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Res. 27703-2024 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 24/09/2024
OutcomeResultado
The Chamber suspended the Fontana Real treatment plant permits and ordered SENARA review of the hydrogeological studies, allowing the project to continue only if SENARA finds it appropriate and SETENA amends the environmental viability.La Sala suspendió los permisos de la planta de tratamiento de Fontana Real y ordenó someter los estudios hidrogeológicos a SENARA, permitiendo continuar el proyecto únicamente si esa entidad determina su procedencia y SETENA modifica la viabilidad ambiental.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber partially granted the amparo against SETENA and the Municipality of Santa Ana because they authorized construction and operation of the Fontana Real wastewater treatment plant without having the required hydrogeological studies performed or approved by SENARA. The majority found a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, read together with the precautionary principle, because of the potential impact on groundwater. It ordered the project permits suspended immediately, required consultation with SENARA, and allowed amendment of the environmental viability and continuation of the project only if SENARA finds it appropriate. The Chamber denied the remaining claims, including the issue concerning land allocated for playgrounds, parks, and community facilities. Two justices dissented from requiring SENARA validation because that requirement was not expressly established by existing regulations, while another justice concluded that the entire dispute belonged before the contentious-administrative courts.La Sala Constitucional declaró parcialmente con lugar el amparo contra SETENA y la Municipalidad de Santa Ana por autorizar la construcción y operación de la planta de tratamiento de aguas residuales de Fontana Real sin que SENARA realizara o aprobara los estudios hidrogeológicos requeridos. La mayoría consideró lesionado el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en relación con el principio precautorio, dada la posible afectación de aguas subterráneas. Ordenó suspender inmediatamente los permisos del proyecto, consultar a SENARA y permitir la modificación de la viabilidad ambiental y la continuación de las obras únicamente si esa entidad determina su procedencia. Rechazó los demás extremos del recurso, incluido el relacionado con las áreas destinadas a juegos infantiles, parques y facilidades comunales. Dos magistrados discreparon de exigir la validación de SENARA por no encontrarla expresamente prevista en la normativa, mientras otro estimó que toda la controversia correspondía a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Key excerptExtracto clave
The application is partially granted solely against the National Environmental Technical Secretariat and the Municipality of Santa Ana for violating the right to a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in Article 50 of the Political Constitution, in relation to the precautionary principle. Gerardo Oviedo Espinoza, Walter Herrera Cantillo, Eduardo Fallas Alpízar, and Eduardo Sosa Aguilar, respectively the mayor, president of the Municipal Council, engineer in charge of Project Execution within the Works Investment and Management Process, and head of the Geomatics Process, all of the Municipality of Santa Ana, as well as Ulises Álvarez Acosta, in his capacity as secretary general of the National Environmental Technical Secretariat, or whoever holds those offices, are ordered immediately to issue the necessary instructions, coordinate the pertinent actions, and make the appropriate arrangements within their respective powers so that: (1) the permits granted for the construction and operation of the Fontana Real residential wastewater treatment plant are IMMEDIATELY suspended; (2) the corresponding consultation is IMMEDIATELY submitted to SENARA so that it may perform or approve the required hydrogeological studies; and (3) only if SENARA determines that the project is appropriate, an amendment to the environmental viability is requested from SETENA so that the corresponding permits may be issued to continue construction and operation of the treatment plant. The State and the Municipality of Santa Ana are ordered to pay the resulting costs, damages, and losses, which shall be assessed during enforcement proceedings before the contentious-administrative jurisdiction. In all other respects, the application is denied.Se declara parcialmente con lugar el recurso, únicamente, contra la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y la Municipalidad de Santa Ana, por la lesión al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política, en relación con el principio precautorio. Se les ordena a Gerardo Oviedo Espinoza, Walter Herrera Cantillo, Eduardo Fallas Alpízar y Eduardo Sosa Aguilar, por su orden, alcalde, presidente del Concejo Municipal, ingeniero encargado de Ejecución de Proyectos del Proceso de Gestión e Inversión de Obras y encargado del Proceso de Geomática, todos de la Municipalidad de Santa Ana; así como a Ulises Álvarez Acosta, en su condición de secretario general de la Secretaría Técnica Nacional, o a quienes ocupen esos cargos, que de manera inmediata giren las órdenes necesarias, coordinen lo pertinente y dispongan lo correspondiente dentro del ámbito de sus respectivas competencias, para que: 1) de FORMA INMEDIATA se suspendan los permisos otorgados para la construcción y funcionamiento de la planta de tratamiento de aguas residuales del residencial Fontana Real; 2) de FORMA INMEDIATA se realice ante SENARA la consulta correspondiente, a los efectos de que esa secretaría realice, o bien, apruebe los estudios hidrogeológicos requeridos; y, 3) solo en caso de que SENARA determine la procedencia, se solicite la modificación de la viabilidad ambiental ante SETENA, a los efectos de que se emitan los permisos correspondientes para continuar con la construcción y funcionamiento de la planta de tratamiento. Se condena al Estado y a la Municipalidad de Santa Ana al pago de las costas, daños y perjuicios causados, los que se liquidarán en ejecución de sentencia ante la jurisdicción contencioso-administrativa. En todo lo demás, se declara sin lugar el recurso.
Pull quotesCitas destacadas
"La Sala entiende que el proyecto de PTAR cumple lo establecido en el Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones y la Ley de Planificación Urbana en cuanto al área que debe destinarse a juegos infantiles, parques y facilidades comunales, así que descarta el extremo."
"The Chamber finds that the WWTP project complies with the Subdivision and Urban Development Regulation and the Urban Planning Law regarding the area that must be allocated to playgrounds, parks, and community facilities, and therefore rejects this claim."
Considerando V
"La Sala entiende que el proyecto de PTAR cumple lo establecido en el Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones y la Ley de Planificación Urbana en cuanto al área que debe destinarse a juegos infantiles, parques y facilidades comunales, así que descarta el extremo."
Considerando V
"La normativa vigente no impone, como parte del estudio de impacto ambiental, que los estudios hidrogeológicos sean efectuados por el SENARA o, eventualmente, validados de manera ulterior por esta entidad."
"The regulations in force do not require, as part of the environmental impact assessment, that hydrogeological studies be performed by SENARA or subsequently validated by that entity."
Voto salvado del magistrado Castillo Víquez y de la magistrada Garro Vargas
"La normativa vigente no impone, como parte del estudio de impacto ambiental, que los estudios hidrogeológicos sean efectuados por el SENARA o, eventualmente, validados de manera ulterior por esta entidad."
Voto salvado del magistrado Castillo Víquez y de la magistrada Garro Vargas
"El simple incumplimiento de obligaciones y deberes impuestos legalmente a las diversas administraciones públicas en materia ambiental es propio de ser conocido en la vía de legalidad -administrativa o jurisdiccional-, donde, con mucha mayor amplitud, podrán fiscalizarse los incumplimientos u omisiones que se acusen."
"A mere failure to comply with duties and obligations legally imposed on public authorities in environmental matters is properly heard through ordinary administrative or judicial legality review, where the alleged violations or omissions can be examined much more fully."
Voto salvado del magistrado Salazar Alvarado
"El simple incumplimiento de obligaciones y deberes impuestos legalmente a las diversas administraciones públicas en materia ambiental es propio de ser conocido en la vía de legalidad -administrativa o jurisdiccional-, donde, con mucha mayor amplitud, podrán fiscalizarse los incumplimientos u omisiones que se acusen."
Voto salvado del magistrado Salazar Alvarado
"La protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en el Ordenamiento Jurídico Costarricense, está tutelado no solo en el artículo 50, de la Constitución Política, sino también en una serie de leyes y decretos ejecutivos (reglamentos) vigentes."
"Under the Costa Rican legal system, protection of a healthy and ecologically balanced environment is safeguarded not only by Article 50 of the Political Constitution, but also by a series of laws and executive decrees currently in force."
Voto salvado del magistrado Salazar Alvarado
"La protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en el Ordenamiento Jurídico Costarricense, está tutelado no solo en el artículo 50, de la Constitución Política, sino también en una serie de leyes y decretos ejecutivos (reglamentos) vigentes."
Voto salvado del magistrado Salazar Alvarado
Full documentDocumento completo
Case File N° @-@-0007-CO Case File: 23-024552-0007-CO Resolution N° 2024027703 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at diez horas cinco minutos on veinticuatro de setiembre de dos mil veinticuatro.
Amparo appeal (recurso de amparo) being processed under case file number 23-024552-0007-CO, filed by [Nombre 001], identity card [Valor 001], against the INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS (AyA), the MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA (MINAE), the MINISTERIO DE SALUD, the MUNICIPALIDAD DE SANTA ANA, and the SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL (SETENA).- Findings of Fact (Resultando):
In light of the foregoing, it is clear that the Municipalidad de Santa Ana is violating the right of the residents of Pozos de Santa Ana to a healthy and ecologically balanced environment under Article 50 of the Constitution by constructing the wastewater treatment plant (planta de tratamiento de aguas residuales) for Residencial Fontana Real without an approved siting permit (Permiso de Ubicación), and by constructing it on properties (fincas) 526219-000 and 526220-000, one of which is land recorded in the Registro Nacional as a Municipal Park. Such construction is not only prohibited under Article 10 of the Reglamento de Aprobación de Sistemas de Tratamiento de Aguas Residuales, but, even more seriously, because part of this treatment plant is being constructed on land recorded as a Municipal Park, it clearly changes the designated use (destino) of the Public Park, which, according to the Sala Constitucional, could be done only by means of a law and after compensating for the area in another Municipal Park, neither of which has occurred in this case.” The petitioner alleges that his right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment has been violated.
He requests that the Municipalidad de Santa Ana be ordered to annul the land-use authorization (uso de suelo) and the other procedures relating to the wastewater treatment plant for Residencial Fontana Real because it fails to comply with the ten-meter setback area (área de retiro) from Quebrada Rodríguez; lacks studies by the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) concerning the vulnerability of the aquifer identified in the project area; lacks approval from the Ministerio de Salud; and involves land, one of the parcels in question, designated as a municipal public park, without the area occupied by such infrastructure having been compensated for on other land through the corresponding law.
With the foregoing, it is evident that the land used for the project is not part of the area reserved and designed for the recreational park, the children’s area, or the community hall.’ (…)... It is appropriate to note that the participatory budgeting mechanism (mecanismo de presupuesto participativo) is a local planning process conducted through consultation and dialogue, whereby the municipality, in accordance with the needs of the residents, allocates public funds to projects in order to encourage community participation in decision-making regarding the use of those funds, taking into account community needs and interests. This mechanism has been made available on the website https://participa.santaana.go.cr/budgets/1, where residents may obtain further information about this type of budgeting. Among the Sustainable Development Goals—health and well-being—the goal of ensuring healthy lives and promoting well-being for all at all ages is specifically recognized as essential to sustainable development.
In view of the foregoing, it is evident that this administration serves the interests of the residents in accordance with the constitutional principle of safeguarding a healthy and ecologically balanced environment; therefore, it is untrue that the residents of Fontana Real have been arbitrarily favored, since the submission from the Fontana Real residential community’s neighborhood association reveals the actual, longstanding problem at that location concerning sewage pollution, which has required—and demonstrably received—interinstitutional collaboration and coordination. (See evidence entitled Report/Report from the residents of the Fontana Real residential development intervening in support of the treatment plant, folios 5-48). As stated in the report concerning the amparo proceeding (recurso de amparo), expediente 23-020085-0007-CO, and in the evidence submitted by the petitioner himself, a hearing was arranged with the petitioner on 21 de agosto de 2023 at the INTEX community hall, where matters concerning the treatment plant were explained to them: (…) ‘Regarding the applications submitted to the Municipal Council and the Mayor’s Office, the undersigned, acting on behalf of both, reports that the petitioner’s requests for information have received timely and diligent attention.
Since 4 de agosto de 2023, the date on which trámite n°383289 was received, the Mayor’s Office forwarded the request received to Eng. Eduardo Fallas on jueves 10 de agosto de 2023. Subsequently, the handling of this matter resulted in the coordination of a discussion meeting scheduled for 21 de agosto de 2023, attended on behalf of the Municipalidad de Santa Ana by the undersigned mayor, thereby demonstrating the commitment to attend and the attention provided: (…) “Thank you for responding, Don Gerardo Oviedo Espinoza and Don Gabriel Picado Pomart. Perfect, we will be expecting you next lunes 21/08/23 at the INTEX community hall at 7:00 pm. Once again, the meeting will be a discussion at which we will analyze the problem concerning THE FONTANA REAL TREATMENT PLANT.” (…) Official Gabriel Picado Pomart, who attended the requested discussion meeting as part of the representation of the Gobierno Local de Santa Ana, reported (…) “Yes, that is correct; the meeting was convened by Don Gerardo Chichilla.
He requested that all details of the treatment plant’s construction process be presented to a group of residents. Those present at the meeting were Don Gerardo Oviedo, Doña Milena Blen, Don Juan Diego Vargas (engineer for the construction company), and myself. Don Juan Diego provided a technical explanation of the operation of the treatment plant, its location, plans, and designs, and also answered questions about its operation and certain ‘myths’ raised by the residents. For our part, we explained the internal approval process, which began with a request from the Asociación de Desarrollo de Fontana Real and was followed by approximately 92 complaints filed by that same association with the Ministerio de Salud. At the end of the meeting, the residents requested that the entire internal approval process undergone by the project be appended to the initial documentation provided to them. It was therefore agreed that this Department, together with Inversión y Obras, would update the case file (expediente) and include the following documents:” (…) (…) Accordingly, it is important to state that the petitioner, Mr. [Nombre 003], was provided with the information in a timely and proper manner when he requested it from this Local Government, and that at no time have his fundamental rights been infringed, since the requests for information forwarded to the various departments of the Municipalidad de Santa Ana were handled diligently and effectively, as a result of which the resident received the information he requested.’ (…) Likewise, and as reported, the petitioner has had access since 01 de setiembre de 2023 to the case file compiled concerning the treatment plant, as stated in the report in expediente 23-020085-0007-CO: (…) ‘In addition to the report submitted by Eng.
Eduardo Fallas Alpizar, even though the petitioner had been informed that the additional information in the case file had been available to him since 28 de agosto de 2023, on viernes 01 de septiembre de 2023 at 08:57 hours the additional case file was sent to the designated electronic address, and at 10:36 hours on 01 de setiembre de 2023, the petitioner appeared to request a physical copy of the requested information.’ (…) It is emphasized that, as reported by Eng. Fallas Alpizar, the treatment plant has a discharge permit (permiso de vertidos) (oficio No. DA-0853-2023), having fulfilled the technical and environmental requirements established by the competent authority and having been approved by La Dirección de Aguas del MINAE; a Wastewater Treatment Systems Location Permit (permiso de ubicación de Sistemas de Tratamiento de Aguas Residuales), number MS-DRRSCS-URS-IT-0370-2023, approved by the Ministerio de Salud; and resolution (No. 1138-2023-SETENA), demonstrating SETENA’s approval of the project’s environmental viability (viabilidad ambiental).
The Treatment Plant is currently under construction, as previously reported and discussed by the undersigned, Eng. Fallas Alpizar, in oficio MSA-GIO-PEP-04-071-2023 addressed to the Municipal Council, of which the petitioner is aware. Regarding the petitioner’s application for interim relief (solicitud cautelar), consistent with the foregoing, applications for or grants of interim measures (medidas cautelares) against administrative acts (actos administrativos) are not matters for adjudication within the constitutional jurisdiction (sede constitucional). The alleged adverse effects on his private property are conjectures that, in the judgment of this Local Government, have no factual, legal, or evidentiary basis, and this Local Government already met with the residents of the area on 21 de agosto de 2023 to address their concerns...” They request that the proceeding brought be dismissed.
In light of the foregoing, as we already stated in the amparo appeal (Recurso de Amparo) filed, it is clear that the Municipalidad de Santa Ana is violating the right of the residents of Pozos de Santa Ana to a healthy and ecologically balanced environment under Article 50 of the Constitution by constructing the wastewater treatment plant (planta de tratamiento de aguas residuales) for Residencial Fontana Real without an approved Location Permit (Permiso de Ubicación), and by constructing it on properties 5262 19-000 and 526220-000, one of which is land registered with the Registro Nacional as a Municipal Park. Such construction is not only prohibited under Article 10 of the Reglamento de Aprobación de Sistemas de Tratamiento de Aguas Residuales, but, even more seriously, because part of this Treatment Plant is being constructed on land registered as a Municipal Park, it clearly changes the designated use of the Public Park, and according to the Sala Constitucional, this could be done only by means of a law, after compensating for the area in another Municipal Park, which has not occurred in this case... 1.
In its response, the Municipality stated: ‘The impact of constructing the treatment plant in Urbanización Fontana Real, including the possible decrease in property values and the effect on residents’ quality of life, is a legitimate matter of concern. However, proper planning and compliance with environmental and public-health regulations are essential matters that must be supervised by the responsible entities and competent authorities.’ 2. First, the amparo appeal currently pending under expediente 23-024552-0007-CO makes no mention of any decrease in property values. 3. Second, and no less importantly, the Municipalidad de Santa Ana is actually conceding our point here, because if proper planning had been undertaken when Residencial Fontana Real was approved many years ago, the issue of sewage disposal should have been addressed then, rather than waiting many years, by which time other adjoining structures had already been built, to construct a Treatment Plant amid a great many homes and within land designated as a Municipal Park.
This establishes that the matter is not one of legality but of constitutionality, because our right to health as residents is at stake… I respectfully reiterate my request that the Municipalidad de Santa Ana be ordered to annul the Land-Use Authorization (Uso de Suelo) and all other procedures relating to the wastewater treatment plant for Residencial Fontana Real, because it is evident in this case that the construction of such infrastructure on properties 5262 19-000 and 526220-000 violates the residents’ right to a healthy and ecologically balanced environment, since the 10-meter setback area (área de retiro) established by the Ley Forestal in relation to Quebrada Rodríguez is not being respected; no SENARA studies have been obtained concerning the vulnerability of the aquifer (vulnerabilidad del acuífero) identified in the project area; one of those properties is land designated as a Municipal Public Park, and the area occupied by such infrastructure has not been compensated for on another parcel of land through the corresponding law; and approval from the Ministerio de Salud has not been obtained…”
The reason for this lies in the fact that, in granting environmental viability (viabilidad ambiental), SETENA follows the regulations established in Decreto Ejecutivo N°42015 - MAG - MINAE - S – MIVAH ‘Reglamento De Coordinación Interinstitucional Para La Protección De Los Recursos Hídricos Subterráneos.’ It should be borne in mind, in accordance with the foregoing, that the Ley Constitutiva de SENARA gives that institution the mandate to investigate and protect the use of the country’s water resources, both surface water and groundwater, obligations with which compliance is mandatory. Decreto Ejecutivo N° 42015 - MAG - MINAE - S – MIVAH ‘Reglamento De Coordinación Interinstitucional Para La Protección De Los Recursos Hídricos Subterráneos.’ sets forth provisions intended to simplify procedures before the institutions involved in water-resource management. It is important to note, however, that the application or interpretation given to these regulatory provisions cannot undermine obligations established in provisions contained in higher-ranking legal rules, such as those assigned by formal law to a public institution, much less when a fundamental right is at issue, such as the right to a healthy and ecologically balanced environment and access to drinking water of adequate quality and quantity, which are constitutionally established as fundamental human rights.
That decree provides: ‘Article 8. – Functions of the National Environmental Technical Secretariat. In the case of activities, works, or projects subject to environmental permitting or licensing procedures, SETENA is responsible for verifying and approving assessments of groundwater-resource conditions. Assessments submitted for review must be based on the requirements established in the protocols of the Reglamento sobre Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental and its respective manuals, or in the regulations currently in force. In the case of the inclusion of the environmental variable (variable ambiental) in Regulatory Plans (Planes Reguladores), the protocols established for that purpose in the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte III, Decreto N° 32967, or the regulations currently in force, must be followed with respect to the inclusion of the environmental variable in regulatory plans.
This decree also provides as follows: ‘Article 38.- Hydrogeological Risk Assessment by SETENA. SETENA is responsible for assessing the hydrogeological variable of AOPs, in accordance with the procedure established in the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte II, Decreto Ejecutivo N° 32712-MINAE. The analysis of the inclusion of the environmental variable in regulatory plans must take the hydrogeological factor into account, in accordance with the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte III, Decreto Ejecutivo N° 32967. SETENA’s environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) of AOPs shall not require a Technical Opinion (Dictamen Técnico) from SENARA. SETENA shall only be required to verify the determination contained in the Technical Opinion issued by SENARA indicating whether the company must comply with special conditions for project development, in accordance with article No. 7, subsection 7.4, of Decreto No. 30131-MINAE-SALUD ‘Reglamento para la regulación del sistema de almacenamiento y comercialización de hidrocarburos’.
With regard to the assessment of agricultural and livestock activities, the cited decree provides: ‘Article 41. - Determination of the hydrogeological condition of agricultural and livestock activities by SETENA. The determination of the risk posed by agricultural and livestock activities, works, or projects in light of their hydrogeological vulnerability, and of the corresponding technological and environmental measures that must be applied as part of the agricultural or livestock activity, shall be made as follows: 1. Use of official vulnerability maps published by MINAE. 2. If no official map exists, the owner of the land in question who requires a land-use change (cambio en el uso del suelo) classified as a new activity under the Reglamento General de Procedimientos en SETENA must apply the provisions contained in the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte II, Decreto Ejecutivo N° 32712, and the Manual de Instrumentos Técnicos para Proceso de Evaluación del Impacto ambiental (Manual de EIA)- Parte III, Decreto Ejecutivo N° 32967-MINAE.
As a result of this study, the technological and environmental measures necessary to ensure the protection of groundwater and its components shall be established. 3. When the AOP is already operating and the MINAE Water Directorate considers that it could pose a risk of groundwater contamination, it may request that a hydrogeological study (estudio hidrogeológico) be conducted, through a technically and scientifically substantiated resolution, to determine the AOP’s hydrogeological condition and whether adjustments to agricultural operations are required, within the framework established in article 59 and Transitorio II of the Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554. 4. If adjustments are required pursuant to the preceding subsection, they shall be implemented by MINAE in coordination with MAG, under the principles of reasonableness and interinstitutional coordination.’ Likewise, article 14 of this regulatory decree provides as follows in relation to SENARA’s functions: ‘Article 14 Functions of Senara.
SENARA’s functions are to conduct, coordinate, promote, and keep current the hydrological, hydrogeological, agrological, and other research it considers necessary in the country’s watersheds, as well as socioeconomic and environmental research in the areas and regions where irrigation and drainage districts may feasibly be established. SENARA is responsible for investigating, protecting, and promoting the use of the country’s water resources, both surface water and groundwater, and for monitoring compliance with the legal provisions in matters falling within its jurisdiction, as established by the Ley Constitutiva de SENARA, Ley N° 6877 and its amendments. It shall conduct the hydrogeological research entrusted to it by law and provide technical advisory services on hydrogeology in cases where users expressly request consultation. As may be observed, SENARA is excluded by regulation from the environmental assessment procedure for AOPs (activities, works, and projects), with the provision that the authority to conduct hydrogeological research conferred upon it by law and to provide technical advisory services on hydrogeology shall be exercised in ‘those cases where users expressly request consultation.’ Accordingly, consultation with SENARA under that regulation, as applied by SETENA in processing environmental viability, was limited to those cases in which users, or SETENA itself in the course of its assessment, deemed it necessary pursuant to the application of ‘the protocols established for that purpose in the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental.’ Given that the environmental assessment procedure is governed by Decreto Ejecutivo No. 42015 - MAG - MINAE - S – MIVAH ‘REGLAMENTO DE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL PARA LA PROTECCIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS SUBTERRÁNEOS’, SETENA could have sought SENARA’s opinion if it considered doing so appropriate under the protocols and procedures it applies; the fact remains, however, that in this specific case neither SETENA nor the developer consulted SENARA regarding the risk that construction of the treatment plant at that site might pose to water resources.
VI. REGARDING THE ENVIRONMENTAL ASSESSMENT IN THIS SPECIFIC CASE. A treatment plant, as such, in areas without a public sanitary sewer service, is indeed the measure that ensures a higher level of protection for water originating from the residential complex and undergoing treatment. In this regard, it is the optimal measure for ensuring the protection of surface water and groundwater resources with respect to the water subjected to that treatment process, and thus ensures that this water does not adversely affect either surface water or groundwater resources. The matter that we note required assessment in this specific case—an assessment that we assume SETENA should have performed—is that part of the treatment plant was to be built in an area encroaching upon the creek’s protection area (área de protección), thereby altering the protective purpose afforded to forest cover (cobertura boscosa) under the Ley Forestal, whose purpose is to enable that vegetation cover to serve as a natural biological barrier against possible contamination of the creek by stormwater carrying pollutants into it or by other forms of contamination.
Forest cover along the banks of the creek also serves to protect the quantity of water resources by reducing evapotranspiration; it retains rainwater and releases it slowly into watercourses through springs (nacientes) and baseflow, delays and reduces surface runoff, reduces soil erosion, and increases infiltration in flood areas, which in turn protects communities located downstream from flood-prone areas. To the foregoing, we must add that, as may be inferred from the parties’ statements, the water table is only three meters below the surface and that, according to the appellants, the flow is directed toward the northwest, where downstream residents use the water to meet irrigation needs. Accordingly, in cases of this kind, the technical studies serving as the basis for authorizing the environmental viability of the activity, work, or project, within a framework protecting water resources, must comprehensively analyze vulnerability, hazard, and risk factors, as well as the site’s hydrogeological conditions, in order to rule out any possible adverse effect on surface water or groundwater resources in terms of their quality and quantity…” It requests that the report sought by the Sala Constitucional be deemed duly submitted.
3. The percentage of the PTAR located within the park area is 0.40%. 4. The percentage of the total public area, excluding PTAR infrastructure, is 8.04%. The protected area (área de protección) shown on plan SJ782564-2002, comprising an area of 920.44m2, is reduced by 0.30m2; however, this area is not affected because it is a non-developable area. Regarding the public area that has been modified, the only developable public area modified, as stated above, was the park. The total developable public area, excluding the PTAR area, is 2140.66m2, equivalent to 8.04% of the developable area; therefore, it complies with Article 40 of the Ley de Planificación Urbana and Article 59.1 of the Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones: Article 40.- Every subdivider (fraccionador) of land located outside the boundaries of cities and every urban developer shall transfer free of charge for public use both the areas designated for roads and those corresponding to parks and community facilities.
The area to be transferred for the latter two purposes shall be determined in the applicable regulations by establishing percentages of the total area to be subdivided or developed, which may range from five percent to twenty percent, depending on the average lot size, the intended use of the land, and the applicable standards. Notwithstanding the foregoing, the sum of the land that must be transferred for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or developed. Simple subdivisions (fraccionamientos) of parcels in previously developed areas are likewise exempt from the obligation to transfer areas for parks and community facilities. No less than one-third of the area represented by the percentage established pursuant to the preceding paragraph shall invariably be allocated for use as a park, with priority within that third being given to the space or spaces necessary for a children’s playground or playgrounds, in a proportion of no less than ten square meters per family.
Children’s playground areas may not be accepted unless the subdivider or developer has properly prepared them, including grassing and installation of the required equipment. The remaining two-thirds of the aforementioned percentage, or any portion thereof remaining available after park needs have been met, shall be used to install community facilities initially proposed by the subdivider or developer or, failing that, subsequently by the lot purchasers, but which in all cases must be defined by the Municipality. Usable areas for community facilities may be eliminated or reduced only in exchange for an improvement or another compensatory facility when this provides a greater benefit to the community. Except for highway rights-of-way (derechos de vía), which must be transferred to the State as provided above, all other public-use areas must be transferred to municipal ownership. Nevertheless, the Municipality may authorize certain portions to be transferred directly to the state entities responsible for establishing therein the services or facilities falling within their respective jurisdiction, consistent with the immediately preceding paragraph.
ARTICLE 59. Transfer of public areas for children’s playgrounds, parks, and community facilities. Every developer must transfer an area free of charge for public use according to the type of development: 1. Residential development: 20,00 m² per lot; expressed as a percentage, this amount must be no less than 5% and no more than 20% of the developable area, except for social-interest housing (vivienda de interés social), in which case the minimum shall be 10% (...) ... Based on the foregoing, according to the site plan, Urbanización Fontana Real has a total of 45 lots. Under the aforementioned Article 59.1, 20 m2 corresponds to each lot; consequently, 900 m2 must be transferred as public area for children’s playgrounds, parks, and community facilities. Considering that the total developable area is 26607.25m2 and in accordance with Articles 59.1 and 40 mentioned above, the percentage of public area must fall within the range of 5% to 20%.
Accordingly: 1. 5% of the total developable area is 1330.36m2. 2. 20% of the developable area is 5321.45m2. According to the site plan, the current public-area allocation, excluding the area occupied by PTAR infrastructure (1 05.63 m2), is as follows: Public area: 2140.66m2. Therefore, considering that the minimum public area under Article 40 of the Ley de Planificación Urbana is 5%, which according to the areas shown on the Urb. Fontana Real site plan would be 1330.36m2, and that 20% would be 5321.45m2, the current remaining public area is 2140.66m2, which falls within the range established by law and therefore complies. In percentage terms, this is shown as follows: 5% < 8.04% < 20%. The current developable public area in Urbanización Fontana Real allocated to the park is 563.43m2 (excluding the PTAR area). Pursuant to Article 61.2 of the Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones, the minimum park area must be 355.73m2; therefore, the current area is larger and complies: ARTICLE 61.
Distribution of public areas in residential developments. In every residential development, the area defined in subsection 1 of ARTICLE 59. Transfer of public areas for children’s playgrounds, parks, and community facilities of these Regulations must be transferred for public use. It must be allocated to children’s playgrounds, a park, and community facilities, in that order of priority, and distributed as follows: 7. Children’s playgrounds: 10 m² per lot or housing unit. 2. Park: 1/3 of the public area, after the children’s playground area has been calculated. 3. Community facilities: 2/3 of the remaining public area... In light of the article cited above, it is clarified that, with respect to subsection 1, 1073.48m2 is currently allocated to children’s playgrounds; therefore, it remains unchanged, as in the original plan. With respect to subsection 2, if the children’s playground area of 1073.48m2 is subtracted from the public area of 2140.66m2 and the result is divided by 3, the total is 355.73m2 (563.43m2 is currently allocated to the park; therefore, it complies).
Under subsection 3, 503.95m2 is currently allocated to community facilities; therefore, it remains unchanged, as in the original plan. The following image is provided to illustrate and correlate the foregoing considerations in connection with Article 61 of said Regulations: [an illustration is included]. By virtue of the foregoing, the conclusions of this report are as follows: 1. The only developable public area modified was the park. 2. The total developable public area, excluding the PTAR area, is 2140.66m2, equivalent to 8.04% of the developable area; therefore, it complies with Articles 40 of the Ley de Planificación Urbana and Article 59.1 of the Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones. 3. The current developable public area allocated to the park is 563.43m2, and pursuant to Article 61.2 of the Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones, the minimum park area must be 355.73m2; therefore, the current area is larger and complies...” They request that the appeal (recurso) filed be denied.
In this manner, they ensure that the waters flowing beneath the project area will not be harmed, since adverse effects on water sources may go unnoticed for a long time because the water is underground; the regeneration of water once contaminated is very slow, or else entails such a high cost that the contamination becomes irreversible; and there is a shortage of technical and human resources to monitor groundwater quality and determine the exact extent of any potential contamination. For this reason, an opinion such as SENARA’s is indispensable in such circumstances. In this regard, it is appropriate to reiterate what was stated above in judgment No. 2010-20988, issued at 16:51 hours on 15 de diciembre de 2010, regarding SENARA’s powers: “9. It is therefore clear that, pursuant to the Precautionary Principle (Principio Precautorio), SETENA and the other institutions should have requested a technical opinion from SENARA, because SENARA is responsible for researching, protecting, and promoting the use of the country’s water resources (recursos hídricos), both surface water and groundwater, as well as overseeing compliance with the legal provisions governing matters within its purview, as established by the entity’s enabling statute, Ley N° 6877 and its amendments, which directs that entity to conduct the hydrogeological studies (investigaciones en materia hidrogeológica) assigned to it by the PRAYER FOR RELIEF (PETITORIA).
I respectfully reiterate my request that the Municipalidad de Santa Ana be ordered to annul the Land-Use Authorization (Uso de Suelo) and the other procedures pertaining to the wastewater treatment plant (planta de tratamiento de aguas residuales) for Residencial Fontana Real, because it is evident in this case that the construction of such infrastructure on properties 526219-000 and 526220-000 violates the neighbors’ Right to a Healthy and Ecologically Balanced Environment (Derecho a un Ambiente Sano y Ecológicamente Equilibrado), since the 10-meter setback area (área de retiro) required by the Ley Forestal with respect to Quebrada Rodríguez is not being observed; no SENARA studies have been conducted regarding the vulnerability of the aquifer (acuífero) detected in the project area; one of those parcels is land designated as a Parque Público Municipal, and the area occupied by such infrastructure has not been offset on another parcel through the corresponding law; and the approval of the Ministerio de Salud has not been obtained…”
Justice Alvarado Paniagua writes; and,
Considering:
The appellant alleges that, on 29 de marzo del año 2023, through official letter MSA-GOT-GEN-04-445-2023, the Municipalidad de Santa Ana approved a land-use certificate (certificado de uso de suelo) for the construction of a wastewater treatment plant intended for Residencial Fontana Real, without having the corresponding wastewater treatment system siting permit (permiso de ubicación de sistemas de tratamiento de aguas residuales) approved in accordance with Decreto Ejecutivo N° 39887-S-MINAE. Thus, the aforementioned treatment plant will be located on public land that forms part of a protection area (área de protección), in disregard of the distance prescribed in Article 33 of the Ley Forestal, which establishes a minimum area of 10 meters for that purpose. Furthermore, part of that treatment plant will be built on land registered as a municipal park, thereby clearly changing the property’s designated use as a public park.
In this regard, the procedure that the Local Government should have followed to construct the treatment plant on the municipal park land required the creation of a bill under which the lost park area would be offset by land for a municipal park elsewhere in the canton. In addition, the appellant states that although, on 3 de agosto del año 2023, SETENA approved the project’s environmental feasibility (viabilidad ambiental) through resolution N° 1138-2023-SETENA, it also indicated that the wastewater treatment plant for Residencial Fontana Real would be built on properties 526219-000 and 526220-000—corresponding to cadastral plans (planos de catastro) 1-775258-2002 and 1-782564-2002—and that property 1-782564-2002, which is bounded to the north by Quebrada Rodríguez, is located approximately 7 meters from the treatment plant, meaning that the project adjoins a surface water body. SETENA likewise noted that, at the site, the water table (nivel freático) is at a depth of 3 meters and is an aquifer with low water yields, although in some cases it is used as a supply source for irrigation at certain homes.
Thus, the environmental feasibility acknowledged that the water table at the site is at a depth of 3 meters, indicating that it is an aquifer with low water yields, although in some cases it is used as a supply source for irrigation at certain homes, and also that the aquifer flows toward the southwest, adding that a pollution-vulnerability analysis (análisis de vulnerabilidad a la contaminación) was conducted and indicated that no risk was detected in the infiltration tests performed. Nevertheless, the Environmental Feasibility does not indicate anywhere that SENARA conducted an analysis of all available information concerning those water-related aspects, thereby disregarding the Constitutional Chamber’s settled case law on this subject.
Intervention in support (coadyuvancia) is a form of supporting intervention that occurs when a person participates in a proceeding by joining the claims of one of the principal parties. Accordingly, a person with a direct interest in the outcome of the proceeding has standing to participate as an intervenor in support (coadyuvante), even though, because that person is neither the appellant nor the respondent, that person will not be directly affected by the ruling issued in the judgment. In this regard, Article 34 of the Law Governing this Jurisdiction provides as follows:
“Article 34. The appeal shall be brought against the public servant or head of the body who appears to be the alleged author of the violation. If either acted in compliance with orders or instructions issued by a superior, or with the superior’s authorization or approval, the amparo proceeding (amparo) shall be deemed instituted against both, without prejudice to the determination made in the judgment. If the identity of the public servant is unknown, the appeal shall be deemed instituted against the head of the entity.
Any third party deriving individual rights (derechos subjetivos) from the provision or act giving rise to the amparo proceeding shall also be deemed a party.
Furthermore, anyone having a legitimate interest (interés legítimo) in the outcome of the appeal may enter an appearance and participate therein as an intervenor in support of the claimant or the respondent.” (The underlined emphasis does not appear in the original).
Accordingly, the effect of the ruling may not extend directly and immediately to an intervening party, nor may that party be affected by the judgment’s res judicata (cosa juzgada) status—although, in amparo matters, that party may benefit from the effect of the ruling because of the erga omnes nature of the case law and precedents of the constitutional jurisdiction (Article 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional). Consequently, in this case, the Chamber proceeds to admit the interventions in support submitted, under the terms of Article 34 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.
The following facts are deemed duly established and relevant to the decision in this matter, either because they have been proven as such or because the respondent failed to address them as ordered in the initial ruling:
Furthermore, according to the Registro Nacional de Concesiones and official letter DH-0213-2023, issued by the Departamento de Desarrollo of the Dirección de Agua, no water concessions (concesiones de agua) have been granted for that source; therefore, if any private parties are using water at the site, they are doing so illegally (reports and evidence in the case file).
In the case sub iudice, the petitioner alleges that, on 29 de marzo del año 2023, through official letter MSA-GOT-GEN-04-445-2023, the Municipalidad de Santa Ana approved a land-use certificate (certificado de uso de suelo) for the construction of a wastewater treatment plant intended for Residencial Fontana Real, without having the corresponding wastewater treatment system siting permit (permiso de ubicación de sistemas de tratamiento de aguas residuales) approved in accordance with Decreto Ejecutivo N° 39887-S-MINAE. Thus, the aforementioned treatment plant will be located on public land forming part of a protection area, in violation of the distance prescribed by Article 33 of the Ley Forestal, which establishes a minimum area of 10 meters for that purpose. In addition, part of that treatment plant will be built on land registered as a municipal park, which will clearly change the property’s designated use as a public park.
In this regard, the procedure that the Local Government was required to follow in order to build the treatment plant on municipal parkland called for the creation of a bill under which the lost park area would be offset by land for a municipal park elsewhere in the canton. Furthermore, the petitioner states that although, on 3 de agosto del año 2023, SETENA approved the project’s environmental viability through resolution N° 1138-2023-SETENA, it also indicated that the wastewater treatment plant for Residencial Fontana Real would be built on properties 526219-000 and 526220-000—corresponding to cadastral plans (planos de catastro) 1-775258-2002 and 1-782564-2002—and that property 1-782564-2002, which borders Quebrada Rodríguez to the north, is located approximately 7 meters from the treatment plant, meaning that the project adjoins a surface water body (cuerpo de agua superficial). SETENA likewise stated that the water table (nivel freático) at the site is at a depth of 3 meters and that it is an aquifer (acuífero) with low water yields, although in some cases it is used as a supply source for irrigation at certain homes.
Thus, the environmental viability acknowledged that the water table at the site is at a depth of 3 meters, indicating that it is an aquifer with low water yields but that, in some cases, it is used as a supply source for irrigation at certain homes; it likewise stated that the aquifer flows toward the southwest, adding that a contamination vulnerability analysis (análisis de vulnerabilidad a la contaminación) had been conducted and indicated that no risk had been detected in the infiltration tests (pruebas de infiltración) performed. Nevertheless, nowhere in the Environmental Viability is it stated that SENARA had conducted an analysis of all available information concerning those water-related aspects, thereby disregarding the Constitutional Chamber’s settled case law on this matter.
