por cuanto no es que se esté autorizando la corta de árboles de forma desmedida, sino que la Administración en acatamiento de la normativa vigente solicita dichos requisitos para poder determinar si es procedente lo solicitado.

Asimismo, negó la violación al principio de objetivación de la tutela ambiental por cuanto son requisitos que deben de cumplir los administrados a efectos de que la Administración pueda valorar con sustento en la ciencia, la técnica y el ordenamiento jurídico vigente, si la solicitud está ajustada a derecho y si existe un equilibrio entre el medio ambiente y los beneficios sociales que le puedan generar al país y al bienestar de la colectividad. Solicitó tener por cumplida la audiencia conferida.

1. 8Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:32 hrs. del 31 de octubre de 2016 presenta coadyuvancia MAURICIO ÁLVAREZ MORA, en su condición de Presidente de la Federación para la Conservación del Ambiente (FECON) a favor del accionante. Manifestó que las normas impugnadas son incompatibles con el Derecho de la Constitución, ya que se trata de dos normas reglamentarias cuyo objeto de regulación es la autorización de actividades de significativo impacto ambiental en ecosistemas de humedales. Cuestionó tales normas aduciendo que su consecuencia directa es la modificación de las reglas que rigen actualmente esta categoría de manejo, permitiendo la realización de obras y construcciones que, sin duda alguna, afectarán dichas áreas protegidas. Es decir, se trata de modificaciones en la normativa ambiental que tendrán un impacto significativo en las regulaciones vigentes y las condiciones de protección de áreas silvestres protegidas de gran importancia, afectando eventualmente ecosistemas de la mayor importancia y fragilidad ambiental.A pesar de lo anterior, los citados decretos ejecutivos no fueron sometidos a un proceso de información o consulta a la población costarricense de previo a su promulgación definitiva, incumpliéndose de esta forma la obligación de consulta de los anteproyectos de disposiciones de carácter general, establecida en el artículo 361.2 de la Ley General de la Administración Pública. Alegó que el Poder Ejecutivo omitió de forma absoluta informar a las y los habitantes de la República sobre los anteproyectos de los decretos en cuestión antes de que los mismos fueran definitivamente emitidos y publicados. Tampoco brindó oportunidad alguna a la ciudadanía para que exponga su parecer o formule observaciones sobre dichas normas. Añadió que esta oportunidad se le negó tanto a la población en general que tiene un interés difuso en la protección efectiva del ambiente y la conservación de las áreas protegidas, como a las organizaciones representativas de intereses generales o corporativos que igualmente pueden resultar afectadas por cualquier innovación o modificación normativa que incida sobre las áreas silvestres protegidas del país.Acotó que, en relación con la participación ciudadana, el procedimiento seguido por el Poder Ejecutivo para dictar las normas cuestionadas en la presente acción vulneró lo establecido en el párrafo primero del art. 9 de la Constitución Política, según el cual, además de representativo, alternativo y responsable, el Gobierno de la República es “participativo" y también lo ejerce directamente "el pueblo", en adición a los tres poderes tradicionales (Legislativo, Ejecutivo y Judicial). Explicó que, antes de la entrada en vigencia de la modificación al art. 9 constitucional, el incumplimiento e incluso la omisión de las autoridades en la aplicación de los instrumentos de participación vigentes (por ejemplo, en lo relativo a las consultas o audiencias públicas previstas en algunas leyes) habían sido considerados como problemas de mera legalidad susceptibles, en el mejor de los casos, de producir vicios —no necesariamente sustanciales— en los procedimientos administrativos.Señaló que, en cuanto a la violación del derecho de participación en asuntos susceptibles de afectar el ambiente, el procedimiento de aprobación de los decretos impugnados también lesiona de manera severa el derecho consagrado en el párrafo segundo del numeral 50 de la Carta Magna, el cual incluye el derecho de "toda persona" a participar en aquellos asuntos donde se discuta una posible afectación al ambiente, ya que si la participación del pueblo en la toma de decisiones públicas es un derecho de primacía constitucional, la responsabilidad de Estado de garantizar su efectivo cumplimiento se encuentra directamente relacionada con la naturaleza de las decisiones sobre las que verse el ejercicio de este derecho. Adujo que no lleva razón la PGR al estimar que nos encontramos ante un vicio de mera legalidad, mucho menos al sostener que los decretos impugnados no afectan a entidades representativas de intereses de carácter general, pues se trata de un vicio de constitucionalidad por disposición expresa y reiterada de nuestra jurisprudencia constitucional.Nada puede afectar más los intereses de carácter general que la protección del ambiente, pues está en juego la supervivencia de todos los seres vivos y también de la humanidad. Alegó que anteriormente la Sala Constitucional había calificado el incumplimiento de este tipo de requisitos legales como un asunto que solo comprometía la legalidad de la norma de alcance general. Sin embargo, este panorama cambió radicalmente a partir de la aprobación de la reforma constitucional que declaró el derecho de participación ciudadana como un derecho fundamental de rango constitucional, porque el Estado tiene la obligación de respetar al menos los mecanismos de consulta y participación establecidos en la legislación vigente. Si la ley creó una figura participativa, esta debe cumplirse. No puede ser ignorada ni escatimada a la población como evidentemente ocurrió en este caso. Solicitó que se declare con lugar la acción planteada.
2. 9Mediante resolución de las 14:03 hrs. de 03 de noviembre del 2016, se tuvo al señor MAURICIO ÁLVAREZ MORA, en su condición de Presidente de la FECON, como coadyuvante dentro de este proceso.
3. 10Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 09:22 horas del 01 de diciembre de 2016 presentó coadyuvancia MARIO ANDRÉS BOZA LORÍA, costarricense, cédula 1-0297-0932, ingeniero agrónomo, a favor del accionante y manifestó que el decreto ejecutivo n.º39838-MINAE del 27 de julio de 2016 y el art. 7 de su reglamento atentan particularmente contra el art. 50 de la Constitución Política, contra la Convención Ramsar y, en general, contra el desarrollo sostenible democrático. Agregó que los humedales están constituidos por acuíferos subterráneos, lagos, ríos, pantanos, pastizales húmedos, estuarios, deltas, turberas, manglares y arrecifes de coral, y es sabido que los humedales son vitales para la supervivencia humana, ya que son unos de los ecosistemas de más productivos del mundo y brindan innumerables beneficios ecosistémicos, desde el suministro de agua dulce, alimentos y materiales de construcción, hasta conservación de la biodiversidad, control de crecidas, recarga de aguas subterráneas y mitigación del cambio climático. Solicita se declare con lugar la acción planteada.
4. 11Mediante resolución de las 16:19 hrs. del 19 de diciembre de 2016 el Magistrado instructor José Paulino Hernández G., amplió las partes intervinientes en esta acción de inconstitucionalidad, confiriéndosele audiencia a la SETENA y al SINAC.
5. 12Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:21 hrs. del 16 de enero de 2017 contestó la audiencia MARCO TULIO CASTRO CHINCHILLA, en su condición de Director Ejecutivo del SINAC en los mismos términos que Edgar Gutiérrez Espeleta, Ministro de Ambiente y Energía.
6. 13Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:29 hrs. del 18 de enero de 2017 contestó la audiencia MARCO ARROYO FLORES, en su condición de Secretario General de la SETENA.

En relación con la EIA y su carácter predictivo indicó que dicha evaluación técnica tiene una finalidad clave en el desarrollo de un país, la cual es armonizar el desarrollo con la protección y conservación del ambiente, por lo que posee un carácter ex ante (predictivo). En este sentido, manifestó que el art. 17 de la LOA establece respecto a la evaluación ambiental que realiza SETENA un carácter eminentemente preventivo, es decir, de aplicación previa a la realización de actividades, obras o proyectos. Asimismo, explicó que la Sala Constitucional (en su voto n.°2004-9927) indicó que la viabilidad ambiental representa la condición de armonización entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y su impacto ambiental en el espacio geográfico donde se desea implementar, y que dicha viabilidad ambiental corresponde al acto en que se aprueba el proceso de EIA, ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial, o en la fase de aprobación del EsIA, o del Plan de Gestión Ambiental, según la actividad que se trate.

Detalló que la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado obliga al Estado a tomar las medidas de carácter preventivo a efecto de evitar su afectación. Citó lo dispuesto en el art. 122 del decreto ejecutivo n.°31849 y concluyó que la EIA es un instrumento predictivo que se debe de aplicar ex ante del inicio de las obras, proyectos y actividades, no a posteriori.

En relación con los artículos impugnados, resaltó que la EIA es un instrumento de carácter predictivo, siendo su objetivo primordial adelantar los posibles impactos que se pueden producir y establecer las medidas de mitigación respectivas.

Alegó que los arts. 1, 2, 3, 4 y 11 del decreto ejecutivo n.º39838-MINAE establecieron el procedimiento a seguir ante la autorización de intervenciones controladas por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal en ecosistemas de humedal, en virtud del desarrollo de proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública previamente declarados de conveniencia nacional. Manifestó que, a su vez, el art. 7 incisos l) y m) del decreto ejecutivo n.º 38863-MINAE establece los requisitos generales para la tramitación de solicitud de aprovechamiento maderable. Aclaró que con respecto a la utilización de ciertas palabras en los arts. 1 y 2 del decreto n.º 39838-MINAE no afectan el fondo del decreto, en el tanto en el art. 1 se menciona que el procedimiento se estipula para reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal, y en su art. 4 se indica que requerirá tramitarse la viabilidad ambiental.

Las palabras subrayadas, considerando lo estipulado en el art. 17 de la LOA y 122 del decreto n.º 31849-MINAE, en relación con que la EIA es predictiva, deviene en innecesario la presentación del trámite de viabilidad ambiental en las obras de reparación y mantenimiento, por lo que consideró que desde este punto de vista el decreto impugnado más bien amplía los controles a favor del ambiente.

Añadió que, tomando en cuenta lo indicado en el art. 4 del decreto en mención, el Estado se garantiza que, previo a autorizar una intervención en un sistema de humedal, se cuente con el criterio técnico de la SETENA, mediante el cual se acredite la procedencia o no desde el punto de vista ambiental de realizar determinada actividad.

Agregó que desde las perspectivas de las competencias de la SETENA no existe ningún relajamiento, flexibilización o cambio en las funciones que actualmente efectúa la Secretaría en materia de evaluación, en respuesta a proyectos ubicados en áreas ambientales sensibles, como lo sería un sistema de humedal.

Aclaró que, desde el punto de vista de las evaluaciones que efectúa la Secretaría, cuando la institución se enfrenta a proyectos, sean públicos o privados, que intervienen zonas que reúnen condiciones ambientales especiales bajo la esfera competencial de otro ente, como lo es el SINAC, la SETENA debe integrar al proceso de evaluación el criterio emitido por el ente competente respectivo. De modo que será justamente ese ente el que indique si procede o no la intervención en un sistema de humedal y, en caso afirmativo, bajo qué condiciones.

Respecto de la diferencia entre los institutos de la conveniencia nacional y la viabilidad ambiental, explicó que es necesario hacer la distinción entre viabilidad ambiental y conveniencia nacional, ya que las mismas no son complementarias dentro de una determinada gestión para obtener los respectivos permisos ambientales.

Sobre la conveniencia nacional, explicó que el art. 3 inciso m) de la Ley Forestal así como el inciso m) del art 2 de su Reglamento definen las actividades de conveniencia nacional como:

“Actividades realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socio-ambientales. El balance deberá hacerse mediante los instrumentos apropiados”.

Dijo que de dicha definición se desprende que el beneficio social debe ser mayor que los costos socioambientales. Estos aspectos deberán demostrarse mediante una serie de estudios que el proponente debe realizar ante el Poder Ejecutivo, por ser el competente según la Constitución Política y la Ley Forestal.

Sostuvo que estamos ante trámites diferentes, con fines diversos y diligenciados uno por el Poder Ejecutivo —para el caso de las declaratorias de conveniencia nacional— y el otro por la SETENA para el tema de las evaluaciones ambientales.

Por lo anterior, el trámite de la evaluación de impacto ambiental que realiza la SETENA no sólo es un procedimiento distinto al de la declaratoria de conveniencia nacional, sino también independiente, en el sentido de que no se requiere de esta declaratoria para que el proyecto sometido a estudio pueda ser valorado por SETENA. Esa valoración debe estar apegada al bloque de legalidad, tanto en los aspectos técnicos como jurídicos, incluyendo el art. 50 de la Constitución Política. Solicitó que se desestime la acción planteada.

1. 14Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:23 horas del 09 de agosto de 2017 presentaron coadyuvancia la ASOCIACIÓN PRO-NUEVA CARRETERA NARANJO-FLORENCIA Y REPRESENTANTES DE DIFERENTES FUERZAS VIVAS DE LA REGIÓN NORTE Y EL PAÍS, mediante su presidenta PATRICIA ROMERO BARRIENTOS, a favor de la improcedencia de la inconstitucionalidad de los decretos impugnados. Alegaron que, a pesar de estar interesados en la protección del medio ambiente, también se debe ser equilibrado en la aplicación de las medidas de protección. Indicaron que la LCVS no prohíbe expresamente la intervención de los humedales y más bien requiere de la aprobación por parte del SINAC y la viabilidad ambiental por parte de la SETENA. Es por esto, que la interpretación se centra en que el SINAC otorgará los permisos e indicará las medidas de mitigación o reparación como normalmente se hace en todos estos casos.Manifestaron que la Convención de Ramsar suscrita por nuestro país contempla la posibilidad de intervenir un humedal, incluso de interés mundial, siempre y cuando se haga de manera sostenible. Indicaron que, en el caso concreto, reconocen la importancia de permanencia del humedal ubicado en el sitio “La Culebra”, por lo que abogan por que mecanismos como la mitigación y restauración del medio ambiente sean tomados en cuenta. Aportan un dispositivo USB con fotografías de la carretera cuya construcción demandan.
2. 15Mediante resolución de las 09:26 hrs. del 04 de octubre de 2019, y por haberlo así dispuesto el Pleno de la Sala, se reasignó la acción de inconstitucionalidad 16-012068-0007-CO que originalmente era del despacho del Magistrado Araya García y se le reasignó a la nueva oficina instructora.
3. 16Mediante resolución de las 10:18 hrs. del 04 de enero de 2021 se amplió el curso a la Ministra de MINAE, Viceministra de Agua, Mares, Costas y Humedales, al Ministro de Obras Públicas y Transportes y al Viceministro de Infraestructura.
4. 17Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 25 de enero de 202I contestan la audiencia ANDREA MEZA MURILLO, en su condición de Ministra del MINAE y HAYDÉE RODRÍGUEZ ROMERO, en su calidad de Viceministra de Agua y Mares y, además, punto focal del Gobierno de Costa Rica en la Convención sobre Humedales Ramsar. Manifestaron que el 18 de octubre de 2016, mediante oficio n.°DAJ-1047-2016, el entonces ministro presentó su informe y señaló que la LOA declara de interés público los humedales y su conservación, por ser de uso múltiple, estén o no protegidos por las leyes que rijan esta materia, siendo que este puede delimitar zonas de protección de determinadas áreas marinas, costeras y humedales, las cuales se sujetarán a planes de ordenamiento y manejo, a fin de prevenir y combatir la contaminación o la degradación de los ecosistemas. De esta misma forma, añadieron que la Convención Ramsar establece que los humedales son ecosistemas definidos por sus características biológicas, donde prevalece o es exclusivo el recurso “agua” y señala que las partes definen dentro de su territorio los humedales que se consideran de importancia internacional bajo los términos de la propia Convención.Además, indicaron que la Convención obliga a los Estados parte a elaborar planes de gestión que favorezcan la conservación y explotación racional de los humedales, y la legislación nacional no contiene un régimen jurídico propio de los humedales como categoría general y así se ha admitido que sea posible realizar ciertas actividades, sin que ello implique una desmejora en el nivel de tutela jurídicamente establecido. Manifestaron que es errada la afirmación de los accionantes de que todos los humedales son espacios geográficos que tienen una condición especial de administración ambiental con potencial de convertirse en área silvestre protegida; además los humedales pueden ubicarse en terrenos privados y, por ende, mantener tal condición hasta que el Estado tome la decisión de expropiarlos en virtud de interés público declarado.

El art. 1 del decreto ejecutivo n.°39838-MINAE se refiere exclusivamente a los ecosistemas de humedal, excluyendo por ende a los humedales declarados como área silvestre protegida, por lo que no es disconforme con los numerales 7 y 50 de la Constitución Política, entendiéndose que la posibilidad de autorizar la intervención controlada está reservada únicamente a los ecosistemas de humedal, excluyendo a las áreas silvestres protegidas que forman parte del PNE.

Acotaron que con la declaratoria de conveniencia nacional de un proyecto determinado es posible y acorde con la legislación vigente, la autorización de actividades indicadas en los numerales 19 y 34 de la Ley Forestal, en el entendido de que dicha autorización no es posible dentro del PNE, por lo que en este aspecto no existe inconstitucionalidad.

De igual forma, señalaron que lo indicado en el art. 4 de dicho decreto es acorde al principio de coordinación interinstitucional. La evaluación de impacto ambiental será la que determinará si las actividades que se pretendan desarrollar son ambientalmente posibles, o bien, restringir las actividades sometidas o consideradas como condición previa a su aprobación. El SINAC es conocedor de la situación actual de los ecosistemas de humedal y, en consecuencia, implementa medidas adecuadas para conservarlos, así como los servicios ecosistémicos que prestan.

Manifestaron que la declaratoria de conveniencia nacional es solo un requisito que por sí solo no faculta la intervención de un humedal, siendo que el mecanismo para evaluar técnicamente la viabilidad de la ejecución de una propuesta de intervención controlada es el Anexo I del decreto antes citado, con el cual se identifican los criterios técnicos por los cuales se define la importancia del humedal y la descripción de los componentes, procesos y servicios ecológicos fundamentales para determinar las características ecológicas del sitio.

Alegaron que no existe violación al principio de irreductibilidad del bosque, por cuanto no se autoriza una corta de árboles de forma desmedida, sino que la Administración, en acatamiento de la normativa vigente, solicita los requisitos para poder determinar si es procedente lo solicitado; ni tampoco existe una violación al principio de tutela ambiental, por cuanto los requisitos a cumplir, la Administración debe valorarlos con base en la ciencia, la técnica y el ordenamiento jurídico vigente, así mismo, debe valorar que la solicitud esté ajustada a derecho y determinar si existe un equilibrio entre el medio ambiente y los beneficios sociales que le puedan generar al país y al bienestar de la colectividad.

Concluyeron que la Convención Ramsar no impone la prohibición de hacer obras de infraestructura en humedales, aunque sí establece la obligación general de los Estados de proteger los humedales y otorga a los Estados un margen de discrecionalidad sobre el régimen jurídico aplicable para ello. A partir de lo dispuesto en el Manual 1 de la Conferencias de las Partes indicaron que, bajo el cumplimiento de los principios de uso racional y sostenible de los humedales, es posible efectuar actividades o intervenciones en los humedales, mientras no se afecten las características ecológicas y se mitiguen los impactos de dichas intervenciones, es decir, la Convención RAMSAR no dispone que los humedales deban estar dedicados de manera absoluta a la conservación. Solicitaron que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.

1. 18Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 26 de enero de 2021 contestaron la audiencia RODOLFO MÉNDEZ MATA, en su condición de Ministro del Obras Públicas y Transporte y TOMÁS FIGUEROA MALAVASSI en su calidad de Viceministro de Infraestructura y Concesiones del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Manifestaron que el informe brindado por la PGR expone de forma amplia y contundente, con basamentos de orden jurídico, incluso técnicos, los alcances del desarrollo sostenible analizado éste a la luz, no sólo de la normativa y jurisprudencia nacional, sino como se indicó supra, al amparo de las declaraciones sobre el medio ambiente de vinculación obligatoria para las partes integrantes. En ese sentido, añadieron que las líneas de acción que postula el desarrollo sostenible no deben interpretarse desde ningún punto de vista como el cuido, custodia y protección del ambiente, como un mero de acto de conservación o preservación.Definitivamente los recursos naturales tienen fines definidos enfocados en la satisfacción de las necesidades de las personas, en el entendido de que su protección debe siempre evolucionar en función de las necesidades futuras. Señalaron que el art. 50 constitucional enmarca, en un evidente plano de igualdad y paralelismo, la obligación del Estado costarricense de brindar de forma ágil y eficiente los servicios esenciales en beneficio del usuario, en el entendido que, de igual forma, el Estado está en la obligación de hacer un uso racional de los recursos naturales, garantizando siempre su manejo adecuado y su protección. Esta, desde ningún punto de vista, se debe asumir como que dichos recursos son intocables y que se abstraen de ser utilizados por el ser humano, pues todo lo contrario; lo que promueve la norma en estudio es precisamente hacer uso de ellos y que, pese a su explotación, sean protegidos, reparados o restituidos.

Alegaron que, en cuanto al manejo de humedales, la lista RAMSAR de humedales de importancia internacional incluye en la actualidad más de 1900 lugares (sitios Ramsar) que cubren un área de 1 900 000 km², siendo el número de sitios en el año 2000 de 1021. La PGR, en lo ateniente a la discrecionalidad de las partes contratantes, estableció lo siguiente:

“Pese a que el Convenio impone una obligación general de conservar y proteger los humedales, dota a los Estados de un margen de discrecionalidad sobre el régimen jurídico adecuado para ello, sin establecer una prohibición para que en los humedales se desarrollen actividades. Antes bien, uno de los pilares fundamentales de dicha norma internacional, es garantizar el uso racional y sostenible de los humedales, y así ha sido desarrollado en múltiples resoluciones y documentos de la Conferencia de Partes y otros órganos de la Convención. El Plan Estratégico para 2016-2024, aprobado por la Conferencia de las Partes mediante Resolución No. XII.2 en la doceava reunión celebrada del 1 a 9 de junio de 2015 en Uruguay, establece que la misión de la Convención Ramsar es promover la conservación y el uso racional de todos los humedales mediante acciones locales y nacionales y gracias a la cooperación internacional, e indica que para lograr ese objetivo es esencial que las funciones y los servicios vitales que los ecosistemas proporciona a las personas y a la naturaleza sean plenamente reconocidos, mantenidos, restaurados y utilizados en forma racional”.

Precisamente, uno de los alegatos de los accionantes refiere a la transgresión de la Convención Ramsar generada por la normativa impugnada; apreciación que resulta a todas luces desacertada si se tiene en consideración que es la misma Convención la que faculta a las partes contratantes para que, dentro de un margen de discrecionalidad, hagan uso de los humedales de forma evaluada y controlada. Y no debe ser de forma diferente teniendo en consideración que, por ejemplo, en un país como el nuestro, por su diversidad, a lo largo de todo el territorio nacional, nos encontramos con diferentes ecosistemas en los cuales convergen personas y especies y que eso obliga al Estado, en consecuencia, proveer de servicios a los usuarios que habitan esas zonas, haciendo un manejo adecuado, evaluado y compensado, en franca protección del ambiente; por lo que asumir y dar por cierta una postura tan radical como la que plantean los accionantes, implicaría que en la actualidad sería prácticamente imposible brindar servicios, en el caso del MOPT, de infraestructura vial orientada a la provisión de vías de comunicación a los usuarios, pues como se indicó supra a lo ancho y largo del país es factible encontrarse con áreas ambientalmente frágiles, habitadas por usuarios a quienes, por los derechos que les asisten, deben brindarse los servicios esenciales de los que la mayoría gozamos.

Sobre el manejo de los humedales y la normativa aplicable, acotaron que el parámetro que determina si efectivamente el decreto ejecutivo que regula la intervención de los humedales produce las transgresiones aludidas en la presente acción de inconstitucionalidad, lo constituye la normativa que a los efectos se ha emitido sobre el tema de humedales.

Bajo ese contexto, existe normativa que define los humedales, que los declara de interés público, que regula la obligación de cualquier desarrollador de determinada actividad que pueda perjudicar el humedal a realizar la respectiva evaluación ambiental y a la prohibición expresa de desarrollar aquellas actividades que irrumpan los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal.

En esa misma línea, añaden que la LCVS establece de forma puntual actuaciones sobre un humedal que podrían generar, eventualmente, la imposición de una sanción de orden penal; es decir, encontramos en el art. 98 de la ley en mención una norma legal que establece un tipo penal originado por el desarrollo de actividades en humedales sin contar con la autorización del SINAC. Agregaron que dicha norma supone la posibilidad de desarrollar actividades en los sistemas de humedales, en el entendido que ineludiblemente se requerirá, autorización expresa del SINAC; contrario sensu, si se carece de tal autorización y se despliegan las actuaciones contenidas en la norma, se tipifica el delito en esta descrito.

En consecuencia, existe una disposición que faculta la intervención de los ecosistemas de humedal, si y sólo si, tal intervención se ampara en una autorización otorgada por el SINAC, producto de las competencias que por ley le fueron encomendadas. Precisamente la normativa impugnada establece las regulaciones sobre las cuales el SINAC emitiría la autorización aludida, pues evidentemente este tipo penal no establece el procedimiento ni los requerimientos que se deben observar a los efectos de conceder tal autorización. Así, contrario a lo argumentado por los accionantes, el decreto impugnado pretende regular la forma en la cual se haría intervención de los ecosistemas de humedales, de manera que exista sobre estos un manejo adecuado y controlado, teniendo en consideración que ineludiblemente será necesario acudir a la evaluación de impacto ambiental de conformidad con el art. 44 LOA. Consideraron, en consecuencia, que dicho reglamento se emitió al amparo de la norma contenida en el art. 98 de la LCVS.

Sobre las competencias del MOPT, manifestaron que, aun cuando el tema descrito en el título del presente aparte está estrechamente vinculado con el fondo de la presente acción, dada la condición de desarrollador de infraestructura que ostenta el Ministerio, es criterio de esa representación que el desarrollo de las competencias del MOPT merece especial atención, pues en la actualidad una de los grandes desafíos que enfrenta la institución, es precisamente desarrollar la infraestructura que, por sus competencias, le ha sido encomendada para la satisfacción de las necesidades de los usuarios, puntualmente las que atañen a la provisión de vías de comunicación, de frente a interpretaciones radicales e irrestrictas en la protección del medio ambiente. Aunado a lo anterior, señalaron lo siguiente:

“el MOPT actúa en función de las necesidades de vías de comunicación de los usuarios; ello implica que en principio, se deberá llegar hasta donde ellos habitan, pero la situación se agrava cuando los lugares en los que residen se encuentran ubicados en zonas declaradas “ambientalmente frágiles”, en las cuales y según las interpretaciones radicales, como las esbozadas por los accionantes, no es posible proceder con su intervención. De los escenarios antes descritos día con día se nos presentan ejemplos, y lamentablemente, en perjuicio del usuario, el Ministerio debe rechazar sus gestiones de provisión o mejoras de las vías de comunicación, en evidente desigualdad respecto de los usuarios que si disfrutamos de servicios esenciales eficientes, pero también, generando un evidente perjuicio a la economía de la zona, pues en este sentido se debe acotar que si se carece de un servicio esencial como el de vías de comunicación, pues también se carecerá de servicios de educación, salud, acueductos, impactos sobre el comercio, turismo, etc.” (…) el Proyecto de infraestructura vial denominado “Carretera San Carlos, Bernardo Soto-Sifón- Abundancia-Florencia”, conocido como “la carretera a San Carlos”, es un corredor prioritario para Costa Rica, considerada de importancia estratégica para el desarrollo del país, pues reduce significativamente los tiempos de viaje, genera ahorros en costos de operación vehicular y garantiza la conectividad de los vecinos de la Zona Norte con la Gran Área Metropolitana.

Con este proyecto, el país consolida el corredor Eje Interior Norte, que facilita el transporte de mercancías, turistas hacia una región con un gran potencial de producción agrícola y atractivos turísticos, descargando el sistema vial del Valle Central de una gran cantidad de vehículos pesados. El proyecto corresponde a un trazado de 43 km de longitud en la zona occidental de la Cordillera Volcánica Central, caracterizada por un relieve muy irregular, predominando tierras de altas pendientes entre el 30% a 60%, lo que limita el uso de los terrenos. Diseñar y construir una vía de primer nivel en esta orografía tan escarpada donde abundan los deslizamientos, movimientos de masas de tierra, fallas, grietas asentamientos, zonas de materiales meteorizados y flujos de lodo, entre otros accidentes que son propios de un ambiente geológico muy complejo, demanda un análisis integral complejo. Esos fenómenos se combinan con terrenos montañosos de fuertes pendientes, un régimen de lluvias intensas y ríos de cañones profundos, conformando una geomorfología que complica el trazado y la construcción de una vía con un estándar de diseño mejorado, lo que implica intervenir áreas muy amplias, más allá de la calzada propiamente, para resguardar la seguridad de los usuarios y garantizar la operación durante todo el año”.

Comentaron que las obras de ingeniería que se deben construir para la estabilización de taludes son significativas en el presupuesto de la obra, así como las obras de manejo de escorrentía superficial, obras de drenaje transversal, implementación de medidas de control de erosión, revegetación de taludes, puentes de longitudes mayores a 100 m para salvar los cañones de ríos profundos. Lo anterior hace que el presupuesto de la obra ascienda a más de $600 millones de dólares, lo que significa más de $13 millones de dólares por km de carretera.

Finalmente, explicaron que el tramo de la vía que atraviesa la zona del Humedal La Culebra (no está catalogado como área silvestre protegida), se ubica en el Estacionamiento 30+300, corresponde a un área cercana al paso sobre el Río La Vieja (Est. 31+350). Es un tramo de vía en curva con un ancho de plataforma de al menos 18.5 m, ancho mínimo para encajar los cuatro carriles más los espaldones, con una pendiente que no puede superar el 9%. El trazado se hace a media ladera, es decir, una parte de corte de talud y una parte en relleno.

Los estudios de factibilidad que se han desarrollado y que han sido presentados ante el Ministerio de Planificación (MIDEPLAN) han demostrado que el proyecto provee beneficios sociales importantes, resultando en indicadores costo/beneficio, mayores a 1 para los diferentes escenarios de sensibilización, así como tasas internas de retorno sociales mayores al 12%, y que la facilidad que la ley brinda al Poder Ejecutivo de crear categorías de áreas de conservación vía decreto ejecutivo, se considera oportuna en el tanto se le otorgue al mismo Estado, la posibilidad de hacer un manejo controlado de la zona en procura de solventar la carencia de vías de comunicación en favor de los usuarios, pues como se indicó, este constituye el primer servicio esencial que se debe consolidar a efectos de garantizar la provisión de los demás servicios Concluyeron lo siguiente: a) que el decreto impugnado no violenta la Convención Ramsar, pues es la propia Convención la que posibilita la intervención controlada de los ecosistemas de humedal; b) dicho decreto tampoco violenta el art. 50 constitucional si se tiene en consideración que dicha norma promueve el desarrollo sostenible, al establecer la obligación del estado de desarrollar y producir en armonía con el medio ambiente; c) el MOPT en franca observancia de su misión garantizará a los usuarios la provisión de vías de comunicación. Solicitaron declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad.

