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Res. 04790-2008 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 27/03/2008
OutcomeResultado
The Constitutional Chamber granted the amparo, annulled all project permits, ordered the protection of the aquifer, and ordered the respondents to pay costs, damages, and losses.La Sala Constitucional declaró con lugar el amparo, anuló todos los permisos del proyecto, ordenó proteger el manto acuífero y condenó a los recurridos al pago de costas, daños y perjuicios.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber granted an amparo against the Municipality of San Rafael de Heredia and SETENA for approving the Brisas del Ciprés housing project in a high aquifer vulnerability zone. Despite SENARA’s technical warnings about land use restrictions and the need for hydrogeological studies, SETENA issued environmental approval and the municipality a construction permit without properly consulting the water authority (ICAA) and disregarding the precautionary principle. The Court annulled all permits (INVU plan approval, Ministry of Health sanitary permit, municipal construction permits) and ordered the defendants to protect the aquifer. The State, the municipality, and the developer were ordered to pay costs and damages. The ruling underscores the risk of irreversible groundwater contamination and the State’s duty to prevent environmental harm.La Sala Constitucional declaró con lugar un amparo contra la Municipalidad de San Rafael de Heredia y SETENA por la aprobación del proyecto habitacional Brisas del Ciprés en una zona de alta vulnerabilidad acuífera. Pese a informes del SENARA que señalaban restricciones de uso del suelo y exigían estudios hidrogeológicos, SETENA otorgó viabilidad ambiental y la municipalidad el permiso de construcción, sin consultar adecuadamente al ICAA y omitiendo el principio precautorio. La Sala anuló todos los permisos (visado de planos del INVU, visado sanitario del Ministerio de Salud, y permisos municipales) y ordenó a los demandados proteger el manto acuífero, condenando al Estado, la municipalidad y la empresa al pago de costas, daños y perjuicios. La sentencia advierte sobre el peligro de contaminación de aguas subterráneas en la zona y resalta la obligación estatal de prevenir daños ambientales irreversibles.
Key excerptExtracto clave
VIII.- The foregoing raises great doubt in this Court about the impact of a construction project such as the one intended on the quality and purity of surface and groundwater resources, as well as possible contamination in the San Rafael de Heredia area where the project would be located because it is in a zone of high and medium hydrogeological vulnerability where, as has been shown, there is an imminent risk of groundwater contamination. For these reasons, the precautionary principle must be applied in order to avoid or suspend any activity that could negatively affect the sustainable management of the area’s water resources and, consequently, the right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in the fundamental norm. IX.- Consequently, there is no other recourse than to uphold the present matter, warning SETENA that it cannot ignore the warnings about the danger of contamination made by an institution empowered by law to protect water resources regarding the construction of the “Brisas del Ciprés” condominium and the danger it could pose to the public interest. From this Court’s analysis, that responsibility is shared but in the present case falls mainly on SETENA and the Municipality of San Rafael de Heredia...VIII.- Lo anterior hace surgir en este Tribunal una gran duda acerca de la incidencia de un proyecto de construcción como el que se pretende, sobre la calidad, y pureza del recurso hídrico superficial y subterráneo, así como la posible contaminación en la zona de San Rafael de Heredia donde se ubicaría el proyecto porque se trata de una zona de alta y media vulnerabilidad hidrogeológica en donde, según se ha puesto en evidencia, existe un inminente riesgo de contaminación de aguas subterráneas. Por tales razones, se impone la aplicación del principio precautorio a fin de evitar o suspender cualquier actividad que pueda incidir negativamente en la gestión sostenible de los recursos hídricos de la zona y, por consiguiente, en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en la norma fundamental. IX.- En consecuencia, no cabe otra cosa que proceder a estimar el presente asunto, advirtiendo a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental que no puede hacer caso omiso a las advertencias sobre el peligro de contaminación que le hace una institución facultada por ley para proteger el recurso hídrico con respecto a la construcción del condominio “Brisas del Ciprés” y la peligrosidad que podría ello traer para el interés público. De lo analizado por esta Sala, se considera que esa responsabilidad es compartida pero en el caso bajo estudio recae principalmente en la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y en la Municipalidad de San Rafael de Heredia...
Pull quotesCitas destacadas
"Para esta Sala, la actuación de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental revela una falta de interés total en cuanto a la posición y criterio técnico del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento así como en la cooperación técnica que este órgano le pudo haber brindado para valorar el impacto ambiental..."
"For this Chamber, SETENA’s conduct reveals a total lack of interest in the position and technical criteria of SENARA as well as in the technical cooperation that this body could have provided to assess the environmental impact..."
Considerando VII
"Para esta Sala, la actuación de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental revela una falta de interés total en cuanto a la posición y criterio técnico del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento así como en la cooperación técnica que este órgano le pudo haber brindado para valorar el impacto ambiental..."
Considerando VII
"Lo anterior hace surgir en este Tribunal una gran duda acerca de la incidencia de un proyecto de construcción como el que se pretende, sobre la calidad, y pureza del recurso hídrico superficial y subterráneo, así como la posible contaminación en la zona de San Rafael de Heredia donde se ubicaría el proyecto porque se trata de una zona de alta y media vulnerabilidad hidrogeológica en donde, según se ha puesto en evidencia, existe un inminente riesgo de contaminación de aguas subterráneas."
"The foregoing raises great doubt in this Court about the impact of a construction project such as the one intended on the quality and purity of surface and groundwater resources, as well as possible contamination in the San Rafael de Heredia area because it is a zone of high and medium hydrogeological vulnerability where, as has been shown, there is an imminent risk of groundwater contamination."
Considerando VIII
"Lo anterior hace surgir en este Tribunal una gran duda acerca de la incidencia de un proyecto de construcción como el que se pretende, sobre la calidad, y pureza del recurso hídrico superficial y subterráneo, así como la posible contaminación en la zona de San Rafael de Heredia donde se ubicaría el proyecto porque se trata de una zona de alta y media vulnerabilidad hidrogeológica en donde, según se ha puesto en evidencia, existe un inminente riesgo de contaminación de aguas subterráneas."
Considerando VIII
"Por tales razones, se impone la aplicación del principio precautorio a fin de evitar o suspender cualquier actividad que pueda incidir negativamente en la gestión sostenible de los recursos hídricos de la zona y, por consiguiente, en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en la norma fundamental."
"For these reasons, the precautionary principle must be applied in order to avoid or suspend any activity that could negatively affect the sustainable management of the area’s water resources and, consequently, the right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in the fundamental norm."
Considerando VIII
"Por tales razones, se impone la aplicación del principio precautorio a fin de evitar o suspender cualquier actividad que pueda incidir negativamente en la gestión sostenible de los recursos hídricos de la zona y, por consiguiente, en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en la norma fundamental."
Considerando VIII
Full documentDocumento completo
*060123160007CO* *060123160007CO* CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at twelve hours and thirty-nine minutes on the twenty-seventh of March, two thousand eight.
Amparo remedy filed by José Francisco Alfaro Carvajal, of legal age, married, attorney, bearer of identity card number 1-518-468, resident of Heredia, and Amable Corrales Valverde, of legal age, single, pensioner, with identity card number 3-159-414, resident of Concepción de San Rafael de Heredia; against the Municipality of San Rafael de Heredia and the National Environmental Technical Secretariat.
Considering:
Drafted by Magistrate González Quiroga; and,
Considering:
I.Proven facts. Of importance for the decision of this matter, the following facts are deemed duly demonstrated: a) that the Municipality of San Rafael de Heredia granted the municipal permit to carry out the Brisas del Ciprés project (see statements rendered under oath at folio 67); b) that the construction plans were approved by the Municipality of San Rafael once the wastewater treatment was modified to be done through a treatment plant and not through septic tanks as initially projected (see statements rendered under oath at folio 68); c) that the Municipality of San Rafael de Heredia approved in April two thousand six the construction permit for the Brisas del Ciprés project after verifying compliance with all legal requirements (see statements rendered under oath at folio 71 and document at folio 218); d) that the INVU approved the project on September twentieth, two thousand five and granted the plan visa on October eighteenth, two thousand five (see statements rendered under oath at folio 69); e) that on February first, two thousand five, the Preliminary Environmental Assessment Form (FEAP) for the Brisas del Ciprés Condominium project, presented by Jimmy Cordero Cordero on behalf of the company Consorcio Técnico Veterinario de Costa Rica, was received by SETENA (see statements rendered under oath at folio 78); f) that by resolution number 563-2005-SETENA of March twenty-eighth, two thousand five, notified on the twenty-ninth following, the presentation of an Environmental Management Plan (PGA) was requested, which was received on the following May twenty-sixth at SETENA; g) that by resolution number 1607-2005-SETENA of eleven hours thirty-five minutes on July first, two thousand five, the Plenary Commission agreed, in ordinary session number 024-2005 of SETENA, initiated on June twenty-eighth, two thousand five, article number 29, to approve the Environmental Management Plan (PGA) submitted for evaluation by the project designer, to approve the documents of Sworn Statement of Environmental Commitments and the appointment of the Environmental Responsible, the Environmental Guarantee, the Environmental Logbook, and the periodicity of submission of regency reports were determined, granting environmental viability (viabilidad ambiental) to the project in July two thousand six, which was ratified by official document number SG-3726-2005 (see statements rendered under oath at folios 67, 79 and 80); h) that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados has not granted permits to any urban development or condominium project with the name “Brisas del Ciprés” nor has it received plans for visa from that institution in its area of competence, despite the fact that all urban development, including condominiums, requires prior approval from that institution (see statements rendered under oath at folio 121 and 122); i) that the project's treatment plant meets the technical requirements established by the Empresa de Servicios Públicos de Heredia and will be supervised by that entity and the Ministry of Health, and that by official document ARS-SR-B-001-2006 of January sixteenth, two thousand six, the Ministry of Health granted approval to the treatment plant, in the same sense the Empresa de Servicios Públicos de Heredia pronounced itself by official document GG-100-2006 and the Wastewater Unit of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados by official document EyP-AR-2007-155 approved the wastewater treatment plant project (see statements rendered under oath at folio 68 and documents at folios 152 and 156); j) that the zone where the intended Brisas del Ciprés project is located is situated on geological formations, lavas, and lahars that have land-use restrictions (restricciones de uso del suelo) for developments, agricultural crops, tanks, chemical pipelines, discharge of liquid effluents onto the ground, landfills, and quarries, the risk of groundwater contamination and protection measures must be observed, the canton of San Rafael being located in a zone of high and medium hydrogeological vulnerability, therefore the permitted projects must be of low or medium density, both with treatment plant and sewer systems, the project being located in aquifer zone 1 which has the following limitations on land use: “high-density developments are not permitted, nor agricultural subdivisions (fraccionamiento), lotifications, or segregations that endanger water resources.
To demonstrate that the project does not impact water resources, exhaustive hydrogeological, hydraulic, hydrological evaluations and environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) must be carried out, where not only the direct area of influence is considered but the entire micro-watershed of interest”, adding furthermore that for the granting of construction permits the existing regulations must be applied, so that considering the study area to have high to medium hydrogeological vulnerability, only low-density urban developments (less than seventy people per hectare) and with excreta elimination or treatment systems should be permitted (see statements rendered under oath at folios 78, 91, 92 and 93 as well as documents at folios 13 and 78).
II.On the right to a healthy and ecologically balanced environment. From Article 50 of the Political Constitution, it follows that environmental protection is an adequate mechanism to safeguard and improve the quality of life for all, which makes necessary the intervention of Public Powers over factors that can alter its balance and hinder a person's development and unfolding in a healthy environment. The incidence that the right to a healthy and ecologically balanced environment has within the State's activity finds its first reason for being, in that by definition, rights are not limited to the private sphere of individuals, but also have transcendence in the very structure of the State, in its role as guarantor thereof and, secondly, because the State's activity is directed towards the satisfaction of the community's interests. In constitutional jurisprudence, the concept of "environment" has not been limited to the primary elements of nature, be it soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, biological diversity in flora and fauna, and the landscape; from which the environmental framework is formed without which basic demands -such as food, energy, housing, health, and recreation- would be impossible (see in that sense judgment number 2006-005159 of thirteen hours four minutes on April seventh, two thousand six).
It is important to highlight that this term has been understood in a more integral way, establishing a "macro-environmental" concept, by also encompassing aspects referring to the economy, the generation of foreign exchange through tourism, agricultural exploitation, and others:
"Therefore, Environmental Law should not be associated only with nature, as this is only part of the environment. The policy of protecting nature also extends to other aspects such as the protection of hunting, forests, natural parks, and natural resources. It is, then, a macro-environmental concept, so as not to leave important concepts out and thus achieve unifying the legal set we call Environmental Law" (judgment number 5893-95, of nine hours forty-eight minutes on October twenty-seventh, nineteen ninety-five; and in the same sense, numbers 3705-93, supra cited, and number 2988-99, of eleven hours fifty-seven minutes on April twenty-third, nineteen ninety-nine).
From the reform of constitutional Article 50, in which environmental law was expressly enshrined as a fundamental right, the obligation of the State to guarantee, defend, and protect this right was also established –in conclusive terms–, with which the State constitutes itself as the guarantor in the protection and safeguard of the environment and natural resources. It is by virtue of this provision, in relation with Articles 20, 69, and 89 of the Political Constitution, that the State's responsibility to exercise a protective and governing function in this matter was derived, as provided by the constitutional norm itself in commentary, a function that environmental legislation develops. Thus, the constitutional mandate establishes the duty for the State to guarantee, defend, and preserve that right.
"Prima facie to guarantee is to secure and protect the right against some risk or need, to defend is to veto, prohibit, and impede all activity that threatens the right, and to preserve is an action directed at sheltering the right in advance from possible dangers in order to make it endure for future generations. The State must assume a double behavior of doing and not doing; on one hand, it must refrain from itself threatening the right to a healthy and ecologically balanced environment, and on the other hand, it must assume the task of dictating the measures that allow compliance with constitutional requirements" (judgment number 9193-2000, of sixteen hours twenty-eight minutes on October seventeenth, two thousand).
The governing function in environmental matters is held by the MINAE and, in the opinion of this Court, it comprises not only the establishment of adequate regulations for the use of forest resources and natural resources, as also provided by Article 56 of the Organic Law of the Environment, but also confers upon it the important function of exercising the governing role in environmental matters, consisting of maintaining a preponderant role in this area.
III.Coordination among public agencies must guarantee environmental protection. On various occasions, constitutional jurisprudence has indicated that environmental protection is a task that corresponds to everyone equally, that is, there is an obligation for the State –as a whole– to take the necessary measures to protect the environment, in order to avoid degrees of contamination, deforestation, extinction of flora and fauna, excessive or inappropriate use of natural resources, that endanger the health of the administered. In this task, by public institution, must be understood as including both the Central Administration –Ministries, such as the Ministry of Environment and Energy and the Ministry of Health, which by reason of the subject matter, have broad participation and responsibility regarding the conservation and preservation of the environment; which act, most of the time, through their specialized agencies in the field, such as, for example, the Dirección General de Vida Silvestre, the Dirección Forestal, and the SETENA; as well as the decentralized institutions, in the case of the INVU, the SENARA, the Instituto Costarricense de Turismo, or the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; a task in which, of course, the municipalities have great responsibility, with respect to their territorial jurisdiction.
This is why one might think that this multiple responsibility would cause chaos in administrative management, which is not true, because in order to avoid the simultaneous coexistence of spheres of power of different origin and essence, the duplication of national and local efforts, as well as the confusion of rights and obligations among the various parties involved, it becomes necessary to establish a series of coordination relationships among the various agencies of the Executive Power and the decentralized institutions, and between these and the municipalities, in order to carry out the functions that have been entrusted to them. This Chamber previously –and in a fairly clear manner– referred to the principle of coordination of public agencies with municipalities in the realization of common goals –which, obviously must be extended to the relationship that the institutions of the Central Administration and the decentralized ones carry out in this important function–, for which it refers to what was indicated on that occasion (judgment number 5445-99, of fourteen hours thirty minutes on July fourteenth, nineteen ninety-nine):
"So coordination is the ordering of the relationships among these various independent activities, which takes charge of that concurrence on the same object or entity, to make it useful for a global public plan, without suppressing the reciprocal independence of the agent subjects. Since there is no hierarchical relationship of the decentralized institutions, nor of the State itself in relation to the municipalities, it is not possible to impose certain conducts on them, with which the essential inter-institutional «concert», in the strict sense, arises, insofar as the autonomous and independent centers of action agree on that preventive and global scheme, in which each one fulfills a role with a view to a mission entrusted to the others. Thus, the relationships of the municipalities with other public entities can only be carried out on a plane of equality, resulting in agreed forms of coordination, excluding any imperative form to the detriment of their autonomy, which would allow subjecting corporate entities to a coordination scheme without their will or against it; but which does admit the necessary subordination of these entities to the State and in the interest thereof (through the «administrative guardianship» of the State, and specifically, in the function of legality control that corresponds to it, with powers of general vigilance over the entire sector).” On the other hand, omissions in the duty of environmental protection and compliance with environmental regulations are of constitutional relevance, because as a consequence of the Administration's inertia in this matter, damage can be caused to the environment and natural resources, sometimes with similar or greater consequences than those derived from the Administration's actions; such as the authorization of regulatory plans, or constructions without the approval of the environmental impact study by SETENA, or the lack of control and oversight in the execution of management plans for protected areas by the Dirección General de Vida Silvestre of the MINAE, or allowing the operation of companies without health permits regarding the treatment of black water or wastewater (AyA and Ministry of Health), or not verifying sonic controls in bars, karaokes, and discotheques (municipalities and Ministry of Health), among others (see in this regard judgment number 2006-005159 of thirteen hours four minutes on April seventh, two thousand six).
