National-Interest Waterworks and Forest ProtectionConveniencia nacional de acueducto y protección forestal

Document Review *CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine twenty a.m. on siete de julio del dos mil veintiuno.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by ASOCIACION ADMINISTRADORA DE ACUEDUCTOS DE TACARES DE GRECIA, corporate identification number CED01, represented by Nombre01, holder of identification card number CED02; against the Declaration of National Convenience (Declaratoria de Conveniencia Nacional) for the “Improvements to the Atenas Water Supply System” Project to be developed by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Decreto Ejecutivo N° 40675-MINAE del 25 de septiembre de 2017, published in Supplement N° 244 of La Gaceta del 11 de octubre de 2017.

Background:

1. 1In a filing received by the Court’s Secretariat at 7:38 hours on 17 de octubre de 2017, the petitioner requests that the Declaration of National Convenience for the “Improvements to the Atenas Water Supply System” Project to be developed by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Decreto Ejecutivo N° 40675-MINAE del 25 de septiembre de 2017, published in Supplement N° 244 of La Gaceta del 11 de octubre de 2017, be declared unconstitutional. The petitioner alleges that the decree is being challenged because the text of the declaration contains assertions that, in the petitioner’s view, are false, such as the assertion that the water will be extracted from an area that is not a protected wilderness area (área silvestre protegida), although the Sala Constitucional recognized in Judgment N° 2013-011525 that the entire area constituted State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado); it fails to mention that the water will be extracted from Parque Recreativo Los Chorros, created by Ley N° 6126, which expressly prohibits the removal of forest cover (cobertura boscosa), and also that the Municipalidad de Grecia and SINAC share authority for oversight of the Park, without mentioning the municipality in the challenged measure.The petitioner specifies that, according to the aforementioned judgment of the Sala Constitucional, the area of Parque Recreativo Los Chorros is State Natural Heritage; no logging may occur unless the law that established the park is amended; it is a site of high environmental fragility (fragilidad ambiental); the park is entirely within the public domain (demanio público), and the water-intake sites are located within it. The petitioner adds that Article 2 of the challenged Decree, which permits the cutting, pruning, or removal of trees, including species declared subject to a logging ban or endangered, located on forested land or within protection areas (áreas de protección), is unconstitutional because the site where the water intakes are located forms part of the State Natural Heritage. The petitioner states that SINAC official letter N° OG-1069-2013, dated 16 de junio del 2013, cited in Considerando VI of the challenged Decree, is now legally nonexistent because it is unconstitutional, given that the aforementioned Judgment N° 2013-011525 was issued subsequently and recognized that Los Chorros is a fragile ecosystem and State Natural Heritage.The petitioner contends that, through the challenged Decree, the Poder Ejecutivo seeks to suggest that part of the forest may be cut, pruned, or removed as though it were private property, at a site of high environmental fragility where the water intakes are located and through which the pipeline runs. This violates the principle of the irreducibility of forests (principio de irreductibilidad del bosque) and the right to a healthy and ecologically balanced environment, since it even expressly contravenes the aforementioned constitutional case law. The petitioner considers that permitting logging in the protection zones (zonas de protección), as authorized by Article 2 of the challenged Decree, along the Río Prendas, is contrary to the principle of the irreducibility of forests. The petitioner asserts that it is impossible to distinguish between the watercourse protection zone and the site constituting State Natural Heritage, as the challenged Decree purports to do in Article 2, because the entire park forms a single block, is an indivisible whole, and is a fragile ecosystem that must be protected.The petitioner clarifies that the water intake from the Río Prendas, which has operated for many years (since 1961, before the park entered the public domain), is not being challenged; rather, the challenge concerns the removal of the existing pipeline to install a new one, since this entails unconstitutional logging. The petitioner alleges a violation of the principle that matters must be regulated by statute (principio de reserva de ley) and the principle prohibiting individual derogation from a rule (inderogabilidad singular de la norma), because Ley N° 6126, which established Parque Recreativo Los Chorros, imposes several prohibitions that the challenged Decree disregards; a decree cannot override a statute that expressly prohibits logging, disturbing animals, or causing damage to existing water-intake works. The petitioner adds that if Ley N° 6126 establishes that the land is public-domain property and therefore imposes a duty to protect it and refrain from logging, applying a declaration of national convenience, which is used for land owned by private-law persons, is unconstitutional because it contravenes the Park Law, the Ley Forestal, and Articles 50 and 89 of the Constitution.The petitioner maintains, pursuant to sections 2 and 3 of the Parque Recreativo Los Chorros Law—Ley N° 6126—that it was essential for the declaration of national convenience to consider and include the consent or opinion of the Municipalidad de Grecia; this is absent, in violation of the municipal administrative autonomy established in Article 169 of the Constitution. The petitioner requests that the Decree declaring the Improvements to the Atenas Water Supply System Project, to be developed by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, to be of national convenience be declared unconstitutional for violating sections 7, 50, 89, and 169 of the Constitución Política and principles of environmental law, including the irreducibility of forests, the prohibition against individual derogation from a rule, objective or science-based protection (objetivación o tutela científica), and the requirement that matters be regulated by statute.
2. 2To establish standing (legitimación) to bring this constitutional challenge, the petitioner states that it is filed pursuant to paragraph 2° of Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional because it concerns the defense of diffuse interests (intereses difusos), as the petitioner is acting to defend the right to a healthy and ecologically balanced environment.
3. 3On 26 de octubre de 2017, the petitioner requests that the action be admitted for consideration and asks that Article 5, subsection a), of Ley N° 6126 be treated as an expansion of the arguments insofar as it prohibits “Cutting down trees and removing plants, flowers, or any other object of plant origin.”
4. 4By order issued at eleven eleven a.m. on 3 de noviembre de 2017, the action was admitted for consideration, and the Procuraduría General de la República and the Ministerio de Ambiente y Energía were granted a hearing.
5. 5The Office of the Attorney General of the Republic submitted its report and states that the applicants’ arguments concern four points:1) Violation of the principle of forest irreducibility (principio de irreductibilidad del bosque), because Articles 2, 3, and 4 of the challenged decree allow trees to be felled in the protection area (área de protección) of Río Prendas and allow the Project’s pipelines to cross that area until they reach a public road—despite the fact that Parque Recreativo Municipal Los Chorros (created by Ley N° 6126) is a protected area (área protegida) forming part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado)—;2) Violations of the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley) and the principle prohibiting individual derogation from a rule (principio de inderogabilidad singular de la norma), because the aforementioned articles conflict with Ley N° 6126 and Constitutional Articles 50 and 89, which prohibit tree felling in protected areas;3) Violation of the municipal autonomy of the Municipalidad de Grecia, because “the Executive Branch disposed of public land that falls partly within municipal jurisdiction,” without obtaining its opinion;4) Violation of international rules and obligations, whereby Constitutional Articles 7, 50 and 89 are contravened because the Costa Rican State undertook to adopt laws and regulations ensuring the protection and conservation of flora within its territory and the protection of the various ecosystems—the foregoing pursuant to the Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y de las Bellezas Escénicas de los Países de América (Ley N° 3763), Article 5, and the Convención sobre Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, Articles 4 and 5—. The Office of the Attorney General notes that, under Article 121 of the Ley General de la Administración Pública, the legal nature of the challenged provisions corresponds to an administrative decision (acuerdo administrativo), rather than a decree—and therefore, because it is a specific administrative act (acto administrativo concreto), it may not be reviewed in these proceedings—; it bases this conclusion on the following holding of the Sala Constitucional: “(…) the executive decree declaring a project to be in the public interest and nationally beneficial and authorizing the developer, ‘subject to prior authorization from the appropriate office of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, to fell trees (including prohibited species) and develop infrastructure works in protection areas (...), notwithstanding its designation as an “executive decree,” is a specific and individualized provision limited to determining the public interest and national benefit of a project that is clearly individualized as to its subject and content (…)’.” It explains that Parque Recreativo Municipal Los Chorros—at the time of its creation—was not declared a protected wildlife area (área silvestre protegida) within the State public domain, because it did not meet the necessary requirements for that purpose and does not fall within any of the legally established management categories; therefore, it cannot be said to hold that status. It adds that the expression “protected area,” as used by the Sala Constitucional—in Judgment 2013-11525—is used in the broad rather than the strict sense; it further states that the lands of Parque Recreativo Municipal Los Chorros that form part of the State Natural Heritage are only those falling within