1. 17Mediante resolución de la Presidencia de la Sala Constitucional de las 09:34 hrs. del 17 de junio de 2021, se convocó a todas las partes intervinientes a apersonarse a una vista oral a realizarse el día 15 de julio de 2021.
2. 18El día 15 de julio de 2021 se llevó a cabo una audiencia oral en forma virtual en la que participaron todas las partes formalmente admitidas en este proceso (ver archivo digital en el expediente electrónico).
3. 19Por medio de memorial recibido en la Secretaría de la Sala el 16 de julio de 2021, el accionante, Álvaro Sagot, manifestó que es importante que esta Sala considere, luego de la vista, que los humedales que están en propiedad privada, por donde se trazó una carretera nueva y deben ser expropiados, luego de esa expropiación, pasan a integrar bienes que son PNE, así que no serían viables para ser intervenidos al menos con obras nuevas o ampliaciones por medio de una declaratoria de conveniencia nacional. Mientras exista una ley como la Forestal que no prevea hacer vías en terrenos que son PNE, un decreto como el que discutimos sería inconstitucional.
4. 20En fecha 23 de julio de 2021 rindió informe de ampliación Magda Inés Rojas Chaves en su condición de Procuradora General Adjunta. Manifiesta lo siguiente:
5. 1En cuanto a la sugerencia de hacer extensiva la interpretación hecha en el voto no. 3855-2016 al resto de humedales exclusivamente acuáticos: Afirma que, tal y como lo indicaron en el informe rendido y, oralmente, en la vista realizada, el régimen jurídico de los humedales está dado por ley. En ese sentido, debe tenerse en cuenta que la Ley Forestal establece dos regímenes distintos para el recurso forestal, pues, en su artículo 1°, además de establecer como función esencial y prioritaria del Estado, velar por la conservación, protección y administración de los bosques naturales, dispone que le corresponde velar por la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de los recursos forestales del país destinados a ese fin, de acuerdo con el principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables. De tal forma, distingue entre el recurso forestal privado y aquel que integra el PNE.En los arts. 13 y siguientes establece un régimen restrictivo y conservacionista para el PNE, en el cual, conforme con el art. 18, solo se permiten actividades de capacitación, investigación y ecoturismo y aquellas necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano. Mientras que, para el régimen forestal privado, sin demeritar la importancia de ese recurso, en el art. 19 permite construir casas de habitación, oficinas, establos, corrales, viveros, caminos, puentes e instalaciones destinadas a la recreación, el ecoturismo y otras mejoras análogas; llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional; así como cortar los árboles por razones de seguridad humana o de interés científico. En el caso de los humedales, aquellos que sean PNE, sea porque hayan sido declarados como un área silvestre protegida o estén dentro de una de ellas, o, porque se ubiquen en terrenos demaniales o en terrenos propiedad del Estado o de sus instituciones y estén asociados a ecosistemas boscosos o terrenos de aptitud forestal, deben someterse al régimen antes señalado, y, en consecuencia, en ellos solo pueden aprobarse las actividades dispuestas en el art. 18 de la Ley Forestal.Mientras que en aquellos que no pertenezcan a ese régimen podrían llevarse a cabo las actividades señaladas en el art. 19 de la Ley Forestal y aquellas que se permiten bajo el marco normativo dispuesto en los art. 41-45 de la LOA y 7 inciso h) y 98 de la LCVS. Por lo anterior, la PGR estima que el decreto n.°39838 impugnado no resulta inconstitucional en el tanto se aplique, únicamente, en aquellos humedales que no formen parte del PNE. La Sala Constitucional, en el voto n.°3855-2016, dispuso que el tipo de humedal del sistema marino cuya profundidad es hasta seis metros a partir de la baja mar, al no contener bosques ni terrenos de aptitud forestal, no forma parte del PNE. De ahí que, por seguridad jurídica al momento de aplicar la norma impugnada, la PGR sugirió hacer extensiva esa misma interpretación al resto de humedales exclusivamente acuáticos contemplados en el art. 7° del decreto ejecutivo no. 35803 de 7 de enero de 2010, como, por ejemplo, lagunas, ríos, lagos, arroyos, etc., ya que no forman parte del patrimonio natural del Estado.De tal modo, conviene precisar cuáles humedales forman parte del PNE, pues a los que no formen parte de ese régimen les podría resultar aplicable el decreto impugnado, y, en consecuencia, en ellos podría permitirse la ejecución de obras de infraestructura pública, cumpliendo con los requisitos y controles fijados en las normas correspondientes.

2. Sobre la metodología para llevar a cabo la valoración de costo beneficio en las declaratorias de conveniencia nacional: El art. 19 de la Ley Forestal prohíbe cambiar el uso de suelo y establecer plantaciones forestales en terrenos privados cubiertos de bosque, salvo ciertos casos excepcionales, como la ejecución de proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional. Luego, el art. 34 dispone que se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección de los cuerpos de agua descritos en el art. 33, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional. Para la aplicación de esas disposiciones, el art. 3° inciso m) de dicha ley señala que las actividades de conveniencia nacional son aquellas realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socio-ambientales.

Y establece que el balance deberá hacerse mediante los instrumentos apropiados. Esa misma definición la reitera el art. 2° inciso m) del Reglamento a la Ley Forestal (Decreto Ejecutivo n.°25721 de 17 de octubre de 1996). Empero, ni la Ley Forestal ni este Reglamento especifican cuáles son los instrumentos adecuados para llevar a cabo el balance entre los beneficios sociales y los costos socio-ambientales del respectivo proyecto. Esa Sala ha sostenido que los arts. 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal son acordes a los postulados del desarrollo sostenible, al Derecho de la Constitución y no son contrarios al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Y, sobre el sustento técnico de las declaratorias de conveniencia nacional, remite a lo dicho por la Sala en los votos 17126- 2006, 7005-2009, 13100-2010, 13622-2010 y 10570- 2012). El balance entre los beneficios sociales y el costo ambiental de los proyectos es un asunto técnico, y así lo estimó la Sala Constitucional en el voto n.°6922-2010 (cita, además el voto n.°7005-2009).

A su vez, es importante considerar, como lo hizo la Sala Constitucional en el voto n.°14446-2013, que “para acreditar como inconstitucional una omisión de reglamentar una ley, es necesario que una norma legal o superior (constitucional o de un tratado internacional) disponga en forma expresa esa debida regulación reglamentaria.” Y que, las disposiciones de la Ley Forestal relativas a las declaratorias de conveniencia nacional no establecen expresamente que éstas deban ser reglamentadas con el fin de determinar cuáles son los instrumentos técnicos apropiados para realizar el balance de beneficios sociales y costos ambientales exigido. Por su parte, la PGR, en su carácter de asesor jurídico, no podría determinar si técnicamente resulta conveniente y suficiente que la Ley Forestal y su Reglamento se limiten a establecer que el balance entre los beneficios sociales y los costos ambientales deba hacerse mediante los instrumentos apropiados y delegue, en la Administración, según su criterio técnico, la determinación de la metodología y el tipo de estudios a llevar a cabo para cada caso concreto.

En otras palabras, no corresponde a la PGR determinar si técnicamente resultaría más conveniente o favorable que se reglamente la metodología y tipo de estudios a los que debe sujetarse el Poder Ejecutivo para las declaratorias de conveniencia nacional, o si, al contrario, una regulación en ese sentido podría implicar una limitación desfavorable para el abordaje de cada caso concreto. En todo caso, se ha estimado que, en caso de que un decreto de conveniencia nacional implique la violación de algún derecho fundamental, éste puede ser examinado por la Sala Constitucional. Y, además, esos decretos y los estudios técnicos que les den sustento, pueden ser objetados en la jurisdicción contencioso administrativa, en la que puede valorarse y determinarse, si el balance de los beneficios sociales y los costos ambientales efectuado en cada caso concreto es técnicamente correcto. Pues, tal y como se señaló en el voto n.°17155-2009 “al momento de concretarse un proyecto como de conveniencia nacional, se deben verificar previamente los impactos ambientales que con él se producen y realizar una comparación con los beneficios sociales que éste implique, lo cual no se puede verificar abstractamente en la norma, sino en el análisis de cada caso concreto”.

Por lo que será en el conocimiento del proyecto en concreto que podrá valorarse la razonabilidad del análisis sobre los beneficios y la sujeción a criterios técnicos en la consideración de los impactos ambientales producidos o susceptibles de ser producidos.

1. 21El 29 de julio de 2021 se recibió en la Secretaría de la Sala el oficio DM-2021-2913 suscrito por el señor Rodolfo Méndez Mata, en su condición de Ministro de Obras Públicas y Transportes. Reiteró la importancia que representa para el MOPT, la posibilidad de aplicar el cuerpo normativo impugnado, pues el mismo constituiría el fundamento jurídico que sería utilizado para desarrollar infraestructura vial en sitios en los cuales, pese de la implementación del proceso de planificación, resulta indispensable proceder con la intervención controlada de humedales, a efectos de procurar la prestación del servicio esencial del transporte, a favor de los usuarios. Rechaza las aseveraciones planteadas en esta acción de inconstitucionalidad en el sentido de que el MOPT no realiza una adecuada planificación de las obras de infraestructura. Afirma que el MOPT se somete de forma estricta al proceso de planificación pautado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), iniciando con la prefactibilidad del proyecto (desde ahí se observa e incluye el componente ambiental) hasta culminar con su ejecución.Debe tenerse en consideración que la planificación de las vías de comunicación, deben responder a diferentes modalidades de criterios, los cuales no son excluyentes y, más aún, deben complementarse para garantizar a sus usuarios, la eficiencia, eficacia y continuidad en el servicio que presta. De manera que, conforme lo expuesto, la planificación de una carretera debe apegarse a criterios técnicos (ingenieriles), sociales (que genere impactos positivos a las comunidades), ambientales (se garantice la observancia del principio del desarrollo sostenible) y de seguridad vial (se garantice la protección de la vida humana e integridad de los usuarios) siendo que, como se indicó, dichos componentes deben ser observados en su totalidad, procurando siempre el equilibrio en su cumplimiento; es decir, ninguno de ellos debe prevalecer sobre el otro. Recordemos que las carreteras nacionales se constituyen en Patrimonio Nacional, como efecto inmediato de ser un bien demanial, pero especialmente, por prestar un servicio esencial a favor de los usuarios, permitiendo y garantizando la prestación de otros servicios esenciales, dentro de los cuales destacan la salud y la educación; de ahí la necesidad de promover de la mejor manera, la planificación de los proyectos.Ejemplo de lo expuesto anteriormente, es la construcción de la ruta nacional número 35 (Carretera a San Carlos), en su tramo central denominado “Sifón-La Abundancia”, en la cual, con ocasión de su planificación, se ponderaron y analizaron diferentes opciones para su trazado, concluyendo que el diseño que mejor se adapta a la topografía de la zona, a su beneficio social, a su menor impacto ambiental y al que garantiza la seguridad vial, es el que, en la pasada vista, cuestionaron (entre otros proyectos) los accionantes, pero que, en definitiva, tal como se demuestra en el informe formulado (el cual se adjunta al informe) por los Ingenieros Ileana Aguilar Aguilar y Leonel Rojas Castro, Consultores contratados por la Administración, para brindar apoyo al MOPT en la “Gerencia para realizar la planificación y Construcción de la Nueva Carretera a San Carlos”, es como se indicó supra, el que, pese a la intervención controlada en el humedal La Culebra, generaría menores impactos de orden social-ambiental, pero además, es el que garantiza mayor efectividad del componente de seguridad vial, tal como se expone en el citado informe.En dicho informe se descarta de manera contundente, la propuesta planteada por la empresa consultora “Asesorías en Decisiones Ambientales Estratégicas Ltda.” la cual, a petición de la empresa Sánchez Carvajal S.A., entonces constructora del referido proyecto, elabora el estudio denominado “Complemento de Viabilidad Técnica y Legal para el proyecto de la nueva Carretera a San Carlos, exp. 040-2002, SETENA”, formulado en fecha 02 de mayo del 2018, y cuya responsabilidad, según se indica en el mismo documento, recae sobre el Dr. Allan Astorga Gatgens, Licenciado en Geología y Dr. en Ciencias Naturales y quien en la especie, se constituye como uno de los accionantes de la presente acción de inconstitucionalidad. Afirma que, quien en la presente acción figura como accionante, pero que además, se acredita como responsable de los estudios y recomendaciones emitidos en el informe antes citado, propone, entre otras cosas, a la empresa Sánchez Carvajal S.A. la construcción de un viaducto, bajo los argumentos de que dicha obra es la que genera menor impacto ambiental en la zona del humedal, lo cual resulta sorprendente si se tiene en cuenta que en el escrito de interposición de la acción de inconstitucionalidad en estudio, cuestiona, incluso, la construcción de este tipo de obra, por considerar que siempre se generaría impactos negativos contra el humedal (sugiere ver pág. 61 del escrito de interposición de la acción de inconstitucionalidad).Sin embargo, mediante el informe emitido por los consultores contratados por el Ministerio, la construcción de un viaducto no es viable en una zona con un mega deslizamiento activo, asociado a una falla sísmica, lo cual generaría un alto riesgo de colapso de una estructura rígida, como lo es un viaducto. Así las cosas y a los efectos que sean pertinentes, y, con el fin de ampliar los argumentos expuestos por esta institución, tanto en el escrito mediante el cual se brindó respuesta a la citada acción, como en la vista celebrada el pasado 15 de julio, se adjunta el informe, con su respectiva presentación, emitido por los Ingenieros Ileana Aguilar Aguilar y Leonel Rojas Castro, Consultores contratados por la Administración, en el cual se desarrolla, a manera de ejemplo y por ser mencionado en la citada Vista tanto por los accionantes como por los señores Magistrados, el caso de la construcción de la nueva carretera a San Carlos, el cual responde a uno de los escenarios en los cuales se reflejan la forma en la cual se planifican y diseñan los proyectos de infraestructura vial que desarrolla el MOPT, contrario a las afirmaciones esbozadas por el Dr. Astorga Gatgens, tanto en su escrito de interposición, como en la citada vista.Adicionalmente se aporta el informe, en el cual, se describe como “responsable” el accionante Allan Astorga Gatgens, denominado “Complemento de Viabilidad Técnica y Legal para el proyecto de la nueva Carretera a San Carlos”, solicitado, como se expuso supra, por la empresa Constructora Sánchez Carvajal S.A. entonces encargada de la construcción de dicho proyecto.
2. 22En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales. Procede esta Sala a dictar la resolución de fondo de esta acción de inconstitucionalidad dentro del plazo de un mes posterior a la realización de la vista oral ordenada en este expediente (art. 86 de la LJC).

Redacta la Magistrada Garro Vargas; y,

CONSIDERANDO:

I. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

LEGITIMACIÓN. Sobre el particular, debe señalarse que el art. 75, párrafo 2, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC), establece que no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto. En este sentido la Sala Constitucional, en su sentencia n.º2001-8239 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Solano C., Mora M., Sancho G., Arguedas R., Vargas B., Castro A. y Batalla B.), se refirió a los intereses difusos, bajo los siguientes términos:

“De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. (...) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de intereses difusos (...) Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto.

Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. (...) En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc.” En el presente asunto, los accionantes aducen su legitimación por vía del control abstracto de constitucionalidad e invocan la defensa de intereses difusos, toda vez que acuden en resguardo del derecho a un ambiente sano y equilibrado (la protección de los humedales).

Por consiguiente, tal circunstancia configura a favor de los gestionantes una legitimación directa para la interposición del presente proceso por invocar la defensa de intereses que atañen a la colectividad nacional en su conjunto.

Por lo anterior, resulta admisible el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad por vía del control abstracto.

II. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS COADYUVANCIAS

El art. 83 de la LJC señala que en los quince días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo del art. 81, las partes que figuren en los asuntos pendientes a la fecha de la interposición de la acción, o aquellos con interés legítimo, podrán apersonarse dentro de ésta, a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia, o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa.

En el caso concreto, y como consta en el expediente, mediante resolución de las 14:03 hrs. de 03 de noviembre del 2016 se tuvo como coadyuvante dentro de este proceso al señor MAURICIO ÁLVAREZ MORA, esto en su condición de Presidente de la FECON.

Ahora bien, con respecto a las coadyuvancias presentadas por MARIO ANDRÉS BOZA LORÍA (escrito recibido en la Secretaría de esta Sala en fecha 01 de diciembre de 2016) y la ASOCIACIÓN PRO-NUEVA CARRETERA NARANJO-FLORENCIA Y REPRESENTANTES DE DIFERENTES FUERZAS VIVAS DE LA REGIÓN NORTE Y EL PAÍS mediante su presidenta PATRICIA ROMERO BARRIENTOS (escrito recibido en la Secretaría de esta Sala en fecha 09 de agosto de 2017) y dado que las gestiones se presentaron fuera de los quince días contados a partir de la publicación del primer edicto, sea el 10 de octubre de 2016, en el Boletín Judicial n.°194, se rechazan las coadyuvancias por extemporáneas.

III. SOBRE EL OBJETO DE LA ACCIÓN

Esta acción tiene por objeto resolver los agravios de inconstitucionalidad planteados contra el decreto ejecutivo n.°39838-MINAE de 27 de julio de 2016, publicado en el Alcance n.º 140 a La Gaceta n.º 153 de 10 de agosto de 2016, denominado “Facultar al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para autorizar la intervención controlada a ecosistemas de humedal en virtud de proyectos de reparación y mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional” y, por conexidad con el referido decreto, se cuestiona el art. 7, incisos l) y m) del decreto ejecutivo n.º 38863-MINAE de 11 de noviembre de 2014, publicado en el Diario Oficial La Gaceta n.º 66 de 07 de abril de 2015, denominado “Reglamento para trámite de permisos y control del aprovechamiento maderable en terrenos de uso agropecuario, sin bosque y situaciones especiales en Costa Rica y oficialización de "Sistema de Información para el Control del Aprovechamiento Forestal”.

Por la extensión de la norma (decreto ejecutivo y anexo) no se cita acá su contenido completo, sino que se transcribirán las disposiciones y se atenderán los agravios de forma particular en el respectivo considerando.

IV.- sobre la obligación constitucional de velar por el derecho a un ambiente sano y la protección de las bellezas naturales. equilibrio CON el desarrollo sostenible. La jurisprudencia de la Sala Constitucional, a partir de una interpretación conjunta de los arts. 6, 21, 50 y 89, ha desarrollado los alcances y las obligaciones estatales y municipales derivadas de los derechos fundamentales a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como la protección de las bellezas naturales. El art. 50 también perfila el Estado Social de Derecho, de lo que esta Sala ha concluido que la protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todas las personas, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. Este Tribunal ha insistido que es a tenor de dichos numerales, así como los compromisos internacionales que el país ha suscrito en la materia, que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia. En este sentido, en el voto n.°4830-02 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Solano C., Sancho G., Calzada M., Vargas B., Armijo S., Castro A. y Batalla B.), entre muchos otros, la Sala ha considerado lo siguiente:

“Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. El cumplimiento de este requisito es fundamental garantía para la protección de la vida y la salud públicas, no sólo de los costarricenses, sino además de todos los miembros de la comunidad mundial. La violación a estos fundamentales preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses a corto, mediano y largo plazo. La contaminación del medio es una de las formas a través de las cuales puede ser rota la integridad del ambiente, con resultados la mayoría de las veces imperecederos y acumulativos. El Estado costarricense se encuentra en la obligación de actuar preventivamente evitando —a través de la fiscalización y la intervención directa― la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación.” A partir del postulado derivado del art. 50 que conjuga la obligación estatal de procurar por el mayor bienestar de sus habitantes y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, esta Sala propuso la noción del “desarrollo sostenible”, incluso de previo a su definición legislativa en la Ley Orgánica del Ambiente.

Así, en la sentencia n.°4423-1993 (Sala Constitucional con integración de los Magistrados: Piza E., Castro B., Solano C., Sancho G., Arguedas R., Calzada M.) esta Sala lo delimitó en el siguiente sentido:

“Se debe tomar en consideración que la protección del medio ambiente y la promoción del desarrollo económico no son desafíos independientes. El desarrollo no puede subsistir en un ambiente de deterioro de la base de recursos y no se puede proteger cuando los planes de crecimiento constantemente hacen caso omiso de ello. Es preciso optar por el desarrollo sostenible, el cual satisface las necesidades del presente sin comprometer nuestra capacidad para hacer frente a las del futuro. Se trata, en consecuencia, de una política cuyo núcleo es una planificación a largo plazo a través de políticas estatales, las cuales deben cumplir con todos los requisitos exigidos por las normas existentes y que, lógicamente, en este campo deben ser vistos con criterios restringidos, pues si se destruyen o se dañan los recursos naturales por una decisión precipitada o bien cuando las condiciones requeridas no son cumplidas, el desarrollo económico, social y político se afectará y decaerá, trayendo como consecuencia lógica la pérdida de la calidad de vida del ciudadano y, por ende, la pérdida de una riqueza invaluable que bondadosamente la Naturaleza nos ha regalado.

Este desarrollo significa reconocer que si deseamos tener acceso continuo a los recursos que posibilitan la vida y si hacemos expandir los beneficios del progreso industrial, tenemos que estar conscientes de las implicaciones y limitaciones que supone tomar ese derrotero. (…)

De todo lo anterior se desprende que, tanto el derecho a la salud como a un ambiente libre de contaminación, sin el cual el primero no podría hacerse efectivo, son derechos fundamentales, de modo que, de acuerdo con todo lo que se ha señalado, es obligación del Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin o bien, a través de actos concretos por parte de la Administración. El desarrollo sostenible es una de esas políticas generales que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento demográfico o entre éste y los sistemas naturales. Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización del desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro.” Dichos principios fueron posteriormente incorporados en la Ley Orgánica del Ambiente (LOA), n.°7554 del 4 de octubre de 1995, que en el art. 2° dispone, en lo conducente, lo siguiente:

“a) El ambiente es patrimonio común de todos los habitantes de la Nación, con las excepciones que establezcan la Constitución Política, los convenios internacionales y las leyes. El Estado y los particulares deben participar en su conservación y utilización sostenibles, que son de utilidad pública e interés social.

• b)Todos tienen derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente sostenible para desarrollarse, así como el deber de conservarlo, según el artículo 50 de nuestra Constitución Política.
• c)El Estado velará por la utilización racional de los elementos ambientales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida de los habitantes del territorio nacional. Asimismo, está obligado a propiciar un desarrollo económico y ambientalmente sostenible, entendido como el desarrollo que satisface las necesidades humanas básicas, sin comprometer las opciones de las generaciones futuras. (…)” (Lo destacado no corresponde al original).

Estas premisas son básicas y esenciales para el examen de la normativa cuestionada en el caso concreto, en el tanto el desarrollo de los proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal deben estar revestidos de un necesario equilibrio entre los aspectos medio ambientales y el desarrollo e impulso de las comunidades, dentro de lo que se debe incluir, necesariamente, las obras de infraestructura declaradas de conveniencia nacional. En tal sentido conviene citar nuevamente la LOA, que en los arts. 28 y 29 ordena lo siguiente:

“Art. 28.- Políticas del ordenamiento territorial. Es función del Estado, las municipalidades y los demás entes públicos, definir y ejecutar políticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico-espacial, con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente.

Art. 29.- Fines. Para el ordenamiento territorial en materia de desarrollo sostenible, se considerarán los siguientes fines:

• a)Ubicar, en forma óptima, dentro del territorio nacional las actividades productivas, los asentamientos humanos, las zonas de uso público y recreativo, las redes de comunicación y transporte, las áreas silvestres y otras obras vitales de infraestructura, como unidades energéticas y distritos de riego y avenamiento.
• b)Servir de guía para el uso sostenible de los elementos del ambiente.
• c)Equilibrar el desarrollo sostenible de las diferentes zonas del país.
• d)Promover la participación activa de los habitantes y la sociedad organizada, en la elaboración y la aplicación de los planes de ordenamiento territorial y en los planes reguladores de las ciudades, para lograr el uso sostenible de los recursos naturales.” (Lo destacado no corresponde al original).

Asimismo, la Ley de Biodiversidad n.°7788 del 30 de abril de 1998 apunta uno de los enfoques que debe darse al tratamiento de los elementos de la biodiversidad entendiéndose que el uso de estos elementos deberá garantizar las opciones de desarrollo de las futuras generaciones, la seguridad alimentaria, la conservación de los ecosistemas, la protección de la salud humana y el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos. También, ordena que la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad deben incorporarse a los planes, los programas, las actividades y estrategias sectoriales e intersectoriales, para los efectos de que se integren al proceso de desarrollo. (ver art. 11 incisos 3 y 4).

La jurisprudencia de este Tribunal ha evolucionado, además, a contemplar el concepto del “desarrollo sostenible democrático” como derivación de lo dispuesto en los arts. 50 y 74 de la Constitución Política. Tal principio fue desarrollado con amplitud en la sentencia n.°2013-010540 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Armijo S., Jinesta L., Cruz C., Castillo V., Rueda L., Pacheco S. y Hernández G. Conviene aclarar, no obstante, que en dicha resolución salvó el voto el Magistrado Castillo V.) en la que, en lo conducente, se consideró lo siguiente:

“Con respecto a esto último, resulta de utilidad extender el concepto de "desarrollo sostenible", que tiene asidero en el artículo 50 constitucional, al de “desarrollo sostenible democrático”.

En efecto, hasta ahora, al tratar temas ecológicos, usualmente se hace énfasis en la escasez de los recursos naturales, la necesidad de reducir el consumo de los recursos no renovables, el aumento la producción de los renovables, y el manejo de los desechos contaminantes producidos por la sociedad. De ahí que el término que se mantuvo en boga durante las últimas décadas fue el de desarrollo sostenible, que se centra en el manejo de las variables anteriormente citadas y otras más, a fin de propiciar un desarrollo que no riña con el ambiente. El concepto hasta entonces elaborado abarcaba un componente ambiental -la protección del ambiente-, uno económico -el desarrollo económico basado en la explotación sustentable del ambiente-, y uno social –se consideraba que el desarrollo económico y la conservación del ambiente conllevaban automáticamente el bienestar social. Sin embargo, el énfasis del concepto “desarrollo sostenible” se centraba en los primeros dos elementos, el económico y el ambiental.

El tercero, como se dijo, era una consecuencia casi natural de los dos anteriores. En años más recientes, la evolución del término de desarrollo sostenible ha llevado a poner nuevamente énfasis en el elemento social que se encuentra en él y que, en el fondo, viene a servir de contrapeso al elemento económico predominante hasta hoy. No se pretende afirmar que el elemento social sea un avance novedoso del término desarrollo sostenible. Por el contrario, se puede apreciar que ese ha sido un factor que constantemente ha estado presente en la discusión, pero que ha sido relegado en la práctica a un segundo plano ante la preponderancia de los otros elementos citados. Así, por ejemplo, el informe rendido en 1987 por la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo ante las Naciones Unidas señaló que el desarrollo sostenible implica satisfacer las necesidades básicas de todas las personas y proveer a todos de la oportunidad de aspirar a una mejor vida, pues un mundo en el que la pobreza sea endémica será siempre propenso a catástrofes ecológicas y de otro tipo.

La satisfacción de las necesidades básicas -nos dice el informe- significa no solo una nueva era de crecimiento económico, sino también asegurarles a las personas en pobreza que van a obtener una parte justa de los recursos requeridos para mantener el crecimiento.

El elemento social del desarrollo sostenible se verifica también en el componente de justicia social propio del Estado de Derecho y que ha sido recogido por nuestra Constitución Política. En efecto, el artículo 50 constitucional establece que: “El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” En un mismo artículo, el legislador constitucional ha incluido los tres elementos del desarrollo sostenible: la estimulación de la producción (elemento económico), el ambiente ecológicamente equilibrado (elemento ecológico) y, además, el reparto más adecuado de la riqueza y el ambiente sano (elemento social). La lectura del artículo también debe hacerse en conjunto con el artículo 74 de la Constitución, que explícitamente establece el deber de procurar una política permanente de solidaridad nacional con asidero en el principio cristiano de justicia social. Ya en la resolución número 1441-92 de las 15:45 horas del 2 de junio de 1992, la Sala observó en ambos artículos la base del Estado Social de Derecho costarricense:

"El principio general básico de la Constitución Política está plasmado en el artículo 50, al disponer que "el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza" lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluido en el artículo 74 ibídem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país y que lo definen como un Estado Social de Derecho".

Esos postulados constitucionales han sido desarrollados a su vez en la legislación nacional. De ahí que en materia ambiental se hayan promulgado la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, la Ley Forestal, la Ley Orgánica del Ambiente y la Ley de Biodiversidad, entre muchas otras. De hecho, esta última también contiene un desarrollo del elemento social del desarrollo sostenible. En su artículo 9 se lee lo siguiente:

“ARTÍCULO 9.- Principios Generales Constituyen principios generales para los efectos de la aplicación de esta ley, entre otros, los siguientes:

(…)

1. 4Equidad intra e intergeneracional. El Estado y los particulares velarán porque la utilización de los elementos de la biodiversidad se utilicen en forma sostenible, de modo que las posibilidades y oportunidades de su uso y sus beneficios se garanticen de manera justa para todos los sectores de la sociedad y para satisfacer las necesidades de las generaciones futuras.”

Como se ve, el elemento democrático del desarrollo sostenible, que se encuentra amparado en los numerales 50 y 74 de la Constitución Política, conlleva intrínsecamente la distribución justa tanto de los beneficios como de las cargas ambientales. En el Estado Social de Derecho, esto implica la preservación de la naturaleza para las generaciones futuras y el aprovechamiento solidario del ambiente.” (Lo destacado no corresponde al original.

Tales consideraciones resultan relevantes pues justamente están consignadas en la parte considerativa del decreto n.°39838-MINAE cuestionado en esta acción de inconstitucionalidad, al señalar lo siguiente:

“1. Que el artículo 50 de la Constitución Política consagra a favor de todos los habitantes de la Nación el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, siendo que este derecho incluye la conservación, uso y manejo sostenible de la biodiversidad y la equitativa distribución de beneficios derivados de ésta, asegurando la mayor participación de la comunidad.

2. Que mediante la resolución número 10540-13 de las 15:50 horas del 7 de agosto del 2013, la Sala Constitucional, tomando como base el principio del desarrollo sostenible, el principio de justa distribución de la riqueza y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, establece el principio del desarrollo sostenible democrático, como consecuencia de la interpretación de los artículos 50, 69, 74 y 89 de la Constitución Política.

3. Que en ese contexto, la Sala Constitucional concluye que "el elemento democrático del desarrollo sostenible, que se encuentra amparado en los numerales 50 y 74 de la Constitución Política, conlleva intrínsecamente la distribución justa tanto de los beneficios como de las cargas ambientales. En el Estado Social de Derecho, esto implica la preservación de la naturaleza para las generaciones futuras y el aprovechamiento solidario del ambiente.