IV.On groundwater. The topic of groundwater has been extensively analyzed by this Court in judgment number 2004-001923 of fourteen hours fifty-five minutes on February twenty-fifth, two thousand four. In that judgment, it was indicated:
In contrast to so-called surface waters, which flow over the earth's crust and may be subject to common or special uses, there are groundwaters. Groundwater is water found beneath the earth's surface occupying the empty spaces in soil or rocks; its most important source is rainfall that infiltrates the soil. The soil, in turn, is composed of two levels, which are as follows: a) Upper level or aeration zone, in which the empty spaces are occupied by air and infiltrated water that descends by gravity, and b) another level below this one called the saturation zone, in which the empty spaces are filled with water that moves slowly and whose upper level is called the water table, hydrostatic level, or phreatic level. The water contained in the porous spaces of the saturation zone, in geological formations, is called aquifers or groundwater bodies (mantos acuíferos o de aguas subterráneas). The hydraulic gradient is the difference in altitude between two points on the same water table—phreatic level—in relation to their horizontal distance; the velocity of groundwater movement depends, essentially, on the hydraulic gradient.
Groundwater is an essential part of the hydrological cycle; thus, of the total water in the hydrosphere, 2.4% is fresh water, of which 78.1% is frozen, 21.5% corresponds to groundwater, and 0.4% is surface water found in rivers and lakes. In the Central American region, the main source of public supply is groundwater, as opposed to surface waters, which are notably exposed to contamination and degradation due to harmful land-use practices and uncontrolled urban expansion. In the specific case of our country, it has been estimated that the potential annual groundwater recharge is approximately 47,000 million cubic meters per year, which represents 20% of precipitation; likewise, it has been calculated that of the 750,000 cubic meters of water used daily for human consumption, 70% (500,000 cubic meters per day) comes from groundwater intakes. The consumption and use of groundwater, compared to surface water, presents evident and clear qualitative and quantitative advantages, such as the following: a) The investment for the extraction and exploitation of potable groundwater is carried out gradually depending on the increase in demand for the service, and the intake areas can be located near the place where the demand arises, all of which reduces conduction, treatment, and storage costs; b) the natural physical-chemical quality of groundwater is more constant than that of surface water and it is potable with little or no treatment; c) since soil or rocks exist above the groundwater, it is more protected from contamination of natural or human origin; d) variations in quantity and availability in dry or rainy seasons are minimal compared to those of surface water; e) they constitute a strategic reserve for facing emergency situations due to public calamity, internal unrest (e.g., earthquakes, hurricanes, volcanic eruptions, etc.), or war.
The subject of groundwater is intimately linked to several fundamental rights enshrined in the constitutional text and international human rights instruments. Our Political Constitution, in its article 50, sets forth the right to a healthy and ecologically balanced environment, which is achieved, among other factors, through the protection and conservation of the quality and quantity of water for human consumption and use and to maintain the ecological balance in the habitats of flora and fauna (e.g., wetlands) and, in general, of the biosphere as the common heritage of humanity. Similarly, access to potable water ensures the rights to life—"without water, life is not possible," states the Water Charter approved by the Council of Europe in Strasbourg on May 6, 1968—to the health of individuals—indispensable for their food, drink, and hygiene—(article 21 of the Political Constitution) and, of course, is associated with the socio-economic development and growth of peoples to ensure each individual a dignified well-being and quality of life (article 33 of the Political Constitution and 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights).
The scarcity, lack of access or availability, and contamination of this precious liquid causes the impoverishment of peoples and limits social development on a large scale. Consequently, the protection and exploitation of groundwater reservoirs is a strategic obligation for preserving the life and health of human beings and, of course, for the adequate development of any people. In 1995, it was estimated that 1,000 million inhabitants lacked access to potable water, and it is calculated that by the year 2025, nearly 5,500 million people will experience water scarcity, with between 5 and 10 million people dying annually from the use of untreated water. In another vein, the duty to preserve, for future generations, conditions of existence at least equal to those inherited (sustainable development) is currently recognized, such that the needs of the present must be satisfied without compromising the ability of future generations to meet their own (Principle 2 of the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm, 1972).
In essence, water, from an economic and ecological point of view, is a precious good, since it is indispensable for any human activity (industrial, agricultural, domestic, commercial, services, etc.), as a source of energy, raw material, transportation route, support for recreational activities, and a constitutive element for the maintenance of natural ecosystems—non-polluting or environmentally compatible use of water.
VII.Nature and Legal Regime of Groundwater, Aquifers, and Recharge Areas: PUBLIC DOMAIN GOODS. In our legal system, there is no single, systematic, and coherent regulatory body that comprehensively regulates the protection, extraction, use, management, and efficient administration of water resources. Additionally, the limited existing legislation focuses predominantly on surface water, ignoring groundwater. As is characteristic and inherent to Administrative Law, a normative dispersion and a fragmented, chaotic, and ambiguous set of sectoral norms regulating specific aspects can be observed in this matter, leaving serious gaps and antinomies, all of which also seriously hinders environmental management by the public entities responsible for the matter. Obviously, the scant regulation of groundwater is no exception to the rule stated above. In Water Law, various theses regarding its legal nature have been upheld—the variation of which depends on historical evolution.
Thus, groundwater has been deemed as a) private goods, making it a res nullius appropriable by its discoverer, that is, by the owner of the land where it emerges, following the Roman Law maxim according to which property extends from the sky to the underworld. The nineteenth-century regulations on water resources (e.g., the Spanish Water Law of 1879, which inspired many Latin American legislations, including our Water Law of 1942) would give groundwater a character of b) mixed good, such that water discovered by the owner of private land will be private, and water emerging on public domain land, or the former after its owner has used it, will be public. Finally, starting in the 20th century, many legislations would classify all groundwater as c) public domain goods, based on the undoubted unity of the hydrological cycle, thereby becoming part of what has been called the "public hydraulic domain" as part of the natural domain and not the artificial one; this position conceives water as a unitary resource subordinate to the general interest, such that no distinction should be made between surface and groundwater, since they are intimately linked to maintain their quality and quantity.
According to this latter thesis, groundwater is not appropriable by any private individual, and its classification as public domain goods constitutes sufficient title to subject it to a very strong and intense regime of administrative intervention to guarantee its integrity and quality and to remove it from the modes of acquisition and enjoyment characteristic of Private Law. In our legal system, based on a series of dispersed norms, the legal nature of groundwater can be determined, with evident variations according to the historical-legislative evolution. The Water Law No. 276 of August 27, 1942, and its amendments, in its article 1, subsections IV, VIII, and IX, classifies, respectively, as public domain waters: "Those of the (...) springs (...)"; "Those of the springs that emerge on the beaches, maritime zones, channels, basins, or banks of national property and, in general, all those that arise on public domain lands"; and "Those groundwaters not brought to light by means of wells," since section 4, subsection III, of that legal text deems as private domain—and, therefore, belonging to the owner of the property—"The groundwaters that the owner obtains from his own land by means of wells," with the surplus—from wells granted under concession to obtain water for non-domestic purposes and ordinary needs—that leaves the land becoming public domain waters.
Evidently, the Water Law of 1942 follows a mixed thesis regarding the legal nature of groundwater, since it combines the res nullius character, and therefore the appropriable nature, of these waters if they are brought to light on private lands, with the public domain character if they arise on land owned by a public entity. It would be two subsequent laws, enacted during the last quarter of the past century, that tacitly amended or modified the provisions of articles 1, subsections IV, VIII, and IX, and 4, subsection III, of the Water Law. In reality, these two new normative instruments fall within the contemporary trend of conceiving groundwater as public domain goods by virtue of the unity of the hydrological cycle, thus serving as sufficient enabling title to allow a strong regime of administrative intervention to conserve the quantity, quality, and to ensure the rational and sustained exploitation of water resources.
Thus, the Mining Code, Law No. 6797 of October 4, 1982, and its amendments, in its section 4, provided the following: "(...) mineral sources and waters and groundwaters and surface waters are reserved for the State and may only be exploited by the latter, by private parties in accordance with the law, or through a special concession granted for a limited time and subject to the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly (...)." In this way, a publicization and nationalization of all the country's groundwater occurred, including that brought to light by means of a well located on private property for domestic uses or ordinary needs. Subsequently, the Organic Environmental Law, No. 7554 of October 13, 1995, and its amendments, in section 50—whose heading is "Public Domain of Water"—reinforced this declaration of public domain status and prescribed that "Water is of public domain, its conservation and sustainable use are of social interest." This legislative instrument implies an express designation of continental waters (surface waters and groundwaters—by not distinguishing them) to the public domain of the State and classifies its protection, preservation, or conservation and sustained or rational use as a matter of social interest, thereby clearing the way for eventual expropriations or limitations for reasons of social interest (article 45 of the Political Constitution).
VIII.Aquifers, Recharge and Discharge Areas. An aquifer (acuífero) is a stratum or geological formation (unconsolidated deposits of loose materials such as sands, gravels, mixtures of both, sedimentary rocks like limestone, volcanic rocks, etc.) that allows the circulation of water through its pores or fissures, such that humans can utilize it in economically appreciable quantities to meet their needs. In a very broad sense, aquifers (mantos acuíferos) are the geological formations that contain water, have contained it, and through which water flows or circulates. Two of the hydrogeological parameters for defining the functioning of an aquifer—the relationship between recharge and water extraction or discharge—are porosity or permeability—hydraulic conductivity—and the storage coefficient. There are a series of geological formations that should not be confused with aquifers. Thus, (a) aquicludes (acuícludos) are geological formations that contain water inside them but do not transmit it, preventing its exploitation.
Regarding the non-renewable, fossil, dead, stagnant, or non-flowing groundwaters contained in these, there is not the slightest doubt that they are also of public domain, given that articles 4 of the Mining Code and 50 of the Organic Environmental Law do not distinguish between groundwaters and surface waters, much less between renewable and non-renewable groundwaters, and therefore they cannot be conceived as res nullius susceptible to appropriation by the private discoverer. The (b) aquitard (acuitardo), for its part, comprises a set of geological formations that contain appreciable quantities of water but transmit it very slowly. Finally, the (c) aquifuge (acuifugo) is that geological formation that neither contains water nor can transmit it. Regarding the typology of aquifers, hydrogeology classifies them, according to the hydrostatic pressure of the water contained within them, in the following manner: a) unconfined, non-confined, or phreatic aquifers in which there is a free surface of the water contained within them in direct contact with the air; their water table is at atmospheric pressure and is not limited by an impermeable layer; and b) confined or pressurized aquifers in which the water is subjected to a pressure higher than atmospheric.
There is also the subcategory of perched aquifers, which are unconfined aquifers with limited spatial distribution and temporary existence. The natural recharge of aquifers (mantos acuíferos) is produced by the volume of water that enters them during a period of time due to the infiltration of rainfall or from a watercourse (e.g., influent rivers). Recharge areas, therefore, are all the zones of the land surface where rainfall filters into the soil until reaching the saturated zone, becoming incorporated into the aquifer. The Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575 of February 13, 1996, in its article 3, subsection l), defines aquifer recharge areas as "The surfaces on which infiltration occurs that feeds the aquifers and river channels (...)." Natural discharge is the volume of water that, during a period of time, naturally leaves the aquifer through surface, subfluvial, or submarine springs, by evapotranspiration, or by vertical percolation toward lower aquifers.
Artificial discharge is produced through the extraction of water by means of wells, ditches, trenches, or tunnels. The discharge areas of groundwater comprise all those points where the water table or phreatic level intersects the soil surface—springs, sources (nacientes), seepages—the course of a river, or the marine or lake beds.
IX.Typology of Aquifers in Costa Rica. In our country, two types of aquifer families are recognized: a) Volcanic or fissured aquifers, formed in igneous rocks (volcanic and intrusive), which represent those with the largest dimensions and best quality, and b) Sedimentary or granular aquifers in superficial formations. Regarding the first type, it should be noted that igneous rocks naturally lack permeability; they possess secondary porosity originating from the presence of fractures or fissures caused by cooling or tectonic events (areas linked to geological faults), thereby acquiring hydrogeological aptitude. This type of aquifer arises in high zones where precipitation is high and volcanic rocks are particularly present. Known and studied examples of these are the aquifers of the Central Valley (e.g., Upper and Lower Colima and Barva). From the perspective of hydrogeology, our country presents ideal and exceptional conditions for the rational and measured exploitation of groundwater, given that the Central Volcanic Mountain Range is constituted by volcanic soils with a high natural infiltration capacity, provided they have not been compacted or eroded by human activities, thereby fulfilling an essential function by regulating surface water runoff and aquifer recharge.
The high permeability of fractured and brecciated lava layers and the conditions of high rainfall favor the formation of high-potential aquifers. The existing tuffs, in turn, behave as rocks of low permeability that allow the constitution of aquitards that form the base of the aquifers and allow vertical water transfer between them. The location and geomorphology of the Central Volcanic Mountain Range, with all its aquifers, is a primary source of water to meet the needs of at least half of the country's population, including the Greater Metropolitan Area and surrounding populations. The use of groundwater in this area is carried out by means of wells or the capture of springs (manantiales) for domestic, industrial, and agricultural uses. In the Central Volcanic Mountain Range, by 1996, SENARA had registered 3,460 wells for varied uses and 353 springs (manantiales) for public supply used by the ICAA, municipal corporations, rural aqueduct administrative associations, and other entities.
This type of aquifer has also been located in the Liberia and Bagaces formations (Guanacaste Province). It is fully established that this type of aquifer, due to its petrophysical characteristics, is more vulnerable to contamination in its recharge areas when they are not located in protected or reserved zones and are exposed to anthropic activities such as deforestation, uncontrolled urbanization, and intensive and extensive agricultural activities involving the use of pesticides and agrochemicals, thereby being exposed to a dangerous and slow degradation in their environmental quality. Superficial aquifers are made up of unconsolidated rock layers of recent and diverse origin; these are alluvial fills of some valleys that can reach thicknesses from a few meters to one hundred meters. They are separated from the surface by a thin and permeable layer of soil, making them highly vulnerable to contamination, especially when they are located beneath zones of anthropic occupation (urban, industrial development, or agricultural cultivation). This type of aquifer is exploited in the Central Pacific region, such as, for example, the alluvial fill of the Barranca River Valley, which contains two coastal aquifers: Barranca and El Roble.
Unlike the contamination of surface waters, which is usually evident and visible, allowing environmental actions aimed at mitigating or eradicating it, groundwater contamination, by its very nature, often goes unnoticed and becomes evident when it has reached large proportions. Aquifers (Mantos acuíferos), due to the slow circulation of the water, the absorption capacity of the terrain, and other factors, can take a very long time to show contamination. Additionally, the large volume of water contained means that extensive contamination takes a prolonged period to manifest itself, or, in the case of localized contamination, it is detected when it flows into some exploitation site. Certainly, this type of water has a resistance to contamination; however, once contamination occurs, its regeneration can be extraordinarily slow and is sometimes irreversible due to the high cost of the means to do so.
It has been demonstrated that attempts to repair the damage caused by contamination to an aquifer to once again achieve water potability levels have not been successful; cleanup technologies have contributed little to reducing the damage, and the methods are economically very high in cost. To the above must be added the lack of organizational infrastructure, material, financial, and human resources—in this latter case, duly trained—to evaluate, measure, and, in general, monitor the quality of this water and the exact dimension of its contamination. The degradation and contamination of aquifers imposes upon the legislator and public administrations the urgent and non-postponable task of protecting them. Groundwater contamination can be direct or indirect. It is of the first type when contaminating substances are introduced directly into the aquifer, as in the case of cesspits or injection wells.
It is of the second type when, with dilution, it is produced by contamination of the natural recharge. The contamination agents can be of very diverse kinds, that is, mineral, degradable organic (excreta and purines), organic with low or no degradability (pesticides, detergents, hydrocarbons), biological (bacteria, viruses, algae), radioactive, and gaseous. Aquifer contamination depends on the geological, hydraulic, and chemical conditions of each place or site, thus it is a function of local factors, which is why knowledge of each zone and the study of similar cases is required. The origins of aquifer contamination can be of very diverse kinds, such as the following: a) contamination by domestic activity, which is organic and biological and arises from septic tanks, leaks from the sewer system, discharge of wastewater, to which must be added the increase in chemical products for domestic use such as detergents; b) contamination by agricultural activities, including here the use of artificial fertilizers based on nitrates, phosphates, and potash, or natural ones—based on manure—irrigation with residual water and water with high salinity, and the use of pesticides (insecticides, herbicides, and plaguicides); c) contamination by livestock farming, which is essentially organic and biological, similar to domestic contamination but more intense when it involves intensive farms; d) contamination by surface waters, when they recharge and are, in turn, contaminated; e) contamination by saline intrusion, produced when marine and saline waters are introduced into coastal regions due to overexploitation, through wells, of coastal aquifers; f) contamination by mining activities—mineral—related to evacuations of mine water and mineral washing sites; g) contamination by industrial activities, this type being as varied as the type of industry that originates it, with those caused by heavy metals from the metallurgical industry, as well as from the chemical, petrochemical, food (organic substances), and beverage (detergents) industries, being especially harmful; h) contamination by nuclear activities, although exceptional in our environment, it can originate from treatment plants for irradiated fuels and radioactive minerals, and from medical activity; i) contamination through poorly constructed wells, where wells can interconnect various aquifers and, when they have broken or corroded casings at levels of poor-quality water or that allow the entry of surface water, can cause it; j) contamination through the discharge of residual water via cesspits, septic tanks, leaks from the sewer network, or indiscriminate discharge into hydrographic basins; k) contamination by the discharge of solid waste, produced when a sanitary landfill is built on permeable or non-waterproofed land through leachates; l) contamination by injection wells—a form of subsoil use as a waste repository—that are poorly planned, constructed, or used.