It is reported under penalty of perjury that the Ministry of Health initially did grant a siting permit for the plant, but subsequently annulled it through official letter MS-DRRSCS-URS-1032-2023 dated 26 de junio de 2023 because of inconsistencies in the plans subsequently submitted. In view of the foregoing, on 27 de junio de 2023, the Municipalidad de Santa Ana initiated a new proceeding under sequential number VBU-38.1_945, entitled “Siting Permit for the Wastewater Treatment System of the Municipalidad de Santa Ana.” Accordingly, when the reports were submitted, the Wastewater Treatment System at Residencial Fontana Real had received siting approval from the Ministry of Health through official letter MS-DRRSCS-URS-IT-0370-2023, for location on the property identified by cadastral plan SJ-782564-2002, under code VBU-38.1_945, for Type I irrigation reuse (reúso tipo I riego), together with its respective construction plans. Furthermore, when the reports were submitted, the Municipalidad de Santa Ana had also applied to change the method of disposal to discharge into a water body through the VUI application, and that proceeding was pending.
Having established the foregoing, the petitioner contends that the aforementioned treatment plant will be located on public land forming part of a protection area, in violation of the distance prescribed by Article 33 of the Ley Forestal, which establishes a minimum area of 10 meters for that purpose. Furthermore, the petitioner states that although, on 3 de agosto del año 2023, SETENA approved the project’s environmental viability through resolution N° 1138-2023-SETENA, it also indicated that the wastewater treatment plant for Residencial Fontana Real would be built on properties 526219-000 and 526220-000—corresponding to cadastral plans 1-775258-2002 and 1-782564-2002—and that property 1-782564-2002, which borders Quebrada Rodríguez to the north, is located approximately 7 meters from the treatment plant, meaning that the project adjoins a surface water body. SETENA likewise stated that the water table at the site is at a depth of 3 meters and that it is an aquifer with low water yields, although in some cases it is used as a supply source for irrigation at certain homes. Nevertheless, nowhere in the Environmental Viability is it stated that SENARA had conducted an analysis of all available information concerning those water-related aspects.
In this regard, the Ley Forestal provides:
“ARTICLE 33.- Protection areas The following are declared protection areas:
In this context, the river or stream at issue (Quebrada Rodríguez) constitutes an exposed water body, making it essential to assess whether the proposed work or project diminishes the natural protection that the protection area established by the legislature is inherently intended to provide, because, as this is a restriction established by the Ley Forestal, the legally protected interest (bien jurídico tutelado) is the protection of forest cover in that area and the preservation of biodiversity, particularly the protection of the water by reference to which the extent of the protection area is defined.
That said, in the specific case, it has been established that, before issuing resolution N° 1138-2023-SETENA at 11:13 hours on 3 de agosto de 2023, granting the project’s environmental clearance (viabilidad ambiental), SETENA did not consult the aforementioned agency, based on an interpretation of the regulations set forth in Decreto Ejecutivo N° 42015-MAG-MINAE-S–MIVAH, “Interinstitutional Coordination Regulations for the Protection of Groundwater Resources.” Nevertheless, that provision permits SENARA to be excluded by regulation from the environmental assessment procedure for AOP (activities, works and projects), in the following terms:
“Article 38.- Hydrogeological Risk Assessment by SETENA SETENA shall be responsible for assessing the hydrogeological variable (variable hidrogeológica) of AOPs, in accordance with the procedure established in the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, Manual de EIA)—Part II, Decreto Ejecutivo N° 32712- MINAE.
The analysis of the inclusion of the environmental variable (variable ambiental) in zoning plans (planes reguladores) shall consider the hydrogeological factor, in accordance with the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de EIA)—Part III, Decreto Ejecutivo N° 32967.
SETENA’s environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) of AOPs shall not require a Technical Opinion (Dictamen Técnico) from SENARA. SETENA shall only verify the criterion set forth in the Technical Opinion issued by SENARA indicating whether the company must comply with special conditions for the development of the project, pursuant to article No. 7 subsection 7.4 of Decreto No. 30131-MINAE-SALUD, ‘Regulations Governing the Hydrocarbon Storage and Marketing System.’ (In the cited decree, the acronym AOP means “Activities, Works and Projects” [“Actividades, Obras y Proyectos”]).
Furthermore, nowhere in its report does it expressly state that SENARA must be given an opportunity to participate in the corresponding proceeding.
However, it is necessary to refer to the provisions of judgment nro. 2024008710 at 9:20 hours on 5 de abril de 2024, which extensively discussed SENARA’s role. That ruling stated:
In the sub lite, the petitioner alleges that the Santa Bárbara Council approved water availability (disponibilidad de agua) for the Vistas de Santa Bárbara condominium project—which contemplates the construction of 835 houses—based on private materials submitted by the interested party, instead of applying SENARA’s Matriz de Poás. The petitioner adds that the aforementioned decision was adopted without certainty as to how much water that project would require or verification that the existing water-supply system could provide the water resources needed by the entire population, particularly considering that the provision of that service in the area is currently interrupted frequently and the municipality has not adopted measures to mitigate the situation and its consequences. (…)
In view of the foregoing, it is appropriate to refer to what this Constitutional Court stated in judgment nro. 2016018352 at 9:15 hours on 9:05 hours on 16 de diciembre de 2016, which addressed a claim similar to the one raised in the sub lite concerning the importance of obtaining hydrogeological studies (estudios hidrogeológicos) before issuing construction permits for development projects:
“V.- Merits. As was duly demonstrated, most of the projects reported pose a risk to the water resources of an area as important to the country as the Poás area. Despite this Court’s prior warnings in judgment No. 2004-1923 at 14:55 hours on 25 de febrero de 2004 and the existence of the ‘Land-Use Criteria Matrix Based on Vulnerability to Aquifer Contamination for the Protection of Water Resources,’ issued by SENARA on 2 de octubre de 2006, the Municipalidad de Poás authorized the establishment of the reported projects without taking the necessary precautions to ensure the prior protection of the aquifers (mantos acuíferos). SENARA’s assessment concluded that Urbanización Caliche, Los Conejos, la Propiedad de Marvin Murillo, la Finca Erick Lonis (finca 1 y 2), Calle Telón-FUPROVI, Calle Las Hortensias, Urbanización Residencial Don Manuel, Urbanización Don Manuel, Calle Los Murillo and Calle Ladelia are housing projects carried out without local hydrogeological studies assessing the in situ conditions of the properties to be developed and the potential impacts on water resources, despite being located in areas of high and medium vulnerability.
It was also concluded that the projects Urbanización Caliche, Los Conejos, Finca Erick Lonis (finca 1 y 2), Calle Telón-FUPROVI, Calle Las Hortensias, Urbanización Don Manuel and Calle Los Murillo pose a risk of adversely affecting water-resource quality because they fail to comply with population-density requirements for areas of medium and high vulnerability; the lot sizes in Calle Ladelia do not comply with the values recommended for areas of medium vulnerability or with the lot-size requirement for single-family homes with a septic tank, as is also the case with the lots in Finca Erick Lonis. For their part, Urbanización Caliche and the projects Calle Los Murillo, Urbanización Los Conejos, Calle Telón-FUPROVI, Calle Las Hortencias and Urbanización Don Manuel have a pollutant load (carga contaminante) exceeding that recommended in the Matriz de Vulnerabilidad because of their high population density; accordingly, they must implement treatment systems to reduce the pollutant load discharged into the soil as a result of the use of septic tanks.
In light of the results of the aforementioned study, SENARA recommended that no new construction permits be granted for the projects Urbanización Caliche, Los Conejos, la Propiedad de Marvin Murillo, Calle Telón-FUPROVI, Calle Las Hortensias, Urbanización Don Manuel and Calle Los Murillo until detailed hydrogeological studies have been conducted by the interested parties, approved by SENARA, and made to encompass the entire project, in order to determine the status of water-resource quality, the risk of future adverse effects, and, if necessary, the measures to be implemented to mitigate current effects. With respect to Urbanización Residencial Don Manuel and Calle Ladelia, it was stated that future construction permits must be conditioned on the installation of individual treatment systems, a treatment plant, or a sanitary sewer network, as well as compliance with the minimum lot size. In the cases of Calle Ladelia and Finca Erick Lonis, the recommendation was to implement an individual treatment system that complies with the wastewater-discharge regulations (reglamento de vertidos) and is equivalent to a treatment plant.
The foregoing unquestionably demonstrates arbitrary conduct by the respondent Municipalidad, since its negligence in failing to verify or require, prior to the construction of those projects, the preliminary studies and an assessment of the potential impact on water resources placed at risk the environmental protection guaranteed by article 50 of the Constitución Política. Accordingly, this petition must be granted solely with respect to those projects and against the Municipalidad de Poás, because it is responsible for safeguarding the interests of the locality and failed to verify those requirements, despite all the cited constitutional precedents compelling it to comply with them. (…)
Por tanto:
The petition is partially granted only against the Municipalidad de Poás, based on the alleged violation of constitutional article 50 in connection with the housing projects identified in Poás as Urbanización Caliche, Los Conejos, la Propiedad de Marvin Murillo, la Finca Erick Lonis (finca 1 y 2), Calle Telón-FUPROVI, Calle Las Hortensias, Urbanización Residencial Don Manuel, Urbanización Don Manuel, Calle Los Murillo and Calle Ladelia. José Joaquín Brenes Vega and Jorge Luis Alfaro Gómez, respectively Alcalde and Presidente del Concejo, both of the Municipalidad de Poás, or whoever holds those offices, are ordered as follows: 1-Refrain from granting new construction permits for the projects Urbanización Caliche, Los Conejos, la Propiedad de Marvin Murillo, Calle Telón-FUPROVI, Calle Las Hortensias, Urbanización Don Manuel and Calle Los Murillo until detailed hydrogeological studies have been conducted by the interested parties, approved by SENARA, and made to encompass the entire project, in order to determine the status of water-resource quality, the risk of future adverse effects, and, if necessary, the implementation of measures to mitigate current effects; 2- Refrain from issuing any construction permit for Urbanización Residencial Don Manuel and Calle Ladelia without first requiring the installation of individual treatment systems, a treatment plant, or a sanitary sewer network, taking into account the minimum lot size; 3- Carry out the corresponding procedures and actions within the scope of their authority so that, within 2 years from service of this judgment, an individual treatment system that complies with the wastewater-discharge regulations and is equivalent to a treatment plant is implemented in the housing projects Calle Ladelia and Finca Erick Lonis (finca 1 y 2). 4- Refrain from granting construction permits or authorizing future housing projects without first verifying compliance with the Matriz Genérica de Protección Acuífera approved by SENARA.
The respondents are advised that, pursuant to article 71 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, anyone who receives an order issued in an amparo proceeding that must be complied with or enforced, and who fails to comply with or enforce it, shall be punished by imprisonment for three months to two years or by a fine of twenty to sixty day-fines, provided that the offense is not subject to a more severe penalty. As to the other respondents and the housing projects Jardines Del Valle, Calle La Lechuza and Calle Don Nicolás, the petition is denied. The Municipalidad de Poás is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the facts underlying (sic) this ruling, which shall be assessed in proceedings to enforce the judgment before the administrative-law court. This resolution shall be served personally on José Joaquín Brenes Vega and Jorge Luis Alfaro Gómez, respectively Alcalde and Presidente del Concejo, both of the Municipalidad de Poás, or whoever holds those offices.
The initial petition and the reports submitted in this amparo proceeding shall be severed and added to expediente No. 03-000468-0007-CO, solely for the purpose of verifying the alleged failure to comply with judgment No. 2004-1923 at 14:55 hours on 25 de febrero de 2004. Magistrada Hernández López dissents and would deny the petition” (emphasis added).
For its part, in judgment nro. 2017006340 at 9:15 hours on 5 de mayo de 2017, this Constitutional Chamber emphasized SENARA’s role in approving development projects, such as urban-development projects:
“IV.- Protection of Groundwater. In judgment No. 2004-1923 at 14:55 hours on 25 de febrero de 2004, the Chamber addressed the protection of groundwater, as an essential part of our ecosystem, as follows:
“V.- GROUNDWATER. In contrast to so-called surface waters, insofar as they flow over the Earth’s crust and may be subject to common or special uses, there is groundwater. Groundwater is water found beneath the Earth’s surface, occupying empty spaces in soil or rocks; its most important source is rainfall that infiltrates the soil. The soil, in turn, consists of two levels, as follows: a) an upper level or aeration zone, in which the empty spaces are occupied by air and infiltrated water descending by gravity; and b) another level beneath it, called the saturation zone, in which the empty spaces are filled with water that moves slowly and whose upper level is called the water table, hydrostatic level, or phreatic level. Waters contained in the porous spaces of the saturation zone, within geological formations, are called aquifers or groundwater reservoirs. The hydraulic gradient is the difference in elevation between two points on the same water table table—phreatic level—in relation to their horizontal distance; the velocity of groundwater movement depends essentially on the hydraulic gradient.
Groundwater is an essential part of the hydrological cycle; thus, of all the water in the hydrosphere, 2,4% is fresh water, of which 78,1% is frozen, 21,5% is groundwater, and 0,4% is surface water found in rivers and lakes. In the Central American region, the main source of public water supply is groundwater, as opposed to surface water, which is significantly exposed to contamination and degradation due to harmful land-use practices and uncontrolled urban expansion. In the particular case of our country, the potential annual recharge of groundwater has been estimated at approximately 47 000 million cubic meters per year, which represents 20% of precipitation; it has likewise been calculated that, of the 750 000 cubic meters of water used daily for human consumption, 70% (500 000 cubic meters per day) comes from groundwater extraction points. The consumption and use of groundwater, as compared with surface water, presents clear and evident qualitative and quantitative advantages, such as the following: a) Investment in the extraction and exploitation of potable groundwater is made gradually, depending on increased demand for the service, and the collection areas may be located near the place where demand arises, all of which reduces conveyance, treatment, and storage costs; b) the natural physicochemical quality of groundwater is more consistent than that of surface water, and it is potable with little or no treatment; c) because soil or rocks lie above groundwater, it is better protected from contamination of natural or human origin; d) variations in quantity and availability during dry or rainy periods are minimal compared with those of surface water; e) it constitutes a strategic reserve for confronting states of emergency caused by public calamity, internal disturbance (e.g., earthquakes, hurricanes, volcanic eruptions, etc.), or war.
The issue of groundwater is closely linked to several fundamental rights enshrined in the constitutional text and international human-rights instruments. Our Political Constitution, in Article 50, sets forth the right to a healthy and ecologically balanced environment, which is achieved, among other factors, through the protection and conservation of the quality and quantity of water for human consumption and use and for maintaining ecological balance in flora and fauna habitats (e.g., wetlands) and, in general, in the biosphere as the common heritage of humankind. Likewise, access to potable water safeguards the rights to life—“without water, no life is possible,” states the Water Charter adopted by the Council of Europe in Strasbourg on May 6, 1968—and to personal health—water being indispensable for nourishment, drinking, and hygiene—(Article 21 of the Political Constitution); and, of course, it is associated with the socioeconomic development and growth of peoples, so as to ensure each individual dignified well-being and quality of life (Article 33 of the Political Constitution and Article 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights).
Scarcity, lack of access or availability, and contamination of this precious liquid impoverish peoples and substantially limit social development. Consequently, protecting and exploiting groundwater reservoirs is a strategic obligation for preserving human life and health and, of course, for the proper development of any people. In 1995, it was estimated that 1000 million inhabitants lacked access to potable water, and it is calculated that by 2025 approximately 5.500 million people will face water scarcity, while between 5 and 10 million people die annually from using untreated water. In another vein, the duty to preserve for future generations conditions of existence at least equal to those inherited (sustainable development) has now been recognized, and therefore the (sic) needs of the present must be met without compromising the ability of future generations to meet their own needs (Principle 2 of the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm, 1972).
In essence, from an economic and ecological standpoint, water is a precious asset because it is indispensable for every human activity (industrial, agricultural, domestic, commercial, services, etc.), as a source of energy, raw material, transportation route, support for recreational activities, and a constituent element in maintaining natural ecosystems—non-polluting or environmentally compatible use of water—.
PUBLIC-DOMAIN PROPERTY. Our legal system lacks a single systematic and coherent body of law comprehensively regulating the protection, extraction, use, management, and efficient administration of water resources. Additionally, the limited existing legislation focuses primarily on surface water, overlooking groundwater. As is characteristic and inherent to Administrative Law, this field exhibits a dispersion of regulations and a fragmented, chaotic, and ambiguous body of sector-specific rules governing particular aspects, leaving serious gaps and conflicts of law, all of which also seriously hinders environmental management by the public entities responsible for the matter. Obviously, the scant regulation of groundwater is no exception to the foregoing rule. In Water Law, various theories have been advanced concerning its legal nature—the variations among them depending on historical developments.
Thus, groundwater has been regarded as (a) private property, and therefore as res nullius capable of appropriation by the person who brings it to the surface, that is, by the owner of the land where it emerges, following the Roman Law maxim under which ownership extends from the heavens to the depths below. Nineteenth-century regulations concerning water resources (e.g., the Spanish Water Law of 1879, which inspired many Latin American statutes, including our Water Law of 1942) characterized groundwater as (b) property of a mixed nature, such that water brought to the surface by the owner of private land was private, while water arising on public-domain land—or the former water after its owner had used it—was public. Finally, beginning in the twentieth century, many statutes came to classify all groundwater as (c) public-domain property, based on the unquestionable unity of the hydrological cycle, thereby making it part of what has been called the “public water domain,” as part of the natural rather than artificial domain; this position views water as a unitary resource subordinated to the public interest, and therefore no distinction should be made between surface water and groundwater, since they are closely interconnected in maintaining their quality and quantity.
Under this latter theory, groundwater cannot be appropriated by any private party, and its classification as public-domain property constitutes sufficient legal authority to subject it to a very strong and intensive administrative-intervention regime in order to guarantee its integrity and quality and to exclude it from the methods of acquisition and enjoyment characteristic of Private Law. In our legal system, the legal nature of groundwater can be determined from a series of scattered provisions, with evident variations according to historical and legislative developments. Water Law No. 276 of August 27, 1942, as amended, in Article 1, subsections IV, VIII, and IX, respectively classifies as public-domain waters “Those of (...) springs (...)”; “Those of springs emerging on beaches, in maritime zones, channels, basins, or banks owned by the State and, in general, all those arising on public-domain land”; and “Groundwater not brought to the surface by means of wells,” because Article 4, subsection III, of that statute regards as privately owned—and therefore belonging to the owner of the property—“Groundwater obtained by the owner from the owner’s own land by means of wells,” while any surplus—from wells operated under concession to obtain water for non-domestic purposes and ordinary needs—that leaves the property becomes public-domain water.
Evidently, the Water Law of 1942 follows a mixed theory regarding the legal nature of groundwater, since it combines its status as res nullius, and therefore capable of appropriation if brought to the surface on private land, with its public-domain status if it arises on land whose titleholder is a public entity. Two subsequent laws enacted during the final quarter of the last century tacitly amended or modified the provisions of Article 1, subsections IV, VIII, and IX, and Article 4, subsection III, of the Water Law. In fact, these two new legislative instruments follow the contemporary approach of viewing groundwater as public-domain property by virtue of the unity of the hydrological cycle, and therefore provide sufficient legal authority to permit a strong administrative-intervention regime to preserve the quantity and quality of water resources and ensure their rational and sustainable exploitation.
Thus, the Mining Code, Law No. 6797 of October 4, 1982, as amended, provided in Article 4 as follows: “(...) mineral springs and waters, and groundwater and surface water, are reserved to the State and may be exploited only by the State, by private parties in accordance with the law, or under a special concession granted for a limited period and pursuant to the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly (...)”; all groundwater in the country was thereby made public and nationalized, including water brought to the surface through a well located on private property for domestic uses or ordinary needs. Subsequently, the Organic Environmental Law, No. 7554 of October 13, 1995, as amended, in Article 50—whose heading is “Public domain of water”—reinforced that declaration of public-domain status and prescribed that “Water is in the public domain; its conservation and sustainable use are matters of social interest.” This legislative instrument expressly places inland waters (surface water and groundwater—because it does not distinguish between them) within the State’s public domain and classifies their protection, preservation or conservation, and sustainable or rational use as matters of social interest, thereby clearing the way for potential expropriations or restrictions on grounds of social interest (Article 45 of the Political Constitution).
An aquifer is a geological stratum or formation (unconsolidated deposits of loose materials such as sand, gravel, mixtures of both, sedimentary rocks such as limestone, volcanic rocks, etc.) that allows water to circulate through its pores or fissures, enabling human beings to use it in economically significant quantities to meet their needs. In a very broad sense, aquifers are geological formations that contain water, have contained it, and through which water flows or circulates. Two hydrogeological parameters used to define the functioning of an aquifer—the relationship between the recharge and extraction or discharge of water—are porosity or permeability—hydraulic conductivity—and the storage coefficient. There are a number of geological formations that should not be confused with aquifers. Thus, (a) aquicludes are geological formations that contain water within them but do not transmit it, thereby preventing its exploitation; with respect to the nonrenewable, fossil, dead, stagnant, or nonflowing groundwater contained in them, there can be no doubt that it too is in the public domain, because Articles 4 of the Mining Code and 50 of the Organic Environmental Law do not distinguish between groundwater and surface water, much less between renewable and nonrenewable groundwater; it therefore cannot be regarded as res nullius capable of appropriation by the private party who brings it to the surface.
An (b) aquitard, for its part, comprises a group of geological formations that contain appreciable quantities of water but transmit them very slowly. Finally, an (c) aquifuge is a geological formation that neither contains nor can transmit water. Regarding aquifer types, hydrogeology classifies them according to the hydrostatic pressure of the water contained in them as follows: (a) unconfined, non-confined, or water-table aquifers, in which a free surface of the enclosed water is in direct contact with the air, the water table is at atmospheric pressure, and the aquifer is not bounded by an impermeable layer; and (b) captive, confined, or pressurized aquifers, in which the water is subject to pressure greater than atmospheric pressure. There is also the subcategory of perched aquifers, which are unconfined aquifers with limited spatial distribution and temporary existence. The natural recharge of aquifers consists of the volume of water entering them during a period of time as a result of the infiltration of rainfall or water from a watercourse (e.g., influent rivers).
Recharge areas, accordingly, are all areas of the ground surface where rainfall infiltrates the soil until reaching the saturated zone and entering the aquifer. Ley Forestal No. 7575 of February 13, 1996, in Article 3, subsection l), defines aquifer recharge areas as “The surfaces on which infiltration occurs that supplies aquifers and river channels (...)”. Natural discharge is the volume of water that, during a period of time, naturally leaves the aquifer through surface, subfluvial, or submarine springs, through evapotranspiration, or through vertical percolation toward lower aquifers. Artificial discharge occurs through the extraction of water by means of wells, ditches, trenches, or tunnels. Groundwater discharge areas comprise all points at which the water table or phreatic level intersects the ground surface—springs, headwaters, seepages—a river channel, or marine or lake beds.
Two types of aquifer families are recognized in our country: a) volcanic or fractured aquifers, formed in igneous rocks (volcanic and intrusive), which are the largest and of the highest quality; and b) sedimentary or granular aquifers in surficial formations. Regarding the first type, it should be noted that igneous rocks naturally lack permeability (permeabilidad); they possess secondary porosity (porosidad secundaria) resulting from fractures or fissures caused by cooling or tectonic events (areas associated with geological faults), thereby acquiring hydrogeological suitability (aptitud hidrogeológica). This type of aquifer arises in highland areas where precipitation is heavy and, in particular, volcanic rocks are present; well-known and studied examples include the aquifers of the Valle Central (e.g., Colima Superior e Inferior and Barva). From a hydrogeological perspective, our country has ideal and exceptional conditions for the rational and measured extraction of groundwater (aguas subterráneas), since the Cordillera Volcánica Central consists of volcanic soils with a high natural infiltration capacity, provided that they have not been compacted or eroded by human activities; they therefore perform an essential function by regulating surface-water runoff (escorrentía de las aguas superficiales) and aquifer recharge (recarga de los acuíferos).
The high permeability of fractured and brecciated lava formations and the conditions of heavy rainfall favor the formation of high-potential aquifers. The existing tuffs, in turn, behave as low-permeability rocks that enable the formation of aquitards (acuitardos), which form the base of the aquifers and permit the vertical transfer of water between them. The location and geomorphology of the Cordillera Volcánica Central, with all its aquifers, make it a primary source of water for meeting the needs of at least half the country’s population, including the Gran Área Metropolitana and surrounding communities. Groundwater in this area is used through wells or the capture of springs (manantiales) for domestic, industrial, and agricultural and livestock uses. In the Cordillera Volcánica Central, as of 1996, SENARA had registered 3.460 wells used for various purposes and 353 springs used for public water supply by ICAA, municipal corporations, rural water-system administrative associations, and other entities.
Aquifers of this type have also been located in the Liberia and Bagaces formations (Provincia de Guanacaste). It is fully established that, because of their petrophysical characteristics, aquifers of this type are more vulnerable to contamination in their recharge areas (áreas de recarga) when they are not located in protected or reserved zones and are exposed to human activities such as deforestation, uncontrolled urbanization, and intensive and extensive agricultural and livestock activities involving the use of pesticides and agrochemicals; they are therefore exposed to dangerous and gradual deterioration of their environmental quality. Surficial aquifers (acuíferos superficiales) consist of layers of recently formed, unconsolidated rock of various origins; they are alluvial deposits in certain valleys that may range in thickness from a few meters to one hundred meters. They are separated from the surface by a thin, permeable layer of soil and are therefore highly vulnerable to contamination, particularly when located beneath areas occupied by humans (urban, industrial, or agricultural development).
Aquifers of this type are exploited in the Pacífico Central region, including, for example, the alluvial deposits of the Valle del Río Barranca, which contain two coastal aquifers (acuíferos costeros): Barranca and El Roble.
Unlike surface-water contamination, which is generally apparent and visible and thus allows environmental measures to be taken to mitigate or eliminate it, groundwater contamination, by its very nature, generally goes unnoticed and becomes evident only after reaching significant proportions. Because of the slow circulation of water, the absorptive capacity of the ground, and other factors, aquifers may take a long time to show signs of contamination. In addition, the large volume of water they contain means that widespread contamination may take a prolonged period to become apparent, while localized contamination may be detected only when it flows into a site where the aquifer is being exploited. Such water does have some resistance to contamination; however, once contamination occurs, its regeneration can be extraordinarily slow and is sometimes irreversible because of the high cost of the methods required.
It has been demonstrated that attempts to repair the damage caused by contamination of an aquifer and restore the water to potable levels have been unsuccessful; cleanup technologies have done little to reduce the damage, and the methods are extremely costly. Compounding this is the lack of organizational infrastructure and material, financial, and human resources—the latter duly trained—to assess, measure, and generally monitor the quality of this water and the precise extent of its contamination. The degradation and contamination of aquifers impose upon the legislature and public administrations the urgent and unavoidable task of protecting them. Groundwater contamination may be direct or indirect: it is direct when pollutants are introduced directly into the aquifer, as in the case of cesspools (pozos negros) or injection wells (pozos de inyección); it is indirect when contamination occurs through dilution during natural recharge (recarga natural).
Pollutants may be of widely varying kinds, including mineral, degradable organic (excreta and liquid manure), slightly degradable or nondegradable organic [órganicos (sic)] (pesticides, detergents, hydrocarbons), biological (bacteria, viruses, algae), radioactive, and gaseous pollutants. Aquifer contamination depends on the geological, hydraulic, and chemical conditions of each place or site and therefore varies according to local factors, making knowledge of each area and the study of similar cases necessary. The sources of aquifer contamination may be of widely varying kinds, including the following: a) contamination from domestic activity, which is organic and biological and originates from septic tanks, sewer-system leaks, and sewage discharges, compounded by the increasing use of household chemicals such as detergents; b) contamination from agricultural activities, including the use of artificial fertilizers based on nitrates, phosphates, and potash, or natural fertilizers based on manure, irrigation using wastewater and highly saline water, and the use of pesticides (insecticides, herbicides, and pest-control chemicals); c) contamination from livestock farming, which is essentially organic and biological and is similar to domestic contamination but more intense in the case of intensive farms; d) contamination from surface water when such water recharges aquifers and is itself contaminated; e) contamination through saltwater intrusion (intrusión salina), which occurs when marine and saline waters enter coastal regions as a result of the overexploitation of coastal aquifers through wells; f) contamination from mining activities—mineral contamination—associated with mine-water discharges and ore-washing facilities; g) contamination from industrial activities, which is as varied as the type of industry that causes it, with particularly harmful contamination being caused by heavy metals from the metallurgical industry, as well as by the chemical, petrochemical, food (organic substances), and beverage (detergents) industries; h) contamination from nuclear activities, which, although exceptional in our country, may originate from irradiated-fuel and radioactive-mineral treatment plants and from medical activities; i) contamination through poorly constructed wells, since wells may interconnect several aquifers and cause contamination when their casing is broken or corroded at levels containing poor-quality water or permits surface water to enter; j) contamination through the discharge of wastewater by means of cesspools, septic tanks, sewer-network leaks, or indiscriminate discharge into watersheds (cuencas hidrográficas); k) contamination through the dumping of solid waste, which occurs when a sanitary landfill is built on permeable or non-waterproofed ground and contaminants are carried through leachate (lixiviados); l) contamination caused by improperly designed, constructed, or used injection wells—a method of using the subsoil for waste storage.
The principal threats of contamination to aquifers in Costa Rica and, consequently, to groundwater arise from two factors: a) population growth and uncontrolled urban expansion over recharge areas, phenomena that generate leachate from solid and liquid waste of domestic and industrial origin, reduce the soil’s infiltration capacity, make recharge areas impermeable, and cause the overexploitation of aquifers; b) the use of agrochemicals in the intensive cultivation of coffee, bananas, cotton, and ornamental plants; and c) the impermeabilization of recharge areas due to land-use changes (cambios en el uso del suelo), deforestation, and extensive livestock farming. In the case of the aquifers that supply the Gran Área Metropolitana (Colima Superior e Inferior, La Libertad and Barva), evidence has been observed of some impact from bacteriological and industrial contamination and increased nitrate levels due to urban expansion and intensive agriculture in the recharge areas.
With regard to nitrates, despite the water’s good physicochemical and bacteriological quality, an upward trend in nitrate concentrations has been detected along the downgradient hydraulic direction (gradiente hidráulica abajo), indicating that groundwater is being affected, directly or indirectly, by discharges from septic tanks and the use of nitrogen-based fertilizers in vegetable crops and coffee plantations. Similarly, groundwater overexploitation caused by concentrated extraction has been detected, resulting in declining water levels and spring flow rates, as well as the potential impermeabilization of recharge areas because the aquifers are located in the areas experiencing the greatest urban growth, with rapidly accelerating residential development through housing subdivisions; it is estimated that the effects would be significant if more than 20% of the recharge area were rendered impermeable.
Because of the characteristics of contamination of aquifers (mantos acuíferos) intended for public supply and the difficulty of restoring them, measures to prevent contamination must be preventive and protective, through the prohibition of certain human activities in designated areas or by requiring safety measures for certain potentially polluting activities. Regrettably, our legal-administrative framework (legislation, regulations, and decrees) lacks precise, clear, and comprehensive regulations for the protection of aquifers, recharge zones (zonas de recarga), and groundwater catchment areas (áreas de captación de aguas subterráneas). Foreign legislation (e.g., Spanish Ley de Aguas 29/1985 of August 2) provides for certain extraordinary powers of administrative intervention in the water economy that directly concern the protection of aquifers, with a view to achieving the sustainable use of water resources, that is, to ensuring the availability of water in sufficient quantity and of the quality required to meet present and future human and ecological needs.
These extraordinary administrative powers, which must be recognized in our legal system—despite the lack of regulation—as implicit in the express and general authority for the protection and conservation of groundwater vested in the State and the decentralized entities of the water sector, are grounded in the need to achieve the rational and balanced use of water. The scarcity and degradation of the natural conditions of water resources make it necessary for the administrative authorities to have the ability to adopt such measures to prevent their depletion or irreversible deterioration and to overcome, temporarily, the harmful effects that a water crisis may cause. Measures of this kind entail various drastic restrictions and controls on the multiple uses or exploitation of water (aprovechamientos de agua)—particularly general or special private uses—and on pre-existing activities that may affect the resource; insofar as they are justified by a public interest, they do not impair the right to property or the integrity of the estate.
In essence, such measures must be regarded as limitations in the social interest (limitaciones de interés social) that neither deprive the right to property of its substance nor expand the public domain (dominio público) over groundwater without prior compensation, but instead shape its essential content. They must therefore be borne by all users as a general sacrifice or burden, since those users are ultimately the beneficiaries of the measures, which are intended to remedy a temporary situation of scarcity or imminent contamination affecting the water economy in a particular area. Such administrative intervention measures, implicitly contained in Article 32 of the Ley de Aguas of 1942 and Article 10° of the Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 of April 29, 2002), may include the following:
Clearly, the designation of perimeters by the national authorities—MINAE and ICAA—must be observed by local governments (Municipalidades) and INVU (given its residual authority over urban planning in the absence of local regulatory plans) so that the conditions established through the designation of protection perimeters are effectively harmonized, developed, and reflected in the rules contained in the respective Regulatory Plans (Planes Reguladores) concerning land uses or land-use planning (ordenación del territorio) (e.g., zoning and building regulations). Obviously, this must be supplemented by protection around catchment areas (wells—PPP: well protection perimeters (perímetros de protección de los pozos)—springs, spring sources (nacientes), etc.), through the designation of a surrounding zone in which certain human activities are prohibited or restricted by regulating or controlling land use.
The determination of the perimeter depends on the well capture or recharge zone (ZOC), and its extent depends on the characteristics and properties of the catchment area and recharge land, because the standards cannot be the same for permeable or fissured land as for land with impermeable formations. The designation of perimeters must be combined with vulnerability mapping (cartografía de vulnerabilidad), or mapping of the natural susceptibility of public-supply aquifers to anthropogenic pollution loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics in relation to anthropogenic contamination problems, which is accomplished by preparing maps. Both measures—protection perimeters and vulnerability mapping—are suitable for enabling the timely relocation of a particular type of activity or supply source or, ultimately, the introduction of technical methods and instruments for treating and disposing of pollutants.
The measures to be adopted on the basis of protection perimeters and vulnerability mapping vary depending on whether the area is: (a) an area without territorial occupation, in which case they are useful for determining which activities may or may not be established there in the future; (b) an already occupied area, in which case the natural vulnerability and areas most susceptible to contamination are mapped and, when faced with the threat of a high contamination rate, activities and supply sources may be relocated and technology introduced for the treatment and disposal of pollutants; (c) an already contaminated area, in which case alternative sources may be sought, the spread of contamination plumes (plumas de contaminación) may be prevented, and, if feasible given the high cost, water from the aquifer may be treated after extraction; or (d) an area for new catchments, in which case an inventory must be made of potentially polluting activities and the impact area of each.
In the event of aquifer overexploitation, the competent administrative authority may declare that condition in order to reverse the situation by regulating, restricting, and allocating pre-existing withdrawals or uses so as to achieve rational exploitation, and by immediately suspending applications then pending for new concessions or modifications to concessions. Measures for conservation and proper use of resources may, of course, also be implemented, such as treating and purifying wastewater so that it can be reused to irrigate certain crops, drip or nighttime irrigation systems to mitigate the effects of evapotranspiration, artificial recharge, etc.
“XIII.- LEGAL PROTECTION OF GROUNDWATER IN COSTA RICA. Article 31 of Ley de Aguas No. 246 of 27 de agosto de 1942 declares the following to be “reserved to the ownership of the Nation”: “a) Lands surrounding potable-water collection sites or supply intakes, within a perimeter having a radius of no less than two hundred meters; b) The forest zone that protects or must protect the group of lands where potable-water infiltration occurs (...)”. This declaration is of utmost importance because it gives rise to the State’s obligation, through its competent bodies, to establish and determine the perimeter protection areas of wells or collection areas—200 meters—and, naturally, the recharge areas (áreas de recarga) of aquifers (mantos acuíferos)—the zone where “potable-water infiltration occurs”—which have or must have forest cover (capa forestal) for their protection and are particularly sensitive in terms of their conservation and protection.
Likewise, by virtue of this express designation, the State may bring recovery-of-title and possessory actions (acciones reivindicatorias y posesorias) to guarantee the integrity of those zones and shield them from every form of contamination by subjecting them to a strict land-use control regime (régimen de control del uso del suelo), an authority that it has very likely failed to exercise promptly and properly. Section 32 of Ley de Aguas of 1942 establishes that “Whenever, in an area larger than that indicated above, there is a risk of contamination of surface water or groundwater, the Poder Ejecutivo, through the Sección de Aguas Potables—currently ICAA—(...) shall prescribe in said area such measures as it deems appropriate to prevent the risk of contamination”; this provision imposes an unavoidable duty of collaboration and cooperation upon the Poder Ejecutivo and ICAA to adopt all timely and appropriate administrative acts and measures necessary to avert the risk of contamination in an area larger than the protection perimeters of aquifer recharge areas and collection zones.
The content of the provision is extremely significant and far-reaching because it empowers the State to adopt any appropriate measure to prevent the irreversible damage and harm that could be caused by a state of emergency arising from a water crisis. Clearly, this is also a power that has not been exercised responsibly or has been underused. Ley General de Agua Potable, No. 1634 of 18 de septiembre de 1953, establishes in Article 2° that “All lands that both the Ministerio de Obras Públicas and the Ministerio de Salubridad Pública—bodies of the Poder Ejecutivo that were replaced by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados by virtue of its Ley de Creación No. 2726 of 14 de abril de 1961 and its amendments and, more specifically, Article 2°, subsection h), which entrusted it with enforcing Ley General de Agua Potable—deem indispensable for constructing or locating any part or parts of potable-water supply systems, as well as for ensuring their sanitary and physical protection and the necessary flow (...) shall be in the public domain”; this provision is clearly of enormous significance because it declares collection areas—which may include springs (manantiales or nacientes), a form of natural groundwater discharge—to be in the public domain and, more importantly, confers public-domain status (condición de bien demanial) upon all lands necessary to ensure their sanitary and physical protection and their flow.
This necessarily includes clearly delimited aquifer recharge areas, as established through the aforementioned perimeter-delineation activity (actividad perimetradora), because the lack of protection of these zones necessarily affects the quality—through contamination—and flow—through impermeabilization or overexploitation—of water for human consumption and use that emerges from a spring. Ley Forestal No. 7575 of 13 de febrero de 1996 provides in Article 33, subsections a) and d), respectively, that protection areas (áreas de protección) include those “(...) bordering permanent springs, defined within a radius of one hundred meters measured horizontally” and “The recharge areas and aquifers of springs, whose boundaries shall be determined by the competent bodies established in the Reglamento of this Law”; clearly, these provisions provide a basis for administrative activity or intervention to define the protection perimeters of aquifers and collection zones.
Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 of 13 de octubre de 1995 states in Article 51 that, for the conservation and sustainable use of water, the following criteria, among others, must be applied: “a) Protect, conserve and, where possible, restore aquatic ecosystems and the elements involved in the hydrological cycle,” “b) Protect the ecosystems that regulate the water regime,” and “c) Maintain the balance of the water system by protecting each component of the watersheds.” This establishes the need to protect and conserve the integrity and unity of the hydrological cycle without distinction, particularly including groundwater. Finally, Article 5°, subsection e), final paragraph, of Ley de Creación del ICAA (No. 2726 of 14 de abril de 1961 and its amendments) and Article 15 of Ley de Creación del SENARA (No. 6877 of 18 de julio de 1983 and its amendments) complete the regulatory framework for the institutional protection of groundwater by stating, respectively: “The lands necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for any structures necessary for collection (...), are declared to be of public utility and social interest and may be expropriated”; and “The actions promoted by the State for the purpose of ensuring the protection and rational use of water (...) are hereby declared (sic) to be in the public interest.” Within the legal-administrative framework governing water, we also find a series of obligations and burdens imposed upon private parties and public-law entities—public entities and bodies—to ensure adequate protection of the underground and surface public water domain (dominio público hidráulico subterráneo y superficial).