9. Que la función esencial y prioritaria del Estado consiste en velar por la conservación, protección, administración, aprovechamiento y fomento de los recursos públicos del país de acuerdo con el principio de sostenibilidad, proporcionalidad y razonabilidad de su uso. A tal efecto fomenta entre las diversas instituciones públicas la obligación de ayuda recíproca, con el fin de cumplir con sus respectivos objetivos y fines pública”.

De manera que en la evaluación concreta de la normativa sometida a impugnación, este Tribunal debe partir necesariamente de la valoración de estos enunciados como presupuestos del examen de su constitucionalidad, pues se observa que se trata de una iniciativa que pretende autorizar el desarrollo de infraestructura declarada de conveniencia nacional en áreas ecológicamente sensibles, de manera que los requisitos establecidos en el decreto persiguen, precisamente, la intervención controlada en aras de armonizar la posibilidad del desarrollo y el progreso, con la conservación, protección y restauración de sistemas ecológicos de interés público.

V.- la importancia ecológica de los humedales Y SU TRATAMIENTO NORMATIVO. LEGISLACIÓN INTERNACIONAL Y NACIONAL. La definición de “humedales” se encontraba dispuesta originalmente en la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (LCVS), que en el art. 2° párrafo 15 disponía que son “Extensiones de marismas, pantanos, turberas o aguas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes dulces, salobres o saladas, incluyendo las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros” (normativa ya derogada).

Posteriormente, su definición se plasmó en la LOA, cuyo art. 40 los define de la siguiente manera:

“Los humedales son los ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo las extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas marinas o arrecifes de coral o, en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja.” (Lo destacado no corresponde al original).

Asimismo, el art. 41 refiere que se declaran de interés público los humedales y su conservación, por ser de uso múltiple, estén estos protegidos o no por las leyes que rijan esta materia. Dicho numeral regula expresamente lo siguiente:

“Art. 41.- Interés público. Se declaran de interés público los humedales y su conservación, por ser de uso múltiple, estén o no estén protegidos por las leyes que rijan esta materia.” Es decir, por lo valiosos que son en términos ambientales, los humedales y, concretamente, su conservación constituye una temática declarada por el legislador como de orden público. Es prácticamente reconocido por todas las autoridades internacionales que los humedales naturales sanos y en adecuado funcionamiento son fundamentales para los medios de subsistencia humanos y para el desarrollo sostenible. En virtud de tal premisa, Costa Rica aprobó la “Convención relativa a los humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de las aves acuáticas”, en adelante, Convención Ramsar, Ley n.°7224 del 09 de abril de 1991. Dicha Convención parte del reconocimiento de las funciones ecológicas fundamentales de los humedales, en su calidad de reguladores de los regímenes hidrológicos y en tanto que hábitats de una fauna y flora características y, particularmente, de las aves acuáticas.

Además, de que constituyen un recurso de gran valor económico, cultural, científico y recreativo, cuya pérdida sería irreparable. Al respecto, cuando las autoridades costarricenses estaban llevando a cabo el proceso de aprobación legislativa, se planteó la correspondiente consulta preceptiva de constitucionalidad ante la Sala (integrada por los Magistrados Rodríguez V., Piza E., Baudrit G., Castro B., Solano C., Mora M., Sancho G.), y en esa oportunidad se vertió la siguiente opinión:

“La Sala encuentra que la aprobación del presente Convenio no ofrece obstáculo de tipo constitucional, pues si requiere, la propia redacción del artículo 89 de la Constitución Política, aun cuando poco terminada e incipiente, contiene una definición de la necesidad del Estado de proteger las bellezas naturales, no como un ejercicio ocioso de la belleza en sí y por sí, sino más bien, por lo que esas bellezas significan y constituyen para los sistemas biológicos o ecológicos. Debe agregarse a esto el hecho que ya la propia legislación interna, contiene deberes del Estado que en mucho exceden a los que se establecen en la Convención de Ramsar, como serían los artículos 3, 4, 5 y 6 pero especialmente tomando en consideración que de conformidad con lo que establece el artículo segundo de la Convención, inclusive la inscripción de una zona húmeda en la "lista" a que se refiere ese texto, se realiza "sin perjuicio de los derechos exclusivos de soberanía de la parte contratante cuyo territorio se encuentra situado dicha zona húmeda".

Si el Estado Costarricense ha definido su política inscribiéndose en un esfuerzo internacional por proteger cierto tipo de zonas de riqueza ecológica, botánica, zoológica, limnológica o hidrológica, contribuirá enormemente no sólo a mejorar la calidad de vida de los habitantes del país, sino del mundo como un todo. Si ese es el deber y la función del Estado, encuentra la Sala coherencia que se suscriba una Convención como la de comentario.” (opinión consultiva n.°533-1991).

Posteriormente, en la sentencia n.°1888-1995 la Sala (integrada por los Magistrados Mora M., Castro B., Solano C., Arguedas R., Calzada M., Arias G. y Molina Q.) se pronunció en relación con la importancia medio ambiental de los humedales. Al respecto, se resolvió lo siguiente:

“Los humedales se encuentran formados por una serie de componentes físicos, biológicos, químicos, que corresponden a suelos, agua, especies animales y vegetales y nutrientes. Los procesos que se producen entre estos componentes y dentro de cada uno de ellos, permite que el humedal realice ciertas funciones, positivas en la zona en que se ubica, tales como el control de inundaciones y la protección contra fenómenos naturales como las tormentas. Genera también productos en beneficio de las personas y de la sociedad en general, tales como: mantenimientos de la vida silvestre, pesquería y recursos forestales. La importancia de los humedales, entre otros, estriba entonces dada su naturaleza para los países que fomentan su desarrollo y conservación, lo es el sostenimiento de gran cantidad y variedad de habitad (sic), con impactos socio-económicos favorables para ciertos sectores de la población que se dediquen a su explotación racional y la aparición de un singular paisaje identificable plenamente por su gran belleza y diversidad en cuanto a la vida silvestre que forman parte de su patrimonio cultural, fuente importante para el turismo de un país o región”. (Consideraciones reiteradas en la sentencia 5255-1998).

En la sentencia n.°2009-014288 –incluso invocada por la autoridad Focal entre Costa Rica y RAMSAR– la Sala distinguió entre lo que corresponde definir entre un “ecosistema de humedal” respecto a las “áreas silvestres protegidas” (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Calzada M., Mora M., Vargas B., Jinesta L., Abdelnour G., González Q. y Araya G.). En dicha sentencia, se consideró, en lo conducente, lo siguiente:

“Tal y como resaltan todos los intervinientes en el presente proceso, el término humedal está contemplado en la Ley Orgánica del Ambiente en dos dimensiones: la de espacio o ecosistema y como categoría de manejo de las áreas silvestres protegidas. En el primer caso, el término “humedal” es el nombre con que se conoce a un determinado ecosistema cuya particularidad principal es la presencia de un suelo con características especiales que permiten que el agua depositada en un territorio se almacene de forma permanente o intermitente (pero con un periodo determinado de inundación o espejo de agua) y cuya condición permite la adaptación de variadas especies de flora y fauna que lo hacen especial, definición que coincide con la de la Convención de Ramsar. El aspecto principal para el reconocimiento de un ecosistema de humedal radica en sus características ecológicas: a) tipo de suelo (suelos hídricos o hidromórficos), b) vegetación hidrófila (plantas adaptadas a suelos inundados, anaeróbicos en la mayoría de los casos), c) fauna dependiente de este régimen y ecosistema y, d) condición hídrica (relativo al clima), pero según la presencia y distribución de las especies presentes se clasifica de acuerdo a su patrón distintivo.

En su segunda dimensión, el término “humedal” no está asociado al referido concepto técnico, sino a la figura de Área Silvestre Protegida como una categoría de manejo al amparo del artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente. Si el Estado tiene interés en declarar un ecosistema de humedal y su zona de influencia o amortiguamiento como Área Silvestre Protegida, debe cumplir los requisitos establecidos en la Ley Orgánica del Ambiente, facultando al Estado a expropiar o pagar los terrenos privados. Sin embargo, ello no implica descartar la existencia y protección de los ecosistemas del humedal, solo porque no están declarados como Área Silvestre Protegida, o por estar en propiedad privada.” (Lo destacado no corresponde al original).

En dicha resolución la Sala enfatizó claramente las dos posibles dimensiones de los humedales, reconociendo su definición por un lado en virtud de sus características ecológicas y, por aparte, estipulando que a la luz de la LOA existirán algunos humedales que, por sus especiales características ecológicas, sean integrados a las áreas silvestres protegidas como una específica categoría de manejo.

En la sentencia n.°2011-016938 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Armijo S., Mora M., Cruz C., Rueda L., Pacheco S., Araya G. y Ulate C.) la Sala conoció los reparos de inconstitucionalidad contra el decreto ejecutivo n.°35803-MINAET del 7 de enero de 2010, denominado “Criterios Técnicos para la identificación, clasificación y conservación de Humedales”. En dicha resolución la Sala aclaró algunos conceptos de importancia para la resolución de esta acción de inconstitucionalidad:

“Lo primero que debe decirse es que no lleva razón el accionante cuando afirma que hay manglares o humedales que no forman parte del Patrimonio Natural del Estado. Más concretamente, está claro, de acuerdo con los elementos normativos de juicio que citan las partes, incluyendo a la accionante, que todos los humedales que se encuentren en propiedades del Estado (que pertenezcan a cualquier ente, órgano u organismo estatal), forman parte de ese patrimonio (…)

De las citas anteriores y el análisis de los instrumentos normativos indicados por la accionante, se desprende que la declaración de área silvestre protegida requiere una serie de requisitos y estudios, no basta la mera manifestación de voluntad de la Administración. (…) Un área silvestre protegida tiene una eficacia jurídica especial, en tanto obedece a motivos especiales claramente definidos, se sustenta en estudios científicos y técnicos, está fundamentada en instrumentos normativos específicos, implica una serie de obligaciones para la Administración y está enmarcada dentro de un contexto de planificación que tiene la finalidad de preservar el recurso natural.” (lo resaltado no corresponde al original).

Finalmente, corresponde citar lo resuelto por la Sala en el voto n.°2016-003855 (que fue una acción de inconstitucionalidad contra la ley denominada “Modificación de varios artículos de la Ley No. 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas”. Concretamente se cuestionó la inconstitucionalidad de dicha normativa por no excluir a los humedales de las áreas en las cuales se pueden dar concesiones para la construcción y operación de marinas y atracaderos turísticos. En dicha resolución la Sala no solo se pronunció en relación con la importancia ecológica de los humedales y a la suscripción de la Convención Ramsar, sino también a su régimen jurídico. Para lo anterior, distinguió los humedales adscritos a las áreas silvestres protegidas, los humedales integrados al Patrimonio Natural del Estado (PNE) por estar inmersos en bienes de dominio público y humedales que están en terrenos privados concluyendo que, por esa posibilidad, no resultaba inconstitucional la autorización tácita de otorgar concesiones en algunos tipos de humedales, aunque siempre sometidos a protección ambiental. En lo conducente, la Sala (integrada por los Magistrados Jinesta L., Cruz C., Castillo V., Rueda L., Hernández L., Salazar A. y Hernández G.) resolvió lo siguiente:

“Al respecto, esta Sala observa dos cuestiones. Por un lado, nuestro Ordenamiento Jurídico no contiene un régimen jurídico propio de los humedales como categoría general que prohíba de forma absoluta y general la posibilidad de ser dados en concesión. Por otro lado, la norma en cuestión sí hace excepciones para el otorgamiento de concesiones en ciertos humedales.

Pero antes de examinar estos dos aspectos, recuérdese la importancia que esta Sala ha reconocido en su jurisprudencia a los humedales. A) Sobre los humedales y su importancia ambiental, cultural y económica.- Tal como esta Sala lo indicó mediante 2009-014288 de las 15:19 horas del 09 de setiembre del 2009, se ha referido a la relevancia de estos ecosistemas y su protección, en las sentencias 2001-12817 de las 10:28 horas del 14 de diciembre del 2001 y 2007-6246 de las 19:30 horas del 8 de mayo del 2007, entre otras, señalando que los humedales son considerados de los ecosistemas más productivos del mundo. (…) La importancia de los humedales no lo es sólo en función de la biodiversidad y de las que se desarrollan a escala ecológica, sino porque proveen de funciones de apoyo y productos esenciales para las comunidades humanas en el mundo en desarrollo e industrializado. Según la doctrina y estudios científicos, el término humedales comprende una gran variedad de ecosistemas, con características muy distintas, se pueden clasificar en siete unidades paisajísticas: estuarios, costas abiertas, llanuras de inundación, pantanos de agua dulce, lagos, turberas y bosques de inundación; o en humedales de agua salada, de agua dulce o humedales artificiales.

Cada uno está formado por una serie de componentes físicos, químicos y biológicos, tales como suelos, agua, especies de animales, vegetales y nutrimentos. Los procesos entre estos componentes y dentro de cada uno de ellos, permiten que el humedal desempeñe funciones, como el control de inundaciones y la protección contra tormentas, y que se generen productos, como la vida silvestre, pesquería y recursos forestales, purifican el agua y estabilizan la línea de la costa. No todas las características están presentes en cada humedal, pocos desempeñan todas las funciones de la misma manera. Además, presentan atributos muy valiosos como la diversidad biológica y la singularidad del patrimonio cultural. Es la combinación de estas funciones, productos y atributos de los ecosistemas la que hace que los humedales sean importantes para la sociedad. Mediante el almacenamiento de las precipitaciones y la liberación uniforme de la escorrentía, los humedales pueden disminuir la embestida destructiva de las crecidas y los ríos, por lo que la conservación de los depósitos naturales puede evitar la construcción de presas y embalses.

Su vegetación puede estabilizar la línea costera mediante la reducción de la energía de las olas, corrientes u otras fuerzas de erosión, al mismo tiempo que con las raíces de las plantas, sostiene los sedimentos del fondo en su lugar, lo que puede prevenir tanto la erosión de valiosas tierras agrícolas o habitadas, como el daño a la propiedad. Los humedales que remueven nutrientes, mejoran la calidad del agua y ayudan a prevenir la eutrofización, lo que puede evitar la necesidad de construir sistemas de tratamiento del agua. Por otro lado, muchos sostienen la vida de densas poblaciones de peces, ganado o vida silvestre, que se alimentan de sus aguas ricas en nutrientes o de su sustrato, o bien comen en sus exuberantes pastizales. Los ciclos hidrológicos, de nutrientes y de materia, y los flujos de energía de los humedales, pueden estabilizar las condiciones climáticas locales, en particular, las precipitaciones y las temperaturas, lo que influye tanto en las actividades agrícolas como en aquellas basadas en los recursos naturales, como en la estabilidad de los ecosistemas naturales y en el mismo humedal.

Coadyuvan además en la recreación, pesquerías, recurso agrícola y el turismo, así como en el aprovechamiento directo de los recursos forestales que generan en un importante número de bienes, que van desde leña, madera para la construcción y corteza, entre los productos maderables, hasta resinas y medicinas, que son productos forestales “secundarios” no maderables. Son incluso importantes como reserva genética de ciertas especies vegetales –como el arroz-. Es por ello que varios instrumentos internacionales, entre los que destaca la Convención sobre los Humedales o Convención de Ramsar, suscrita por nuestro país según Ley No. 7224 el 9 de abril de 1991 y publicada en el Diario oficial la Gaceta el 8 de mayo del mismo año, se ocupan de su protección. La Convención es un tratado intergubernamental que ofrece un marco de referencia para la cooperación internacional en pro de la conservación y uso racional de los humedales.

La Convención proclama el deber de los Estados de proteger –en aras no solamente de sus propios intereses, sino de intereses internacionales- estos ecosistemas, por lo que los países tienen la obligación de desarrollar políticas nacionales que tiendan a la conservación de estos ambientes en sus políticas del uso de la tierra y cada país miembro de acuerdo a la Convención , debe incluir por lo menos un sitio en la Lista de Humedales de Importancia Internacional. Por su parte, nuestra legislación nacional desarrolla tal compromiso en algunas leyes como la Ley Orgánica del Ambiente, ley Nº 7554 de 28 de setiembre de 1995, la cual en el artículo 32, facultó al Poder Ejecutivo a incluir a los Humedales en las distintas categorías de manejo de las áreas silvestres protegidas, que están bajo la administración del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) -con la colaboración de las municipalidades- y los declara de interés público, así como a su conservación.

• B)Sobre la no prohibición absoluta de que humedales puedan ser dados en concesión: Ciertamente esta Sala observa que de la “Convención relativa a los humedales de importancia internacionales especialmente como hábitat de aves acuáticas” (Convención Ramsar), aprobada por Ley número 7224 de 9 de abril de 1991, no se desprende la obligación de prohibición de la concesión en humedales. Así que no se puede concluir que la concesión en humedales para la construcción de marinas o atracaderos turísticos, por si misma, constituye una violación a las obligaciones adquiridas en dicha Convención por el Estado costarricense. De igual forma, la posibilidad de dar concesiones para la construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos no puede considerarse, en cuanto tal, una desmejora en el nivel de tutela jurídicamente establecido, pues no existe un régimen jurídico propio de los humedales como categoría general que prohíba de forma absoluta y general la posibilidad de ser dados en concesión.

Pese a ello, es válido que el legislador establezca la prohibición de dar en concesión cierto tipo de humedales, como en este caso, según se explica a continuación. C) Sobre las excepciones que hace la norma impugnada a ciertos humedales que NO pueden ser dados en concesión: Esta Sala, mediante varios votos, procedió a examinar el proyecto de ley que dio origen a la ley cuestionada según las consultas facultativas presentadas (véanse los votos números 2008-015760, 2009-017511, 2010-012026 y 2010-018702). Propiamente sobre el tema de los humedales y el principio de progresividad de los derechos humanos en materia ambiental, por no excluirlos de la prohibición de construcción de marinas, véase lo resuelto en el voto número 2010-018702 de las 15:27 horas del 10 de noviembre del 2010 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Calzada, Mora, Armijo, Cruz, Castillo, Abdelnour y Hernández G.), donde se resolvió que resultaba inconstitucional proteger unas zonas y otras no, sin un criterio técnico que así lo sustente, pues ello resulta lesivo del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales.

(…)

Así entonces, en esta resolución la Sala concluyó que proteger unas zonas y otras no sin un criterio técnico que así lo sustente, resultaba lesivo del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales. Ahora bien, de la lectura de la norma impugnada se constata que el legislador, corrigió el error apuntado en la sentencia anterior, y procedió a excepcionar algunos humedales de la posibilidad de ser dados en concesión. Tal como lo indica la Procuraduría General de la República en su informe, los accionantes no llevan razón, y la norma impugnada sí establece tres tipos de excepciones a humedales que no puedan ser dados en concesión, a saber a: humedales manglares, humedales con ecosistemas coralinos y humedales que forman parte del patrimonio natural del Estado, de conformidad con los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal , y que están bajo la supervisión del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Minaet).

El resto de humedales, no contenidos en dichas excepciones, sí podrían ser dados en concesión, incluidos aquellos que, estando en bienes de dominio público, son administrados por las distintas municipalidades o por el Instituto Costarricense de Turismo, en los términos en que la misma Ley impugnada lo establece. Pero aún así, ello no significa en modo alguno, que queden desprotegidos, por cuanto, para el caso de las marinas, la respectiva concesión requiere de la realización previa de un estudio de impacto ambiental (EsIA), y para el caso de los atracaderos un Plan de Gestión Ambiental, según se desprenden del artículo 8, inciso d) de la Ley número 7744. Además, las actividades que se pueden desarrollar en ellos, pese a la concesión, están sujetas a ciertas limitaciones, según se dirá. En este sentido conviene realizar una precisión relevante: Aunque no todos los humedales forman parte del patrimonio natural del Estado (PNE), sino sólo aquellos que están en bienes de dominio público -pues pueden existir humedales en propiedad privada- todos los humedales son de interés público y están sometidos a un régimen jurídico especial de protección.

Así que, independientemente de su ubicación (en bienes de dominio público o privado), los humedales son de interés público. Queda claro entonces que, los únicos humedales que se consideran parte del patrimonio natural del Estado son aquellos que se encuentran en bienes de dominio público, independiente de que hayan sido reconocidos como áreas silvestres protegidas. En otras palabras, pese a no ser declarados como áreas silvestres protegidas, los humedales que están dentro de bienes de dominio público, son parte del patrimonio natural del Estado, con la excepción que se dirá. Véase lo que esta Sala estableció mediante el voto número 2011-016938 de las 14:37 horas del 07 de diciembre del 2011 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Armijo, Mora, Cruz, Rueda, Pacheco, Araya y Ulate), cuando claramente indica que los humedales que se encuentren en propiedades del Estado son parte del Patrimonio Natural del Estado, aunque no hayan sido declarados áreas silvestres protegidas:

“… lo primero que debe decirse es que no lleva razón el accionante cuando afirma que hay manglares o humedales que no forman parte del Patrimonio Natural del Estado. Más concretamente, está claro, de acuerdo con los elementos normativos de juicio que citan las partes, incluyendo a la accionante, que todos los humedales que se encuentren en propiedades del Estado (que pertenezcan a cualquier ente, órgano u organismo estatal), forman parte de ese patrimonio (…) -en primer lugar- no es cierto que los ecosistemas de humedales que forman parte de ese patrimonio público, son solo, los que cuentan con una declaratoria de área silvestre protegida (…) VI.- CONCLUSIÓN. El Patrimonio Natural del Estado es un bien jurídico, definido e individualizado en nuestro ordenamiento jurídico, cuyos terrenos que lo conforman según la legislación ambiental, no necesitan de una declaratoria de área silvestre protegida para ser objeto de protección por parte de la Administración …” (Resaltado no corresponde al original).

Posición que es ratificada recientemente mediante el voto número 2014-001170 de las 14:30 horas del 29 de enero de 2014 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Armijo, Jinesta, Cruz, Castillo, Rueda, Hernández y Salazar) cuando se dijo:

“VIII.- Un humedal lo es, independientemente que haya sido declarado por el Estado o no. (…) En otras palabras, la declaratoria del Estado no es un elemento esencial para que un terreno sea un humedal, objetivamente hablando. Esta Sala Constitucional ha insistido en su jurisprudencia, en el deber del Estado de proteger los humedales aún cuando no hayan sido declarados. Así, en la sentencia No. 2009 – 014288 de las 15:19 hrs. de 9 de setiembre de 2009, se indicó:

“(…) Si el Estado tiene interés en declarar un ecosistema de humedal y su zona de influencia o amortiguamiento como Área Silvestre Protegida, debe cumplir los requisitos establecidos en la Ley Orgánica del Ambiente, facultando al Estado a expropiar o pagar los terrenos privados. Sin embargo, ello no implica descartar la existencia y protección de los ecosistemas del humedal, solo porque no están declarados como Área Silvestre Protegida, o por estar en propiedad privada. Es por ello que la norma impugnada, al establecer que los humedales deben ser creados por decreto ejecutivo, resulta contraria a las disposiciones de la Convención de Ramsar, que obligan a la protección de estos valiosos ecosistemas, que brindan sinnúmero de servicios ambientales a la sociedad, ya sea que hayan sido sometidas a una categoría especial de manejo por el ente rector de los recursos naturales, lo que en algunos casos implica su expropiación o bien se trate de propiedad privada.

La obligatoriedad de uso razonable y racional de estos ecosistemas atañe tanto al Estado como a los particulares, por lo que disposiciones como la impugnada constituyen un obstáculo incompatible con el cumplimiento de los fines de la Convención por parte del Estado Costarricense (…) De conformidad con las normas y principios constitucionales señalados, estima este Tribunal que la norma impugnada, en tanto exige la creación de los humedales por decreto ejecutivo, no es acorde con la obligación de tutelar eficaz y apropiadamente estos ecosistemas, según lo exige la Constitución Política. La disposición constituye un obstáculo para la aplicación del régimen de protección vigente en otras disposiciones de rango legal, como las que establece la Ley Orgánica del Ambiente, lo que no es acorde con los preceptos constitucionales señalados que les brindan protección (…)” (el énfasis no pertenece al original).

Ahora bien, el resto de humedales que no fueron excepcionados de la norma en cuestión, pueden ser dados en concesión, pero aún así, debe entenderse que están sujetos a una protección jurídica especial. Ello por cuanto la cuestión va más allá de cuáles humedales pueden y cuáles no pueden ser dados en concesión, sino la protección que el Estado está obligado a darles a todos en general. Ni la propiedad privada ni la concesión excluyen normas y protocolos de tutela preventiva a la que debe someterse toda propiedad privada en donde haya un humedal o el concesionario de un humedal. Como ha dicho esta Sala en anteriores oportunidades (véase el voto número 2014-01170), todos los humedales, sean o no declarados por el Estado, formen parte o no de áreas silvestres protegidas, o aún los que están en propiedad privada, deben ser protegidos. Esa protección consiste, no sólo en la necesidad que, de previo a la concesión se requiere, para el caso de las marinas, la realización previa de un estudio de impacto ambiental (EsIA), y para el caso de los atracaderos un Plan de Gestión Ambiental. Sino además, sólo a modo de ejemplo y sin excluir otro tipo de protección establecido en otras normas, acatar las disposiciones que definen las conductas prohibidas que establece la Ley de Conservación de Vida Silvestre (…)” (Lo destacado no corresponde al original).

De este modo queda patente la importancia ambiental de los humedales. A nivel doctrinario hay prácticamente unanimidad en el sentido de que los humedales son esenciales para la supervivencia humana, esto, por cuanto incluyen algunos de los ecosistemas más productivos del mundo y proporcionan servicios ecosistémicos que producen innumerables beneficios Los humedales son ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos que incluyen tanto hábitats de agua dulce inundados de forma permanente o estacional, lagos, ríos pantanos, así como áreas costeras y marinas tales como estuarios, lagunas costeras, manglares y arrecifes. El ciclo global del agua sustenta la producción primaria y el reciclaje de nutrientes y proporciona agua dulce y alimentos para los seres humanos. También se les considera esenciales por cuanto los humedales pueden ser aprovechados para el transporte y la energía hidroeléctrica.

Proporcionan materias primas y recursos genéticos, incluidos medicamentos. Además, ayudan a mitigar las inundaciones, proteger las costas y almacenar y secuestrar el carbono. Por esa importante cantidad de servicios ecosistémicos, se ha llegado a afirmar que las decisiones que les afecten no pueden ser a corto plazo, sino pensando en los beneficios que traen a toda la sociedad, pues constituyen un elemento central del desarrollo sostenible. De manera que corresponde que las autoridades públicas no subestimen el valor de sus beneficios para la naturaleza y la humanidad. (fuente: Convención de Ramsar sobre los Humedales, (2018). Perspectiva mundial sobre los humedales: Estado de los humedales del mundo y sus servicios a las personas. Gland (Suiza), Secretaría de la Convención de Ramsar, disponible en la página: https://www.ramsar.org/sites/default/files/documents/library/gwo_s.pdf). Partiendo de tal reconocimiento fue precisamente que, a nivel internacional se suscribió la Convención Ramsar.

Este es el único instrumento jurídico internacional que se centra principal y concretamente en la protección de los humedales (aunque se debe reconocer que hay otros instrumentos internacionales ratificados por Costa Rica que también procuran promover la gestión sostenible, la conservación y el reforzamiento de sumideros y depósitos de gases de efecto invernadero, entre los que se encuentran los humedales; ver, por ejemplo, el Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, Ley no. 7414 de 13 de junio de 1994). Ahora bien, se le reconoce a la Convención Ramsar el haber realizado una gran labor a nivel mundial para promover la conservación y el uso racional de los ecosistemas de humedal; velando por que los mismos desempeñen un papel clave en el cumplimiento de los objetivos del desarrollo sostenible, resguardan las poblaciones de especies que se desenvuelven en su ecosistema, evitan la degradación de las tierras, mejoren la calidad del agua, enfrenten el cambio climático y procuren por la reducción del riesgo de desastres.

Respecto de los compromisos adquiridos por Costa Rica en relación con la suscripción de la Convención Ramsar conviene señalar que las partes contratantes en dicho instrumento tienen tres obligaciones principales que se han considerado los “pilares” –respecto de los cuales se insistió en la vista oral–:

• a)Conservar y usar de manera racional todos los humedales: El art. 3 de la Convención dispone que las partes contratantes deberán elaborar y aplicar sus planes de gestión de forma que favorezcan la conservación de las zonas húmedas inscritas en la “Lista” y, siempre que ello sea posible, la explotación racional de los humedales de su territorio.
• b)Designar y conservar, al menos, un humedal de importancia internacional o “Sitio Ramsar”: El art. 2 ordena que cada parte contratante deberá designar los humedales adecuados de su territorio, que incluirán en la lista de zonas húmedas de importancia internacional y de la que se ocupa la oficina contemplada en el art. 8° del propio convenio. Los límites de cada humedal deberán describirse de manera precisa y ser incluidos en un mapa y podrán comprender las zonas de las orillas o de las costas adyacentes a la zona húmeda y de las islas o extensiones de agua marina de una profundidad superior a los seis metros a marea baja, rodeadas por humedales, especialmente cuando estas zonas, islas o extensiones de agua son importantes para el hábitat de las aves acuáticas. Según el propio convenio la selección de los humedales que se inscriban en la lista debe basarse en su interés internacional desde el punto de vista ecológico, botánico, zoológico, limnológico o hidrológico.

En primer lugar, deben inscribirse las zonas húmedas que tengan importancia internacional para las aves acuáticas en todas las estaciones del año. El propio convenio reconoce que la inscripción de una zona húmeda en la lista se realiza sin perjuicio de los derechos exclusivos de soberanía de la parte contratante sobre cuyo territorio se encuentra situada dicha zona húmeda. El compromiso internacional consiste en que cada parte contratante señalará, por lo menos, un humedal que pueda inscribirse en la lista en el momento de firmar la convención o de depositar su instrumento de ratificación o de adhesión. Las partes contratantes tendrán derecho a añadir a la lista otras zonas húmedas situadas en su territorio, a ampliar las que ya están inscritas o, por motivos urgentes de interés nacional, a retirar de la lista o a reducir los humedales ya inscritos, lo que implica que paralelamente deben informar de estas modificaciones, lo más rápidamente posible, a la organización o al gobierno responsable de las funciones de la Oficina permanente.

Cada parte contratante deberá tener en cuenta sus responsabilidades, a nivel internacional, para la conservación, gestión, control, explotación racional de las poblaciones migrantes de aves acuáticas, tanto señalando las zonas húmedas de su territorio que deban inscribirse en la lista, como haciendo uso de su derecho para modificar sus inscripciones.

• c)Cooperar más allá de las fronteras nacionales en humedales transfronterizos, sistemas de humedales compartidos y especies compartidas: El art. 5 ordena que las partes contratantes se consultarán sobre el cumplimiento de las obligaciones que se deriven de la Convención, especialmente en el caso de una zona húmeda que se extienda por los territorios de más de una parte contratante o cuando una cuenca hidrológica sea compartida por varias partes contratantes. Al mismo tiempo, hace un llamado a las partes para que se esfuercen por coordinar y apoyar activamente sus políticas y reglamentos actuales y futuros relativos a la conservación de los humedales, de su flora y de su fauna.