the circumstances set forth in Article 13 of the Ley Forestal, as must be verified through the appropriate technical studies by the Administración Forestal del Estado—and therefore, on this point, it would be improper to assert that the entire park area forms part of the State Natural Heritage—. It states that Opinion C-285-2013 held that the lands forming part of the protected wildlife areas within the State Natural Heritage are publicly owned lands—not privately owned lands, even if geographically encompassed by such areas, and that the municipality does not administer privately owned lands—; it further states that, pursuant to Judgment 389-2016 of the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, the aqueduct and right-of-way easement (servidumbre de acueducto y de paso) in favor of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados for the Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas project—a project serving a public purpose (causa de utilidad pública)—was imposed on privately owned property registered under the Real Property Folio System (Sistema de Folio Real), registration number , Alajuela district, ownership interests 001, 003, 004 and 005. It asserts that it is incorrect to claim that the challenged Decree permits the pruning, felling, or removal of trees within the State Natural Heritage, because such activities are authorized on forest-covered land or within the protection areas defined in Article 33 of Ley Forestal N° 7575, provided that they are not located on land forming part of the State Natural Heritage; furthermore, those activities will be carried out on privately owned land, which is consistent with Articles 19, subsection b), and 34 of that legislation, the principles of sustainable development (desarrollo sostenible), and Constitutional Law (Derecho de la Constitución)—that is, the prohibition in Article 5, subsection a), of Ley N° 6126 is not absolute and must instead be interpreted systematically in conjunction with the Ley Forestal—. It observes that, with respect to Article 3 of the challenged Decree, the applicants did not explain why that provision conflicts with Constitutional Law, thereby failing to satisfy the requirement in Article 78 of the Ley de Jurisdicción Constitucional that they clearly and precisely state, with specific citation, the rules or principles they consider to have been infringed. It notes that, regarding the alleged violation of municipal autonomy, the Sala Constitucional has established that when the defense of institutional interests, such as autonomy, is asserted in an unconstitutionality action (acción de inconstitucionalidad), “this constitutes a case of individual and direct injury.” It explains that sections 1, 2, 3 and 4 of Decreto 40675-MINAE do not authorize the pruning, felling, or removal of trees on land forming part of the State Natural Heritage and that, therefore, the State has fulfilled its international commitment to adopt laws and regulations to conserve and protect forests within the concept of environmentally sustainable development; likewise, the applicants neither compare nor clearly and precisely explain why each of the provisions of the Decree conflicts with the cited international conventions. For the foregoing reasons, it requests that the action be dismissed.
6. 6Fernando Mora Rodríguez, in his capacity as Acting Minister of Ambiente y Energía, states that the entity he represents always acted in accordance with the powers conferred by Articles 2 of the Organic Law of the Ministerio de Ambiente y Energía (Law N° 7152), 3, subsection m), and 34 of the Ley Forestal (Law N°7575), pursuant to which Executive Decree N°40675-MINAE of 25 de septiembre de 2017 (the challenged provision) declared the project “Improvements to the Atenas Water Supply System,” to be undertaken by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, to be in the national interest (conveniencia nacional); prior to this declaration, a cost-benefit assessment (valoración costo-beneficio) of the project was conducted in order to determine whether it was technically viable and feasible, and indeed Recital IX (Considerando IX) of the challenged decree establishes that “(…) AYA prepared the economic and social assessment of the aforementioned project, which was submitted by the Ministerio de Ambiente y Energía for review, in order to weigh whether the social benefits exceeded the socio-environmental costs, (…) so that the respective recommendations could be issued; insofar as relevant, those recommendations stated that the procedure used by AYA was appropriate for estimating the identified externalities, and ultimately concluded that: ‘… there is a positive social benefit, and it is evident that the project will meet an actual demand of a specific population, namely, the potable-water service.For that reason, the project may be deemed to be in the national interest… because, given the project’s results (positive IRR and NPV), the project may be granted a declaration of national interest.’” He adds that this declaration of national interest for the project seeks to meet the potable-water demand (through the year 2030) of thirty thousand inhabitants of the community of Atenas, in view of deficiencies in the supply of water fit for human consumption—a problem previously addressed in Executive Decree N° 38005-S, “Declares a Health Emergency in the Communities of the Canton of Atenas Due to Deficiencies in the Supply of Water Fit for Human Consumption,” issued on 15 de octubre de 2013—; moreover, another purpose of the project is to safeguard the human right to water, and for that reason it was deemed appropriate to declare the project to be in the national interest. He explains that the claimants point to prohibitions on: the cutting or harvesting of trees (corta o aprovechamiento de árboles) within the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), land-use change (cambio de uso de suelo) on privately owned forested land, and the cutting of trees in protection areas (áreas de protección) (Articles 1, 18, and 33 of the Ley Forestal, as well as Articles 148-150 of the Water Law); however, that prohibition is not absolute, because the legislature included exceptions permitting land-use change on privately owned forested land and the cutting of trees in protection areas for projects declared to be in the national interest (excluding lands forming part of the State Natural Heritage)—the foregoing in accordance with Articles 3, subsection m), 19 subsection b), 33, and 34 of the Ley Forestal (in conjunction with Articles 2 and 4 of the challenged decree)—.He states that, based on the foregoing, the claimants’ argument is unfounded because the Ministerio de Ambiente y Energía is not authorizing cutting within the “State Natural Heritage”—much less is there any reference to clear-cutting (tala rasa)—but rather any cutting or pruning must be limited, proportionate, and reasonable; furthermore, according to information submitted by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (by memorandum dated 25 de octubre de 2017), it is reiterated that approximately six trees located within a right-of-way easement (servidumbre de paso) and on properties belonging to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados must be felled, but it was specified that “the decision to cut them will be made when the work is performed on site,” and therefore the cutting would not necessarily be carried out. He explains that the challenged decree does not conflict with Law N° 6126 (“Declares Parque Recreativo Municipal Los Chorros Grecia” of 9 de noviembre de 1977), and indeed Legislative File N°7679 contemplated that those waters could supply populations requiring them, as is the case here with the canton of Atenas.He notes that, through Official Communication N°SINAC-DE-1871 of 8 de noviembre de 2017, “(…) the designation ‘Parque Recreativo Los Chorros’ is not included among the management categories (categorías de manejo) of a protected wilderness area (área silvestre protegida), but instead arises from a special law, N°6126, which even provided in its articles that privately owned properties were also included within the Parque Recreativo (...); furthermore, according to Recital V (Considerando V) of the challenged decree, ‘(…) the project consists of expanding the capacity of the water transmission line (63.50 l/s) from the current source located at the Prendas spring (naciente), to a new storage tank in Sabana Larga de Atenas (…)’,” which technically means that the project is not necessarily located within the State Natural Heritage, nor is it confined solely to Parque Recreativo Los Chorros, but extends to the canton of Atenas.He adds that the challenged decree complies with Constitutional Article 50 because, through Resolution N°1614-2014-SETENA issued at 8:20 on 14 de agosto de 2014, the project was granted environmental approval (viabilidad ambiental) (the basis for declaring the project to be in the national interest)—thus already satisfying the requirement set forth in Judgment N°11525-2013 issued at 10:05 on 30 de agosto de 2013, in which the Constitutional Chamber noted the need for this project to have environmental approval and therefore elected to suspend it—. He emphasizes that the claimants’ argument that the Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados may not carry out the project works in Parque Recreativo Los Chorros is unfounded because that entity was granted the authority to acquire any real property it deemed appropriate (through expropriation if necessary) and thereby carry out the construction required to capture and convey water to population centers; this is in accordance with Articles 2, subsections a), b), f), h), and i), 5 subsections c) and e), and 18 of the Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (Law N° 2726). Accordingly, he requests that this action be dismissed.
7. 7The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Constitutional Jurisdiction Law were published in issues 240, 241 and 242 of the Boletín Judicial, dated 19, 20 and 21 de diciembre de 2017.
8. 8The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Constitutional Jurisdiction Law is dispensed with pursuant to the authority granted to the Chamber by Article 9 thereof, because this decision is deemed sufficiently supported by clear principles and rules, as well as by the case law of this Court.
9. 9By order issued at 10:08 on 25 de enero de 2018, the responses of the Procuraduría General de la República and the Ministerio de Ambiente y Energía to the hearings are deemed submitted; the record being ready for decision, the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is referred to the chambers of Justice Luis Fernando Salazar Alvarado, to whom substantive review is assigned by rotation.
10. 10The requirements prescribed by law have been fulfilled in these proceedings.