Thus, Ley de Aguas of 1942 and other legislative enactments establish a series of prohibitions and obligations for the owners and users of springs—which are a component of an aquifer’s discharge area (área de descarga)—including the following: a) users or concession holders must comply with policing and public-health regulations concerning surplus water returned to a spring in order to prevent contamination or foul odors—failure to do so may result in loss of the special water-use right (aprovechamiento especial) and imposition of a fine—(Articles 57 and 166, subsection III, ibidem); similarly, Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 of 21 de octubre de 1992, in Article 132, paragraph 1°, prohibits “(...) discharging wastewater, sewage, waste, or any contaminating substance into springs, rivers, ravines, permanent or intermittent streams (...) lakes (...)” and imposes upon anyone who violates the provision a fine of 50.000 to 100.000 colones, convertible into a term of imprisonment of one to two years. b) The construction of fish-breeding ponds in springs used to supply communities is prohibited (Article 63 ibidem). c) Owners of lands containing springs around which the forests that sheltered them have been destroyed are required to plant trees along their banks at intervals not exceeding 5 meters (Article 148 ibidem). d) It is prohibited, in both national and private forests, to destroy trees located less than 60 meters from springs originating in the hills or less than 50 meters from those emerging on flat land (Article 149 ibidem); Ley Forestal, No. 7575 of 13 de febrero de 1996 likewise provides in Article 34 that “The cutting or removal of trees in protection areas bordering permanent springs and in recharge areas and aquifers of springs is prohibited.” e) Every application for the use (aprovechamiento) of natural, flowing waters and springs must be submitted to the Ministerio de Ambiente y Energía together with a series of required documents (Article 178 ibidem).
With regard to public entities and bodies having authority and responsibilities for groundwater protection, a series of obligations and prohibitions are established, including the following: a) Municipalidades are prohibited from conveying, mortgaging or otherwise encumbering, leasing, sharecropping, lending, or exploiting on their own account—particularly where this entails deforestation—lands that they own or acquire along the banks of rivers, streams, or springs, or in watersheds or drainage basins in which springs emerge or rivers or streams originate (Articles 154 and 155 ibidem). b) Municipalidades are required to reforest such lands (Article 156 ibidem). c) Every Municipalidad, Junta de Educación, Junta de Protección Social and, in general, every “public body” is required to consult the Ministerio de Agricultura and obtain the corresponding permit before conveying, mortgaging, leasing, sharecropping, or exploiting on its own account any lands that it owns or acquires and on which usable public-domain waters exist (Article 157 ibidem).
Ley General de Salud, No. 5395 of 30 de octubre de 1973 and its amendments, for its part, contains specific provisions for the effective protection and conservation of groundwater. Thus, Article 275 stipulates that “Every natural or legal person is prohibited from directly or indirectly contaminating surface water or groundwater (...) through drainage or through the voluntary or negligent discharge or storage of liquid, solid, or gaseous waste or refuse, whether radioactive or nonradioactive, sewage, or substances of any kind that, by altering the physical, chemical, and biological characteristics of the water, render it hazardous to human health or to terrestrial or aquatic wildlife, or unfit for domestic, agricultural, industrial, or recreational uses.” Section 276, in turn, establishes that drainage works may be performed, or solid or liquid waste or other matter that could contaminate surface, underground, or marine waters may be discharged, only with permission from the Ministerio, “(...) in compliance with regulatory safety standards and conditions and with any special procedures imposed by the Ministerio in the particular case to render them harmless.” Articles 285 and 291 of that body of law, respectively, require every person to dispose of excreta and sewage properly and in a sanitary manner so as to prevent the “contamination of soil and natural water sources intended for human use and consumption,” and prohibit the discharge of waste from industrial or healthcare establishments into the sewer system in order to “prevent contamination of water sources or watercourses.” Finally, Article 309 of that law establishes that the Ministerio de Salud shall approve a developer’s project, among other conditions, if it “(...) provides adequate sanitary systems (...) for the disposal of excreta, sewage, and wastewater.”
DELIMITATION OF POWERS. The management of groundwater resources encompasses various aspects, such as researching their potential, identification, categorization, planning their uses, protection, rational utilization, prevention and punishment of environmental damage or pollution, and environmental monitoring and oversight of their use, among others. Accordingly, the ideal arrangement would be for an administrative entity to regulate and govern this field; however, powers relating to the integrated management of groundwater resources are dispersed and fragmented. Consequently, they are occasionally exclusive to a single entity, but most often concurrent, shared, or parallel, which requires a particular administrative coordination effort to ensure their sustainable use. Within the heterogeneous and dispersed group of administrative entities and bodies that make up Costa Rica’s public administration, it is possible to identify a sector whose members have been assigned by law or regulation a series of nonwaivable, nontransferable, and nonprescriptible powers concerning groundwater conservation and protection.
They may not decline to exercise these powers and must exercise them effectively in furtherance of the right of all inhabitants of the country to a healthy and ecologically balanced environment. Within this sector of the public apparatus, or service organizations intended to meet the needs of the entire community, one group belongs to the central administration or principal public entity—the State—and consists primarily of certain Ministries or their bodies; another consists of entities that are functionally or service-based decentralized—of a technical nature—and territorially decentralized—Municipalities.
a. Ministry of Environment and Energy and its bodies, the Water Department and the Water Advisory Body.
Article 3, subsection l), of Ley Forestal, Ley 7575 of February 13, 1996, imposes upon the Ministry of Environment and Energy the nonwaivable power to delimit aquifer recharge areas (áreas de recarga acuífera)—on its own initiative or at the request of interested organizations, and after consulting ICAA, SENARA, or any other entity technically competent in water matters.
Article 17, paragraph 1, of Ley de Conservación de la Vida Silvestre empowers and authorizes the Ministry of Environment and Energy to “(...) coordinate actions with centralized (sic) or decentralized entities that carry out agricultural programs for the conservation of soils, water, and forests, in order to achieve the ‘sustainable’ use of wildlife.” This Ministry plays a fundamentally important role in one aspect of water-resource administration: oversight and supervision of groundwater utilization and use to ensure its rational exploitation. Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 of April 29, 2002) provides in Article 1 that “Every drilling company must register (...) with the Water Department so that it may be issued the license authorizing it to conduct groundwater drilling and exploration activities.” These functions are shared with SENARA and ICAA, since the MINAE Water Department must refer the matter to them so that they may, respectively, issue a technical opinion, assign the well number, record it in the National Well Registry (Registro Nacional de Pozos)—SENARA—and determine whether or not it would be detrimental to water-supply sources intended for human consumption—ICAA—(Article 7).
This regulation establishes that a drilling permit shall be denied in areas that do not allow rational exploitation of the water resource, such as areas declared by the State or another competent institution to be aquifer protection and reserve areas; areas suffering from overexploitation; areas where the aquifer’s maximum exploitation capacity is vulnerable; areas susceptible to saltwater intrusion or pollution; areas where, in the judgment of MINAE and SENARA, other circumstances affect the aquifer and prevent its exploitation; and areas where interference with other wells or water springs (nacientes de agua) would occur (Article 10).
Special mention should be made of the Water Department, attached to Instituto Metereológico Nacional—a MINAE body—whose relevant functions include, pursuant to Article 3 of Decreto Ejecutivo No. 26635-MINAE of December 18, 1997, the following:
“a) Define national policies concerning water resources.
The powers of this Ministry are limited to enforcing the prohibitions established in Articles 275, 276, 285, and 291 of Ley General de Salud—direct and indirect pollution of surface water and groundwater and the discharge of industrial or healthcare waste into the sewer system—and penalizing violations thereof. It is also responsible for approving urban-development projects when they have adequate sanitation systems for disposing of excreta, sewage, and wastewater (Article 309 ibidem).
MAG actually has a secondary or residual role in this field, since Article 21 of Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 of April 30, 1998, imposes upon it the duty, in water matters, to coordinate with SENARA and any other competent institution “(...) the promotion of hydrological, hydrogeological, and agrological research in the country’s watersheds, as well as soil-improvement, conservation, and protection practices within those watersheds (...).”
Such approval is mandatory, under penalty of nullity, in the case of the construction of subdivisions (fraccionamientos), urban developments, or lot divisions. Finally, Article 22 of its founding law establishes that “Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado is required to bear the expenses incurred in conserving, expanding, and safeguarding the forests that serve to maintain water sources on the properties of those Municipalities where it assumes responsibility for water and sewer services.” Under Article 2, subsection h), of the law creating this decentralized entity (No. 2726 of April 14, 1961, as amended), its powers include enforcing Ley de Agua Potable, No. 1634 of September 18, 1953. Article 16 of the latter statute prohibits installations, buildings, or work within “areas near supply sources (...) that in any way adversely affect (...) the physical, chemical, or bacteriological conditions of the water; these areas shall be established by the Ministry of Public Works and Public Health”—bodies that, as already noted, were replaced for all legal purposes by ICAA.
Consequently, ICAA is also responsible for defining protection areas for supply sources, such as springs or natural water sources, which are a natural means by which groundwater is discharged. Article 34, final paragraph, of Ley Forestal assigns responsibility for establishing the boundary lines (alineamientos) of protection areas to INVU. In fact, this power is not exclusive to either ICAA or INVU, but rather concurrent or shared; accordingly, both public entities have a duty to exercise it.
Article 3 of the General Drinking Water Law, No. 1634 of September 18, 1953, imposes on ICAA the obligation to “(...) select and locate the waters intended for the water-supply service (...),” whereby this entity is responsible for preparing a detailed inventory of the springs (nacientes) that may be used to provide drinking water to the population, regardless of whether the supply and distribution are handled by a Municipality in a particular canton.
Although its jurisdiction appears to be limited to irrigation, drainage, and flood-control districts—technical-administrative physical units of an agricultural nature intended to achieve socioeconomic development, established by Decreto Ejecutivo at the request of this entity (Articles 17 and 18 of its Founding Law No. 6877 of July 18, 1983, as amended)—the fact is that its founding law assigns it significant authority over groundwater, which clearly has a nationwide scope and, consequently, is not confined merely to irrigation districts. This is corroborated by the history of this public entity, since Law No. 5438 of December 17, 1973—which ratified and superseded Decreto Ejecutivo No. 1878-P of July 22, 1972—and which has since been repealed, created the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENAS) with a clearly nationwide mandate for the planning, research, and provision of advice concerning all matters in this field.
Thus, among other objectives, SENARA is charged with seeking the optimal and equitable use of (...) water resources—both surface water and groundwater—in agricultural activities (...) in irrigation districts” (Article 2). Its functions include “Researching, protecting, and promoting the use of the country’s water resources, both surface water and groundwater” and “Conducting, coordinating, promoting, and keeping hydrological and hydrogeological research up to date (...)” (Article 3, subsections d and e). Article 4 provides that SENARA is responsible for promoting and directing coordination and collaboration with other institutions and entities having jurisdiction over matters such as the “Prevention, correction, and elimination of all forms of water pollution in irrigation districts,” the “Preparation and updating of an inventory of national waters, as well as the assessment of their potential use for utilization in irrigation districts,” and the “Construction and maintenance of the works necessary for the conservation and replenishment of aquifers (mantos acuíferos) that may be used for agricultural activities in irrigation districts” (subsections c, ch, and f).
The powers of the Board of Directors include issuing resolutions requesting the recovery, expropriation, or purchase of “(...) lands on or beneath which water resources are located (...)” (Articles 6 and 7).
Article 34, paragraph 2, of the Ley Forestal provides that the boundary alignments (alineamientos) of the protection areas (áreas de protección) contemplated in Article 33 thereof—including those bordering permanent springs, recharge areas (áreas de recarga), and spring aquifers—shall be established by INVU. Additionally, Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAH-MP-MINAE of February 12, 1997, charges that entity with oversight of the “Urban Development Control Area,” which encompasses certain districts of the Provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago, whenever the Municipal Government has not enacted Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación); within the “special protection zone,” every building must be constructed under strict controls, an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) must be approved by MINAE, and a wastewater treatment plant authorized by ICAA and the Ministerio de Salud must be constructed to prevent “(...) contamination of the aquifers and the waterways into which they (sic.) discharge.” d) MUNICIPALITIES.
Municipal corporations play a leading role in protecting and conserving groundwater through a series of indirect instruments. Thus, more than 35 years ago, the Urban Planning Law (No. 4240 of November 15, 1968), on the basis of Article 169 of the Constitución Política—insofar as they are responsible for “The administration of local interests and services in each Canton”—imposed upon them the duty to enact a regulatory plan (plan regulador) to plan and control urban development, together with the related urban-development regulations (Articles 15 et seq.). Within that regulatory plan and the zoning regulations, the Municipalities must identify areas or zones that are reserved because they contain an aquifer or its recharge or discharge area, for the purpose of regulating, controlling, and restricting human activities (industrial, urban-development, agricultural, etc.). Pursuant to the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitución Política) and to human life and health (Article 21 ibidem), and in furtherance of sustainable development, cantons whose geomorphological characteristics include within their jurisdiction lands containing aquifers, their recharge and discharge areas, springs (manantiales), and springs are particularly called upon and obligated to regulate and govern such matters responsibly, efficiently, and effectively, since groundwater sometimes supplies not only the population of the canton for consumption and use, but also various other cantons, demonstrating a clear supra-local or national interest.
The inhabitants of those localities, for their part, must bear the general burden or the limitations and restrictions on the use and utilization of land and water arising from the determination and designation of such protected areas, since this benefits them, the inhabitants of the other cantons supplied by the waters flowing through the aquifer and surfacing or discharging in other cantons, and, of course, future generations.” In particular, SENARA’s involvement has been strengthened in the case of projects whose impacts could affect groundwater. In that regard, in Judgment No. 2010-20988, issued at 16:51 on December 15, 2010, this Court stated as follows:
“III.- CONCERNING THE SERVICIO NACIONAL DE AGUAS SUBTERRÁNEAS, RIEGO Y AVENAMIENTO. As the Chamber previously stated in Judgment 2004-01923, issued at fourteen hours fifty-five minutes on February twenty-fifth, two thousand four, SENARA’s authority extends beyond matters concerning irrigation districts, as it has a nationwide scope derived from its own institutional history. It is evident that, by express provision of the SENARA Founding Law, Law Number 6877, Article 3, subsections ch and h), SENARA has authority to protect the country’s water resources; accordingly, its decisions regarding their exploitation, maintenance, and protection shall be final and mandatorily binding. This statutory provision must be interpreted and applied in accordance with Article twenty-one of the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils—from which it follows that the Ministerio de Agricultura y Ganadería (or Departamento de Agricultura, in the terminology used by the Water Law) retains secondary or residual authority in this field.
Thus, the combined interpretation of the recently cited provisions establishes that, for the utilization of public-domain waters, every public entity—without distinction—is obligated to obtain the corresponding permit from SENARA, to the extent that duly reasoned decisions adopted by SENARA in this regard shall be final and mandatorily binding. This determination is far from being a rhetorical pronouncement by the Chamber; rather, it results from the responsible integration of the broad legal framework governing the subject, which, as stated, requires the progressive advancement and recognition inherent in the field of human rights, since the right to water and the right to a healthy and ecologically balanced environment are fundamental human rights. The Chamber notes that this clarification places SENARA in a particularly significant position regarding the management of national water resources, which is important in view of the eminently technical nature of this administrative body—a position that must be reinforced and exercised through the necessary and proper interinstitutional coordination among the various entities involved—ICAA, SETENA, MAG, Municipalities, among others.”
V.Concerning the delineation and use of areas vulnerable to aquifer contamination. As has been repeatedly noted (see Judgment No. 2012-8892, issued at 16:03 on June 27, 2012), since Judgment Number 2004-01923 was issued, particular characteristics of groundwater contamination have been identified that demonstrate its special vulnerability: “1) Contamination may go unnoticed for a long time because the water is underground. 2) Once contaminated, the water regenerates very slowly, or the cost of doing so is so high that the contamination becomes irreversible. 3) There is a shortage of technical and human resources for monitoring groundwater quality and determining the precise extent of any contamination. These factors, in turn, influence the type of protection required for aquifers, which must necessarily be preventive, since by the time the damage—the contamination—is detected, it is often already too late to reverse the situation.
Such measures, the Chamber noted in the cited judgment, include prohibiting certain human activities in specified areas and imposing safety measures on potentially polluting activities. The judgment also lists, without limitation, the establishment of protection perimeters around aquifers, the declaration of an aquifer as overexploited, the declaration of an aquifer as undergoing saltwater intrusion, and the declaration of a state of necessity and water crisis as protective measures.”
In light of the foregoing, mechanisms that may be established to delineate the existence of aquifers and their degree of vulnerability, such as land-use criterion matrices (matrices de criterio de uso de suelo) and hydrogeological maps (mapas hidrogeológicos), take on particular importance. These were distinguished by the Chamber in Judgment No. 2012-8892, issued at 16:03 on June 27, 2012, referred to above, as follows:
“On the application of the ‘Land-Use Criteria Matrix Based on Vulnerability to Aquifer Contamination for the Protection of Water Resources.’ For purposes of this amparo proceeding (recurso de amparo), it is appropriate to emphasize the first of the measures described in the preceding recital (considerando). It consists, first, of projecting and tracing on the surface a boundary beneath which an aquifer, or part thereof, lies; and, second, of establishing a specific regime governing the use of the hydraulic public domain (dominio hidráulico)—regulation and restriction of preexisting water concessions and a prohibition on granting new ones—and controlling the activities and facilities that may affect it—through authorizations—(e.g., mines and quarries; urban activities involving septic tanks, cemeteries, and landfills—storage, transportation, and treatment of solid and liquid waste—; agricultural and livestock activities involving the storage and distribution of fertilizers and pesticides, irrigation with wastewater, and farms; industrial activities involving the storage, transportation, and treatment of liquid or gaseous hydrocarbons, chemical, pharmaceutical, and radioactive products, food-processing industries and slaughterhouses, etc.).
In summary, the Chamber refers to the issuance of documents such as hydrogeological maps (mapas hidrogeológicos)—which trace or demarcate the surface beneath which an aquifer lies—and land-use matrices based on the vulnerability of aquifers to contamination—which establish a specific regime for the use or encumbrance of land in relation to groundwater—whose protection perimeters (perímetros de protección) are mandatory and must be reflected in regulatory plans (planes reguladores) concerning land use and territorial planning (e.g., zoning or construction regulations) by municipal corporations or the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, given the latter’s residual jurisdiction over urban planning in the absence of local regulatory plans. In this regard, judgment number 2004-01923 states verbatim:
‘The definition of perimeters must be coordinated with the mapping of the natural vulnerability or susceptibility of water-supply aquifers to anthropogenic contamination loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics in the face of anthropogenic contamination problems, which is accomplished through the preparation of maps. Both measures—protection perimeters and vulnerability mapping (cartografía de vulnerabilidad)—are suitable for enabling the timely relocation of a particular type of activity or the supply source, or, ultimately, the introduction of technical methods and instruments for treating and disposing of contaminants. The measures to be taken on the basis of protection perimeters and vulnerability mapping vary depending on whether the area is: (a) an area with no territorial occupation, in which case they are useful for determining which activities may or may not be established there in the future; (b) an already occupied area, in which case the natural vulnerability and the areas most susceptible to contamination are mapped, and, where there is a threat of a high level of contamination, activities and supply sources may be relocated and technology for the treatment and disposal of contaminants may be introduced; (c) an already contaminated area, in which case alternative sources may be sought, the spread of contaminant plumes may be prevented, and, if feasible given the high cost, water from the aquifer may be treated after extraction; or (d) an area for new water intakes (captaciones), in which case an inventory must be made of potentially contaminating activities and the impact area of each one.’ Accordingly, there is a substantial difference between a hydrogeological map of groundwater and a land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination.
A hydrogeological map fundamentally contains geological and hydrological information and belongs to the scientific field of hydrogeological mapping. This scientific field addresses both phenomena occurring on the surface of the land and those occurring below ground. In the case of aquifers, hydrogeological maps compile relevant data such as the depth of water levels, the thickness of saturated zones or impermeable materials, the vertical zoning of aquifers, etc. Among other characteristics, hydrogeological mapping is highly dynamic because, although certain phenomena have a high degree of permanence (hydraulic works and water points), other phenomena vary over time, such as the depth of the water level or certain hydrochemical data. It is also spatially conditioned, since the objects of mapping are specific zones or surfaces that clearly differ from one another depending on the geographic location to be mapped.
The time variable adds further complexity to cartographic representation and renders the map outdated if its publication is delayed. Likewise, depending on the objectives pursued, hydrogeological maps may be general or directed toward specific objectives, such as maps of vulnerability to groundwater contamination. By contrast, although a land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination is not permanent and may change as a result of various factors—such as advances in scientific knowledge and the development of new, more environmentally friendly technologies—it is much more stable and is not subject to the high degree of spatial and temporal variability inherent in hydrogeological phenomena. For that reason, consistently with the technical opinion of the Director del Centro de Investigaciones en Ciencias Geológicas de la Universidad de Costa Rica, this Chamber observes that the protective measures and land-use regulations contained in a matrix of this kind may properly be applied generally throughout the national territory, because what changes are the hydrogeological characteristics of each area, rather than the specification of protective measures and land-use regulations based on those hydrogeological characteristics for the same category of aquifer vulnerability.
In other words, an aquifer’s hydrogeological and hydrochemical characteristics, and therefore its vulnerability to contamination, vary from one place to another; nevertheless, the protective measures and land-use regulations for the same vulnerability category are always the same, because they are based on the variables inherent in the aquifer’s hydrogeological behavior within the physical environment evaluated. Thus, the prohibition on using highly toxic agrochemicals—a factor in a land-use vulnerability matrix based on the aquifer’s vulnerability to contamination—must invariably apply in highly vulnerable aquifer zones—a factor in a hydrogeological map—regardless of where those zones are located. Therefore, in the case under examination (sub examine), an indication of a particular land-use measure in a contamination-vulnerability matrix is a constant variable, whereas the hydrogeological and hydrochemical conditions of the aquifer in each specific region are dependent variables.
This criterion is also supported by the precautionary principle (athy principio precautorio) or in dubio pro natura principle (in dubio pro natura), duly explained in the judgment transcribed in the preceding recital. Consistently with the foregoing, the State’s obligation to take any cost-effective measures to prevent the degradation of aquifers arises as an essential legal imperative even where there is no absolute scientific certainty regarding such measures, because that obligation is triggered merely by the existence of a risk of serious or irreversible harm to aquifers. Judgment number 2004-01923 states that:
‘in the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary principle or in dubio pro natura principle means that, when there are no studies or reports prepared in accordance with the unequivocal and exact rules of science and technology that make it possible to reach a state of absolute certainty concerning the harmlessness of the activity proposed for the environment, or when such studies or reports contradict one another, the entities and bodies of the centralized and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or allowing any new application or application for modification; suspend those currently under consideration until the uncertainty has been resolved; and, concurrently, adopt all measures aimed at protecting and preserving such groundwater in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment.’ Based on the distinction described above, the Chamber clearly established that a Land-Use Criteria Matrix issued for the protection of water resources, such as the one initially issued for the canton of Poás, is mandatorily applicable in every canton or area for which vulnerability maps approved or prepared by SENARA are available.
Nevertheless, it also emphasized that, in cantons where no hydrogeological maps are available, that matrix must serve as technical guidance and direction for developing land-use policies until SENARA, with the participation of the other institutions involved, prepares a specific matrix that guarantees the same or a higher level of protection for water resources. This Court so ruled based on the application of the precautionary principle, which must govern the protection of water resources, and in consideration of SENARA’s technical knowledge regarding this type of water. In judgment No. 2004-01923, cited above, this Chamber stated:
‘Consequently, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento cannot simply content itself with issuing recommendations and disclaim responsibility for their implementation—merely because another administrative entity shares responsibility in that area—because doing so would constitute a failure to fulfill its duty to protect groundwater and would violate the aforementioned principle of inter-administrative coordination (principio de coordinación interadministrativa). In other words, although authority for the integrated management of groundwater resources is divided among several entities (Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, municipalities, and the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento itself), it is equally true that the latter, by virtue of the subsurface hydrological information it manages and its experience and specialized knowledge in the field of groundwater, possesses overriding technical expertise in that area.
Accordingly, on the one hand, its contamination warnings and the corresponding preventive measures cannot be unilaterally disregarded by the rest of the Public Administration; and, on the other, warnings concerning the risk of contamination issued by an institution legally empowered to protect water resources cannot be ignored (see, to that effect, judgment number 2008-004790 of 12:39 hours on March 27, 2008).’” In conclusion, although there are cantons or areas that still do not have vulnerability maps approved or prepared by SENARA, the matrix issued by SENARA for the canton of Poás in May 2012 and, currently, the generic aquifer protection matrix approved by SENARA at Board of Directors meeting N° 702-16 of November 7, 2016, must serve as a technical guide and reference for developing land-use policies until such cantons or areas have their own matrix prepared by SENARA with the participation of the competent institutions and guaranteeing the same or a higher level of protection for water resources.
It is reiterated that the protective measures and land-use regulations contained in a matrix of this kind are fully capable of general application throughout the national territory, since what varies are the hydrogeological characteristics of each area, not the specification of protective measures and land-use regulations based on those hydrogeological characteristics for the same vulnerability category of an aquifer. In other words, the hydrogeological and hydrochemical characteristics of an aquifer and, consequently, its vulnerability to contamination vary from one location to another; however, the protective measures and land-use regulations for the same vulnerability category are always the same because they are based on the variables inherent in the hydrogeological behavior of an aquifer within the physical environment assessed. Accordingly, in the aforementioned judgment No. 2012-8892, the following was ordered in the operative portion (por tanto), insofar as relevant:
“The amparo proceeding (amparo) is partially granted. Consequently, Gloria Abraham Peralta and Bernal Soto Zúñiga, President and General Manager of SENARA, respectively, or whoever holds those positions, are ordered to immediately inform Vianney Saborío Hernández, or whoever represents Simen Mountain Business in his stead, as well as the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and all municipalities, that the ‘Land-Use Criteria Matrix According to Vulnerability to Aquifer Contamination for the Protection of Water Resources in the Canton of Poás’ (‘Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico en el cantón Poás’) is mandatory in all cantons or areas where vulnerability maps approved or prepared by SENARA are available and, in all cases, must serve as a technical guide and reference for developing land-use policies until such cantons or areas have their own matrix prepared by SENARA with the participation of the other institutions that prepared the matrix and guaranteeing the same or a higher level of protection for water resources.”
VI.Regarding SENARA’s involvement in the approval of development projects. In light of the foregoing, the Land-Use Matrix (Matriz de Uso de Suelos) and the Vulnerability Maps (Mapas de Vulnerabilidad) issued by SENARA provide important information for determining whether to authorize projects to be developed within the country’s territory. Hence the importance of requiring the other public authorities to apply them wherever hydrogeological maps exist and to adopt them as guides in cantons where such maps do not exist when determining whether to approve development projects, such as urban development projects. However, SENARA is incorrect in stating, in the report submitted in this amparo proceeding, that in judgment No. 2016-18352 at 9:05 a.m. on December 16, 2016, this Court ordered (sic) it to grant prior authorization for all future urban development projects anywhere in the country. SENARA must take into account that the ruling in that judgment was issued for the very particular case of the canton of Poás, where several specific judgments had already established the risk posed to that area’s water resources by the manner in which residential projects had been authorized, even though the corresponding Matrix had already been issued (see, in this regard, judgments No. 2004-1923, 2004-5181, 2011-435 and 2011-5548). On that occasion, the Mayor of Poás was therefore ordered as follows:
“1-To refrain from granting new construction permits for the Urbanización Caliche, Los Conejos, la Propiedad de Marvin Murillo, Calle Telón-FUPROVI, Calle Las Hortensias, Urbanización Don Manuel, and Calle Los Murillo projects until detailed hydrogeological studies have been performed by the interested parties, approved by SENARA, and made to encompass the entire project, in order to determine the condition of water-resource quality, the risk of future adverse effects, and, if necessary, the measures to be implemented to mitigate existing effects; 2- Not to issue any construction permit in Urbanización Residencial Don Manuel and Calle Ladelia without first requiring the installation of individual treatment systems, a treatment plant, or a sanitary sewer network, taking into account the minimum lot size; 3- To undertake the respective procedures and actions within the scope of the Mayor’s authority so that, within 2 years of notification of this judgment, an individual treatment system that complies with the wastewater-discharge regulations and is comparable to a treatment plant is implemented in the Calle Ladelia and Finca Erick Lonis (finca 1 y 2) residential projects. 4- To refrain from granting construction permits or authorizing future residential projects without first verifying compliance with the Generic Aquifer Protection Matrix (Matriz Genérica de Protección Acuífera) approved by SENARA.” Now, in application of the precautionary principle (principio precautorio), this Court considers that, in order to determine whether an urban development project to be constructed on land beneath which confined groundwater (aquifers) lies should or should not be exempted from implementing a treatment plant or permitted to use a septic tank, the developer must conduct the corresponding hydrogeological study and obtain SENARA’s prior approval, so that this technical agency necessarily verifies, within a reasonable period, whether the study complies with the guidelines of the matrix in force and with the methodology used to assess impacts on that aquifer.
This requirement is established on the basis of the precautionary principle governing environmental matters, particularly the protection of water resources, which was clearly outlined by this Court in judgment No. 2004-1923 at 2:55 p.m. on February 25, 2004:
“XV.- PRECAUTIONARY PRINCIPLE OF ENVIRONMENTAL LAW AND PROTECTION OF GROUNDWATER. One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary principle, also known as the principle of prudent avoidance. This principle is set forth in the United Nations Conference on Environment and Development, or Rio Declaration, which states verbatim: ‘Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.’ Within the domestic legal system, the Biodiversity Law (No. 7788 of April 30, 1998), in Article 11, establishes the following principles as interpretive parameters: ‘1.- Preventive approach: It is recognized that anticipating, preventing, and addressing the causes of biodiversity loss or threats thereto are of vital importance. 2.- Precautionary approach, or in dubio pro natura (indubio pro natura): Where there is a danger or threat of serious or imminent damage to elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of effective protective measures.’ In this Chamber’s Voto No. 1250-99 at 11:24 a.m. on February 19, 1999 (reiterated in Votos Nos. 9773-00 at 9:44 a.m. on November 3, 2000, 1711-01 at 4:32 p.m. on February 27, 2001 and 6322-03 at 2:14 p.m. on July 3, 2003), this Court held as follows: ‘(...) Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources.
Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to adopt and implement all precautionary measures necessary to prevent or contain potential harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible damage—or doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, including, where appropriate, postponement of the activity concerned. This is because, in environmental matters, ex post coercive action is ineffective, since once socially harmful biological consequences have occurred, punishment may carry moral significance but will hardly compensate for the damage caused to the environment.’ Subsequently, in Voto No. 3480-03 at 2:02 p.m. on May 2, 2003, this Court stated: ‘Properly understood, the precautionary principle refers to adopting measures not because the facts giving rise to a risk are unknown, but because there is no certainty as to whether such facts will actually produce harmful effects on the environment.’ In the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary principle, or in dubio pro natura, means that when there are no studies or reports prepared in accordance with the unambiguous and precisely applicable rules of science and technology that make it possible to reach a state of absolute certainty regarding the harmlessness of the activity intended to be carried out in the environment, or when such studies or reports contradict one another, centralized and decentralized administrative entities and bodies must refrain from authorizing, approving, or permitting any new application or application for modification; suspend pending applications until the uncertainty has been resolved; and, simultaneously, adopt all measures aimed at protecting and preserving those waters in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment. In essence, safe environmental management of groundwater requires protecting the resource before it is contaminated or degraded.”
VII.Regarding the specific case. In the case under review, the appellant considers that the fundamental right to the environment and water protection has been violated because the Conjunto Residencial D’Milagros project was exempted from complying with SENARA’s hydrogeological vulnerability matrix, since no hydrogeological maps exist for Naranjo, and because the ICAA exempted the urban developer from constructing a treatment plant and the corresponding sanitary sewer system, allowing the use of a septic tank despite the resulting risk to groundwater protection. In this regard, the Chamber finds it proven that, by Administrative Resolution N° 0378-2015-SETENA of February 17, 2015, SETENA did in fact grant environmental viability (viabilidad ambiental) to the “Condominios D’Milagros” project, approving the project ab initio subject to the requirement that a wastewater treatment plant be constructed.
Subsequently, the project was changed from a condominium ownership regime (propiedad horizontal) to a low-income residential development, and its name was changed from “Condominios D´Milagros” to “Conjunto Residencial D´Milagros.” On July 11, 2016, through official letter SG-ASA-0626-2016, SETENA authorized the change of the project’s name to Conjunto Residencial D´Milagros, and on February 17, 2017, the developer requested an extension of the project’s environmental viability, which was granted by Resolution N° 130-2017 under the name Conjunto Residencial D´Milagros. It was also established that, on September 12, 2016, the developer filed with the ICAA a request for exemption from the sewer-network requirement for that project. In connection with that application, official letter N° SB-AID-2016-00291 of October 7, 2016, signed by the ICAA Deputy Manager for Environmental Affairs, informed the developer of the decision issued by the Institutional Commission for Exemptions from Sanitary Sewer Networks, which exempted the Conjunto Habitacional D’Milagros project from the sewer-network requirement.
This decision was based on the ICAA’s determination that sufficient technical and scientific evidence existed to demonstrate that the proposed project could use a septic tank as its wastewater treatment system without posing a danger to the environment or water resources, and on the fact that the canton of Naranjo has no hydrogeological map. According to that study, 4 soil infiltration tests were performed on the property, establishing that the infiltration rate falls within a range suitable for the use of individual treatment systems involving the disposal of treated wastewater. Nevertheless, although the same study identified a confined aquifer in the project area, the ICAA did not require SENARA’s prior approval. The hydrogeological study prepared by Asesorías Geotec S.A. and submitted by the developer concludes, for example, as follows on page 31:
“a) The minimum thickness of the pyroclastic deposits drilled during the geotechnical study—which overlie the ignimbrites, which in turn overlie the area’s aquifer (pyroclastic flows and fallout deposits)—is sufficient to eliminate the plume of bacterial contaminants generated by the septic tanks and drainage systems. The maximum survival time of pathogenic bacteria is 70 days in a porous medium, whereas the calculation yields 287.21 days, 410 times the necessary period; it is emphasized that only the thickness drilled during the geotechnical study is considered.
Consequently, based on the results of this study, it has been determined that the infiltration of organic decomposition bacteria generated by the septic tanks and drainage systems does not pose a risk of contamination to the aquifer closest to the surface. Por tanto, the construction of the Proyecto Condominio D’Milagro is considered environmentally viable from a hydrogeological standpoint, and it may be concluded that the subsurface will allow the bacterial contamination to degrade rapidly and completely.” Although this Court does not dispute that the ICAA’s technical assessment is essential for evaluating the potential effects of proposed projects on water resources, the Chamber has emphasized in its case law the necessary involvement of SENARA when impacts on groundwater are being evaluated. Once the administrative authorities become aware, upon assessing the hydrogeological study submitted by the developer, that the proposed urban development will be situated over an aquifer or within its affected area, that study must be submitted to SENARA so that, within its area of technical expertise, it may also verify that the study was properly prepared and that its results are sound.
This is justified by application of the precautionary principle (principio precautorio), since it allows the institutions involved in authorizing projects of this kind to ensure that the waters flowing beneath the project area will not be harmed under the proposed development plans when the intention is to exempt the project from the requirement to have a treatment plant. As previously established, adverse effects on water sources may go undetected for a long time because the water lies underground; the regeneration of water after it has been contaminated is very slow, or its cost is so high that the contamination becomes irreversible; and technical and human resources are insufficient to monitor groundwater quality and determine the precise extent of any contamination. Such precautionary protection is therefore required because, by the time the damage is detected, it is often already too late to reverse the situation.
SENARA’s technical assessment is therefore essential in such circumstances. In this regard, it is appropriate to reiterate what was stated above in judgment No. 2010-20988, issued at 16:51 hours on December 15, 2010, concerning SENARA’s powers:
“…It is evident that, by express provision of the Ley de Creación del SENARA, law number 6877, Article 3 subsections ch and h), SENARA has the authority to protect the country’s water resources, and therefore its decisions concerning their exploitation, maintenance, and protection are final and mandatory. This statutory provision must be interpreted and applied in accordance with Article twenty-one of the Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos—which establishes that the Ministerio de Agricultura y Ganadería (or Departamento de Agricultura, in the terminology used by the Ley de Aguas) retains secondary or residual authority in this field. Accordingly, the combined interpretation of the provisions cited above establishes that, for the use of public-domain waters, every public entity—without distinction—is required to obtain the corresponding permit from SENARA, to the extent that properly reasoned decisions adopted by SENARA in that regard are final and mandatory.
This definition is far from being a rhetorical declaration by the Chamber; on the contrary, it derives from the responsible integration of the broad legal framework governing the matter, which, as stated, requires the progressive advancement and recognition inherent in the field of human rights, since the right to water and the right to a healthy and ecologically balanced environment are fundamental human rights. The Chamber notes that this clarification places SENARA in a particularly significant position with respect to the management of the nation’s water resources, which is important considering the eminently technical nature of this administrative agency—a position that must be reinforced and exercised through the necessary and proper interinstitutional coordination among the various entities involved—ICAA, SETENA, MAG, Municipalities, among others” Accordingly, this Court considers that the ICAA violated the precautionary principle in environmental matters by exempting the Conjunto Residencial D´Milagros project from the requirement to implement a wastewater treatment plant without SENARA first reviewing the hydrogeological study submitted by the company so that it could assess the anticipated impacts on the aquifer examined in the project area.
It should be noted that the ICAA currently continues to apply, as its institutional procedure for processing applications of this kind, the provisions adopted by the Board of Directors in recital 9 of agreement AN-2002-114, ICAA Article 2 subsection d), from ordinary session 2002-024 of March 25, 2002. Those provisions state that, in places where no sanitary sewer systems exist, where hydrogeological technical studies show no danger of groundwater contamination, and where lot density permits, the interested party must expressly request that the ICAA Management exempt it from constructing sanitary sewer networks; for that purpose, it must submit technical studies prepared by a professional in Sanitary and Environmental Engineering, together with the corresponding hydrogeological studies; that professional will issue the relevant recommendations, after which the Board of Directors will decide by absolute majority.
It is evident from the foregoing that, notwithstanding this Court’s repeated subsequent rulings and their erga omnes binding effect under Article 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the ICAA has not amended that procedure since 2002 to incorporate SENARA’s technical assessment, despite its importance to groundwater protection. The procedure therefore lacks an essential technical requirement that must be incorporated to protect the environment in accordance with the precautionary principle governing environmental matters.
This Court also found it proven that the developer failed to notify SETENA of the ICAA’s authorization to replace the treatment plant with a septic tank, even though environmental viability for the project in question had initially been granted subject to the treatment-plant requirement, and a modification of that magnitude required a new evaluation. Indeed, SETENA clarified to this Court that replacing a wastewater treatment system with another system not considered during the initial environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) process and, consequently, not covered by the environmental viability granted, must be submitted to SETENA as a modification request so that SETENA, through the Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental (ASA), may evaluate the proposal, determine whether additional technical studies or supplementary information are necessary, and notify the Secretariat’s decision concerning the change through a Resolution of the Plenary Commission. This procedure was not followed in the case at hand. Moreover, this means that if the developer intends to carry out the project under the exemption from using a water treatment plant, the project currently lacks valid environmental viability.