La obligación primera contraída mediante la suscripción de la Convención Ramsar se refleja en la legislación interna, pues como ya se indicó supra, hay una declaratoria de interés público en la conservación de los humedales y el art. 45 de la LOA establece una prohibición de las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como por ejemplo, la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas. Esta norma es de suma relevancia y debe servir de norte en la interpretación y aplicación del decreto que es objeto de esta acción de inconstitucionalidad, pues por ningún motivo se debe perder de vista el interés público en la protección de los ecosistemas de humedal y, además, la prohibición impuesta por el legislador de interrumpir sus ciclos naturales, o la construcción de obras que tiendan al deterioro o la eliminación de tales ecosistemas.

No obstante, en consonancia con lo dispuesto en el art. 2 de la Convención Ramsar es importante señalar, adicionalmente, que no existe una prohibición internacional absoluta de alterar los ecosistemas de humedal, sino que el tratado internacional enfatiza en la “explotación racional de los humedales de su territorio”. Finalmente, es preciso distinguir que conforme a la definición de humedales, estos abarcan múltiples espacios, pero no todos los humedales nacionales están inscritos en la lista de zonas húmedas de importancia internacional Ramsar, pues dicha inscripción obedece a una valoración técnica que responde a su interés internacional desde el punto de vista ecológico, botánico, zoológico, limnológico o hidrológico (art. 2 de la Convención).

Corresponde aclarar, asimismo, que no todos los humedales corresponden a zonas protegidas por el Estado (entendidas estas en su concepción legal y el marco regulatorio aplicable). Lo anterior, dado que dicha delimitación –clasificación de las áreas silvestres protegidas– se debe realizar a la luz de lo dispuesto en el art. 42 de la Ley Orgánica del Ambiente, que regula lo siguiente:

“Art. 42.- Delimitación de zonas protegidas. El Ministerio del Ambiente y Energía, en coordinación con las instituciones competentes, podrá delimitar zonas de protección de determinadas áreas marinas, costeras y humedales, las cuales se sujetarán a planes de ordenamiento y manejo, a fin de prevenir y combatir la contaminación o la degradación de estos ecosistemas”.

Disposición que debe entenderse integrada con lo regulado en el art. 32 inciso f) de la misma regulación:

“Art. 32.- Clasificación de las áreas silvestres protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación:

(…)

• f)Humedales.

(…)

Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas”.

Asimismo, con el art. 58 de la Ley de Biodiversidad que estipula lo siguiente:

“Art. 58.- Áreas silvestres protegidas. Las áreas silvestres protegidas son zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y porciones de mar. Han sido declaradas como tales por representar significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural. Estas áreas estarán dedicadas a conservación y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general. Los objetivos, la clasificación, los requisitos y mecanismos para establecer o reducir estas áreas se determinan en la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, de 4 de octubre de 1995. Las prohibiciones que afectan a las personas físicas y jurídicas dentro de los parques nacionales y las reservas biológicas están determinadas, en la Ley de la Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977.

Durante el proceso de cumplimiento de requisitos para establecer áreas silvestres protegidas estatales, los informes técnicos respectivos deberán incluir las recomendaciones y justificaciones pertinentes para determinar la categoría de manejo más apropiada a que el área propuesta debe someterse. En todo caso, el establecimiento de áreas y categorías tomará muy en cuenta los derechos previamente adquiridos por las poblaciones indígenas o campesinas y otras personas físicas o jurídicas, subyacentes o adyacentes a ella” (Lo destacado no corresponde al original).

Finalmente, el art. 3 inciso i de la Ley Forestal retoma la conceptualización de área silvestre protegida en el siguiente sentido:

“Art. 3 (…)

i.- Área silvestre protegida: Espacio, cualquiera que sea su categoría de manejo, estructurado por el Poder Ejecutivo para conservarlo y protegerlo, tomando en consideración sus parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen el interés público”.

Conforme a este análisis normativo es preciso señalar que el concepto de humedal es uno técnico que deriva del nombre con que se conoce a un determinado ecosistema, cuya principal característica es la presencia de un suelo con particularidades especiales que permiten que el agua depositada en un territorio se almacene de forma permanente o intermitente (pero con un período determinado de inundación o espejo de agua) y cuya condición permite la adaptación de variadas especies de flora y fauna que lo hacen especial, de ahí que la definición de humedal esté basada en aspectos técnicos y rasgos definidos. El aspecto principal de la definición de un ecosistema de humedal radica en sus características ecológicas. Sin embargo, no todos los espacios geográficos o, en los términos del decreto —los ecosistemas de humedal―, equivalen a ser, automáticamente, un área silvestre protegida al que, en el momento de su declaratoria, se le asigna una categoría especial de manejo al amparo del artículo 32 de la LOA.

Esta declaratoria no obedece a una definición, sino al interés público del Estado por declarar un ecosistema de humedal y su zona de influencia o amortiguamiento como área silvestre protegida, que para ello debe cumplir con los requisitos establecidos en esa norma y siguientes de la LOA. Al respecto, conviene citar lo señalado en el art. 36 de la LOA, pues allí se enumeran cuáles son los requisitos para crear formalmente áreas silvestres protegidas:

“Artículo 36.- Requisitos para crear nuevas áreas. Para crear áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, cualquiera sea la categoría de manejo que él establezca, deberá cumplirse previamente con lo siguiente:

• a)Estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen.
• b)Definición de objetivos y ubicación del área.
• c)Estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra.
• d)Financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla.
• e)Confección de planos.
• f)Emisión de la ley o el decreto respectivo.” De manera que la inclusión del término “humedales” en el cuerpo del art. 32 no significa que todos los humedales sean, al mismo tiempo, áreas silvestres protegidas, sino que dicha delimitación obedece a una categoría de manejo específica o clasificación de las áreas silvestres protegidas, que debe ser delimitada y definida por las autoridades competentes al examinar los parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen la declaratoria formal en virtud de un interés público debidamente comprobado en los requisitos mencionados.

Estas premisas son importantes, por cuanto para la valoración de la normativa concreta, la PGR sostuvo que los principios de uso racional y sostenible de los humedales no implican que esos ecosistemas deben estar dedicados a la conservación absoluta, sino que en ellos es posible llevar a cabo actividades humanas de una manera controlada, de forma que no se afecten sus características ecológicas y se mitiguen los posibles impactos. Se afirmó, en ese sentido, que la Convención Ramsar, lejos de prohibir por completo el desarrollo de actividades o ejecución de obras en los humedales, lo que hace es promover el manejo y uso sostenible de los humedales, permitiendo el desarrollo de actividades económicas e infraestructura bajo ciertos estándares y limitaciones que permitan evitar y mitigar los posibles efectos negativos que se puedan producir. Estas afirmaciones son coincidentes con el informe rendido por el Ministro del Ambiente y Energía, Edgar E. Gutiérrez Espeleta, quien manifestó que la legislación nacional, aparte de definir, no contiene un régimen jurídico propio de los humedales (como ecosistema) como categoría general y, por lo tanto, se ha admitido que sea posible realizar ciertas actividades sin que ello implique una desmejora en el nivel de tutela jurídicamente establecido.

Esas conclusiones fueron compartidas por la actual Ministra del Ambiente, la Viceministra de Agua y Mares y el punto focal del Gobierno de Costa Rica en la Convención Ramsar (audiencia oral), quienes informaron que la Convención no impone la prohibición de hacer obras de infraestructura en humedales, aunque sí establece la obligación general de los Estados de proteger los humedales y otorga a los Estados un margen de discrecionalidad sobre el régimen jurídico aplicable para ello. A partir de lo dispuesto en el Manual 1 de la Conferencias de las Partes concluyeron que, bajo el cumplimiento de los principios de uso racional y sostenible de los humedales, es posible efectuar actividades o intervenciones en los humedales, mientras no se afecten las características ecológicas y se mitiguen los impactos de dichas intervenciones, es decir, la Convención no dispone que los humedales deban estar dedicados de manera absoluta a la conservación.

En el documento citado por las autoridades recurridas se introduce una definición actualizada del concepto de “uso racional de los humedales” en el que se explica que el uso racional de los humedales es el mantenimiento de sus características ecológicas, logrado mediante la implementación de enfoques por ecosistemas, dentro del contexto del desarrollo sostenible. Además refiere que la frase “dentro del contexto del desarrollo sostenible” está dirigida a reconocer que si bien es inevitable que se lleven a cabo actividades de desarrollo en algunos humedales, y que muchas de esas actividades generan importantes beneficios para la sociedad, estas pueden emprenderse de manera sostenible (fuente: Secretaría de la Convención de Ramsar, 2010. Uso racional de los humedales: Conceptos y enfoques para el uso racional de los humedales. Manuales Ramsar para el uso racional de los humedales, 4ª edición, vol. 1. Secretaría de la Convención de Ramsar, Gland (Suiza), disponible en https://www.ramsar.org/sites/default/files/documents/pdf/lib/hbk4-01sp.pdf ).

Entonces, a partir del análisis normativo nacional así como la Convención Ramsar y sus interpretaciones autorizadas y, además, de los propios informes de las autoridades recurridas, es posible realizar tres conclusiones preliminares:

• 1)Todos los humedales y concretamente su conservación tienen un claro interés público por los servicios ecosistémicos que brindan al planeta;
• 2)No todos los humedales del territorio nacional están inscritos como de importancia internacional en la lista Ramsar, ni todos los humedales del territorio nacional están catalogados como áreas silvestres protegidas, pues, para tales efectos se requiere una delimitación y declaratoria expresa por parte del Poder Ejecutivo a través del MINAE o del Poder Legislativo tomando en consideración sus parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen el interés público. Recuérdese que este tipo de declaratoria se emite para efectos de constituir formalmente un área silvestre protegida (art. 32 de la LOA), con todos sus efectos jurídicos, que alcanzan, entre otros, la posibilidad de expropiación (ver voto n.°2014-001170) y
• 3)La normativa internacional no establece una prohibición absoluta de realizar ciertas actividades u obras en los ecosistemas de humedales, sino que, por el contrario, se hace un llamado, en el marco de la soberanía de cada país, a realizar una explotación racional del ecosistema de humedal.

En atención a esas consideraciones y a lo evaluado supra en relación con el principio de desarrollo sostenible, corresponde de seguido examinar la normativa concreta impugnada, partiendo de lo específico a lo general. Es decir, a partir de los numerales concretamente cuestionados se podrá realizar un abordaje general de la norma y realizar las respectivas conclusiones.

VI.SOBRE LA ALEGADA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 1° DEL DECRETO EJECUTIVO n.º 39838-MINAE. LA APLICACIÓN DEL DECRETO A LOS ECOSISTEMAS DE HUMEDAL. Como ya se expuso supra, en la acción de inconstitucionalidad se cuestionó el decreto ejecutivo n.º 39838-MINAE de 27 de julio de 2016, publicado en el Alcance n.°140 a La Gaceta n.°153 de 10 de agosto de 2016, mediante el cual se faculta al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) para eventualmente autorizar la intervención controlada a ecosistemas de humedal en virtud de proyectos de reparación y mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional. En tal sentido el art.1° dispone lo siguiente:

“Art. 1.El presente decreto ejecutivo tiene por objeto facultar al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para que autorice la intervención controlada por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, en ecosistemas de humedal, en virtud del desarrollo de proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional”. (Lo resaltado no corresponde al original).

Los accionantes afirmaron que la reglamentación que aquí se cuestiona no solo se limita a la reparación o mantenimiento de obras de infraestructura vial que ya existan en zonas de humedal, sino que también permitiría el desarrollo de obras de infraestructura vial nuevas, lo cual resulta absolutamente grave para el equilibrio ecológico de los sistemas de humedal, al punto de que los pondría en una condición de peligro respecto a su existencia futura. Asimismo, cuestionaron que el decreto no establece ningún tipo de límite de tamaño o diseño a esos proyectos de infraestructura nuevos, ni tampoco señala las características que podrían tener los mismos, siendo la única condición ser previamente declarado de “conveniencia nacional”, algo que no representa necesariamente una garantía de protección medio ambiental. Asimismo, se alegó una infracción a los principios de reserva de ley, irreductibilidad del bosque, el derecho a un ambiente sano y el principio de no regresión.

Cuestionaron que no debe haber declaratorias de conveniencia nacional para áreas silvestres protegidas. Además, que autorizar talas del tipo que sean (pequeñas, medianas o grandes, o de ampliación, etcétera) en humedales, como en este caso, es absolutamente violatorio del principio de reserva de ley, por lo que el decreto n.°39838-MINAE deviene inconstitucional en su totalidad. Se cuestionó que el país está transgrediendo convenios debidamente ratificados como la Convención de Ramsar o la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna, y de las bellezas escénicas naturales de los países de América.

Al respecto, la PGR informó que de los instrumentos internacionales invocados por los accionante no se desprende una prohibición de intervención en los ecosistemas de humedal. Más bien aseveró, con cita de varios instrumentos ilustrativos, que la Convención, lejos de prohibir por completo el desarrollo de actividades o ejecución de obras en los humedales, lo que hace es promover el manejo y uso sostenible de los humedales, permitiendo el desarrollo de actividades económicas e infraestructura bajo ciertos estándares y limitaciones que eviten y mitiguen los posibles efectos negativos que se puedan producir. Por otra parte, explicó que para determinar si el quebranto alegado por los accionantes se produce, lo primero que hay que tomar en cuenta es que la Constitución Política no contiene disposiciones específicas sobre humedales. En tanto, que la Convención Ramsar —que forma parte del parámetro de constitucionalidad de las normas de rango inferior― deja a criterio de las partes contratantes la configuración del régimen jurídico de los humedales.

De allí que la constitucionalidad de la normativa impugnada debe valorarse de conformidad con el nivel de tutela y protección que la ley ordinaria les otorga, por tratarse del desarrollo del mandato establecido en el art. 50 de la Constitución Política. Al respecto, se citó lo señalado en los arts. 40 y 41 de la LOA y 98 de la LCVS que es el tipo penal que sanciona a quien intervenga un humedal sin la autorización del SINAC. Concluyó que no existe regulación normativa sobre esa autorización, que establezca el procedimiento, requisitos y el tipo de autorización a otorgar. De ahí que el decreto n.°39838-MINAE constituye un marco normativo bajo el cual el SINAC puede otorgar la autorización prevista por el art. 98 de la LCVS, para el caso específico de construcción de infraestructura vial. Y, desde ese punto de vista, la autorización excepcional que contempla el decreto n.°39838, de permitir la intervención controlada, no constituye una desmejora del nivel de tutela jurídicamente establecido.

Más bien, estimó la PGR que esa autorización se enmarca dentro de los límites legales antes dispuestos, porque exige la realización de una evaluación de impacto ambiental tal y como lo dispone el art. 44 de LOA, la cual, aunada a la valoración técnica del SINAC y a la declaratoria de conveniencia nacional requerida, evitan que las obras afecten los humedales en los términos prohibidos por el art. 45 de esa misma ley, permitiendo una intervención controlada y sostenible. Así, de conformidad con los principios de objetivación y el preventivo, el decreto impugnado prevé tres instrumentos de control para garantizar el uso sostenible de los humedales y mitigar los posibles impactos, a saber: la declaratoria de conveniencia nacional, la EIA, el informe técnico y la aprobación del SINAC. Asimismo, explicó que, contrario a la interpretación de los accionantes, el art. 2 del decreto exige la declaratoria de conveniencia nacional para todo proyecto de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal.

La declaratoria de conveniencia nacional es un requisito indispensable, aunque se trate de la reparación, mantenimiento o ampliación de una obra cuya construcción hubiese requerido una declaratoria de conveniencia nacional anterior y ello también puede notarse en lo dispuesto en el art. 3. Consecuentemente, no se está creando un procedimiento distinto, ya que la autorización final del SINAC requiere la declaratoria de conveniencia nacional para todo tipo de proyecto, incluyendo la reparación, ampliación o mantenimiento de una obra ya construida. De ahí que tampoco se estarían violentando los arts. 126 y 361 de la LGAP en cuanto a los requisitos que deben cumplir las disposiciones de alcance general, pues aunque sea un asunto de legalidad ordinaria, el decreto de conveniencia nacional se exige en todos los casos y, además, porque la Sala ha considerado que los decretos de conveniencia nacional son disposiciones concretas e individualizadas (voto 1993-4422), a las cuales no les serían aplicables esos requisitos legales. Finalmente, la PGR realizó una valoración sobre la inclusión de los humedales como parte del PNE para concluir lo siguiente:

“este órgano asesor considera oportuno que la Sala Constitucional, atendiendo la línea de interpretación seguida en el voto No. 3855-2016, disponga expresamente que los humedales exclusivamente acuáticos (por ejemplo, lagunas, ríos, lagos, arroyos, etc.) no constituyen patrimonio natural del Estado.

De ahí que, el Decreto No. 39838 impugnado no resulta inconstitucional siempre que se entienda que el término “ecosistemas de humedal” al que hace referencia el artículo primero que fija su ámbito de aplicación, no incluye los humedales que estén catalogados como áreas silvestres protegidas, los que se ubiquen dentro de un área silvestre protegida, ni aquellos que, por estar asociados a ecosistemas boscosos y, además, se ubiquen en bienes demaniales o terrenos propiedad del Estado o de otros entes u órganos públicos, forman parte del patrimonio natural del Estado. Excluyéndose eso si, a los humedales exclusivamente acuáticos.” (Lo resaltado no corresponde al original).

El anterior Ministro del Ambiente, señor Edgar E. Gutiérrez, cuyo informe se basó en las explicaciones brindadas por el SINAC, sobre el régimen normativo aplicable, concluyó que es errada la afirmación de los accionantes en cuanto a que todos los humedales son espacios geográficos que tienen una condición especial de administración ambiental con potencial de convertirse en área silvestre protegida como un parque nacional, de conformidad con el art. 32 de la LOA, ya que esto requiere de una serie de estudios técnicos que justifiquen tal declaratoria de conformidad con los arts. 71 y 72 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad. Además, del hecho de que los humedales pueden ubicarse en terrenos privados y, por lo tanto, mantienen tal condición hasta tanto el Estado tome la decisión de expropiarlos en virtud del interés público declarado conforme a los términos de art. 37 de la LOA.

Concretamente en relación con el art. 1° del decreto impugnado, explicó que este se refiere, exclusivamente, a los ecosistemas de humedal, excluyendo por lo tanto a los humedales declarados como área silvestre protegida y no como erróneamente lo han interpretado los accionantes. Consideró, en consecuencia, que el art. 1° del decreto ejecutivo n.°39838-MINAE no es disconforme con los arts. 7 y 50 de la Constitución, siempre y cuando se entienda que la posibilidad de autorizar la intervención controlada está reservada únicamente a los ecosistemas de humedal, excluyendo por ende las áreas silvestres protegidas que forman parte del PNE. Asimismo, concretamente en relación con el art. 1 informó que la norma establece claramente los mecanismos técnicos para contar con la información necesaria para analizar la factibilidad de la propuesta, como por ejemplo, el art. 8 que prevé un informe técnico del SINAC. El hecho de que un proyecto cuente con una declaratoria de conveniencia nacional en ningún momento faculta al solicitante a intervenir el humedal, sino que es un requisito más. Citó también el art. 9 que da cuenta de todos los requisitos exigidos para el trámite en cuestión.

Esas conclusiones fueron expuestas por la actual Ministra del Ambiente y la Viceministra de Aguas y Mares (quien además es el enlace o punto focal del Gobierno de Costa Rica en la Convención Ramsar), quienes explicaron que la Convención establece que los humedales son ecosistemas definidos por sus características biológicas, donde prevalece o es exclusivo el recurso “agua” y señala que las partes definen dentro de su territorio los humedales que se consideran de importancia internacional bajo los términos de la propia Convención. Además, la Convención obliga a los Estados parte a elaborar planes de gestión que favorezcan la conservación y explotación racional de los humedales, siendo que la legislación nacional no contiene un régimen jurídico propio de los humedales como categoría general y así se ha admitido que sea posible realizar ciertas actividades, sin que ello implique una desmejora en el nivel de tutela jurídicamente establecido.

Manifestaron que es errada la afirmación de los accionantes de que todos los humedales son espacios geográficos que tienen una condición especial de administración ambiental con potencial de convertirse en área silvestre protegida; además, los humedales pueden ubicarse en terrenos privados y, por lo tanto, mantener tal condición hasta que el Estado tome la decisión de expropiarlos en virtud del interés público declarado. El art. 1 del decreto ejecutivo n.°39838-MINAE se refiere exclusivamente a los ecosistemas de humedal, excluyendo por lo tanto a los humedales declarados como área silvestre protegida, por lo que no es disconforme con los numerales 7 y 50 de la Constitución Política, entendiéndose que la posibilidad de autorizar la intervención controlada está reservada únicamente a los ecosistemas de humedal, excluyendo a las áreas silvestres protegidas que forman parte del PNE.

A partir del análisis integral de la normativa constitucional, convencional y legal, la Sala no aprecia que el artículo impugnado sea contrario a los principios y derechos constitucionales invocados por los accionantes en los términos que de seguido se explicará.

Para empezar el examen de los agravios, es necesario insistir en que no cabe ninguna duda sobre la importancia ambiental de los humedales y la necesidad de su conservación por la gran cantidad de servicios ecosistémicos que generan, sea, la multitud de beneficios que los humedales aportan al medio ambiente y a la sociedad. No existe ninguna duda respecto de la obligación estatal de velar escrupulosamente por la protección de los humedales. Recuérdese que ya el art. 41 de la LOA declaró de interés público la conservación de los humedales, estén estos protegidos o no por las leyes especiales en la materia, siendo prohibidas las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedales, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas (art. 45 LOA). Es decir, cualquier autorización de intervención que se pretenda en los ecosistemas de humedal debe estar limitada por esta restricción contemplada en la normativa de marras, de manera que no se observa ninguna infracción al principio de no regresión en la protección medio ambiental o el aducido principio de irreductibilidad de los humedales.

A lo anterior, se le debe sumar que, además, la LCVS tipifica una serie de conductas penales por alterar las condiciones de los humedales, estas se mantienen vigentes y deben observarse con rigurosidad. Por ejemplo:

“Art. 97.- Será sancionado con pena de multa de cinco (5) a diez (10) salarios base o pena de prisión de dos (2) a ocho (8) meses, y el comiso del equipo o material correspondiente, quien pesque en aguas continentales -ríos, riachuelos y quebradas hasta su desembocadura, lagos, lagunas, embalses, esteros y demás humedales-, de propiedad nacional, empleando explosivos, arbaletas, atarrayas, chinchorros, líneas múltiples, trasmallo o cualquier otro método que ponga en peligro la continuidad de las especies. En caso de que la pesca se efectúe en aguas continentales, empleando venenos, cal o plaguicidas, será sancionado con pena de multa de diez (10) a treinta (30) salarios base o pena de prisión de uno (1) a dos (2) años, siempre que no se configure un delito de mayor gravedad, y el comiso del equipo y el material correspondientes.

Igual pena se impondrá a quien dañe a las poblaciones de especies objetivo de la pesca, a las especies capturadas incidentalmente y a los ecosistemas de los cuales estas dependen para llevar a cabo sus funciones biológicas, como ecosistemas marinos, marino costeros, coralinos, rocosos, manglares, ríos, esteros, estuarios y bancos de pastos.

Art. 98.-Será sancionado con pena de prisión de uno (1) a tres (3) años, quien, sin previa autorización del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, drene, seque, rellene o elimine lagos, lagunas no artificiales y los demás humedales, declarados o no como tales.

Además, el infractor será obligado a dejar las cosas en el estado en que se encontraban antes de iniciar los trabajos de afectación del humedal; para ello, se faculta al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, a fin de que efectúe los trabajos correspondientes, pero a costa del infractor.

Art. 100.-Será sancionado con pena de prisión de uno (1) a tres (3) años, siempre que no se configure un delito de mayor gravedad, quien arroje aguas servidas, aguas negras, lodos, desechos o cualquier sustancia contaminante en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no permanentes, lagos, lagunas, marismas y embalses naturales o artificiales, esteros, turberas, pantanos, humedales, aguas dulces, salobres o saladas, en sus cauces o en sus respectivas áreas de protección.

Art. 128.-Prohíbese arrojar aguas servidas, aguas negras, desechos o cualquier sustancia contaminante en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no permanentes, lagos, marismas y embalses naturales o artificiales, esteros, turberas, pantanos, humedales, aguas dulces, salobres o saladas, en sus cauces o en sus respectivas áreas de protección. (…)” Por lo que, sin duda alguna, la interpretación y aplicación del decreto impugnado debe realizarse a la luz de todas estas disposiciones, así como los compromisos internacionales adquiridos por el Estado de Costa Rica a la luz de la aprobación de la Convención Ramsar.

Ahora bien, retomando lo señalado supra, conviene insistir en las siguientes consideraciones. En primer lugar, la definición de humedales viene dada por sus características físicas —ecosistemas predominantemente acuáticos― (art. 1 de la Convención Ramsar y art. 40 de la LOA), pero ello no implica necesariamente que todos los humedales estén catalogados, a su vez, como áreas silvestres protegidas, que estén incluidos dentro del PNE, ni mucho menos que todos los humedales del territorio nacional estén inscritos en la Lista Ramsar por su importancia internacional. Debe señalarse que para estos supuestos se deben seguir reglas de intervención mucho más severas, atendiendo justamente a su específica inclusión en estas categorías de protección reforzadas y a la respectiva categoría de manejo impuesto, la cual no puede ser desconocida de forma arbitraria por parte de las propias autoridades del MINAE. Igualmente, si un determinado humedal está específicamente incluido dentro del PNE –atendiendo a la definición del art. 13 de la Ley Forestal– la legislación únicamente admite “labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano”.

Ahora bien, recuérdese que la declaratoria de un terreno como área silvestre protegida o sitio Ramsar, responde a un riguroso análisis técnico y específico de su importancia e impacto beneficioso en el medio ambiente, por lo que las medidas para desconocer esa declaratoria específica son más gravosas. En ese sentido, por ejemplo, para desafectar o reducir un área silvestre protegida se debe cumplir con el trámite riguroso de la aprobación de una ley. El art. 38 de la LOA establece, sobre el particular, lo siguiente:

“Art. 38.- Reducción de las áreas silvestres protegidas. La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida”. (Lo destacado no es del original).

Para lo cual, además, esta Sala ha sentado una sólida doctrina que apunta a la necesidad de contar con estudios técnicos que justifiquen la decisión de desafectar una zona que, previamente, fue declarada zona protegida (votos números 7294-1998, 1999-02988 y 2008-008075, entre otros). Asimismo, este Tribunal agregó que para la desafectación de áreas protegidas, además de los estudios técnicos, concretos y particularizados exigidos por el art. 38 de la LOA, se requieren medidas de compensación, en aras de resguardar el derecho fundamental a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado (ver sentencias 2019-663 y 2019-012745).

De otra parte, la Convención Ramsar igualmente establece requisitos agravados para la reducción de áreas de humedal inscritos en la lista internacional. A tales efectos, el art. 2.5 de la Convención ordena lo siguiente:

“Las partes contratantes tendrán derecho a añadir a la “Lista” otras zonas húmedas situadas en su territorio, a ampliar las que ya están inscritas o, por motivos urgentes de interés nacional, a retirar de la “Lista” o a reducir los humedales ya inscritos e informarán de estas modificaciones, lo más rápidamente posible, a la organización o al gobierno responsable de las funciones de la Oficina permanente especificados en el artículo 8º”. (Lo resaltado no corresponde al original).

Adicionalmente, el art. 4 reitera que cuando una parte, por motivos urgentes de interés nacional, retire o reduzca una zona húmeda inscrita en la “Lista”, deberá compensar en la medida de lo posible cualquier pérdida de recursos en los humedales y, en especial, deberá crear nuevas reservas naturales para las aves acuáticas y para la protección en la misma región o en otro sitio.

Igualmente, la inclusión en el PNE responde a determinadas características y cualidades que ameritan su inventario por parte del MINAE y restringe las actividades que se pueden llevar a cabo en dichos terrenos, justamente, en aras de proteger el recurso forestal. Sobre el particular, conviene citar en lo conducente lo señalado por la Ley Forestal, norma que es la que define y delimita las cualidades del PNE:

“Art. 13.- Constitución y administración. El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.

El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio. Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.

Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado, deberán traspasarlos a nombre de este.

Art.14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley.

Art. 16.- Linderos El Ministerio del Ambiente y Energía delimitará, en el terreno, los linderos de las áreas que conforman el patrimonio natural del Estado. El procedimiento de deslinde se fijará en el reglamento de esta ley.

Art. 18- Autorización de labores. En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley, una vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.

(Así reformado por el artículo 1° de la Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado, N° 9590 del 3 de julio de 2018)

Art. 18 bis Aprovechamiento de agua para abastecimiento de poblaciones. El Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) podrá autorizar el aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y la construcción, la operación, el mantenimiento y las mejoras de sistemas de abastecimiento de agua, en inmuebles que integran el patrimonio natural del Estado, previa declaración, por el Poder Ejecutivo, de interés público, en específico para un abastecimiento poblacional imperioso y a favor de los entes autorizados prestadores de servicio público (…)” (Lo destacado no corresponde al original).

A partir del análisis normativo así como los informes de las autoridades informantes, incluso, de la propia autoridad promotora del decreto (el MINAE), se tiene que el decreto ejecutivo en cuestión está previsto para su aplicación en “ecosistemas de humedal” excluyéndose de dicha conceptualización aquellas áreas especialmente protegidas por otras normas que determinan categorías específicas de manejo y fijan regulaciones específicas para su inscripción, manejo y aprovechamiento.

En consecuencia, se insiste, en las áreas silvestres protegidas su administración está delimitada por la correspondiente categoría de manejo impuesta, siendo que no puede haber una reducción de estas áreas a través de disposiciones o medidas infra legales; la inclusión de un humedal como un Sitio Ramsar responderá a su importancia internacional y, como se examinó, su reducción solamente se podría realizar a través de medidas gravosas establecidas en la Convención; finalmente la determinación de un humedal como parte del PNE responde a una delimitación realizada por el MINAE, órgano competente para fijar sus linderos, y en ellos solamente se pueden admitir las actividades expresamente previstas y autorizadas por el legislador.

No le corresponde a este Tribunal examinar en abstracto si un determinado ecosistema de humedal se encuentra inmerso en alguna de estas categorías especiales de manejo y regulación, sino que les compete a las autoridades del MINAE y concretamente del SINAC, determinar de manera fundada, a la luz de las respectivas características de la zona si procede o no la autorización estipulada en el decreto bajo examen. Es preciso insistir que para las áreas silvestres protegidas se establecen normas específicas correspondientes a su categoría de manejo, según sea una reserva forestal, zona protectora, reservas biológicas, etc. y su delimitación viene dada por disposición del Ejecutivo o del Legislativo de conformidad con sus específicas características y los objetivos concretos que motivaron la declaratoria en cuestión (ver arts. 35 y 36 de la LOA). Lo mismo corresponde señalar en relación con los sitios declarados de importancia internacional conforme la Convención Ramsar y respecto del PNE.