The main contamination threat to the aquifers in Costa Rica, and consequently to the groundwater, consists of two factors: a) population growth and uncontrolled urban expansion over recharge areas, phenomena that generate leachates from solid and liquid waste of domestic and industrial origin, the inability of soils to infiltrate, the waterproofing of recharge zones, and the overexploitation of aquifers; b) the use of agrochemicals in the intensive cultivation of coffee, bananas, cotton, ornamental plants; and c) waterproofing of recharge areas due to land-use changes (cambios en el uso del suelo), deforestation, and extensive livestock farming. In the case of the aquifers that supply the Greater Metropolitan Area (Upper and Lower Colima, La Libertad, and Barva), evidence has been observed of some bacteriological and industrial contamination impact and nitrate increase, due to urban expansion and intensive agriculture in the recharge areas.
Regarding nitrates, despite the good physical-chemical and bacteriological quality of the water, a tendency toward increased nitrate concentrations has been detected down the hydraulic gradient, which indicates that the groundwater is being affected, directly or indirectly, by the discharge from septic tanks and the use of nitrogenous fertilizers used on vegetables and coffee plantations. Similarly, overexploitation of groundwater due to concentrated extractions has been detected, which has caused a decline in water levels and in the flow of springs (manantiales), along with eventual waterproofing of the recharge areas since the aquifers are located in the zones of greatest urban growth with accelerated housing development through subdivisions (urbanizaciones), the effects of which, it is estimated, would be significant if an area greater than 20% of the recharge area is waterproofed.
Due to the characteristics of contamination of aquifer layers (mantos acuíferos) destined for public supply and their difficult regeneration, measures to avoid contamination must be preventive and protective, through the prohibition of certain human activities in specific zones or by ordering safety measures for certain potentially contaminating activities. Our legal-administrative system (legislation, regulations, and decrees) unfortunately lacks precise, clear, and complete regulation for the protection of aquifer layers, recharge zones, and groundwater catchment areas. In foreign legislation (e.g., Spanish Water Law 29/1985 of August 2), some extraordinary powers of administrative intervention in the water economy are provided for, which directly concern the protection of aquifer layers, for the sake of achieving a sustained use of water resources, that is, to guarantee a water availability in sufficient quantity and required quality to meet present and future human and ecological needs.
These extraordinary administrative powers, which must be admitted into our legal system—despite their lack of regulation—as implicit in the express and general competence for the protection and conservation of groundwater attributed to the State and the decentralized entities of the water sector, are based on the need to achieve rational and balanced use of water. The scarcity and degradation of the natural conditions of the water resource impose the administrative possibility of adopting such measures to avoid its depletion or irreversible deterioration and to temporarily overcome the harmful effects that a water crisis may generate. This type of administrative measures entails various restrictions and drastic controls on the multiple uses or exploitations of water—especially general or special private ones—and on pre-existing activities that may affect the resource, insofar as they are justified by a public interest, and therefore do not affect the right of property or the integrity of the patrimony.
In essence, such measures must be considered limitations of social interest that do not empty the right of property of its content or expand the public domain over groundwater without prior compensation, but rather mold its essential content, for which reason they must be borne by all users, as a sacrifice or a general burden, who are, ultimately, the beneficiaries of these measures, as they are oriented towards correcting a temporary situation of scarcity or imminent contamination that affects the economy of the water resource in a specific zone. Such administrative intervention measures, virtually contained in Article 32 of the Water Law of 1942 (Ley de Aguas de 1942) and Article 10 of the Regulation for Drilling and Exploitation of Groundwater (Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas) (Decreto Ejecutivo No. 30387 of April 29, 2002), may be the following:
Evidently, the definition of perimeters by national authorities—MINAE and ICAA—must be respected by local governments (Municipalities) and INVU (given its residual competence in urban planning matters in the absence of local regulatory plans) to make compatible, develop, and effectively reflect the conditions established in the definition of the protection perimeters in the regulations contained in the respective Regulatory Plans on land use or territorial planning (e.g., zoning regulations, building regulations, etc.). Obviously, to the above must be added the protection around catchment areas (wells—PPP: wellhead protection perimeters—, springs, springs (nacientes), etc.), through the definition of a zone around them in which certain human activities are prohibited or limited, regulating or controlling land use. The determination of the perimeter depends on the zone of capture or wellhead capture zone (zona de captura, ZOC) and its extension depends on the characteristics and properties of the catchment area and the recharge terrain, since the rules cannot be the same for permeable or fissured terrain as for those with impermeable formations.
The definition of perimeters must be combined with the cartography of vulnerability or natural susceptibility of supply aquifer layers to anthropogenic contamination loads, in function of their hydrogeological and geochemical characteristics, in the face of anthropogenic contamination problems, which is achieved through the creation of maps. Both measures, protection perimeters and vulnerability cartography, are suitable for being able to relocate in time a specific type of activity, the supply source, or, ultimately, to introduce methods and technical instruments for the treatment and disposal of contaminating agents. The measures to be taken based on the perimeters and vulnerability cartography vary depending on whether it is a (a) area without territorial occupation, being useful to define which activities may or may not be installed in the future; (b) already occupied areas, in which case a mapping of natural vulnerability and areas with greater susceptibility to contamination is carried out, being able, in the face of the threat of a high contamination index, to relocate activities, supply sources, and introduce technology for the treatment and disposal of contaminants; (c) already contaminated areas, for which alternative sources may be sought, the propagation of contamination plumes avoided, and, if possible, due to its high cost, the waters of the aquifer treated after extraction; (d) areas for new catchments, in which case potentially contaminating activities and the area of impact of each one must be inventoried.
In the hypothesis of aquifer overexploitation, the competent administrative authority can declare that state to reverse the state of affairs through an ordering, restriction, and apportionment of pre-existing extractions or uses to achieve rational exploitation and the immediate suspension of new applications or modification of concessions pending at that moment. Of course, saving measures and good resource utilization can also be implemented, such as the treatment and purification of residual water to be reused in the irrigation of certain crops, drip or night irrigation systems to mitigate the effects of evapotranspiration, artificial recharge, etc.
Article 31 of the Water Law No. 246 of August 27, 1942, declares the following as "reserved domain in favor of the Nation": "a) The lands that surround the catchment sites or drinking water supply intakes, in a perimeter of no less than two hundred meters in radius; b) The forest zone that protects or should protect the set of lands in which the infiltration of potable waters is produced (...)." This declaration is of utmost importance, since, based on it, the obligation arises for the State, through its competent organs, to fix and determine the perimeter protection areas of wells or catchment areas—of 200 meters—and, of course, of the recharge areas of the aquifer layers (mantos acuíferos)—zone in which "the infiltration of potable waters is produced"—that have or should have a forest cover for their protection, which are so sensitive for their conservation and protection. In the same way, from such an express affectation, the State can exercise reivindicatory and possessory actions to guarantee the indemnity of those zones and remove them from all types of contamination, subjecting them to a strong regime of land-use control, an attribution that, very probably, it has omitted to exercise in a timely and exact manner.
Article 32 of the Water Law of 1942 establishes that "When in an area greater than the one previously indicated there exists a danger of contamination in the surface waters or in the groundwaters, the Executive Branch, through the Section of Potable Waters—currently ICAA—(...) shall order in said area the measures it judges opportune to avoid the danger of contamination," this norm imposes an unavoidable duty of collaboration and cooperation on the Executive Branch with ICAA to adopt all opportune and convenient administrative acts and provisions to avert the danger of contamination in an area greater than the protection perimeters of the aquifer recharge areas and catchment zones. The content of the norm is extremely significant and rich, since it enables the State to adopt any opportune measure to avoid the irreversible damages and losses that a state of emergency due to a water crisis could cause.
Evidently, it is also a competence that has not been exercised responsibly or is underutilized. The General Law of Potable Water (Ley General de Agua Potable), No. 1634 of September 18, 1953, in its Article 2, establishes that "All those lands that the Ministry of Public Works (Ministerio de Obras Públicas) as well as the Ministry of Public Health (Ministerio de Salubridad Pública)—organs of the Executive Branch that were substituted by the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) by virtue of its Creation Law No. 2726 of April 14, 1961 and its reforms and, more concretely, Article 2, subsection h), which entrusted it to enforce the General Law of Potable Water—consider indispensable to build or to locate any part or parts of the potable water supply systems, as well as to ensure the sanitary and physical protection, and necessary flow of the same (...)," evidently, this norm has enormous transcendence, since the catchment areas that may include the springs or springs (nacientes)—a form of natural discharge of groundwater—are declared to be of public domain, and, what is more important, it grants the status of demanial good to all those lands necessary to ensure the sanitary and physical protection and its flow, which necessarily includes the recharge areas of the aquifer layers clearly delimited through the perimeter-defining activity already indicated, since the lack of protection of these zones necessarily affects the quality—through contamination—and flow—through impermeabilization or overexploitation—of the waters for human consumption and use that well up from a spring.
The Forestry Law No. 7575 (Ley Forestal) of February 13, 1996, in its Article 33, subsections a) and d), respectively, provides that protection areas are those "(...) that border permanent springs, defined in a radius of one hundred meters measured horizontally" and "The recharge areas and aquifers of the springs, whose limits will be determined by the competent organs established in the Regulation of this law," evidently these norms give support to the administrative activity or intervention to define the protection perimeters of the aquifers and catchment zones. The Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) No. 7554 of October 13, 1995, in its Article 51, indicates that for the conservation and sustainable use of water, the following criteria must be applied, among others: "a) Protect, conserve, and, insofar as possible, recover the aquatic ecosystems and the elements that intervene in the hydrological cycle," "b) Protect the ecosystems that allow the regulation of the water regime," and "c) Maintain the balance of the water system, protecting each one of the components of the hydrographic basins." Thus, the need to protect and conserve the integrity and unity of the hydrological cycle without making distinctions is established, which includes, especially, groundwater.
Finally, Article 5, subsection e), final paragraph of the Creation Law of the ICAA (No. 2726 of April 14, 1961 and its reforms) and Article 15 of the Creation Law of SENARA (No. 6877 of July 18, 1983 and its reforms) crown the regulatory framework for the institutional protection of groundwater by indicating, respectively, "They are declared of public utility and social interest, and may be expropriated, the lands necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for the constructions that become necessary in the catchment (...)," "They are declared of public interest the actions promoted by the State, with the object of ensuring the protection and rational use of water (...)." In the legal-administrative water system, we will also find a series of obligations and charges imposed on individuals and public law subjects—public entities and organs—for adequate protection of the subterranean and surface public hydraulic domain.
Thus, the Water Law of 1942 and other legislative bodies establish a series of prohibitions and obligations for the owners and users of springs—which are a component of the discharge area of an aquifer layer (manto acuífero)—such as the following: a) users or concessionaires must conform to the police and health regulations regarding surplus waters that are returned to a spring to avoid contamination or stench—if they fail to do so, they may lose the special use and suffer a fine—(articles 57 and 166, subsection III, ibidem), in a concordant manner, the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre) No. 7317 of October 21, 1992, in its Article 132, paragraph 1, prohibits "(...) throwing wastewater, blackwater, waste, or any contaminating substance into springs, rivers, creeks, permanent or non-permanent streams (...), lakes (...)" and imposes a fine of 50,000 to 100,000 colones, convertible into a prison sentence of one to two years, on whoever breaches the norm. b) The construction of ponds for fish hatcheries in springs destined for the supply of populations is prohibited (Article 63 ibidem). c) The owners of lands on which there exist springs whose surrounding areas have had the forests that provided them shelter destroyed are obligated to plant trees on the margins at a distance of no more than 5 meters (Article 148 ibidem). d) It is prohibited to destroy, both in national and private forests, the trees located less than 60 meters from springs that originate in the hills or less than 50 meters from those that emerge on flat terrain (Article 149 ibidem), the Forestry Law, No. 7575 of February 13, 1996, provides, in its Article 34, coincidentally, that "The cutting or elimination of trees in the protection areas bordering permanent springs and recharge areas and the aquifers of the springs is prohibited." e) Every application for the use of living waters, currents, and springs must be addressed to the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía) with the presentation of a series of requirements (Article 178 ibidem).
In regard to public entities and organs that have competence and responsibilities in matters of groundwater protection, a series of obligations and prohibitions are established, such as the following: a) Municipalities are prohibited from alienating, mortgaging, or otherwise compromising, leasing, granting usufruct of, lending, or exploiting on their own account—above all if it entails deforestation—the lands they possess or acquire on the margins of rivers, streams, or springs, or in hydrographic basins or watersheds where springs originate or in which they have their sources (Articles 154 and 155 ibidem). b) Municipalities are obligated to reforest such lands (Article 156 ibidem). c) Every Municipality, Education Board, Social Protection Board, and, in general, every "public character organism," is obligated to consult to obtain the respective permit from the Ministry of Agriculture to alienate, mortgage, lease, grant usufruct of, or exploit on their own account lands they possess or acquire in which there exist utilizable public domain waters (Article 157 ibidem).
The General Health Law (Ley General de Salud), No. 5395 of October 30, 1973 and its reforms, for its part, contains specific norms for the effective protection and conservation of groundwater, thus Article 275 stipulates that "It is prohibited for any natural or legal person to contaminate the surface waters, groundwaters (...) directly or indirectly, through drains or the discharge or storage, voluntary or negligent, of residues or liquid, solid, or gaseous waste, radioactive or non-radioactive, blackwater, or substances of any nature, which, altering the physical, chemical, and biological characteristics of the water, make it dangerous for the health of persons, terrestrial and aquatic fauna, or useless for domestic, agricultural, industrial, or recreational uses," for its part, Article 276 establishes that only with permission from the Ministry may drains be made or proceed to the discharge of solid or liquid residues or waste or others that may contaminate the surface water, groundwater, or maritime water, "(...) adhering to the regulatory safety norms and conditions and the special procedures that the Ministry imposes in the particular case to render them innocuous." Articles 285 and 291 of that normative body, respectively, obligate every person to eliminate excreta and blackwater adequately and sanitarily to avoid "contamination of the soil and natural sources of water for human use and consumption" and prohibit the discharge of industrial residues or those from health establishments into the sewer system to "avoid contamination of the water sources or courses." Finally, Article 309 of that law establishes that for developers (urbanizadores), the Ministry of Health will approve the project, among other things, if it "(...) has adequate sanitary systems (...) for the disposal of excreta, blackwater, and wastewater."
DELIMITATION OF COMPETENCES. The management of subterranean water resources comprises diverse aspects such as the investigation of their potential, identification, categorization, planning of their uses, protection, rational use, prevention and sanction of ecological damage or contamination, control and environmental monitoring of their use, etc.. Consequently, the ideal would be for there to exist a regulatory and guiding administrative entity in the matter; however, the competences for the integrated management of subterranean water resources are found dispersed and fragmented, for which reason they are occasionally exclusive or preclusive to a single entity and, most of the time, concurrent, shared, or parallel, which requires a particular administrative coordination effort to ensure their sustainable use. In the heterogeneous and dispersed set of administrative entities and organs that make up the Costa Rican public administration, a sector of these can be identified that have assigned, by law or regulation, a series of inalienable, intransferable, and imprescriptible competences in matters of conservation and protection of groundwater that they cannot decline and must exercise effectively for the sake of a right to a healthy and ecologically balanced environment for all the inhabitants of the country.
In that sector of the public apparatus or service organizations for the satisfaction of the needs of the entire community, a group can be identified that belongs to the central administration or larger public entity—State—being, preponderantly, certain Ministries or organs thereof—and another group formed by functionally decentralized entities or by services—of a technical nature—and territorially—Municipalities—.
Article 17, paragraph 1, of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre) empowers and enables the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía) to "(...) coordinate actions with centralized (sic.) or decentralized entities that execute agricultural programs for the conservation of soils, waters, and forests, in order to achieve the 'sustainable' use of wildlife." This Ministry fulfills a fundamentally important role in one of the aspects of the administration of water resources, which is the control or oversight in the exploitation and use of groundwater to ensure its rational exploitation. The Regulation for Drilling and Exploitation of Groundwater (Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas) (Decreto Ejecutivo No. 30387 of April 29, 2002), provides in its Article 1 that "Every drilling company must register (...) before the Department of Water, in order for it to be issued the license that allows it to exercise groundwater drilling and exploration activities." These functions are shared with SENARA and ICAA, since the Department of Water of the MINAE must transfer the matter to them so that, respectively, they may issue a technical criterion, assign the well number, register it in the National Registry of Wells—SENARA—and issue a ruling on whether or not there is harm to the sources of water supply for human consumption—ICAA—(Article 7).
This regulation establishes that the drilling permit will be denied in zones that do not permit rational exploitation of the water resource, such as those declared by the State or another competent institution as an aquifer protection and reserve area, those suffering over-exploitation, under conditions of vulnerability of the maximum exploitation capacity of the aquifer, those susceptible to saline intrusion, contamination and other reasons that in the judgment of MINAE and SENARA affect the aquifer and impede its exploitation, and those of interference with other wells or water springs (Article 10).
Special mention deserves the Department of Water, attached to the National Meteorological Institute (Instituto Metereológico Nacional)—an organ of MINAE—, whose functions of interest, among others, according to Article 3 of Decreto Ejecutivo No. 26635-MINAE of December 18, 1997, are the following:
" a) Define national policies regarding the water resource.
The competencies of this ministry are circumscribed to enforcing the prohibitions established in articles 275, 276, 285, and 291 of the General Health Law—direct and indirect contamination of surface and groundwaters and the discharge of industrial or health waste into the sewer system—and sanctioning their violation. Likewise, it is responsible for approving urban development projects when they have adequate sanitary systems for the disposal of excreta, blackwater, and wastewater (article 309 ibid.).
The MAG has, in reality, a secondary or residual competence in this matter, since the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils No. 7779 of April 30, 1998, in its article 21, imposes on it, in matters of water, the duty to coordinate with SENARA and any other competent institution “(...) the promotion of hydrological, hydrogeological, and agrological research in the country's hydrographic basins, as well as in practices for the improvement, conservation, and protection of soils in the hydrographic basins (...).”