Justice Salazar Alvarado drafts the opinion; and, Whereas (Considerando):

I.Admissibility. Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law governs the conditions determining the admissibility of constitutional challenges, requiring the existence of a pending administrative or judicial matter in which unconstitutionality has been invoked; this requirement does not apply in the cases contemplated in the second and third paragraphs of that Article, namely, when the nature of the provision entails no individual or direct injury, when the action is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole, or when it is filed by the procurador General de la República, the contralor General de la República, the fiscal General de la República, or the defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority. The provision at issue states that an action is permitted when, “because of the nature of the matter, there is no individual or direct injury.” Second, it provides for the possibility of bringing an action in defense of “diffuse interests”; this concept, whose content has gradually been delineated by the Chamber, may be summarized in the terms used in Judgment N° 1993-3750 issued at 15:00 on 30 de julio de 1993:

“… Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Chamber has previously stated—be merely collective interests; they must be neither so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, nor so specific that particular persons or defined groups are identified or readily identifiable in relation to them, whose standing would arise not from diffuse interests but from corporate interests concerning a community as a whole. They are therefore individual interests, but at the same time are dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and, consequently, suffer actual or potential harm that is more or less equal for all; thus, they are rightly described as equal interests belonging to groups situated in particular circumstances and, at the same time, to each member thereof.

In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are at once collective—because they are shared by the public at large—and individual, and may therefore be asserted as such.” In summary, diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. In such cases, the interest is scattered or diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. This Chamber has identified various rights that it has characterized as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, the protection of the country’s territorial integrity, and the proper management of public expenditures, among others. Two clarifications must be made in this regard: on the one hand, the aforementioned interests extend beyond the sphere traditionally recognized for diffuse interests because, in principle, they concern matters affecting the national community rather than particular groups within it; environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product, but damages or seriously endangers the natural heritage of the entire country and even of Humanity; likewise, ensuring the proper management of public funds authorized in the National Budget is an interest concerning all inhabitants of Costa Rica, not merely any particular group among them.

On the other hand, the enumeration made by the Constitutional Chamber is no more than a simple description arising from its obligation—as a judicial body—to limit itself to hearing the cases brought before it, and under no circumstances may it be understood to mean that only those rights expressly recognized as such by the Chamber may be considered diffuse rights.

II.Standing in the specific case. The constitutional challenge filed by Nombre01, in his capacity as President of the Asociación Administradora de Acueductos de Tacares Sur de Grecia, seeks protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment, insofar as he alleges that the challenged decree unconstitutionally authorizes the logging of a forest, contrary to the provisions of Judgment N° 2013-11525 issued at 10:25 on August 30, 2013, in expediente 13-007790-0007-CO. In this regard, the action is admissible because the claimant seeks protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment, asserting that the Decreto Ejecutivo permits the unconstitutional logging of a forest, pursuant to Article 50 of the Constitution.

III.Subject matter of the challenge. The constitutional challenge filed by the representative of the claimant Association seeks a declaration that the following Decreto Ejecutivo is unconstitutional:

N° 40675-MINAE THE PRESIDENT OF THE REPUBLIC AND THE MINISTER OF ENVIRONMENT AND ENERGY In exercise of the powers conferred upon them by Article 140, subsections 3) and 18), and Article 146 of the Constitución Política; the Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados N° 2726 of April 14, 1961, as amended; Articles 16, 28, paragraph 2, subsection b), and 136, subsection 2), of the Ley General de la Administración Pública N° 6227 of May 2, 1978; Article 2, subsection e), Articles 50 and 51, and Article 52, subsection d), of the Ley Orgánica del Ambiente N° 7554 of October 4, 1995; Article 3, subsection m), Article 19, subsection b), and Article 34 of the Ley Forestal N° 7575 of February 13, 1996; and Article 2, subsection m), of the Reglamento a la Ley Forestal, Decreto Ejecutivo N°25721-MINAE of October 17, 1996.

Whereas:

I.Article 2, subsection c), of the Ley Orgánica del Ambiente N° 7554 establishes that the State shall ensure the rational use of environmental elements in order to protect and improve the quality of life of the inhabitants of the national territory. It also has the obligation to promote economically and environmentally sustainable development, understood as development that meets basic human needs without compromising the options available to future generations.

II. Articles 51, subsection c), and 52, subsection b), of the Ley Orgánica del Ambiente establish

“Article 51.—Criteria. For the conservation and sustainable use of water, the following criteria, among others, shall apply: (…)

• c)Maintaining the balance of the water system by protecting each component of the watersheds.” “Article 52.—Application of criteria. The criteria mentioned in the preceding article shall apply:
• d)In the operation and administration of drinking-water systems and the collection, removal, and final disposal of wastewater or other waste serving population centers and industrial facilities.”

III.Ley N° 2726 provides that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (hereinafter AyA) is responsible for directing, setting policies, establishing and applying standards, and conducting and promoting planning, financing, development, and all matters related to the supply of drinking water and the collection and removal of sewage and liquid industrial waste, as well as regulatory matters concerning stormwater sewer systems in urban areas throughout the national territory.

IV.Pursuant to Article 50 of the Ley Orgánica del Ambiente N° 7554, water is established as being in the public domain, and its conservation and sustainable use are matters of social interest; the State is responsible for applying these principles in the preparation and implementation of any water-resource management plan, as well as in the operation and administration of drinking-water systems and their collection systems.

V.The Atenas aqueduct was constructed using water collected from the Prendas spring (naciente), dating back to 1961. In addition to the Distrito Central, it supplies the communities of Santa Eulalia, Mercedes Norte, Sabana Larga, and Río Grande, which are located a short distance from the main transmission line originating at the Prendas source.

The project consists of expanding the capacity of the water transmission line (63.50 l/s) from the current source located at the Prendas spring to a new storage tank in Sabana Larga de Atenas, because there is a deficit of 20 lis(sic) in meeting the community’s needs.

To date, the demand projection prepared for the population located within the service area supplied by the Atenas aqueduct indicates that 1191/s will gradually be required by ario 2030 (sic), in accordance with the increase in population demand, corresponding to the maximum daily flow demanded by a beneficiary population of approximately 30.000 inhabitants.

The aqueduct expansion consists of using part of the overflow that is currently unused to meet the current and future demand of the city of Atenas. These works are in the public interest because they provide drinking water to locations that currently have serious service deficiencies, particularly in terms of quantity and continuity. This is the case of the Cantón de Atenas, for which an analysis was conducted of the priority works that would improve the drinking-water supply service and resolve the problem. The analysis identified the necessary components as expanding the capacity of the water transmission line, replacing certain distribution networks, and improving storage.