Consequently, this Court considers that the appropriate course is to grant the application for amparo relief (recurso de amparo) solely against the ICAA and to order the suspension of the urban development project in question until 2 conditions have been met: 1-that SENARA issue a determination regarding the hydrogeological study (estudio hidrogeológico) conducted, within a period not exceeding one month from notification of this judgment; and 2-that, once the preceding requirement has been satisfied, the developer request that SETENA modify the environmental approval (viabilidad ambiental) and that the Plenary Commission approve the current conditions under which the Conjunto Residencial D´Milagros is intended to be developed. As to the other respondents, the application for amparo relief is denied because the exemption of the project in question from the treatment plant requirement was granted solely by the Instituto de Acueductos y Alcantarillados and was never brought to the attention of SETENA for proper analysis (…)
Por tanto:
The application for amparo relief is granted solely against the ICAA. The construction work on the Proyecto Conjunto Residencial D´Milagros is ordered suspended until the following requirements have been met: 1-that SENARA issue a determination regarding the hydrogeological study conducted by Asesorías Geotec S.A. within a period not exceeding one month from notification of this judgment; and 2-that, once the preceding requirement has been satisfied, the developer request that SETENA modify the environmental approval and that the Plenary Commission approve the current conditions under which the Conjunto Residencial D´Milagros is intended to be developed. Accordingly, Yamileth Astorga Espeleta, in her capacity as Executive President of the ICAA, is ordered to transmit to the Manager of SENARA a complete certified copy of the administrative record (expediente administrativo) concerning the procedure for exemption from the water treatment plant requirement for the Conjunto Residencial D´Milagros, within a maximum period of 2 days from notification of this judgment.
In addition, Carlos Gerardo Zúñiga Naranjo, in his capacity as Acting Manager of SENARA, or whoever holds that office, is ordered to review that record and issue the corresponding determination on the hydrogeological study for the Proyecto Conjunto Residencial D´Milagros within the non-extendable period of ONE MONTH from the time the ICAA transmits a copy of the relevant record to him. Likewise, Yamileth Astorga Espeleta, in her capacity as Executive President of the ICAA, is ordered to adopt the necessary measures so that, within the non-extendable period of 7 days from notification of this ruling, the technical opinion of SENARA is required—before the ICAA makes the corresponding final decision—in proceedings to exempt urban development projects from constructing a sanitary treatment plant whenever there is evidence that groundwater flows beneath the area of a particular project. It is further noted that, in cases where no hydrogeological map exists, the Land-Use Criteria Matrix Based on Vulnerability to Aquifer Contamination for the Protection of Water Resources issued by SENARA must serve as technical guidance and direction for land-use (uso del suelo) policies aimed at protecting water resources.
The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the facts underlying this ruling. As to the other respondents, the application is denied. Yamileth Astorga Espeleta and Carlos Gerardo Zúñiga Naranjo, respectively Executive President of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados and Acting Manager of SENARA, shall be personally notified, as shall the Mayor of Naranjo, so that he may take note for purposes falling within his duties. Justice Castillo Víquez provides separate reasons. Justices Jinesta Lobo, Hernández López, and Salazar Alvarado dissent and would deny the application” (emphasis added).
The above-cited ruling was reiterated in judgments nos. 2017017353 of 9:20 hours on 31 de octubre de 2017 and 20170200057 of 9:20 hours on 15 de diciembre de 2017. In addition to the foregoing, more recently, in judgment no. 2021024616 of 13:43 hours on 29 de octubre de 2021, this Chamber held:
“V.- REGARDING THE SPECIFIC CASE. The applicant considers that her fundamental rights were violated because the Municipalidad de Alajuela granted construction permit No. MA-ACC-6806-2019 to the project known as "Condominio Horizontal Residencial FFPI Lankaster", contrary to Article 43 of the Regulatory Plan (Plan Regulador), given that the project is located within a 200-meter protection radius of the Lankaster and Gutiérrez springs (nacientes). She adds that the permit authorized the use of septic tanks in an area through which the Barva aquifer runs; nevertheless, through resolution No. 2082-2018-SETENA, SETENA granted environmental approval to the project without complying with the provisions of this Chamber’s resolution No. 6340-2017 for the development of an urban development project. Furthermore, she states that an anonymous complaint was filed concerning the Condominio Lankaster because it lies within the 200-meter protection zone established in Article 43 of the Municipal Regulatory Plan and the Ley de Aguas, which led to Audit Report No. 005-2020, but the respondent Mayor’s Office has not acted upon the recommendations issued.
This Court finds, with respect to the actions taken by the Municipalidad de Alajuela, that an anonymous complaint was filed, leading to the issuance of Report 5-2020 regarding approval of the development of the Proyecto Urbanístico Condominio Lankaster, which was forwarded to the Contraloría General de la República; however, that entity closed the matter and returned it with certain comments, which are still being addressed in order to deem the complaint filed with the Auditoria Interna resolved. Subsequently, on 07 de setiembre de 2020, official letter N° 0181-Al-09- 2020, signed by the Acting Internal Auditor, was received, transmitting Report 05-2020. It is also verified that, by official letter MA-SCM-2065-2020 of 25 de noviembre del 2020, signed by the Acting Coordinator of the Municipal Council Secretariat Subprocess, Report 05-2020 was forwarded to the Mayor’s Office. On 8 de diciembre de 2020, a meeting was convened to analyze Report 05-2020, during which the Coordinator of the Infrastructure Planning and Construction Process requested from the Coordinator of the Fiscal and Urban Oversight Process a copy of the documentation sent to the Municipal Council’s Public Works Commission concerning the construction of the indicated condominium.
Furthermore, on 08 de diciembre del 2020, the Coordinator of the Infrastructure Planning and Construction Process requested that the Coordinator of the Municipal Water and Sewerage Subprocess transmit a copy of the documentation sent to the Public Works Commission of the Concejo Municipal de Alajuela concerning the construction of the Condominio Lankaster, and official letter MA-SASM-399-20 was therefore transmitted. By official letter MA-PPCI-0826-2020 of 11 de diciembre del 2020, a detailed report on the Construction Permit Approval Process for the Proyecto urbanístico Condominio Lankaster was requested from the Coordinator of the Construction Oversight Activity; that request originated with the Mayor’s Office through official letter MA-A-5049-2020, dated 08 de diciembre del 2020. On 19 de enero de 20212, official letter No. MA-ACC-0236-2021, addressing Report 05-2020, was transmitted to the Mayor’s Office.
On 25 de marzo de 2021, a meeting was convened to conduct the corresponding follow-up on Report 05-2020. It is stated that a new meeting was scheduled for 28 de julio de 2021 in order to provide a final response to the recommendation in Report 05-2020. Finally, it is established that the respondent municipality has not provided a final response regarding the recommendations issued in Report 05-2020. Accordingly, this Court considers that the respondent did indeed violate the protected person’s fundamental rights, because the period of almost one year that elapsed after the recommendations were received, without a final resolution of the reported situation, is excessive. Consequently, the appropriate course is to grant the application, subject to the order that will be set forth in the operative part (parte dispositiva).
It is established that in 1995, SENARA, together with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, conducted the “Hydrogeological Study for the Protection of the El Pasito, Gutiérrez, Lánkaster, Quesada and Bogantes Springs, Alajuela, Costa Rica,” which defined the following zones: (1) (absolute protection) and (2) (regulation of a density of 69 persons per hectare). Under the Reglamento de Coordinación Interinstitucional para la Protección de los Recurso Hídricos Subterráneas N? (sic) 42015 MAG-MINAE-MIVAH, the risks of groundwater contamination generated by activities, works, and projects are not assessed by SENARA because the assessment, verification, and approval of groundwater-resource conditions were assigned to Secretaria Técnica Nacional Ambiental. It is further verified that the latter body granted environmental feasibility (viabilidad ambiental) to the FFPI Lankaster Horizontal Residential Condominium project under Resolution No.2082-2018SETENA, which established that “(...) Ordinary wastewater: During the operational stage, wastewater will be managed through improved Bionest-type septic tanks.” Subsequently, by official letter UENGA-2018-01791 dated 23 de octubre 2018, the UEN de Gestión Ambiental -Área Funcional de Hidrogeología stated: “a) The location of the Gutiérrez spring (naciente) is verified at coordinates 515145E and 221244 N, Lambert North projection. b) There is a retention lagoon (coordinates 515207 E and 221449 N), which is drained by a channel whose passage beneath the road is through a culvert (515193 E and 221413 M, Lambert NOr19 projection).
The lagoon lies in the direction of the groundwater flow that supplies the Gutiérrez spring. From the culvert crossing, the channel runs southwest for approximately 180 meters and changes direction toward the southeast at coordinates 515083 E and 221273 N, discharging 30 meters to the West (coordinates 515121 E and 221205 N) of the Gutiérrez springs. c) The discharge channel encroaches upon the protection zone defined in the hydrogeological study. d) The land located upstream exhibits morphology associated with a natural runoff depression, which is channeled toward the Gutiérrez spring intake site. It is important to mention that the presence of this natural drainage morphology means that, in the event wastewater or stormwater overflows from the channel, such water would be directed toward the intake used to supply the population.” Por tanto, to guarantee the quality of the water emerging from the Lankaster and Gutiérrez springs, the UEN de Gestión Ambiental - Área Funcional de Hidrogeología requests that the discharge channel passing through the immediate bacteriological protection zone of the Lankaster and Gutiérrez springs be disabled, since only activities related to the use of water for human supply are permitted there.” SETENA assessed and considered the hydrogeological studies provided by the project developer, as established by current environmental regulations through the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) Parte ll N°32712-MINAE, which stated: “At the local level and within a radius of 700 meters from the reference coordinates, there are 29 wells and 19 springs, and the nearest spring is less than 200 m away.
The maximum well depth is 159 meters, which is considered deep, but for purposes of the analysis, the matter of greatest interest is the depth at which the static levels are found. The wells closest to the property are wells BA-489, BA-763, BA-109-BA-682 and BA-660, located along the western boundary of the property; therefore, those protection zones must be respected. Based on information from SENARA’s well database and the general map of springs, wells, and protection zones for the canton of Belén (...) The fact that most wells have intermediate-to-deep values makes them relatively invulnerable to various sources of contamination. This is the case with the vulnerability value obtained through the GOD methodology, which was 0.176 (low). The methods show that the aquifer’s vulnerability to contamination is low. This situation confirms that the project is indeed feasible within the area’s hydrogeological context; therefore, the use of treatment plants is recommended, since this method could be implemented under the hydrogeological characteristics of the site in question.
All these factors and parameters indicate that the aquifer is less likely to suffer damage from construction of the project. It must be taken into account that various spring and well intakes exist in the area; consequently, their protection zones must be respected, and construction must also be carried out in a more environmentally friendly manner.” When administrative case file D1-21307-2017-SETENA was assessed, the Matriz Genérica de Protección de Acuíferos published (sic) in Alcance N° 245 of La Gaceta 193 of jueves 12 de octubre de 2017 was in force. It established that, for medium-risk projects, septic-tank wastewater-treatment systems may be used because the project’s population density per hectare does not exceed 52 inhabitants and, therefore, consultation with SENARA was not required. It further reported that, regarding the bacterial travel study and based on the results obtained, it was indicated that an eventual impact on groundwater resources as a result of the project IS NOT ANTICIPATED, because the value obtained (148.83 días) far exceeds the baseline parameter suggested by Rodríguez (1994), which is 100 días.
This result also supports an initial conclusion concerning the possibility of using conventional septic tanks and drainage trenches as the wastewater-treatment system for wastewater generated by the project. Nevertheless, given the project’s proximity to springs rather than wells, it would be advisable to consider and/or assess the possibility of using another, safer alternative system, such as the Tanque Diez (TIO) or the Sistema FAFA, which are systems that treat wastewater twice and purify it even further, thereby ensuring a lesser impact. It also asserts that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados stated, through memorandum UENGA2019- 01457 dated 23 de julio del 2019, that it determined through a hydrogeological study that the upstream bacteriological protection area for the springs is 134 m. 5. By email dated 18 de octubre de 2018, the Área Legal Ambiental del AyA requested that the UEN de Gestión Ambiental issue an opinion concerning official letter ADP-1966-2018, issued by the Procuraduría General de le República with reference to case number 11-412-305-PE, Proyecto Colinas del Viento, indicating that this was necessary to guarantee the quality of the water emerging from the Lánkaster and Gutiérrez springs, because there is a stormwater and wastewater discharge channel from the retention lagoon, which receives water from the Proyecto Colinas del Viento and Lankaster and crosses the protection zone.
Subsequently, through official letter GG-2019-02381 from the Gerencia General, it informed the Municipalidad de Alajuela as follows: “Through this letter, AyA categorically rejects the route of the channel constructed by the developer, because it encroaches upon the protection zone of the Gutiérrez springs, which AyA uses permanently, and interferes with the conveyance pipelines entering the Juan León and Borbón storage tanks and those exiting the intake works at the Lankaster and Gutiérrez springs. The appropriate course of action is to find another route for discharging stormwater from the project.” Por tanto, the UEN de Gestión Ambiental - Área Funcional de Hidrogeología states as follows: 1. The Lankaster and Gutiérrez springs are groundwater springs used by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to supply potable water for human consumption. 2. The technical study commissioned by AyA recommends a special protection zone, based on science and technology, to provide greater protection for this area in terms of water quality and quantity, based on knowledge of the hydrogeological model, the aquifer’s hydraulic parameters, flow direction, among other factors. 3.
Based on the technical knowledge used to define the special protection zone, a request has been made to disable the discharge channel that passes through this zone, where only activities related to the use of water for human supply should be permitted.” Through Resolution No. 2993-2019-SETENA of 19 de setiembre de 2019, SETENA authorized the project logbook and, at the same time, imposed a no-construction zone within the 134-meter bacteriological protection area established by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Subsequently, through Resolution No. 0559-2020-SETENA of 26 de marzo de 2020, the measure was lifted because, based on AyA’s topographic survey, the Departamento de Evaluación Ambiental determined that the project was outside the 134-meter bacteriological protection area and that the measure had been imposed using QGIS software (open-source Geographic Information System).
Through Resolution No.2129-2020-SETENA of 16 de diciembre de 2020, the technical closure was reviewed and approved, and the case file was archived upon completion of the construction phase. The respondent argues that the hydrogeological studies conducted for the project’s environmental assessment (evaluación ambiental), as well as the scientific and technical studies submitted by A y A, demonstrated that project D1-21307-2019- SETENA causes no adverse impact because it is located outside the special protection zone defined by the competent institution. For purposes of assessing the impact that projects to be developed may have on water resources, it is essential to note that the Chamber, in its case law, has emphasized the necessary involvement of SENARA when impacts on groundwater are being assessed. Once the administrative authority becomes aware, upon reviewing the hydrogeological study submitted by the developer, that the development project crosses a protection zone, that study should have been referred to SENARA so that, within its area of technical expertise, it could also verify that the study had been properly prepared and confirm its results.
In this way, the institutions involved in authorizing this type of project ensure that the waters flowing beneath the project area will not be damaged, since adverse effects on water sources may go unnoticed for a long time because the water is underground; the regeneration of water once contaminated is very slow or has such a high cost that the contamination becomes irreversible; and there is a shortage of technical and human resources to monitor groundwater quality and determine the precise extent of any contamination. For that reason, an opinion such as SENARA’s is essential in such cases. In this regard, it is appropriate to reiterate what was stated above in judgment No. 2010-20988, issued at 16:51 hours on 15 de diciembre de 2010, concerning SENARA’s powers:
“…It is evident that, by express provision of the SENARA Creation Law, law number 6877, article 3, subsections ch) and h), SENARA has jurisdiction to protect the country’s water resources, and therefore its decisions concerning their exploitation, maintenance, and protection shall be final and mandatory. This statutory provision must be interpreted and applied in accordance with article twenty-one of the Soil Use, Management, and Conservation Law—from which it follows that the Ministry of Agriculture and Livestock (or Department of Agriculture, in the terminology used by the Water Law) retains secondary or residual jurisdiction over this matter. Accordingly, the harmonized reading of the recently cited provisions establishes that, for the use of publicly owned waters (aguas de dominio público), every public entity—without distinction—is required to obtain the corresponding permit from SENARA, to the extent that duly reasoned decisions adopted by SENARA in that regard shall be final and mandatory.
This definition is far from being a rhetorical statement by the Chamber; on the contrary, it derives from the responsible harmonization of the broad regulatory framework governing the matter, which, as stated, requires the progressive development and recognition inherent in the field of human rights, since the right to water and the right to a healthy and ecologically balanced environment are fundamental human rights. The Chamber notes that this clarification places SENARA in a particularly significant position regarding the management of the nation’s water resources, which is important given the eminently technical nature of this administrative agency, a position that must be strengthened and exercised through the necessary and proper interinstitutional coordination among the different entities involved—ICAA, SETENA, MAG, Municipalities, among others.” That being so, this Court notes that, in the case under review, there are no hydrogeological studies (estudios hidrogeológicos) issued by SENARA, or at least approved by that entity, for the granting of environmental viability (viabilidad ambiental) to the Lankaster Project, which, in this Court’s view, is an essential technical requirement that must be incorporated in order to protect the environment.
Although SETENA had a study prepared by the developer, it is no less true that SETENA did not submit it to SENARA for review and approval, as it should have done, because, as the public authority responsible for overseeing the country’s surface and groundwater resources, any potential implications arising from project development must be brought to its attention. Consequently, the appropriate course is to grant the petition, with the consequences to be set forth in the operative portion (parte dispositiva). It should be clarified that this Chamber does not find that SENARA’s actions caused a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, because SETENA never made SENARA a party to the proceeding or requested any study to determine the project’s viability; nevertheless, in order to prevent further harm to the environment, the appropriate course is to order SENARA’s intervention” (emphasis added).
Now, given that the challenged matter in the case at hand (sub lite) concerns the precautionary principle (principio precautorio), it is appropriate to clarify that concept. First, the preventive principle (principio preventivo) must not be confused with the precautionary principle, since they possess characteristics that distinguish them from one another, as reflected in judgment no. 2021024807 at 9:20 hours on 5 de noviembre de 2021, in which this Chamber explained: “In this regard, specialized legal scholarship has indicated that the preventive principle requires that, when there is certainty regarding potential harm to the environment, the activity causing such harm must be prohibited, restricted, or made subject to compliance with certain requirements. In general, this principle applies when risks are clearly defined and identified as at least probable; it is also useful when there are no technical reports or administrative permits guaranteeing the sustainability of an activity, but sufficient grounds exist to anticipate possible adverse impacts.
The precautionary principle, by contrast, provides that, where there is a threat of serious and irreversible harm, the lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation. It follows that this principle is premised on reasonable scientific uncertainty combined with the threat of serious and irreversible environmental harm. In general terms, a relevant distinction between the preventive and precautionary principles lies in the degree of knowledge and certainty regarding the risks that an activity or project may cause. Whereas such certainty exists under the former, the latter involves a state of doubt resulting from scientific information or technical studies (…)” (boldface added).
Second, the precautionary principle must be understood precisely as set forth in principle XV of the Rio Declaration on Environment and Development: “Where there are threats of serious or irreversible harm, lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” In other words, it does not require scientific studies establishing the “absolute certainty” that an activity is harmless to the environment (in principle, complete safety is rarely attainable); rather, even when the threat of serious or irreversible harm to the environment has not been fully established, such uncertainty must never justify or excuse postponing the implementation of effective measures to prevent environmental degradation. In this respect, it should be noted, on the one hand, that not every threat qualifies—it must plausibly involve a serious danger—and, on the other, that the measure requires the effective and efficient use of the resources employed.
Accordingly, although the precautionary principle is linked to a certain degree of scientific uncertainty, this does not mean that it may be applied without restriction on the theory that any activity could harm the environment, as that would distort its underlying purpose. Rather, there must be some degree of identification of the threats of serious or irreversible harm that could arise, the determination of which varies according to the particular circumstances of each specific case. Thus, when a situation requires application of the precautionary principle, public entities and bodies must refrain from authorizing, approving, or permitting any new application or modification that reasonably entails a serious risk; they are even required to suspend activities already under way and, in parallel, must efficiently adopt all measures required to preserve a healthy and ecologically balanced environment.
That principle is likewise embodied in a source of hard law, since principle 3 of the United Nations Framework Convention on Climate Change—ratified by Costa Rica through law no. 7414 of 13 de junio de 1994 and by all OAS member states—provides:
“3. The Parties should take precautionary measures to anticipate, prevent, or minimize the causes of climate change and mitigate its adverse effects. Where there are threats of serious or irreversible harm, lack of full scientific certainty should not be used as a reason for postponing such measures, taking into account that policies and measures for addressing climate change should be cost-effective so as to ensure global benefits at the lowest possible cost. To that end, such policies and measures should take into account different socioeconomic contexts, be comprehensive, cover all relevant sources, sinks, and reservoirs of greenhouse gases, and encompass all economic sectors. Efforts to address climate change may be carried out cooperatively by interested Parties” (emphasis added).
The precautionary principle is also provided for in the Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants, which has been ratified by 32 OAS Member States, including Costa Rica—see law no. 8538 of 23 de agosto de 2006—which states:
“ARTICLE 1 Objective Mindful of the precautionary approach enshrined in principle 15 of the Rio Declaration on Environment and Development, the objective of this Convention is to protect human health and the environment from persistent organic pollutants (…)”.
Likewise, that principle is included in another instrument of international human rights law, the Convention on Biological Diversity, ratified by 34 OAS Member States, including Costa Rica, through law no. 7416 of 30 de junio de 1994, whose preamble provides: “(…) Noting that it is vital to anticipate, prevent, and address at source the causes of significant reduction or loss of biological diversity. Noting also that where there is a threat of significant reduction or loss of biological diversity, lack of unequivocal scientific evidence should not be invoked as a reason for postponing measures to avoid or minimize such a threat (…)”.
Consistent with the aforementioned legislation in force in the country, the Inter-American Court of Human Rights also addressed the precautionary principle in OC 23/17 of 15 de noviembre de 2017:
“180. (…) Therefore, this Court understands that States must act in accordance with the precautionary principle in order to protect the rights to life and personal integrity in cases where there are plausible indications that an activity could cause serious and irreversible harm to the environment, even in the absence of scientific certainty. Therefore, States must exercise due caution to prevent potential harm. Indeed, in the context of protecting the rights to life and personal integrity, the Court considers that States must act in accordance with the precautionary principle and, therefore, even in the absence of scientific certainty, must adopt measures that are ‘effective’ in preventing serious or irreversible harm” (emphasis added).
Subsequent to that decision, by means of a judgment in Indigenous Communities Members of the Asociación lhaka Honhat (our land) v. Argentina, the Inter-American Court of Human Rights ruled on 6 de febrero de 2020 as follows: “the right to a healthy environment (derecho a un medio ambiente sano) ‘must be considered included among the rights [...] protected by Article 26 of the American Convention,’ given the obligation of States to achieve the ‘comprehensive development’ of their peoples, arising from Articles 30, 31, 33, and 34 of the Charter.” Of great significance, it should be emphasized that, in this ruling, the Inter-American Court refers to Advisory Opinion No. OC-23/17 in order to elaborate on the content and scope of that right, by virtue of which the legal considerations set forth therein have logically acquired the legally binding force of a judgment. In this regard, the international court reiterates “that the right to a healthy environment ‘constitutes a universal interest’ and ‘is a fundamental right for the existence of humankind,’ and that ‘as an autonomous right [...] it protects the components of the [...] environment, such as forests, seas, rivers, and others, as legal interests in themselves, even in the absence of certainty or evidence concerning the risk to individual persons.
The aim is to protect nature,’ not only because of its ‘usefulness’ or ‘effects’ with respect to human beings, ‘but because of its importance to the other living organisms with which the planet is shared.’ The foregoing does not preclude, of course, the possibility that other human rights may be violated as a consequence of environmental harm.” Indeed, in developing the concept of the right to the environment, the Inter-American Court very clearly details the obligations of the State in the face of potential environmental harm, such as the duty of prevention (deber de prevención), the precautionary principle (principio de precaución), the duty to cooperate (obligación de cooperación), and access to information (acceso a la información).
In short, application of the precautionary principle means that, when there are indications that a particular activity could plausibly cause serious and irreversible harm to the environment, the lack of absolute scientific certainty or evidence in that regard does not relieve anyone of the obligation to adopt all efficient and effective measures to prevent a violation of the right to the environment. By virtue of the theory of Drittwirkung der Grundrechte, that principle extends its guiding function to the conduct of both public-law and private-law legal persons.
It is appropriate to reiterate that, in the filing initiating these proceedings, the protected party maintains that: “The action is brought against the Municipalidad de Santa Bárbara for granting construction permits to the Vistas de Santa Bárbara condominium development without complying with the Matriz de Poás, whose use is mandatory by order of this honorable Court, thereby jeopardizing the right of access to drinking water (…)”.
In view of the foregoing, it should be recalled that, in the aforementioned judgment No. 2017006340 at 9:15 hours on 5 de mayo de 2017, this Chamber emphatically held that: “in application of the precautionary principle, this Court considers that, in order to determine whether an urban development project (proyecto urbanístico) to be developed on land beneath which confined groundwater (aguas subterráneas confinadas) lies in aquifers (acuíferos) should or should not be exempted from installing a treatment plant (planta de tratamiento) or should use a septic tank (tanque séptico), the developer must conduct the corresponding hydrogeological study (estudio hidrogeológico) and first obtain SENARA’s approval, so that this technical agency may necessarily verify, within a reasonable period, whether the study complies with the guidelines of the matrix currently in force and with the methodology used to assess the impacts on that aquifer.” Thus, although not all urban development projects must submit the corresponding hydrogeological study to Senara for its approval, this Court has emphatically held that, when such projects are intended to be carried out over an aquifer or within its area of influence (zona de afectación), the hydrogeological study must necessarily be brought to Senara’s attention so that, within its technical field of expertise, it may verify that the study was properly prepared and verify its results, particularly because an impact on groundwater could occur.
In the sub examine, according to memorandum Senara-DIGH-0130-2023 of 13 de setiembre de 2023, the urban development project to be developed by Vistas de Santa Bárbara S. A. on cadastral plan H-0877433-2003 is located over an aquifer and within its area of influence. In this regard, according to the information in the ‘Potential Recharge Map of the Barva and Colima Aquifers, Valle Central, Costa Rica (SENARA 2015),’ that project is located in an area of medium potential recharge (recarga potencial); furthermore, according to the ‘Vulnerability Map of the Barva, Upper and Lower Colima Aquifers and the río Virilla PRUGAM (2008),’ it is located in an area of high vulnerability (vulnerabilidad) for part of the Barva aquifer. However, prior to the filing of this non-amparo action, Senara had not received any hydrogeological study concerning that project for the corresponding review. In this regard, it should be noted that Senara’s general manager emphatically informed this Court that: “1) The project known as Vistas de Santa Bárbara in San Juan de Santa Bárbara IS intended to be carried out over an aquifer and within its area of influence. 2) SENARA has not been informed of any hydrogeological study related to that project so that it may verify that the study was properly prepared and verify its results in accordance with the terms of reference issued by SENARA.” In this regard, it should be noted that it was not until 17 de enero de 2024 that Senara’s Unidad de Investigación Hidrogeológica received the request to review the “hydrogeological study for a property in San Juan Debajo de Santa Bárbara de Heredia, Real Property Folio 268684-000, cadastral plan 4-2212485-2020, case file no. 002-2024,” concerning the Vistas de Santa Bárbara condominium development.
Additionally, it was not until memorandum SENARA-DIGH-UIH-INF-008-2023 of 19 de marzo de 2024, issued in case file No. 02-2024, that Senara’s Dirección de Investigación y Gestión Hídrica de la Unidad de Investigación Hidrogeológica issued an opinion regarding the “LOCAL HYDROGEOLOGICAL STUDY FOR A PROPERTY IN SAN JUAN ABAJO IN SANTA BÁRBARA DE HEREDIA, REAL PROPERTY FOLIO 268684-000, CADASTRAL PLAN 4-2212485-2020,” determining that the information submitted—namely, the aforementioned hydrogeological study—complied with the requirements established by Senara.
Consequently, in the sub lite, the Chamber finds a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado), enshrined in Article 50 of the Constitución Política, in connection with the precautionary principle, by Vistas de Santa Bárbara Sociedad Anónima. This is because, although the record in the sub iudice shows that the condominium project in question is intended to be developed over an aquifer and within its area of influence, there is no evidence that, prior to the filing of this action, the respondent company submitted the hydrogeological study to Senara for verification by that technical agency under the terms set forth ut supra and, therefore, that the study had first received the agency’s approval. In this respect, it bears reiterating that, in judgment No. 2017006340 at 9:15 hours on 5 de mayo de 2017, the Court stated that, to determine whether an urban development project to be developed on land beneath which aquifers lie should be exempted from installing a treatment plant or should use a septic tank, as in the case under review, “the developer must conduct the corresponding hydrogeological study and first obtain SENARA’s approval” (emphasis added), which is lacking in the sub examine.
Indeed, as previously indicated, it was not until 19 de marzo de 2024—that is, after the legal representative of Vistas de Santa Bárbara Sociedad Anónima was served with the order admitting this action for processing, which occurred on 12 de febrero de 2024—that Senara determined that the hydrogeological study in question complied with the applicable requirements.
Accordingly, because the situation that infringed the fundamental rights was corrected during the processing of this matter, the appropriate course is to grant the action against Vistas de Santa Bárbara Sociedad Anónima solely for purposes of compensation, as stated in the operative part (parte dispositiva) of this judgment, pursuant to Article 63 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional—see judgment No. 2023008973 at 9:20 hours on 21 de abril de 2023—.
VI.For its part, as regards the local government, it should be recalled that, in judgment No. 2021024616 at 13:43 hours on 29 de octubre de 2021, this Chamber ruled: “Although it is essential for purposes of assessing the effects that the projects to be developed may have on water resources (recurso hídrico), the fact remains that, in its case law, the Chamber has reinforced the need for SENARA’s involvement when groundwater impacts are being assessed. Once the administrative authority became aware, upon evaluating the hydrogeological study submitted by the developer, that the urban development project crossed a protected area (zona de protección), that study should have been brought to SENARA’s attention so that, within its technical field of expertise, it could also verify that the study was properly prepared and verify its results. In that manner, the institutions involved in authorizing projects of this type ensure that the waters flowing beneath the project area will not be harmed, given that adverse effects on water sources may go unnoticed for a long time because the waters are underground; the regeneration of water once contaminated is very slow, or its cost is so high that the contamination effectively becomes irreversible; and there is a shortage of technical and human resources to monitor groundwater quality and determine the precise extent of any contamination.
For that reason, an expert opinion such as SENARA’s is indispensable in such circumstances” (emphasis added). In the sub lite, as previously indicated, although the record shows that the condominium development project at issue in this action is located over an aquifer and within its area of influence, there is likewise no evidence that the Municipalidad de Santa Bárbara forwarded, on its own initiative, to Senara the hydrogeological study submitted to it by the respondent company, in contravention of the aforementioned judgment 2021024616 at 13:43 hours on 29 de octubre de 2021. In other words, this Constitutional Chamber does not consider it established that, prior to the issuance of various permits by the respondent local government—for example, the land-use authorization (uso de suelo) and water availability certification (disponibilidad hídrica)—the corresponding hydrogeological study was forwarded to Senara so that it could assess whether the study “complies with the guidelines of the matrix currently in force and with the methodology used to assess the impacts on that aquifer.”
Consequently, a violation by the Municipalidad de Santa Bárbara of the right to a healthy and ecologically balanced environment, in connection with the precautionary principle, has been established. Nevertheless, because during the processing of this matter Senara determined that the hydrogeological study conducted in connection with the development project at issue in this action complied with the established requirements, the amparo proceeding (amparo) is granted with respect to that authority pursuant to Article 52 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional (…)”.
Accordingly, mutatis mutandis, the cited precedent is fully applicable to the sub lite.
In this regard, note that, as is apparent from the report of SENARA’s general manager:
“It should be borne in mind, in accordance with the foregoing, that SENARA’s Constitutive Law gives this institution the mandate to investigate and protect the use of the country’s water resources (recursos hídricos), both surface water and groundwater, obligations with which compliance is mandatory. Decreto Ejecutivo N° 42015 - MAG - MINAE - S – MIVAH, ‘Regulation on Interinstitutional Coordination for the Protection of Groundwater Resources (recursos hídricos subterráneos),’ sets forth provisions aimed at simplifying procedures before the institutions involved in water-resource management. It is important to note, however, that the application or interpretation given to this regulatory framework cannot undermine obligations established in provisions contained in higher-ranking legal rules, such as those assigned by formal law to a public institution, much less when a fundamental right is at issue, such as the right to a healthy and ecologically balanced environment and access to drinking water of adequate quality and quantity, established at the constitutional level as fundamental human rights (…) Accordingly, consultation with SENARA under that regulation, as applied by SETENA in processing environmental viability (viabilidad ambiental), was limited to those cases in which users or SETENA itself, as part of its assessment, deemed it necessary pursuant to ‘the protocols established for that purpose in the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process.’ Given that environmental assessment (evaluación ambiental) procedures are governed by Decreto Ejecutivo No. 42015 - MAG - MINAE - S – MIVAH, ‘REGULATION ON INTERINSTITUTIONAL COORDINATION FOR THE PROTECTION OF GROUNDWATER RESOURCES,’ SETENA could have consulted SENARA for its opinion if it considered such consultation appropriate under the protocols and procedures it applies.
The fact remains, however, that in this particular case neither SETENA nor the developer consulted SENARA regarding the risk that construction of the treatment plant at that location could pose to water resources. VI. ENVIRONMENTAL ASSESSMENT IN THIS PARTICULAR CASE. In areas lacking a public sanitary-sewer service, the treatment plant itself is indeed the measure that ensures a higher level of protection for the water originating from the residential complex and undergoing treatment. In this respect, it is the optimal measure for ensuring the protection of surface water and groundwater in relation to the water subjected to that treatment process, thereby ensuring that such water does not affect surface water or groundwater resources. The issue that, in this particular case, we note required assessment—which we assume SETENA should have performed—arises because part of the treatment plant was to be built in an area encroaching upon the stream’s protection zone (área de protección), thereby altering the protective purpose assigned by the ley forestal to forest cover (cobertura boscosa), which is intended to enable that vegetation cover to serve as a natural biological barrier against possible contamination of the stream by stormwater carrying pollutants into it or by other types of contamination.
Forest cover along the banks of the stream also helps protect the quantity of water resources by reducing evapotranspiration; it retains rainwater and slowly releases it into watercourses through springs (nacientes) and baseflow; it delays and reduces surface runoff; it reduces soil erosion; and it increases infiltration in flood-prone areas. These functions, in turn, protect communities located downstream from flood-prone areas. To the foregoing, we must add that, as is apparent from the parties’ statements, the water table (nivel freático) is only three meters deep and that, moreover, according to the appellants, the flow is directed toward the northwest, where the water is used by some downstream residents to meet irrigation needs. Accordingly, in cases of this kind, the technical studies serving as the basis for authorizing the environmental viability of the activity, work, or project within a framework for protecting water resources must comprehensively analyze vulnerability, hazard, and risk factors, as well as the site’s hydrogeological conditions, in order to rule out possible effects on the quality or quantity of surface water or groundwater resources.” Consequently, in the sub lite, the Chamber finds a violation by the authorities of the Municipalidad de Santa Ana and SETENA of the right to a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in article 50 of the Constitución Política, in connection with the precautionary principle (principio precautorio).
This is because, although the record in the sub iudice shows that SENARA’s authorities do not expressly state that their involvement was required for approval of the environmental viability of the wastewater treatment, they do clarify that an assessment is necessary in this particular case because part of the treatment plant was to be built in an area encroaching upon the stream’s protection zone, thereby altering the protective purpose assigned by the ley forestal to forest cover. An assessment was also necessary because, as is apparent from the parties’ statements, the water table is only three meters deep and the flow is directed toward the northwest, where the water is used by some downstream residents to meet irrigation needs. Nevertheless, there is no evidence that SENARA was asked to conduct the corresponding study.
V.Furthermore, although the appellant alleges that part of the treatment plant at issue will be built on land registered as a municipal park—thereby changing the property’s designated use as a public park without first processing a bill—the fact remains that, based on the report submitted under oath, subject to the consequences, including criminal penalties, established in article 44 of the Law governing this Jurisdiction, by Gerardo Oviedo Espinoza, mayor, and Walter Herrera Cantillo, president of the Concejo Municipal, Eduardo Fallas Alpízar, Engineer in Charge of Project Execution for the Works Management and Investment Process, and Eduardo Sosa Aguilar, head of the Geomatics Process, acting as delegates, the Chamber understands that the WWTP project complies with the Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones and the Ley de Planificación Urbana with respect to the area that must be allocated to children’s playgrounds, parks, and community facilities; it therefore dismisses this claim.
We depart from the majority’s position and dismiss the appeal insofar as it concerns SENARA’s failure to validate the hydrogeological studies. As the undersigned Justice Castillo Víquez stated in the dissenting opinion set forth in judgment number 2010-6922, issued at fourteen hours and thirty-five minutes on the sixteenth of April of two thousand ten, the regulations in force do not require, as part of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental), that hydrogeological studies be conducted by SENARA or subsequently validated by that entity. In this regard, we consider that imposing requirements not predetermined by the environmental legal framework creates a considerable degree of insecurity and uncertainty among persons seeking to undertake a potentially polluting activity. It also flagrantly violates the principles of legitimate expectations (confianza legítima) and the good faith of regulated parties in the prior actions of public authorities. In essence, those persons do not know what to expect and lose any degree of predictability in administrative proceedings, because, under the majority’s position, a judicial oversight body—whether reviewing legality or constitutionality—may at any time create or devise new requirements that are not expressly established.
With due respect, I dissent from the majority opinion granting the appeal, for the following reasons:
The right to a healthy and ecologically balanced environment, under the Costa Rican Legal System, is protected not only by Article 50 of the Constitución Política, but also by a series of laws and executive decrees (regulations) currently in force, such as the Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 de 4 de octubre de 1995; the Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 de 30 de abril de 1998; the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317 de 21 de octubre de 1992; and Decreto Ejecutivo N° 31849 de 24 de mayo de 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), to name only a few. This makes it necessary, in environmental matters, to distinguish constitutional review (control de constitucionalidad) from legality review (control de legalidad). In this regard, the undersigned is of the view that this Chamber, through an amparo proceeding (recurso de amparo), should hear a matter alleging a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment only if the Administration has not yet intervened and the violation of that right is manifest and evident, readily ascertainable, of some importance or severity, and directly affects a specific person or community.
Otherwise, the issue must be raised and litigated through legality proceedings (vía de legalidad). Therefore, mere noncompliance with obligations and duties legally imposed upon the various public administrations in environmental matters is properly heard through legality proceedings—whether administrative or judicial—where the alleged failures or omissions may be reviewed far more extensively. It must be borne in mind that the amparo proceeding is summary, informal, simple, and expeditious; accordingly, from the very moment the Administration intervenes in an environmental matter in the exercise of its powers and conducts a proceeding involving the issuance of administrative acts (actos administrativos), review of the matter falls outside the scope of this specialized jurisdiction. Therefore, review of administrative actions taken in connection with an environmental matter that, for proper assessment, requires full adjudicatory proceedings (proceso de conocimiento pleno) is possible only before the ordinary courts, since the design of the amparo proceeding is incompatible with comparing or reviewing technical or legal criteria developed pursuant to the laws or regulations in force, or with taking additional and more extensive evidence necessary to compare or review the criteria already contained in the administrative record (expediente administrativo) for the case.
To hold otherwise would transform the amparo proceeding into ordinary proceedings involving full adjudication, thereby distorting its nature and frustrating the purposes for which it was designed, causing it to lose its status as an instrument for the effective protection of fundamental rights. As a result of the foregoing, I consider that when a public entity or body has intervened in various ways or has issued administrative acts concerning an environmental matter, its review and oversight fall within the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción de lo contencioso-administrativo). It is precisely the verification that such administrative intervention exists that determines that the matter falls within the competence of legality proceedings. Consequently, this proceeding should have been summarily dismissed (rechazado de plano), because its subject matter is an issue properly litigated, analyzed, and decided through legality proceedings.