Debe insistirse que la selección de los humedales que se inscriban en la “Lista Ramsar” está basada en su interés internacional desde el punto de vista ecológico, botánico, zoológico, limnológico o hidrológico y su retiro de la lista solo podría responder a “motivos urgentes de interés nacional” (art. 2 de la Convención Ramsar). Finalmente, tal y como se detalló en la normativa recién transcrita, el PNE está delimitado así por unas específicas características reguladas en la propia Ley Forestal y que establece en los arts. 13, 14, 18 y 18 bis su definición, su administración y las actividades específicas y concretas que se pueden llevar a cabo en estas áreas.

Por tales motivos, es decir, en virtud de la normativa específica que regula estas categorías de protección, es que el Ministro del Ambiente, autoridad emisora de la norma, explicó que el art. 1° del decreto ejecutivo n.°39838-MINAE no es disconforme con los arts. 7 y 50 de la Constitución, siempre y cuando se entienda que la posibilidad de autorizar la intervención controlada está reservada únicamente a los ecosistemas de humedal, excluyendo, por lo tanto, las áreas silvestres protegidas que forman parte del PNE. Manifestaciones que fueron reiteradas por la actual Ministra del Ambiente y la Viceministra de Mares y Aguas, quien además figura como punto focal entre el Gobierno de Costa Rica y la Convención Ramsar.

Partiendo de lo anterior considera este Tribunal que llevan razón las autoridades informantes en esta acción de inconstitucionalidad en el sentido de que el decreto contempla “los ecosistemas de humedal”, excluyéndose, por lo tanto, a los humedales declarados como área silvestre protegida, aquellos que estén delimitados e incluidos en el régimen del PNE y esta Sala agrega que, también, se deben excluir los humedales que por su importancia internacional han sido agregados a la lista Ramsar, pues, para tales supuestos se deben cumplir rigurosamente los requisitos ya mencionados. Obsérvese que el decreto es cuidadoso en delimitar que esta regulación aplica a los “ecosistemas de humedal” los cuales, como se definió supra, están delimitados así por sus características ecológicas y no se corresponden con las áreas silvestres protegidas, ni patrimonio natural del estado, ni sitios Ramsar, los cuales están sometidos a categorías de manejo específicos. A contrario sensu, si hay un humedal que está formalmente incluido dentro de un área silvestre protegida, está incluido como un Sitio Ramsar o, por sus intrínsecas características, es parte del PNE, la aplicación del decreto de marras sería inconstitucional por desconocer las categorías de protección específicamente reconocidas.

Partiendo del análisis realizado, concluye esta Sala que llevan razón las autoridades informantes en el sentido que el art. 1° del decreto no es inconstitucional siempre que se entienda que el término “ecosistemas de humedal” al que hace referencia y que fija su ámbito de aplicación, no incluye los humedales que estén declarados como un área silvestre protegida, ni aquellos que, por estar asociados a ecosistemas boscosos y, además, se ubiquen en bienes demaniales o terrenos propiedad del Estado o de otros entes u órganos públicos, forman parte del PNE así delimitado por las autoridades competentes. A lo anterior, agrega esta Sala, que deben entenderse excluidos de su aplicación aquellos humedales que, por su importancia internacional, han sido declarados sitios Ramsar.

A partir de tal interpretación, es decir, que el decreto solamente aplica a ecosistemas de humedal que no tienen declarada una categoría específica de manejo, se sobreeentiende que no existe la aducida infracción al principio de reserva de ley o de irreductibilidad de la tutela ambiental, dado que el decreto no está desconociendo las específicas normas que aplican a los humedales que, por sus características especiales, han sido incluidos dentro de un área silvestre protegida, han sido declarados sitio Ramsar o están integrados al PNE. Asimismo, el decreto en cuestión no podría, de forma alguna, desconocer o “derogar” las disposiciones legales y convencionales examinadas. Todo el marco normativo que sirve de apoyo para la protección de los humedales se mantiene vigente y debe ser el fundamento previo y principal para la aplicación del decreto cuestionado, por lo que no se acredita la aducida desprotección o infracción al principio de reserva de ley.

Ahora bien, corresponde señalar que la posibilidad de facultar al SINAC para que autorice la intervención controlada por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, en ecosistemas de humedal, en virtud del desarrollo de proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional, no quiere decir que esta intervención pueda ser ilimitada, pues, justamente, el decreto en cuestión viene a establecer una serie de regulaciones a fin de procurar la mayor protección posible a los humedales, las cuales, en todo caso, deben aplicarse en armonía con el resto de disposiciones que de manera dispersa regulan la protección de los humedales. Al respecto, en la vista oral, las autoridades informantes justamente expusieron que se trata de una normativa de excepción que procura conciliar las necesidades del desarrollo de infraestructura, con la protección de estos valiosos recursos naturales. Asimismo, enfatizaron que de ningún modo se autoriza la eliminación de los ecosistemas de humedal, sino solamente la intervención controlada bajo rigurosos criterios de análisis. En tal sentido, la previa declaración de conveniencia nacional es solo uno de los requisitos exigidos en el decreto de análisis, exigencias que serán examinadas en los considerandos siguientes.

Adicionalmente, los accionantes cuestionan que la reglamentación no solo se limita a la reparación o mantenimiento de obras de infraestructura vial que ya existan en zonas de humedal, sino que también permitiría el desarrollo de obras de infraestructura vial nuevas, lo cual resulta absolutamente grave para el equilibrio ecológico de los sistemas de humedal, al punto de que los pondría en una condición de peligro respecto a su existencia futura. Dicha apreciación no es compartida por este Tribunal pues, si bien se trata de una reglamentación novedosa, introduce requisitos para el desarrollo de nueva infraestructura o para la reparación de obras que ya de por sí existían, con lo cual la reglamentación de análisis lejos de ser permisiva y lesiva del medio ambiente por sí misma, introduce una serie de reglas y pautas para que la intervención sea controlada tanto en el remozo de obras ya realizadas (requisitos que quizás no estaban establecidos para el momento de su construcción, pero ahora sí son necesarios para su reparación, mantenimiento o ampliación) y para la construcción de nueva infraestructura pública estatal.

En este punto conviene recordar que, en primer término, no existe una obligación absoluta de mantener incólumes todos los humedales, sino que tanto la legislación nacional como las pautas de la Convención Ramsar autorizan su uso racional conforme a las máximas del desarrollo sostenible, especialmente, si, como se resaltó, no están formalmente catalogados como áreas silvestres protegidas, ni están inscritos en la lista internacional Ramsar o pertenecen al PNE. Por lo demás, cabe subrayar que la aplicación del decreto en cuestión establece una regulación para la intervención controlada de los ecosistemas de humedal, y debe ejecutarse de conformidad con lo que a tales efectos regula, adicionalmente, la LOA. Ya se examinó que existe una prohibición legal de interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, pero también corresponde citar acá lo señalado en los arts. 43 y 44, numerales insertos en el capítulo específico de los recursos marinos, costeros y humedales; así como los arts. 51 y 52 a los que remiten los anteriores y que ordenan lo siguiente:

“Art. 43.- Obras e infraestructura. Las obras o la infraestructura se construirán de manera que no dañen los ecosistemas citados en los artículos 51 y 52 de esta ley. De existir posible daño, deberá realizarse una evaluación de impacto ambiental.

Art. 44.- Obligatoriedad de la evaluación. Para realizar actividades que afecten cualquiera de los ecosistemas citados en los artículos 51 y 52 de esta ley o amenacen la vida dentro de un hábitat de esa naturaleza, el Ministerio del Ambiente y Energía exigirá al interesado una evaluación de impacto ambiental.

Art. 51.- Criterios. Para la conservación y el uso sostenible del agua, deben aplicarse, entre otros, los siguientes criterios:

• a)Proteger, conservar y, en lo posible, recuperar los ecosistemas acuáticos y los elementos que intervienen en el ciclo hidrológico.
• b)Proteger los ecosistemas que permiten regular el régimen hídrico.
• c)Mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas hidrográficas.

Art. 52.- Aplicación de criterios. Los criterios mencionados en el artículo anterior, deben aplicarse:

• a)En la elaboración y la ejecución de cualquier ordenamiento del recurso hídrico.
• b)En el otorgamiento de concesiones y permisos para aprovechar cualquier componente del régimen hídrico.
• c)En el otorgamiento de autorizaciones para la desviación, el trasvase o la modificación de cauces.
• d)En la operación y la administración de los sistemas de agua potable, la recolección, la evacuación y la disposición final de aguas residuales o de desecho, que sirvan a centros de población e industriales.” En armonía con lo anterior, el decreto que se examina establece una serie de requisitos puntuales con el propósito de mejorar la obra pública, sin dejar de lado todas las demás exigencias medioambientales establecidas en la legislación nacional. En tal caso correspondería señalar que la autorización genérica establecida en el decreto no es inconstitucional y que más bien corresponde que, en cada caso concreto, se aplique un estricto control de parte de las autoridades intervinientes en el proceso de autorizar la denominada “intervención controlada”.

Lo dispuesto en el art. 1° tampoco luce contrario a las regulaciones de la Convención Ramsar o la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, ley n.°3763 de 19 de junio de 1966. Ya se indicó que el primer instrumento autoriza la explotación racional de los humedales del territorio y respecto del segundo instrumento no se acreditó el incumplimiento de alguna disposición en concreto.

Finalmente, en relación con el art. 1° los accionantes cuestionaron que no se establecen límites respecto a las características de las obras y que únicamente se establece una declaratoria de “conveniencia nacional”, lo que consideran que no es necesariamente una garantía de protección al medio ambiente. No obstante, corresponde señalar, tal y como lo explicaron las autoridades informantes, que la declaratoria de conveniencia nacional es un requisito más para gestionar la intervención controlada en el ecosistema de humedal, pero no es el único, tal y como se analizará en los considerandos siguientes. La magnitud y el impacto de las obras deberán ser examinados integralmente en los estudios y requisitos contemplados en el decreto bajo estudio. En consecuencia, en relación con los alegatos planteados por los accionantes, corresponde desestimar este extremo de la acción.

En este punto se hace necesario hacer referencia a un par de precisiones solicitadas por la PGR de manera posterior a la vista oral. En primer lugar, se solicitó que se dimensionaran los efectos de una eventual declaratoria de inconstitucionalidad para admitir que se aplique este decreto en obras de infraestructura ya existentes en PNE y áreas silvestres protegidas y, respecto de las cuales, existe la necesidad de realizar obras de mantenimiento o de reparación. Sobre dicha pretensión, considera la Sala que es prudente realizar dicha matización. Es decir, si hipotéticamente en la actualidad existen obras de infraestructura que interfieran en ecosistemas de humedal declarados como áreas silvestres protegidas o estén ya incluidos dentro del PNE, la aplicación del decreto no sería inconstitucional. Lo anterior, por cuanto, al no existir otra normativa que regule de forme apropiada estos supuestos, su desaplicación sería más bien lesiva del derecho a un ambiente sano, al permitir la renovación de las obras de infraestructura sin cumplir con los requisitos exigidos en el decreto de marras, que más bien procuran ser una garantía para la protección medio ambiental.

En segundo término, la PGR solicitó que la Sala realizara una especificación de los terrenos que deben entenderse incluidos dentro del PNE. Al respecto, explicó la PGR, que la Sala Constitucional, en el voto n.°3855-2016, dispuso que el tipo de humedal del sistema marino cuya profundidad es hasta seis metros a partir de la baja mar, al no contener bosques ni terrenos de aptitud forestal, no forma parte del PNE. De ahí que, para lograr el respeto de la seguridad jurídica al momento de aplicar la norma impugnada, la PGR sugirió hacer extensiva esa misma interpretación al resto de humedales exclusivamente acuáticos –por ejemplo: lagunas, ríos, lagos, arroyos, etc.– ya que no forman parte del PNE. De tal modo, conviene precisar cuáles humedales integran el PNE, pues a los que no formen parte de ese régimen les podría resultar aplicable el decreto impugnado y, en consecuencia, en ellos podría permitirse la ejecución de obras de infraestructura pública, cumpliendo con los requisitos y controles fijados en las normas correspondientes.

Sobre el particular, considera esta Sala que no le corresponde a ella definir técnicamente cuáles ecosistemas de humedal (entendido en su sentido amplio por sus características ecológicas) se incluyen dentro del PNE. La exclusión a la que hace referencia la PGR no obedece a un criterio propiamente definido por la Sala Constitucional, sino que responde a la propia definición realizada por voluntad del legislador en el art. 40 LOA:

“Artículo 40.- Definición de humedales. Los humedales son los ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo las extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas marinas o arrecifes de coral o, en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja.” Es decir, la exclusión recogida en un pronunciamiento de la Sala, mencionado por la PGR, se hizo en atención a la propia definición dada por el legislador. De este modo, se considera que la decisión sobre cuáles humedales están amparados al régimen del PNE corresponde a una determinación del legislador que, a su vez, tiene su apoyo en estudios técnicos y escapa a las funciones de un Tribunal Constitucional. En efecto, no es propio de un proceso como el presente definir qué se debe incluir o no dentro del PNE, porque existiría el peligro de sustituir la voluntad de los órganos competentes en la materia y, además, de excluir –sin quererlo– áreas de grandísimo valor ambiental que corresponde ser valoradas a la luz de sus respectivas cualidades y características ecológicas.

Lo que resulta claro para este Tribunal es que si un ecosistema de humedal está inmerso dentro del PNE –según la definición realizada por el legislador y la aplicación realizada por los órganos técnicos competentes– la aplicación de esta normativa sí sería inconstitucional.

VII. SOBRE EL ARTÍCULO 2 DEL DECRETO CUESTIONADO

LA DECLARATORIA DE CONVENIENCIA NACIONAL EXIGIDA. Los accionantes cuestionaron el art. 2° del decreto 39838-MINAE, que dispone lo siguiente:

“Art. 2. Los proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal deberán contar de manera previa con la declaratoria de conveniencia nacional realizada por el Poder Ejecutivo de conformidad al artículo 3 inciso m) de la Ley Forestal N° 7575, la cual mediante los instrumentos apropiados sustente que los beneficios sociales del proyecto sean mayores que los costos socio ambientales de la intervención.” (Lo destacado no corresponde al original).

Al respecto, los accionantes debatieron que no existen reglas claras para hacer la declaratoria de conveniencia nacional. Afirmaron que en nuestro país todavía no se tiene una metodología debidamente definida y formalizada para realizar un análisis del costo beneficio ambiental y social que debería sustentar tal declaratoria. Aducen que lo que se hace es un decreto ejecutivo que no se fundamenta en un detallado estudio técnico y que no es consultado, sino que se publica directamente por parte del Poder Ejecutivo. Añadieron también lo siguiente: El artículo cuestionado habla de “instrumentos apropiados”, sin explicar de forma específica cuáles son esos instrumentos ni quién, ni cómo se van a definir. Ante una decisión tan importante como lo sería el permitir que se impacten y dañen los ecosistemas de humedal, las “reglas del juego no deberían quedar abiertas ni confusas”. El costo del beneficio ambiental y social que deberían sustentar una declaratoria de conveniencia nacional requeriría el establecimiento de una serie de condicionantes límites o salvaguardas ambientales que establezcan una base de cuándo sí es posible desarrollar este tipo de estudios y cuándo no es posible.

Por ejemplo, una de esas salvaguardas podría ser el de que no se interfieran o afecten áreas silvestres protegidas o sus equivalentes (como los humedales cuando no están formalmente definidos y registrados como tales).

La PGR señaló lo siguiente: La declaratoria de conveniencia nacional que contempla el art. 2 del decreto impugnado es el medio a través del cual se determina que los beneficios públicos son mayores que los costos socioambientales (inciso m) del art. 3 de la Ley Forestal. Se trata de un procedimiento de excepción contenido en la Ley Forestal que tiene como objeto acreditar que, pese a que una actividad genera cierto impacto sobre el ambiente, puede ser mitigado y compensado, de manera que ésta puede permitirse porque los beneficios de su desarrollo son mayores que los costos ambientales generados. En el informe, posterior a la vista oral, la PGR informó que ni la Ley Forestal ni este Reglamento especifican cuáles son los instrumentos adecuados para llevar a cabo el balance entre los beneficios sociales y los costos socio-ambientales del respectivo proyecto. Además, indicó que esta Sala ha sostenido que los arts. 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal son acordes con los postulados del desarrollo sostenible, al Derecho de la Constitución y no son contrarios al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Y, sobre el sustento técnico de las declaratorias de conveniencia nacional, remitió a lo dicho por la Sala en los votos 17126- 2006, 7005-2009, 13100-2010, 13622-2010 y 10570- 2012. Recordaron que el balance entre los beneficios sociales y el costo ambiental de los proyectos es un asunto técnico, según lo estimó la Sala Constitucional en el voto n.°6922-2010 (además,voto n.°7005-2009). A su vez, como lo hizo la Sala Constitucional en el voto n.°14446-2013, que “para acreditar como inconstitucional una omisión de reglamentar una ley, es necesario que una norma legal o superior (constitucional o de un tratado internacional) disponga en forma expresa esa debida regulación reglamentaria”. Y que, además, las disposiciones de la Ley Forestal relativas a las declaratorias de conveniencia nacional no establecen expresamente que éstas deban ser reglamentadas con el fin de determinar cuáles son los instrumentos técnicos apropiados para realizar el balance de beneficios sociales y costos ambientales exigido.

Por su parte, la PGR, en su carácter de asesor jurídico, no podría determinar si técnicamente resulta conveniente y suficiente que la Ley Forestal y su Reglamento se limiten a establecer que el balance entre los beneficios sociales y los costos ambientales deba hacerse mediante los instrumentos apropiados y delegue, en la Administración, según su criterio técnico, la determinación de la metodología y el tipo de estudios a llevar a cabo para cada caso concreto. En otras palabras, no corresponde a la PGR determinar si técnicamente resultaría más conveniente o favorable que se reglamente la metodología y tipo de estudios a los que debe sujetarse el Poder Ejecutivo para las declaratorias de conveniencia nacional o si, al contrario, una regulación en ese sentido podría implicar una limitación desfavorable para el abordaje de cada caso concreto. De todos modos, se ha estimado que, en caso de que un decreto de conveniencia nacional implique la violación de algún derecho fundamental, éste puede ser examinado por la Sala Constitucional.

Y, además, esos decretos y los estudios técnicos que les den sustento pueden ser objetados en la jurisdicción contencioso-administrativa, en la que puede valorarse y determinarse si el balance de los beneficios sociales y los costos ambientales efectuado en cada caso concreto es técnicamente correcto. Así, tal y como se señaló en el voto n.°17155-2009 “al momento de concretarse un proyecto como de conveniencia nacional, se deben verificar previamente los impactos ambientales que con él se producen y realizar una comparación con los beneficios sociales que éste implique, lo cual no se puede verificar abstractamente en la norma, sino en el análisis de cada caso concreto”. Por lo que será en el conocimiento del proyecto en concreto que podrá valorarse la razonabilidad del análisis sobre los beneficios y la sujeción a criterios técnicos en la consideración de los impactos ambientales producidos o susceptibles de ser producidos.

El anterior Ministro del Ambiente informó que la función esencial y prioritaria del Estado consiste en velar por la conservación, protección, administración, aprovechamiento y fomento de los recursos públicos del país de acuerdo con los principios de sostenibilidad, proporcionalidad y razonabilidad de su uso, siendo para el caso específico deber del MINAE desarrollar y ejecutar las políticas de protección ambiental del Gobierno de la República y la protección y el control de los recursos naturales del Estado. En ese sentido, explicó que el art. 3 inciso m) de la Ley Forestal declara como actividades de conveniencia nacional las realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, instituciones autónomas o empresas privadas cuyos beneficios sean mayores a los costos socioambientales. Por lo tanto, sostuvo que la declaratoria de conveniencia nacional de un proyecto determinado resulta posible y acorde con la legislación vigente, la autorización de las actividades indicadas en los arts. 19 (propiedad forestal privada) y 34 (corta en áreas de protección) de la Ley Forestal.

Señaló que debe entenderse que la declaratoria de conveniencia no autoriza la corta de árboles en áreas silvestres protegidas o en general dentro del PNE, de conformidad con lo dispuesto en los dictámenes de la PGR números C-042-2009 y C-148-2012. Por lo que estimó que resulta incorrecta la afirmación planteada por los recurrentes respecto de que la declaratoria de conveniencia nacional será sobre sitios dentro de área silvestre protegida y, por ende, concluyó que no existe la inconstitucionalidad argumentada. Dijo que, además, de previo a realizar tal declaratoria, el Poder Ejecutivo debe realizar un estudio de costo-beneficio requerido para la emisión de este tipo de decretos, según lo ha señalado el Tribunal Contencioso Administrativo en sentencia n.°4399-2010. Dijo que el requisito indicado en los incisos d) y e) del decreto ejecutivo n.°39838-MINAE se encuentra ajustado a derecho y corresponde al proyecto en general que debe prever todas las actividades a realizar (por lo que no requiere una nueva declaratoria como erróneamente lo señalan los accionantes).

Agregó que las acciones que se ejecuten bajo tal declaratoria de conveniencia estarán supervisadas por las instituciones con competencias para tal fin y respetando los estándares establecidos de manera previa por la SETENA, dentro de la viabilidad ambiental a otorgar.

La SETENA realizó una diferencia entre los institutos de la conveniencia nacional y la viabilidad ambiental. Concretamente, sobre la declaratoria de conveniencia nacional explicó que el art 3 inciso m) de la Ley Forestal y el inciso m) del art. 2 de su Reglamento definen las actividades de conveniencia nacional así:

“Actividades realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socio-ambientales. El balance deberá hacerse mediante los instrumentos apropiados”.

De dicha definición se desprende que el beneficio social debe ser mayor que los costos socioambientales, aspectos que deberán demostrarse mediante una serie de estudios que el proponente debe realizar ante el Poder Ejecutivo, por ser el competente según la Constitución Política y la Ley Forestal. Consideró que se desprende con claridad que estamos ante trámites diferentes, con fines diversos y diligenciados, uno por el Poder Ejecutivo ―para el caso de las declaratorias de conveniencia nacional— y el otro por la SETENA para el tema de las evaluaciones ambientales. Insistió en que el trámite de la evaluación de impacto ambiental que realiza la SETENA no sólo es un procedimiento distinto al de la declaratoria de conveniencia nacional, sino también independiente en el sentido de que no se requiere de esta declaratoria para que el proyecto sometido a estudio pueda ser valorado por SETENA. Afirmó que dicha valoración debe estar apegada al bloque de legalidad, tanto en los aspectos técnicos como jurídicos, y en atención al contenido del art. 50 de la Constitución Política.

Finalmente, las actuales Ministra y la Viceministra de Aguas y Mares afirmaron que con la declaratoria de conveniencia nacional de un proyecto determinado es posible y acorde con la legislación vigente, la autorización de actividades indicadas en los arts. 19 y 34 de la Ley Forestal, en el entendido de que dicha autorización no es posible dentro del PNE, por lo que en este aspecto no existe inconstitucionalidad. Manifestaron que la declaratoria de conveniencia nacional es solo un requisito que por sí solo no faculta la intervención de un humedal, siendo que el mecanismo para evaluar técnicamente la viabilidad de la ejecución de una propuesta de intervención controlada es el Anexo I del decreto antes citado, con el cual se identifican los criterios técnicos por los cuales se define la importancia del humedal y la descripción de los componentes, procesos y servicios ecológicos fundamentales para determinar las características ecológicas del sitio.

En consideración de la Sala conviene reiterar, en primer lugar, que el decreto bajo análisis no aplica, de ningún modo, a las áreas silvestres protegidas, por cuanto —como se examinó supra— estas áreas poseen unas categorías de manejo específicas debido a su determinación e inclusión en esta condición. Asimismo, su desafectación e intervención tiene un régimen específico de regulación que es más agravado y que no es compatible con la definición del decreto respecto de los ecosistemas de humedal. Con lo anterior quedaría solventado el último reproche apuntado por los accionantes.

Ahora bien, corresponde distinguir, tal y como lo explicaron las autoridades informantes, que la declaratoria de conveniencia nacional es solamente uno más de los requisitos exigidos para autorizar la intervención controlada sobre los ecosistemas de humedal. En efecto, dicha declaratoria, que le corresponde al Poder Ejecutivo, no debe confundirse con otra serie de requisitos estipulados en los artículos siguientes del decreto, los cuales deben cumplirse rigurosamente de previo a la autorización por parte del SINAC, como —por ejemplo— adjuntar la “ficha de información técnica” y, además, la evaluación de impacto ambiental que corresponde autorizar a la SETENA (art. 4). Esa ficha es un cuestionario con información muy detallada sobre la descripción del humedal a intervenir, ubicación del sitio, área de humedal, biogeografía, criterios para valorar la importancia del humedal (tipo de humedal, especies raras y comunidades ecológicas amenazadas, diversidad biológica, apoyo durante una etapa crítica del ciclo biológico, aves acuáticas, peces importantes y representativos, zonas de desove de peces, especiales vegetales y de animales cuya presencia esté relacionada con el ecosistema de humedal, comunidades ecológicas cuya presencia está relacionada con el humedal, componentes biológicos; entre muchos otros elementos que deben ser evaluados en el informe técnico que posteriormente deberá rendir el SINAC (ver arts. 3 y 8, así como el ANEXO 1, Ficha de Información Técnica (FIT) Humedales sometidos a intervención controlada en virtud de proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional).

De manera que la declaratoria de conveniencia nacional es solamente uno más de los requisitos o instrumentos exigidos para declarar la autorización de intervención controlada de los ecosistemas de humedal.

Concretamente, respecto de la previa declaratoria de conveniencia nacional realizada por el Poder Ejecutivo, es preciso señalar que los arts. 1 y 2 del decreto ejecutivo remiten a la definición establecida en el art. 3 inciso m) de la Ley Forestal, que precisa lo siguiente:

“Actividades de conveniencia nacional: Actividades realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socio-ambientales. El balance deberá hacerse mediante los instrumentos apropiados.” (Lo destacado no corresponde al original).

En relación con la constitucionalidad de dicha norma, esta Sala realizó las siguientes consideraciones en la sentencia n.°2009-17155 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Calzada M., Mora M., Vargas B., Armijo S. Jinesta L., Cruz C. y Molina Q.):

“Sobre este aspecto debe señalarse que en primer término, el artículo 3 impugnado, constituye simplemente una norma de referencia dentro de la Ley Forestal, ya que en ella se establecen las definiciones de algunos conceptos importantes a fin de aplicar la legislación forestal. Nótese que el inciso m), lo único que hace es definir lo que debe ser entendido como un asunto de conveniencia nacional (…) Lo dispuesto en ese sentido, no hace que la disposición sea inconstitucional, ya que como se indicó, constituye una mera referencia de lo que debe ser comprendido como un asunto de conveniencia nacional, en aquellas normas que la legislación así lo consigna. Cualquier inconstitucionalidad relacionada con el artículo 50 de la Constitución Política tendría que ser verificada en cada caso particular en el que se haya aplicado dicha definición y que afectara el derecho a un ambiente sano y equilibrado.

Del mismo alegato de la accionante se desprende que en realidad su disconformidad no es con la norma en sí, sino con la valoración y aplicación que el Poder Ejecutivo hizo de ésta en el Decreto Ejecutivo No. 35801-MINAET, lo cual no corresponde ser determinado vía acción de inconstitucionalidad, sino que constituye materia de amparo en ese sentido. Es por ello que, en lo que respecta a este estudio, procede declarar sin lugar la acción en cuanto a esta norma se refiere.” (Lo destacado no corresponde al original).

Asimismo, dicha resolución examinó la constitucionalidad del art. 19 inciso b) de la propia Ley Forestal en la que se introdujo la posibilidad de realizar ciertas intervenciones autorizadas en las zonas de bosque amparándose, precisamente, en una declaratoria de conveniencia nacional. Por mayoría, la Sala resolvió lo siguiente:

“VI. Sobre el artículo 19 inciso b) de la Ley Forestal impugnado. (…) El artículo impugnado se ubica dentro de la Ley Forestal en el Título III “Propiedad Forestal Privada”, Capítulo I “Manejo de Bosques”, el cual dispone que en terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, la Administración Forestal del Estado puede otorgar permiso en esas áreas, con algunos fines determinados, entre los cuales está el inciso b, que lo autoriza para llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional. Esta norma en particular fue objeto de pronunciamiento por parte de este Tribunal en la sentencia No. 2006-17126, en la cual luego del análisis de los principios rectores en materia ambiental, la Sala concluyó que tanto el artículo 19 inciso b) aquí impugnado como el artículo 34 de la Ley Forestal no son contrarios al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, siempre y cuando no sea una autorización para que las instituciones públicas lesionen "legítimamente" el ambiente, ni tampoco de un régimen de excepción.

En aquella oportunidad se estableció claramente que la posibilidad del cambio del uso del suelo que se conoce, queda reservada únicamente para el patrimonio forestal privado, con lo cual, no se "afecta" el patrimonio natural del Estado (artículos 1, párrafo segundo y 18 de la Ley Forestal). Asimismo, sólo es con ocasión de una situación de emergencia o excepción en los términos previstos en el artículo 180 constitucional ("para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción o calamidad pública") que puede excepcionarse la vinculatoriedad de la normativa ambiental –al igual que el resto del ordenamiento jurídico, como lo consideró este Tribunal en la citada sentencia número 1992-2340. En virtud de ello, la normativa ambiental (principios y normas) son de aplicación irrefutable para las instituciones públicas, en lo relativo al cumplimiento de los fines encomendados (gestión pública), en atención a lo dispuesto en el artículo 50 constitucional.

Es cierto que las normas impugnadas sí prevén el caso en que se puede modificar el destino de los inmuebles particulares sobre los que pese una afectación al patrimonio forestal del Estado, para permitir la construcción de obras de infraestructura de conveniencia social, pero como quedó debidamente establecido, no es un régimen de excepción que autorice a las instituciones públicas a contaminar el ambiente, pues de igual modo, el caso al cual se pretenda aplicar, debe sujetarse a la normativa ambiental vigente. Lo establecido en esta disposición está referido a inmuebles a los que se les ha impuesto una limitación de evidente interés social, sustentada en la finalidad de la preservación y tutela del ambiente, de ahí que se contemplara como regla general la imposibilidad de su cambio de uso (párrafo primero del artículo 19 y frase primera del primer párrafo del artículo 34 de la Ley Forestal); sin embargo, ante la finalidad del interés general de la colectividad nacional se deben ponderar ambos derechos y equilibrar su utilización atendiendo a un principio de desarrollo humano sostenible, según el cual se reconoce la necesidad de una inter-relación equilibrada entre los elementos críticos del desarrollo económico (turismo, inversión, empleo, infraestructura, finanzas sanas y sistema tributario) de la política social (educación, salud, seguridad) y de la protección medioambiental.