Finally, article 22 of its creation law establishes that: 'It is the obligation of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado to defray the expenses demanded by the conservation, expansion, and security of the forests that serve to maintain water sources, on the properties of those Municipalities where it assumes the water and sewer services.' In accordance with article 2, subsection h), of the Creation Law of this decentralized entity (No. 2726 of April 14, 1961, and its amendments), enforcing the Potable Water Law, No. 1634 of September 18, 1953, is part of its competencies, considering that article 16 of this latter regulatory body prohibits installations, buildings, or works located in "areas near sources of supply (...) that in any way harm (...) the physical, chemical, or bacteriological conditions of the water; these zones shall be established by the Ministry of Public Works and Public Health"—agencies that, as already indicated, were substituted, for all legal effects, by the ICAA.
Consequently, the ICAA is also responsible for defining the protection areas for supply sources such as springs or spring (nacientes) which are a natural form of groundwater discharge. Article 34, final paragraph, of the Forestry Law imposes the implementation of the protection area alignments on the INVU. This is, in reality, a competence that is not exclusive to the ICAA or the INVU, but rather concurrent or shared, so both public entities have the duty to exercise it.
Article 3 of the General Potable Water Law, No. 1634 of September 18, 1953, imposes the obligation on the ICAA to '(...) select and locate the waters destined for the piping service (...),' making it the responsibility of this entity to carry out a detailed inventory of the springs (nacientes) that can be used to supply water for human consumption to the populations, regardless of whether the supply and distribution are in the hands of a Municipality in a specific canton.
Despite having its competence seemingly limited to irrigation districts, drainage (avenamiento), and flood control—agricultural technical-administrative physical units for achieving their socioeconomic development defined by Executive Decree at the request of this entity (articles 17 and 18 of its Creation Law No. 6877 of July 18, 1983, and its amendments)—the fact is that its constitutive law assigns it important competencies in the matter of groundwater, which, evidently, have a national vocation and, consequently, are not circumscribed to mere irrigation districts. The foregoing is corroborated by the background of this public entity, since Law No. 5438 of December 17, 1973—which ratified and substituted Executive Decree No. 1878-P of July 22, 1972—currently repealed, created the National Groundwater Service (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, SENAS) with a clearly national vocation for the planning, research, and advisory of everything related to the matter.
Thus, among other objectives, SENARA has that of seeking the optimal and fair use of (...) water resources—both surface and groundwater—in agricultural activities (...) in irrigation districts" (article 2). Among its functions is that of "Research, protect, and promote the use of the country's water resources, both surface and underground" and "Carry out, coordinate, promote, and keep updated the hydrological, hydrogeological (...) research" (article 3, subsections d and e). Article 4 establishes that SENARA is responsible for promoting and directing coordination and collaboration with other institutions and entities competent in matters such as "Prevention, correction, and elimination of all types of water contamination in irrigation districts," "Preparation and updating of an inventory of national waters, as well as the evaluation of their potential use for exploitation in irrigation districts," and "Construction and maintenance of the works necessary for the conservation and renewal of the exploitable aquifer layers for agricultural activities in irrigation districts" (subsections c, ch, and f).
Among the attributions of the Board of Directors is that of issuing the agreements for the request of recovery, expropriation, or purchase of the '(...) lands on which water resources are situated or underlie (...)' (articles 6 and 7).
Article 34, second paragraph, of the Forestry Law provides that the alignments of the protection areas contemplated in its article 33, among which are those bordering permanent springs (nacientes), recharge areas, and the aquifers of the springs (manantiales), shall be carried out by the INVU. Additionally, Executive Decree No. 25902-MIVAH-MP-MINAE of February 12, 1997, imposes on that entity the supervision of the "Urban Control Area" that comprises some of the districts of the Provinces of San José, Alajuela, Heredia, and Cartago, provided that the Municipal Government has not enacted a Zoning Regulation, considering that in the "special protection zone" all building must be constructed under strict control, requiring the approval of an environmental impact assessment (Estudio de Impacto Ambiental) by MINAE and the construction of a wastewater treatment plant authorized by the ICAA and the Ministry of Health to prevent "(...) the contamination of the aquifer layers and the river channels into which they discharge." d) MUNICIPALITIES (MUNICIPALIDADES).
Municipal corporations play a leading role in the protection and conservation of groundwater through a series of indirect instruments. Thus, the Urban Planning Law (No. 4240 of November 15, 1968), more than 35 years ago, based on article 169 of the Political Constitution—insofar as they are responsible for "The administration of local interests and services in each Canton"—imposed on them the duty to enact a regulatory plan to plan and control urban development and the related urban development regulations (articles 15 and following). Within that regulatory plan and the zoning regulation, the Municipalities must identify, for the purpose of regulating, controlling, and restricting human activities (industrial, urban development, agricultural, etc.), the areas or zones reserved due to the location of an aquifer layer or its recharge or discharge area. By application of the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment (article 50 of the Political Constitution), to human life and health (article 21 ibid.), and for the sake of sustainable development, the cantons that, due to their geomorphological characteristics, have lands within their jurisdiction that harbor aquifer layers, their recharge and discharge areas, springs (manantiales), and spring (nacientes) are especially called upon and obligated to regulate and norm, responsibly, efficiently, and effectively, such aspects, since, on occasions, groundwaters not only supply the consumption and use of the populations of the canton but also of various cantons, which demonstrates a clear supra-local or national interest.
The inhabitants of those localities, for their part, must bear the general burden or the limitations and restrictions on the use and exploitation of the land and waters derived from the determination and establishment of such protected areas, since it is for the benefit of them, the inhabitants of the other cantons that are supplied with the waters that flow through the aquifer layer and that emerge or discharge in other cantons, and, of course, for future generations.
One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary principle or principle of prudent avoidance (precautorio o de evitación prudente). This principle is enshrined in the United Nations Conference on Environment and Development or Rio Declaration, which literally states: “Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” In the domestic legal system, the Biodiversity Law (No. 7788 of April 30, 1998), in its article 11, incorporates the following principles as hermeneutical parameters: “1.- Preventive criterion: It is recognized that it is of vital importance to anticipate, prevent, and attack the causes of biodiversity loss or its threats. 2.- Precautionary criterion or in dubio pro natura: When there is danger or threat of serious or imminent damage to the elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protection measures.” In Ruling No. 1250-99 of this Chamber, at 11:24 a.m. on February 19, 1999 (reiterated in Rulings Nos. 9773-00 at 9:44 a.m. on November 3, 2000, 1711-01 at 4:32 p.m. on February 27, 2001, and 6322-03 at 2:14 p.m. on July 3, 2003), this Court considered the following: “(...) Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources.
Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible affectation of the environment or people's health. Thus, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or a doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted and even the activity in question must be postponed. This is because, in environmental matters, a posteriori coercion is ineffective, insofar as if the socially harmful biological consequences have already occurred, repression may have moral significance, but it will hardly compensate for the damages caused to the environment.” Subsequently, in Ruling No. 3480-03 at 2:02 p.m. on May 2, 2003, this Court indicated that: “When properly understood, the precautionary principle refers to the adoption of measures not in the face of ignorance of risk-generating facts, but in the face of a lack of certainty regarding whether such facts will effectively produce harmful effects on the environment.” In the case of groundwaters contained in aquifer layers and charge and discharge areas, the precautionary principle or in dubio pro natura means that when there are no studies or reports carried out according to the unequivocal and exactly applied rules of science and technique that allow reaching a state of absolute certainty about the innocuousness of the activity intended to be developed on the environment, or these are contradictory among themselves, the entities and organs of the central and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or permitting any new or modification request, suspend those in progress until the state of doubt is cleared, and, in parallel, adopt all measures tending to their protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment.
In essence, safe environmental management of groundwaters involves protecting the resource before its contamination or degradation.” (Judgment number 2004-001923 at fourteen hours and fifty-five minutes on February twenty-fifth, two thousand four).
V.Regarding the specific case. From the evidentiary elements contributed to the case file, it has been demonstrated to this Court that the area where the intended project "Brisas del Ciprés" is located lies over geological formations, lavas, and lahars that have land-use restrictions for developments, agricultural crops, tanks, chemical pipelines, discharge of liquid effluents onto the ground, sanitary landfills, and quarries, and prior to adopting any decision, the risk of groundwater contamination must be observed and the pertinent protection measures must be taken for it. It has likewise been accredited that the canton of San Rafael, where the condominium would be developed, is located in a zone of high and medium hydrogeological vulnerability, for which reason permitted projects must be of low or medium density, both with treatment plant and sewer systems, and the project is located in aquifer zone 1, which has the following land-use limitations: "high-density Urban Developments are not permitted, nor are subdivision (fraccionamiento), housing lot developments (lotificaciones), or agricultural segregations that endanger water resources.
To demonstrate that the project does not impact water resources, exhaustive hydrogeological, hydraulic, hydrological evaluations, and environmental impact studies must be carried out, where not only the direct influence zone is considered but the entire micro-basin of interest." It is also evident that, due to the specific characteristics of that zone, the existing regulations must be applied for the granting of construction permits, such that, considering the study zone to have high to medium hydrogeological vulnerability, only low-density urban developments (less than seventy people per hectare) with elimination of excreta or treatment systems should be permitted, all the foregoing according to the technical criteria issued by the competent organs in the matter, which, for obvious reasons, cannot be refuted by this Chamber. Similarly, it is established that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados has not granted permits to any urban development or condominium project under the name "Brisas del Ciprés," nor has it received plans for approval from that institution in the scope of its competence, this despite the fact that all urban development projects, including condominiums, require prior approval from that institution.
VI.Nonetheless, despite the foregoing, the Municipality of San Rafael de Heredia granted the municipal permit to carry out the condominium project "Brisas del Ciprés," approved the construction plans with the additional inclusion of a water treatment plant and not through septic tanks as was initially projected, and finally, that same Municipality, in April of two thousand six, granted the construction permit after, as the representatives of that Municipality affirmed under oath to this Chamber, compliance with all legal requirements was verified. For its part, it is established that the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental), through resolution number 563-2005-SETENA of March twenty-eighth, two thousand five, notified on the twenty-ninth following, requested the project developer to submit an Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental, PGA), which was received on May twenty-sixth following at the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, and afterwards, through resolution number 1607-2005-SETENA at eleven hours thirty-five minutes on July first, two thousand five, the Plenary Commission agreed, in ordinary session number 024-2005 of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, begun on June twenty-eighth, two thousand five, article number 29, to approve the Environmental Management Plan (PGA) submitted for evaluation by the project developer, to approve the documents of the Sworn Declaration of Environmental Commitments and the appointment of the Environmental Responsible Party, determined the Environmental Guarantee, the Environmental Logbook, and the periodicity for the presentation of regency reports, granting the environmental viability (viabilidad ambiental) to the project in July of two thousand six, which was ratified through official communication number SG- 3726-2005.
Finally, it is established that the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo approved the project on September twentieth, two thousand five, and granted the plan approval on the eighteenth of October following.
VII.From the set of permits that were granted for the "Brisas del Ciprés" condominium project, it might seem to be inferred that the entire situation surrounding it is in accordance with law; however, the technical criteria mentioned above evidence the contrary. For this Chamber, the performance of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental reveals a total lack of interest regarding the position and technical criteria of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, as well as in the technical cooperation that this organ could have provided to assess the environmental impact that the construction of that project could eventually have on the zone, but there is also a disinterest in the technical elements that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados could well have contributed. Likewise, the inactivity of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental in the exercise of the competencies assigned by the legal system for the protection and conservation of water resources is evident, having granted environmental viability to the project without taking into consideration the technical criteria of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, which highlighted that the canton of San Rafael de Heredia and the site where that project would be developed are located in a zone of high and medium hydrogeological vulnerability, for which reason permitted projects must be of low or medium density, both with treatment plant and sewer systems, and the project is located in aquifer zone 1, which has the following land-use limitations: "high-density Urban Developments are not permitted, nor are subdivision (fraccionamiento), housing lot developments (lotificaciones), or agricultural segregations that endanger water resources.
Nor has what the Instituto Costarricense de Acueducto y Alcantarillado could contribute been taken into account, despite being the competent institution to assess and issue a technical opinion in this regard, from which, as is evident from the case file, no opinion has even been requested, because it has reported under oath that it has not granted permits to any urban development or condominium project with the name 'Brisas del Ciprés,' nor has it received plans for approval in the scope of its competence, despite the fact that this is a requirement in this type of project, it being observed in the case file that that institution only approved plans for the wastewater treatment plant project, but not for the rest of the project. Nor was it taken into account, either by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental or by the Municipality of San Rafael de Heredia, that according to the recommendation of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, to demonstrate that the project would not impact water resources, exhaustive hydrogeological, hydraulic, hydrological evaluations, and environmental impact studies had to be carried out, where not only the direct influence zone is considered but the entire micro-basin of interest.
Despite all the foregoing, both the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and the Municipality of San Rafael de Heredia authorized the execution of the project, without objectively and consciously measuring the consequences that could derive from it for the environment in general and for the water resource in particular.
VIII.The foregoing raises in this Court a great doubt about the incidence of a construction project such as the one intended on the quality and purity of the surface and underground water resource, as well as the possible contamination in the San Rafael de Heredia zone where the project would be located, because it is a zone of high and medium hydrogeological vulnerability where, as has been evidenced, there is an imminent risk of groundwater contamination. For these reasons, the application of the precautionary principle is imposed in order to avoid or suspend any activity that could negatively impact the sustainable management of the zone's water resources and, consequently, the right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in the fundamental norm. Finally, the precautionary principle or in dubio pro natura is of special application to the sub-lite if it is taken into consideration that, according to hydrogeology, faced with the contamination of an aquifer layer, basin, or water resource, regeneration is extraordinarily slow and, on occasions, irreversible due to the extremely high cost of the means and instruments to do so, which has already occurred in the Barreal de Heredia zone, so it is not a new occurrence.
In this way, this Chamber considers that the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, prior to granting environmental viability, as well as the Municipality of San Rafael de Heredia before granting construction permits, had the consequent duty to summon, in the first instance, both the petitioners and other affected neighbors, as well as the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, along with all those institutions such as the Ministry of Health, the Servicio Nacional de Aguas Subterréaneas, Riego y Avenamiento, and in general, all those affected and interested in the project, so that they could make the corresponding allegations and present the corresponding technical criteria, and thus ensure effective participation of the organs competent in the matter in order to protect and preserve the environment and the water resource.
IX.Consequently, there is no alternative but to proceed to grant the present action, warning the Secretaría Técnica Nacional Ambiental that it cannot ignore the warnings about the danger of contamination made by an institution empowered by law to protect the water resource with respect to the construction of the "Brisas del Ciprés" condominium and the danger that this could bring for the public interest. From what has been analyzed by this Chamber, it is considered that this responsibility is shared, but in the case under study, it falls mainly on the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and the Municipality of San Rafael de Heredia, since both were aware of the studies carried out and the particular characteristics of the zone where the "Brisas del Ciprés" condominium project would be located, and despite this, they granted the environmental viability and the construction permits for the project to proceed.
Finally, the representative of the company developing the project, "Consorcio Técnico Veterinario de Costa Rica Sociedad Anónima," is also involved, because despite having knowledge that the site where the project would be located has land-use restrictions for developments, agricultural crops, tanks, chemical pipelines, discharge of liquid effluents onto the ground, sanitary landfills, and quarries, because there is a risk of groundwater contamination and protection measures, as it is a zone of high and medium hydrogeological vulnerability where high-density Urban Developments are not permitted, nor are subdivision (fraccionamiento), housing lot developments (lotificaciones), or agricultural segregations that endanger water resources.
Por tanto:
The appeal is declared with merit, and consequently: a) all the permits granted to the developer of the "Brisas del Ciprés" Condominium Project are annulled, particularly the approval of urban development plans given by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo on October eighteenth, two thousand five; the sanitary approval of plans granted by the Ministry of Health on January sixteenth, two thousand six; and the construction permits granted by the Municipality of San Rafael de Heredia in April of two thousand six; b) all the respondents are ordered to take the necessary and sufficient measures to protect the aquifer layer of the zone. The heads of the condemned organs and entities, or whoever holds their positions, are warned, in their order, Jorge Isaac Herrera Paniagua, in his capacity as Municipal Mayor of San Rafael de Heredia, Yensi Alfaro Hernández, in her capacity as President of the Municipal Council of San Rafael de Heredia, María Guzmán Ortiz, in her capacity as National Environmental Technical Secretary (Secretaria Técnica Nacional Ambiental), or whoever occupies those positions, and Jimmy Antonio Cordero Cordero, in his capacity as legal representative of Consorcio Técnico Veterinario de Costa Rica Sociedad Anónima, that failure to comply with the orders issued in this judgment would incur the crime of disobedience, which, in accordance with article 71 of the Law of Constitutional Jurisdiction, punishes with imprisonment of three months to two years or a fine of twenty to sixty days anyone who receives an order that must be complied with or enforced, issued in an amparo appeal, and does not comply with it or enforce it, provided that the crime is not more severely penalized.
The State, the Municipality of San Rafael de Heredia, and the company Consorcio Técnico Veterinario de Costa Rica Sociedad Anónima are condemned to pay the costs, damages, and losses caused by the acts that serve as the basis for this declaration, which shall be liquidated in the execution of the judgment in the contentious-administrative and civil proceedings, as applicable. Let this resolution be notified to Jorge Isaac Herrera Paniagua, in his capacity as Municipal Mayor of San Rafael de Heredia, Yensi Alfaro Hernández, in her capacity as President of the Municipal Council of San Rafael de Heredia, to María Guzmán Ortiz, in her capacity as National Environmental Technical Secretary (Secretaria Técnica Nacional Ambiental), or to whoever occupies those positions, and to Jimmy Antonio Cordero Cordero, in his capacity as legal representative of Consorcio Técnico Veterinario de Costa Rica Sociedad Anónima, personally.- Federico Sosto L.