However, because this was not done, the proper course is to deny the proceeding, without making any ruling whatsoever on the merits of the issue raised, since it falls to the ordinary courts—specifically, the contentious-administrative courts—to determine whether the challenged administrative actions and conduct are substantively consistent with the provisions of the legal system at the statutory level regarding the protection, safeguarding, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.
The parties are advised that, if they submitted any paper document, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device or produced using new technologies, these must be collected from the court office within a maximum period of 30 business days counted from notification of this judgment. Otherwise, any such material not collected within that period will be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Corte Plena at session N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.
Por tanto:
The proceeding is partially granted, solely against the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and the Municipalidad de Santa Ana, for the infringement of the right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in Article 50 of the Constitución Política, in connection with the precautionary principle (principio precautorio). Gerardo Oviedo Espinoza, Walter Herrera Cantillo, Eduardo Fallas Alpízar, and Eduardo Sosa Aguilar, respectively mayor, president of the Concejo Municipal, engineer in charge of Project Execution for the Works Management and Investment Process, and head of the Geomatics Process, all of the Municipalidad de Santa Ana; as well as Ulises Álvarez Acosta, in his capacity as secretary general of the Secretaría Técnica Nacional, or whoever may hold those positions, are ordered immediately to issue the necessary orders, coordinate the relevant actions, and make the appropriate arrangements within the scope of their respective authority so that:
Fernando Castillo V.
President Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.
Anamari Garro V. Jorge Isaac Solano A.
Alexandra Alvarado P. José Roberto Garita N.
1
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas cinco minutos del veinticuatro de setiembre de dos mil veinticuatro.
Recurso de amparo que se tramita en expediente número 23-024552-0007-CO, interpuesto por [Nombre 001], cédula de identidad [Valor 001], contra el INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS (AyA), el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA (MINAE), el MINISTERIO DE SALUD, la MUNICIPALIDAD DE SANTA ANA y la SECRETARÍA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL (SETENA).-
Resultando:
3. El porcentaje del PTAR en área de parque es de 0.40% 4. El porcentaje de Área pública total excluyendo infraestructura de la PTAR es de 8.04% El área de protección plano SJ782564-2002 con área de 920.44m2 tiene una reducción de 0.30m2-, sin embargo esta área no tiene afectación por tratarse de un área no urbanizable. Sobre el tema de área pública que ha sido modificada, la única área publica urbanizable modificada, como se indicó anteriormente, fue el parque, El área publica (sic) urbanizable total excluyendo el área de la PTAR es de 2140.66m2 que equivale a un 8.04% del área urbanizable, por lo tanto cumple con el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana y el artículo 59.1 del Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones: Artículo 40.- Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales, lo que cederá por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes del área total a fraccionar o urbanizar, que podrán fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto.
No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. Asimismo se exceptúa de la obligación a ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas. No menos de una tercera parte del área representada por el porcentaje fijado conforme al párrafo anterior será aplicado indefectiblemente al uso de parque, pero reservando en primer término de ese tercio el o los espacios necesarios para campo o campos de juegos infantiles, en proporción que no sea inferiora diez metros cuadrados por cada familia, las áreas para juegos infantiles no podrán ser aceptadas si el fraccionador o urbanizador no las ha acondicionado debidamente, incluyendo su enzacatado e instalación del equipo requerido.
Los dos tercios restantes del referido porcentaje o el remanente que de ellos quedase disponible después de cubiertas las necesidades de parque, servirán para instalar facilidades comunales que en un principio proponga el fraccionador o urbanizador o luego en su defecto los adquirentes de lotes, pero que en todo caso ha de definir la Municipalidad. Las áreas aprovechables en facilidades comunales sólo podrán eliminarse o reducirse a cambio de alguna mejora u otra facilidad compensatoria, cuando de ello se obtenga un mayor beneficio para la comunidad. Hecha excepción de los derechos de via para carreteras que han de cederse al Estado, conforme a lo antesdispuesto, las demás áreas de uso público deberán ser traspasadas a favor del dominio municipal. No obstante la Municipalidad podrá autorizar que determinadas porciones sean transferidas directamente a las entidades estatales encargadas de establecer en las mismas los servicios o facilidades de su respectiva competencia, en concordancia con lo previsto en el párrafo inmediato anterior.
ARTÍCULO 59. Cesión de área pública para juegos infantiles, parques y facilidades comunales Todo urbanizador debe ceder área gratuitamente al uso público, según sea el tipo de urbanización: 1. Urbanización de uso residencial: 20,00 m² por lote; esta cantidad en porcentaje no debe ser menor de un 5% ni mayor de un 20% del área urbanizable, salvo en vivienda de interés social, en cuyo caso el mínimo será el 10% (...) ... Expuesto lo anterior, según el diseño de sitio, la Urbanización Fontana Real, cuenta con un total de 45 lotes, según el artículo 59.1 supra citado, le corresponde a cada lote 20 m2, lo cual a raíz de lo anterior, 900 m2 deben de cederse como área pública (juegos infantiles, parques y facilidades comunales). Teniendo en consideración el que el área total urbanizable es de 26607.25m2 y en atención de los articulos 59.1 y 40 mencionados anteriormente, el porcentaje del área pública debe de encontrarse en el rango de 5% a 20%, así las cosas: 1.
El 5% del total de Área urbanizable es 1330.36m2 2. El 20% de área urbanizable es 5321.45m2 Según el diseño de sitio, la condición actual de área pública excluyendo el área de la infraestructura de la PTAR (1 05.63 m2) se aprecia de la siguiente manera: Área publica: 2140.66m2 Por ende, teniendo en consideración que el mínimo de área pública según el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana es de 5%, según las áreas del diseño de sitio de la Urb. Fontana Real sería 1330.36m2 y el 20% sería 5321.45m2 el área pública restante actual es de 2140.66m2, encontrándose en el rango establecido por ley y por lo tanto, cumple. Porcentualmente, se ve de la siguiente manera: 5% < 8.04% < 20% El área publica urbanizable actual en urbanización Fontana Real para parque es de 563.43m2 (excluyendo el área de PTAR) que de acuerdo con el artículo 61.2 del Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones el área minima del parque debe ser 355.73m2, por lo tanto el área actual es mayor y cumple: ARTÍCULO 61.
Distribución del área pública en urbanizaciones de uso residencial En toda urbanización de uso residencial, debe cederse para uso público el área definida en el inciso 1 del ARTÍCULO 59. Cesión de área pública para juegos infantiles, parques y facilidades comunales del presente Reglamento. Esta debe destinarse a juegos infantiles, parque y facilidades comunales, en este orden de prioridad, y se debe distribuir de la siguiente manera: 7. Juegos infantiles: 10 m² por lote o unidad habitacional 2. Parque: 1/3 del área pública, una vez computada el área de juegos infantiles 3. Facilidades comunales: 2/3 partes del área pública restante... A la luz del articulo citado anteriormente, se aclara que con respecto al inciso 1, actualmente están destinados 1073.48m2 para juegos infantiles, por lo tanto se mantiene sin alteraciones, igual al diseño original. En lo que respecta al inciso 2: si se resta al área pública: 2140.66m2 el área de juegos infantiles: 1073.48m2, y se divide entre 3, el total es de 355.73m2 (actualmente están destinados 563.43m2 para parque, por lo tanto si se cumple.
El inciso 3, actualmente están destinados 503.95m2 para facilidades comunales, por lo tanto se mantiene sin alteraciones, igual al diseño original. Se comparte la siguiente imagen para ilustrar y concordar las consideraciones anteriores con ocasión al articulo 61 de dicho reglamento: [incluyen una ilustración] En virtud de lo anterior, como conclusiones dentro del presente informe, se tiene: 1. La única área publica urbanizable modificada fue el parque. 2. El área publica urbanizable total excluyendo el área de la PTAR es de 2140.66m2 que equivale a un 8.04% del área urbanizable, por lo tanto cumple con los artículos 40 de la Ley de Planificación Urbana y el articulo 59.1 del Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones. 3. El área publica urbanizable actual para parque es de 563.43m2, y de acuerdo con el artículo 61.2 del Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones, el área minima del parque debe ser 355.73m2, por lo tanto el área actual es mayor y cumple..." Solicitan que se declare sin lugar el recurso planteado.
Redacta la Magistrada Alvarado Paniagua; y,
Considerando:
El recurrente alega que, el 29 de marzo del año 2023, por medio del oficio MSA-GOT-GEN-04-445-2023, la Municipalidad de Santa Ana aprobó un certificado de uso de suelo para edificar una planta de tratamiento de aguas residuales destinada al Residencial Fontana Real, sin tener el respectivo permiso de ubicación de sistemas de tratamiento de aguas residuales aprobado conforme al Decreto Ejecutivo N° 39887-S-MINAE. Así, la citada planta de tratamiento será emplazada en un terreno público que es parte de un área de protección, irrespetando la distancia prevista en el artículo 33 de la Ley Forestal, que establece un área mínima de 10 metros en ese sentido. Además, parte de esa planta de tratamiento será construida en un terreno inscrito como parque municipal, con lo que claramente se variará el destino del inmueble como parque público. En este sentido, el procedimiento que debió seguir el Gobierno Local para construir la planta de tratamiento en el terreno de parque municipal, demandaba la creación de un proyecto de ley mediante el cual se compensara el área perdida de parque, con un terreno para parque municipal en algún otro lugar del cantón.
Aunado a ello, menciona el recurrente que si bien, el 3 de agosto del año 2023, la SETENA aprobó la viabilidad ambiental del proyecto por medio de la resolución N° 1138-2023-SETENA, también indicó que la planta de tratamiento de aguas residuales para el Residencial Fontana Real sería construida en las fincas 526219-000 y 526220-000 —correspondientes a los planos de catastro 1-775258-2002 y 1-782564-2002— y que la propiedad 1-782564-2002, que limita al norte con la Quebrada Rodríguez, se ubica aproximadamente a 7 metros de la planta de tratamiento, con lo que el proyecto colinda con un cuerpo de agua superficial. Igualmente, SETENA señaló que en el sitio, el nivel freático está a 3 metros de profundidad y es un acuífero que presenta producciones bajas de agua, pero que en algunos casos es utilizado como fuente de abastecimiento para algunas viviendas para riego. Así, en la viabilidad ambiental se reconoció que en el sitio el nivel freático está a 3 metros de profundidad, indicando que es un acuífero que presenta producciones bajas de agua, pero que en algunos casos es utilizado como fuente de abastecimiento para algunas viviendas para riego, e igualmente que ese acuífero tiene una dirección hacia el suroeste, añadiendo que se realizó un análisis de vulnerabilidad a la contaminación que indica que en las pruebas de infiltración realizadas, no se detectó riesgo.
No obstante, en ninguna parte de la Viabilidad Ambiental se indica que SENARA hubiera realizado un análisis de toda la información disponible sobre esos aspectos hídricos, irrespetándose así la reiterada jurisprudencia sobre este tema de Sala Constitucional.
La coadyuvancia es una forma de intervención adhesiva que ocurre cuando una persona actúa en un proceso uniéndose a las pretensiones de alguna de las partes principales. En virtud de lo anterior, aquella persona que ostente un interés directo en el resultado del proceso, está legitimada para actuar como coadyuvante, aun cuando, al no ser la parte recurrente o la recurrida, no resultará directamente afectada por lo que se resuelva en la sentencia. Sobre este particular, el artículo 34 de la Ley de esta Jurisdicción dispone lo siguiente:
“Artículo 34. El recurso se dirigirá contra el servidor o el titular del órgano que aparezca como presunto autor del agravio. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, se tendrá por establecido el amparo contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en sentencia. De ignorarse la identidad del servidor, el recurso se tendrá por establecido contra el jerarca.
Se tendrá también como parte al tercero que derivare derechos subjetivos de la norma o del acto que cause el proceso de amparo.
Además, quien tuviere un interés legítimo en el resultado del recurso podrá apersonarse e intervenir en él como coadyuvante del actor o del demandado”. (El resaltado con subrayado no es del original).
De esta manera, la eficacia del pronunciamiento no podrá alcanzar a la parte coadyuvante de manera directa e inmediata, ni tampoco podrá afectarla la condición de cosa juzgada del fallo —aunque en materia de amparo pueda favorecerle la eficacia de lo resuelto, debido al carácter erga omnes que tiene la jurisprudencia y precedentes de la jurisdicción constitucional (artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional)—. Por consiguiente, en este caso, la Sala procede a admitir las coadyuvancias presentadas, en los términos del artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:
Además, conforme el Registro Nacional de Concesiones y, según oficio DH-0213-2023, emitido por el Departamento de Desarrollo de la Dirección de Agua, no existen concesiones de agua otorgadas en dicha fuente, por lo que, de existir administrados aprovechando el agua en el sitio, lo estarían haciendo de manera ilegal (informes y prueba que obra en el expediente).
En el sub iudice, el recurrente alega que, el 29 de marzo del año 2023, por medio del oficio MSA-GOT-GEN-04-445-2023, la Municipalidad de Santa Ana aprobó un certificado de uso de suelo para edificar una planta de tratamiento de aguas residuales destinada al Residencial Fontana Real, sin tener el respectivo permiso de ubicación de sistemas de tratamiento de aguas residuales aprobado conforme al Decreto Ejecutivo N° 39887-S-MINAE. Así, la citada planta de tratamiento será emplazada en un terreno público que es parte de un área de protección, irrespetando la distancia prevista en el artículo 33 de la Ley Forestal, que establece un área mínima de 10 metros en ese sentido. Además, parte de esa planta de tratamiento será construida en un terreno inscrito como parque municipal, con lo que claramente se variará el destino del inmueble como parque público. En este sentido, el procedimiento que debió seguir el Gobierno Local para construir la planta de tratamiento en el terreno de parque municipal, demandaba la creación de un proyecto de ley mediante el cual se compensara el área perdida de parque, con un terreno para parque municipal en algún otro lugar del cantón.
Aunado a ello, menciona el recurrente que si bien, el 3 de agosto del año 2023, la SETENA aprobó la viabilidad ambiental del proyecto por medio de la resolución N° 1138-2023-SETENA, también indicó que la planta de tratamiento de aguas residuales para el Residencial Fontana Real sería construida en las fincas 526219-000 y 526220-000 —correspondientes a los planos de catastro 1-775258-2002 y 1-782564-2002— y que la propiedad 1-782564-2002, que limita al norte con la Quebrada Rodríguez, se ubica aproximadamente a 7 metros de la planta de tratamiento, con lo que el proyecto colinda con un cuerpo de agua superficial. Igualmente, SETENA señaló que en el sitio, el nivel freático está a 3 metros de profundidad y es un acuífero que presenta producciones bajas de agua, pero que en algunos casos es utilizado como fuente de abastecimiento para algunas viviendas para riego. Así, en la viabilidad ambiental se reconoció que en el sitio el nivel freático está a 3 metros de profundidad, indicando que es un acuífero que presenta producciones bajas de agua, pero que en algunos casos es utilizado como fuente de abastecimiento para algunas viviendas para riego, e igualmente que ese acuífero tiene una dirección hacia el suroeste, añadiendo que se realizó un análisis de vulnerabilidad a la contaminación que indica que en las pruebas de infiltración realizadas, no se detectó riesgo.
No obstante, en ninguna parte de la Viabilidad Ambiental se indica que SENARA hubiera realizado un análisis de toda la información disponible sobre esos aspectos hídricos, irrespetándose así la reiterada jurisprudencia sobre este tema de Sala Constitucional.
Ahora bien, se informa bajo gravedad de juramento que el Ministerio de Salud inicialmente sí otorgó un permiso de ubicación para la planta, pero posteriormente lo anuló por oficio MS-DRRSCS-URS-1032-2023 con fecha 26 de junio de 2023 debido a inconsistencias en los planos que se presentaron posteriormente. Dado lo anterior, el 27 de junio de 2023, la Municipalidad de Santa Ana ingresó un nuevo trámite con consecutivo VBU-38.1_945, denominado "Permiso de Ubicación Sistema de Tratamiento de aguas Residuales de la empresa Municipalidad de Santa Ana". Así, al momento de rendirse los informes, el Sistema de Tratamiento de aguas Residuales en el Residencial Fontana Real contaba con un visto bueno de ubicación aprobado por el Ministerio de Salud mediante oficio MS-DRRSCS-URS-IT-0370-2023, a ubicarse en la propiedad con plano catastro SJ-782564-2002, con código VBU-38.1_945, para reúso tipo I riego, y sus respectivos planos constructivos. Aunado a ello, también al momento de rendirse los informes, la Municipalidad de Santa Ana había solicitado cambiar la disposición del vertido a cuerpo de agua mediante la solicitud VUI y esa gestión se encontraba en trámite.
Establecido esto, acusa el accionante que la citada planta de tratamiento será emplazada en un terreno público que es parte de un área de protección, irrespetando la distancia prevista en el artículo 33 de la Ley Forestal, que establece un área mínima de 10 metros en ese sentido. Aunado a ello, menciona que, si bien, el 3 de agosto del año 2023, la SETENA aprobó la viabilidad ambiental del proyecto por medio de la resolución N° 1138-2023-SETENA, también indicó que la planta de tratamiento de aguas residuales para el Residencial Fontana Real sería construida en las fincas 526219-000 y 526220-000 —correspondientes a los planos de catastro 1-775258-2002 y 1-782564-2002— y que la propiedad 1-782564-2002, que limita al norte con la Quebrada Rodríguez, se ubica aproximadamente a 7 metros de la planta de tratamiento, con lo que el proyecto colinda con un cuerpo de agua superficial. Igualmente, SETENA señaló que, en el sitio, el nivel freático está a 3 metros de profundidad y es un acuífero que presenta producciones bajas de agua, pero que en algunos casos es utilizado como fuente de abastecimiento de algunas viviendas para riego. No obstante, en ninguna parte de la Viabilidad Ambiental se indica que SENARA hubiera realizado un análisis de toda la información disponible sobre esos aspectos hídricos.
Sobre este particular, dispone la Ley Forestal:
"ARTICULO 33.- Areas de protección Se declaran áreas de protección las siguientes:
Asimismo, informa bajo gravedad de juramento Osvaldo Quirós Arias, en su condición de gerente general del SENARA, que las áreas de protección establecidas por el legislador, especialmente en las riberas de los ríos, tienen como propósito crear una barrera natural de protección que evite que al río lleguen elementos contaminantes. Es decir, su vocación natural, entre otras, es servir de barrera de protección a la contaminación del río y, de igual manera, preservar la cantidad del recurso hídrico, toda vez que la cobertura boscosa en las riberas de los ríos disminuye la evapotranspiración, retiene el agua de lluvia —liberándola lentamente a los cauces a través de nacientes y flujo base—, retarda y reduce la escorrentía superficial, reduce la erosión del suelo y aumenta la infiltración en áreas de inundación, todo lo cual entraña, a su vez, la protección de las comunidades ubicadas río debajo de las áreas inundables.
En este contexto, el río o quebrada que interesa (Quebrada Rodríguez) constituye un cuerpo de agua expuesto, por lo que es fundamental evaluar si la obra o proyecto planteado disminuye la protección natural que, por vocación, está llamada a cumplir el área de protección establecida por el legislador, toda vez que, siendo una limitación establecida por la Ley Forestal, el bien jurídico tutelado es la protección de la cobertura boscosa en dicha área y la preservación de la biodiversidad, en especial, la protección del agua a partir de la cual se define su medida de protección.
Ahora bien, en el caso concreto, se tiene por acreditado que, efectivamente, de previo a emitir la resolución N° 1138-2023-SETENA de las 11:13 horas del 3 de agosto de 2023, otorgando la viabilidad ambiental del proyecto, SETENA no consultó al citado servicio basándose en una interpretación de las regulaciones establecidas en el Decreto Ejecutivo N° 42015-MAG-MINAE-S–MIVAH "Reglamento de Coordinación Interinstitucional para la Protección de los Recursos Hídricos Subterráneos". No obstante, esa norma permite excluir por la vía reglamentaria a SENARA del procedimiento de evaluación ambiental de AOP (actividades obras y proyectos), en los siguientes términos:
"Artículo 38.- Evaluación de Riesgo Hidrogeológico por parte de SETENA Corresponde a SETENA evaluar la variable hidrogeológica de las AOPs, según el procedimiento establecido en el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte II, Decreto Ejecutivo N° 32712- MINAE.
El análisis de inclusión de la variable ambiental para planes reguladores, deberá considerar el factor hidrogeológico, de acuerdo con el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte III, Decreto Ejecutivo N° 32967.
La Evaluación de Impacto Ambiental de las AOP por parte de SETENA no requerirá de Dictamen Técnico por parte de SENARA. SETENA únicamente deberá verificar el criterio del Dictamen Técnico emitido por SENARA en el cual se indique si la empresa debe observar condiciones especiales para el desarrollo del proyecto de acuerdo a lo establecido en el artículo No. 7 inciso 7.4 según Decreto No. 30131-MINAE-SALUD 'Reglamento para la regulación del sistema de almacenamiento y comercialización de hidrocarburos'. (El acrónimo AOP, en el decreto citado, significa "Actividades, Obras y Proyectos").
Además, en ninguna parte de su informe indica expresamente que deba dársele participación a SENARA en el trámite respectivo.
Sin embargo, es necesario traer a colación lo dispuesto en sentencia nro. 2024008710 de las 9:20 horas del 5 de abril de 2024, donde se desarrollo ampliamente el papel de SENARA. Así, en ese pronunciamiento se indicó:
En el sub lite, la parte recurrente acusa que el Consejo de Santa Bárbara aprobó la disponibilidad de agua para el proyecto de condominio Vistas de Santa Bárbara -que prevé la construcción de 835 casas- con sustento en insumos privados aportados por el interesado, en lugar de aplicar la Matriz de Poás del Senara. Agrega que la decisión aludida se adoptó sin tener certeza de cuánta agua demandaría ese proyecto ni corroborar que el sistema de acueducto actual pueda suplir el recurso hídrico necesario para toda la población, máxime si se considera que, actualmente, con frecuencia se interrumpe la prestación de ese servicio en la zona y el municipio no ha adoptado medidas para mitigar la situación y sus consecuencias. (…)
Visto lo anterior, resulta oportuno traer a colación lo señalado por este Tribunal Constitucional en la sentencia nro. 2016018352 de las 9:15 horas del 9:05 horas del 16 de diciembre de 2016, en la que se conoció un reclamo similar al planteado en el sub lite respecto a la importancia de contar con estudios hidrogeológicos de previo a la emisión de permisos de construcción de proyectos de desarrollo:
“V.- Sobre el fondo. Según quedó debidamente demostrado, la mayoría de los proyectos denunciados constituyen un riesgo para el recurso hídrico de una zona tan importante para el país, como la zona de Poás. A pesar de las advertencias previas de este Tribunal emitidas en la sentencia No. 2004-1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004 y de la existencia de la “Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico”, emitida por SENARA el 2 de octubre de 2006, la Municipalidad de Poás autorizó el asentamiento de los proyectos denunciados, sin tomar las previsiones necesarias que garantizaran previamente la protección de los mantos acuíferos. En la evaluación de SENARA se concluyó que la Urbanización Caliche, Los Conejos, la Propiedad de Marvin Murillo, la Finca Erick Lonis (finca 1 y 2), Calle Telón-FUPROVI, Calle Las Hortensias, Urbanización Residencial Don Manuel, Urbanización Don Manuel, Calle Los Murillo y Calle Ladelia son proyectos habitacionales ejecutados sin los estudios hidrogeológicos locales que valoraran las condiciones in situ de las propiedades a desarrollar, y los posibles impactos sobre los recursos hídricos, a pesar de estar ubicados en zonas de alta y mediana vulnerabilidad.
También se arribó a la conclusión de que los proyectos Urbanización Caliche, Los Conejos, Finca Erick Lonis (finca 1 y 2), Calle Telón-FUPROVI, Calle Las Hortensias, Urbanización Don Manuel y Calle Los Murillo presentan riesgo de afectación a la calidad del recurso hídrico, por incumplir condiciones de densidad poblacional respecto de las zonas de media y alta vulnerabilidad; el tamaño de los lotes de Calle Ladelia incumplen los valores recomendados para zonas de media vulnerabilidad, y con el tamaño del lote para viviendas unifamiliares con tanque séptico, al igual que los lotes de la Finca Erick Lonis. Por su parte, la Urbanización Caliche y los proyectos Calle Los Murillo, Urbanización Los Conejos, Calle Telón-FUPROVI, Calle Las Hortencias y Urbanización Don Manuel tienen una carga contaminante que está por encima de lo recomendado en la Matriz de Vulnerabilidad, debido a la alta densidad de población, y por lo que deben implementar sistemas de tratamiento para reducir la carga contaminante al suelo, producto de la existencia de tanques sépticos.
Ante los resultados del estudio señalado, lo recomendado por SENARA fue que en los proyectos Urbanización Caliche, Los Conejos, la Propiedad de Marvin Murillo, Calle Telón-FUPROVI, Calle Las Hortensias, Urbanización Don Manuel, y Calle Los Murillo no se otorguen nuevos permisos de construcción hasta no contar con estudios hidrogeológicos detallados realizados por los interesados, aprobados por SENARA y que contemplen la totalidad del proyecto, a fin de determinar la condición en cuanto a la calidad de los recursos hídricos, el riesgo de afectación futuro, y la definición, en caso de ser necesario, de implementar medidas para mitigar los efectos actuales. Respecto de la Urbanización Residencial Don Manuel y Calle Ladelia se indicó que los futuros permisos de construcción deben condicionarse a la instalación de sistemas de tratamiento individualizados, planta de tratamiento o red de alcantarillado sanitario y al tamaño de lote mínimo.
En los casos de Calle Ladelia y Finca Erick Lonis lo recomendado fue implementar un sistema de tratamiento individualizado que cumpla con el reglamento de vertidos y que sea equiparable a una planta de tratamiento. Lo anterior evidencia, sin lugar a dudas, una actuación arbitraria de la Municipalidad recurrida, dado que su negligencia, al no haber verificado o exigido de previo a la construcción de dichos proyectos, los estudios previos y la valoración de la eventual afectación del recurso hídrico, puso en riesgo la protección del ambiente amparada en el artículo 50 de la Constitución Política. De ahí que proceda la estimación de este recurso únicamente en cuanto a dichos proyectos y contra la Municipalidad de Poás, por ser la encargada de velar por los intereses de la localidad y haber sido omisa en la verificación de tales requisitos, a pesar de todos los precedentes constitucionales citados y que la conminaban a su cumplimiento (…)
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar el recurso solo contra la Municipalidad de Poás, por la acusada lesión al artículo 50 constitucional en relación con los proyectos habitacionales identificados en Poás como Urbanización Caliche, Los Conejos, la Propiedad de Marvin Murillo, la Finca Erick Lonis (finca 1 y 2), Calle Telón-FUPROVI, Calle Las Hortensias, Urbanización Residencial Don Manuel, Urbanización Don Manuel, Calle Los Murillo y Calle Ladelia. Se ordena a José Joaquín Brenes Vega y Jorge Luis Alfaro Gómez, por su orden Alcalde y Presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Poás, o a quienes ocupen esos cargos, lo siguiente: 1-Abstenerse de otorgar nuevos permisos de construcción en los proyectos Urbanización Caliche, Los Conejos, la Propiedad de Marvin Murillo, Calle Telón-FUPROVI, Calle Las Hortensias, Urbanización Don Manuel y Calle Los Murillo, hasta no contar con estudios hidrogeológicos detallados realizados por los interesados, aprobados por SENARA y que contemplen la totalidad del proyecto, a fin de determinar la condición de la calidad de los recursos hídricos, el riesgo de afectación futuro, y la definición en caso de ser necesario, de la implementación de medidas para mitigar los efectos actuales; 2- No emitir permiso de construcción alguno en la Urbanización Residencial Don Manuel y Calle Ladelia, sin exigir previamente la instalación de sistemas de tratamiento individualizados, planta de tratamiento o red de alcantarillado sanitario, atendiendo al tamaño de lote mínimo; 3- Diligenciar los procedimientos y actuaciones respectivas en el marco de sus competencias, a fin de que en un plazo de 2 años contado a partir de la notificación de esta sentencia, sea implementado un sistema de tratamiento individualizado que cumpla con el reglamento de vertidos, y sea equiparable a una planta de tratamiento, en los proyectos habitacionales Calle Ladelia y Finca Erick Lonis (finca 1 y 2). 4- Abstenerse de otorgar permisos de construcción o autorizar proyectos habitacionales futuros, sin verificar de previo el cumplimiento de lo dispuesto en la Matriz Genérica de Protección Acuífera aprobada por SENARA.
Se advierte a los recurridos, que con base en lo establecido en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien reciba una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y que no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. En cuanto a los demás recurridos y los proyectos habitacionales Jardines Del Valle, Calle La Lechuza y Calle Don Nicolás, se declara sin lugar el recurso. Se condena a la Municipalidad de Poás al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a (sic) esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese esta resolución a José Joaquín Brenes Vega y Jorge Luis Alfaro Gómez, por su orden Alcalde y Presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Poás, o a quienes ocupen esos cargos, en forma personal.
Desglósese el escrito de interposición y los informes rendidos en este amparo y agréguense al expediente No. 03-000468-0007-CO, a fin de verificar únicamente el acusado incumplimiento de lo dispuesto en la sentencia No. 2004-1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004. La Magistrada Hernández López salva el voto y declara sin lugar el recurso” (el resaltado fue incorporado).
Por su parte, la sentencia nro. 2017006340 de las 9:15 horas del 5 de mayo de 2017, esta Cámara Constitucional resaltó el papel de Senara en la aprobación de proyectos de desarrollo, como los urbanísticos:
“IV.- Sobre la protección de las aguas subterráneas. En sentencia No. 2004-1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004, la Sala se refirió a la tutela de las aguas subterráneas, como parte esencial de nuestro ecosistema, en el siguiente sentido:
“V.- AGUAS SUBTERRÁNEAS. Frente a las aguas denominadas superficiales, en cuanto discurren sobre la corteza terrestre, y pueden ser objeto de aprovechamientos comunes o especiales, se encuentran las subterráneas. Las aguas subterráneas son aquellas que se encuentran bajo la superficie terrestre ocupando los espacios vacíos en el suelo o las rocas, su fuente más importante lo son las precipitaciones pluviales que se infiltran en el suelo. El suelo, por su parte, está compuesto por dos niveles que son los siguientes: a) Superior o zona de aireación, en el cual los espacios vacíos están ocupados por el aire y el agua infiltrada que desciende por gravedad y b) otro debajo de éste denominado zona de saturación, en la que los espacios vacíos están llenos de agua que se mueve lentamente y cuyo nivel superior se denomina tabla de agua, nivel hidrostático o freático. Las aguas incluidas en los espacios porosos de la zona de saturación, en formaciones geológicas, se denominan mantos acuíferos o de aguas subterráneas.
El gradiente hidráulico es la diferencia de altitud entre dos puntos de la misma tabla de agua –nivel freático-, en relación con su distancia horizontal, la velocidad de movimiento de las aguas subterráneas depende, en esencia, del gradiente hidráulico. Las aguas subterráneas son parte esencial del ciclo hidrológico, así del total del agua de la hidrosfera el 2,4% es agua dulce, de esta un 78,1% se encuentra congelada, un 21,5% corresponde a las aguas subterráneas y un 0,4% son superficiales que se encuentran en ríos y lagos. En la región centroamericana la principal fuente de abastecimiento público son las aguas subterráneas, frente a las superficiales que están notablemente expuestas a su contaminación y degradación por las nocivas prácticas del uso de la tierra y la expansión urbana descontrolada. Para el caso particular de nuestro país se ha estimado que la recarga potencial anual de aguas subterráneas es de aproximadamente 47 000 millones de metros cúbicos por año, lo que significa un 20% de la precipitación, igualmente se ha calculado que de los 750 000 metros cúbicos de agua diarios para consumo humano que se utilizan, un 70% (500 000 metros cúbicos por día) provienen de captaciones de aguas subterráneas.
El consumo y uso de las aguas subterráneas, respecto de las superficiales, presenta ventajas cualitativas y cuantitativas evidentes y claras como las siguientes: a) La inversión para la extracción y explotación de las aguas subterráneas potables se realiza en forma gradual dependiendo del aumento de la demanda del servicio y las áreas de captación pueden ser ubicadas cerca del lugar donde se produce la demanda, todo lo cual reduce los costos de conducción, tratamiento y almacenamiento; b) la calidad físico-química natural de las aguas subterráneas es más constante que las superficiales y es potable con poco o ningún tratamiento; c) al existir suelo o rocas por sobre las aguas subterráneas se encuentran más protegidas de la contaminación de origen natural o humano; d) las variaciones en cantidad y disponibilidad en épocas secas o de precipitación pluvial son mínimas comparadas con las de las aguas superficiales; e) constituyen una reserva estratégica para hacerle frente a estados de emergencia por calamidad pública, conmoción interna (v. gr. terremotos, huracanes, erupciones volcánicas, etc.) o guerra.
El tema de las aguas subterráneas se encuentra íntimamente ligado a varios derechos fundamentales recogidos en el texto constitucional e instrumentos internacionales de derechos humanos. Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, enuncia el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual se logra, entre otros factores, a través de la protección y conservación de la calidad y cantidad del agua para consumo y uso humano y para mantener el equilibrio ecológico en los hábitats de la flora y la fauna (v. gr. humedales) y, en general, de la biosfera como patrimonio común de la humanidad. Del mismo modo, el acceso al agua potable asegura los derechos a la vida –“sin agua no hay vida posible” afirma la Carta del Agua aprobada por el Consejo de Europa en Estrasburgo el 6 de mayo de 1968-, a la salud de las personas –indispensable para su alimento, bebida e higiene- (artículo 21 de la Constitución Política) y, desde luego, está asociado al desarrollo y crecimiento socio-económico de los pueblos para asegurarle a cada individuo un bienestar y una calidad de vida dignos (artículo 33 de la Constitución Política y 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos).
La escasez, la falta de acceso o disponibilidad y la contaminación de ese líquido preciado provoca el empobrecimiento de los pueblos y limita el desarrollo social en grandes proporciones. Consecuentemente, la protección y explotación de los reservorios de aguas subterráneas es una obligación estratégica para preservar la vida y la salud de los seres humanos y, desde luego, para el adecuado desarrollo de cualquier pueblo. En el año 1995 se estimó que 1000 millones de habitantes no tenían acceso al agua potable y se calcula que para el año 2025 cerca de 5.500 millones de personas tendrán escasez de agua, siendo que anualmente mueren entre 5 y 10 millones de personas por uso de agua no tratada. En otro orden de ideas, actualmente, se ha reconocido el deber de preservar, para las generaciones futuras, unas condiciones de existencia al menos iguales a las heredadas (desarrollo sostenible), por lo que la (sic) necesidades del presente deben ser satisfechas sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para hacerlo con las propias (Principio 2 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Estocolmo, 1972).
En esencia, el agua, desde un punto de vista económico y ecológico, es un bien preciado, puesto que, es indispensable para cualquier actividad humana (industrial, agrícola, doméstica, comercial, servicios etc.), como fuente de energía, materia prima, vía de transporte, soporte de actividades recreativas y elemento constitutivo para el mantenimiento de los ecosistemas naturales –uso del agua no contaminante o compatible con el ambiente-.
BIENES DE DOMINIO PÚBLICO. En nuestro sistema jurídico no existe un único cuerpo normativo sistemático y coherente que regule de forma global la protección, extracción, uso, gestión y administración eficiente de los recursos hídricos. Adicionalmente, la poca legislación existente se centra, preponderantemente, en las aguas superficiales obviando a las subterráneas. Como es propio y consustancial al Derecho Administrativo, se puede constatar en esta materia una dispersión normativa y un conjunto fragmentado, caótico y ambiguo de normas sectoriales que regulan aspectos puntuales quedando serias lagunas y antinomias, todo lo cual también dificulta, seriamente, la gestión ambiental por parte de los entes públicos encargados de la materia. Obviamente, la escasa regulación de las aguas subterráneas no constituye la excepción a la regla anteriormente señalada. En el Derecho de Aguas se han sostenido diversas tesis acerca de su naturaleza jurídica –cuya variación depende de la evolución histórica-.
Así a las aguas subterráneas se les ha reputado como (a) bienes privados, por lo que son una res nullius apropiable por su alumbrador, esto es, por el propietario del terreno en el que surjan, siguiéndose la máxima del Derecho Romano según la cual la propiedad se extiende desde el cielo hasta el infierno. Las regulaciones decimonónicas sobre el recurso hídrico (v. gr. Ley de Aguas española de 1879 que inspiró a muchas legislaciones latinoamericanas, entre ellas, a nuestra Ley de Aguas de 1942) le darán a las aguas subterráneas un carácter de (b) bien mixto, por lo que serán privadas las que el dueño de un terreno particular haga alumbrar y públicas las que nacen en un terreno de dominio público o las primeras después de haberlas utilizado su propietario. Finalmente, a partir del siglo XX, muchas legislaciones van a calificar todas las aguas subterráneas como (c) bienes de dominio público, a partir de la indubitada unidad del ciclo hidrológico, con lo que pasan a conformar lo que se ha denominado el “dominio público hidráulico” como parte del dominio natural y no artificial; esta posición concibe el agua como un recurso unitario subordinado al interés general por lo que no se debe distinguir entre superficiales y subterráneas, puesto que, se encuentran íntimamente vinculadas para mantener su calidad y cantidad.
De acuerdo con esta última tesis, las aguas subterráneas no son apropiables por ningún particular y su calificación como bienes de dominio público constituye título suficiente para someterlas a un régimen de intervención administrativa muy fuerte e intenso en aras de garantizar su integridad y calidad y de apartarlas de los modos de adquisición y disfrute propios del Derecho Privado. En nuestro ordenamiento jurídico, a partir de una serie de normas dispersas, se puede determinar la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, con evidentes variaciones, según el devenir histórico- legislativo. La Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 y sus reformas, en su artículo 1°, incisos IV, VIII y IX califica, respectivamente, como aguas de dominio público “Las de los (...) manantiales (...)”, “Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de propiedad nacional y, en general, todas las que nazcan en terrenos de dominio público” y “Las subterráneas cuyo alumbramiento no se haga por medio de pozos”, puesto que, el ordinal 4°, inciso III, de ese texto legal reputa de dominio privado –y, por ende, pertenecientes al dueño del predio- “Las aguas subterráneas que el propietario obtenga de su propio terreno por medio de pozos”, siendo que los sobrantes – de pozos concesionados para obtener agua con fines no domésticos y necesidades ordinarias- que salgan del terreno se convertirán en aguas de dominio público.
Evidentemente, la Ley de Aguas de 1942 sigue una tesis mixta acerca de la naturaleza jurídica de las aguas subterráneas, puesto que, conjuga el carácter res nullius y, por consiguiente, apropiable de éstas si son alumbradas en terrenos privados con el demanial si surgen en un terreno cuyo titular es un ente público. Serán dos leyes posteriores, dictadas durante el curso del último cuarto del siglo pasado, las que reformaron o modificaron, tácitamente lo establecido en los artículos 1°, incisos IV, VIII y IX y 4°, inciso III, de la Ley de Aguas. En realidad, estos dos nuevos instrumentos normativos se inscriben en la corriente contemporánea de concebir las aguas subterráneas como bienes del dominio público en virtud de la unidad del ciclo hidrológico, por lo que son título habilitante suficiente para admitir un fuerte régimen de intervención administrativa para conservar la cantidad, calidad y asegurar una explotación racional y sostenida de los recursos hídricos.