VI.Pursuant to official letter number OG-1069-2013 of June 15, 2013, signed by the Área de Conservación Cordillera Volcánica Central del Sistema Nacional de Áreas de Conservación: “...the location where water is collected to supply the aforementioned places... does not have the status of a protected wilderness area administered by SLNAC-MINAE as established in the Ley Orgánica del Ambiente. This means that those sources are located on private property....”

VII.The project known as “Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas,” pursuant to Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente N° 7554, has the corresponding environmental approval (viabilidad ambiental) issued by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), under Resolution N° 1614-2014-SETENA of eight twenty in the morning on August 14, 2014 (expediente administrativo N° D1-11811-2013SETENA).

VIII.Article 19, subsection b), and Article 34 of the Ley Forestal N° 7575 prohibit land-use change (cambio de uso del suelo) on forested land, as well as the cutting of trees in protected areas (áreas de protección), except for public or private projects declared by the Executive Branch to be of national benefit (conveniencia nacional), namely projects whose social benefits exceed their social and environmental costs, as is the case with the project known as “Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas.”

IX.For that purpose, AyA prepared the economic and social assessment of the aforementioned project, which the Ministerio de Ambiente y Energía submitted for evaluation in order to determine whether the social benefits exceeded the social and environmental costs, pursuant to subsection m) of Article 03 of the Ley Forestal N° 7575, so that the corresponding recommendations could be issued. Insofar as relevant, those recommendations stated that the procedure used by AyA was appropriate for estimating the indicated externalities, and it was ultimately concluded that:

“...there is a positive social benefit, and it is evident that the project will meet an actual need of a specific population, namely drinking-water service. For this reason, the project may be considered to be of national benefit... because, based on the project’s results (positive IRR AND NPV), it is considered that the project may be granted a declaration of national benefit.”

X.In view of the foregoing, it is necessary to declare the aforementioned project to be of national benefit, considering that it is a drinking-water supply infrastructure project undertaken by a public entity and that its development will help meet the Atenas community’s demand for water. The project is also consistent with national policies to improve drinking-water systems so as to guarantee the reliability, timeliness, and quality of this service for consumption nationwide.

XI.Because the project includes the expansion and improvement of existing works or the construction of new works located within protected areas along rivers or streams or within lands suitable for forestry, where it would be necessary to cause environmental impacts—which shall be kept to the minimum possible—a legal and technical framework is required to enable those activities to be carried out.

XII.Pursuant to the Reglamento a la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, Decreto Ejecutivo N° 37045-MPMEIC, as amended, it was determined that this proposal neither establishes nor modifies any formalities, requirements, or procedures with which regulated persons must comply; therefore, the prior-review procedure was not undertaken.

Therefore,

THEY DECREE:

DECLARATION OF NATIONAL BENEFIT FOR THE PROJECT “MEJORAS AL SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE ATENAS” TO BE DEVELOPED BY THE INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS Article 1.—The construction, operation, and maintenance of the project “Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas,” hereinafter the Project, as well as the implementation of the prevention, mitigation, or compensation measures required under the Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental) approved by SETENA, are hereby declared to be of national benefit. These activities shall be carried out by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (hereinafter AyA) or by the companies it contracts for their execution.

Article 2.—By virtue of the declaration that the construction, operation, and maintenance of AyA’s project “Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas” are of national benefit, the cutting, pruning, or removal of trees—including species declared subject to a logging ban or endangered—that are located on forested land or within the protected areas defined in Article 33 of the Ley Forestal N° 7575 is authorized, provided that they are not located on land forming part of the Patrimonio Natural del Estado.

Article 3.—Within a framework of inter-institutional cooperation, the Centralized and Decentralized Public Administration shall, in accordance with the powers conferred upon them by law, contribute as a matter of priority and in an effective manner to the actual expediting of procedures related to permits and the execution of works associated with the Project.

Article 4.—The developer shall be required to proceed in accordance with the parameters established in the final paragraph of Article 19 of the Ley Forestal N° 7575, meaning that tree cutting must be carried out in a limited, proportionate, and reasonable manner, after obtaining the corresponding permits from the pertinent Área de Conservación of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

Article 5.—As part of the Project’s implementation, funds shall be allocated to formulate and carry out actions promoting direct and indirect compensation through partnerships with public or private entities, based on the varying numbers of trees of the same species that must be cut for the Project’s construction.

Article 6—AyA shall comply with the requirements of the National Environmental Technical Secretariat, as well as with the obligations undertaken in the Environmental Impact Study, the Sworn Declaration of Environmental Commitments, and the approved environmental mitigation and compensation measures.

Article 7—This Decree shall enter into force upon its publication.

Issued at the Office of the President of the Republic.—San José, on the twenty-fifth day of September of the year two thousand seventeen.

LUIS GUILLERMO SOLÍS RIVERA.—The Minister of Environment and Energy.—1 time.—O.C. N° 2134.—Request N° 42183.—( D40675 - IN2017174590 ).

The challenged Executive Decree was published at the following electronic address: https://www.imprentanacional.go.cr/pub/2017/10/11/ALCA244_11_10_2017.pdf The Executive Decree is alleged to violate Articles 7, 50, 89, and 169 of the Political Constitution, as well as the international obligations contained in Article 5 of the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere (Ley N° 3763), and Articles 4 and 5 of the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (Ley N° 5980).

IV.On the merits. As transcribed above, this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) was brought seeking a declaration that Executive Decree N° 40675-MINAE, which constitutes the Declaration of National Interest (Declaratoria de Conveniencia Nacional) for the “Improvements to the Atenas Water Supply System” Project to be undertaken by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, is unconstitutional.

The constitutional challenge seeks the protection of the State’s Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), first, insofar as—it is asserted—the purpose is to protect forest cover (cobertura del bosque) as a component of the right to a healthy and ecologically balanced environment—which the petitioner alleges forms part of the State’s Natural Heritage—and second, in relation to the State’s authorization of access to water originating on lands covered by Ley N° 6126, which provides for the special encumbrance of private and public properties established under that law for the protection of water resources and their use by communities. In this regard, it is alleged that the property from which the water is collected became public property in the name of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados while the administrative proceeding for the Declaration of National Interest was pending, which, pursuant to Article 13 of the Ley Forestal, makes the property part of the State’s Natural Heritage.

The challenge seeks to protect the right to the environment in conjunction with the fundamental right to universal access to potable-water service, rights that must be balanced by this Court. Moreover, the authorities dispute the magnitude of the petitioner’s assertion, since it must be taken into account that the Declaration of National Interest actually entails cutting six trees along the corridor of a preexisting pipeline belonging to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, a number that has been reduced by natural processes, such that the area would not constitute a forest, as initially alleged. Consequently, the Chamber must frame the dispute raised by the challenge as a balance between these rights, which in principle should not be antagonistic, since they serve both biota and human beings for their very survival.

V. Background concerning the right to water in the Chamber’s case law

A.—The right to water as a human right.

The Chamber has addressed this issue on numerous occasions, examining the constitutionality of specific actions by the government agencies that provide potable-water service. In Judgment N° 2003-04654 at 15:44 hours on May 27, 2003, this Chamber addressed the right to water as an economic, social, and cultural right that is interdependent and interconnected with other rights, including the right to the environment, holding as follows:

“V.—The Chamber recognizes, as part of Constitutional Law (Derecho de la Constitución), a fundamental right to potable water, derived from the fundamental rights to health, life, a healthy environment, food, and adequate housing, among others, as has also been recognized in international human-rights instruments applicable in Costa Rica: thus, it appears explicitly in the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (art. 14) and the Convention on the Rights of the Child (art. 24); it is also stated in the International Conference on Population and Development held in Cairo (principle 2) and is declared in numerous other instruments of International Humanitarian Law. Within our Inter-American Human Rights System, the country is particularly bound in this area by Article 11.1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights (‘Protocol of San Salvador’ of 1988), which provides:

‘Article 11. Right to a Healthy Environment. 1. Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services.’ Furthermore, the UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights recently reiterated that access to water is a human right that, in addition to being essential for leading a healthy life, is a prerequisite for the realization of all other human rights.