Acting President Teresita Rodríguez A. Rosa María Abdelnour G.
Horacio González Q. Marta María Vinocour F.
Roxana Salazar C. Jorge Araya G.
*060123160007CO* *060123160007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y treinta y nueve minutos del veintisiete de marzo del dos mil ocho.
Recurso de amparo interpuesto por José Francisco Alfaro Carvajal, mayor, casado, abogado, portador de la cédula de identidad número 1-518-468, vecino de Heredia y Amable Corrales Valverde, mayor, soltera, pensionada, con cédula número 3-159-414, vecina de Concepción de San Rafael de Heredia; contra la Municipalidad de San Rafael de Heredia y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.
Resultando:
Redacta el Magistrado González Quiroga; y,
Considerando:
I.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) que la Municipalidad de San Rafael de Heredia otorgó el permiso municipal para realizar el proyecto Brisas del Ciprés (ver manifestaciones rendidas bajo juramento de folio 67); b) que los planos constructivos fueron aprobados por la Municipalidad de San Rafael hasta que se modificara el tratamiento de aguas residuales para hacerlo a través de planta de tratamiento y no mediante tanques sépticos como estaba inicialmente proyectado (ver manifestaciones rendidas bajo juramento de folio 68); c) que la Municipalidad de San Rafael de Heredia aprobó en abril del dos mil seis el permiso de construcción del proyecto Brisas del Ciprés después de constatar el cumplimiento de todos los requisitos de ley (ver manifestaciones rendidas bajo juramento de folio 71 y documento de folio 218); d) que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo aprobó el proyecto el veinte de septiembre del dos mil cinco y otorgó el visado de planos el dieciocho de octubre del dos mil cinco (ver manifestaciones rendidas bajo juramento de folio 69); e) que el primero de febrero del dos mil cinco se recibió en la Secretaría Técnica Nacional Ambiental el Formulario de Evaluación Ambiental Preliminar (FEAP) del proyecto Condominio Brisas del Ciprés presentado por Jimmy Cordero Cordero a nombre de la sociedad Consorcio Técnico Veterinario de Costa Rica (ver manifestaciones rendidas bajo juramento de folio 78); f) que mediante resolución número 563-2005-SETENA del veintiocho de marzo del dos mil cinco notificada el veintinueve siguiente, se solicitó la presentación de un Plan de Gestión Ambiental (PGA), el cual se recibió el veintiséis de mayo siguiente en la Secretaría Técnica Nacional Ambiental; g) que mediante resolución número 1607-2005-SETENA de las once horas treinta y cinco minutos del primero de julio del dos mil cinco, la Comisión Plenaria acordó, en sesión ordinaria número 024-2005 de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, iniciada el veintiocho de junio del dos mil cinco, artículo número 29, aprobar el Plan de Gestión Ambiental (PGA) sometido a evaluación por la proyectista, aprobar los documentos de Declaración Jurada de Compromisos Ambientales y el nombramiento del Responsable Ambiental, se determinó la Garantía Ambiental, la Bitácora Ambiental y la periodicidad de presentación de informes regenciales, otorgándose la viabilidad ambiental al proyecto en julio del dos mil seis, lo que fue ratificado mediante oficio número SG- 3726-2005 (ver manifestaciones rendidas bajo juramento de folios 67, 79 y 80); h) que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados no ha otorgado permisos a ningún proyecto urbanístico o de condominios con el nombre de “Brisas del Ciprés” ni ha recibido planos para visado de esa institución en lo de su competencia a pesar de que todo desarrollo urbanístico incluyéndose los condominios, requieren de la aprobación previa por parte de esa institución (ver manifestaciones rendidas bajo juramento de folio 121 y 122); i) que la planta de tratamiento del proyecto cuenta con los requerimientos técnicos establecidos por la Empresa de Servicios Públicos de Heredia y será supervisada por esa entidad y el Ministerio de Salud, siendo que mediante oficio ARS-SR-B-001-2006 del dieciséis de enero del dos mil seis, el Ministerio de Salud otorgó visto bueno a la planta de tratamiento, en igual sentido se pronunció la Empresa de Servicios Públicos de Heredia mediante oficio GG-100-2006 y la Unidad de Aguas Residuales del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados mediante oficio EyP-AR-2007-155 aprobó el proyecto de planta de tratamiento de aguas residuales (ver manifestaciones rendidas bajo juramento de folio 68 y documentos de folios 152 y 156); j) que la zona donde se ubica el pretendido proyecto Brisas del Ciprés se localiza sobre formaciones geológicas, lavas y lahares que tiene restricciones de uso del suelo para urbanizaciones, cultivos agrícolas, tanques, tuberías químicas, descarga al terreno de efluentes líquidos, rellenos sanitarios y canteras, debiendo observarse el riesgo de contaminación de aguas subterráneas y medidas de protección siendo que el cantón de San Rafael se ubica en una zona de alta y media vulnerabilidad hidrogeológica por lo que los proyectos permitidos deben ser de baja o media densidad ambos con sistemas de plantas de tratamiento y de alcantarillado, ubicándose el proyecto en la zona acuífera 1 que tiene las siguientes limitaciones al uso del suelo: “no se permiten Urbanizaciones de alta densidad, tampoco fraccionamiento, lotificaciones o segregaciones agropecuarias que pongan en peligro los recursos hídricos.
Para demostrar que el proyecto no impacte a los recursos hídricos, debe realizarse evaluaciones exhaustivas hidrogeológicas, hidráulicas, hidrológicas y estudios de impacto ambiental, donde no solo se considere la zona de influencia directa sino toda la microcuenca de interés”, agregándose además que para el otorgamiento de permisos de construcción se debe aplicar la normativa existente, de modo que al considerarse la zona de estudio de una vulnerabilidad hidrogeológica alta a media, solo debería permitirse desarrollos urbanísticos de baja densidad (menos de setenta personas por hectárea) y con eliminación de excretas o sistemas de tratamiento (ver manifestaciones rendidas bajo juramento de folios 78, 91, 92 y 93 así como documentos de folios 13 y 78).
II.Sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Del artículo 50 de la Constitución Política se desprende que la protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, encuentra su primera razón de ser, en que por definición, los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado, en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad.
En la jurisprudencia constitucional el concepto de "ambiente", no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles (ver en ese sentido sentencia número 2006-005159 de las trece horas cuatro minutos del siete de abril del dos mil seis). Es importante resaltar que este término se ha entendido de una manera más integral, estableciéndose un concepto "macro-ambiental", al comprender también aspectos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros:
"Por lo anterior, el Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental" (sentencia número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; y en igual sentido, las número 3705-93, supra citada, y número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve).
A partir de la reforma del artículo 50 constitucional, en la cual se consagró expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se estableció también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es a tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que se derivó la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la legislación ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho.
"Prima facie garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales" (sentencia número 9193-2000, de las dieciséis horas veintiocho minutos del diecisiete de octubre del dos mil).
La función de rectoría en la materia ambiental la ostenta el Ministerio de Ambiente y Energía y, a criterio de este Tribunal, comprende no solo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según lo dispone también el artículo 56 de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental, consistente en mantener un papel preponderante en esta materia.
III.La coordinación entre las dependencias públicas debe garantizar la protección del ambiente. En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); así como también las instituciones descentralizadas, caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; tarea en la que, por supuesto, tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial.
Es por ello, que podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa, lo cual no es cierto, por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala con anterioridad –y en forma bastante clara- se refirió al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes -lo cual, obviamente se debe hacer extensivo a la relación que en esta importante función realizan las instituciones de la Administración Central y las descentralizadas-, para lo cual se remite a lo indicado en aquella ocasión (sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve):
"De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, o el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas negras o residuales (Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud), o no verificar los controles sónicos en bares, karaokes y discoteques (municipalidades y Ministerio de Salud), entre otros (ver al respecto sentencia número 2006-005159 de las trece horas cuatro minutos del siete de abril del dos mil seis).
IV.Sobre las aguas subterráneas. El tema de las aguas subterráneas ha sido ampliamente analizado por este Tribunal en la sentencia número 2004-001923 de las catorce horas cincuenta y cinco minutos del veinticinco de febrero del dos mil cuatro. En esa sentencia se indicó:
“V.- AGUAS SUBTERRÁNEAS. Frente a las aguas denominadas superficiales, en cuanto discurren sobre la corteza terrestre, y pueden ser objeto de aprovechamientos comunes o especiales, se encuentran las subterráneas. Las aguas subterráneas son aquellas que se encuentran bajo la superficie terrestre ocupando los espacios vacíos en el suelo o las rocas, su fuente más importante lo son las precipitaciones pluviales que se infiltran en el suelo. El suelo, por su parte, está compuesto por dos niveles que son los siguientes: a) Superior o zona de aireación, en el cual los espacios vacíos están ocupados por el aire y el agua infiltrada que desciende por gravedad y b) otro debajo de éste denominado zona de saturación, en la que los espacios vacíos están llenos de agua que se mueve lentamente y cuyo nivel superior se denomina tabla de agua, nivel hidrostático o freático. Las aguas incluidas en los espacios porosos de la zona de saturación, en formaciones geológicas, se denominan mantos acuíferos o de aguas subterráneas.
El gradiente hidráulico es la diferencia de altitud entre dos puntos de la misma tabla de agua –nivel freático-, en relación con su distancia horizontal, la velocidad de movimiento de las aguas subterráneas depende, en esencia, del gradiente hidráulico. Las aguas subterráneas son parte esencial del ciclo hidrológico, así del total del agua de la hidrosfera el 2,4% es agua dulce, de esta un 78,1% se encuentra congelada, un 21,5% corresponde a las aguas subterráneas y un 0,4% son superficiales que se encuentran en ríos y lagos. En la región centroamericana la principal fuente de abastecimiento público son las aguas subterráneas, frente a las superficiales que están notablemente expuestas a su contaminación y degradación por las nocivas prácticas del uso de la tierra y la expansión urbana descontrolada. Para el caso particular de nuestro país se ha estimado que la recarga potencial anual de aguas subterráneas es de aproximadamente 47 000 millones de metros cúbicos por año, lo que significa un 20% de la precipitación, igualmente se ha calculado que de los 750 000 metros cúbicos de agua diarios para consumo humano que se utilizan, un 70% ( 500 000 metros cúbicos por día) provienen de captaciones de aguas subterráneas.
El consumo y uso de las aguas subterráneas, respecto de las superficiales, presenta ventajas cualitativas y cuantitativas evidentes y claras como las siguientes: a) La inversión para la extracción y explotación de las aguas subterráneas potables se realiza en forma gradual dependiendo del aumento de la demanda del servicio y las áreas de captación pueden ser ubicadas cerca del lugar donde se produce la demanda, todo lo cual reduce los costos de conducción, tratamiento y almacenamiento; b) la calidad físico-química natural de las aguas subterráneas es más constante que las superficiales y es potable con poco o ningún tratamiento; c) al existir suelo o rocas por sobre las aguas subterráneas se encuentran más protegidas de la contaminación de origen natural o humano; d) las variaciones en cantidad y disponibilidad en épocas secas o de precipitación pluvial son mínimas comparadas con las de las aguas superficiales; e) constituyen una reserva estratégica para hacerle frente a estados de emergencia por calamidad pública, conmoción interna (v. gr. terremotos, huracanes, erupciones volcánicas, etc.) o guerra.
El tema de las aguas subterráneas se encuentra íntimamente ligado a varios derechos fundamentales recogidos en el texto constitucional e instrumentos internacionales de derechos humanos. Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, enuncia el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual se logra, entre otros factores, a través de la protección y conservación de la calidad y cantidad del agua para consumo y uso humano y para mantener el equilibrio ecológico en los hábitats de la flora y la fauna (v. gr. humedales) y, en general, de la biosfera como patrimonio común de la humanidad. Del mismo modo, el acceso al agua potable asegura los derechos a la vida –“sin agua no hay vida posible” afirma la Carta del Agua aprobada por el Consejo de Europa en Estrasburgo el 6 de mayo de 1968-, a la salud de las personas –indispensable para su alimento, bebida e higiene- (artículo 21 de la Constitución Política) y, desde luego, está asociado al desarrollo y crecimiento socio-económico de los pueblos para asegurarle a cada individuo un bienestar y una calidad de vida dignos (artículo 33 de la Constitución Política y 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos).
La escasez, la falta de acceso o disponibilidad y la contaminación de ese líquido preciado provoca el empobrecimiento de los pueblos y limita el desarrollo social en grandes proporciones. Consecuentemente, la protección y explotación de los reservorios de aguas subterráneas es una obligación estratégica para preservar la vida y la salud de los seres humanos y, desde luego, para el adecuado desarrollo de cualquier pueblo. En el año 1995 se estimó que 1000 millones de habitantes no tenían acceso al agua potable y se calcula que para el año 2025 cerca de 5.500 millones de personas tendrán escasez de agua, siendo que anualmente mueren entre 5 y 10 millones de personas por uso de agua no tratada. En otro orden de ideas, actualmente, se ha reconocido el deber de preservar, para las generaciones futuras, unas condiciones de existencia al menos iguales a las heredadas (desarrollo sostenible), por lo que la necesidades del presente deben ser satisfechas sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para hacerlo con las propias (Principio 2 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Estocolmo, 1972).
En esencia, el agua, desde un punto de vista económico y ecológico, es un bien preciado, puesto que, es indispensable para cualquier actividad humana (industrial, agrícola, doméstica, comercial, servicios etc.), como fuente de energía, materia prima, vía de transporte, soporte de actividades recreativas y elemento constitutivo para el mantenimiento de los ecosistemas naturales –uso del agua no contaminante o compatible con el ambiente-.
VII .- Naturaleza y Régimen Jurídico de las Aguas Subterráneas, Mantos Acuíferos y Áreas de Recarga: BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. En nuestro sistema jurídico no existe un único cuerpo normativo sistemático y coherente que regule de forma global la protección, extracción, uso, gestión y administración eficiente de los recursos hídricos. Adicionalmente, la poca legislación existente se centra, preponderantemente, en las aguas superficiales obviando a las subterráneas. Como es propio y consustancial al Derecho Administrativo, se puede constatar en esta materia una dispersión normativa y un conjunto fragmentado, caótico y ambiguo de normas sectoriales que regulan aspectos puntuales quedando serias lagunas y antinomias, todo lo cual también dificulta, seriamente, la gestión ambiental por parte de los entes públicos encargados de la materia. Obviamente, la escasa regulación de las aguas subterráneas no constituye la excepción a la regla anteriormente señalada.
En el Derecho de Aguas se han sostenido diversas tesis acerca de su naturaleza jurídica –cuya variación depende de la evolución histórica-. Así a las aguas subterráneas se les ha reputado como a) bienes privados, por lo que son una res nullius apropiable por su alumbrador, esto es, por el propietario del terreno en el que surjan, siguiéndose la máxima del Derecho Romano según la cual la propiedad se extiende desde el cielo hasta el infierno. Las regulaciones decimonónicas sobre el recurso hídrico (v. gr. Ley de Aguas española de 1879 que inspiró a muchas legislaciones latinoamericanas, entre ellas, a nuestra Ley de Aguas de 1942) le darán a las aguas subterráneas un carácter de b) bien mixto, por lo que serán privadas las que el dueño de un terreno particular haga alumbrar y públicas las que nacen en un terreno de dominio público o las primeras después de haberlas utilizado su propietario.
Finalmente, a partir del siglo XX, muchas legislaciones van a calificar todas las aguas subterráneas como c) bienes de dominio público, a partir de la indubitada unidad del ciclo hidrológico, con lo que pasan a conformar lo que se ha denominado el “dominio público hidráulico” como parte del dominio natural y no artificial; esta posición concibe el agua como un recurso unitario subordinado al interés general por lo que no se debe distinguir entre superficiales y subterráneas, puesto que, se encuentran íntimamente vinculadas para mantener su calidad y cantidad. De acuerdo con esta última tesis, las aguas subterráneas no son apropiables por ningún particular y su calificación como bienes de dominio público constituye título suficiente para someterlas a un régimen de intervención administrativa muy fuerte e intenso en aras de garantizar su integridad y calidad y de apartarlas de los modos de adquisición y disfrute propios del Derecho Privado.
En nuestro ordenamiento jurídico, a partir de una serie de normas dispersas, se puede determinar la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, con evidentes variaciones, según el devenir histórico- legislativo. La Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 y sus reformas, en su artículo 1°, incisos IV, VIII y IX califica, respectivamente, como aguas de dominio público “Las de los (...) manantiales (...)”, “Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de propiedad nacional y, en general, todas las que nazcan en terrenos de dominio público” y “Las subterráneas cuyo alumbramiento no se haga por medio de pozos”, puesto que, el ordinal 4°, inciso III, de ese texto legal reputa de dominio privado –y, por ende, pertenecientes al dueño del predio- “Las aguas subterráneas que el propietario obtenga de su propio terreno por medio de pozos”, siendo que los sobrantes – de pozos concesionados para obtener agua con fines no domésticos y necesidades ordinarias- que salgan del terreno se convertirán en aguas de dominio público.