Este desarrollo ha sido definido por la Organización de las Naciones Unidas, como la ampliación de las opciones para todas las personas de una sociedad, el cual es un concepto compresivo porque incluye a los hombres y mujeres como centro del desarrollo, la protección de las oportunidades en la vida de las futuras generaciones y los sistemas naturales de los que depende la vida en su totalidad. El propósito fundamental es la creación de un ámbito posibilitante en que todos puedan disfrutar de vidas largas, saludables y creativas, ya que el crecimiento económico también es un medio para el desarrollo humano. De ahí que lo relevante es permitir un desarrollo industrial y tecnológico de los pueblos, pero tolerable al utilizar el entorno físico y social, con el fin de lograr un progreso económico y social. La responsabilidad consiste en equilibrar la protección del ambiente, el desarrollo económico y las actividades de los particulares, que justifique la intervención del Estado.

Ahora bien, es precisamente por la vinculatoriedad del ordenamiento ambiental, que la decisión no puede ser arbitraria y por ello la discrecionalidad de la Administración está condicionada al respeto del bloque de legalidad, referidos a la naturaleza del bosque y del proyecto u obra, calificado como de "conveniencia nacional" (…) Así como también, al respeto de los principios y regulaciones ambientales, en virtud de los cuales se impone la realización de estudios técnicos (artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente) para acreditar, la pertinencia del proyecto en la ubicación dispuesta, el impacto que tales obras tendrán sobre el ambiente a fin de determinar las medidas compensatorias necesarias para mitigar los efectos negativos, el sometimiento a los controles técnicos anteriores, durante y posteriores al levantamiento de las obras a cargo de las autoridades públicas correspondientes (en particular, el MINAE y SETENA); (…)

Así las cosas, este Tribunal mantiene el criterio vertido con anterioridad, señalando que lo dispuesto en la norma impugnada no resulta lesivo del derecho a un ambiente sano y equilibrado, pues al momento de concretarse un proyecto como de conveniencia nacional, se deben verificar previamente los impactos ambientales que con él se producen y realizar una comparación con los beneficios sociales que éste implique, lo cual no se puede verificar abstractamente en la norma, sino en el análisis de cada caso concreto, vía recurso de amparo y no de acción de inconstitucionalidad. (…) En razón de lo expuesto, lo procedente es rechazar la acción por el fondo, en cuanto a esta norma se refiere.” (Criterios que fueron reiterados por esta Sala en la sentencia n.°2012-010570. Lo destacado no corresponde al original).

A la luz de dichas consideraciones conviene reiterar justamente la máxima de la vinculatoriedad del ordenamiento ambiental en virtud del art. 50 de la Constitución Política, lo que implica que una declaratoria de interés público de una determinada obra de infraestructura no debe estar desligada de todos los principios y reglas del Derecho Ambiental. Por tratarse, además, de un acto administrativo de alcance general dictado por el Poder Ejecutivo (arts. 140 incisos 3) y 18 y 146 de la Constitución Política y 121 de la LGAP) su control de legalidad y constitucionalidad se reserva para cada caso concreto; es decir, si el respectivo decreto de conveniencia nacional se ajusta a los parámetros normativos que justifican su validez y su constitucionalidad, para lo cual, deberán aplicarse con sumo rigor los principios de objetivación y de “de la vinculación a la ciencia y a la técnica” que rigen la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que puedan tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde y, en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación.

Así lo ha resuelto de manera reiterada este Tribunal, por ejemplo, en la sentencia n.°2012-013367 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Jinesta L., Cruz C., Castillo V., Rueda L., Salazar C., Guerrero P. y Araya G.) que resumió las líneas de la Sala en anteriores sentencias constitucionales:

“En cuanto al ambiente, objeto del derecho fundamental expuesto, nuestra Carta Magna exige además que sea “sano”. La exigencia “sano” nos conduce a la “capacidad regenerativa” y a la “capacidad de sucesión” para garantizar la vida. De ambos requisitos: “sano” y equilibrado” se desprende la necesidad de un desarrollo sostenible y sustentable; la calidad de vida y la calidad ambiental dependen de ello. Ahora bien, con los conceptos de “ambiente”, “sano” “ecológicamente equilibrado”, la norma constitucional introdujo la ciencia y la técnica en las decisiones ambientales, sean estas legislativas o administrativas, de tal manera que, en los términos de los ordinales 16 de la Ley General de la Administración Pública y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, las actuaciones estatales en materia ambiental deben fundarse y no pueden contradecir las reglas unívocas de la ciencia y la técnica en aras de lograr el goce pleno y universal a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, además, un “mayor bienestar para todos los habitantes del país”.

En cuanto al sometimiento de las decisiones legislativas y administrativas a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, la Sala lo ha denominado principio de objetivación de la tutela ambiental: “De la objetivación de la tutela ambiental (…) es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio o “principio de la evitación prudente”], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la vinculación a la ciencia y a la técnica con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.” (sentencias de la Sala Constitucional Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05).” (Criterios reiterados por la Sala en las sentencias 2014-018836 y 2019-017397).

Partiendo de las consideraciones realizadas, estima este Tribunal que el art. 2 del decreto bajo examen no es inconstitucional, porque se limita a imponer un requisito adicional en el trámite para autorizar la intervención controlada en los ecosistemas de humedal. La referencia a la Ley Forestal es para efectos de la definición de qué se entiende por “actividades de conveniencia nacional”. Estas son aquellas en las que se logre justificar y demostrar que tienen mayores beneficios sociales en aras del interés general, que el costo socio-ambiental producto de la intervención. La inclusión de dicho requisito no es inconstitucional y no corresponde realizar en abstracto un examen de la idoneidad del respectivo decreto ejecutivo. Dicho examen, como se apuntó supra, debe estar reservado para cada caso concreto.

Es preciso recordar, además, lo señalado por la PGR en el sentido de que las disposiciones de la Ley Forestal relativas a las declaratorias de conveniencia nacional no establecen expresamente que éstas deban ser reglamentadas con el fin de determinar cuáles son en concreto los instrumentos técnicos apropiados para realizar el balance de beneficios sociales y costos ambientales exigido, por lo que, en tal sentido, no se acredita una omisión que amerite ser suplida en este proceso de constitucionalidad o en un recurso de amparo. Al respecto, ya este Tribunal, sobre el particular, dictó la sentencia n.°2013-14446 (Sala integrada por los Magistrados Armijo S., Cruz C., Castillo V., Rueda L., Pacheco S., Salazar C., Hernández G.), en la cual resolvió lo siguiente:

“En el presente asunto, las recurrentes reclaman que las autoridades recurridas no han reglamentado el artículo 3 de la Ley Forestal, en el sentido de establecer cuáles son los instrumentos apropiados para exceptuar la prohibición de talar y perjudicar la biodiversidad, modificar el uso del suelo y afectar áreas de protección. En este sentido, el propio párrafo segundo del artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional expresamente prevé el procedimiento a seguir por la Sala en caso de que la impugnación la constituya la omisión de “reglamentar” una ley, supuestos en los que esta Sala está obligada a conferir un plazo de dos meses al incumpliente para subsanar la omisión. No obstante, para acreditar como inconstitucional una omisión de reglamentar una ley, es necesario que una norma legal o superior (constitucional o de un tratado internacional) disponga en forma expresa esa debida regulación reglamentaria.

Además, debe tenerse en cuenta que esa omisión acusada debe impedir el ejercicio de un derecho fundamental; es decir, debe establecerse una situación concreta de lesión o amenaza a los derechos de un administrado para que el amparo sea admisible, caso contrario, se trataría de un problema de mera legalidad, no susceptible de ser conocido en esta jurisdicción, sino más bien en la contencioso-administrativa (con fundamento en el artículo 49 de la Constitución Política); lo anterior, por cuanto el recurso de amparo está previsto para la tutela de los derechos fundamentales (artículo 48 constitucional). Por ello, se permite la impugnación de la actuación administrativa tanto por acción como por omisión, e incluso amenaza, que se estime lesiva de algún derecho fundamental (artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), con lo cual, es claro que no es cualquier omisión reglamentaria la que es susceptible de ser conocida en la vía del amparo.

De conformidad con lo expuesto, al no describirse en el escrito de interposición del recurso una situación de lesión o amenaza de los derechos fundamentales de persona alguna, este amparo resulta inadmisible y se remite a las recurrentes a las vías de legalidad ordinaria para que planteen ahí su reclamo y expongan las razones por las cuales estiman que en el Reglamento a la Ley Forestal (Decreto Ejecutivo 25721), no está correctamente regulada la situación objetiva planteada en este recurso de amparo. Así las cosas, el presente recurso es inadmisible y así se declara.” Por lo demás, considera esta Sala que lleva razón la PGR en el sentido de que podría resultar contraproducente limitar o estructurar este tipo de estudios, pues podría limitar la valoración que se requiere para un determinado proyecto concreto. Lo cierto es que debe haber una rigurosa demostración de la valoración de los impactos ambientales en contraposición de los eventuales beneficios sociales.

Todo lo cual no puede examinarse en abstracto –sobre la base de un eventual decreto ejecutivo de conveniencia nacional–, sino que corresponde en cada caso particular examinar si la decisión y los estudios técnicos aportados se encuentran razonablemente fundamentados.

Respecto a los planteamientos de los accionantes durante la vista oral, en el sentido de que los decretos de conveniencia nacional solo aplican para las propiedades privadas, considera la Sala que ello deriva de una interpretación reductiva de lo señalado en el art. 19 de la Ley Forestal, dado que en la propiedad forestal privada es admisible llevar a cabo proyectos de infraestructura estatales o privados de conveniencia nacional. Sin embargo, eso no quiere decir que estos decretos de conveniencia nacional sólo puedan ser dictados para tales supuestos –infraestructura en propiedad forestal privada– sino que, por el contrario, podrían dictarse para diversos propósitos. Véase, por ejemplo, la Declaratoria de conveniencia nacional e interés público del proyecto hidroeléctrico Torito, n.°36982-MINAET o el decreto n.°34312 que declara de Conveniencia Nacional e Interés Público los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión. Además, no se puede dejar de lado que la propia Ley Forestal prevé este tipo de declaratorias de conveniencia nacional para autorizar la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección que se describen en el art. 33 de la Ley Forestal, de manera que se descarta que este tipo de declaratorias sean posibles únicamente para la propiedad privada.

Finalmente advierte este Tribunal que en la correspondiente elaboración de tales declaratorias debe imperar el ordenamiento ambiental y, concretamente, los principios constitucionales de objetivación y de vinculación a la ciencia y la técnica, que asegure que la decisión esté adecuadamente fundamentada y no sea fruto de la arbitrariedad. Recuérdese lo destacado anteriormente, en el sentido de que cualquier inconstitucionalidad relacionada con el art. 50 de la Constitución Política, por la emisión de declaratorias de conveniencia nacional, tendría que ser verificada en cada caso particular en el que se haya aplicado dicha definición.

VIII. SOBRE EL ARTÍCULO 3 DEL DECRETO

LA EXIGENCIA DE INCLUIR EVENTUALES MEDIDAS DE COMPENSACIÓN Y RESTAURACIÓN. Los accionantes cuestionaron lo dispuesto en el art. 3 del decreto ejecutivo, que a la letra regula lo siguiente:

“Art. 3. La solicitud únicamente podrá realizarla el Jerarca de la Institución Pública responsable del desarrollo de proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional.

Para lo que deberá presentarse ante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, los requisitos que se indican a continuación; además deberán respetarse los procedimientos y las respuestas que se brinden sobre el modo de proceder, en caso de que se detecte que las características ecológicas de un humedal se estén deteriorando, o sea probable que se vayan a deteriorar, en particular como resultado de un cambio o posible cambio provocado por la actividad humana:

• a)Solicitud por escrito donde se manifieste clara y expresamente lo que se pretende, indicando además el nombre completo, calidades del Jerarca de la institución o su representante legal, lugar para recibir notificaciones y firma correspondiente.

Asimismo indicar el fundamento legal que le permite el desarrollo de proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal.

• b)Certificación de personería jurídica, con menos de tres meses de emitida.
• c)Fotocopia de la cédula del Jerarca de la institución o su representante legal.
• d)Indicar en la solicitud el número y datos de publicación en el Diario Oficial La Gaceta, del Decreto Ejecutivo que Declara la Conveniencia Nacional del proyecto.
• e)Estudio de costo beneficio de proyecto que fundamenta la declaratoria de conveniencia nacional.
• f)Descripción del proyecto, sus actividades vinculadas al área del ecosistema de humedal y ubicación geo-referenciada del mismo.
• g)Descripción detallada de las características ecológicas del humedal estableciendo una Ficha Informativa Técnica que debe cumplir con las características del Anexo 1 del presente decreto. Esta debe incluir, si se encuentra disponible, la información para el sitio según el Inventario Nacional de Humedales.
• h)Indicación de las intervenciones a realizar en el ecosistema de humedal que deberá contener la siguiente información:

i.1) Detección de cambios adversos en las características ecológicas de los humedales inducidos por la acción humana a partir de las actividades o intervenciones propuestas, según la descripción de las características ecológicas y los límites de cambio aceptable.

Una vez descrito el cambio probable de las características ecológicas, inducido por la acción humana a raíz de una propuesta de proyecto estatal, se presentarán las acciones conectivas por medio de la restauración de las pérdidas o cuando esto no sea factible se aplicará la compensación equivalente.

i.2) Restauración de las pérdidas, el procedimiento propuesto para determinar posibles proyectos de restauración se debe dividir en tres etapas: 1) En la primera etapa se determina la escala espacial de las necesidades de restauración de funciones de humedales y las correspondientes restricciones ambientales a la restauración. 2) La segunda etapa guarda una relación directa con el sitio y en ella se evalúa la sostenibilidad de los posibles proyectos de restauración a la luz de una síntesis de las restricciones ambientales determinadas en la primera y de las características socioeconómicas y otras particularidades de la cuenca de captación (la escala mínima de planificación aceptable de restauración de humedales debe ser la cuenca de captación). 3) La tercera etapa es la de resultados finales y en ella la evaluación de las dos etapas anteriores hace posible determinar posibles proyectos .de restauración sostenibles y asignarles prioridades. Esta etapa final responde a la necesidad de tomar decisiones racionales sobre la gestión de los recursos de los humedales y redunda en proyectos eficaces y rentables en función de los costos que gozan de amplia aceptación entre la población.

i.3 Compensación equivalente. Se deben adoptar todas las medidas viables para compensar cualquier pérdida de funciones, atributos y valores de humedales, tanto desde el punto de vista de la calidad como de la superficie, causados por actividades humanas; se debe establecer una preferencia por la compensación de pérdidas de humedales mediante humedales que sean de tipo similar y estén situados en la misma cuenca hidrográfica y cuenca de captación; al considerar esa compensación, se podrá tener en cuenta, el mantenimiento del valor global del área de humedales a nivel nacional, la disponibilidad de una sustitución compensatoria equivalente; la pertinencia de la medida compensatoria en relación con el carácter ecológico, el hábitat o el valor del sitio afectado(s); las incertidumbres científicas o de otra índole; la oportunidad cronológica de la medida compensatoria en relación con la acción propuesta; los efectos adversos que la propia medida compensatoria podría causar.” (Lo destacado no corresponde al original).

Los accionantes adujeron, respecto de este numeral, la imposibilidad de que exista compensación o restauración de los humedales. Acusaron que la “restauración” de un ecosistema de humedal, impactado o alterado por la intervención humana en razón de la construcción de una obra vial es muy difícil de lograr, sino imposible, ante el alto impacto y afectación al suelo mismo. Justificaron que esto se debe al hecho de que una obra vial que se desarrolle sobre el ecosistema de humedal, es decir, cuya rasante se localice no en forma de viaducto o puente, sino sobre el suelo mismo, implica una afectación muy alta del humedal. Incluso, en la forma de viaducto o un puente la obra vial puede ser impactante en la medida que implica la colocación de columnas o pilotes para que sostengan la estructura a desarrollar, aparte que la operación de la obra vial puede impactar el humedal. Enumeraron algunos de los principales impactos en el sistema de humedal.

Cuestionaron el uso del término de “compensación equivalente”, porque consideran que no tiene lógica ni fundamento legal el compensar un “humedal o área impactada de humedal” con otro “humedal”. Afirmaron esto por cuanto la legislación ambiental vigente en nuestro país establece que todos los humedales califican como equivalentes de áreas protegidas; de manera que, en principio, no existen “humedales” privados que puedan ser adquiridos por el Estado para compensar un humedal que sea impactado en un proyecto de infraestructura vial. Alegaron que sería un sinsentido recogido en el decreto cuestionado. Manifestaron que en el caso hipotético de que se plantee una compensación (como podría ser compensar un ecosistema de humedal con un ecosistema de bosque natural), tampoco es funcional. Ello, en primer lugar, porque son dos ecosistemas diferentes y, en segundo lugar, por el hecho de que se cambie un ecosistema natural de humedal por otro que podría tener algún grado de afectación, sustituye el tipo de sistema y no cumple la misma función ecológica.

La PGR afirmó que, en orden a evaluar los aspectos técnicos y de la viabilidad de implementar las medidas de compensación y restauración (que los accionantes califican como insuficientes) por la naturaleza que revisten, este órgano asesor remite al criterio que al efecto rinda el MINAE por ser éste el órgano especializado competente. Expuso que, pese a ello, sí conviene indicar que el argumento de que las medidas de compensación y restauración dispuestas no son funcionales porque no hay humedales privados que puedan ser adquiridos para ser compensados, no tiene justificación, si se considera que sí existen humedales de esa naturaleza y que la compensación puede realizarse en cualquier tipo de humedal.

El anterior Ministro del Ambiente, en relación con los conceptos de “restauración” y “compensación” explicó que en el Manual 19 de la Convención Ramsar, bajo el título “Principios y lineamientos para la restauración de humedales”, se utiliza la expresión “restauración” en sentido amplio, es decir, sin distinguir o reparar en la diferencia técnica entre restauración y rehabilitación (ver considerando XI). Dicho Manual fue aprobado por las partes contratantes como guía en la implementación de las mismas cuando así sea el caso. Este Manual constituye la base de las recomendaciones para la construcción del Anexo 1 en conjunto con el formato de la Ficha de Información Ramsar (FIR), establecidas como herramientas de la Convención para dar seguimiento a los cambios de las características ecológicas de los sitios Ramsar declarados por los países. Por lo tanto, el Anexo 1 recopila la información apropiada para identificar estas características, pero exime la información específica relacionada a sitios Ramsar, ya que este no es el enfoque del instrumento.

Esta Sala considera que los accionantes parten de la falsa premisa de que todos los humedales son considerados como áreas silvestres protegidas, lo cual, como se examinó supra, es una incorrección jurídica. Hay legalmente impuesta una declaratoria de interés público en la conservación de los ecosistemas de humedal (art. 41 de la LOA), pero ello no implica que todos los humedales estén automáticamente incluidos como un área silvestre protegida con una determinada categoría de manejo. Justamente, por tal motivo, la PGR argumentó que la afirmación de los accionantes, en el sentido de que las medidas de compensación y restauración dispuestas no son funcionales porque no hay humedales privados que puedan ser adquiridos para ser compensados, no tiene justificación. Lo anterior, si se considera que sí existen humedales de esa naturaleza y que la compensación puede realizarse en cualquier tipo de humedal.

Lo mismo afirmó el Ministro del Ambiente, quien explicó que resulta errada la afirmación de los accionantes, en cuanto a que todos los humedales son espacios geográficos que tienen una condición especial de administración ambiental con potencial de convertirse en área silvestre protegida, como un parque nacional, por ejemplo. Ello por cuanto, de conformidad con el art. 32 de la LOA, para esto requiere de una serie de estudios técnicos que justifiquen tal declaratoria. Además, también se deriva del hecho de que los mismos bien pueden estar en terrenos privados y, por lo tanto, mantienen tal condición hasta tanto el Estado tome la decisión de expropiarlos en virtud del interés público declarado, conforme a los términos del art. 37 de la LOA. Partiendo de lo anterior, considera la Sala que no resulta ilegítima ni carente de sentido la disposición del art. 3 inciso h) punto i. 3 del decreto bajo examen, que contempla la posibilidad de prever todas las medidas viables posibles para compensar cualquier pérdida de funciones, atributos y valores de humedales, tanto desde el punto de vista de la calidad como de la superficie, causadas por actividades humanas.

Téngase presente que en este punto se están examinando los requisitos que debe cumplir el jerarca de la institución pública responsable del proyecto de infraestructura, previamente declarado de interés nacional. Justamente, dentro de los requisitos exigidos, se prevé la indicación de las intervenciones a realizar en el humedal, vaticinando las eventuales medidas de compensación equivalente con una serie de valores:

“al considerar esa compensación, se podrá tener en cuenta, el mantenimiento del valor global del área de humedales a nivel nacional, la disponibilidad de una sustitución compensatoria equivalente; la pertinencia de la medida compensatoria en relación con el carácter ecológico, el hábitat o el valor del sitio afectado(s); las incertidumbres científicas o de otra índole; la oportunidad cronológica de la medida compensatoria en relación con la acción propuesta; los efectos adversos que la propia medida compensatoria podría causar”. (Art. 3 inciso h i.3 del decreto).

Obsérvese del extracto anterior que la petición planteada es una valoración de tipo técnico-científico que no implica, de modo alguno, la autorización automática de la intervención y de la propuesta realizada por la autoridad responsable de la obra de infraestructura, sino que se trata de una especie de anticipo de los efectos y las posibles medidas de mitigación. Sin embargo, se insiste, lo contemplado en dicho numeral y la presentación de estas exigencias no constituye el visado de la actividad, pues los accionantes olvidan mencionar que el art. 8 del decreto cuestionado establece la obligación del SINAC de rendir un informe técnico emitido por un equipo multidisciplinario integrado por el Área de Conservación competente del sitio donde se desarrolle el proyecto de infraestructura pública estatal, con el apoyo del Programa Nacional de Humedales, en el que se valoren las intervenciones propuestas desde el punto de vista de la protección, conservación de los recursos naturales y de la biodiversidad de dicho sitio y las medidas de mitigación que deberá cumplir el solicitante para no afectar las características ecológicas del ecosistema de humedal, para lo cual podrá solicitar apoyo al Consejo Nacional asesor sobre Humedales. Además, el art. 9 dispone lo siguiente:

“Art.- 9. El Sistema Nacional de Áreas de Conservación, por medio del Área de Conservación donde se ubique el proyecto y con apoyo del Programa Nacional de Humedales, tendrá un plazo 30 días hábiles para resolver la solicitud, contados a partir del momento en que se presenten todos los requisitos establecidos en el artículo 3 del presente decreto. Dentro de dicho plazo deberá cumplirse con el informe técnico dispuesto en el numeral 8 del presente decreto.

Para tales efectos, el Área de Conservación correspondiente, deberá levantar un expediente administrativo donde consten los requisitos y demás documentación necesaria.

Una vez que se cuente con dicha documentación, la Dirección del Área de Conservación deberá emitir una resolución administrativa debidamente fundamentada en la que consten las razones que justifiquen el otorgamiento o denegatoria de la autorización, de conformidad a lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública N° 6227.

En casos en que se autorice la solicitud deberá incluirse un apartado denominado medidas de restauración de las pérdidas o compensación equivalente según corresponda desde el punto de vista técnico.” (Lo resaltado no corresponde al original).

De modo que si bien la normativa exige al desarrollador contemplar posibles escenarios de compensación equivalente, lo cierto es que, en definitiva, a quienes les corresponde establecer cuáles son las medidas idóneas para autorizar la intervención controlada serán el SINAC con la asesoría del Programa Nacional de Humedales y la SETENA, según la valoración que se realice de la correspondiente evaluación de impacto ambiental que está exigida en la normativa y de las demás restricciones examinadas anteriormente y que están contempladas en los arts. 43, 45 51 y 52 de la LOA.

Lo mismo corresponde señalar en relación con lo dispuesto en el punto i. 2) respecto a la “restauración de las pérdidas”. Los accionantes parten igualmente de la presunción de que es prácticamente imposible asegurar la restauración de los humedales, porque presagian que las obras de infraestructura van a impactar severamente el humedal. Al respecto, el Ministro del Ambiente explicó que el concepto de “restauración” es empleado en los propios documentos de la Convención Ramsar, como guía para el manejo y conservación de los humedales. Citó, por ejemplo, el Manual 19, de cual se adoptaron los lineamientos para la redacción del Anexo I del Decreto, es decir, una serie de herramientas técnico-científicas para dar seguimiento a los cambios de las características ecológicas de los humedales, pero excluye a los sitios Ramsar porque, según se explicó de forma explícita, estos sitios no son objeto de regulación mediante el decreto de marras.

Con esto se confirma lo dicho anteriormente, es decir, que ni las áreas silvestres protegidas ni los sitios Ramsar se pueden ver alterados por esta normativa. En consecuencia, si la propia Convención Ramsar y sus intérpretes autorizados establecen pautas para abordar los cambios en las características de los humedales (Ver: Secretaría de la Convención de Ramsar, 2010. Cómo abordar la modificación de las características ecológicas de los humedales: Cómo abordar la modificación de las características ecológicas de los Sitios Ramsar y otros humedales. Manuales Ramsar para el uso racional de los humedales, 4ª edición, vol. 19. Secretaría de la Convención de Ramsar, Gland (Suiza). Disponible en https://www.ramsar.org/sites/default/files/documents/pdf/lib/hbk4-19sp.pdf ), se justifica con razón que al pretender realizar alteraciones en los ecosistemas de humedal —no incluidos como zonas protegidas o sitios Ramsar― se procuren mecanismos técnicos y de seguimiento para proponer medidas de restauración de las pérdidas, las cuales, como ya se explicó supra, constituyen una mera valoración del desarrollador al momento de formular su requerimiento y lo que deberá ser resuelto por el SINAC, según los parámetros ya indicados.

En definitiva, considera la Sala que la exigencia de incluir estas valoraciones de “restauración” y de “compensación equivalente” en la normativa de análisis no es inconstitucional. Cabe reiterar que estas valoraciones son apenas aproximaciones que plantea el desarrollador en diversos escenarios, pero no implica necesariamente que se vaya a autorizar el proyecto o las medidas propuestas, todo lo cual debe ser calibrado y justificado por la autoridad delegada para resolver este tipo de pretensiones. Debe tenerse presente que en el análisis de este tipo de proyectos que puedan afectar aspectos esenciales del medio ambiente debe prevalecer el principio precautorio o “principio de la evitación prudente”, que alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente a los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente. A partir de dicho principio se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, a la adopción de todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas (ver sentencia n.°2006-17126).

Recuérdese que esta Sala ha insistido que el principio precautorio obliga a la Administración Ambiental a ponderar cuidadosamente si la actividad del hombre compromete el medio y a no conceder la autorización si las evaluaciones demuestran que la actividad puede producir consecuencias nocivas o irreparables al ambiente (ver votos números 2018-13718 y 2019-010710). A raíz de lo anterior, en criterio de este Tribunal, la exigencia de solicitar al desarrollador del proyecto que en su petición contemple y realice un planteamiento formal en el que incluya las intervenciones a realizar en el humedal, con la expresa consignación de eventuales medidas de restauración de las pérdidas y la compensación equivalente, responde, justamente, a una materialización del principio precautorio o de evitación prudente. Es decir, se exige que se formalice la solicitud contemplando todos los posibles escenarios de intervención y de mitigación en aras de una adecuada protección al medio ambiente, que permita además al SINAC tomar una decisión fundada con todas las proyecciones posibles o, si corresponde, desautorizar la intervención por una franca degradación del medio ambiente que no se remedia con las medidas de restauración o compensación ofrecidas como alternativas por parte del desarrollador (art. 45 de la LOA). En consecuencia, considera este Tribunal que no llevan razón los accionantes en sus apreciaciones, por lo que se debe desestimar este extremo de la acción.

IX. SOBRE EL ARTÍCULO 4 DEL DECRETO

PRINCIPIO DE COORDINACIÓN EN EL TRÁMITE ADMINISTRATIVO. Los accionantes cuestionaron el art. 4 del decreto al afirmar que existe una confusión respecto de cuál es el instrumento ambiental que se debe aplicar. El numeral impugnado regula lo siguiente:

“Art. 4. En forma paralela a la presentación de la solicitud ante el SINAC por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, los solicitantes deberán tramitar la respectiva viabilidad ambiental ante la SETENA, la cual comprenderá la realización de una evaluación del impacto ambiental.

Dicha viabilidad ambiental, será requisito indispensable para que el SINAC autorice la intervención solicitada. Por lo anterior, en virtud del procedimiento de coordinación inter institucional el SINAC y la SETENA deberán atender los trámites de su competencia en forma análoga”. (Lo destacado no corresponde al original).

Los accionantes señalaron que el decreto genera confusión sobre la aplicación de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y abre una puerta para que se realice un trámite simple no acorde con la situación que se plantea. Apuntaron que el art. 4 genera una confusión sobre el instrumento de la EIA a utilizar, confusión que podría resultar en una seria omisión del procedimiento y con ello un grave incumplimiento a la tarea fundamental que tiene la EIA, que es de servir de herramienta preventiva para tutelar el contenido del art. 50 constitucional. Señalaron que el instrumento de EIA que debería aplicarse es un Estudio de Impacto Ambiental (EsIA). Alegaron que el hecho de que el decreto ejecutivo aquí impugnado solicite una EIA genera contradicción y revela un evidente desconocimiento del “Reglamento General de Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental”. Insistieron en que el que no se solicite de forma expresa un EsIA genera la duda de que la viabilidad ambiental no se realice con el instrumento técnico apropiado. Además, aducen que esto produce —como efecto colateral— que se omita por completo todo el proceso de participación pública que está vinculado directamente con la realización de dicho instrumento.

Por otra parte, los accionantes afirmaron que es contraproducente que el trámite ante la SETENA se dé de forma simultánea con el trámite ante el SINAC, ello por cuanto, el trámite ambiental debe darse primero, a fin de establecer un correcto diseño ambiental final del proyecto que se propone y que, en definitiva, se tome la decisión sobre la viabilidad ambiental del proyecto propuesto.

Al respecto, la PGR manifestó que el art. 4 del decreto impugnado exige el sometimiento del proyecto a una EIA con el fin de mitigar los posibles impactos y daños que los accionantes alegan se producirían, tal y como lo aconseja la Convención Ramsar y sus diferentes instrumentos. Estimó que la norma no indica lo interpretado por los accionantes. Explicó que la EIA es un concepto general que hace referencia al procedimiento administrativo científico-técnico que lleva a cabo la SETENA para identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones (art. 3, inciso 38, del Reglamento General de EIA). Este procedimiento abarca tres fases: a) la Evaluación Ambiental Inicial; b) la confección del EsIA o de otros instrumentos de evaluación ambiental que corresponda; y c) el control y seguimiento ambiental de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos.