VI.The foregoing legal framework gives rise to a series of fundamental rights linked to the State’s obligation to provide basic public services. On the one hand, this means that persons may not be unlawfully deprived of those services; however, in the case of potable water, it cannot be maintained that every individual holds an enforceable right requiring the State to provide potable-water service immediately and wherever requested. Rather, as provided in the Protocol of San Salvador itself, rights of this kind require States to adopt measures, as established in Article 1 of that Protocol:

‘The States Parties to this Additional Protocol to the American Convention on Human Rights undertake to adopt the necessary measures, both domestically and through cooperation among the States, especially economic and technical cooperation, to the extent allowed by their available resources and taking into account their degree of development, for the purpose of progressively achieving, in accordance with domestic legislation, the full observance of the rights recognized in this Protocol.’ Nor may this be interpreted to mean that the fundamental right to public services lacks concrete enforceability; on the contrary, when the State may reasonably be required to provide them, the holders of the right may demand such provision, and government agencies—or, where applicable, private parties providing the services in their stead—may not hide behind alleged resource shortages, the age-old excuse used by public authorities to justify failing to fulfill their duties.” The judgment transcribed above illustrates the existence of an international obligation, enforceable against the Costa Rican State, to adopt measures to fulfill certain positive-entitlement rights (derechos prestacionales), including one as important as the supply of potable water for human use, without overlooking the fact that economic, social, and cultural rights, as well as political and civil rights, are universal, indivisible, interdependent, and interrelated.

This requires that the determination of which right prevails not result solely from an isolated or closed analysis, but from balancing the other rights under consideration, especially when several apply concurrently. What does this mean? For the sustainable development of any Nation, resources must be regarded as the population’s property and assets; accordingly, the State must not allow access to them to be exclusive, exclusionary, unattainable, or inaccessible to its inhabitants. Hence, significant reforms have consolidated a human-rights-based approach to potable-water service. The contrary would merely foster a society that is complete for some but not for others. Clearly, this highlights a problem of inequity in resource distribution, in which everyone loses, as occurs in the world’s most unjust societies. It must therefore be affirmed that, as with other rights such as the right to a healthy and ecologically balanced environment, this right must be aligned with an approach to sustainable development that is in harmony with all other rights.

It is incorrect to interpret the right to the environment in isolation from other legitimate claims because, if its analysis depends upon and is interrelated with other rights—such as the rights to adequate housing and clothing, or to health and hygiene through basic necessities, together with the right to water, among others—those rights generally must be considered jointly so that the State may fulfill the general right to an adequate standard of living, as expressed in the various United Nations human-rights instruments.

This Court’s jurisprudential doctrine is unequivocal in describing the extent to which the right to water is interrelated with and interdependent upon other rights. Judgment N° 2006-5606 at 15:21 hours on April 26, 2006, held:

“It is maintained that without equitable access to a minimum amount of potable water, other established rights—such as the right to a standard of living adequate for health and well-being, as well as other civil and political rights—would be unattainable. In November 2002, the United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights affirmed that access to adequate quantities of clean water for domestic and personal use is a fundamental human right of every person. Likewise, in General Comment No. 15 on compliance with Articles 11 and 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, the Committee noted that ‘the human right to water is indispensable for leading a life in human dignity. It is a prerequisite for the realization of other human rights.’ It is also emphasized that the States Parties to the Covenant have a duty to progressively fulfill, without discrimination of any kind, the right to water, which entitles everyone to sufficient, physically accessible, safe, and acceptable water for domestic and personal use.

Several international conferences have also been held, most notably the United Nations Water Conference held in Mar de Plata in 1977, which recognized that all peoples have the right to access potable water to meet their basic needs. Likewise, the Declaration on the Right to Development, adopted by the UN General Assembly in 1986, includes a commitment by States to ensure equal opportunity for all to enjoy basic resources.

The concept of meeting basic water needs was further strengthened during the 1992 Earth Summit in Rio de Janeiro. In Agenda 21, governments agreed that “in developing and using water resources, priority must be given to meeting basic needs and conserving ecosystems. Likewise, in the Plan of Implementation adopted at the Johannesburg Summit in 2002, governments committed to “use all policy instruments, including regulation, monitoring… and cost recovery for water services,” without allowing cost-recovery objectives to become a barrier to poor people’s access to clean water. There are also dozens of international instruments directly and indirectly concerning water as a human right of all persons and peoples, such that, by its very nature, this issue tends not only toward the nationalization of its use and exploitation, but also toward their internationalization.” B.- The constitutional amendment.

Although the challenged Decreto Ejecutivo was promulgated before the constitutional amendment to Article 50 of the Constitution, it is important to mention it, particularly because, although recognition of the right to drinking water was formally included by the derivative constituent authority only recently, this Court’s case law on the subject already existed. Nevertheless, it cannot be overlooked that its inclusion in the Law of the Constitution carries, in and of itself, considerable weight and significant potential to foster legal changes and changes in institutional practices in the country.

Through Judgment No. 2020-003982, issued at 11:50 on February 26, 2020, this Chamber answered the legislative consultation concerning the proposed partial amendment entitled “Addition of a paragraph to Article 50 of the Political Constitution to recognize and guarantee the human right of access to water.” In connection with that amendment, this Chamber reasoned as follows regarding its importance:

“The proposal as presented and already approved on first reading refers not only to the express recognition of access to water as a human right, but is also directly related to the fact that the human right positively recognized therein concerns access to drinking water, since it is based on the understanding of water—and particularly drinking water—as an essential and intrinsic element of human life and health, thereby aligning with Article 21 and the first part of Article 50 of the Political Constitution, as well as with this Chamber’s own jurisprudential developments derived from those provisions.

The Chamber notes that the right of access to water, particularly drinking water, forms part of various statements in the field of international human rights law, through different instruments of varying scope or legal nature which, by virtue of their status and the provisions of Article 48 of the Political Constitution, must necessarily be considered with respect to this subject. Thus, this right has been addressed and referenced since 1972 in the so-called Dublin Statement on Water and Sustainable Development; it was considered at the Rio Conference on the Environment in that same year, 1972; in the 1995 Copenhagen Declaration on Social Development; and was validated at the First World Water Forum through the 1997 Marrakech Declaration; while, at the treaty level, specific provisions are found in Article 11(1) of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights—the Protocol of San Salvador—and even in Convention 169 of the International Labour Organization itself.

With regard to general resolutions, these include, among others, the General Comment on the Right to Water, adopted by the United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights in November 2002 through UN Resolution E/C.12/2002/11, as well as United Nations General Assembly Resolution No. 70/169 of December 17, 2015, which expressly state that water must be ‘safe and of acceptable quality for personal and domestic uses’ and that there must be access to ‘drinking water and sanitation for all persons without discrimination.’ In this regard, it is valid to affirm that the proposed addition to Article 50 of the Constitution, insofar as it expressly recognizes the right of access to drinking water, is consistent with international legal developments on the subject, as reflected in declarations, conventions, and resolutions of various kinds. It therefore conforms to the legal progress evident at the international level; and, by the very nature of public international law and international human rights law, such formulations have a direct impact within States themselves, as this proposed constitutional amendment seeks to formalize at the domestic level.

It is important to note that the proposal is intended to formalize the situation at the constitutional level because access to water, including drinking water, is indeed regulated in our country at the statutory level by an extensive regulatory framework that includes, among others, the Ley de Aguas of 1942, the Ley General de Agua Potable of 1953, the Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados of 1961, the Ley General de Salud of 1973, the Ley de Creación del SENARA of 1983, the Ley Orgánica del Ambiente of 1995, and the Ley Forestal of 1996.