Evidentemente, la Ley de Aguas de 1942 sigue una tesis mixta acerca de la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, puesto que, conjuga el carácter res nullius y, por consiguiente, apropiable de éstas si son alumbradas en terrenos privados con el demanial si surgen en un terreno cuyo titular es un ente público. Serán dos leyes posteriores, dictadas durante el curso del último cuarto del siglo pasado, las que reformaron o modificaron, tácitamente lo establecido en los artículos 1°, incisos IV, VIII y IX y 4°, inciso III, de la Ley de Aguas. En realidad, estos dos nuevos instrumentos normativos se inscriben en la corriente contemporánea de concebir las aguas subterráneas como bienes del dominio público en virtud de la unidad del ciclo hidrológico, por lo que son título habilitante suficiente para admitir un fuerte régimen de intervención administrativa para conservar la cantidad, calidad y asegurar una Minería, Ley No. 6797 del 4 de octubre de 1982 y sus reformas, en su numeral 4° dispuso lo siguiente “(...) las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales, se reservan para el Estado y sólo podrán ser concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa (...)”, de esta forma se produjo una publificación y nacionalización de todas las aguas subterráneas del país, incluso las que son alumbradas mediante un pozo ubicado en un predio particular para uso domésticos o necesidades ordinarias.
Ulteriormente, la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 13 de octubre de 1995 y sus reformas, en el numeral 50 -cuyo epígrafe es “Dominio público del agua”- reforzó esa declaratoria de demanialidad y preceptúo que “El agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social”, este instrumento legislativo supone una afectación expresa, de las aguas continentales (aguas superficiales y subterráneas -al no distinguirlas-) al demanio público del Estado y califica de interés social, con lo que se dejó expedito el camino para eventuales expropiaciones o limitaciones por razón de interés social (artículo 45 de la Constitución Política), su protección, preservación o conservación y uso sostenido o racional.
VIII.Mantos Acuíferos, Áreas de Recarga y Descarga. El acuífero es un estrato o formación geológica (depósitos no consolidados de materiales sueltos tales como arenas, gravas, mezclas de ambos, rocas sedimentarias como la caliza, rocas volcánicas, etc.) que permite la circulación del agua por sus poros o grietas, por lo que el ser humano puede aprovecharla en cantidades económicamente apreciables para atender sus necesidades. En un sentido muy lato, los mantos acuíferos son las formaciones geológicas que contienen agua, la han contenido y por las cuales el agua fluye o circula. Dos de los parámetros hidrogeológicos para definir el funcionamiento de un manto acuífero –relación entre la recarga y la extracción del agua o descarga- son la porosidad o permeabilidad –conductividad hidráulica- y el coeficiente de almacenamiento. Existen una serie de formaciones geológicas que no deben confundirse con los mantos acuíferos, así los (a) acuícludos son formaciones geológicas que contienen agua en su interior pero que no la transmiten impidiendo su explotación; en lo atinente a las aguas subterráneas no renovables, fósiles, muertas, estancadas o no fluyentes contenidas en éstos no cabe la menor duda que también son de dominio público, dado que, los artículos 4° del Código de Minería y 50 de la Ley Orgánica del Ambiente no distinguen entre aguas subterráneas y superficiales y, mucho menos, entre las subterráneas renovables y no renovables, por lo que no se les puede concebir como un res nullis susceptible de apropiación por el alumbrador particular.
El (b) acuitardo, por su parte, comprende un conjunto de formaciones geológicas que contienen apreciables cantidades de agua pero las transmiten de forma muy lenta. Finalmente, el (c) acuifugo es aquella formación geológica que no contiene agua ni la puede transmitir. En lo relativo a la tipología de los acuíferos, la hidrogeología, los clasifica, según la presión hidrostática del agua encerrada en los mismos, de la forma siguiente: a) acuíferos libres, no confinados o freáticos en los que existe una superficie libre del agua encerrada en ellos en contacto directo con el aire, su tabla de agua se encuentra a presión atmosférica y no está limitado por una capa impermeable y b) acuíferos cautivos, confinados o a presión en los que el agua está sometida a una presión superior a la atmosférica. También existe la subcategoría de los acuíferos colgados que son aquellos libres con una distribución espacial limitada y existencia temporal.
La recarga natural de los mantos acuíferos se produce por el volumen de agua que penetra en éstos durante un período de tiempo a causa de la infiltración de las precipitaciones pluviales o de un curso de agua (v. gr. los ríos influentes). Las áreas de recarga, por consiguiente, son todas las zonas de la superficie del suelo donde las precipitaciones pluviales se filtran en el suelo hasta alcanzar la zona saturada incorporándose al acuífero. La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 3°, inciso l), define las áreas de recarga acuífera como “Las superficies en las cuales ocurre la infiltración que alimenta los acuíferos y cauces de los ríos (...)”. La descarga natural es el volumen de agua que, durante un período de tiempo, sale naturalmente del acuífero a través de los manantiales superficiales, subfluviales o submarinos, por evapotranspiración o por percolación vertical hacía acuíferos inferiores.
La descarga artificial se produce a través de la extracción del agua mediante pozos, zanjas, trincheras o túneles. Las áreas de descarga de las aguas subterráneas comprenden todos aquellos puntos en los que la tabla de agua o nivel freáctico intersecta la superficie del suelo –manantiales, nacientes, filtraciones- el curso de un río o los lechos marinos o lacustres.
IX.Tipología de los Mantos Acuíferos en Costa Rica. En nuestro país se reconocen dos tipos de familias de acuíferos: a) Volcánicos o fisurados, formados en rocas ígneas (volcánicas e intrusivas), representan los de mayores dimensiones y mejor calidad y b) Sedimentarios o granulares en formaciones superficiales. En cuanto al primer tipo debe indicarse que las rocas ígneas, naturalmente, no tienen permeabilidad, poseen una porosidad secundaria originada en la presencia de fracturas o fisuras originadas por enfriamiento o eventos tectónicos (áreas vinculadas a fallas geológicas) con lo que adquieren aptitud hidrogeológica. Este tipo de acuíferos surge en las zonas altas donde las precipitaciones son elevadas y particularmente existen rocas volcánicas, ejemplos conocidos y estudiados de éstos son los acuíferos del Valle Central (v. gr. Colima Superior e Inferior y Barva). Desde la perspectiva de la hidrogeología, nuestro país presenta condiciones ideales y excepcionales para la explotación racional y mesurada de las aguas subterráneas, puesto que la Cordillera Volcánica Central está constituida por suelos volcánicos con una elevada capacidad natural de infiltración, siempre y cuando no hayan sido compactados o erosionados por las actividades humanas, con lo que cumplen una función esencial al regular la escorrentía de las aguas superficiales y la recarga de los acuíferos.
La alta permeabilidad de los mantos de lava fracturados y brechosos y las condiciones de alta precipitación pluvial favorecen la formación de acuíferos de alto potencial. Las tobas existentes, a su vez, se comportan como rocas de poca permeabilidad que permiten la constitución de acuitardos que son la base de los acuíferos y permiten la transferencia vertical de aguas entre éstos. La ubicación y geomorfología de la Cordillera Volcánica Central, con todos sus acuíferos, es una fuente de primer orden de agua para satisfacer las necesidades de, por lo menos, la mitad de la población del país, incluido la Gran Área Metropolitana y poblaciones circunvecinas. La utilización del agua subterránea en esta zona se efectúa mediante pozos o la captación de manantiales para usos domésticos, industriales, agropecuarios. En la Cordillera Volcánica Central, para el año 1996, el SENARA tenía registrados 3.460 pozos de uso variado y 353 manantiales para abastecimiento público empleados por el ICAA, las corporaciones municipales, las asociaciones administradoras de acueductos rurales y otros entes.
También se han localizado este tipo de acuíferos en las formaciones de Liberia y Bagaces (Provincia de Guanacaste). Se encuentra plenamente establecido que este tipo de acuíferos, por sus características petrofísicas, son más vulnerables a la contaminación en sus áreas de recarga cuando no se encuentran en zonas protegidas o reservadas y expuestos a actividades antrópicas como la deforestación, urbanización descontrolada y actividades agropecuarias intensivas y extensivas que conllevan el uso de plaguicidas y agroquímicos, por lo que se encuentran expuestos a una peligrosa y lenta degradación en su calidad ambiental. Los acuíferos superficiales están conformados por capas de rocas no consolidadas de origen reciente y diverso, se trata de rellenos aluviales de algunos valles que pueden alcanzar espesores de unos pocos metros a cien metros, están separados de la superficie por una delgada y permeable capa de suelo por lo que son altamente vulnerables a la contaminación, sobre todo cuando se encuentran debajo de zonas de ocupación antrópica (desarrollo urbano, industrial o de cultivos agrícolas). Este tipo de acuíferos son aluvial del Valle del Río Barranca que contiene dos acuíferos costeros que son el de Barranca y El Roble.
A diferencia de la contaminación de las aguas superficiales que suele ser patente y visible, lo que permite tomar acciones ambientales tendentes a mitigarla o erradicarla, la de las aguas subterráneas, por su propia naturaleza, suele pasar inadvertida y se hace evidente cuando ha alcanzado grandes proporciones. Los mantos acuíferos por la lenta circulación de las aguas, la capacidad de absorción del terreno y otros factores, pueden tardar mucho tiempo en mostrar la contaminación. Adicionalmente, el gran volumen de las aguas contenido hace que las contaminaciones extensas tarden un lapso prolongado en manifestarse o bien cuando se trata de contaminaciones localizadas se detectan cuando fluyen en algún sitio de explotación. Ciertamente, este tipo de aguas tienen una resistencia a contaminarse, sin embargo cuando esta se produce su regeneración puede ser extraordinariamente lenta y en ocasiones es irreversible por el alto costo de los medios para hacerlo.
Está demostrado que los intentos para reparar el daño producido por contaminación a un acuífero para lograr, de nuevo, niveles de potabilidad del agua no han tenido éxito, las tecnologías para su limpieza han contribuido poco a reducir el daño y los métodos son económicamente muy elevados. A lo anterior debe agregarse la falta de infraestructura organizacional, recursos materiales, financieros y humanos, en este último caso, debidamente capacitados para evaluar, medir y, en general, monitorear la calidad de esta agua y la dimensión exacta de su contaminación. La degradación y contaminación de los mantos acuíferos le impone al legislador y a las administraciones públicas la tarea urgente e impostergable de protegerlos. La contaminación de las aguas subterráneas puede ser directa o indirecta, lo es del primer tipo cuando se introducen directamente las sustancias contaminantes en el acuífero como el caso de los pozos negros o pozos de inyección, lo es del segundo tipo cuando con dilución se produce por contaminación de la recarga natural.
Los agentes de contaminación pueden ser de muy diversa índole, esto es, minerales, orgánicos degradables (excretas y purinas), órganicos poco o no degradables (pesticidas, detergentes, hidrocarburos), biológicos (bacterias, virus, algas), radioactivos y gaseosos. La contaminación de los acuíferos depende de los condicionantes geológicos, hidráulicos y químicos de cada lugar o emplazamiento, por lo que está en función de factores locales razón por la cual se precisa del conocimiento de cada zona y del estudio de casos similares. Los orígenes de la contaminación de los acuíferos pueden ser de muy diversa índole, tales como los siguientes: a) contaminación por actividad doméstica, la cual es orgánica y biológica y nace de tanques sépticos, fugas del sistema de alcantarillado, vertido de aguas negras, a lo que se debe agregar el aumento de productos químicos de uso doméstico como los detergentes; b) contaminación por actividades agrícolas, tenemos aquí el uso de abonos artificiales a base de nitratos, fosfatos y potasa o naturales -a base de estiércol-, el riego con aguas residuales y de alta salinidad y el uso de pesticidas (insecticidas, herbicidas y plaguicidas); c) contaminación por la ganadería, esencialmente, es orgánica y biológica, similar a la doméstica pero más intensa cuando se trata de granjas intensivas; d) contaminación por aguas superficiales, cuando recargan y se encuentran, a su vez, contaminadas; e) contaminación por intrusión salina, se produce cuando las aguas marinas y saladas se introducen en las regiones costeras por la sobreexplotación, a través de pozos, de los acuíferos costeros; f) contaminación por actividades mineras – mineral –, se relaciona con evacuaciones de aguas de mina y lavaderos de mineral; g) contaminación por actividades industriales, este tipo es tan variado como el tipo de industria que la origina, siendo especialmente nocivas las provocadas por metales pesados provenientes de la industria metalúrgica, así como de las industrias químicas, petroquímicas de alimentos (sustancias orgánicas) y bebidas (detergentes); h) contaminación por actividades nucleares, aunque excepcional en nuestro medio, puede provenir de plantas de tratamiento de combustibles irradiados y de minerales radioactivos y de la actividad médica; i) contaminación a través de pozos mal construidos, los pozos pueden intercomunicar varios mantos acuíferos y cuando tienen entubamientos rotos o corroídos en niveles de aguas de mala calidad o que permiten la entrada de aguas superficiales pueden provocarla; j) contaminación a través del vertido de aguas residuales a través de pozos negros, tanques sépticos, fugas de la red de alcantarillado o vertido indiscriminado a las cuencas hidrográficas; k) contaminación por vertido de desechos sólidos, se produce cuando se construye un relleno sanitario en terrenos permeables o no impermeabilizados a través de los lixiviados; l) contaminación por pozos de inyección -forma de utilización del subsuelo como almacén de residuales- mal proyectados, construidos o utilizados.
La principal amenaza de contaminación de los mantos acuíferos en Costa Rica y, por consiguiente, de las aguas subterráneas lo constituyen dos factores: a) el crecimiento de la población y la expansión urbana descontrolada sobre las áreas de recarga, fenómenos que generan lixiviados de desechos sólidos y líquidos de origen doméstico e industrial, la incapacidad de infiltración de los suelos, la impermeabilización de las zonas de recarga y la sobreexplotación de los acuíferos; b) la utilización de agroquímicos en la agricultura intensiva del café, banano, algodón, plantas ornamentales y c) impermeabilización de las áreas de recarga por cambios en el uso del suelo, deforestación y ganadería extensiva. En el caso de los acuíferos que abastecen el Gran Área Metropolitana (Colima Superior e Inferior, La Libertad y Barva) se han observado evidencias de algún impacto de contaminación bactereológica, industrial e incremento de nitratos, por la expansión urbana y la agricultura intensiva en las áreas de recarga.
En lo relativo a los nitratos, pese a la buena calidad físico-química y batereológica del agua, se ha detectado una tendencia al incremento de las concentraciones de nitrato, gradiente hidráulica abajo, lo que denota que el agua subterránea está siendo afectada, directa o indirectamente, por la descarga de tanques sépticos y el uso de fertilizantes nitrogenados utilizados en las hortalizas y cafetales. De la misma forma, se ha detectado una sobreexplotación de las aguas subterráneas por extracciones concentradas lo que ha causado un descenso en los niveles de agua y en el caudal de los manantiales y una eventual impermeabilización de las áreas de recarga al estar ubicados los acuíferos en las zonas de mayor crecimiento urbano con un acelerado desarrollo habitacional mediante urbanizaciones, cuyos efectos, según se estima, serían importantes si se impermeabiliza una zona mayor al 20% del área de recarga.
Por las características de la contaminación de los mantos acuíferos destinados al abastecimiento público y su difícil regeneración, las medidas para evitar la contaminación deben ser preventivas y protectoras, mediante la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas u ordenando medidas de seguridad sobre ciertas actividades potencialmente contaminantes. Nuestro ordenamiento jurídico-administrativo (legislación, reglamentos y decretos) carece, lamentablemente, de una regulación precisa, clara y completa para la protección de los mantos acuíferos, zonas de recarga y áreas de captación de aguas subterráneas. En la legislación extranjera (v. gr. Ley de Aguas española 29/1985 del 2 de agosto) se prevén algunas potestades extraordinarias de intervención administrativa en la economía del agua que atañen directamente a la protección de los mantos acuíferos, en aras de lograr un aprovechamiento sostenido de los recursos hídricos, esto es, para garantizar una disponibilidad de agua en cantidad suficiente y calidad requerida para atender la necesidades humanas y ecológicas presentes y futuras.
Estas potestades administrativas extraordinarias, que deben ser admitidas en nuestro ordenamiento jurídico - pese a su falta de regulación- como implícitas en la competencia expresa y general de protección y conservación de las aguas subterráneas que tienen atribuidas el Estado y los entes descentralizados del sector hídrico, tienen sustento en la necesidad de lograr una utilización racional y equilibrada del agua. La escasez y degradación de las condiciones naturales del recurso hídrico imponen la posibilidad administrativa de adoptar tales medidas para evitar su agotamiento o deterioro irreversible y de superar, temporalmente, los efectos nocivos que pueda generar una crisis hídrica. Este tipo de medidas administrativas suponen diversas restricciones y controles drásticos sobre los múltiples usos o aprovechamientos de agua –en especial los generales o especiales de carácter privado- y sobre las actividades preexistentes que puedan afectar el recurso en cuanto se justifican en un interés público, por lo que no afectan el derecho de propiedad o la integridad del patrimonio.
En esencia, tales medidas deben ser reputadas como limitaciones de interés social que no vacían de contenido el derecho de propiedad o amplían el dominio público sobre las aguas subterráneas sin previa indemnización sino que moldean su contenido esencial por lo que deben ser soportadas, al tratarse de un sacrificio o una carga general, por todos los usuarios, los que, en último término, son los beneficiarios de éstas, en tanto están orientadas a corregir una situación coyuntural de carestía o contaminación inminente que afecta la economía del recurso hídrico en una zona determinada. Tales medidas administrativas de intervención, virtualmente contenidas en los artículos 32 de la Ley de Aguas de 1942 y 10° del Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril del 2002), pueden ser las siguientes:
Evidentemente, la definición de perímetros por las autoridades nacionales –MINAE e ICAA- debe ser respetada por los gobiernos locales (Municipalidades) y el INVU (dada su competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales) para compatibilizar, desarrollar y reflejar efectivamente los condicionamientos establecidos en la definición de los perímetros de protección en la normativa contenida en los respectivos Planes Reguladores sobre los usos de suelo o de ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación, de construcciones, etc.). Obviamente, a lo anterior debe añadirse la protección alrededor de las áreas de captación (pozos -PPP: perímetros de protección de los pozos-, manantiales, nacientes, etc.-), mediante la definición de una zona alrededor en la que se prohíban o limiten determinadas actividades humanas regulándose o controlándose el uso del suelo.