Añadió que, en lo que interesa, el Anexo 1 de dicho Reglamento establece que la construcción de carreteras requiere la elaboración de un EsIA, de conformidad con la normativa relativa a la contratación administrativa y concesión de obra pública; de ahí que no se está reduciendo el grado de protección ni limitando el proceso de participación pública propio de los estudios de impacto ambiental, como lo argumentan los accionantes. La norma cuestionada no desconoce el régimen específico de la EIA y, en todo caso, resulta conforme con lo que dispone el art. 44 de la LOA, que exige la realización de una EIA. En efecto, el art. 4 del decreto impugnado dispone expresamente que esa viabilidad será requisito indispensable para que el SINAC emita la autorización final del proyecto. Adujo que, como requisito adicional a la declaratoria de conveniencia nacional y a la obtención de la viabilidad ambiental, se exige un informe técnico multidisciplinario y la autorización del SINAC, a fin de que se valoren las intervenciones propuestas desde el punto de vista de la protección, conservación de los recursos naturales y de la biodiversidad en el sitio donde se ubica el proyecto de infraestructura pública estatal, así como las medidas de mitigación que deberá cumplir el solicitante para no afectar las características ecológicas del ecosistema de humedal.

Concluyó la PGR que el decreto n.º39838 es acorde al art. 44 de la LOA, que exige la realización de una EIA para las actividades que afecten los ecosistemas de humedal y no desconoce el régimen específico de la EIA que, para el caso concreto de las carreteras, exige la realización de un EsIA. Además, la norma impugnada sí exige la viabilidad ambiental como un requisito previo para la emisión de la autorización final.

En el primer informe institucional, el representante del MINAE informó que lo indicado en el art. 4 del decreto ejecutivo es acorde a lo dispuesto en la legislación vigente (dentro de la cual se requiere la consulta previa al SINAC en determinados casos) y al principio de coordinación interinstitucional. El artículo indicado señala expresamente que la viabilidad ambiental es requisito indispensable para que el SINAC autorice la intervención y no como lo han indicado los recurrentes, teniendo como consecuencia lógica que deba contarse con tal requisito de manera previa. Lo que se pretende con la norma es retomar lo ya expresado en el art. 81 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, en cuanto al dictamen técnico que debe emitirse por parte del SINAC dentro del trámite ante la SETENA, y por eso se indica que cada dependencia deberá atender los trámites de su competencia. Destacó que la ausencia de coordinación de la SETENA con otras dependencias ha sido un aspecto analizado de manera reiterada por el Programa Estado de la Nación, cuyo Informe número 9 en desarrollo humano sostenible señaló la necesidad de establecer procesos de coordinación con otras instituciones, por lo que los principios indicados se ven reflejados en la normativa cuestionada.

En otro orden de ideas, manifestó que si bien la Convención Ramsar expresamente no cita el término “Evaluación de Impacto Ambiental”, esto por haber sido suscrita con anterioridad a la generalización de dicho concepto, lo cierto del caso es que mediante su art. 3 estableció la obligación de las Partes contratantes de elaborar y aplicar planes de gestión de forma que favorezcan la conservación de las zonas húmedas y, siempre que fuere posible, la explotación racional de los humedales en su territorio. De conformidad con el ordenamiento interno, el art. 41 de la LOA declara de interés público los humedales y su conservación por ser de uso múltiple estén o no estén protegidos por las leyes que rijan la materia. Además, en cuanto a las obras de infraestructura, el art. 43 señala que las mismas se construirán de manera que no dañen los ecosistemas y, de existir posible daño, deberá realizarse una evaluación de impacto ambiental.

Asimismo, el art. 44 establece la obligatoriedad de la evaluación de impacto ambiental para las actividades que afecten los ecosistemas de humedal. También mencionó el art. 92 y siguientes de la Ley de Biodiversidad, que exigen la presentación de EIA de todos los proyectos en los que se considere que pueden afectar la biodiversidad. Concluyó que, por lo indicado, el numeral del decreto es acorde con el art. 50 constitucional y los arts. 17 y 43 de la LOA, por cuanto exige de una evaluación de impacto ambiental como requisito previo al trámite de autorización. Dicha evaluación debe ser previa a la realización de la actividad de que se trate. Y su definición está prevista en el art. 3 inciso 38 del decreto ejecutivo n.°31849. Entonces, señaló será la evaluación de impacto ambiental la que determinará si las actividades que se pretenden desarrollar son ambientalmente posibles, o bien, si procede restringir las actividades sometidas a consideración como condición previa a su aprobación.

Agregó que el ente encargado de aprobar o improbar las EIA deberá tomar en cuenta previo a rendir su dictamen, las prohibiciones establecidas de manera genérica sobre actividades que se desarrollen sobre humedales contenidas en el art. 45 de la LOA. Calificó como errores de los accionantes, los siguientes: el primero es considerar que todos los humedales son áreas silvestres protegidas y, el segundo, el obviar el hecho de que el numeral 1° del decreto refiere únicamente a los ecosistemas de humedal y, por lo tanto, no aplica para el caso de humedales declarados como área silvestre protegida. La norma nunca plantea acción de omisión del procedimiento ante la SETENA, lo que instruye es que esta institución cuente siempre con los informes técnicos y recomendaciones que realizará el SINAC en el proceso de análisis del caso. Por lo tanto, la SETENA y el SINAC deberán conocer toda la información técnica disponible para la adecuada valoración de las intervenciones propuestas desde el punto de vista de la protección, conservación de los recursos naturales y de la biodiversidad en el sitio donde se ubica el proyecto de infraestructura pública estatal.

Insistió en que el SINAC conoce y comparte la característica de interés público que gozan los humedales y, por ello, el mecanismo de evaluar técnicamente la viabilidad de ejecución de una propuesta de “intervención controlada” es precisamente el Anexo 1, el cual permite identificar los criterios técnicos por los cuales se define la importancia del humedal y la descripción de los componentes, procesos y servicios ecológicos fundamentales para determinar las características ecológicas del sitio.

En el segundo informe institucional del MINAE, la Ministra y la Viceministra de Aguas y Mares reiteraron que el art. 4 de dicho decreto es acorde al principio de coordinación interinstitucional. La evaluación de impacto ambiental será la que determinará si las actividades que se pretendan desarrollar son ambientalmente posibles, o bien, si procede restringir las actividades sometidas o consideradas como condición previa a su aprobación.

Finalmente, la SETENA resaltó que la EIA es un instrumento de carácter predictivo, y su objetivo primordial es adelantar los posibles impactos que se pueden producir y establecer las medidas de mitigación respectivas. Alegó que los arts. 1, 2, 3, 4 y 11 del decreto ejecutivo n.º39838-MINAE establecen el procedimiento a seguir ante la autorización de intervenciones controladas por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal en ecosistemas de humedal, en virtud del desarrollo de proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública previamente declarados de conveniencia nacional. Manifestó que, a su vez, el art. 7 incisos l) y m) del decreto ejecutivo n.º 38863-MINAE establece los requisitos generales para la tramitación de solicitud de aprovechamiento maderable. Aclaró, con respecto a la utilización de ciertas palabras en los arts. 1 y 2 del decreto n.º 39838-MINAE, que no afectan el fondo del decreto, en el tanto en el art. 1 se menciona que el procedimiento se estipula para reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal y en su art. 4 se indica que requerirá tramitarse la viabilidad ambiental.

Las palabras subrayadas, considerando lo estipulado en el art. 17 de la LOA y 122 del decreto n.º 31849-MINAE, en relación con que la EIA es predictiva, deviene en innecesario la presentación del trámite de viabilidad ambiental en las obras de reparación y mantenimiento, por lo que considera que desde este punto de vista el decreto impugnado más bien amplía los controles a favor del ambiente. Añadió que, tomando en cuenta lo indicado en el art. 4 del decreto en mención, el Estado se garantiza que previo a autorizar una intervención en un sistema de humedal se cuente con el criterio técnico de la SETENA, mediante el cual se acredite la procedencia o no desde el punto de vista ambiental de realizar determinada actividad. Desde las perspectivas de las competencias de la SETENA no existe ningún relajamiento, flexibilización o cambio en las funciones que actualmente efectúa la Secretaría en materia de evaluación, en respuesta a proyectos ubicados en áreas ambientales sensibles, como lo sería un sistema de humedal.

Aclaró que desde el punto de vista de las evaluaciones que efectúa la Secretaría, cuando la institución se enfrenta a proyectos, sean públicos o privados, que intervienen zonas que reúnen condiciones ambientales especiales bajo la esfera competencial de otro ente, como lo es el SINAC, la SETENA debe integrar al proceso de evaluación el criterio emitido por el ente competente respectivo, de modo que será justamente ese ente el que indique si procede o no la intervención en un sistema de humedal y, en caso afirmativo, bajo qué condiciones.

A partir de las consideraciones y explicaciones brindadas por las autoridades recurridas la Sala aprecia que no existe la confusión aducida por los accionantes respecto a cuál es el instrumento que se debe aplicar previo a la autorización de una intervención controlada en los ecosistemas de humedal. Obsérvese que el decreto ejecutivo cuestionado en el art. 4 dispone expresamente que “en forma paralela a la presentación de la solicitud ante el SINAC por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, los solicitantes deberán tramitar la respectiva viabilidad ambiental ante la SETENA, la cual comprenderá la realización de una evaluación del impacto ambiental”. Además, la norma impugnada enfatiza que la referida viabilidad ambiental será un requisito indispensable para que el SINAC autorice la intervención solicitada (art. 4). Es decir, la norma reglamentaria es coincidente con lo que a tales efectos exige la LOA en los arts. 17, 43 y 44, los cuales por su importancia se transcriben a continuación:

“Art. 17.- Evaluación de impacto ambiental. Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.

Art. 43.- Obras e infraestructura. Las obras o la infraestructura se construirán de manera que no dañen los ecosistemas citados en los artículos 51 y 52 de esta ley. De existir posible daño, deberá realizarse una evaluación de impacto ambiental.

Art. 44.- Obligatoriedad de la evaluación. Para realizar actividades que afecten cualquiera de los ecosistemas citados en los artículos 51 y 52 de esta ley o amenacen la vida dentro de un hábitat de esa naturaleza, el Ministerio del Ambiente y Energía exigirá al interesado una evaluación de impacto ambiental.” La evaluación de impacto ambiental está definida en el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), n.°31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, en el siguiente sentido:

“Evaluación de Impacto Ambiental (EIA): Procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones. De forma general, la Evaluación de Impacto Ambiental, abarca tres fases: a) la Evaluación Ambiental Inicial, b) la confección del Estudio de Impacto Ambiental o de otros instrumentos de evaluación ambiental que corresponda, y c) el Control y Seguimiento ambiental de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos.” Además, el art. 4 del Reglamento refiere:

“Art. 4º-Actividades, obras o proyectos sujetos a la EIA. Las actividades, obras o proyectos nuevos, que están sujetos a trámite de obtención de viabilidad (licencia) ambiental ante la SETENA, según el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, se dividen en:

Aquellas actividades, obras o proyectos para los cuales existe una ley específica que ordena el cumplimiento del trámite. El Anexo Nº 1, que forma parte integral de este reglamento, enumera estas actividades, obras o proyectos.

2. Las demás actividades, obras o proyectos no incluidos en el Anexo Nº 1 del párrafo anterior, aparecen ordenados en la categorización general que se presenta en el Anexo Nº 2 de este reglamento.” Ya se comprobó que los arts. 43 y 44 de la LOA exigen, de forma específica, el cumplimiento de este trámite para obras o infraestructura que impliquen un posible daño o amenacen los ecosistemas de humedal. Además, según informado por la PGR y el MINAE, en el Anexo I del Reglamento se tiene contemplada la obligación de la realización de una evaluación de impacto ambiental o de Estudio de Impacto Ambiental ante la SETENA para los casos de “Construcción de carreteras, aeropuertos, clínicas y hospitales”. También, se aprecia que el Anexo I también lo exige para los casos de “Ejecución de Obra Pública”. Dicho Anexo, como se apuntó, enumera las actividades ya mencionadas y explica el trámite de la siguiente manera:

“Anexo 1. (Así incorporado el título anterior por el artículo 12 del Decreto Ejecutivo N° 32734 del 09 de agosto de 2005).

Listado de proyectos, obras y actividades obligados según leyes específicas a cumplir el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental o de Estudio de Impacto Ambiental ante la SETENA.

El artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente señala de forma textual:

"Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuales actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental". (El subrayado no es del original).

Tal y como puede apreciarse en la lista que se presenta a continuación, con anterioridad a la promulgación, a finales de 1995, de la Ley Orgánica del Ambiente, y también, con posterioridad, se emitieron leyes específicas que señalaban que determinado proyecto, obra o actividad, debía como requisito previo a su desarrollo (es decir, en una fase "ex - ante") cumplir con el requisito, ya sea de una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) o en su defecto de un Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) Con respecto al artículo 17, supra citado, se ha interpretado que a estos proyectos, obras y actividades se refiere la primera parte de la última oración del mismo. Así y las cosas, existen en Costa Rica, una serie de proyectos, obras o actividades, que independientemente de sus características y localización, están obligados, según una ley específica (y también, en algunos casos según convenios internacionales), a cumplir ya sea con el trámite de EIA o en su defecto con un Estudio de Impacto Ambiental particular.

Como parte del proceso de ordenamiento del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental en Costa Rica, se ha considerado conveniente enlistar todos aquellos proyectos, obras y actividades que se incluyen dentro de esta categoría especial, tal y como lo ha establecido la legislación vigente en el país. Con esta lista, aparte de identificar de forma sistemática a esos proyectos, obras y actividades, así como el marco jurídico que sustenta el mandato del trámite de EIA/EsIA, también se pretende orientar a los promotores de este tipo de proyectos, obras o actividades productivas, a fin de que apliquen el proceso de EIA conforme a los trámites técnicos que establece el presente Reglamento.

Como parte de los instrumentos técnicos del sistema de EIA de Costa Rica, la Secretaria Técnica Nacional Ambiental, pondrá a disposición de los promotores de los proyectos, obras o actividades productivas del tipo aquí analizado, guías ambientales para la elaboración de Estudios de Impacto Ambiental (EsIA), de forma tal que, se podrá optar por la confección directa de este documento, o bien iniciar el trámite de EIA, por la fase de Evaluación Ambiental Inicial, en cumplimiento del procedimiento tramitológico que señala el Reglamento.

A continuación, se detalla la lista de proyectos, obras o actividades, sujetos al proceso de EIA, o bien de EsIA, según leyes específicas, o bien a convenios internacionales suscritos por el país.” (Lo destacado no corresponde al original).

Por otra parte, según se informó en la vista oral y se corrobora en la normativa correspondiente, las áreas de “humedales” están incluidas dentro del Listado de áreas ambientalmente frágiles del Anexo 3 del decreto, para lo cual se dispone lo siguiente:

“ El sentido de la definición de las Áreas Ambientalmente Frágiles (AAF) es el de facilitar el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA). Se establece como un instrumento técnico que permite considerar, a priori, una serie conocidas de variables ambientales y jurídicas de un espacio geográfico, a fin facilitar una decisión más acertada sobre el área en el que se desarrollará un proyecto, obra o actividad.

La consideración de las AAF dentro del proceso de EIA representa una forma alternativa de suplir el vacío que representa el hecho de que no se disponga de forma plena con un Ordenamiento Ambiental del Territorio.

Las AAF, por su naturaleza, se dividen en dos grupos principales:

Aquellas áreas para las cuales el Estado ha definido un régimen especial de uso (marco jurídico y técnico definido).

Los espacios geográficos que muestran limitantes técnicas y ambientales para su uso.

El listado de AAF que se presente en este anexo representa aquellos elementos que por su naturaleza técnica o jurídica deben ser tomados en cuenta dentro del proceso de toma de decisiones para el uso de un espacio geográfico dado.

La evaluación de sí el Área del Proyecto (AP) se localiza dentro de un AAF deber ser realizada ya por el Desarrollador desde las fases iniciales del Proyecto. El hecho de que el AP forma parte de un AAF no representa necesariamente la prohibición o impedimento para el desarrollo del proyecto, obra o actividad, salvo que la legislación vigente así lo establezca. En este caso, el conocimiento de esa situación debe hacer que el Desarrollador identifique las limitantes técnicas ambientales y promueva un diseño de su proyecto, obra o actividad de forma tal que puedan superar dichas limitantes técnicas.

Por otro lado, la Autoridad Ambiental, durante el trámite de la EIA tendrá la obligación de verificar la situación del AP respecto a las AAF definidas y a tomar en cuenta el resultado de ese análisis dentro del proceso de toma de decisiones que involucra el sistema.” Asimismo, las autoridades recurridas insistieron que este trámite también resulta congruente con lo dispuesto en los arts. 92 y siguientes de la Ley de Biodiversidad, que en lo conducente señalan:

“Presentación de evaluaciones de impacto ambiental. A juicio de la Oficina Técnica de la Comisión, se solicitará la evaluación de impacto ambiental de los proyectos propuestos cuando se considere que pueden afectar la biodiversidad. La evaluación se aprobará de conformidad con el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente”. (Lo resaltado no corresponde al original).

Partiendo de lo anterior, no se evidencia la confusión supuesta por los accionantes. Está claro que el trámite previo para autorizar la intervención controlada en los ecosistemas de humedal en virtud de del desarrollo de proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional es una evaluación de impacto ambiental (EIA). Este es un procedimiento administrativo instaurado ante la SETENA de carácter científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones debidamente fundadas. En el marco del cumplimiento de dicho procedimiento, el desarrollador del proyecto puede proponer su propio Estudio de Impacto Ambiental (EsIA), o bien, iniciar el trámite de evaluación mediante una diligencia de Evaluación Ambiental Inicial. Al someterse estas autorizaciones al procedimiento administrativo de evaluación ambiental, se debe garantizar la posibilidad de participación de las personas físicas o jurídicas interesadas, tal y como está regulado en los arts. 6, 22, 23 y 24 de la LOA:

“Art. 6.- Participación de los habitantes. El Estado y las municipalidades, fomentarán la participación activa y organizada de los habitantes de la República, en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar el ambiente.

Art. 22.- Expediente de la evaluación. Las personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, tendrán el derecho a ser escuchadas por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, en cualquier etapa del proceso de evaluación y en la fase operativa de la obra o el proyecto. Las observaciones de los interesados serán incluidas en el expediente y valoradas para el informe final.

Dentro de los cinco días hábiles siguientes al recibo de una evaluación de impacto ambiental, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental remitirá un extracto de ella a las municipalidades en cuya jurisdicción se realizará la obra, la actividad o el proyecto. Asimismo, le dará profusa divulgación, por los medios de comunicación colectiva, a la lista de estudios sometidos a su consideración.

Art. 23.- Publicidad de la información. La información contenida en el expediente de la evaluación de impacto ambiental será de carácter público y estará disponible para ser consultada por cualquier persona u organización.

No obstante, los interesados podrán solicitar que se mantenga en reserva información integrada al estudio, si de publicarse afectare derechos de propiedad industrial.

Art. 24.- Consulta de expedientes. Los criterios técnicos y los porcentajes de ponderación para analizar los estudios de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, deben ser de conocimiento público.” Lo cual se encuentra regulado y contemplado en el art. 55 de Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), n.°31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, que ordena lo siguiente:

“ Artículo 55.-Sobre los mecanismos para ser escuchados. De conformidad con el artículo 22 de la Ley Orgánica del Ambiente toda persona física o jurídica, pública o privada, tiene derecho a ser escuchada por la SETENA, en cualquier etapa del proceso de evaluación y en la fase operativa de las actividades, obras o proyectos. Sus observaciones serán incluidas en el expediente y valoradas en el informe final.

1. Los mecanismos que se establecen en el presente reglamento para recibir o conocer dichas observaciones son los siguientes:

1.1. Los escritos que se presenten en las oficinas de la SETENA.

1.2. Las audiencias privadas con la Comisión Plenaria de la SETENA y con cualquiera de sus departamentos técnicos.

1.3. Las Audiencias Públicas.

2. Las audiencias deberán solicitarse por escrito a la SETENA, señalando dirección postal o número telefónico o de fax, donde se le comunicará la respuesta, incluyendo la hora y el día, en que serán atendidos. Las audiencias se fijarán, de la siguiente manera:

2.1. Dentro del plazo de quince días naturales después de haberse solicitado, en caso de audiencia privada.

2.2. Dentro de los tres meses siguientes, en caso de audiencia pública.” (Lo destacado no corresponde al original).

Por lo que también se descarta el agravio de que con el trámite en cuestión se omita garantizar la posibilidad de participación de los interesados en el procedimiento administrativo de autorización de la evaluación ambiental.

Como tercer reproche, los accionantes cuestionaron que haya una tramitación paralela entre los requisitos que se deben plantear ante el SINAC y el trámite de la Evaluación de Impacto Ambiental. Al respecto, las autoridades recurridas explicaron que esa disposición responde a una necesidad de simplificar y agilizar los trámites, en virtud de una eventual duplicidad. En efecto, sobre el particular, la Sala aprecia que esto se previó así porque el art. 81 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad contemplaba una consulta al SINAC de previo a autorizar la licencia de viabilidad ambiental. El numeral en cuestión señalaba:

“Cuando se trate de actividades, obras o proyectos que afecten la vida silvestre, áreas protegidas, recursos forestales y recursos hídricos, la SETENA de previo a resolver, deberá consultar al Área de Conservación del SINAC lo que corresponda, para que emita criterio técnico al respecto en el plazo que establece la ley” (norma que posteriormente fue reformada por el art. 13 del Reglamento de estudios de diagnóstico ambiental (EDA), aprobado mediante decreto ejecutivo n.°42837 del 22 de enero del 2021).

Es decir, para evitar un trámite redundante, se procuró que el procedimiento se realizara de forma coordinada. Adviértase que, conforme al principio de desarrollo sostenible, las autoridades públicas deben aspirar por el desarrollo en condiciones aptas de subsistencia y en armonía con la protección del ambiente. No se trata de que se dispongan y regulen procedimientos administrativos interminables de imposible cumplimiento, sino de procurar resolver las gestiones en armonía justamente con la pretensión de alcanzar el desarrollo sostenible. En consecuencia, no parece irrazonable la disposición bajo examen, en el entendido de que justamente se procura unir esfuerzos en la resolución del procedimiento. Lo anterior, bajo la premisa, claro está, de que el pronunciamiento de la SETENA es un requisito previo e indispensable para la resolución final que le corresponde emitir al SINAC. Recuérdese que la norma insiste en que “Dicha viabilidad ambiental, será requisito indispensable para que el SINAC autorice la intervención solicitada”.

Esta resolución final está encomendada a dicho órgano en virtud de lo dispuesto en el inciso h) del art. 7 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre n.°7317, según el cual, le corresponde al SINAC, como órgano del MINAE, proteger, supervisar y administrar, con enfoque ecosistémico los humedales, así como determinar su calificación de importancia nacional o internacional. En consecuencia, la EIA debe ser previa a la autorización por parte del órgano competente de fiscalizar con enfoque sistémico el manejo de los humedales y también debe ser anterior al inicio de toda obra, proyecto o actividad, porque tal instrumento precisamente procura predecir los posibles impactos al ambiente que dichas obras o actividades puedan generar, así como las posibles medidas de compensación o mitigación que deban implementarse. En ese sentido, se trata de un instrumento preventivo que permite a los entes públicos, encargados de aprobar proyectos o actividades de cierta envergadura, tener en cuenta, anticipando y sobre bases confiables, las perjudiciales repercusiones al ambiente que podrían producir. El art. 2 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) ordena lo siguiente:

“Artículo 2º-Trámite de EIA para actividades, obras o proyectos. Por su naturaleza y finalidad, el trámite de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) debe haberse completado y aprobado de previo al inicio de actividades del proyecto, obra o actividad. Esto es particularmente relevante cuando se trate de la aprobación de anteproyectos, proyectos y segregaciones con fines urbanísticos o industriales, trámites pertinentes al uso del suelo, permisos constructivos y aprovechamientos de recursos naturales.” (Lo resaltado no corresponde al original).

De conformidad con lo anterior, considera la Sala que lleva razón el anterior jerarca del MINAE, quien informó que será la EIA la que determinará si las actividades que se pretenden desarrollar son ambientalmente posibles, o bien, si hay que restringir las actividades sometidas a consideración como condición previa a su aprobación. Además, coincide este Tribunal en que el ente encargado de aprobar o improbar las evaluaciones de impacto ambiental deberá tomar en cuenta, previo a rendir su dictamen, las prohibiciones establecidas de manera genérica sobre actividades que se desarrollen sobre humedales, contenidas expresamente en el art. 45 de la LOA:

“Se prohíben las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas”.

Finalmente conviene resaltar lo informado por la SETENA en el sentido de que las disposiciones examinadas resultan ser más garantes en materia de protección ambiental que el propio Reglamento de los Procedimientos de Evaluación Ambiental, el cual no contempla la evaluación de impacto ambiental para los proyectos de reparación y mantenimiento de infraestructura pública estatal, pero en estos casos específicos sí lo requiere, por lo que considera esta Sala que el decreto impugnado, más bien, amplía los controles a favor del ambiente.

Como consecuencia de las consideraciones realizadas, se impone desestimar este extremo de la acción.

X. CUESTIONAMIENTOS GENÉRICOS CONTRA TODO EL DECRETO EJECUTIVO

Ya no de manera concreta, sino contra todo el decreto, los accionantes manifestaron que es lesivo de los arts. 50 y 89 de la Constitución Política. Alegaron que la LOA reconoce a los humedales como áreas especiales desde el punto de vista ambiental, razón por la cual deberían estar sujetos a su conservación y protección. Además, los humedales ya delimitados por el MINAE tienen el potencial de convertirse en áreas silvestres protegidas, tal y como lo establece el art. 32 de la LOA. Afirmaron que el hecho de que el MINAE no los haya delimitado o definido como áreas silvestres protegidas no significa que el humedal quede desprotegido. Estimaron que el humedal queda cubierto por los lineamientos de protección y por las prohibiciones constitucionales de limitaciones de uso del suelo que puedan afectarlos como, por ejemplo, el desarrollo de infraestructura vial. En este caso, los estudios técnicos de línea base de prefactibilidad y factibilidad técnica de proyectos, así como de EIA de proyectos específicos deben identificar las zonas de humedal y tomarlas en cuenta como parte del diseño del proyecto.

Bajo ningún modo se debería admitir que, por una omisión en la identificación de un humedal, el mismo sea impactado y dañado por el desarrollo de un proyecto, pues ellos son sitios de protección. En este caso se estaría cometiendo un daño ambiental similar al daño ambiental en un área silvestre protegida.

Al respecto, la PGR sostuvo que, acorde con los principios de objetivación y el preventivo, el decreto impugnado prevé tres instrumentos de control para garantizar el uso sostenible de los humedales y mitigar los posibles impactos: la declaratoria de conveniencia nacional, la EIA, el informe técnico y aprobación del SINAC. Enfatizó que la declaratoria de conveniencia nacional que contempla el art. 2 del decreto impugnado, es el medio a través del cual se determina que los beneficios públicos son mayores que los costos socioambientales. Añadió que se trata de un procedimiento de excepción contenido en la Ley Forestal que tiene como objeto acreditar que, pese a que una actividad genera cierto impacto sobre el ambiente, este puede ser mitigado y compensado y puede permitirse la actividad porque los beneficios de su desarrollo son mayores que los costos ambientales generados. Reiteró que el decreto n.º39838 impugnado no resulta inconstitucional, siempre que se entienda que el término “ecosistemas de humedal” al que hace referencia el artículo primero, no incluye los humedales que estén catalogados como áreas silvestres protegidas, los que se ubiquen dentro de un área silvestre protegida, ni aquellos que por estar asociados a ecosistemas boscosos o terrenos forestales y ubicarse en bienes demaniales o terrenos propiedad del Estado o de otros entes u órganos públicos, forman parte del PNE.

Afirmó que en el caso de los humedales que sí integran el PNE la aplicación de la normativa impugnada sí resulta inconstitucional. Lo anterior, excepto que la Sala no lo estime así, al ponderar los intereses implicados: el interés público ambiental de proteger el recurso forestal y el interés público que reviste el desarrollo de infraestructura vial pública. Manifestó que en caso de declararse inconstitucional el decreto para los humedales que integran el PNE, se recomienda valorar la posibilidad de dimensionar los efectos de lo resuelto en dos sentidos: 1.- Por un lado, manteniendo la aplicación de la norma para la reparación, mantenimiento y ampliación de obras viales existentes, pues no exigirles los controles fijados por la normativa impugnada, constituiría una desmejora en el nivel de tutela ambiental dispuesto; y, 2.-Por otro, interpretando que el decreto es aplicable únicamente para los humedales que, por no estar asociados a sistemas boscosos y ser exclusivamente acuáticos, no integran el PNE.

Alegó, además, que el decreto n.º39838, al permitir la intervención controlada de los humedales con el desarrollo de infraestructura vial, no viola la Convención Ramsar, la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, ni el art. 50 constitucional. Es acorde a los principios de desarrollo sostenible, de objetivación de la tutela ambiental y preventivo y no constituye una desmejora en el nivel de tutela que la legislación establece. La norma garantiza el uso racional y sostenible de los humedales, controlando el desarrollo de infraestructura vial por medio de la declaratoria de conveniencia nacional, la EIA y el informe técnico multidisciplinario y aprobación del SINAC.

En el primer informe institucional el MINAE rechazó una infracción al principio de irreductibilidad del bosque, por cuanto no es que se esté autorizando la corta de árboles de forma desmedida, sino que la Administración, en acatamiento de la normativa vigente, debe solicitar los requisitos correspondientes para poder determinar si es procedente lo solicitado. Asimismo, se negó la violación al principio de objetivación de la tutela ambiental, pues son requisitos que deben de cumplir los administrados a efectos de que la Administración pueda valorar ―con sustento en la ciencia, la técnica y el ordenamiento jurídico vigente— si la solicitud está ajustada a derecho y si existe un equilibrio entre el medio ambiente y los beneficios sociales que le puedan generar al país y al bienestar de la colectividad. Lo dicho fue reiterado en el segundo informe institucional, en el cual se integró al punto focal entre el Gobierno de Costa Rica y la Convención Ramsar.

En consideración de la Sala estos argumentos resultan redundantes con los ya examinados. Como se ha venido indicando, si bien es cierto los ecosistemas de humedal tienen una protección legal e internacional reforzada, no existe una prohibición absoluta para el Estado de realizar una “intervención controlada”, tal y como lo prevé el art. 1 del decreto bajo examen, sino que, incluso, está contemplada la posibilidad de hacer un uso racional de los mismos. En consecuencia en sí mismo el propósito del decreto no es inconstitucional y no resulta contrario a los principios invocados por los accionantes. Lo anterior, tal y como se ha venido señalando, siempre y cuando se entienda que en el concepto “ecosistema de humedal” están excluidos los humedales que tienen un régimen jurídico más agravado y específico en virtud de su declaratoria como sitio Ramsar, como área silvestre protegida o porque por su especial ubicación y características es parte integrante del PNE. El error de los accionantes es identificar que todos los ecosistemas de humedal se asimilan a un área silvestre protegida. Sin embargo, ya se examinó con detalle la legislación y la jurisprudencia de esta propia Sala para señalar que la creación de un área silvestre protegida requiere de una declaración expresa por parte del Estado, fundándose en una serie de estudios técnicos que justifiquen la decisión.