Likewise, emphasis must be placed on the protection of the environment and the right to water developed in constitutional case law, which highlights not only the possibility of access to water as a resource essential to human life, but also the inherent and necessary protection that institutions in general must afford it, ranging from specialized agencies such as the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, and the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, to broader bodies such as the Dirección de Aguas del Ministerio del Ambiente y Energía itself, the Ministerio de Salud, and the country’s Municipalidades. The necessary coordination among them has been established to ensure not only the comprehensive protection of water resources (recurso hídrico), but also their lawful provision for human consumption, subject to compliance with the established parameters and the actual possibilities for their effective supply—see, among many others, judgments of this Chamber Nos. 2003-4654, 2004-1923, 2009-262, and 2016-1791-.

It is important to note the emphasis that the amendment places not only on recognizing access to drinking water as a human right, but also on its particular status as public-domain property (bien demanial), in the same sense already established by the various laws listed here. Note that the proposed provision states that ‘water is an asset of the Nation,’ that is, an asset belonging generally to the intangible entity encompassed by the concept of the Nation and, as such, an asset distributed throughout society and among its stakeholders: a public-domain asset requiring full protection not only because it is essential to life, but also so that it may be used for the various purposes for which it is required, provided that due sustainability and its comprehensive protection as part of the right to a healthy and ecologically balanced environment are observed. Note that the human right recognized concerns drinking water, followed by the statement that water—in general terms—is indispensable for protecting the human right recognized in the first part of the paragraph, without this in any way implying that the resource may not be used for other purposes—agricultural, livestock, industrial, or development-related—provided that such use complies with the provisions concerning the aforementioned right to the environment and guarantees the availability of an adequate water resource for drinking water.

In other words, the existence of water is recognized and protected, together with a human right of access to drinking water; consequently, the proposed provision recognizes not only the protection and possible use of water in general terms, but also access to drinking water as a human right.

Furthermore, it should be borne in mind that, as already noted, this access must be pursued and provided subject to prior compliance with the established parameters and in accordance with actual supply capabilities. In other words, as established in this Chamber’s extensive case law on the matter, although access to drinking water is recognized as a human right, its effective provision may be subject to specific and demonstrable supply capabilities. Accordingly, this access, although recognized as fundamental, may properly be made subject to compliance with specific conditions that, in turn, make it possible to guarantee the existence and preservation of this asset.

For this reason, the aforementioned United Nations General Assembly Resolution No. 70-169 of December 17, 2015, in paragraph 5, calls upon States to:

“Ensure the progressive realization of the human rights to drinking water and sanitation for all persons without discrimination, while eliminating inequalities in access, particularly for those belonging to vulnerable and marginalized groups, on grounds of race, gender, age, disability, ethnicity, culture, religion, and national or social origin, or on any other grounds, with a view to progressively eliminating inequalities based on factors such as disparities between rural and urban areas, residence in slums, income level, and other relevant factors.” –emphasis not in the original- The progressive realization referenced in this resolution develops the corresponding provision enshrined, in treaty terms, in the first paragraph of Article 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, which states:

“Each State Party to the present Covenant undertakes to take steps, individually and through international assistance and cooperation, especially economic and technical assistance, to the maximum of its available resources, with a view to progressively achieving, by all appropriate means, including particularly the adoption of legislative measures, the full realization of the rights recognized herein.” –emphasis added- Accordingly, legitimate regulation allowing appropriate and orderly access to drinking water, recognized herein as a human right, is valid, since the objective is to promote its progressive development in harmony with the right to a healthy and ecologically balanced environment.

It is for this reason that any legislation regulating the matter—such as that proposed in the same paragraph sought to be added, and referred to in the proposed Transitory Provision XX—must, when the time comes, necessarily be consistent with the body of values, principles, and express regulations underpinning human rights, including access to drinking water as a human right. Accordingly, the legislation indicated therein must conform to constitutional law (Derecho de la Constitución) and to its provisions on this particular matter” (emphasis in the original).

The Chamber’s decision reflects the appropriateness of an amendment to the Political Constitution, viewed from the perspective of constitutional law and, obviously, the influence that international human rights law has had on universal access to water, especially drinking water. Although access to water as a natural resource must be provided to the entire population without discrimination, clearly as an economic, social, and cultural right, this Chamber has consistently established in its case law (jurisprudencia) the appropriateness of a collective effort to ensure availability and service for all inhabitants. On many occasions, it has therefore found scheduled rationing aimed at ensuring nondiscriminatory distribution to be consistent with the Constitution, as well as, in some cases, the impossibility of providing access to water from a technical and legal standpoint. It should also be noted that, even before the Political Constitution of 1949, national legislation already contained provisions declaring water to be in the public domain (dominio público) and prioritizing water-distribution infrastructure for communities (Ley de Aguas, N° 276 de 27 de agosto de 1942), as well as provisions declaring works for the provision of water to be of public utility (utilidad pública) (Ley General de Agua Potable, N° 1634 de 18 de septiembre de 1953).

It is equally important to note that Article 18 of Ley N° 2726 (Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) provides that: “All property and facilities of State agencies intended for the provision of services relating to the collection, treatment, and distribution of drinking water and the disposal of wastewater or stormwater in the country constitute national patrimony (patrimonio nacional) (…)”.

Although water quality affects this right because of its indisputable relationship with human, animal, and plant life, the quantity—or sufficiency—of its provision as a public service is also vital, given its status as a strategic resource, and requires planning and foresight by the specialized authorities in order to ensure adequate and safe distribution. A shortage verified and declared by the health authorities must prompt all administrative and judicial bodies to act to remedy possible violations of international obligations concerning economic, social, and cultural rights and, insofar as possible, must especially prompt this Constitutional Chamber to act in the face of a verified drinking-water shortage, as discussed below.

Drinking water is an asset that the State must guarantee to everyone in order to achieve a complete society; it clearly provides the population with security and sanitation and also affects productive activities and other activities that safeguard the population’s well-being. Adequate strategic planning for the provision of water as a public service is required, especially in view of periods of reduced annual rainfall. Public institutions must address increased demand for this vital resource through timely planning and concrete actions, thereby fulfilling what is plainly required of a social State governed by the rule of law, such as Costa Rica, when complying with international obligations concerning economic, social, and cultural rights and also ensuring equity among the population, especially for those made vulnerable by the effects of scarcity. Accordingly, this Chamber understands the importance of establishing mechanisms capable of balancing potential conflicts between the right to water, which the public authorities have been protecting in their reports, and the broader rights to a healthy and ecologically balanced environment, specifically the alleged protection of forests, protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), or the State Natural Patrimony (Patrimonio Natural del Estado), among others. In times of crisis, no other outcome would be possible than to institutionally require diligent, rational, and proportionate action.

C.- Continuation.

Today, following the amendment to Article 50 of the Constitution, the binding force of constitutional law is established through the following express text:

“Every person has the basic and inalienable human right of access to drinking water as an essential good for life. Water is an asset of the nation and is indispensable for protecting that human right. Its use, protection, sustainability, conservation, and exploitation shall be governed by the law enacted for those purposes, and the supply of drinking water for consumption by individuals and communities shall take priority.” In the case before us, the Chamber is mindful that the Executive Decree alleged to be unconstitutional was promulgated before the Constitutional Amendment and before the amendment to Ley Forestal through the “Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas en el patrimonio natural del Estado, Ley N° 9590 de 3 de julio de 2018.” This demonstrates that, while the challenged Executive Decree of National Convenience (Decreto Ejecutivo de Conveniencia Nacional) was being processed, there was a lack of coordination among statutory provisions that, in some cases, clearly affected the fundamental right to water and, unfortunately, prevented the use of water resources that could be extracted from areas regarded as State Natural Patrimony.