La determinación del perímetro depende de la zona de captura o de carga del pozo (ZOC) y su extensión depende de las características y propiedades del área de captación y del terreno de recarga, puesto que, las normas no pueden ser iguales para el caso de terrenos permeables o fisurados que para los que tengan formaciones impermeables. La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de protección y la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes.
Las medidas a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a) área sin ocupación territorial, siendo útil para definir las actividades que en el futuro puedan instalarse o no; (b) áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas, para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d) áreas para nuevas captaciones, supuesto en el cual se debe inventariar las actividades potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas.
En la hipótesis de la sobreexplotación del acuífero, la autoridad administrativa competente puede declarar ese estado para revertir el estado de cosas a través de una ordenación, restricción y reparto de las extracciones o aprovechamientos preexistentes para lograr una explotación racional y la inmediata suspensión de las solicitudes nuevas o de modificación de concesiones pendientes a ese momento. Desde luego, que, también, se pueden implementar medidas de ahorro y buena utilización de los recursos como el tratamiento y depuración de las aguas residuales para ser reutilizadas en el riego de ciertos cultivos, sistemas de riego por goteo o nocturno para paliar los efectos de la evapotranspiración, la recarga artificial, etc..
El artículo 31 de la Ley de Aguas No. 246 del 27 de agosto de 1942, declara como “reserva de dominio a favor de la Nación” lo siguiente: “a) Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potables, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio; b) La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables (...)”. Esta declaratoria resulta de suma importancia, puesto que, a partir de la misma surge la obligación del Estado, a través de sus órganos competentes, de fijar y determinar las áreas de protección perimetral de los pozos o áreas de captación –de 200 metros- y, desde luego, de las áreas de recarga de los mantos acuíferos –zona en que “se produce la infiltración de aguas potables”- que cuenten o deban contar con una capa forestal para su protección que son tan sensibles para su conservación y protección.
De la misma forma, a partir de tal afectación expresa, el Estado puede ejercer las acciones reivindicatorias y posesorias para garantizar la indemnidad de esas zonas y substraerlas de todo tipo de contaminación sometiéndolas a un fuerte régimen de control del uso del suelo, atribución que, muy probablemente, ha omitido ejercer de forma oportuna y exacta. El numeral 32 de la Ley de Aguas de 1942 establece que “Cuando en un área mayor de la anteriormente señalada exista peligro de contaminación en las aguas superficiales o en las subterráneas, el Poder Ejecutivo, por medio de la Sección de Aguas Potables –actualmente ICAA- (...) dispondrá en el área dicha las medidas que juzgue oportunas para evitar el peligro de contaminación”, esta norma le impone un ineludible deber de colaboración y cooperación al Poder Ejecutivo con el ICAA para adoptar todos los actos y providencias administrativas oportunas y convenientes para conjurar el peligro de contaminación en un área mayor a los perímetros de protección de las áreas de recarga de los acuíferos y zonas de captación.
El contenido de la norma es sumamente significativo y rico, puesto que, habilita al Estado para adoptar cualquier medida oportuna para evitar los daños y perjuicios irreversibles que podría provocar un estado de emergencia por crisis hídrica. Evidentemente se trata, también, de una competencia que no ha sido ejercida responsablemente o infrautilizada. La Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, en su artículo 2°, establece que “Son de dominio público todas aquellas tierras que tanto el Ministerio de Obras Públicas como el Ministerio de Salubridad Pública –órganos del Poder Ejecutivo que fueron sustituidos por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados por virtud de su Ley de Creación No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas y, más concretamente, el artículo 2°, inciso h), que le encomendó hacer cumplir la Ley General de Agua Potable- consideren indispensables para construir o para situar cualquiera parte o partes de los sistemas de abastecimiento de aguas potables, así como para asegurar la protección sanitaria y física, y caudal necesarios de las mismas (...)”, evidentemente, esta norma tiene una enorme trascendencia, puesto que, se declara de dominio público las áreas de captación que pueden incluir los manantiales o nacientes –forma de descarga natural de las aguas subterráneas- y, lo que es más importante, le otorga la condición de bien demanial a todos aquellos terrenos necesarios para asegurar la protección sanitaria y física y su caudal, lo cual, necesariamente, incluye las áreas de recarga de los mantos acuíferos claramente delimitadas a través de la actividad perimetradora ya indicada, puesto que, la desprotección de estas zonas incide, necesariamente, en la calidad –por contaminación- y caudal –por impermeabilización o sobreexplotación- de las aguas para consumo y uso humanos que brotan de un manantial.
La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 33, incisos a) y d), respectivamente, dispone que son áreas de protección las “ (...) que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal” y “Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el Reglamento de esta ley”, evidentemente estas normas le dan sustento a la actividad o intervención administrativa para definir los perímetros de protección de los acuíferos y zonas de captación. La Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 del 13 de octubre de 1995, en su artículo 51, indica que para la conservación y uso sostenible del agua, deben aplicarse, entre otros, los siguientes criterios: “a) Proteger, conservar y en lo posible, recuperar los ecosistemas acuáticos y los elementos que intervienen en el ciclo hidrológico”, “b) Proteger los ecosistemas que permiten regular el régimen hídrico” y “c) Mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas hidrográficas”.
Se establece así la necesidad de proteger y conservar la integridad y unidad del ciclo hidrológico sin hacer distinciones, el cual comprende, especialmente, las aguas subterráneas. Finalmente, los artículos 5°, inciso e), párrafo in fine de la Ley de Creación del ICAA (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) y 15 de la Ley de Creación del SENARA (No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas) coronan el marco normativo para la protección institucional de las aguas subterráneas al indicar, respectivamente, “Se declaran de utilidad pública y de interés social, y podrán ser expropiados, los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...)” “Decláranse de interés público las acciones que promueve el Estado, con el objeto de asegurar la protección y el uso racional de las aguas (...)”.
En el ordenamiento jurídico-administrativo de las aguas nos encontraremos, también, con una serie de obligaciones y cargas impuestas a los particulares y sujetos de derecho público –entes y órganos públicos- para una adecuada protección del dominio público hidráulico subterráneo y superficial. Así la Ley de Aguas de 1942 y otros cuerpos legislativos, establecen una serie de prohibiciones y obligaciones para los propietarios y usuarios de los manantiales –que son un componente del área de descarga de un manto acuífero-, como las siguientes: a) los usuarios o concesionarios deben ajustarse a los reglamentos de policía y salubridad en cuanto a las aguas sobrantes que son devueltas a un manantial para evitar contaminaciones o fetidez –de no hacerlo pueden perder el aprovechamiento especial y sufrir pena de multa- (artículos 57 y 166, inciso III, ibidem), de modo concordante, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 del 21 de octubre de 1992, en su artículo 132, párrafo 1°, prohíbe “(...) arrojar aguas servidas, aguas negras, desechos o cualquier sustancia contaminante en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no (...) lagos (...)” y le impone al que incumpla la norma una multa de 50.000 a 100.000 colones convertible en pena de presión de uno a dos años. b) Se prohíbe la construcción de estanques para criaderos de peces en los manantiales destinados al abastecimiento de poblaciones (artículo 63 ibidem). c) Los propietarios de terrenos en los que existan manantiales en cuyos contornos hayan sido destruidos los bosques que les brindaban abrigo están obligados a plantar árboles en las márgenes a una distancia no mayor de 5 metros (artículo 148 ibidem). d) Se prohíbe destruir, tanto en bosques nacionales como particulares, los árboles situados a menos de 60 metros de los manantiales que nacen en los cerros o a menos de 50 metros de los que surgen en terrenos planos (artículo 149 ibidem), la Ley Forestal, No. 7575 del 13 de febrero de 1996, dispone, en su artículo 34, de forma coincidente, que “Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección que bordean las nacientes permanentes y de recarga y los acuíferos de los manantiales”. e) Toda solicitud de aprovechamiento de aguas vivas, corrientes y manantiales deberá dirigirse al Ministerio de Ambiente y Energía con la presentación de una serie de requisitos (artículo 178 ibidem).
En lo tocante a los entes y órganos públicos que tienen competencia y responsabilidades en materia de protección de las aguas subterráneas, se establecen una serie de obligaciones y prohibiciones tales como las siguientes: a) Se le prohíbe a las Municipalidades enajenar, hipotecar o comprometer de otra manera, arrendar, dar en esquilmo, prestar o explotar por su propia cuenta –sobre todo si supone deforestación- las tierras que posean o adquieran en las márgenes de los ríos, arroyos o manantiales o en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales o en que tenga sus orígenes (artículos 154 y 155 ibidem). b) Se obliga a las Municipalidades a reforestar tales terrenos (artículo 156 ibidem). c) Se obliga a toda Municipalidad, Junta de Educación, Junta de Protección Social y, en general, a todo “organismo de carácter público”, consultar para obtener el respectivo permiso al Ministerio de Agricultura para enajenar, hipotecar, dar en arriendo, esquilmo o explotar por su cuenta terrenos que posean o adquieran en los que existan aguas de dominio público utilizables (artículo 157 ibidem).
La Ley General de Salud, No. 5395 del 30 de octubre de 1973 y sus reformas, de su parte, contiene normas específicas para la protección y conservación efectiva de las aguas subterráneas, así el artículo 275 estipula que “Queda prohibido a toda persona natural o jurídica contaminar las aguas superficiales, subterráneas (...) directa o indirectamente, mediante drenajes o la descarga o almacenamiento, voluntario o negligente, de residuos o desechos líquidos, sólidos o gaseosos, radiactivos o no radiactivos, aguas negras o sustancias de cualquier naturaleza, que, alterando las características físicas, químicas y biológicas del agua la hagan peligrosa para la salud de las personas, de la fauna terrestre y acuática o inservible para usos domésticos, agrícolas, industriales o de recreación.”, por su parte el numeral 276 establece que solo con permiso del Ministerio se podrán hacer drenajes o proceder a la descarga de residuos o desechos sólidos o líquidos u otros que puedan contaminar el agua superficial, subterránea, o marítima, “(...) ciñéndose a las normas y condiciones de seguridad reglamentaria y a los procedimientos especiales que el Ministerio imponga en el caso particular para hacerlos inocuos”.
Los artículos 285 y 291 de ese cuerpo normativo, respectivamente, obligan a toda persona a eliminar las excretas y aguas negras de forma adecuada y sanitariamente para evitar la “contaminación del suelo y de las fuentes naturales de agua para el uso y consumo humano” y prohíben la descarga de residuos industriales o de establecimientos de salud en el alcantarillado para “evitar la contaminación de las fuentes o cursos de agua”. Finalmente, el artículo 309 de esa ley establece que a los urbanizadores el Ministerio de Salud les aprobará el proyecto, entre otras cosas, si éste “(...) dispone de sistemas sanitarios adecuados (...) de disposición de excretas, aguas negras y aguas servidas”.
XIV.ENTES Y ORGANOS ADMINISTRATIVOS RESPONSABLES DE LA PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS Y, EN ESPECIAL, DE LOS MANTOS ACUÍFEROS. DELIMITACION DE COMPETENCIAS. La gestión de los recursos hídricos subterráneos comprende diversos aspectos tales como la investigación de su potencial, identificación, categorización, planificación de sus usos, protección, aprovechamiento racional, prevención y sanción del daño ecológico o contaminación, control y seguimiento ambiental de su uso, etc.. Consecuentemente, lo idóneo es que existiera un ente administrativo regulador y rector en la materia, sin embargo, las competencias para el manejo integrado de los recursos hídricos subterráneos se encuentran dispersas y fragmentadas, por lo que, ocasionalmente, son exclusivas o excluyentes de un solo ente y, la mayoría de las veces, concurrentes, compartidas o paralelas lo cual requiere de un esfuerzo de coordinación administrativa particular para asegurar su utilización sostenible.
En el conjunto heterogéneo y disperso de entes y órganos administrativos que conforman la administración pública costarricense se puede identificar un sector de éstos que tienen asignadas, por ley o reglamento, una serie de competencias irrenunciables, intransferibles e imprescriptibles en materia de conservación y protección de aguas subterráneas que no pueden declinar y deben ejercer de forma efectiva en aras de un derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de todos los habitantes del país. En ese sector del aparato público o de organizaciones serviciales para la satisfacción de las necesidades de toda la colectividad, se puede identificar un grupo que pertenece a la administración central o ente público mayor –Estado- que son, preponderantemente algunos Ministerios u órganos de éstos- y otro conformado por entes descentralizados funcionalmente o por servicios –de carácter técnico- y territorialmente –Municipalidades-.
El artículo 17, párrafo 1°, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre faculta y habilita al Ministerio de Ambiente y Energía para “(...) coordinar acciones con los entes centralizados (sic.) o descentralizados que ejecuten programas agropecuarios de conservación de suelos, aguas y bosques, con el fin de lograr el aprovechamiento “sostenible” de la vida silvestre”.
Este Ministerio cumple un rol de fundamental importancia en una de las vertientes de la administración de los recursos hídricos como lo es el control o fiscalización en el aprovechamiento y uso de las aguas subterráneas para asegurar su explotación racional. El Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril de 2002), dispone en su ordinal 1° que “Toda empresa perforadora debe inscribirse (...) ante el Departamento de Aguas, con el fin de que se le extienda la licencia que le permita ejercer actividades de perforación y exploración de aguas subterráneas”. Estas funciones son compartidas con el SENARA y el ICAA, puesto que, el Departamento de Aguas del MINAE debe trasladarles el asunto para que, respectivamente, emitan criterio técnico, se asigne el número de pozo, se registre en el Registro Nacional de Pozos –SENARA- y se dictamine sobre el perjuicio o no a las fuentes de abastecimiento de agua destinadas al consumo humano –ICAA- (artículo 7°).
Este reglamento establece que se denegará el permiso de perforación en las zonas que no permitan una explotación racional del recurso hídrico tales como las declaradas por el Estado u otra institución competente área de protección y reserva acuífera, las que sufran sobre-explotación, bajo condiciones de vulnerabilidad de la capacidad máxima de otras razones que a juicio del MINAE y SENARA afecten el acuífero e impidan su (artículo 10°).
Mención especial merece el Departamento de Aguas, adscrito al Instituto Metereológico Nacional –órgano del MINAE-, cuyas funciones de interés, entre otras, a tenor del artículo 3° del Decreto Ejecutivo No. 26635-MINAE del 18 de diciembre de 1997, son las siguientes:
“ a) Definir las políticas nacionales en cuanto al recurso hídrico.
Las competencias de este ministerio se encuentran circunscritas a hacer efectivas las prohibiciones establecidas en los ordinales 275, 276, 285 y 291 de la Ley General de Salud – contaminación directa e indirecta de las aguas superficiales y subterráneas y descarga de residuos industriales o de salud en el alcantarillado- y de sancionar su transgresión. Asimismo, le corresponde aprobar los proyectos urbanísticos cuando dispongan de sistemas sanitarios adecuados de disposición de excretas, aguas negras y servidas (artículo 309 ibidem).
El MAG tiene, realmente, una competencia secundaria o residual en la materia, puesto que, la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 del 30 de abril de 1998, en su artículo 21, le impone en materia de aguas el deber de coordinar con el SENARA y cualquier otra institución competente “(...) la promoción de las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas y agrológicas en las cuencas hidrográficas del país, así como en las prácticas de mejoramiento, conservación y protección de los suelos en las cuencas hidrográficas (...).
De su parte el artículo 5° de esa ley habilita al ICAA para “c) Adquirir en propiedad bienes muebles e inmuebles” y “e) Tramitar las expropiaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, siendo que este mismo inciso en su párrafo 2° declara de utilidad pública y de interés social, pudiendo ser los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...). El numeral 21 de la ley de Creación le confiere al ICAA la potestad de aprobar o improbar todo proyecto de construcción, ampliación o modificación de sistemas de disposición de aguas servidas y pluviales, público o privado, siendo la misma obligatoria, so pena de nulidad, en tratándose de construcción de fraccionamientos, urbanizaciones o lotificaciones. Finalmente, el artículo 22 de su ley de creación establece que “Es obligación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado sufragar los gastos que demanden la conservación, ampliación y seguridad de los bosques que sirvan para mantener las fuentes de aguas, en las propiedades de aquellas Municipalidades donde asuma los servicios de aguas y alcantarillado”.
De acuerdo con el artículo 2°, inciso h), de la Ley de Creación de este ente descentralizado (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) es parte de sus competencias la de hacer cumplir la Ley de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, siendo que el artículo 16 de este último cuerpo normativo prohíbe las instalaciones, edificaciones o labores comprendidas en las “zonas cercanas a fuentes de abastecimiento (...) que perjudique en forma alguna (...) las condiciones físicas, químicas o bactereológicas del agua; esta zonas serán fijadas por el Ministerio de Obras Públicas y Salubridad Pública” –órganos que, como ya se indicó fueron sustituidos, para todos los efectos legales, por el ICAA-. Consecuentemente, al ICAA, también, le compete definir las áreas de protección de fuentes de abastecimiento tales como los manantiales o nacientes que son una forma natural de descarga de las aguas subterráneas. El artículo 34, párrafo in fine, de la Ley Forestal le impone la realización de los alineamientos de las áreas de protección al INVU. Se trata, en realidad, de una competencia que no es exclusiva o excluyente del ICAA o del INVU, sino concurrente o compartida, por lo que los dos entes públicos tienen el deber de ejercerla.
El artículo 3° de la Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, le impone la obligación al ICAA de “(...) seleccionar y localizar las aguas destinadas al servicio de cañería (...), con lo cual es responsabilidad de este ente efectuar un inventario pormenorizado de las nacientes que puedan ser utilizadas para proveer de agua de consumo humano a las poblaciones, lo anterior, independientemente, de encontrarse el suministro y distribución en manos de un Municipio en un cantón determinado.