Así, el Código de Minería, Ley No. 6797 del 4 de octubre de 1982 y sus reformas, en su numeral 4° dispuso lo siguiente “(...) las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales, se reservan para el Estado y sólo podrán ser explotados por éste, por particulares de acuerdo con la ley, o mediante una concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa (...)”, de esta forma se produjo una publificación y nacionalización de todas las aguas subterráneas del país, incluso las que son alumbradas mediante un pozo ubicado en un predio particular para uso domésticos o necesidades ordinarias. Ulteriormente, la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 13 de octubre de 1995 y sus reformas, en el numeral 50 -cuyo epígrafe es “Dominio público del agua”- reforzó esa declaratoria de demanialidad y preceptúo que “El agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social”, este instrumento legislativo supone una afectación expresa, de las aguas continentales (aguas superficiales y subterráneas -al no distinguirlas-) al demanio público del Estado y califica de interés social, con lo que se dejó expedito el camino para eventuales expropiaciones o limitaciones por razón de interés social (artículo 45 de la Constitución Política), su protección, preservación o conservación y uso sostenido o racional.
El acuífero es un estrato o formación geológica (depósitos no consolidados de materiales sueltos tales como arenas, gravas, mezclas de ambos, rocas sedimentarias como la caliza, rocas volcánicas, etc.) que permite la circulación del agua por sus poros o grietas, por lo que el ser humano puede aprovecharla en cantidades económicamente apreciables para atender sus necesidades. En un sentido muy lato, los mantos acuíferos son las formaciones geológicas que contienen agua, la han contenido y por las cuales el agua fluye o circula. Dos de los parámetros hidrogeológicos para definir el funcionamiento de un manto acuífero –relación entre la recarga y la extracción del agua o descarga- son la porosidad o permeabilidad –conductividad hidráulica- y el coeficiente de almacenamiento. Existen una serie de formaciones geológicas que no deben confundirse con los mantos acuíferos, así los (a) acuícludos son formaciones geológicas que contienen agua en su interior pero que no la transmiten impidiendo su explotación; en lo atinente a las aguas subterráneas no renovables, fósiles, muertas, estancadas o no fluyentes contenidas en éstos no cabe la menor duda que también son de dominio público, dado que, los artículos 4° del Código de Minería y 50 de la Ley Orgánica del Ambiente no distinguen entre aguas subterráneas y superficiales y, mucho menos, entre las subterráneas renovables y no renovables, por lo que no se les puede concebir como un res nullis susceptible de apropiación por el alumbrador particular.
El (b) acuitardo, por su parte, comprende un conjunto de formaciones geológicas que contienen apreciables cantidades de agua pero las transmiten de forma muy lenta. Finalmente, el (c) acuifugo es aquella formación geológica que no contiene agua ni la puede transmitir. En lo relativo a la tipología de los acuíferos, la hidrogeología, los clasifica, según la presión hidrostática del agua encerrada en los mismos, de la forma siguiente: a) acuíferos libres, no confinados o freáticos en los que existe una superficie libre del agua encerrada en ellos en contacto directo con el aire, su tabla de agua se encuentra a presión atmosférica y no está limitado por una capa impermeable y b) acuíferos cautivos, confinados o a presión en los que el agua está sometida a una presión superior a la atmosférica. También existe la subcategoría de los acuíferos colgados que son aquellos libres con una distribución espacial limitada y existencia temporal.
La recarga natural de los mantos acuíferos se produce por el volumen de agua que penetra en éstos durante un período de tiempo a causa de la infiltración de las precipitaciones pluviales o de un curso de agua (v. gr. los ríos influentes). Las áreas de recarga, por consiguiente, son todas las zonas de la superficie del suelo donde las precipitaciones pluviales se filtran en el suelo hasta alcanzar la zona saturada incorporándose al acuífero. La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 3°, inciso l), define las áreas de recarga acuífera como “Las superficies en las cuales ocurre la infiltración que alimenta los acuíferos y cauces de los ríos (...)”. La descarga natural es el volumen de agua que, durante un período de tiempo, sale naturalmente del acuífero a través de los manantiales superficiales, subfluviales o submarinos, por evapotranspiración o por percolación vertical hacía acuíferos inferiores.
La descarga artificial se produce a través de la extracción del agua mediante pozos, zanjas, trincheras o túneles. Las áreas de descarga de las aguas subterráneas comprenden todos aquellos puntos en los que la tabla de agua o nivel freáctico intersecta la superficie del suelo –manantiales, nacientes, filtraciones- el curso de un río o los lechos marinos o lacustres.
En nuestro país se reconocen dos tipos de familias de acuíferos: a) Volcánicos o fisurados, formados en rocas ígneas (volcánicas e intrusivas), representan los de mayores dimensiones y mejor calidad y b) Sedimentarios o granulares en formaciones superficiales. En cuanto al primer tipo debe indicarse que las rocas ígneas, naturalmente, no tienen permeabilidad, poseen una porosidad secundaria originada en la presencia de fracturas o fisuras originadas por enfriamiento o eventos tectónicos (áreas vinculadas a fallas geológicas) con lo que adquieren aptitud hidrogeológica. Este tipo de acuíferos surge en las zonas altas donde las precipitaciones son elevadas y particularmente existen rocas volcánicas, ejemplos conocidos y estudiados de éstos son los acuíferos del Valle Central (v. gr. Colima Superior e Inferior y Barva). Desde la perspectiva de la hidrogeología, nuestro país presenta condiciones ideales y excepcionales para la explotación racional y mesurada de las aguas subterráneas, puesto que la Cordillera Volcánica Central está constituida por suelos volcánicos con una elevada capacidad natural de infiltración, siempre y cuando no hayan sido compactados o erosionados por las actividades humanas, con lo que cumplen una función esencial al regular la escorrentía de las aguas superficiales y la recarga de los acuíferos.
La alta permeabilidad de los mantos de lava fracturados y brechosos y las condiciones de alta precipitación pluvial favorecen la formación de acuíferos de alto potencial. Las tobas existentes, a su vez, se comportan como rocas de poca permeabilidad que permiten la constitución de acuitardos que son la base de los acuíferos y permiten la transferencia vertical de aguas entre éstos. La ubicación y geomorfología de la Cordillera Volcánica Central, con todos sus acuíferos, es una fuente de primer orden de agua para satisfacer las necesidades de, por lo menos, la mitad de la población del país, incluido la Gran Área Metropolitana y poblaciones circunvecinas. La utilización del agua subterránea en esta zona se efectúa mediante pozos o la captación de manantiales para usos domésticos, industriales, agropecuarios. En la Cordillera Volcánica Central, para el año 1996, el SENARA tenía registrados 3.460 pozos de uso variado y 353 manantiales para abastecimiento público empleados por el ICAA, las corporaciones municipales, las asociaciones administradoras de acueductos rurales y otros entes.
También se han localizado este tipo de acuíferos en las formaciones de Liberia y Bagaces (Provincia de Guanacaste). Se encuentra plenamente establecido que este tipo de acuíferos, por sus características petrofísicas, son más vulnerables a la contaminación en sus áreas de recarga cuando no se encuentran en zonas protegidas o reservadas y expuestos a actividades antrópicas como la deforestación, urbanización descontrolada y actividades agropecuarias intensivas y extensivas que conllevan el uso de plaguicidas y agroquímicos, por lo que se encuentran expuestos a una peligrosa y lenta degradación en su calidad ambiental. Los acuíferos superficiales están conformados por capas de rocas no consolidadas de origen reciente y diverso, se trata de rellenos aluviales de algunos valles que pueden alcanzar espesores de unos pocos metros a cien metros, están separados de la superficie por una delgada y permeable capa de suelo por lo que son altamente vulnerables a la contaminación, sobre todo cuando se encuentran debajo de zonas de ocupación antrópica (desarrollo urbano, industrial o de cultivos agrícolas).
Este tipo de acuíferos son explotados en la región del Pacífico Central, como, por ejemplo, el relleno aluvial del Valle del Río Barranca que contiene dos acuíferos costeros que son el de Barranca y El Roble.
A diferencia de la contaminación de las aguas superficiales que suele ser patente y visible, lo que permite tomar acciones ambientales tendentes a mitigarla o erradicarla, la de las aguas subterráneas, por su propia naturaleza, suele pasar inadvertida y se hace evidente cuando ha alcanzado grandes proporciones. Los mantos acuíferos por la lenta circulación de las aguas, la capacidad de absorción del terreno y otros factores, pueden tardar mucho tiempo en mostrar la contaminación. Adicionalmente, el gran volumen de las aguas contenido hace que las contaminaciones extensas tarden un lapso prolongado en manifestarse o bien cuando se trata de contaminaciones localizadas se detectan cuando fluyen en algún sitio de explotación. Ciertamente, este tipo de aguas tienen una resistencia a contaminarse, sin embargo cuando esta se produce su regeneración puede ser extraordinariamente lenta y en ocasiones es irreversible por el alto costo de los medios para hacerlo.
Está demostrado que los intentos para reparar el daño producido por contaminación a un acuífero para lograr, de nuevo, niveles de potabilidad del agua no han tenido éxito, las tecnologías para su limpieza han contribuido poco a reducir el daño y los métodos son económicamente muy elevados. A lo anterior debe agregarse la falta de infraestructura organizacional, recursos materiales, financieros y humanos, en este último caso, debidamente capacitados para evaluar, medir y, en general, monitorear la calidad de esta agua y la dimensión exacta de su contaminación. La degradación y contaminación de los mantos acuíferos le impone al legislador y a las administraciones públicas la tarea urgente e impostergable de protegerlos. La contaminación de las aguas subterráneas puede ser directa o indirecta, lo es del primer tipo cuando se introducen directamente las sustancias contaminantes en el acuífero como el caso de los pozos negros o pozos de inyección, lo es del segundo tipo cuando con dilución se produce por contaminación de la recarga natural.
Los agentes de contaminación pueden ser de muy diversa índole, esto es, minerales, orgánicos degradables (excretas y purinas), órganicos (sic) poco o no degradables (pesticidas, detergentes, hidrocarburos), biológicos (bacterias, virus, algas), radioactivos y gaseosos. La contaminación de los acuíferos depende de los condicionantes geológicos, hidráulicos y químicos de cada lugar o emplazamiento, por lo que está en función de factores locales razón por la cual se precisa del conocimiento de cada zona y del estudio de casos similares. Los orígenes de la contaminación de los acuíferos pueden ser de muy diversa índole, tales como los siguientes: a) contaminación por actividad doméstica, la cual es orgánica y biológica y nace de tanques sépticos, fugas del sistema de alcantarillado, vertido de aguas negras, a lo que se debe agregar el aumento de productos químicos de uso doméstico como los detergentes; b) contaminación por actividades agrícolas, tenemos aquí el uso de abonos artificiales a base de nitratos, fosfatos y potasa o naturales -a base de estiércol-, el riego con aguas residuales y de alta salinidad y el uso de pesticidas (insecticidas, herbicidas y plaguicidas); c) contaminación por la ganadería, esencialmente, es orgánica y biológica, similar a la doméstica pero más intensa cuando se trata de granjas intensivas; d) contaminación por aguas superficiales, cuando recargan y se encuentran, a su vez, contaminadas; e) contaminación por intrusión salina, se produce cuando las aguas marinas y saladas se introducen en las regiones costeras por la sobreexplotación, a través de pozos, de los acuíferos costeros; f) contaminación por actividades mineras – mineral –, se relaciona con evacuaciones de aguas de mina y lavaderos de mineral; g) contaminación por actividades industriales, este tipo es tan variado como el tipo de industria que la origina, siendo especialmente nocivas las provocadas por metales pesados provenientes de la industria metalúrgica, así como de las industrias químicas, petroquímicas de alimentos (sustancias orgánicas) y bebidas (detergentes); h) contaminación por actividades nucleares, aunque excepcional en nuestro medio, puede provenir de plantas de tratamiento de combustibles irradiados y de minerales radioactivos y de la actividad médica; i) contaminación a través de pozos mal construidos, los pozos pueden intercomunicar varios mantos acuíferos y cuando tienen entubamientos rotos o corroídos en niveles de aguas de mala calidad o que permiten la entrada de aguas superficiales pueden provocarla; j) contaminación a través del vertido de aguas residuales a través de pozos negros, tanques sépticos, fugas de la red de alcantarillado o vertido indiscriminado a las cuencas hidrográficas; k) contaminación por vertido de desechos sólidos, se produce cuando se construye un relleno sanitario en terrenos permeables o no impermeabilizados a través de los lixiviados; l) contaminación por pozos de inyección -forma de utilización del subsuelo como almacén de residuales- mal proyectados, construidos o utilizados.
La principal amenaza de contaminación de los mantos acuíferos en Costa Rica y, por consiguiente, de las aguas subterráneas lo constituyen dos factores: a) el crecimiento de la población y la expansión urbana descontrolada sobre las áreas de recarga, fenómenos que generan lixiviados de desechos sólidos y líquidos de origen doméstico e industrial, la incapacidad de infiltración de los suelos, la impermeabilización de las zonas de recarga y la sobreexplotación de los acuíferos; b) la utilización de agroquímicos en la agricultura intensiva del café, banano, algodón, plantas ornamentales y c) impermeabilización de las áreas de recarga por cambios en el uso del suelo, deforestación y ganadería extensiva. En el caso de los acuíferos que abastecen el Gran Área Metropolitana (Colima Superior e Inferior, La Libertad y Barva) se han observado evidencias de algún impacto de contaminación bactereológica, industrial e incremento de nitratos, por la expansión urbana y la agricultura intensiva en las áreas de recarga.
En lo relativo a los nitratos, pese a la buena calidad físico-química y batereológica del agua, se ha detectado una tendencia al incremento de las concentraciones de nitrato, gradiente hidráulica abajo, lo que denota que el agua subterránea está siendo afectada, directa o indirectamente, por la descarga de tanques sépticos y el uso de fertilizantes nitrogenados utilizados en las hortalizas y cafetales. De la misma forma, se ha detectado una sobreexplotación de las aguas subterráneas por extracciones concentradas lo que ha causado un descenso en los niveles de agua y en el caudal de los manantiales y una eventual impermeabilización de las áreas de recarga al estar ubicados los acuíferos en las zonas de mayor crecimiento urbano con un acelerado desarrollo habitacional mediante urbanizaciones, cuyos efectos, según se estima, serían importantes si se impermeabiliza una zona mayor al 20% del área de recarga.
Por las características de la contaminación de los mantos acuíferos destinados al abastecimiento público y su difícil regeneración, las medidas para evitar la contaminación deben ser preventivas y protectoras, mediante la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas u ordenando medidas de seguridad sobre ciertas actividades potencialmente contaminantes. Nuestro ordenamiento jurídico-administrativo (legislación, reglamentos y decretos) carece, lamentablemente, de una regulación precisa, clara y completa para la protección de los mantos acuíferos, zonas de recarga y áreas de captación de aguas subterráneas. En la legislación extranjera (v. gr. Ley de Aguas española 29/1985 del 2 de agosto) se prevén algunas potestades extraordinarias de intervención administrativa en la economía del agua que atañen directamente a la protección de los mantos acuíferos, en aras de lograr un aprovechamiento sostenido de los recursos hídricos, esto es, para garantizar una disponibilidad de agua en cantidad suficiente y calidad requerida para atender la necesidades humanas y ecológicas presentes y futuras.
Estas potestades administrativas extraordinarias, que deben ser admitidas en nuestro ordenamiento jurídico -pese a su falta de regulación- como implícitas en la competencia expresa y general de protección y conservación de las aguas subterráneas que tienen atribuidas el Estado y los entes descentralizados del sector hídrico, tienen sustento en la necesidad de lograr una utilización racional y equilibrada del agua. La escasez y degradación de las condiciones naturales del recurso hídrico imponen la posibilidad administrativa de adoptar tales medidas para evitar su agotamiento o deterioro irreversible y de superar, temporalmente, los efectos nocivos que pueda generar una crisis hídrica. Este tipo de medidas administrativas suponen diversas restricciones y controles drásticos sobre los múltiples usos o aprovechamientos de agua –en especial los generales o especiales de carácter privado- y sobre las actividades preexistentes que puedan afectar el recurso en cuanto se justifican en un interés público, por lo que no afectan el derecho de propiedad o la integridad del patrimonio.
En esencia, tales medidas deben ser reputadas como limitaciones de interés social que no vacían de contenido el derecho de propiedad o amplían el dominio público sobre las aguas subterráneas sin previa indemnización sino que moldean su contenido esencial por lo que deben ser soportadas, al tratarse de un sacrificio o una carga general, por todos los usuarios, los que, en último término, son los beneficiarios de éstas, en tanto están orientadas a corregir una situación coyuntural de carestía o contaminación inminente que afecta la economía del recurso hídrico en una zona determinada. Tales medidas administrativas de intervención, virtualmente contenidas en los artículos 32 de la Ley de Aguas de 1942 y 10° del Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril del 2002), pueden ser las siguientes:
Evidentemente, la definición de perímetros por las autoridades nacionales –MINAE e ICAA- debe ser respetada por los gobiernos locales (Municipalidades) y el INVU (dada su competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales) para compatibilizar, desarrollar y reflejar efectivamente los condicionamientos establecidos en la definición de los perímetros de protección en la normativa contenida en los respectivos Planes Reguladores sobre los usos de suelo o de ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación, de construcciones, etc.). Obviamente, a lo anterior debe añadirse la protección alrededor de las áreas de captación (pozos -PPP: perímetros de protección de los pozos-, manantiales, nacientes, etc.-), mediante la definición de una zona alrededor en la que se prohíban o limiten determinadas actividades humanas regulándose o controlándose el uso del suelo.
La determinación del perímetro depende de la zona de captura o de carga del pozo (ZOC) y su extensión depende de las características y propiedades del área de captación y del terreno de recarga, puesto que, las normas no pueden ser iguales para el caso de terrenos permeables o fisurados que para los que tengan formaciones impermeables. La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de protección y la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes.
Las medidas a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a) área sin ocupación territorial, siendo útil para definir las actividades que en el futuro puedan instalarse o no; (b) áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas, para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d) áreas para nuevas captaciones, supuesto en el cual se debe inventariar las actividades potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas.
En la hipótesis de la sobreexplotación del acuífero, la autoridad administrativa competente puede declarar ese estado para revertir el estado de cosas a través de una ordenación, restricción y reparto de las extracciones o aprovechamientos preexistentes para lograr una explotación racional y la inmediata suspensión de las solicitudes nuevas o de modificación de concesiones pendientes a ese momento. Desde luego, que, también, se pueden implementar medidas de ahorro y buena utilización de los recursos como el tratamiento y depuración de las aguas residuales para ser reutilizadas en el riego de ciertos cultivos, sistemas de riego por goteo o nocturno para paliar los efectos de la evapotranspiración, la recarga artificial, etc..
“XIII.- PROTECCIÓN JURÍDICA DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS EN COSTA RICA. El artículo 31 de la Ley de Aguas No. 246 del 27 de agosto de 1942, declara como “reserva de dominio a favor de la Nación” lo siguiente: “a) Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potables, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio; b) La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables (...)”. Esta declaratoria resulta de suma importancia, puesto que, a partir de la misma surge la obligación del Estado, a través de sus órganos competentes, de fijar y determinar las áreas de protección perimetral de los pozos o áreas de captación –de 200 metros- y, desde luego, de las áreas de recarga de los mantos acuíferos –zona en que “se produce la infiltración de aguas potables”- que cuenten o deban contar con una capa forestal para su protección que son tan sensibles para su conservación y protección.
De la misma forma, a partir de tal afectación expresa, el Estado puede ejercer las acciones reivindicatorias y posesorias para garantizar la indemnidad de esas zonas y substraerlas de todo tipo de contaminación sometiéndolas a un fuerte régimen de control del uso del suelo, atribución que, muy probablemente, ha omitido ejercer de forma oportuna y exacta. El numeral 32 de la Ley de Aguas de 1942 establece que “Cuando en un área mayor de la anteriormente señalada exista peligro de contaminación en las aguas superficiales o en las subterráneas, el Poder Ejecutivo, por medio de la Sección de Aguas Potables –actualmente ICAA- (...) dispondrá en el área dicha las medidas que juzgue oportunas para evitar el peligro de contaminación”, esta norma le impone un ineludible deber de colaboración y cooperación al Poder Ejecutivo con el ICAA para adoptar todos los actos y providencias administrativas oportunas y convenientes para conjurar el peligro de contaminación en un área mayor a los perímetros de protección de las áreas de recarga de los acuíferos y zonas de captación.
El contenido de la norma es sumamente significativo y rico, puesto que, habilita al Estado para adoptar cualquier medida oportuna para evitar los daños y perjuicios irreversibles que podría provocar un estado de emergencia por crisis hídrica. Evidentemente se trata, también, de una competencia que no ha sido ejercida responsablemente o infrautilizada. La Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, en su artículo 2°, establece que “Son de dominio público todas aquellas tierras que tanto el Ministerio de Obras Públicas como el Ministerio de Salubridad Pública –órganos del Poder Ejecutivo que fueron sustituidos por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados por virtud de su Ley de Creación No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas y, más concretamente, el artículo 2°, inciso h), que le encomendó hacer cumplir la Ley General de Agua Potable- consideren indispensables para construir o para situar cualquiera parte o partes de los sistemas de abastecimiento de aguas potables, así como para asegurar la protección sanitaria y física, y caudal necesarios de las mismas (...)”, evidentemente, esta norma tiene una enorme trascendencia, puesto que, se declara de dominio público las áreas de captación que pueden incluir los manantiales o nacientes –forma de descarga natural de las aguas subterráneas- y, lo que es más importante, le otorga la condición de bien demanial a todos aquellos terrenos necesarios para asegurar la protección sanitaria y física y su caudal, lo cual, necesariamente, incluye las áreas de recarga de los mantos acuíferos claramente delimitadas a través de la actividad perimetradora ya indicada, puesto que, la desprotección de estas zonas incide, necesariamente, en la calidad –por contaminación- y caudal –por impermeabilización o sobreexplotación- de las aguas para consumo y uso humanos que brotan de un manantial.
La Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, en su artículo 33, incisos a) y d), respectivamente, dispone que son áreas de protección las “ (...) que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal” y “Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el Reglamento de esta ley”, evidentemente estas normas le dan sustento a la actividad o intervención administrativa para definir los perímetros de protección de los acuíferos y zonas de captación. La Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 del 13 de octubre de 1995, en su artículo 51, indica que para la conservación y uso sostenible del agua, deben aplicarse, entre otros, los siguientes criterios: “a) Proteger, conservar y en lo posible, recuperar los ecosistemas acuáticos y los elementos que intervienen en el ciclo hidrológico”, “b) Proteger los ecosistemas que permiten regular el régimen hídrico” y “c) Mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas hidrográficas”.
Se establece así la necesidad de proteger y conservar la integridad y unidad del ciclo hidrológico sin hacer distinciones, el cual comprende, especialmente, las aguas subterráneas. Finalmente, los artículos 5°, inciso e), párrafo in fine de la Ley de Creación del ICAA (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) y 15 de la Ley de Creación del SENARA (No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas) coronan el marco normativo para la protección institucional de las aguas subterráneas al indicar, respectivamente, “Se declaran de utilidad pública y de interés social, y podrán ser expropiados, los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...)” “Decláranse (sic) de interés público las acciones que promueve el Estado, con el objeto de asegurar la protección y el uso racional de las aguas (...)”.
En el ordenamiento jurídico-administrativo de las aguas nos encontraremos, también, con una serie de obligaciones y cargas impuestas a los particulares y sujetos de derecho público –entes y órganos públicos- para una adecuada protección del dominio público hidráulico subterráneo y superficial. Así la Ley de Aguas de 1942 y otros cuerpos legislativos, establecen una serie de prohibiciones y obligaciones para los propietarios y usuarios de los manantiales –que son un componente del área de descarga de un manto acuífero-, como las siguientes: a) los usuarios o concesionarios deben ajustarse a los reglamentos de policía y salubridad en cuanto a las aguas sobrantes que son devueltas a un manantial para evitar contaminaciones o fetidez –de no hacerlo pueden perder el aprovechamiento especial y sufrir pena de multa- (artículos 57 y 166, inciso III, ibidem), de modo concordante, la Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 del 21 de octubre de 1992, en su artículo 132, párrafo 1°, prohíbe “(...) arrojar aguas servidas, aguas negras, desechos o cualquier sustancia contaminante en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no (...) lagos (...)” y le impone al que incumpla la norma una multa de 50.000 a 100.000 colones convertible en pena de presión de uno a dos años. b) Se prohíbe la construcción de estanques para criaderos de peces en los manantiales destinados al abastecimiento de poblaciones (artículo 63 ibidem). c) Los propietarios de terrenos en los que existan manantiales en cuyos contornos hayan sido destruidos los bosques que les brindaban abrigo están obligados a plantar árboles en las márgenes a una distancia no mayor de 5 metros (artículo 148 ibidem). d) Se prohíbe destruir, tanto en bosques nacionales como particulares, los árboles situados a menos de 60 metros de los manantiales que nacen en los cerros o a menos de 50 metros de los que surgen en terrenos planos (artículo 149 ibidem), la Ley Forestal, No. 7575 del 13 de febrero de 1996, dispone, en su artículo 34, de forma coincidente, que “Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección que bordean las nacientes permanentes y de recarga y los acuíferos de los manantiales”. e) Toda solicitud de aprovechamiento de aguas vivas, corrientes y manantiales deberá dirigirse al Ministerio de Ambiente y Energía con la presentación de una serie de requisitos (artículo 178 ibidem).
En lo tocante a los entes y órganos públicos que tienen competencia y responsabilidades en materia de protección de las aguas subterráneas, se establecen una serie de obligaciones y prohibiciones tales como las siguientes: a) Se le prohíbe a las Municipalidades enajenar, hipotecar o comprometer de otra manera, arrendar, dar en esquilmo, prestar o explotar por su propia cuenta –sobre todo si supone deforestación- las tierras que posean o adquieran en las márgenes de los ríos, arroyos o manantiales o en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manantiales o en que tenga sus orígenes (artículos 154 y 155 ibidem). b) Se obliga a las Municipalidades a reforestar tales terrenos (artículo 156 ibidem). c) Se obliga a toda Municipalidad, Junta de Educación, Junta de Protección Social y, en general, a todo “organismo de carácter público”, consultar para obtener el respectivo permiso al Ministerio de Agricultura para enajenar, hipotecar, dar en arriendo, esquilmo o explotar por su cuenta terrenos que posean o adquieran en los que existan aguas de dominio público utilizables (artículo 157 ibidem).
La Ley General de Salud, No. 5395 del 30 de octubre de 1973 y sus reformas, de su parte, contiene normas específicas para la protección y conservación efectiva de las aguas subterráneas, así el artículo 275 estipula que “Queda prohibido a toda persona natural o jurídica contaminar las aguas superficiales, subterráneas (...) directa o indirectamente, mediante drenajes o la descarga o almacenamiento, voluntario o negligente, de residuos o desechos líquidos, sólidos o gaseosos, radiactivos o no radiactivos, aguas negras o sustancias de cualquier naturaleza, que, alterando las características físicas, químicas y biológicas del agua la hagan peligrosa para la salud de las personas, de la fauna terrestre y acuática o inservible para usos domésticos, agrícolas, industriales o de recreación.”, por su parte el numeral 276 establece que solo con permiso del Ministerio se podrán hacer drenajes o proceder a la descarga de residuos o desechos sólidos o líquidos u otros que puedan contaminar el agua superficial, subterránea, o marítima, “(...) ciñéndose a las normas y condiciones de seguridad reglamentaria y a los procedimientos especiales que el Ministerio imponga en el caso particular para hacerlos inocuos”.
Los artículos 285 y 291 de ese cuerpo normativo, respectivamente, obligan a toda persona a eliminar las excretas y aguas negras de forma adecuada y sanitariamente para evitar la “contaminación del suelo y de las fuentes naturales de agua para el uso y consumo humano” y prohíben la descarga de residuos industriales o de establecimientos de salud en el alcantarillado para “evitar la contaminación de las fuentes o cursos de agua”. Finalmente, el artículo 309 de esa ley establece que a los urbanizadores el Ministerio de Salud les aprobará el proyecto, entre otras cosas, si éste “(...) dispone de sistemas sanitarios adecuados (...) de disposición de excretas, aguas negras y aguas servidas”.
XIV.ENTES Y ORGANOS (sic) ADMINISTRATIVOS RESPONSABLES DE LA PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS Y, EN ESPECIAL, DE LOS MANTOS ACUÍFEROS. DELIMITACION DE COMPETENCIAS. La gestión de los recursos hídricos subterráneos comprende diversos aspectos tales como la investigación de su potencial, identificación, categorización, planificación de sus usos, protección, aprovechamiento racional, prevención y sanción del daño ecológico o contaminación, control y seguimiento ambiental de su uso, etc.. Consecuentemente, lo idóneo es que existiera un ente administrativo regulador y rector en la materia, sin embargo, las competencias para el manejo integrado de los recursos hídricos subterráneos se encuentran dispersas y fragmentadas, por lo que, ocasionalmente, son exclusivas o excluyentes de un solo ente y, la mayoría de las veces, concurrentes, compartidas o paralelas lo cual requiere de un esfuerzo de coordinación administrativa particular para asegurar su utilización sostenible.
En el conjunto heterogéneo y disperso de entes y órganos administrativos que conforman la administración pública costarricense se puede identificar un sector de éstos que tienen asignadas, por ley o reglamento, una serie de competencias irrenunciables, intransferibles e imprescriptibles en materia de conservación y protección de aguas subterráneas que no pueden declinar y deben ejercer de forma efectiva en aras de un derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de todos los habitantes del país. En ese sector del aparato público o de organizaciones serviciales para la satisfacción de las necesidades de toda la colectividad, se puede identificar un grupo que pertenece a la administración central o ente público mayor –Estado- que son, preponderantemente algunos Ministerios u órganos de éstos- y otro conformado por entes descentralizados funcionalmente o por servicios –de carácter técnico- y territorialmente –Municipalidades-.
a. Ministerio de Ambiente y Energía y sus órganos el Departamento de Aguas y el Órgano Asesor de Aguas.
El artículo 3°, inciso l), de la Ley Forestal, No 7575 del 13 de febrero de 1996, le impone al Ministerio de Ambiente y Energía la competencia indeclinable de delimitar las áreas de recarga acuífera –por propia iniciativa o de organizaciones interesadas, y previa consulta al ICAA, el SENARA o cualquier otra entidad técnicamente competente en materia de aguas.
El artículo 17, párrafo 1°, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre faculta y habilita al Ministerio de Ambiente y Energía para “(...) coordinar acciones con los entes centralizados (sic.) o descentralizados que ejecuten programas agropecuarios de conservación de suelos, aguas y bosques, con el fin de lograr el aprovechamiento “sostenible” de la vida silvestre”.
Este Ministerio cumple un rol de fundamental importancia en una de las vertientes de la administración de los recursos hídricos como lo es el control o fiscalización en el aprovechamiento y uso de las aguas subterráneas para asegurar su explotación racional. El Reglamento de Perforación y Explotación de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387 del 29 de abril de 2002), dispone en su ordinal 1° que “Toda empresa perforadora debe inscribirse (...) ante el Departamento de Aguas, con el fin de que se le extienda la licencia que le permita ejercer actividades de perforación y exploración de aguas subterráneas”. Estas funciones son compartidas con el SENARA y el ICAA, puesto que, el Departamento de Aguas del MINAE debe trasladarles el asunto para que, respectivamente, emitan criterio técnico, se asigne el número de pozo, se registre en el Registro Nacional de Pozos –SENARA- y se dictamine sobre el perjuicio o no a las fuentes de abastecimiento de agua destinadas al consumo humano –ICAA- (artículo 7°).
Este reglamento establece que se denegará el permiso de perforación en las zonas que no permitan una explotación racional del recurso hídrico tales como las declaradas por el Estado u otra institución competente área de protección y reserva acuífera, las que sufran sobre-explotación, bajo condiciones de vulnerabilidad de la capacidad máxima de explotación del acuífero, las susceptibles de intrusión salina, contaminación y otras razones que a juicio del MINAE y SENARA afecten el acuífero e impidan su explotación y las de interferencia con otros pozos o nacientes de agua (artículo 10°).
Mención especial merece el Departamento de Aguas, adscrito al Instituto Metereológico Nacional –órgano del MINAE-, cuyas funciones de interés, entre otras, a tenor del artículo 3° del Decreto Ejecutivo No. 26635-MINAE del 18 de diciembre de 1997, son las siguientes:
“a) Definir las políticas nacionales en cuanto al recurso hídrico.
Las competencias de este ministerio se encuentran circunscritas a hacer efectivas las prohibiciones establecidas en los ordinales 275, 276, 285 y 291 de la Ley General de Salud – contaminación directa e indirecta de las aguas superficiales y subterráneas y descarga de residuos industriales o de salud en el alcantarillado- y de sancionar su transgresión. Asimismo, le corresponde aprobar los proyectos urbanísticos cuando dispongan de sistemas sanitarios adecuados de disposición de excretas, aguas negras y servidas (artículo 309 ibidem).
El MAG tiene, realmente, una competencia secundaria o residual en la materia, puesto que, la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 del 30 de abril de 1998, en su artículo 21, le impone en materia de aguas el deber de coordinar con el SENARA y cualquier otra institución competente “(...) la promoción de las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas y agrológicas en las cuencas hidrográficas del país, así como en las prácticas de mejoramiento, conservación y protección de los suelos en las cuencas hidrográficas (...).
De su parte el artículo 5° de esa ley habilita al ICAA para “c) Adquirir en propiedad bienes muebles e inmuebles” y “e) Tramitar las expropiaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, siendo que este mismo inciso en su párrafo 2° declara de utilidad pública y de interés social, pudiendo ser expropiados, “(...) los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación (...). El numeral 21 de la ley de Creación le confiere al ICAA la potestad de aprobar o improbar todo proyecto de construcción, ampliación o modificación de sistemas de disposición de aguas servidas y pluviales, público o privado, siendo la misma obligatoria, so pena de nulidad, en tratándose de construcción de fraccionamientos, urbanizaciones o lotificaciones. Finalmente, el artículo 22 de su ley de creación establece que “Es obligación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado sufragar los gastos que demanden la conservación, ampliación y seguridad de los bosques que sirvan para mantener las fuentes de aguas, en las propiedades de aquellas Municipalidades donde asuma los servicios de aguas y alcantarillado”.
De acuerdo con el artículo 2°, inciso h), de la Ley de Creación de este ente descentralizado (No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas) es parte de sus competencias la de hacer cumplir la Ley de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, siendo que el artículo 16 de este último cuerpo normativo prohíbe las instalaciones, edificaciones o labores comprendidas en las “zonas cercanas a fuentes de abastecimiento (...) que perjudique en forma alguna (...) las condiciones físicas, químicas o bactereológicas del agua; esta zonas serán fijadas por el Ministerio de Obras Públicas y Salubridad Pública” –órganos que, como ya se indicó fueron sustituidos, para todos los efectos legales, por el ICAA-. Consecuentemente, al ICAA, también, le compete definir las áreas de protección de fuentes de abastecimiento tales como los manantiales o nacientes que son una forma natural de descarga de las aguas subterráneas. El artículo 34, párrafo in fine, de la Ley Forestal le impone la realización de los alineamientos de las áreas de protección al INVU. Se trata, en realidad, de una competencia que no es exclusiva o excluyente del ICAA o del INVU, sino concurrente o compartida, por lo que los dos entes públicos tienen el deber de ejercerla.
El artículo 3° de la Ley General de Agua Potable, No. 1634 del 18 de septiembre de 1953, le impone la obligación al ICAA de “(...) seleccionar y localizar las aguas destinadas al servicio de cañería (...), con lo cual es responsabilidad de este ente efectuar un inventario pormenorizado de las nacientes que puedan ser utilizadas para proveer de agua de consumo humano a las poblaciones, lo anterior, independientemente, de encontrarse el suministro y distribución en manos de un Municipio en un cantón determinado.
A pesar de tener aparentemente limitada su competencia a los distritos de riego, avenamiento y control de inundaciones –unidades físicas técnico-administrativas de carácter agropecuario para el logro de su desarrollo socioeconómico definidas por Decreto Ejecutivo a solicitud de este ente (artículos 17 y 18 de su Ley de Creación No. 6877 del 18 de julio de 1983 y sus reformas)-, es lo cierto que su ley constitutiva le asigna importantes competencias en materia de aguas subterráneas, las cuales, evidentemente, tienen una vocación nacional y, por consiguiente, no se circunscriben a los meros distritos de riego. Lo anterior resulta corroborado por los antecedentes de este ente público, puesto que, la Ley No. 5438 del 17 de diciembre de 1973 –que ratificó y sustituyó el Decreto Ejecutivo No. 1878-P del 22 de julio de 1972-, actualmente derogada, creó el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENAS) con una vocación claramente nacional para la planificación, investigación y asesoría de todo lo relativo a la materia.
Así, entre otros objetivos, el SENARA tiene el de procurar el aprovechamiento óptimo y justo de los recursos de (...) aguas –tanto superficiales como subterráneas- en las actividades agropecuarias (...) en los distritos de riego” (artículo 2°). Entre sus funciones figura la de “Investigar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos del país tanto superficiales como subterráneos” y “Realizar, coordinar, promover y mantener actualizadas las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas (...)” (artículo 3°, incisos d y e). En el artículo 4°, se establece que le compete al SENARA promover y dirigir la coordinación y colaboración con otras instituciones y entidades competentes en materias tales como “Prevención, corrección y eliminación de todo tipo de contaminación de las aguas en los distritos de riego”, “Elaboración y actualización de un inventario de las aguas nacionales, así como la evaluación de su uso potencial para efectos de aprovechamiento en los distritos de riego” y “Construcción y mantenimiento de las obras necesarias para la conservación y renovación de los manos acuíferos aprovechables para las actividades agropecuarias en los distritos de riego” (incisos c, ch y f).
Dentro de las atribuciones de la Junta Directiva está la de expedir los acuerdos de solicitud de recuperación, expropiación o compra de las “(...) tierras en que asienten o subyazcan recursos hídricos (...)” (artículos 6° y 7°).
El artículo 34, párrafo 2°, de la Ley Forestal dispone que los alineamientos de las áreas de protección contempladas en su artículo 33, entre las que figuran las que bordean las nacientes permanentes, las de recarga y los acuíferos de los manantiales, serán realizados por el INVU. Adicionalmente, el Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAH-MP-MINAE del 12 de febrero de 1997, le impone a esa entidad la fiscalización del “Área de Control Urbanístico” que comprende algunos de los distritos de las Provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago, siempre que el Gobierno Municipal no haya promulgado un Reglamento de Zonificación, siendo que en la “zona de especial protección” toda edificación se debe construir bajo estricto control debiéndose aprobar un Estudio de Impacto Ambiental por el MINAE y construir una planta de tratamiento para aguas residuales autorizada por el ICAA y el Ministerio de Salud para evitar “(...) la contaminación de los mantos acuíferos y de los cauces fluviales a que (sic.) desemboquen”.
Las corporaciones municipales tienen un papel de primer orden en la protección y conservación de las aguas subterráneas a través de una serie de instrumentos indirectos. Así, la Ley de Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1968), hace más de 35 años, con fundamento en el ordinal 169 de la Constitución Política -en cuanto les compete “La administración de los intereses y servicios locales en cada Cantón”- les impuso el deber de promulgar un plan regulador para planificar y controlar el desarrollo urbano y los reglamentos de desarrollo urbano conexos (artículos 15 y siguientes). Dentro de ese plan regulador y el reglamento de zonificación, las Municipalidades deben identificar, a efecto de regular, controlar y restringir las actividades humanas (industrial, urbanística, agropecuaria, etc.), las áreas o zonas reservadas por ubicarse en las mismas un manto acuífero o su área de recarga o descarga.