The explanatory statement (exposición de motivos) for the amendment to Ley Forestal, processed under legislative expediente N° 20.447, made the following very clear:

“The aforementioned Article 18 specifies which activities are authorized; consequently, the principle of administrative legality (principio de legalidad administrativa) precludes other activities within the forest patrimony (patrimonio forestal) that do not entail forest exploitation, such as the use of water resources for public purposes. The cited provisions are consistent with numeral 58, subsection b), ibidem, which classifies as a criminal offense, punishable by up to three years’ imprisonment, the exploitation of forest resources on lands belonging to the State Natural Patrimony and in protected areas (áreas de protección) for purposes other than those provided for by law” (underlining in the original).

The explanatory statement continues by providing that:

“…the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados submitted to the Procuraduría General de la República a consultation concerning the possibility of authorizing works to collect water from those sources in those areas. In response, the State’s advisory body issued opinion C-134-2016 del 08 de junio de 2016, categorically concluding: “… It follows from the foregoing that AyA is not legally authorized to use water resources within protected wilderness areas belonging to the State’s public domain to supply communities, as Article 2°, subsection f, of Ley 2726 de 1961 does not apply in those areas. Such use requires an express law expanding the activities permitted within the State Natural Patrimony under Article 18 of Ley Forestal and establishing the applicable terms and conditions.

In light of the response provided, the only viable option is an amendment to Ley Forestal or, failing that, express authorization for public drinking-water service providers to undertake water-use activities and construct infrastructure within State-owned protected wilderness areas. Additionally, it must be considered that, outside the management categories (categorías de manejo), there are forested lands that would become subject to the State Natural Patrimony upon being acquired by public institutions. This situation would likewise restrict the activities that may be performed within the scope of Article 18 of Ley Forestal, and express authorization for that purpose is therefore also required.

Drinking-water supply projects are vital to the country’s present and to its ability to address the major challenges ahead, in view of growing demand for drinking water, changing climatic conditions, and the complexity, under the environmental legal framework, of using water resources to provide drinking-water services when the sources are located within the State Natural Patrimony.” It is clear that the legislators themselves understood the need for the legal framework to establish clear provisions satisfying legitimate demands for water resources for human consumption. The amendments are important because they reveal serious problems in the proper use of water as a public service accessible to all citizens and as an asset of public utility. Indeed, during the examination conducted for the adjudication of this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), it was established that the Procuraduría General de la República itself, in opinion N° 151 del 21 de junio de 2018, partially reconsidered opinions C-134-2016 and C-103-2018 by interpreting that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados may perform repair and maintenance works.

D.- Decreto Ejecutivo N° 38005-S del 15 de octubre de 2013, which “Declares a health emergency in the communities of the canton of Atenas due to deficiencies in the supply of water fit for human consumption,” effective since 11 de noviembre de 2013.

However, as background to the challenged Executive Decree of National Interest, there is the Executive Decree declaring a health emergency in the city of Atenas, given that its population has continued to grow; that the State has determined that the flow rate is insufficient to supply drinking water fit for human consumption (considerando VI); and that “… every water-supply system intended for use and consumption by the population must provide drinking water continuously, in sufficient quantity to meet people’s needs, and with the pressure necessary to permit the proper operation of the sanitary fixtures in use” (considerando IV). Studies dating from that time reveal the problem of insufficient flow rates in the aqueducts (Considerando V). The grounds further state: “That the deficiencies in the supply of drinking water in those communities represent a potential danger of the proliferation of diseases that could affect the health of approximately 17.500 people.” Likewise, the situation is classified as high-risk for the communities listed therein (Considerandos VI y VIII), and the right to health is recognized as a fundamental right of immediate application that must be protected by the State (Considerandos IX, X y XI).

It establishes that technical and administrative measures must be implemented to improve the drinking-water flow rate of the Atenas aqueduct (Considerando XII) and declares a health emergency (Considerando XIII). On these and other grounds, the Executive Branch then proceeded to decree the “Health emergency due to deficiencies in the supply of water fit for human consumption and declaration as being of public and national interest of the Atenas Aqueduct Expansion Project, Tacares-Atenas Transmission Line, Phase I, developed by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.” Based on the foregoing, the following is established:

“Article 1.- A health emergency is hereby declared in the communities of Atenas Centro, El Brasil, La Presa, Dirección01, Dirección02, Cementerio, Invu, Boquerón, Pan de Azúcar, Río Grande, Sistema Alto López, El Vainilla, La Puebla, Santa Eulalia, Barrio Mercedes, Barroeta and Sabana Larga, located in the canton of Atenas, Province of Alajuela, due to deficiencies in the supply of water fit for human consumption.” “Article 2.- The ‘Atenas Aqueduct Expansion Project, Tacares-Atención Transmission Line, Phase I,’ under the responsibility of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, is hereby declared to be of public and national interest. Its objective is to improve standards concerning the quantity, quality, and continuity of the drinking-water supply for the affected communities.

Article 3.- (…)” As is evident, upon determining that a health emergency exists, the State adopts the technical and administrative measures needed to resolve the identified problems, since the problem must plainly be resolved as soon as possible because, if left unaddressed, it could escalate into a more serious health situation.

Accordingly, pursuant to the precautionary principle (principio precautorio) in health matters, the Ministerio de Salud declares an emergency to allow the State to undertake specific measures; logically, in view of the foregoing, effective measures must be pursued to prevent the situation from worsening and to preserve human life.

VI. Regarding the forestry regime applicable to Parque Recreativo Municipal Los Chorros

A.- Regarding the reports. The Procuraduría General de la República states that, notwithstanding the Sala’s finding in Judgment N° 2013-11525 of 10:25 a.m. on 30 de agosto de 2013 that Parque Recreativo Municipal Los Chorros consisted of protected-area land or State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), it does not share that view, because a protected wilderness area (área silvestre protegida) is the “Area, regardless of its management category, established by the Executive Branch for its conservation and protection…” (Ley Forestal, artículo 3, inciso i). It notes, however, that Parque Recreativo Municipal Los Chorros was not declared as such or as part of the public domain of the State (Ley Orgánica del Ambiente, artículos 32, 36 y 70, del Decreto Ejecutivo 34433/2008; antes Ley N° 4465, artículos 18 y 37, de su Reglamento, Decreto 2923-A). Furthermore, it must jointly present three elements as specific ecosystem characteristics: the presence of mature trees of different ages, with one or more canopies covering more than seventy percent (70%) of that area, and sixty trees per hectare measuring fifteen or more centimeters in diameter (Ley Forestal, artículo 3, inciso d), y 2, inciso e, de su Reglamento, Decreto Ejecutivo 25721/1996).

In addition, forestland or land suitable for forestry (terrenos forestales o de aptitud forestal) comprises the classes identified by the official methodology for determining land-use capacity (capacidad de uso de las tierras) (Ley Forestal, artículo 3, inciso b), Decreto Ejecutivo 23214/1994, y la Sentencia N° 2012-12716 de la Sala Constitucional). The Procuraduría even states in opinion C-172-2017 that determining whether the Municipal Park was part of the State Natural Heritage, within the meaning of artículo 13, de la Ley Forestal, “involves the assessment of technical matters outside our authority, …”. It therefore concludes that the Sala used the expression “protected area” in Judgment N° 2013-11525 of 10:25 a.m. on 30 de agosto de 2013 in a broad rather than strict sense, and that technical studies by the State Forestry Administration (Administración Forestal del Estado) are required for an area to qualify as State Natural Heritage.