A pesar de tener aparentemente limitada su competencia a los distritos de riego, avenamiento y control de inundaciones –unidades físicas técnico- administrativas de carácter agropecuario para el logro de su desarrollo socioeconómico definidas por Decreto Ejecutivo a solicitud de este ente (artículos 17 y 18 de su Ley de Creación No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas)-, es lo cierto que su ley constitutiva le asigna importantes competencias en materia de aguas subterráneas, las cuales, evidentemente, tienen una vocación nacional y, por consiguiente, no se circunscriben a los meros distritos de riego. Lo anterior resulta corroborado por los antecedentes de este ente público, puesto que, la Ley No. 5438 del 17 de diciembre de 1973 –que ratificó y sustituyó el Decreto Ejecutivo No. 1878-P del 22 de julio de 1972-, actualmente derogada, creó el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENAS) con una vocación claramente nacional para la planificación, investigación y asesoría de todo lo relativo a la materia.
Así, entre otros objetivos, el SENARA tiene el de procurar el aprovechamiento óptimo y justo de los recursos de (...) aguas –tanto superficiales como subterráneas- en las actividades agropecuarias (...) en los distritos de riego” (artículo 2°). Entre sus funciones figura la de “Investigar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos del país tanto superficiales como subterráneos” y “Realizar, coordinar, promover y mantener actualizadas las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas (...)” (artículo 3°, incisos d y e). En el artículo 4°, se establece que le compete al SENARA promover y dirigir la coordinación y colaboración con otras instituciones y entidades competentes en materias tales como “Prevención, corrección y eliminación de todo tipo de contaminación de las aguas en los distritos de riego”, “Elaboración y actualización de un inventario de las aguas nacionales, así como la evaluación de su uso potencial para efectos de aprovechamiento en los distritos de riego” y “Construcción y mantenimiento de las obras necesarias para la conservación y renovación de los manos acuíferos aprovechables para las actividades agropecuarias en los distritos de riego” (incisos c, ch y f).
Dentro de las atribuciones de la Junta Directiva está la de expedir los acuerdos de solicitud de recuperación, expropiación o compra de las “(...) tierras en que asienten o subyazcan recursos hídricos (...)” (artículos 6° y 7°).
El artículo 34, párrafo 2°, de la Ley Forestal dispone que los alineamientos de las áreas de protección contempladas en su artículo 33, entre las que figuran las que bordean las nacientes permanentes, las de recarga y los acuíferos de los manantiales, serán realizados por el INVU. Adicionalmente, el Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAH-MP-MINAE del 12 de febrero de 1997, le impone a esa entidad la fiscalización del “Área de Control Urbanístico” que comprende algunos de los distritos de las Provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago, siempre que el Gobierno Municipal no haya promulgado un Reglamento de Zonificación, siendo que en la “zona de especial protección” toda edificación se debe construir bajo estricto control debiéndose aprobar un Estudio de Impacto Ambiental por el MINAE y construir una planta de tratamiento para aguas residuales autorizada por el ICAA y el Ministerio de Salud para evitar “(...) la contaminación de los mantos acuíferos y de los cauces fluviales a que (sic.) desemboquen”.
Las corporaciones municipales tienen un papel de primer orden en la protección y conservación de las aguas subterráneas a través de una serie de instrumentos indirectos. Así, la Ley de Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1968), hace más de 35 años, con fundamento en el ordinal 169 de la Constitución Política -en cuanto les compete “La administración de los intereses y servicios locales en cada Cantón”- les impuso el deber de promulgar un plan regulador para planificar y controlar el desarrollo urbano y los reglamentos de desarrollo urbano conexos (artículos 15 y siguientes). Dentro de ese plan regulador y el reglamento de zonificación, las Municipalidades deben identificar, a efecto de regular, controlar y restringir las actividades humanas (industrial, urbanística, agropecuaria, etc.), las áreas o zonas reservadas por ubicarse en las mismas un manto acuífero o su área de recarga o descarga.
Por aplicación de los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política), a la vida y la salud humanas (artículo 21 ibidem) y en aras de un desarrollo sostenible los cantones que por sus características geomorfológicas cuenten en su circunscripción terrenos que alberguen mantos acuíferos, áreas de recarga y descarga de éstos, manantiales y nacientes están especialmente llamados y obligados a regular y normar, responsable, eficiente y eficazmente, tales extremos, puesto que, en ocasiones las aguas subterráneas no solo proveen al consumo y uso de las poblaciones del cantón sino a diversos cantones lo que demuestra un claro interés supralocal o nacional. Los habitantes de esas localidades, de su parte, deben soportar la carga general o las limitaciones y restricciones en el uso y el aprovechamiento del suelo y de las aguas derivadas de la determinación y fijación de tales áreas protegidas, puesto que, es en beneficio de ellos, de los habitantes de los otros cantones que son abastecidos con las aguas que discurren por el manto acuífero y que afloran o descargan en otros cantones y, desde luego, de las futuras generaciones.
Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”.
En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”.
Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”. Para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
En esencia, una gestión ambiental segura de las aguas subterráneas pasa por proteger el recurso antes de su contaminación o degradación.” (sentencia número 2004-001923 de las catorce horas cincuenta y cinco minutos del veinticinco de febrero del dos mil cuatro).
V.Sobre el caso concreto. De los elementos probatorios aportados al expediente ha quedado demostrado para este Tribunal que la zona donde se ubica el pretendido proyecto “Brisas del Ciprés” se localiza sobre formaciones geológicas, lavas y lahares que tiene restricciones de uso del suelo para urbanizaciones, cultivos agrícolas, tanques, tuberías químicas, descarga al terreno de efluentes líquidos, rellenos sanitarios y canteras, debiendo, previo a adoptar cualquier decisión, observarse el riesgo de contaminación de aguas subterráneas y tomar para ello las medidas de protección que fueren pertinentes. De igual manera ha quedado acreditado que el cantón de San Rafael, donde se desarrollaría el condominio, se ubica en una zona de alta y media vulnerabilidad hidrogeológica por lo que los proyectos permitidos deben ser de baja o media densidad, ambos con sistemas de plantas de tratamiento y de alcantarillado, ubicándose el proyecto en la zona acuífera 1 que tiene las siguientes limitaciones al uso del suelo: “no se permiten Urbanizaciones de alta densidad, tampoco fraccionamiento, lotificaciones o segregaciones agropecuarias que pongan en peligro los recursos hídricos.
Para demostrar que el proyecto no impacte a los recursos hídricos, debe realizarse evaluaciones exhaustivas hidrogeológicas, hidráulicas, hidrológicas y estudios de impacto ambiental, donde no solo se considere la zona de influencia directa sino toda la microcuenca de interés”. También se tiene que por las características propias de esa zona, para el otorgamiento de permisos de construcción se debe aplicar la normativa existente, de modo que al considerarse la zona de estudio de una vulnerabilidad hidrogeológica alta a media, solo debería permitirse desarrollos urbanísticos de baja densidad (menos de setenta personas por hectárea) y con eliminación de excretas o sistemas de tratamiento, todo lo anterior según los criterios técnicos emitidos por los órganos competentes en la materia, los cuales por razones obvias, no pueden ser rebatidos por esta Sala. De igual manera, se tiene que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados no ha otorgado permisos a ningún proyecto urbanístico o de condominios con el nombre de “Brisas del Ciprés” ni ha recibido planos para visado de esa institución en lo de su competencia, ello a pesar de que todo desarrollo urbanístico, incluyéndose los condominios, requieren de la aprobación previa por parte de esa institución.
VI.Ahora bien, a pesar de lo anterior, la Municipalidad de San Rafael de Heredia otorgó el permiso municipal para realizar el proyecto de condominios “Brisas del Ciprés”, aprobó los planos constructivos con la inclusión adicional de una planta de tratamiento de aguas y no mediante tanques sépticos como estaba inicialmente proyectado y finalmente, esa misma Municipalidad, en abril del dos mil seis, otorgó el permiso de construcción después de que, según afirmaron bajo juramento a esta Sala los representantes de esa Municipalidad, se constató el cumplimiento de todos los requisitos de ley. Por su parte, se tiene que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, mediante resolución número 563-2005-SETENA del veintiocho de marzo del dos mil cinco notificada el veintinueve siguiente, solicitó al desarrollador del proyecto la presentación de un Plan de Gestión Ambiental (PGA), el cual se recibió el veintiséis de mayo siguiente en la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y después, mediante resolución número 1607-2005-SETENA de las once horas treinta y cinco minutos del primero de julio del dos mil cinco, la Comisión Plenaria acordó, en sesión ordinaria número 024-2005 de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, iniciada el veintiocho de junio del dos mil cinco, artículo número 29, aprobar el Plan de Gestión Ambiental (PGA) sometido a evaluación por la proyectista, aprobar los documentos de Declaración Jurada de Compromisos Ambientales y el nombramiento del Responsable Ambiental, se determinó la Garantía Ambiental, la Bitácora Ambiental y la periodicidad de presentación de informes regenciales, otorgándose la viabilidad ambiental al proyecto en julio del dos mil seis, lo que fue ratificado mediante oficio número SG- 3726-2005. Finalmente se tiene el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo aprobó el proyecto el veinte de septiembre del dos mil cinco y otorgó el visado de planos el dieciocho de octubre siguiente.
VII.A partir del elenco de permisos que se otorgaron al proyecto de condominios “Brisas del Ciprés”, pareciera colegirse que toda la situación en torno a éste se encuentra ajustada a derecho; sin embargo, los criterios técnicos mencionados supra, evidencian lo contrario. Para esta Sala, la actuación de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental revela una falta de interés total en cuanto a la posición y criterio técnico del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento así como en la cooperación técnica que este órgano le pudo haber brindado para valorar el impacto ambiental que eventualmente podría tener en la zona, la construcción de ese proyecto, pero también hay un desinterés por los elementos técnicos que bien pudo haber aportado el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Asimismo es evidente la inactividad de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en el ejercicio de las competencias asignadas por el ordenamiento jurídico para la protección y conservación de los recursos hídricos al haberle otorgado la viabilidad ambiental al proyecto sin tomar en consideración el criterio técnico del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento que puso en evidencia que el cantón de San Rafael de Heredia y el sitio donde se desarrollaría ese proyecto, se ubica en una zona de alta y media vulnerabilidad hidrogeológica por lo que los proyectos permitidos deben ser de baja o media densidad, ambos con sistemas de plantas de tratamiento y de alcantarillado, ubicándose el proyecto en la zona acuífera 1 que tiene las siguientes limitaciones al uso del suelo: “no se permiten Urbanizaciones de alta densidad, tampoco fraccionamiento, lotificaciones o segregaciones agropecuarias que pongan en peligro los recursos hídricos.
Tampoco se ha tomado en cuenta lo que pudiera aportar el Instituto Costarricense de Acueducto y Alcantarillado, a pesar de ser la institución competente para valorar y emitir una opinión técnica al respecto, al cual, según se desprende de autos, ni siquiera se le ha pedido opinión porque bajo juramento ha informado que no ha otorgado permisos a ningún proyecto urbanístico o de condominios con el nombre “Brisas del Ciprés” ni ha recibido planos para visado en lo de su competencia, a pesar de que ello es una exigencia en este tipo de proyectos, observándose en autos que esa institución únicamente aprobó planos del proyecto de planta de tratamiento de aguas residuales, no así del resto del proyecto. Tampoco se tomó en cuenta ni por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental ni por parte de la Municipalidad de San Rafael de Heredia, que según la recomendación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, para demostrar que el proyecto no impactaría los recursos hídricos, debían realizarse evaluaciones exhaustivas hidrogeológicas, hidráulicas, hidrológicas y estudios de impacto ambiental, donde no solo se considerara la zona de influencia directa sino toda la microcuenca de interés.
No obstante todo lo anterior, tanto la Secretaría Técnica Nacional Ambiental como la Municipalidad de San Rafael de Heredia, autorizaron la ejecución del proyecto, sin medir de manera objetiva y consciente, las consecuencias que de ello se podrían derivar para el ambiente en general y para el recurso hídrico, en particular.
VIII.Lo anterior hace surgir en este Tribunal una gran duda acerca de la incidencia de un proyecto de construcción como el que se pretende, sobre la calidad, y pureza del recurso hídrico superficial y subterráneo, así como la posible contaminación en la zona de San Rafael de Heredia donde se ubicaría el proyecto porque se trata de una zona de alta y media vulnerabilidad hidrogeológica en donde, según se ha puesto en evidencia, existe un inminente riesgo de contaminación de aguas subterráneas. Por tales razones, se impone la aplicación del principio precautorio a fin de evitar o suspender cualquier actividad que pueda incidir negativamente en la gestión sostenible de los recursos hídricos de la zona y, por consiguiente, en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en la norma fundamental. Finalmente, el principio precautorio o de indubio pro natura resulta de especial aplicación al sub-lite si se toma en consideración que de acuerdo con la hidrogeología, ante la contaminación de un manto acuífero, cuenca o recurso hídrico, la regeneración es extraordinariamente lenta y, en ocasiones, irreversible por el altísimo costo de los medios e instrumentos para hacerlo, lo cual ya ha ocurrido en la zona de Barreal de Heredia, por lo que no es un hecho nuevo.
De esta manera, considera esta Sala que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, previo a otorgar la viabilidad ambiental, así como también la Municipalidad de San Rafael de Heredia antes de otorgar permisos de construcción, se encontraban en el consecuente deber de emplazar en primer momento, tanto a los recurrentes y demás vecinos afectados, como al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, al igual que a todas aquellas instituciones como el Ministerio de Salud, el Servicio Nacional de Aguas Subterréaneas, Riego y Avenamiento y en general, a todos aquellos afectados e interesados por el proyecto, para que pudieran hacer las alegaciones correspondientes y presentar los criterios técnicos correspondientes y así asegurar una efectiva participación de los órganos competentes en la materia en aras de proteger y preservar el ambiente y el recurso hídrico.
IX.En consecuencia, no cabe otra cosa que proceder a estimar el presente asunto, advirtiendo a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental que no puede hacer caso omiso a las advertencias sobre el peligro de contaminación que le hace una institución facultada por ley para proteger el recurso hídrico con respecto a la construcción del condominio “Brisas del Ciprés” y la peligrosidad que podría ello traer para el interés público. De lo analizado por esta Sala, se considera que esa responsabilidad es compartida pero en el caso bajo estudio recae principalmente en la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y en la Municipalidad de San Rafael de Heredia, pues ambas tuvieron conocimiento de los estudios efectuados y de las características particulares de la zona donde se ubicaría el proyecto de condominios “Brisas del Ciprés” y a pesar de ello otorgaron la viabilidad ambiental y los permisos de construcción para que el proyecto siguiera adelante.
Finalmente, también resulta involucrado el representante de la empresa desarrolladora del proyecto “consorcio Técnico Veterinario de Costa Rica Sociedad Anónima”, porque a pesar de tener conocimiento de que tiene el sitio donde se asentaría el proyecto tiene restricciones de uso del suelo para urbanizaciones, cultivos agrícolas, tanques, tuberías químicas, descarga al terreno de efluentes líquidos, rellenos sanitarios y canteras, por cuanto hay un riesgo de contaminación de aguas subterráneas y medidas de protección por tratarse de una zona de alta y media vulnerabilidad hidrogeológica en donde no se permiten Urbanizaciones de alta densidad, tampoco fraccionamiento, lotificaciones o segregaciones agropecuarias que pongan en peligro los recursos hídricos.
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso y en consecuencia: a) se anulan todos los permisos otorgados al desarrollador del Proyecto de Condominios “Brisas del Ciprés” particularmente el visado de planos urbanísticos dado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo el dieciocho de octubre del dos mil cinco; el visado sanitario de planos otorgado por el Ministerio de Salud el dieciséis de enero del dos mil seis; y los permisos de construcción otorgados por la Municipalidad de San Rafael de Heredia en abril del dos mil seis; b) se ordena a todos los recurridos tomar las medidas necesarias y suficientes para proteger el manto acuífero de la zona. Se le advierte a los jerarcas de los órganos y entes condenados, o a quien ocupe su cargo, en su orden, Jorge Isaac Herrera Paniagua en su condición de Alcalde Municipal de San Rafael de Heredia, Yensi Alfaro Hernández en su calidad de Presidenta del Concejo Municipal de San Rafael de Heredia, María Guzmán Ortiz, en su condición de Secretaria Técnica Nacional Ambiental, o a quienes ocuparan esos cargos y a Jimmy Antonio Cordero Cordero, en su condición de representante legal de Consorcio Técnico Veterinario de Costa Rica Sociedad Anónima, que de no acatar las órdenes impartidas en esta sentencia incurrirían en el delito de desobediencia el que, de conformidad con el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sanciona con prisión de tres meses a dos años o de veinte a sesenta días multa a quien reciba una orden que deba cumplir o hacer cumplir dictada en un recurso de amparo y no la cumpla o haga cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.
Se condena al Estado, a la Municipalidad de San Rafael de Heredia y a la empresa Consorcio Técnico Veterinario de Costa Rica Sociedad Anónima, al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidaran en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo y civil, según corresponda. Notifíquese esta resolución a Jorge Isaac Herrera Paniagua en su condición de Alcalde Municipal de San Rafael de Heredia, Yensi Alfaro Hernández en su calidad de Presidenta del Concejo Municipal de San Rafael de Heredia, a María Guzmán Ortiz, en su condición de Secretaria Técnica Nacional Ambiental, o a quienes ocuparan esos cargos, y a Jimmy Antonio Cordero Cordero, en su calidad de representante legal de Consorcio Técnico Veterinario de Costa Rica Sociedad Anónima, en forma personal.- Federico Sosto L.
Presidente a.i.
Teresita Rodríguez A. Rosa María Abdelnour G.
Horacio González Q. Marta María Vinocour F.
Roxana Salazar C. Jorge Araya G.
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