Por aplicación de los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política), a la vida y la salud humanas (artículo 21 ibidem) y en aras de un desarrollo sostenible los cantones que por sus características geomorfológicas cuenten en su circunscripción terrenos que alberguen mantos acuíferos, áreas de recarga y descarga de éstos, manantiales y nacientes están especialmente llamados y obligados a regular y normar, responsable, eficiente y eficazmente, tales extremos, puesto que, en ocasiones las aguas subterráneas no solo proveen al consumo y uso de las poblaciones del cantón sino a diversos cantones lo que demuestra un claro interés supralocal o nacional. Los habitantes de esas localidades, de su parte, deben soportar la carga general o las limitaciones y restricciones en el uso y el aprovechamiento del suelo y de las aguas derivadas de la determinación y fijación de tales áreas protegidas, puesto que, es en beneficio de ellos, de los habitantes de los otros cantones que son abastecidos con las aguas que discurren por el manto acuífero y que afloran o descargan en otros cantones y, desde luego, de las futuras generaciones.” Particularmente, la intervención de SENARA se ha potenciado cuando se trata de proyectos cuyo impacto podría recaer en aguas subterráneas. Al respecto, en sentencia No. 2010-20988, de las 16:51 horas del 15 de diciembre de 2010, este Tribunal indicó lo siguiente:
“III.- SOBRE EL SERVICIO NACIONAL DE AGUAS SUBTERRÁNEAS, RIEGO Y AVENAMIENTO. Como ya lo ha dicho la Sala en sentencia 2004-01923 de las catorce horas cincuenta y cinco minutos del veinticinco de febrero del dos mil cuatro, las competencias del SENARA trascienden lo concerniente a los distritos de riego, siendo así que las mismas resultan tener una vocación nacional derivada de sus mismos antecedentes institucionales. Es evidente que por disposición expresa de Ley de Creación del SENARA, ley número 6877, artículo 3 incisos ch y h), el SENARA tiene la competencia de proteger los recursos hídricos del país, razón por la cual sus decisiones en torno a la explotación, mantenimiento y protección, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta disposición normativa debe interpretarse y aplicarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo veintiuno de la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos –a partir del cual se define que el Ministerio de Agricultura y Ganadería (o Departamento de Agricultura en el lenguaje utilizado por la Ley de Aguas) mantiene una competencia secundaria o residual en esta materia-.
De tal forma, la integración de las normas de reciente cita informa que para el aprovechamiento de las aguas de dominio público, toda entidad pública –sin distingo- tiene la obligación de obtener del SENARA el permiso correspondiente, al punto que las decisiones que de manera fundamentada adopte el SENARA en cuanto a ello, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta definición dista de ser una manifestación retórica de la Sala; por el contrario, la misma deviene de la responsable integración del amplio marco normativo que regula la materia, que, como se dijo, requiere del progresivo avance y reconocimiento propio del ámbito de los derechos humanos, toda vez que el derecho al agua y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado son derechos humanos fundamentales. La Sala advierte que esta precisión sitúa al SENARA en una posición particularmente relevante en cuanto a la gestión del recurso hídrico nacional, lo cual resulta importante considerando la naturaleza eminentemente técnica de esta dependencia administrativa, posición que debe ser reforzada y ejercida mediante la necesaria y debida coordinación interinstitucional de las diferentes entidades involucradas –ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, entre otras.”
V.Sobre la delimitación y uso de las zonas vulnerables por la contaminación de acuíferos. Tal como se ha indicado reiteradamente (ver sentencia No. 2012-8892 de las 16:03 horas del 27 de junio de 2012), desde la emisión de la sentencia número 2004-01923, se han evidenciado especiales características de la contaminación de las aguas subterráneas que ponen de manifiesto su particular vulnerabilidad: “1) La contaminación puede pasar inadvertida por mucho tiempo dado que las aguas están en el subsuelo. 2) La regeneración del agua una vez contaminada es muy lenta o bien tiene un costo tan alto que convierte a la contaminación en algo irreversible. 3) Existe un déficit de recursos técnicos y humanos para monitorear la calidad del agua subterránea y determinar la dimensión exacta de una eventual contaminación. Tales factores, a su vez, influyen en el tipo de protección requerida por los mantos acuíferos, que ineludiblemente debe ser preventiva, pues cuando el daño (la contaminación) se detecta, con frecuencia es ya demasiado tarde para una reversión de la situación.
Entre tales medidas, señala la Sala en la sentencia de cita, están la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas y la imposición de medidas de seguridad a actividades potencialmente contaminantes. También, con carácter enumerativo, se puntualizan como medidas de protección el establecimiento de perímetros de protección de los mantos acuíferos, la declaración de acuífero sobreexplotado, la declaración de acuífero en proceso de intrusión salina y el estado de necesidad y crisis hídrica.”
A partir de lo anterior, cobran especial relevancia los mecanismos que puedan establecerse para delimitar la existencia de los acuíferos y su grado de vulnerabilidad, tal como las matrices de criterio de uso de suelo y los mapas hidrogeológicos, los cuales fueron diferenciados por la Sala en la sentencia No. 2012-8892 de las 16:03 horas del 27 de junio de 2012, aludida anteriormente, en el siguiente sentido:
“Sobre la aplicación de la “Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico.” Ahora bien, para los efectos del presente recurso de amparo, conviene resaltar la primera de las medidas descritas en el considerando previo. Consiste, en primer lugar, en proyectar y trazar sobre la superficie una demarcación bajo la que se asienta un acuífero o parte de este; y en segundo lugar, se establece un régimen específico de utilización del dominio hidráulico –ordenación y restricción de las concesiones de agua preexistentes, impedimento de otorgar nuevas- y de control de las actividades e instalaciones que puedan afectarlo –a través de autorizaciones– (v. gr. minas, canteras; actividades urbanas que incluyan tanques sépticos, cementerios, rellenos sanitarios –almacenamiento, transporte y tratamiento de residuos sólidos y líquidos-; actividades agrícolas y ganaderas con depósito y distribución de fertilizantes y plaguicidas, riego con aguas residuales y granjas; actividades industriales con almacenamiento, transporte y tratamiento de hidrocarburos líquidos o gaseosos, productos químicos, farmacéuticos y radiactivos, industrias alimentarias y mataderos, etc.).
En resumen, la Sala hace referencia a la emisión de documentos tales como mapas hidrogeológicos –en los que se traza o demarca la superficie bajo la que se asienta un acuífero– y matrices de uso de suelo según la vulnerabilidad de los mantos acuíferos a la contaminación –que fijan un régimen específico de utilización o afectación del suelo en relación con las aguas subterráneas–, cuyos perímetros de protección son de acatamiento obligatorio y deben verse reflejados en los planes reguladores sobre uso de suelos y ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación o de construcciones) por parte de las corporaciones municipales o del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, dada su competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales. Al respecto, la sentencia número 2004-01923 dispone de manera literal:
“La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de protección y la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes. Las medidas a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a) área sin ocupación territorial, siendo útil para definir las actividades que en el futuro puedan instalarse o no; (b) áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas, para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d) áreas para nuevas captaciones, supuesto en el cual se deben inventariar las actividades potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas.” Así las cosas, existe una diferencia sustancial entre un mapa hidrogeológico de aguas subterráneas y una matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos.
El mapa hidrogeológico contiene, fundamentalmente, información geológica e hidrológica y está referido al campo científico de la cartografía hidrogeológica. Esta área científica se ocupa tanto de los fenómenos que suceden sobre la superficie del suelo, como de los que ocurren en el subsuelo. En el caso de los mantos acuíferos, los mapas hidrogeológicos recogen datos relevantes como la profundidad de los niveles de agua, los espesores saturados o de materiales impermeables, la zonificación vertical de los acuíferos, etc. Entre otras características, la cartografía hidrogeológica es muy dinámica dado que si bien existen fenómenos con alto grado de permanencia (obras hidráulicas, puntos de agua), también se dan fenómenos que varían con el tiempo, como la profundidad del nivel de agua o algunos datos de hidroquímica, amén del condicionamiento espacial pues el objeto de la cartografía son zonas o superficies concretas que evidentemente difieren unas de otras según el punto geográfico por cartografiar.
La variable tiempo introduce complejidad adicional a la representación cartográfica y acarrea una falta de actualización del mapa si se produce un retraso en su publicación; asimismo, según los objetivos que se persiguen, los mapas hidrogeológicos pueden ser generales o tender a objetivos específicos, como los mapas de vulnerabilidad a la contaminación de aguas subterráneas. Por el contrario, la matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos, si bien no es permanente y puede cambiar por diversos factores –como la evolución del conocimiento científico y el desarrollo de nuevas tecnologías más amigables con el ambiente–, es mucho más estable y no está supeditada a ese alto índice de mutabilidad espacial y temporal propio del fenómeno hidrogeológico. Por tal razón, en concordancia con el criterio técnico del Director del Centro de Investigaciones en Ciencias Geológicas de la Universidad de Costa Rica, esta Sala advierte que las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo contenidas en una matriz de este tipo perfectamente son de aplicación general en todo el territorio nacional, toda vez que lo cambiante son las características hidrogeológicas de cada zona pero no la especificación de medidas de protección y regulaciones de uso de suelo en función de dichas características hidrogeológicas para una misma categoría de vulnerabilidad de un manto acuífero.
Es decir, las características hidrogeológicas e hidroquímicas de un acuífero y, por ende, su vulnerabilidad a la contaminación varían de un sitio a otro; empero, las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo para una misma categoría de vulnerabilidad son siempre las mismas, pues se basan en las variables propias del comportamiento hidrogeológico de un acuífero en el medio físico evaluado. Así, la prohibición de usar agroquímicos de alta toxicidad (factor de una matriz de vulnerabilidad del uso del suelo según la vulnerabilidad del manto acuífero a la contaminación) será de inexorable aplicación en zonas acuíferas de alta vulnerabilidad (factor de un mapa hidrogeológico), sin importar en dónde estén ubicadas tales zonas; ergo, en el sub examine, una indicación de determinada medida de uso de suelo en una matriz de vulnerabilidad a la contaminación es una variable constante, mientras que las condiciones hidrogeológicas e hidroquímicas del manto acuífero en cada región concreta constituyen variables dependientes.
Este criterio también halla sustento en los principios precautorio o de indubio pro natura, debidamente explicados en la sentencia transcrita en el considerando anterior. En concordancia con lo anterior, la obligación del Estado de tomar cualesquiera medidas eficaces en función del costo para impedir la degradación de los mantos acuíferos, emerge como imperativo jurídico esencial aunque sobre tales medidas no exista absoluta certeza científica, pues el presupuesto de dicha obligación consiste en la mera existencia de un peligro de daño grave o irreversible a los mantos acuíferos. Señala la sentencia número 2004-01923, que “para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” A partir de la distinción señalada, la Sala dejó claramente establecido, que una Matriz de Criterios de Uso de Suelo emitida para la protección del recurso hídrico, tal como la que se emitió en un inicio para el cantón de Poás, es de aplicación obligatoria en todos los cantones o zonas en donde se contara con mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por el SENARA.
No obstante, también se enfatizó, que en aquellos cantones donde no se contara con mapas hidrogeológicos, la matriz señalada debía servir de guía y orientación técnica para la elaboración de las políticas sobre el uso del suelo, mientras no existiera una matriz propia elaborada por el SENARA con la participación de las otras instituciones involucradas, que garantizara el mismo o un nivel más elevado de protección del recurso hídrico. Así lo dispuso este Tribunal partiendo de la aplicación del principio precautorio que debe regir en materia de tutela del recurso hídrico, y valorando el conocimiento técnico que SENARA tiene con respecto a este tipo de aguas. En sentencia No. 2012-8892, citada anteriormente, esta Sala señaló:
“Por consiguiente, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento no puede, simple y llanamente, conformarse con emitir recomendaciones y desentenderse de su implementación –por el mero hecho de que otra entidad de la Administración sea corresponsable en tal materia–, pues ello implicaría una omisión a su deber de protección a las aguas subterráneas y al principio de coordinación interadministrativa expuesto. En otras palabras, si bien las competencias para el manejo integrado de los recursos hídricos subterráneos se encuentran fragmentadas entre varias entidades (Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, municipalidades y el propio Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento), no menos cierto es que este último, por la información hidrológica subterránea que maneja y su experiencia y conocimiento especializado en el campo de las aguas subterráneas, ostenta una pericia técnica prevalente en dicha área, de modo que, por un lado, sus advertencias de contaminación y correlativas medidas para prevenirla no pueden ser desatendidas unilateralmente por el resto de la Administración Pública y, de otro, existe una imposibilidad de hacer caso omiso a las advertencias sobre el peligro de contaminación que emite una institución facultada por ley para proteger el recurso hídrico (ver en ese sentido la sentencia número 2008-004790 de las 12:39 horas del 27 de marzo de 2008).” En conclusión, si bien existen cantones o zonas todavía no disponen de mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por SENARA, la matriz emitida por SENARA para el cantón de Poás desde mayo de 2012, y actualmente, la matriz genérica de protección acuífera aprobada por SENARA en sesión de Junta Directiva N° 702-16 del 7 de noviembre de 2016, deben servir de guía y orientación técnica para la elaboración de las políticas sobre el uso del suelo, mientras tales cantones o zonas no cuenten con una matriz propia elaborada por el SENARA con la participación de las instituciones competentes, y que garantice el mismo o un nivel más elevado de protección del recurso hídrico.
Se reitera, que las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo contenidas en una matriz de este tipo, perfectamente son de aplicación general en todo el territorio nacional, toda vez que lo cambiante son las características hidrogeológicas de cada zona, no la especificación de medidas de protección y regulaciones de uso de suelo en función de dichas características hidrogeológicas para una misma categoría de vulnerabilidad de un manto acuífero. Es decir, las características hidrogeológicas e hidroquímicas de un acuífero y, por ende, suvulnerabilidad a la contaminación varían de un sitio a otro; empero, las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo para una misma categoría de vulnerabilidad son siempre las mismas, pues se basan en las variables propias del comportamiento hidrogeológico de un acuífero en el medio físico evaluado. Por ello, en la sentencia No. 2012-8892 referida, se dispuso en el por tanto, en lo que interesa, lo siguiente:
“Se declara parcialmente con lugar el amparo. En consecuencia, se ordena a Gloria Abraham Peralta y Bernal Soto Zúñiga, por su orden Presidenta y Gerente General del SENARA, o a quienes ocupen esos cargos, que de inmediato comuniquen a Vianney Saborío Hernández, o a quien en su lugar represente a Simen Mountain Business, así como a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y todas las municipalidades, que la "Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico en el cantón Poás" es de aplicación obligatoria en todos los cantones o zonas en donde se cuente con mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por el SENARA y, en todo caso, debe servir de guía y orientación técnica para la elaboración de las políticas sobre el uso del suelo, mientras tales cantones o zonas no cuenten con una matriz propia elaborada por el SENARA con la participación de las otras instituciones que elaboraron la matriz, y que garantice el mismo o un nivel más elevado de protección del recurso hídrico .”
VI.Sobre la intervención de SENARA en la aprobación de proyectos de desarrollo. Ahora bien, a partir de lo anterior, la Matriz de Uso de Suelos y los Mapas de Vulnerabilidad emitidos por SENARA, proporciona información importante para determinar la autorización de los proyectos a desarrollar en el territorio del país. De ahí la relevancia de que las demás autoridades públicas las apliquen obligatoriamente donde existan mapas hidrogeológicos, y se adopten como guías en aquellos cantones donde no existan dichos mapas al momento de determinar si aprueba o no proyectos de desarrollo, tal como los urbanísticos. Ahora bien, no lleva razón SENARA en el informe rendido en este amparo, al señalar que en la sentencia No. 2016-18352 de las 9:05 horas del 16 de diciembre de 2016, este Tribunal la conmino (sic) a autorizar previamente todos los proyectos urbanísticos futuros y en cualquier parte del país.
Debe tomar en consideración SENARA, que lo resuelto en dicha sentencia se emitió para un caso muy particular como es el cantón de Poás, en el que ya se había constatado por diversas sentencias específicas el riesgo producido al recurso hídrico de esa zona, dada la forma en que se habían autorizado los proyectos habitacionales, pese a haberse emitido incluso la Matriz respectiva (ver al efecto las sentencias No. 2004-1923, 2004-5181, 2011-435 y 2011-5548), por lo que, en esa ocasión se ordenó al Alcalde de Poás lo siguiente:
“1-Abstenerse de otorgar nuevos permisos de construcción en los proyectos Urbanización Caliche, Los Conejos, la Propiedad de Marvin Murillo, Calle Telón-FUPROVI, Calle Las Hortensias, Urbanización Don Manuel, y Calle Los Murillo, hasta no contar con estudios hidrogeológicos detallados realizados por los interesados, aprobados por SENARA y que contemplen la totalidad del proyecto, a fin de determinar la condición de la calidad de los recursos hídricos, el riesgo de afectación futuro, y la definición en caso de ser necesario, de la implementación de medidas para mitigar los efectos actuales; 2- No emitir permiso de construcción alguno en la Urbanización Residencial Don Manuel y Calle Ladelia, sin exigir previamente, la instalación de sistemas de tratamiento individualizados, planta de tratamiento o red de alcantarillado sanitario, atendiendo al tamaño de lote mínimo; 3- Diligenciar los procedimientos y actuaciones respectivas en el marco de sus competencias, a fin de que en un plazo de 2 años contado a partir de la notificación de esta sentencia, sea implementado un sistema de tratamiento individualizado que cumpla con el reglamento de vertidos, y que sea equiparable a una planta de tratamiento, en los proyectos habitacionales Calle Ladelia y Finca Erick Lonis (finca 1 y 2). 4- Abstenerse de otorgar permisos de construcción o autorizar proyectos habitacionales futuros, sin verificar de previo; el cumplimiento de lo dispuesto en la Matriz Genérica de Protección Acuífera aprobada por SENARA.” Ahora bien, en aplicación del principio precautorio, este Tribunal considera que para determinar si un proyecto urbanístico que se desarrollará en un terreno bajo el cual yacen aguas subterráneas confinadas (acuíferos), debe ser o no exonerado de la implementación de una planta de tratamiento o utilizar tanque séptico, el desarrollador debe realizar el estudio hidrogeológico respectivo, y contar previamente con el visto bueno de SENARA, a fin de que dicha dependencia técnica, verifique necesariamente pero dentro de un plazo razonable, si el estudio realizado se ajusta a los lineamientos de la matriz vigente y de la metodología empleada para valorar los impactos en dicho acuífero.
Esto se establece, con fundamento en el principio precautorio que rige en materia ambiental, especialmente en protección del recurso hídrico, el cual fue claramente esbozado por este Tribunal en la sentencia No. 2004-1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004:
“XV.- PRINCIPIO PRECAUTORIO DEL DERECHO AMBIENTAL Y PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS. Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”.
En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”.
Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”. Para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las reglas unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esencia, una gestión ambiental segura de las aguas subterráneas pasa por proteger el recurso antes de su contaminación o degradación.”
VII.Sobre el caso concreto. En el sub examine , la parte recurrente estima lesionado el derecho fundamental al ambiente y protección al agua, toda vez que el proyecto Conjunto Residencial D’Milagros fue eximido de cumplir con la aplicación de la matriz de vulnerabilidad hidrogeológica del SENARA, por no existir en Naranjo mapas hidrogeológicos; y porque el ICAA exoneró al desarrollador urbanístico de construir una planta de tratamiento y su respectivo acueducto sanitario, para hacer uso del tanque séptico, con el riesgo que ello implica para la protección de las aguas subterráneas. Al respecto, la Sala tiene por demostrado que, efectivamente, por resolución administrativa N° 0378-2015-SETENA del 17 de febrero de 2015, SETENA dio la viabilidad ambiental para el proyecto “Condominios D’Milagros”, aprobando ab initio dicha obra con el requisito de construir una planta de tratamiento de aguas residuales.
Posteriormente, el proyecto se modificó de propiedad horizontal (condominio), a uno de urbanización residencial de interés social, modificando su nombre de “Condominios D´Milagros” a “Conjunto Residencial D´Milagros”. El 11 de julio de 2016, por oficio SG-ASA-0626-2016, SETENA autorizó el cambio de nombre del proyecto a Conjunto Residencial D´Milagros, y el 17 de febrero de 2017, el desarrollador solicitó una prórroga de la viabilidad ambiental del proyecto, la cual se concedió por Resolución N° 130-2017 como Conjunto Residencial D´Milagros. También se tuvo por demostrado, que el 12 de setiembre de 2016, el desarrollador tramitó ante el ICAA una solicitud de exoneración de red de alcantarillado para dicho proyecto. Con ocasión de dicha gestión, mediante oficio N° SB-AID-2016-00291 del 7 de octubre de 2016, suscrito por el Subgerente de Ambiente del ICAA, se informó al desarrollador lo resuelto por la Comisión Institucional de Exoneración de Redes de Alcantarillado Sanitario, donde se dispuso exonerar de la red de alcantarillado al proyecto Conjunto Habitacional D’Milagros.
Lo anterior se dio partiendo de que para el ICAA existe suficiente evidencia técnica y científica que demuestra que el proyecto a desarrollar puede utilizar tanque séptico como sistema de tratamiento de aguas residuales, sin que este represente un peligro para el ambiente o el recurso hídrico y a que en el cantón de Naranjo no hay mapa hidrogeológico. Según dicho estudio, se realizaron 4 pruebas de infiltración en el terreno, determinándose que la tasa de infiltración oscila en un rango apto para el uso de sistemas de tratamiento individual con disposición del agua residual tratada. No obstante, a pesar de que ese mismo estudio evidenció un acuífero confinado en el área del proyecto, no se requirió por parte del ICAA el visto bueno previo de SENARA. El estudio hidrogeológico elaborado por Asesorías Geotec S.A. aportado por el desarrollador, concluye, por ejemplo, en el folio 31, lo siguiente:
“a) El espesor mínimo perforado en el estudio geotécnico de los depósitos piroclásticos, los cuales recubren a las ignimbritas y estas a su vez al acuífero de la zona (flujos piroclásticos y de caída), es suficiente para la eliminación de la pluma de contaminantes bacterianos generados por los tanques sépticos y drenajes. El tiempo máximo de permanencia de las bacterias patógenas es de 70 días en un medio poroso y con el cálculo se alcanzan 287.21 días, 410 veces el necesario; se hace hincapié en que solo se considera el espesor perforado durante el estudio geotécnico.
En consecuencia, de conformidad con los resultados de este estudio, se ha encontrado que la infiltración de las bacterias orgánicas de descomposición que genere los tanques sépticos y drenajes, no representa un riesgo a la contaminación del acuífero más cercano a la superficie. Por tanto, la construcción del Proyecto Condominio D’Milagro se considera viable ambientalmente desde el punto de vista hidrogeológico y se puede concluir que el subsuelo permitirá una rápida y completa degradación de la contaminación bacteriana.” Aun cuando este Tribunal no desconoce que el criterio del ICAA es indispensable a los efectos de evaluar la afectación que los proyectos a desarrollar puedan producir al recurso hídrico, lo cierto es que la Sala en su jurisprudencia ha potenciado la necesaria intervención de SENARA cuando se trata de evaluar los impactos en las aguas subterráneas. En el momento en que la administración tiene conocimiento, al valorar el estudio hidrogeológico aportado por el desarrollador, que el proyecto urbanístico a desarrollar se establecerá sobre un acuífero o en su zona de afectación, dicho estudio debió ser puesto en conocimiento de SENARA, a fin de que esta, en su especialidad técnica, también pudiera verificar su debida elaboración y resultados.
Lo anterior se justifica en aplicación del principio precautorio, pues de esa manera se aseguran las instituciones que intervienen en la autorización de este tipo de proyectos, de que no se dañaran las aguas que discurren bajo el área del proyecto, en los términos que pretende ser desarrollado, cuando la intención sea exonerarlo de la existencia de una planta de tratamiento, pues según quedó acreditado anteriormente, los efectos adversos producidos en las fuentes de agua pueden pasar inadvertidos por mucho tiempo dado que las aguas están en el subsuelo, la regeneración del agua una vez contaminada es muy lenta, o bien tiene un costo tan alto que convierte a la contaminación en algo irreversible, y existe un déficit de recursos técnicos y humanos para monitorear la calidad del agua subterránea y determinar la dimensión exacta de una eventual contaminación. De ahí que se requiere tal protección precautoria, pues cuando el daño se detecta, con frecuencia es ya demasiado tarde para una reversión de la situación.
Es por ello que un criterio como el de SENARA resulta indispensable en dichos supuestos. Al respecto, procede reiterar lo supra señalado en la sentencia No. 2010-20988, de las 16:51 horas del 15 de diciembre de 2010, respecto de las competencias de SENARA:
“…Es evidente que por disposición expresa de Ley de Creación del SENARA, ley número 6877, artículo 3 incisos ch y h), el SENARA tiene la competencia de proteger los recursos hídricos del país, razón por la cual sus decisiones en torno a la explotación, mantenimiento y protección, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta disposición normativa debe interpretarse y aplicarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo veintiuno de la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos –a partir del cual se define que el Ministerio de Agricultura y Ganadería (o Departamento de Agricultura en el lenguaje utilizado por la Ley de Aguas) mantiene una competencia secundaria o residual en esta materia-. De tal forma, la integración de las normas de reciente cita informa que para el aprovechamiento de las aguas de dominio público, toda entidad pública –sin distingo- tiene la obligación de obtener del SENARA el permiso correspondiente, al punto que las decisiones que de manera fundamentada adopte el SENARA en cuanto a ello, serán definitivas y de acatamiento obligatorio.
Esta definición dista de ser una manifestación retórica de la Sala; por el contrario, la misma deviene de la responsable integración del amplio marco normativo que regula la materia, que, como se dijo, requiere del progresivo avance y reconocimiento propio del ámbito de los derechos humanos, toda vez que el derecho al agua y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado son derechos humanos fundamentales. La Sala advierte que esta precisión sitúa al SENARA en una posición particularmente relevante en cuanto a la gestión del recurso hídrico nacional, lo cual resulta importante considerando la naturaleza eminentemente técnica de esta dependencia administrativa, posición que debe ser reforzada y ejercida mediante la necesaria y debida coordinación interinstitucional de las diferentes entidades involucradas –ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, entre otras” Así las cosas, considera este Tribunal que el ICAA lesionó el principio precautorio en materia ambiental, al haber exonerado al proyecto Conjunto Residencial D´Milagros de la implementación de una planta de tratamiento de aguas residuales, sin la revisión previa por parte de SENARA del estudio hidrogeológico aportado por la empresa, a fin de que pudiesen valorar los impactos estimados sobre el acuífero estudiado en el área del proyecto.
Nótese que el ICAA mantiene actualmente como procedimiento institucional para tramitar este tipo de solicitudes, lo dispuesto por la Junta Directiva en el considerando 9 del acuerdo AN-2002-114 el ICAA artículo 2 inciso d) de la sesión ordinaria 2002-024 de 25 de marzo de 2002, el cual dispone que, aquellos lugares donde no existieran sistemas de alcantarillado sanitario, no hubiera peligro de contaminación de aguas subterráneas según estudios técnicos hidrogeológicos, y la densidad de los lotes lo permitiera, el interesado deberá someter de manera expresa a consideración de la Gerencia del ICAA que lo exonere de construir redes de alcantarillado sanitario; para tal efecto, le remitirá los estudios técnicos elaborados por un profesional en Ingeniería Sanitaria y Ambiental junto con los estudios hidrogeológicos que correspondan; dicho profesional emitirá las recomendaciones pertinentes para que luego la Junta Directiva resuelva por mayoría absoluta.
Es evidente a partir de lo anterior, que a pesar de los reiterados y posteriores pronunciamientos de este Tribunal y de su carácter vinculante erga omnes , según lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, desde el año 2002, el ICAA no modificó dicho procedimiento, implementando en dicho trámite el criterio técnico de SENARA, a pesar de su relevancia cuando de la protección de aguas subterráneas se trata, por lo cual adolece de un requisito técnico esencial que debe ser incorporado, a fin de proteger el ambiente en atención al principio precautorio que rige en materia ambiental.
Asimismo, este Tribunal tuvo por demostrado, que el desarrollador no comunicó a SETENA la autorización por parte del ICAA para sustituir la planta de tratamiento por el uso de tanque séptico, a pesar de que la viabilidad ambiental del proyecto en cuestión, había sido otorgada inicialmente bajo dicha condición; y una modificación de tal magnitud requería ser nuevamente valorada. En efecto, SETENA aclaró a este Tribunal, que la sustitución de un sistema de tratamiento de aguas residuales por otro que no fue contemplado dentro del proceso inicial de evaluación de impacto ambiental, y por consiguiente, de la Viabilidad Ambiental otorgada, debe gestionarse como solicitud de modificación ante la SETENA, a fin de que sea esta, por medio del Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental (ASA), quien realice la valoración de la propuesta, defina la necesidad de estudios técnicos adicionales o información complementaria, y notifique, mediante Resolución de Comisión Plenaria, la decisión de la Secretaría en cuanto al cambio, lo cual se echa de menos en el caso de marras. Más aun, ello implica que si el desarrollador pretende llevar a cabo el proyecto aplicando la exoneración del uso de la planta de tratamiento de aguas, dicho proyecto carece, actualmente, de una viabilidad ambiental válida.
Por consiguiente, este Tribunal estima que lo procedente es acoger el recurso únicamente contra el ICAA, y ordenar la suspensión del proyecto urbanístico en cuestión, hasta tanto se produzcan 2 condiciones: 1-que SENARA se pronuncie respecto del estudio hidrogeológico realizado, en un plazo que no deberá superar el mes contado a partir de la notificación de esta sentencia; y 2- que una vez superado el requisito anterior, el desarrollador solicite la modificación de la viabilidad ambiental ante SETENA y que la Comisión Plenaria apruebe las condiciones actuales con que se pretende desarrollar el Conjunto Residencial D´Milagros. Respecto de los demás recurridos, se desestima el amparo, porque la exoneración de la planta de tratamiento al proyecto en cuestión, devino únicamente del Instituto de Acueductos y Alcantarillados, y nunca fue puesta en conocimiento de SETENA para su debido análisis (…)
Por tanto:
Se declara con lugar el recurso únicamente contra el ICAA. Se ordena la suspensión de las obras del Proyecto Conjunto Residencial D´Milagros hasta tanto no se cumpla lo siguiente: 1- que SENARA se pronuncie respecto del estudio hidrogeológico realizado por Asesorías Geotec S.A. en un plazo que no deberá superar un mes contado a partir de la notificación de esta sentencia; y 2- que una vez superado el requisito anterior, el desarrollador solicite la modificación de la viabilidad ambiental ante SETENA y que la Comisión Plenaria apruebe las condiciones actuales en que se pretende desarrollar el Conjunto Residencial D´Milagros. En consecuencia, se ordena a Yamileth Astorga Espeleta, en su condición de Presidenta Ejecutiva del ICAA, remitir al Gerente de SENARA una copia certificada completa del expediente administrativo relativo al trámite de exoneración de la planta de tratamiento de aguas del Conjunto Residencial D´Milagros, en el plazo máximo de 2 días contado a partir de la notificación de esta sentencia.
En adición, se ordena a Carlos Gerardo Zúñiga Naranjo, en su condición de Gerente a.i. de SENARA, o a quien ocupe el cargo, revisar dicho expediente y emitir el pronunciamiento respectivo sobre el estudio hidrogeológico del Proyecto Conjunto Residencial D´Milagros dentro del plazo improrrogable de UN MES, contado a partir del momento en que el ICAA le remita la copia del expediente respectivo. Asimismo, se ordena a Yamileth Astorga Espeleta, en su condición de Presidenta Ejecutiva del ICAA, adoptar las medidas necesarias, a fin de que en el plazo improrrogable de 7 días contado a partir de la notificación de este pronunciamiento, en el procedimiento para exonerar a proyectos urbanísticos de la construcción de una planta de tratamiento sanitario, previo a la decisión final correspondiente del ICAA, se requiera el criterio técnico de SENARA, cuando se evidencie que bajo el área de determinado proyecto discurren aguas subterráneas, con lo advertencia de que en los casos donde no exista mapa hidrogeológico, la Matriz de Criterios de Uso de Suelo según la Vulnerabilidad a la Contaminación de Acuíferos para la protección del recurso hídrico emitida por SENARA deberá servir de guía y orientación técnica en las políticas sobre el uso del suelo, en protección del recurso hídrico.
Se condena al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria. En cuanto a los demás recurridos, se declara sin lugar el recurso. Notifíquese en forma personal a Yamileth Astorga Espeleta y Carlos Gerardo Zúñiga Naranjo, por su orden Presidenta Ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y Gerente a.i. de SENARA; así como al Alcalde de Naranjo, para que tome nota para lo de su cargo. El Magistrado Castillo Víquez da razones separadas. Los Magistrados Jinesta Lobo, Hernández López y Salazar Alvarado salvan el voto y declaran sin lugar el recurso” (el destacado fue agregado).
El pronunciamiento supracitado fue reiterado en los votos nros. 2017017353 de las 9:20 horas del 31 de octubre de 2017 y 20170200057 de las 9:20 horas del 15 de diciembre de 2017. Aunado a lo anterior, de forma más reciente, en la sentencia nro. 2021024616 de las 13:43 horas del 29 de octubre de 2021, esta Sala dispuso:
“V.- SOBRE EL CASO EN CONCRETO. La parte recurrente estima lesionados sus derechos fundamentales, toda vez que la Municipalidad de Alajuela otorgó el permiso de construcción No. MA-ACC-6806-2019 al proyecto denominado "Condominio Horizontal Residencial FFPI Lankaster", contra el artículo 43 del Plan Regulador, dado que el proyecto se ubica dentro de un radio de protección de 200 metros de las nacientes Lankaster y Gutiérrez. Añade que en el permiso autorizó la utilización de tanques sépticos en un área donde discurre el acuífero de Barva, a pesar de ello por resolución No. 2082-2018-SETENA otorgó la viabilidad ambiental al proyecto, sin cumplir con lo dispuesto en la resolución No. 6340-2017 de esta Sala, para desarrollar un proyecto urbanístico. Por otra parte, refiere que se presentó una denuncia anónima sobre el Condominio Lankaster por estar dentro de la zona de protección de los 200 metros establecidos en el artículo 43 del Plan Regulador Municipal y la Ley de Aguas, lo que generó el informe de la Auditoría No. 005-2020, pero la Alcaldía recurrida no ha atendido las recomendaciones emitidas.
Ahora bien, este tribunal constata en relación con lo actuado por la Municipalidad de Alajuela, que se planteó una denuncia anónima, por la que se emitió el informe 5-2020 sobre la aprobación del desarrollo del Proyecto Urbanístico Condominio Lankaster, por lo que se remitió a la Contraloría General de la República; sin embargo, esa entidad lo archivó y lo devolvió con algunas anotaciones, las cuales aún se encuentran desarrollando para dar por atendida la denuncia presentada ante la Auditoria Interna. Posteriormente, el 07 de setiembre de 2020 se recibió el oficio N° 0181-Al-09- 2020, suscrito el Auditor interno a.i, mediante el cual se hace entrega del informe 05-2020. Asimismo, se verifica que por oficio MA-SCM-2065-2020 del 25 de noviembre del 2020, suscrito por la Coordinadora a.i. del Sub-proceso de Secretaría del Concejo Municipal, se trasladó a la Alcaldía el informe 05-2020. El 8 de diciembre de 2020 se convocó a una reunión para analizar el informe 05-2020, en la que el Coordinador del Proceso de Planeamiento y Construcción de Infraestructura le solicitó al Coordinador del Proceso de Control Fiscal y Urbano, una copia de la documentación dirigida a la Comisión de Obras del Concejo Municipal en relación con la construcción del condominio indicado.
Ahora bien, el Coordinador del Proceso de Planeamiento y Construcción de infraestructura el día 08 de diciembre del 2020, solicitó a la Coordinadora del Subproceso de Acueducto y Alcantarillado Municipal, le remitiera copia de la documentación dirigida a la Comisión de Obras del Concejo Municipal de Alajuela relacionada con la Construcci6n del Condominio Lankaster, por lo que remitió el oficio MA-SASM-399-20. Mediante oficio MA-PPCI-0826-2020 del 11 de diciembre del 2020, se solicitó al Coordinador de la Actividad de Control Constructivo, un informe detallado sobre el Proceso de Aprobación de Permisos de Construcción para el Proyecto urbanístico Condominio Lankaster, dicho requerimiento fue originado por esta Alcaldía mediante el oficio MA-A-5049-2020, de fecha 08 de diciembre del 2020. El 19 de enero de 20212 se remitió a la Alcaldía el oficio No. MA-ACC-0236-2021 en el que se refirieron al informe 05-2020.
El 25 de marzo de 2021 se convocó una reunión para dar seguimiento respectivo al informe 05-2020. Comenta que se programó una nueva reunión para el 28 de julio de 2021, a fin de dar una respuesta definitiva a la recomendación del informe 05-2020. Finalmente, se comprueba que la municipalidad recurrida no ha dado una respuesta definitiva en relación con las recomendaciones emitidas en el informe 05-2020. Así las cosas, este Tribunal estima que el recurrido, en efecto lesionó los derechos fundamentales, del tutelado, dado que el plazo transcurrido de casi un año, desde que recibieron las recomendaciones, sin que se haya resulto de manera definitiva la situación denunciada deviene excesivo. En consecuencia, lo procedente es declarar con lugar el recurso, con la orden que se indicará en la parte dispositiva.
Ahora bien, se acredita que en el año 1995, el SENARA en conjunto con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, realizaron el “Estudio Hidrogeológico- para la protección de los Manantiales El Pasito, Gutiérrez, Lánkaster, Quesada y Bogantes, Alajuela, Costa Rica”, estudio que definió las zonas: (1) (protección absoluta) y (2) (regulación de una densidad de 69 de personas por hectárea). El Reglamento de Coordinación Interinstitucional para la Protección de los Recurso Hídricos Subterráneas N? (sic) 42015 MAG-MINAE-MIVAH, los riesgos de contaminación a las aguas subterráneas que generan las actividades, obras y proyectos no son evaluados por el SENARA, debido a que la evaluación, verificación y aprobación de las condiciones del recurso hídrico subterráneo se le asignó a Secretaria Técnica Nacional Ambiental. Ahora bien, se verifica que esa última instancia otorgó Viabilidad ambiental al proyecto Condominio Horizontal Residencial de FFPI Lankaster con el número Resolución No.2082-2018SETENA, en la que se estableció que (..) Aguas residuales ordinarias; Las aguas residuales durante la etapa operativa se manejarán por medio de tanques sépticos mejorados tipo Bionest." Posteriormente por oficio UENGA-2018-01791 con fecha 23 de octubre 2018 la UEN de Gestión Ambiental -Área Funcional de Hidrogeología indica " a) Se verifica la ubicación de la naciente Gutiérrez en las coordenadas 515145E y 221244 N proyección Lambert Norte. b) Existe una laguna de retención (coordenadas 515207 E y 221449 N), la cual es drenada por un canal cuyo paso por la carretera está dado por una alcantarilla (515193 E y 221413 M proyección Lambert NOr19).
La Laguna se encuentra en la dirección de flujo del agua subterránea que abastece a la naciente Gutiérrez. El rumbo del canal desde el paso de la alcantarita es hacia el Suroeste con una longitud aproximada a los 180 metros y cambia de dirección hacia el Sureste en las coordenadas 515083 E y 221273 N descargando a 30 metros at Oeste (coordenadas 515121 E y 221205 N) de las nacientes Gutiérrez. c) El canal de desfogue invade la zona de protección definida en el estudio hidrogeológico d) En el terreno ubicado aguas arriba se presenta una morfología asociada a una depresión natural de escorrentía la cual se canaliza nacía el sitio de captación de la naciente Gutiérrez. Es imponente mencionar que la presencia de esta morfología de drenaje natural hace que, en el caso de desbordamientos de las aguas residuales o pluviales en el canal las mismas serian dirigidas hacia la captación la cual es empleada para el abastecimiento de la población.