En atención a lo anterior, tampoco es cierto que el decreto coloque a los ecosistemas de humedal es un estado de desprotección, pues, como se ha examinado con detalle el decreto impone una serie de regulaciones novedosas para la ampliación, reparación y mantenimiento de obras de infraestructura (requisitos que anteriormente no estaban contemplados) y, además, estandariza el proceso para el desarrollo de nuevo proyectos de infraestructura pública estatal. Esa normativa, en todo caso, debe ser aplicada en armonía con el resto de disposiciones legales que regulan la materia. Recuérdese que para obtener el pronunciamiento del SINAC (como órgano competente en la administración de los ecosistemas de humedal) es necesario cumplir con los siguientes requisitos:

• 1)una declaratoria de conveniencia nacional mediante la que se logre justificar y demostrar que las actividades que se procuran llevar a cabo tienen mayores beneficios sociales en aras del interés general, que el costo socio-ambiental producto de la intervención (art.1 y art. 3 incisos d) y e));
• 2)el interesado en desarrollar la obra debe completar la Ficha de Informativa Técnica que debe cumplir con las características del Anexo 1 del decreto, en el cual, se hace una estricta y escrupulosa valoración de las cualidades del humedal, su descripción, especies asociadas y una serie de características detalladas que se pueden observar en el Anexo I del decreto y que servirán de insumo para la decisión final (art. 3 incisos f) y g) y Anexo I );
• 3)el desarrollador debe adjuntar un informe con la indicación de las intervenciones a realizar en el ecosistema de humedal que contenga, además, información respecto de la detección de cambios adversos en las características ecológicas de los humedales inducidos por la acción humana a partir de las actividades o intervenciones propuestas, según la descripción de las características ecológicas y los límites de cambio aceptable; asimismo, una previsión de las acciones conectivas por medio de la restauración de las pérdidas o de la compensación equivalente (art. 3, inciso h);
• 4)la viabilidad ambiental otorgada por SETENA como condición para que el SINAC autorice la intervención solicitada (art. 4);
• 5)además se prevé que el SINAC rinda un informe técnico emitido por un equipo multidisciplinario integrado por el Área de Conservación competente del sitio donde se desarrolle el proyecto de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal, con el apoyo del Programa Nacional de Humedales. En ese informe se deberán valorar las intervenciones propuestas desde el punto de vista de la protección, conservación de los recursos naturales y de la biodiversidad en el sitio donde se ubica el proyecto de infraestructura pública estatal y las medidas de mitigación que deberá cumplir el solicitante para no afectar las características ecológicas del ecosistema de humedal, para lo cual podrá solicitar apoyo al Consejo Nacional asesor sobre Humedales (art. 8).

Luego del cumplimiento de tales requisitos, le corresponderá al SINAC dictar la resolución final en la que consten las razones que justifiquen el otorgamiento o denegatoria de la autorización, de conformidad con lo dispuesto en la LGAP. En todos aquellos casos en que se autorice la solicitud, deberá incluirse un apartado denominado medidas de restauración de las pérdidas o compensación equivalente, según corresponda, desde el punto de vista técnico (art. 9). Aunque no lo mencionan los accionantes, pero la norma establece rigurosos controles de seguimiento a la autorización en cuestión, toda vez que el art. 10 impone la obligación a la autoridad designada de rendir un informe mensual sobre el cumplimiento de las medidas técnicas de restauración o compensación ante el Área de Conservación correspondiente y el Programa Nacional de Humedales, hasta seis meses después de la finalización del proyecto.

Con fundamento en este análisis, aprecia la Sala que no existe inconstitucionalidad alguna en los reproches planteados por los accionantes. Por el contrario, se estableció un riguroso procedimiento administrativo que contempla varias etapas y requisitos que tienen como fin último examinar la pretensión de autorizar una intervención controlada en ecosistemas de humedal. No se trata de cualquier intervención, sino de una que previamente ha sido declarada de interés nacional y, además, la pretensión se somete a una serie de valoraciones y trámites que, lejos de reducir el nivel de protección a los ecosistemas de humedal, los refuerza. Recuérdese que estos requisitos se aplicarán no solo a proyectos nuevos, sino a cualquier obra de reparación que tenga un impacto sobre estos ecosistemas de humedal. Las consideraciones de los accionantes en el sentido de que se reducen los estándares de protección son, en realidad, infundados. Por lo demás, la normativa en cuestión no es un decreto aislado, sino que el mismo debe ser aplicado en armonía con el resto de disposiciones reglamentarias y legales que confieren protección a los ecosistemas de humedal, así como los principios constitucionales desarrollados en esta sentencia. Por lo que, en consideración de la Sala, se impone declarar sin lugar los reclamos de los accionantes.

XI. SOBRE LA PLANIFICACIÓN DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA

Los accionantes cuestionaron, de forma genérica y abstracta, que la planificación y diseño de obras viales puede realizarse para que no se afecten los ecosistemas de humedales. Señalaron que el desarrollo de una obra de infraestructura vial requiere de un efectivo proceso de planificación, el cual debe integrar un eficiente proceso de análisis de alternativas de localización de la obra vial propuesta, que se deben basar en un estudio multifactorial sobre diversos aspectos (ingeniería vial, ambiental –que incluiría la localización de áreas frágiles y sensibles–, social, entre otros). Alegaron que el hecho de que un proyecto vial se planifique desde el principio pasando por una zona de humedal, según los principios del análisis de alternativas que exige el mismo procedimiento de EIA (mediante la herramienta técnica “Guía para la elaboración de instrumentos de Evaluación de Impacto Ambiental”), es contradictorio, dado que el mismo procedimiento arrojaría que deberían existir otras alternativas diferentes y menos impactantes al ambiente que una obra vial pasando en medio de un ecosistema de humedal.

Al respecto las autoridades del MOPT sostuvieron que esa instancia actúa en función de las necesidades de vías de comunicación de los usuarios; ello implica que, en principio, se deberá llegar hasta donde ellos habitan, pero la situación se agrava cuando los lugares en los que residen se encuentran ubicados en zonas declaradas “ambientalmente frágiles”, en las cuales y según las interpretaciones radicales, como las esbozadas por los accionantes, no es posible proceder con su intervención. Afirmaron que día con día se les presentan ejemplos, y lamentablemente, en perjuicio del usuario, el Ministerio debe rechazar sus gestiones de provisión o mejoras de las vías de comunicación, en clara desigualdad respecto de los usuarios que sí disfrutan de servicios esenciales eficientes, pero también, generando un evidente perjuicio a la economía de la zona, pues en este sentido se debe acotar que si se carece de un servicio esencial como el de vías de comunicación, también se carecerá de servicios de educación, salud, acueductos, lo que también impactará sobre el comercio, turismo, etc. Explicaron que el proyecto de infraestructura vial denominado “Carretera San Carlos, Bernardo Soto-Sifón- Abundancia-Florencia”, conocido como “la carretera a San Carlos”, es un corredor prioritario para Costa Rica, considerado de importancia estratégica para el desarrollo del país, porque reduce significativamente los tiempos de viaje, genera ahorros en costos de operación vehicular y garantiza la conectividad de los vecinos de la Zona Norte con la Gran Área Metropolitana.

Añaden que con este proyecto el país consolida el corredor Eje Interior Norte, que facilita el transporte de mercancías, turistas hacia una región con un gran potencial de producción agrícola y atractivos turísticos, descargando el sistema vial del Valle Central de una gran cantidad de vehículos pesados. El proyecto corresponde a un trazado de 43 km de longitud en la zona occidental de la Cordillera Volcánica Central, caracterizada por un relieve muy irregular, predominando tierras de altas pendientes entre el 30% a 60%, lo que limita el uso de los terrenos. Explican que diseñar y construir una vía de primer nivel en esta orografía tan escarpada donde abundan los deslizamientos, movimientos de masas de tierra, fallas, grietas asentamientos, zonas de materiales meteorizados y flujos de lodo, entre otros accidentes que son propios de un ambiente geológico muy diverso, demanda un análisis integral complejo.

Esos fenómenos se combinan con terrenos montañosos de fuertes pendientes, un régimen de lluvias intensas y ríos de cañones profundos, conformando una geomorfología que complica el trazado y la construcción de una vía con un estándar de diseño mejorado, lo que implica intervenir áreas muy amplias, más allá de la calzada propiamente, para resguardar la seguridad de los usuarios y garantizar la operación durante todo el año.

Al respecto, considera la Sala que no corresponde acá examinar la procedencia o improcedencia de una obra de infraestructura en concreto, sino que el objeto de esta acción es examinar la constitucionalidad del decreto que regula los requisitos para autorizar una intervención controlada en ecosistemas de humedal. La forma en que las autoridades competentes en el desarrollo de obra pública planifiquen la eventual construcción de cualquier tipo de infraestructura, incluyendo la infraestructura vial, no está en discusión acá. Por lo que se omite cualquier pronunciamiento de constitucionalidad sobre las apreciaciones abstractas de los accionantes en relación con la que estiman es la forma idónea de proyectar obras de infraestructura.

En este punto interesa señalar que algunos grupos de personas se han apersonado al proceso en condición de coadyuvantes, aduciendo que tienen interés en la culminación de la “Carretera San Carlos, Bernardo Soto-Sifón- Abundancia-Florencia”, conocida como “la carretera a San Carlos”, y manifestando que la eventual inconstitucionalidad que se solicita en esta acción afectaría esa obra a pesar de que se trata de un corredor prioritario para Costa Rica, considerado de importancia estratégica para el desarrollo del país. Sobre el particular, como ya se señaló, no le corresponde a este Tribunal hacer alguna manifestación específica en relación con el desarrollo de esa carretera en concreto, por cuanto se trata de un tema propio de la competencia de las autoridades administrativas encargadas del diseño, autorización y desarrollo de la obra. En definitiva, será el Tribunal Contencioso Administrativo el que deberá determinar, con sustento en el Estudio de Impacto Ambiental, si dicha obra pública está afectando o no al humedal ubicado en el sitio conocido como “La Culebra”, toda vez que pronunciarse sobre ello transciende las competencias asignadas a esta jurisdicción constitucional.

XII. SOBRE LA INCONSTITUCIONALIDAD PLANTEADA CONTRA LA NORMATIVA QUE REGULA EL TEMA DEL APROVECHAMIENTO MADERABLE

Los accionantes cuestionan el art. 11 del decreto de análisis que dispone textualmente lo siguiente:

“Art. 11. La corta de árboles o aprovechamiento maderable para ampliación y/o mantenimiento de las vías públicas gestionados por las Municipalidades, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), u otras instituciones estatales, se regirá por lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo N° 38863-MINAE denominado "Reglamento para trámite de permisos y control del aprovechamiento maderable en terrenos de uso agropecuario, sin bosque y situaciones especiales en Costa Rica, Oficialización de "Sistema de Información para el control del aprovechamiento forestal (SICAF)" y la Ley Forestal N° 7575.” Por la expresa referencia, cuestionaron lo señalado en los incisos l) y m) del decreto ejecutivo n.°38863-MINAE de 11 de noviembre de 2014, publicado en el Diario Oficial La Gaceta n.°66 de 07 de abril de 2015, por infracción al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Dichos numerales, indican lo siguiente:

“Artículo 7º-Requisitos Generales. Para trámites de solicitud de aprovechamiento maderable extendidos por la Administración Forestal del Estado, según corresponda, se debe cumplir con los siguientes requisitos generales:

(…)

l. Las solicitudes de aprovechamiento maderable en terrenos de uso agropecuario y sin bosque dentro de las Áreas Silvestres Protegidas, tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, deberán indicar la referencia de la correspondiente resolución de viabilidad ambiental y ajustarse a lo que dispone el Plan de Ordenamiento Ambiental, según Decreto Ejecutivo N°. 29393-MINAE, promulgada el 15 de mayo del 2001.

m. Indicar en la solicitud el número del Decreto Ejecutivo que Declara la Conveniencia Nacional del proyecto publicado en el Diario Oficial La Gaceta, cuando se trate de corta de árboles en Patrimonio Natural del Estado, en áreas de protección, en áreas de bosque o se trate de especies vedadas. Así indicar la referencia de la resolución de la viabilidad ambiental extendida por SETENA, para los proyectos considerados en el decreto Nº 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, del veinticuatro de mayo del dos mil cuatro.” Los accionantes afirmaron que al existir referencia directa del reglamento, las normas transcritas deben ser declaradas inconstitucionales, en el tanto permite la tala en áreas silvestres protegidas y esto violenta las normas 7, 21, 50 y 89 constitucionales y las convenciones ratificadas citadas.

Al respecto, la PGR manifestó que de una lectura completa del decreto n.º38863-MINAE se constata que su objeto es regular los procedimientos para el trámite de los permisos y control del aprovechamiento maderable y corta, en terrenos de uso agropecuario y sin bosque y en casos especiales previstos por la legislación. Afirmó que el resultado es que la remisión que hace el art. 11 del Decreto n.º 39838-MINAE está referido al capítulo V, destinado al tema de las solicitudes especiales contempladas en la legislación ambiental nacional, que concretamente establece:

“Art. 16.-Corta o eliminación de árboles, para proyectos de infraestructura pública o privada, declarados de conveniencia nacional (PE-CN). Son aquellas solicitudes para el aprovechamiento maderable o corta de árboles en predios de propiedad privada o en terrenos propiedad estatal, que no constituyan Patrimonio Natural del Estado, en que se deban eliminar árboles para desarrollar actividades declaradas de conveniencia nacional, a cargo de las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, de conformidad al artículo 2 del Reglamento a la Ley Forestal Decreto Ejecutivo 25721-MINAE y sus reformas; y otras de igual naturaleza que la Administración Forestal del Estado determine según las necesidades del país; en el caso de aprovechamiento maderable en áreas de protección según artículos 33 y 34 de la Ley Forestal Nº 7575; en áreas de bosque de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Forestal y aprovechamiento de árboles de especies vedadas se deberá contar con la respectiva declaratoria de conveniencia nacional.” Detalló que dicho artículo es acorde al objeto del decreto n.º 39838-MINAE y, además, excluye de su aplicación los terrenos que conforman el PNE.

Añadió que, por su parte, el inciso l) del art. 7 impugnado está destinado a los permisos de corta o aprovechamiento que soliciten los propietarios de terrenos particulares que queden comprendidos dentro de áreas silvestres protegidas (reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre) y que, pese a no haber sido expropiados, quedan sometidos a un plan de ordenamiento ambiental (decreto ejecutivo n.º29393-MINAE) y obligados a gestionar una viabilidad ambiental para las actividades o proyectos que deseen desarrollar. Afirmó que el art. 37 de la LOA es claro al indicar que las fincas particulares quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan expropiado o pagado legalmente o cuando se sometan en forma voluntaria al régimen forestal. De ahí que, al estar el inciso l) del art. 7 pensado para aquellas propiedades privadas dentro de las áreas silvestres protegidas que no han sido expropiadas, dicha norma no está autorizando la corta o aprovechamiento en áreas silvestres protegidas o en el PNE.

Detalló que el inciso m), por el contrario, sería inconstitucional únicamente si se entiende que autoriza la corta de árboles en el PNE con fines distintos a los permitidos por el art. 18 de la Ley Forestal y el art. 11 de su Reglamento, tal y como lo consideró la Sala en el voto 2006-17127. Lo anterior, salvo que la Sala interprete que la aplicación del decreto n.º 39838-MINAE en los humedales que forman parte del PNE no es inconstitucional.

Al respecto, las autoridades del MINAE aclararon que el art. 7 inciso l) del decreto n.º38863 no es inconstitucional, porque está destinado a los permisos de corta o aprovechamiento que soliciten los propietarios de terrenos privados que, según lo establece el art. 37 de la LOA, queden comprendidos dentro de áreas silvestres protegidas (reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre) y que, pese a no haber sido expropiados, quedan sometidos a un plan de ordenamiento ambiental. Por otra parte, afirmaron que el art. 7 inciso m) del decreto n.º38863, sería inconstitucional, únicamente si se entiende que se permite la corta de árboles en el PNE, con fines distintos a los permitidos por el art. 18 de la Ley Forestal y el art. 11 de su Reglamento. Lo anterior, salvo que la Sala interprete que la aplicación del decreto n.º 39838-MINAE en los humedales que forman parte del PNE no es inconstitucional.

Insistieron que dicha regulación no resulta inconstitucional, por cuanto tal autorización está reservada para terrenos de propiedad privada de uso agropecuario y sin bosque inmersos dentro de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre de conformidad al numeral 27 de la Ley Forestal y no aplica para el caso de terrenos del PNE. En igual sentido, el art. 7 inciso m) del decreto ejecutivo n.°38863-MINAE, pues como se indicó el art 34 de la Ley Forestal prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional.

De conformidad con los informes de las autoridades recurridas este Tribunal considera que, efectivamente, existe una confusión de parte de los accionantes al hacer la relación normativa. El decreto ejecutivo n.°38863-MINAE denominado “Reglamento para trámite de permisos y control del aprovechamiento maderable en terrenos de uso agropecuario, sin bosque y situaciones especiales en Costa Rica, Oficialización de ‘Sistema de Información para el control del aprovechamiento forestal (SICAF)’” establece varias categorías o modalidades de permisos extendidos por la Administración Forestal del Estado para para el aprovechamiento maderable y, dentro de las cuales, se encuentra la categoría de “Solicitudes especiales contempladas en la legislación ambiental nacional (permiso especial)” (ver art. 5).

Dichos permisos especiales están específicamente regulados en el art. 16 del decreto, al contemplar la corta o eliminación de árboles, para proyectos de infraestructura pública o privada, declarados de conveniencia nacional. Más concretamente, el art. 19 establece y regula el permiso para “Corta de árboles o aprovechamiento maderable para ampliación y/o mantenimiento de las vías públicas”, y el art. 20 establece los requisitos que se deben cumplir para tales efectos. Dichos numerales son los que resultan coincidentes con lo dispuesto en el art. 11 supra citado, el cual específicamente prevé la corta de árboles o aprovechamiento maderable para ampliación y/o mantenimiento de las vías públicas gestionadas por municipalidades, el MOPT u otras instituciones estatales. En consecuencia, la remisión de los accionantes al art. 7 incisos l) y m) es improcedente y, por lo tanto, la Sala omite examinar su constitucionalidad por la falta de identidad y conexidad con el objeto de esta acción.

Es decir, los accionantes los reprocharon de inconstitucionales por ser aplicables a los supuestos en que se prevé la intervención controlada de los ecosistemas de humedal. No obstante, dicho numeral no tiene relación con estos supuestos, porque, para tales casos, se requiere de un permiso especial que está regulado en el Capítulo V del decreto n.°38863-MINAE que, por lo demás, expresamente excluye a predios incluidos en el PNE (art. 16.).

En consecuencia, dado que los numerales apuntados por los accionantes no tienen relación con el objeto de esta acción, esta Sala desestima los reproches planteados. Por lo demás, los accionantes no apuntaron concretamente alguna inconstitucionalidad sobre los numerales que sí resultan atinentes, por lo que no corresponde que esta Sala realice un examen oficioso de los requisitos específicos aplicables.

XIII. SOBRE LOS ALEGATOS DE LOS COADYUVANTES

Uno de los coadyuvantes, Mauricio Álvarez Mora, en su condición de Presidente de la Federación para la Conservación del Ambiente, cuestionó que los decretos ejecutivos no fueron sometidos a un proceso de información o consulta a la población costarricense de previo a su promulgación definitiva, incumpliéndose de esta forma la obligación de consulta de los anteproyectos de disposiciones de carácter general, establecida en el art. 361.2 de la LGAP. Alega que el Poder Ejecutivo omitió de forma absoluta informar a las y los habitantes de la República sobre los anteproyectos de los decretos en cuestión antes de que los mismos fueran definitivamente emitidos y publicados. Tampoco brindó oportunidad alguna a la ciudadanía para que expusieran su parecer o formularan observaciones sobre dichas normas.

Al respecto, la PGR manifestó que, pese a ser un asunto de legalidad ordinaria, no considera que el decreto sea disconforme al art. 361 de la LGAP, pues su contenido no afecta a instituciones descentralizadas o entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo cuyo parecer debió haberse tomado en cuenta. De tal forma, no existe la disconformidad legal señalada, ni mucho menos, violación de normas constitucionales. Tampoco existe esa violación por no haberse consultado públicamente el decreto n.º39838, ya que su contenido no afecta a instituciones descentralizadas o entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo cuyo parecer debió haberse tomarse en cuenta.

Al respecto, estima esta Sala que lleva razón la PGR en el sentido que este Tribunal ha advertido que el eventual incumplimiento de lo dispuesto en el art. 361 de la LGAP es un aspecto de legalidad. Dicha norma refiere lo siguiente:

“Art. 361.- 1. Se concederá audiencia a las entidades descentralizadas sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas.

2. Se concederá a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto.

3. Cuando, a juicio del Poder Ejecutivo o del Ministerio, la naturaleza de la disposición lo aconseje, el anteproyecto será sometido a la información pública, durante el plazo que en cada caso se señale.” En la más reciente postura de la Sala al respecto, en la sentencia n.°2017-017950 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Cruz C. Castillo V., Hernández L., Salazar A., Hernández G, Salazar M.), se resolvió lo siguiente:

“[E]n jurisprudencia reiterada esta Sala ha indicado que el incumplimiento del mecanismo de consulta previsto en el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública es un diferendo de legalidad”.

Por lo tanto, el riguroso examen del cumplimiento de los requisitos legales para la emisión del decreto en cuestión, debe residenciarse en la vía de la legalidad ordinaria, pues no le compete a este Tribunal examinar, a la luz de las disposiciones de la LGAP, si dicho decreto cumplió los trámites legales que justifiquen su regularidad.

Ahora bien, esto no quiere decir que este Tribunal desconozca el principio de la participación en temas ambientales, como derivación de lo dispuesto en los arts. 9 y 50 constitucionales y el art. 6 de la LOA. En el caso concreto, observa la Sala que el análisis concreto de las autorizaciones de intervención controlada están sometidas a un riguroso proceso de autorización que, como se examinó, requiere el dictado de un nuevo decreto ejecutivo con la declaratoria de conveniencia nacional en el cual, de resultar necesario, deberá darse audiencia a las entidades que puedan verse afectadas, por ejemplo, las corporaciones municipales en las que se pretende llevar a cabo la obra de infraestructura. Adicionalmente, como ya se apuntó, el procedimiento de autorización implica también el trámite de la evaluación ambiental, que contempla la garantía de participación pública en cualquier etapa del proceso de evaluación o en la fase operativa de la obra o del proyecto. Por eso, considera esta Sala que —si existe algún proyecto en particular respecto del cual los coadyuvantes o accionantes desean manifestar su oposición o inquietudes concretas— lo procedente es que se apersonen en los respectivos procedimientos administrativos que garantizan y facilitan la participación pública, a efecto de plantear tales disconformidades.

Corolario de las consideraciones realizadas, se desestima el agravio planteado.

XIV. CONCLUSIONES

En virtud del desarrollo considerativo expuesto, esta Sala descarta la inconstitucionalidad del decreto ejecutivo n.°39838-MINAE. Lo anterior, siempre y cuando se comprenda que la frase “ecosistemas de humedal” excluye a las áreas silvestres protegidas, a los humedales declarados de importancia internacional que están incluidos en la Lista Ramsar y aquellos humedales que están delimitados e incluidos como parte del PNE. Dichas declaratorias implican una categoría de manejo diverso y agravado que deberá ser examinado conforme a sus específicas regulaciones nacionales e internacionales.

No obstante, y a solicitud de la PGR, se aclara que sí correspondería aplicar el decreto, por ser más garantista, en la infraestructura ya construida para evitar que se lleven a cabo proyectos de mejoras, pero sin las condiciones y requisitos exigidos en el decreto de marras, lo que iría en contra de la lógica de protección que se procura sentar en esta resolución.

En el resto de alegatos, la Sala no encuentra los vicios de constitucionalidad cuestionados, tanto por los accionantes como por los coadyuvantes.

Igualmente, por no tener conexidad con el tema de los humedales, se descarta la inconstitucionalidad del art. 7 incisos l) y m) del decreto ejecutivo n.°38863-MINAE.

POR TANTO:

Se declara sin lugar la acción siempre y cuando se interprete que el artículo 1° del decreto ejecutivo n.° 39838-MINAE solamente permite la intervención controlada, por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, en aquellos ecosistemas de humedal en los que: a) no han sido declarados parte del Patrimonio Natural del Estado; b) no están incluidos en áreas silvestres protegidas; y c) no han sido incluidos en la Lista Ramsar. Asimismo, deberá entenderse que esa intervención se podrá hacer sólo si se da el previo estudio técnico que así lo autorice y que determine que tal intervención de esos humedales no provoque el deterioro y la eliminación de esos ecosistemas.

El Magistrado Cruz Castro salva parcialmente el voto y considera que la acción debe ser declarada con lugar por violación al principio de reserva legal en cuanto, aun para aquellos ecosistemas de humedal mencionados, donde se permitiera la intervención controlada por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, debe existir de previo una ley que así lo habilite, no pudiendo entenderse dicha habilitación por la simple existencia de un decreto ejecutivo.

Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Comuníquese al Poder Ejecutivo. Notifíquese.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Anamari Garro V. Hubert Fernández A.

Voto Salvado del Magistrado Cruz C.: La inconstitucionalidad por violación al principio de reserva legal En esta acción redacto un voto particular por considerar que esta acción de inconstitucionalidad debe ser declarada con lugar, en razón de que el Decreto ejecutivo n.°39838-MINAE de 27 de julio de 2016, “Facultar al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para autorizar la intervención controlada a ecosistemas de humedal en virtud de proyectos de reparación y mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional” ha violado el principio de reserva legal.

Considero que aun para aquellos ecosistemas de humedal no mencionados en el por tanto de la resolución de esta acción, donde se permitiera la intervención controlada por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, debe existir de previo una ley que así lo habilite, sin que se entienda dicha habilitación por la simple existencia de un decreto ejecutivo.

A partir de varios precedentes de esta Sala dictados en materia ambiental: voto no. 010158-2013 (ley y estudios técnicos suficientes), 13367-2012 (ley y estudios técnicos suficientes), 14772-2010 (reserva legal), 2010-13099 (reducción de áreas protegidas por ley), 1056-2009 (reducción solo por ley), 2006-5975 (aumento y reducción de Gandoca, reducción por decreto), entre otros, he considerado que existe, desde el punto de vista constitucional, un resguardo reforzado de la materia ambiental para que, en caso de que se pretenda una desmejora, una desprotección, o una regularización de situaciones inicialmente irregulares (actos que iniciaron sin permisos y sin estudios ambientales), todo ello solo puede hacerse vía ley formal, previa justificación técnica, por la existencia misma del principio de reserva legal en esta materia.

Recuérdese que esta Sala se ha referido en abundante jurisprudencia al principio de reserva legal, según el cual, únicamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución, para la emisión de las leyes, es posible la regulación de ciertas materias, que por su tratamiento dentro del texto constitucional revisten una gran importancia. Así se ha entendido que las siguientes materias quedan reservadas al legislador: la regulación y limitación de los derechos fundamentales; en materia tributaria la determinación de los elementos esenciales del tributo (objeto del tributo, sujeto pasivo, hecho generador, sanciones, elementos para determinar la cuantía de la prestación, beneficios fiscales, disciplina de la liquidación y recaudación); la creación de tipos penales; la creación de instituciones autónomas; entre otros. De esta orientación se desprende que, si la regulación y limitación de los derechos fundamentales en general debe ser por ley, debe entenderse que está comprendido dentro de la reserva legal la limitación del derecho al ambiente. Este valor y derecho tan importante, requiere la tutela de la reserva de ley.

La reserva legal, en estos casos, permite establecer un fuero de protección especial a los humedales, que los deja fuera del alcance de normas inferiores como decretos ejecutivos, normativa que resulta más fácilmente adoptada, y que no requiere la amplia discusión democrática que se da en el Parlamento.

En este sentido, todos los humedales, sean o no declarados por el Estado, formen parte o no de áreas silvestres protegidas, o aún los que están en propiedad privada, deben ser protegidos. Esa protección consiste, principalmente en que SOLO el legislador tiene competencia para permitir la intervención en un humedal. Asimismo, esa protección se refuerza con la necesidad de que, de previo a la concesión se requiera, para el caso de las marinas, la realización previa de un estudio de impacto ambiental (EsIA), y para el caso de los atracaderos un Plan de Gestión Ambiental. Además del acatamiento de todas las disposiciones que definen las conductas prohibidas que establece la Ley de Conservación de Vida Silvestre. Así por ejemplo, el art. 45 de la Ley Orgánica del Ambiente establece una prohibición de las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como por ejemplo, la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas.

El art.1° del decreto impugnado dispone lo siguiente:

“Art. 1. El presente decreto ejecutivo tiene por objeto facultar al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para que autorice la intervención controlada por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, en ecosistemas de humedal, en virtud del desarrollo de proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional”.

Se ha dicho que el decreto impugnado pretende ser el marco normativo bajo el cual el SINAC pueda otorgar la autorización indicada por el art. 98 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, para el caso específico de construcción de infraestructura vial. Sin embargo, una autorizaciones de este tipo, con incidencia directa en la protección del derecho al ambiente, solo pueden estar reguladas por ley y no vía decreto, como en este caso. No siendo garantía suficiente el hecho de que el art.2 del decreto exija la declaratoria de conveniencia nacional, pues además, existe un agravante, ya que para dicha declaratoria no se exige ningún criterio técnico que lo sustente.

La protección que el Estado está obligado a dar a los humedales se extiende a todos y no sólo a los que se mencionan en el por tanto de la resolución de esta acción (los declarados parte del Patrimonio Natural del Estado, los incluidos en áreas silvestres protegidas, los incluidos en la Lista Ramsar). Además, el estudio técnico previo que así lo autorice y que determine que tal intervención de esos humedales no provoque el deterioro y la eliminación de esos ecosistemas, tampoco resulta suficiente para dar cabal cumplimiento a la obligación del Estado de protección de los humedales. Debe quedar claramente establecido que, cualquier normativa que pretenda una intervención, una desmejora, una desprotección, o una regularización de situaciones inicialmente irregulares, todo ello sólo puede hacerse vía ley formal, la cual claro está, también deberá cumplir con el principio de razonabilidad.

Debe recordarse lo que claramente indica el artículo 41 de la Ley Orgánica del Ambiente, en el sentido de que se declaran de interés público los humedales y su conservación, estén estos protegidos o no por las leyes que rijan esta materia (“Art. 41.- Interés público. Se declaran de interés público los humedales y su conservación, por ser de uso múltiple, estén o no estén protegidos por las leyes que rijan esta materia.”). Así, todos los humedales son de interés público y están sometidos a un régimen jurídico especial de protección, independientemente de su ubicación (en bienes de dominio público o privado), todos los humedales son de interés público, y cualquier intervención en ellos, solo podría estar autorizada vía legal. La vulnerabilidad extrema de los humedales requiere un marco jurídico que tutele tal vulnerabilidad, por eso las acciones que aquí se autorizan mediante decreto, requieren una ley.

Fernando Cruz C.

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