" Por tanto, a efectos de garantizar la calidad en el agua que aflora en las nacientes Lankaster y Gutiérrez, la UEN de Gestión Ambiental - Área Funcional de Hidrogeología solicita inhabilitar el canal de desfogue que pasa por la zona de protección inmediata bacteriológica de las nacientes Lankaster y Gutiérrez, donde solo se permiten actividades relacionadas con el aprovechamiento del agua para abastecimiento humano.” SETENA valoró y consideró los estudios hidrogeológicos suministrados por el desarrollador del proyecto tal y como lo establece la normativa ambiental vigente mediante el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA) Parte ll N°32712-MINAE, en el que se indicó: “A nivel local y en un radio de 700 metros a partir de las coordenadas de referencia existen 29 pozos, y 19 nacientes y la naciente más próxima se encuentra a menos de 200 m. La profundidad máxima de los pozos es de 159 metros considerado como profundo, pero para efectos del análisis, lo que más interesa es la profundidad a la cual se encuentran los niveles estáticos.
Los pozos más cercanos a la propiedad son los pozos BA-489, BA-763, BA-109-BA-682 y BA-660, situados en el lindero oeste de la propiedad, por lo que se deberá de respetar dichas zonas de protección. Basado en la información de la base de datos de pozos del SENARA y el mapa general de manantiales, pozos y zonas de protección del cantón de Belén (…) El hecho de que la mayoría de los pozos presenten valores intermedios a profundos hace que ellos mismos sean poco vulnerables ante distintos focos de contaminación. Este es el caso del valor de vulnerabilidad obtenido mediante la metodología GOD, que resultó ser de 0.176 (baja) Los métodos reflejan que la vulnerabilidad a la contaminación del acuífero es baja, Esta situación constata que efectivamente el proyecto es viable en el contexto hidrogeológico de la zona, por lo que se recomienda el uso de plantas de tratamientos, ya que es un método que podría desarrollarse en las características hidrogeológicas del sitio de interés, todos estos actores y parámetros indican que el acuífero tiene menos posibilidad de sufrir daño al construir el proyecto.
Se debe considerar que en la zona existen distintas captaciones de nacientes y de pozos por lo que se debe respetar sus zonas de protección y además construir de una manera más amigable con el ambiente” Al momento de evaluar el expediente administrativo D1-21307-2017-SETENA, se encontraba vigente la Matriz Genérica de Protección de Acuíferos que se público (sic) en el Alcance N° 245 de la Gaceta 193 del jueves 12 de octubre de 2017 donde se establecía que para proyectos en riesgo medio se puede utilizar sistemas de tratamiento de aguas residuales tipo tanque séptico ya que la densidad de población por hectárea del proyecto no supera los 52 habitantes y por ende, no requería consulta ante SENARA. Además informó que en relación al (sic) estudio de tránsito de bacterias y de acuerdo a (sic) los resultados obtenidos, se indicó que NO SE PREVE un eventual impacto a los recursos hídricos subterráneos a causa del proyecto esto dado que el valor obtenido (148.83 días) supera por mucho el parámetro base sugerido por Rodríguez (1994) que es de 100 días.
Este resultado también permite concluir de manera inicial sobre la posibilidad de que se pueda hacer uso de tanques sépticos y zanjas de drenaje convencionales como sistema de tratamiento propiamente dicho para las aguas residuales que vaya a generar el proyecto; no obstante, dada la cercanía del proyecto con respecto a nacientes más que pozos, sería recomendable considerar y/o valorar la posibilidad de utilizar algún otro sistema alternativo que sea más seguro como podría ser el uso del Tanque Diez (TIO) o bien del Sistema FAFA, que son sistemas que tratan de manera doble las aguas residuales y las purifican aún mas garantizando entonces una menor afectación. Asimismo, aduce que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados indicó mediante memorando UENGA2019- 01457 con fecha 23 de julio del 2019 que definió aguas mediante un estudio hidrogeológico que el área de protección bacteriológica arriba de las nacientes es de 134 m. 5.
Mediante correo electrónico con fecha 18 de octubre de 2018, el Área Legal Ambiental del AyA solicita a la UEN de Gestión Ambiental emitir criterio en relación al (sic) oficio ADP-1966-2018, emitido por la Procuraduría General de le República con referencia a la causa número 11-412-305-PE Proyecto Colinas del Viento indicando que a efectos de garantizar la calidad en el agua que aflora en las nacientes Lánkaster y Gutiérrez. Dado que hay un canal de desfogue de aguas pluviales y residuales de la Laguna de retención a la cual llegan las aguas del Proyecto Colinas del Viento y Lankaster y que atraviesa la zona de protección. Posteriormente, mediante oficio GG-2019-02381 de la Gerencia General, le indica a la Municipalidad de Alajuela lo siguiente: "Por medio de la Presente. El AyA manifiesta el rechazo categórico de la ruta del canal construido por el urbanizador toda vez que invade la zona de protección de las nacientes Gutiérrez, de aprovechamiento permanente por parte del AyA e interfiere con las tuberías de conducción que ingresan a los tanques de almacenamiento Juan León y Borbón y con las que salen de las obras de captación de las nacientes Lankaster y Gutiérrez.
Lo procedente es que se busque otra ruta para el desfogue de las aguas pluviales del proyecto. " Por tanto, desde la UEN de Gestión Ambiental - Área Funcional de Hidrogeología indica lo siguiente: 1. Las nacientes Lankaster y Gutiérrez son nacientes de aguas subterráneas que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados aprovecha para el abastecimiento de agua potable para consumo humano. 2. El estudio técnico contratado por el AyA, recomienda una zona de protección especial basada en la ciencia y la técnica para tener una mayor protección de esta zona, en cuanto a la calidad y cantidad a partir del conocimiento del modelo hidrogeológico, parámetros hidráulicos del acuífero, dirección de flujo entre otros. 3. A partir de este conocimiento técnico definido en la zona de protección especial, se ha solicitado inhabilitar el canal de desfogue que pasa por esta zona, donde solo se deben permitir actividades relacionadas con el aprovechamiento del agua para abastecimiento humano." La SETENA mediante la Resolución No. 2993-2019-SETENA del 19 de setiembre de 2019 habilitó la bitácora del proyecto y a la vez impuso una zona de no construcción en el área de protección bacteriológica de 134 metros que estableció el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y luego en la Resolución No. 0559-2020-SETENA del 26 de marzo de 2020 se levantó la medida en razón de que con base en el levantamiento topográfico del AyA el Departamento de Evaluación Ambiental determinó que el proyecto estaba fuera del área de protección bacteriológica de 134 metros y la medida se habla instaurado con el uso del software QGIS (Sistema de información Geográfica de código libre).
Mediante resolución No.2129-2020-SETENA del 16 de diciembre de 2020 se conoció y aprobó el cierre técnico archivándose el expediente, por culminar la fase contractiva. El recurrido argumenta que, se demostró mediante los estudios hidrogeológicos realizados para la evaluación ambiental del proyecto así como los estudios científicos y técnicos aportador por el A y A que el proyecto D1-21307-2019- SETENA no genera afectación al estar ubicado fuera de la zona de protección especial definida por la institución competente. Es indispensable a los efectos de evaluar la afectación que los proyectos a desarrollar puedan producir al recurso hídrico, lo cierto es que la Sala en su jurisprudencia ha potenciado la necesaria intervención de SENARA cuando se trata de evaluar los impactos en las aguas subterráneas. En el momento en que la administración tiene conocimiento, al valorar el estudio hidrogeológico aportado por el desarrollador, que el proyecto urbanístico atraviesa una zona de protección, dicho estudio debió ser puesto en conocimiento de SENARA, a fin de que esta, en su especialidad técnica, también pudiera verificar su debida elaboración y resultados.
De esa manera se aseguran las instituciones que intervienen en la autorización de este tipo de proyectos, de que no se dañaran las aguas que discurren bajo el área del proyecto, dado que los efectos adversos producidos en las fuentes de agua pueden pasar inadvertidos por mucho tiempo dado que las aguas están en el subsuelo, la regeneración del agua una vez contaminada es muy lenta, o bien tiene un costo tan alto que convierte a la contaminación en algo irreversible, y existe un déficit de recursos técnicos y humanos para monitorear la calidad del agua subterránea y determinar la dimensión exacta de una eventual contaminación. Es por ello que un criterio como el de SENARA resulta indispensable en dichos supuestos. Al respecto, procede reiterar lo supra señalado en la sentencia No. 2010-20988, de las 16:51 horas del 15 de diciembre de 2010, respecto de las competencias de SENARA:
“…Es evidente que por disposición expresa de Ley de Creación del SENARA, ley número 6877, artículo 3 incisos ch y h), el SENARA tiene la competencia de proteger los recursos hídricos del país, razón por la cual sus decisiones en torno a la explotación, mantenimiento y protección, serán definitivas y de acatamiento obligatorio. Esta disposición normativa debe interpretarse y aplicarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo veintiuno de la Ley sobre el Uso, Manejo y Conservación de Suelos –a partir del cual se define que el Ministerio de Agricultura y Ganadería (o Departamento de Agricultura en el lenguaje utilizado por la Ley de Aguas) mantiene una competencia secundaria o residual en esta materia-. De tal forma, la integración de las normas de reciente cita informa que para el aprovechamiento de las aguas de dominio público, toda entidad pública –sin distingo- tiene la obligación de obtener del SENARA el permiso correspondiente, al punto que las decisiones que de manera fundamentada adopte el SENARA en cuanto a ello, serán definitivas y de acatamiento obligatorio.
Esta definición dista de ser una manifestación retórica de la Sala; por el contrario, la misma deviene de la responsable integración del amplio marco normativo que regula la materia, que, como se dijo, requiere del progresivo avance y reconocimiento propio del ámbito de los derechos humanos, toda vez que el derecho al agua y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado son derechos humanos fundamentales. La Sala advierte que esta precisión sitúa al SENARA en una posición particularmente relevante en cuanto a la gestión del recurso hídrico nacional, lo cual resulta importante considerando la naturaleza eminentemente técnica de esta dependencia administrativa, posición que debe ser reforzada y ejercida mediante la necesaria y debida coordinación interinstitucional de las diferentes entidades involucradas –ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, entre otras” Así las cosas, este Tribunal advierte que en el caso bajo estudio, no existen estudios hidrogeológicos emitidos por SENARA, o al menos aprobados por esa entidad, para el otorgamiento de la viabilidad ambiental del Proyecto Lankaster, el cual a criterio de este Tribunal es un requisito técnico esencial que debe ser incorporado, a fin de proteger el ambiente.
Si bien, SETENA contaba con un estudio elaborado por el desarrollador, no menos cierto es que no lo sometió a conocimiento de SENARA, para que contara con el visto bueno del mismo, lo cual debió efectuar, pues como autoridad pública encargada de la vigilancia de los recursos hídricos del país, superficiales como subterráneos, cualquier posible implicación en el desarrollo de proyectos debe ser sometido a su conocimiento. En consecuencia, lo procedente es declarar con lugar el recurso con las consecuencias que se indicaran en la parte dispositiva. Conviene aclarar que esta Sala no observa que se produjera una lesión al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en relación con las actuaciones de SENARA, dado que SETENA nunca los hizo parte del proceso, ni solicitó estudio alguno para determinar la viabilidad del proyecto; empero, a fin de no causar mas lesiones al ambiente, lo procedente es ordenar su intervención” (el énfasis fue agregado).
Ahora bien, dado que en el sub lite lo acusado incide en el principio precautorio, conviene clarificar su noción. Primeramente, no se debe confundir el principio preventivo con el precautorio, toda vez que poseen particularidades que los diferencian entre sí, lo cual quedó reflejado en la sentencia nro. 2021024807 de las 9:20 horas del 5 de noviembre de 2021, en la que esta Sala detalló: “En este orden de ideas, la doctrina especializada ha señalado que el principio preventivo demanda que, cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante deba ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos. En general, este principio aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables; asimismo, tal principio resulta útil cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero hay elementos suficientes para prever eventuales impactos negativos.
Por otra parte, el principio precautorio señala que, cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. De lo anterior, se advierte que el principio parte de una incertidumbre científica razonable en conjunto con la amenaza de un daño ambiental grave e irreversible. En términos generales, una diferencia relevante entre el principio preventivo y el precautorio radica en el nivel de conocimiento y certeza de los riesgos que una actividad u obra provoque. Mientras que en el primero existe tal certeza, en el segundo lo que se advierte es un estado de duda resultado de informaciones científicas o estudios técnicos (…)” (la negrita fue suplida).
De segundo, el principio precautorio debe ser entendido justamente como lo contempla el principio XV de la Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo: “Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. Es decir, no se trata de la exigencia de tener estudios científicos para arribar a la ‘certeza absoluta’ de la inocuidad de una actividad para con el ambiente (en tesis de principio una seguridad total difícilmente es alcanzable), sino, más bien, de que, aunque el peligro de un daño grave o irreversible al ambiente no esté totalmente asegurado, tal incertidumbre jamás justifique o excuse que se postergue la ejecución de medidas efectivas para impedir la degradación del ambiente. Al respecto, nótese, por un lado, que no se trata de cualquier amenaza ‑plausiblemente debe involucrar un peligro serio‑, y, por otro, que la medida demanda un uso eficaz y eficiente de los recursos empleados.
En el sentido expuesto, aun cuando el principio precautorio está ligado a un cierto nivel de incerteza científica, ello no implica que se pueda emplear de forma irrestricta bajo el argumento de que cualquier actividad podría generar daños al ambiente, lo cual desnaturalizaría su razón de ser, sino que es menester que se cuente con cierto grado de identificación de los peligros de un daño grave o irreversible que se podría generar, cuya determinación varía en atención de las particularidades propias del caso concreto. Así, cuando se está ante una situación que exige la aplicación del principio precautorio, los entes y órganos públicos deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación que razonablemente implique un riesgo grave; incluso, se encuentran obligados a suspender las actividades que se encontrasen en curso, asimismo en paralelo tienen que adoptar con eficiencia todas las medidas requeridas para la preservación de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
El referido principio se recoge de igual modo en una fuente jurídica del hard law, toda vez que el principio 3 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático ‑ratificada por Costa Rica mediante la ley nro. 7414 del 13 de junio de 1994 y por todos los estados miembros de la OEA- estatuye:
“3. Las Partes deberían tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos. Cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, no debería utilizarse la falta de total certidumbre científica como razón para posponer tales medidas, teniendo en cuenta que las políticas y medidas para hacer frente al cambio climático deberían ser eficaces en función de los costos a fin de asegurar beneficios mundiales al menor costo posible. A tal fin, esas políticas y medidas deberían tener en cuenta los distintos contextos socioeconómicos, ser integrales, incluir todas las fuentes, sumideros y depósitos pertinentes de gases de efecto invernadero y abarcar todos los sectores económicos. Los esfuerzos para hacer frente al cambio climático pueden llevarse a cabo en cooperación entre las Partes interesadas” (el destacado fue incorporado).
El principio precautorio también se encuentra previsto en el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, el cual se encuentra ratificado por 32 Estados Miembros de la OEA, entre ellos, Costa Rica ‑véase ley nro. 8538 del 23 de agosto de 2006‑, en la que se lee:
“ARTÍCULO 1 Objetivo Teniendo presente el principio de precaución consagrado en el principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, el objetivo del presente Convenio es proteger la salud humana y el medio ambiente frente a los contaminantes orgánicos persistentes (…)”.
Igualmente, tal principio está contemplado en otro instrumento del derecho internacional de los derechos humanos, como el Convenio sobre la Diversidad Biológica ratificado por 34 Estados Miembros de la OEA, incluido Costa Rica, por medio de la ley nro. 7416 del 30 de junio de 1994, en cuyo preámbulo se establece: “(…) Observando que es vital prever, prevenir y atacar en su fuente las causas de reducción o pérdida de la diversidad biológica. Observando también que cuando exista una amenaza de reducción o pérdida sustancial de la diversidad biológica no debe alegarse la falta de pruebas científicas inequívocas como razón para aplazar las medidas encaminadas a evitar o reducir al mínimo esa amenaza (…)”.
En consonancia con la referida normativa vigente en el país, la Corte Interamericana de Derechos Humanos también se refirió al principio precautorio en la OC 23/17 del 15 de noviembre de 2017:
“180. (…) Por tanto, esta Corte entiende que, los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, a efectos de la protección del derecho a la vida y a la integridad personal, en casos donde haya indicadores plausibles que una actividad podría acarrear daños graves e irreversibles al medio ambiente, aún en ausencia de certeza científica. Por tanto, los Estados deben actuar con la debida cautela para prevenir el posible daño. En efecto, en el contexto de la protección de los derechos a la vida y a la integridad personal, la Corte considera que los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, por lo cual, aún en ausencia de certeza científica, deben adoptar las medidas que sean “eficaces” para prevenir un daño grave o irreversible” (el resaltado fue añadido).
Posterior a tal resolución y por medio de una sentencia, en Comunidades Indígenas miembros de la Asociación lhaka Honhat (nuestra tierra) vs. Argentina, la Corte IDEH se pronunció el 6 de febrero de 2020 de esta forma: “el derecho a un medio ambiente sano “debe considerarse incluido entre los derechos [...] protegidos por el artículo 26 de la Convención Americana”, dada la obligación de los Estados de alcanzar el “desarrollo integral” de sus pueblos, que surge de los artículos 30, 31, 33 y 34 de la Carta”. De alta significación, se debe subrayar que, en este pronunciamiento, la Corte IDH remite a la opinión consultiva nro. OC-23/17 con la finalidad de desarrollar el contenido y alcance de tal derecho, merced a lo cual las consideraciones jurídicas de la última lógicamente han venido a alcanzar la obligatoriedad jurídica propia de una sentencia. En tal sentido, el órgano jurisdiccional internacional reitera “que el derecho a un medio ambiente sano “constituye un interés universal” y “es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad”, y que “como derecho autónomo [...] protege los componentes del [...] ambiente, tales como bosques, mares, ríos y otros, como intereses jurídicos en sí mismos, aun en ausencia de certeza o evidencia sobre el riesgo a las personas individuales.
Se trata de proteger la naturaleza”, no solo por su “utilidad” o “efectos” respecto de los seres humanos, “sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta”. Lo anterior no obsta, desde luego, a que otros derechos humanos puedan ser vulnerados como consecuencia de daños ambientales”. Justamente, en el desarrollo de la conceptualización del derecho al ambiente, la Corte IDH con toda claridad detalla las obligaciones estatales frente a posibles daños al ambiente, tales como el deber de prevención, el principio de precaución, la obligación de cooperación y el acceso a la información.
En suma, la aplicación del principio precautorio implica que cuando existan indicadores de que cierta actividad plausiblemente podría ocasionar daños graves e irreversibles al ambiente, la falta de certeza o evidencia científica absoluta al respecto no exime de la obligación de adoptar todas aquellas medidas eficientes y eficaces para impedir una vulneración al ambiente. En virtud de la teoría de la Drittwirkung der Grundrechte, tal principio extiende su función orientadora a las conductas de sujetos de derecho tanto público como privado.
Ahora bien, conviene reiterar que, en el escrito de interposición, la parte amparada sostiene que “Se recurre contra la Municipalidad de Santa Bárbara por otorgar permisos constructivos al desarrollo condominal Vistas de Santa Bárbara sin cumplir con lo dispuesto por la Matriz de Poás, cuyo uso es preceptivo por orden de este honorable Tribunal, lo cual compromete el derecho de acceso al agua potable (…)”.
Visto lo anterior, recuérdese que en la supracitada sentencia nro. 2017006340 de las 9:15 horas del 5 de mayo de 2017, esta Cámara fue enfática al sostener que: “en aplicación del principio precautorio, este Tribunal considera que para determinar si un proyecto urbanístico que se desarrollará en un terreno bajo el cual yacen aguas subterráneas confinadas (acuíferos), debe ser o no exonerado de la implementación de una planta de tratamiento o utilizar tanque séptico, el desarrollador debe realizar el estudio hidrogeológico respectivo, y contar previamente con el visto bueno de SENARA, a fin de que dicha dependencia técnica, verifique necesariamente pero dentro de un plazo razonable, si el estudio realizado se ajusta a los lineamientos de la matriz vigente y de la metodología empleada para valorar los impactos en dicho acuífero”. De este modo, si bien no todos los proyectos urbanísticos deben remitir el estudio hidrogeológico respectivo a Senara para contar con su aval, este Tribunal ha sido enfático al sostener que cuando ese tipo de proyectos se pretenda realizar sobre un acuífero o su zona de afectación necesariamente el estudio hidrogeológico debe ser puesto en conocimiento de Senara, a fin de que esta, en su especialidad técnica, pueda verificar su debida elaboración y resultados, máxime que podría generarse un impacto en las aguas subterráneas.
En el sub examine, de acuerdo con el memorial Senara-DIGH-0130-2023 del 13 de setiembre de 2023, el proyecto urbanístico a desarrollar por Vistas de Santa Bárbara S. A. en el plano catastrado H-0877433-2003 se encuentra sobre un acuífero y su zona de afectación. Al respecto, de acuerdo con la información del ‘Mapa de Recarga Potencial de los Acuíferos Barva y Colima, Valle Central, Costa Rica (SENARA 2015)’ ese proyecto se encuentra en zona de recarga potencial media; además, según el ‘Mapa de vulnerabilidad de los acuíferos Barva, Colima Superior e Inferior y el río Virilla PRUGAM (2008)’ está en una zona de alta vulnerabilidad para parte del acuífero Barva; sin embargo, previo a la interposición de este recurso no amparo, el Senara no había recibido algún estudio hidrogeológico referente a ese proyecto para su respectiva revisión. En ese sentido, obsérvese que el gerente general del Senara fue enfático al informarle a este Tribunal que: “1) El proyecto denominado Vistas de Santa Bárbara en San Juan de Santa Bárbara, SÍ pretende ser realizado sobre un acuífero y su zona de afectación. 2) Que el SENARA no ha sido puesto en conocimiento de algún estudio hidrogeológico en relación con tal proyecto, a fin de verificar su debida elaboración y resultados de conformidad con términos de referencia dados por el SENARA”.
Al respecto, nótese que no fue sino hasta el 17 de enero de 2024, que la Unidad de Investigación Hidrogeológica de Senara recibió la solicitud de revisión del “estudio hidrogeológico para una finca en San Juan Debajo de Santa Bárbara de Heredia Folio Real 268684-000 plano catastrado 4-2212485-2020 expediente no. 002-2024” concerniente al desarrollo condominal Vistas de Santa Bárbara. Adicionalmente, no fue sino por medio del memorial SENARA-DIGH-UIH-INF-008-2023 del 19 de marzo de 2024 dictado en el expediente nro. 02-2024, que la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica de la Unidad de Investigación Hidrogeológica de Senara emitió un dictamen en relación con “ESTUDIO HIDROGEOLÓGICO LOCAL PARA UNA FINCA EN SAN JUAN ABAJO EN SANTA BÁRBARA DE HEREDIA” FOLIO REAL 268684-000 PLANO CATASTRADO 4-2212485-2020”, en el que se determinó que la información aportada, a saber, el supramencionado estudio hidrogeológico cumple los requisitos previstos por el Senara.
En consecuencia, en el sub lite, la Sala verifica la lesión al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política, en relación con el principio precautorio por parte de Vistas de Santa Bárbara Sociedad Anónima. Ello por cuanto, pese a que en el sub iudice consta que el proyecto de condominio en cuestión pretende ser desarrollado sobre un acuífero y su zona de afectación, no se acredita que, de previo a la formulación de este recurso, la sociedad recurrida haya aportado el estudio hidrogeológico ante Senara para que fuera verificado por esa dependencia técnica en los términos consignados ut supra y, por ende, que tal estudio haya contado previamente con el visto bueno de ese servicio. Acerca de esto, no está de más reiterar que en el voto nro. 2017006340 de las 9:15 horas del 5 de mayo de 2017, el Tribunal indicó que, para determinar si un proyecto urbanístico que se desarrollará en un terreno bajo el cual yacen acuíferos debe ser exonerado o no de la implementación de una planta de tratamiento o utilizar un tanque séptico, como el caso bajo estudio, “el desarrollador debe realizar el estudio hidrogeológico respectivo, y contar previamente con el visto bueno de SENARA” (el resaltado fue incorporado), lo cual se echa de menos en el sub examine.
Incluso, tal como se indicó previamente, no fue sino hasta el 19 de marzo de 2024, a saber, con posterioridad a que el representante legal de Vistas de Santa Bárbara Sociedad Anónima fue notificado de la resolución de curso de este recurso -hecho que acaeció el 12 de febrero de 2024- cuando el Senara determinó que el estudio hidrogeológico en cuestión cumple los requisitos pertinentes.
De este modo, dado que la situación que conculcaba los derechos fundamentales fue corregida con ocasión de la tramitación de este asunto, lo procedente es estimar el recurso en cuanto a Vistas de Santa Bárbara Sociedad Anónima únicamente para efectos indemnizatorios, tal como se indica en la parte dispositiva de esta sentencia, de conformidad con lo indicado en el artículo 63 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional -véase la sentencia nro. 2023008973 de las 9:20 horas del 21 de abril de 2023-.
VI.Por su parte, en el caso del gobierno local, recuérdese que en la sentencia nro. 2021024616 de las 13:43 horas del 29 de octubre de 2021, esta Cámara resolvió “Es indispensable a los efectos de evaluar la afectación que los proyectos a desarrollar puedan producir al recurso hídrico, lo cierto es que la Sala en su jurisprudencia ha potenciado la necesaria intervención de SENARA cuando se trata de evaluar los impactos en las aguas subterráneas. En el momento en que la administración tiene conocimiento, al valorar el estudio hidrogeológico aportado por el desarrollador, que el proyecto urbanístico atraviesa una zona de protección, dicho estudio debió ser puesto en conocimiento de SENARA, a fin de que esta, en su especialidad técnica, también pudiera verificar su debida elaboración y resultados. De esa manera se aseguran las instituciones que intervienen en la autorización de este tipo de proyectos, de que no se dañaran las aguas que discurren bajo el área del proyecto, dado que los efectos adversos producidos en las fuentes de agua pueden pasar inadvertidos por mucho tiempo dado que las aguas están en el subsuelo, la regeneración del agua una vez contaminada es muy lenta, o bien tiene un costo tan alto que convierte a la contaminación en algo irreversible, y existe un déficit de recursos técnicos y humanos para monitorear la calidad del agua subterránea y determinar la dimensión exacta de una eventual contaminación.
Es por ello que un criterio como el de SENARA resulta indispensable en dichos supuestos” (el resaltado fue incorporado). En el sub lite, tal como se indicó previamente, aun cuando consta que el proyecto de desarrollo condominal objeto de este recurso se sitúa sobre un acuífero y su zona de afectación, tampoco se verifica que, el estudio hidrogeológico aportado por la sociedad recurrida ante la Municipalidad de Santa Bárbara haya sido remitido por esta de manera oficiosa al Senara, lo que contraviene lo establecido en la supracitada sentencia 2021024616 de las 13:43 horas del 29 de octubre de 2021. En otras palabras, esta Cámara Constitucional no tiene por demostrado que, previo a la emisión de diversos permisos por parte del gobierno local recurrido ‑verbigracia, el uso de suelo y la disponibilidad hídrica‑ se haya remitido el estudio hidrogeológico correspondiente al Senara, a fin de que se valorara si este “se ajusta a los lineamientos de la matriz vigente y de la metodología empleada para valorar los impactos en dicho acuífero”.
En consecuencia, se comprueba la conculcación del derecho a un ambiente sano y exológicamente equilibrado, en relación con el principio precautorio por parte de la Municipalidad de Santa Bárbara. Empero, dado que, con durante la tramitación de este asunto el Senara dispuso que el estudio hidrogeológico efectuado en relación con el proyecto de desarrollo objeto de este recurso cumple los requisitos establecidos, se estima el amparo respecto a tal autoridad de conformidad con lo establecido en el ordinal 52 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (…)”.
Así las cosas, mutatis mutandis, el precedente citado resulta plenamente aplicable al sub lite.
En este sentido, nótese que, según se desprende del informe de la gerente general del SENARA:
“Cabe tener en consideración, conforme lo expuesto líneas arriba, que la Ley Constitutiva de SENARA, le da a esta institución el mandato de investigar y proteger el uso de los recursos hídricos del país, tanto superficiales como subterráneos, obligaciones que son de ineludible cumplimiento. En el Decreto Ejecutivo N° 42015 - MAG - MINAE - S – MIVAH ‘Reglamento De Coordinación Interinstitucional Para La Protección De Los Recursos Hídricos Subterráneos.’ se desarrollan disposiciones orientadas a simplificar trámites ante las Instituciones que participan en la gestión del recurso hídrico. Es importante señalar sin embargo, que la aplicación o interpretación que se dé a esta normativa reglamentaria, no puede ir en detrimento de obligaciones establecidas en disposiciones contempladas en normas jurídicas de rango superior, como las asignadas por ley formal a una institución pública y mucho menos cuando estamos en presencia de un derecho fundamental como es el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y el acceso al agua potable en calidad y cantidad, establecidos a nivel constitucional como derechos humanos fundamentales (…) Así las cosas, la consulta a SENARA en virtud de ese reglamento aplicado por SETENA para la tramitación de la viabilidad ambiental, se limitó a aquellos casos en que los usuarios o la propia SETENA dentro de la evaluación que hace considere necesario según la aplicación ‘los protocolos establecidos al efecto en el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental’.
En vista que para la tramitación de la evaluación ambiental se aplica lo establecido en el Decreto Ejecutivo No. 42015 - MAG - MINAE - S – MIVAH ‘REGLAMENTO DE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL PARA LA PROTECCIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS SUBTERRÁNEOS’, bien pudo la SETENA consultar el criterio de SENARA, si de acuerdo con los protocolos y procedimientos que aplica la SETENA lo consideraba pertinente, pero lo cierto del caso, en que en este caso concreto ni la SETENA ni el desarrollador realizaron consulta a SENARA en relación con el riesgo que podría conllevar la construcción de la planta de tratamiento en ese sitio para el recurso hídrico. VI. SOBRE LA VALORACION AMBIENTAL EN EL CASO CONCRETO. La planta de tratamiento como tal, en zonas que no cuenten con un servicio público de alcantarillado sanitario, en efecto es la medida que garantiza un mayor nivel de protección respecto de las aguas que provienen del complejo habitacional y a las que se les da tratamiento.
En tal sentido es la medida óptima para garantizar la protección del recurso hídrico superficial y subterráneo, en relación con las aguas que son sometidas a ese proceso de tratamiento, por lo que garantiza que estas aguas no afecten el recurso hídrico superficial ni subterráneo. El aspecto que en este caso concreto notamos que requirió valoración, la cual asumimos debió haber hecho la SETENA, es en virtud de que parte de la planta de tratamiento se construyera en un área que invadió el área de protección de la quebrada, cambiando así el propósito de protección a la cobertura boscosa que establece la ley forestal, cuyo propósito es favorecer que esa cobertura vegetal sirva de barrera biológica natural ante posibles contaminaciones de la quebrada por aguas pluviales que arrastren contaminantes hacia ella u otro tipo de contaminación. La cobertura boscosa en las riberas de la quebrada sirve además para proteger la cantidad de recurso hídrico al reducir la evapotranspiración, retiene el agua de lluvia liberándola lentamente a los cauces a través de nacientes y flujo base, retarda y reduce la escorrentía superficial, reduce la erosión del suelo y aumenta la infiltración en áreas de inundación, éstos se traducen a su ven es protección de comunidades ubicadas aguas abajo de las zonas inundables.
A lo anterior debemos agregar que según se desprende de las manifestaciones de las partes, el nivel freático se encuentra a tan solo tres metros de profundidad y que, además, según indican los recurrentes, el flujo tiene una dirección hacia el noroeste donde el agua es utilizada para abastecer necesidades de riego por algunos vecinos aguas abajo. Así las cosas, en este tipo de casos los estudios técnicos que sirven de base autorizar la viabilidad ambiental de la actividad, obra o proyecto, dentro de un marco de protección al recurso hídrico, deben analizar de manera integral aspectos de vulnerabilidad, amenaza y riesgo, y las condiciones hidrogeológicas del sitio, para descartar una posible afectación al recurso hídrico superficial o subterráneo, en cuanto a su calidad y cantidad".
En consecuencia, en el sub lite, la Sala verifica la lesión al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política, en relación con el principio precautorio por parte de las autoridades de la Municipalidad de Santa Ana y de SETENA. Ello por cuanto, pese a que en el sub iudice consta que, si bien las autoridades de SENARA no son explícitas al indicar que la aprobación de la viabilidad ambiental para el tratamiento de aguas residuales requiriera de su intervención, no menos es que sí aclaran que, en este caso en particular, es necesaria una valoración porque, en parte, la planta de tratamiento se construyera en un área que invadió el área de protección de la quebrada, cambiando así el propósito de protección a la cobertura boscosa que establece la ley forestal; además, porque según se desprende de las manifestaciones de las partes, el nivel freático se encuentra a tan solo tres metros de profundidad y el flujo tiene una dirección hacia el noroeste donde el agua es utilizada para abastecer necesidades de riego por algunos vecinos aguas abajo. Empero, no consta que se le solicitara a SENARA el estudio correspondiente.
V.Además, aunque el recurrente acuse que parte de la planta de tratamiento cuestionada será construida en un terreno inscrito como parque municipal —variando el destino del inmueble como parque público sin tramitar previamente un proyecto de ley—, lo cierto es que, con base en el informe rendido bajo la solemnidad de juramento, con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción, por Gerardo Oviedo Espinoza, alcalde y delegado por Walter Herrera Cantillo, presidente del Concejo Municipal, Eduardo Fallas Alpízar, Ingeniero Encargado de Ejecución de Proyectos del Proceso de Gestión e Inversión de Obras, y Eduardo Sosa Aguilar, encargado del Proceso de Geomática, la Sala entiende que el proyecto de PTAR cumple lo establecido en el Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones y la Ley de Planificación Urbana en cuanto al área que debe destinarse a juegos infantiles, parques y facilidades comunales, así que descarta el extremo.
Nos separamos del criterio de mayoría y declaramos sin lugar el recurso en cuanto a la falta de validación de los estudios hidrogeológicos por parte de SENARA. Tal y como lo sostuvo el suscribiente magistrado Castillo Víquez en el voto salvado que plasmó en la sentencia número 2010-6922 de las catorce horas con treinta y cinco minutos del dieciséis de abril de dos mil diez, la normativa vigente no impone, como parte del estudio de impacto ambiental, que los estudios hidrogeológicos sean efectuados por el SENARA o, eventualmente, validados de manera ulterior por esta entidad. En ese sentido, estimamos que la exigencia de requisitos que no se encuentran predeterminados por el ordenamiento jurídico ambiental, lo que provoca es un nivel considerable de inseguridad e incerteza entre las personas que pretenden emprender una actividad potencialmente contaminante, adicionalmente, lesiona, flagrantemente, el principio de la confianza legítima y de la buena fe de los administrados en las actuaciones previas de las administraciones públicas, los que, en esencia, no saben a qué atenerse perdiendo cualquier margen de predictibilidad en los trámites administrativos, por cuanto, un órgano de control jurisdiccional –de legalidad o de constitucionalidad- puede –con la tesis de la mayoría-, en cualquier momento, crear o idear nuevos requerimientos que no se establecen expresamente.
Con el debido respeto, disiento del voto de mayoría que declara con lugar el recurso, con base en las siguientes razones:
La protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en el Ordenamiento Jurídico Costarricense, está tutelado no solo en el artículo 50, de la Constitución Política, sino también en una serie de leyes y decretos ejecutivos (reglamentos) vigentes, tales como la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 de 4 de octubre de 1995; la Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 de 30 de abril de 1998; la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317 de 21 de octubre de 1992; y el Decreto Ejecutivo N° 31849 de 24 de mayo de 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), para citar solo algunos. Esto hace necesario, en materia ambiental, separar el control de constitucionalidad del control de legalidad. En este sentido, es criterio del suscrito que esta Sala, por vía de amparo, solo debe conocer un asunto en que se alega violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, si la Administración no ha intervenido aún y cuando la violación a ese derecho sea manifiesta y evidente, de fácil constatación, de cierta importancia o gravedad y que afecte, de forma directa, a alguna persona o comunidad en concreto.
De lo contrario, el tema debe plantearse y discutirse en la vía de legalidad. Por ello, el simple incumplimiento de obligaciones y deberes impuestos legalmente a las diversas administraciones públicas en materia ambiental es propio de ser conocido en la vía de legalidad -administrativa o jurisdiccional-, donde, con mucha mayor amplitud, podrán fiscalizarse los incumplimientos u omisiones que se acusen. Debe tenerse presente que el recurso de amparo es un proceso sumario, informal, sencillo y rápido, de manera tal, que desde el momento mismo en que la Administración interviene en un asunto ambiental, en ejercicio de sus competencias, y sustancia un procedimiento, con el dictado de actos administrativos, su conocimiento resulta ajeno al ámbito de acción de esta jurisdicción especializada. Por ello, la revisión de las actuaciones administrativas llevadas a cabo en torno a un tema ambiental que requiera, para su correcta valoración, de un proceso de conocimiento pleno, solo es posible en la jurisdicción ordinaria, toda vez que el diseño del proceso de amparo es incompatible con la contrastación o revisión de criterios técnicos o jurídicos elaborados al amparo de las normas legales o reglamentarias vigentes o con la evacuación de nuevos y mayores elementos de convicción necesarios para la contrastación o revisión de los criterios que ya consten en el expediente administrativo del caso.
Lo contrario implicaría transformar el amparo en un proceso ordinario de pleno conocimiento, con lo cual se desnaturalizaría y se tornarían nugatorios los fines para los cuales ha sido diseñado, con lo cual, perdería su condición de instrumento para la tutela eficaz de los derechos fundamentales. Como consecuencia de lo anterior, estimo que cuando un ente u órgano público ha intervenido, en diversas formas, o ha dictado actos administrativos en relación con un asunto ambiental, su conocimiento y fiscalización corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Es, precisamente, la verificación de la existencia de esa intervención administrativa lo que determina que el asunto sea competencia de la vía legalidad. En consecuencia, este recurso debió haberse rechazado de plano, ya que su objeto es una cuestión propia de ser discutida, analizada y resuelta en la vía de legalidad. Empero, como no se hizo así, lo procedente es declararlo sin lugar, sin hacer pronunciamiento alguno con respecto al fondo de la cuestión planteada por corresponderle a la jurisdicción ordinaria, en específico, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas acusadas se ajustan o no, en sustancia, a lo preceptuado en el ordenamiento jurídico de rango legal, en cuanto a la protección, tutela y conservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Se previene a las partes que, de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar el recurso, únicamente, contra la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y la Municipalidad de Santa Ana, por la lesión al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política, en relación con el principio precautorio. Se les ordena a Gerardo Oviedo Espinoza, Walter Herrera Cantillo, Eduardo Fallas Alpízar y Eduardo Sosa Aguilar, por su orden, alcalde, presidente del Concejo Municipal, ingeniero encargado de Ejecución de Proyectos del Proceso de Gestión e Inversión de Obras y encargado del Proceso de Geomática, todos de la Municipalidad de Santa Ana; así como a Ulises Álvarez Acosta, en su condición de secretario general de la Secretaría Técnica Nacional, o a quienes ocupen esos cargos, que de manera inmediata giren las órdenes necesarias, coordinen lo pertinente y dispongan lo correspondiente dentro del ámbito de sus respectivas competencias, para que:
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L. Luis Fdo. Salazar A.
Anamari Garro V. Jorge Isaac Solano A.
Alexandra Alvarado P. José Roberto Garita N.
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