It adds that the properties within the Municipal Park fall under the administration of MINAE, through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, artículo 13, párrafo 2°), and that the park also contains privately owned land (Ley N° 6126/1977, artículos 4, y 9, párrafo 2°). If a private owner disagrees with subjecting the property to the forestry regime, the Municipalidad de Grecia must request expropriation from the Dirección Forestal. Finally, it highlights certain details of opinion C-172-2017, including that privately owned properties do not form part of the State Natural Heritage and that, pursuant to C-285-2013, the lands forming part of the protected wilderness areas within the State Natural Heritage are publicly owned lands, not privately owned lands, even when the latter are geographically encompassed within them. The Procuraduría General de la República then states that the pruning, cutting, or removal of trees on private land is governed by artículos 19, inciso b), y 34, de la Ley Forestal, such that the prohibition against cutting trees set forth in artículo 5, inciso a), de la Ley N° 6126 must be construed in accordance with the unity and logical coherence of the legal system, in harmony with Constitutional Law and the principle of legal interpretation (hermenéutica jurídica), as well as the case law of the Sala Constitucional.

When both laws, particularly the Ley Forestal, are construed together, the Executive Branch is authorized to issue Decrees of National Interest (Decretos de Conveniencia Nacional) throughout the country, whenever it deems appropriate, for privately owned properties. Through such decrees, exceptions may be made to the prohibition against land-use change (cambio de uso de suelo) on forest-covered land and against cutting trees in protection areas (áreas de protección).

The Ministro de Ambiente y Energía maintains that the declaration of national interest (declaratoria de conveniencia nacional) is grounded in artículo 2, de la Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente y Energía (Ley N° 7152), and artículo 34, which provides:

“Article 34.- Prohibition against logging in protected areas. The cutting or removal of trees in the protection areas described in the preceding article is prohibited, except in projects declared by the Executive Branch to be of national interest…” (emphasis in the report).

Article 3.- Definitions. For the purposes of this law, the following shall be understood as:

(…)

• m)Activities of national interest: Activities carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise whose social benefits exceed their socio-environmental costs.

The balancing assessment must be conducted using the appropriate instruments.” The National Interest declared by the challenged Decree was established once there was technical certainty that the social benefits exceeded the socio-environmental costs, as reflected in its Considerando IX. The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados prepared an economic and social assessment of the project, which was submitted for study by the Ministry in order to comply with inciso m) del artículo 3, de la Ley Forestal (Ley N° 7575). In addition to stating in the grounds of the Decree that there is actual demand from a specific population, the report on the action adds that, by official communication PRE-2017-00648, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados seeks to meet the demand of thirty thousand residents of Atenas through the year 2030, in response to the health emergency in its communities declared by the Ministerio de Salud.

It states that Ley Forestal N° 7575 was enacted to address the serious deforestation problem that had been occurring for decades; however, under the transcribed articles, the legislature never intended to impose an absolute prohibition on cutting trees in protection areas or on changing land use on privately owned forestland. Hence, the Executive Branch may designate infrastructure projects, whether public or private, as Projects of National Interest (proyectos de Conveniencia Nacional) for purposes of land-use change, provided that these protection areas are not located on land belonging to the State Natural Heritage, pursuant to opinion C-103-1998 of the Procuraduría General de la República. MINAE argues that it reviewed the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados project to determine that its social benefits exceeded its socio-environmental costs. It states that the Decree itself includes a prohibition against logging on land belonging to the State Natural Heritage, and that any logging that is carried out must be limited, proportionate, and reasonable (artículos 2 y 4, del Decreto Ejecutivo impugnado). Likewise, it states that water extraction in the geographical area covered by Ley N° 6126 had been taking place for more than a decade and a half, even before that law was enacted.

B.- Regarding the issue of the legal and judicial protection of Parque Recreativo Municipal Los Chorros. A necessary point in the dispute raised by the claimants is directly related to the alleged prohibition against cutting the forest in Parque Recreativo Municipal Los Chorros, because, in their view, it is a State Natural Heritage area (pursuant to the principle of forest irreducibility (irreductibilidad del bosque)), whereas the authorities insist that the area covered by the declaration of national interest includes protected wilderness areas where such cutting could occur. The claimants derive this prohibition from artículo 4° de la Ley N° 6126, Judgment N° 2013-11525 of 10:25 a.m. on 30 de agosto de 2013, and the provisions of the Ley Orgánica del Ambiente. However, the Sala itself did not pursue that argument further, because those same facts were addressed in an amparo proceeding (recurso de amparo) in Judgment N° 2017-19249 of 9:30 a.m. on 1° de diciembre de 2017. It was therefore held that:

“With regard to the aforementioned Executive Decree, the Chamber observes that it was preceded by the ‘Environmental Cost-Benefit Study of the Project: Improvements to the Atenas Water Supply System,’ which concluded that there is a positive social benefit. That study specifies the felling of 8 trees located on the banks of the Colorado and Prendas rivers. As to the specific claim, the Chamber notes that the challenged Decree provides that: ‘…the felling, pruning, or removal of trees—including species declared subject to a logging ban or endangered—that are located on forest-covered land or within the protection areas defined in Article 33 of Ley Forestal N° 7575, provided that they are not located on land belonging to the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado).’ It further provides: ‘the developer is required to proceed in accordance with the parameters established in the final paragraph of Article 19 of Ley Forestal N° 7575, in the sense that tree felling must be carried out in a limited, proportionate, and reasonable manner, after obtaining the respective permits from the relevant Área de Conservación of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación.’ The analysis of the decree allows the Chamber to reach several conclusions. This Court emphasizes that the Decree makes no specific reference to Parque Recreativo Los Chorros, but rather to the areas defined by Article 33 of the Ley Forestal, which provides:

‘ARTICLE 33.- Protection areas The following are declared protection areas:

• a)Areas surrounding permanent springs (nacientes), defined within a radius of one hundred meters measured horizontally.
• b)A strip of fifteen meters in rural areas and ten meters in urban areas, measured horizontally on both sides along the banks of rivers, creeks, or streams, if the terrain is flat, and fifty horizontal meters if the terrain is steep.
• c)An area of fifty meters measured horizontally along the shores of natural lakes and reservoirs and artificial lakes or reservoirs constructed by the State and its institutions. Privately owned artificial lakes and reservoirs are excluded.
• d)Recharge areas and the aquifers of springs, the boundaries of which shall be determined by the competent bodies established in the regulations implementing this law.’ Furthermore, contrary to the appellant’s allegation that the decree conflicts with Ley N° 6126, the Chamber determines that the decree—as evidenced by its own text—is intended to comply with the provisions of Articles 19 and 34 of the Ley Forestal:

‘ARTICLE 19.- Authorized activities On forest-covered land, land-use change (cambio de uso del suelo) and the establishment of forest plantations shall not be permitted. However, the Administración Forestal del Estado may grant permits in those areas for the following purposes:

(…)

• b)To carry out public or private infrastructure projects of national interest. (…)

‘ARTICLE 34.- Prohibition against felling in protected areas The felling or removal of trees in the protection areas described in the preceding article is prohibited, except for projects declared by the Poder Ejecutivo to be of national interest.

The boundary determinations that must be processed in connection with these areas shall be performed by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.’ In this regard, it was deemed proven that the 8 trees that may be felled as a result of the project are located along the banks of the Colorado and Prendas rivers, such that their protection could arise from subsection b) of Article 33 cited above, making a declaration of national interest necessary for their felling pursuant to the aforementioned Article 34.

In support of the foregoing, the decree clearly provides that ‘…tree felling must be carried out in a limited, proportionate, and reasonable manner, after obtaining the respective permits from the relevant Área de Conservación of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación.’ In other words, tree felling must not only comply with criteria of proportionality and reasonableness, but the respective permits must also be obtained from SINAC. Regarding the reasonableness of the measure, it should be noted that the project would entail the felling of 8 trees along a route of approximately 20 kilometers. Independently of this, the proven facts and the foregoing legal analysis show that the protected party’s claim lacks merit, since the decree concerns compliance with Article 34 of the Ley Forestal in relation to the areas protected under Article 33, without making any specific provision for Parque Recreativo Los Chorros, leading the Chamber to dismiss the claim.’

IV.The second issue raised concerns official letter Nº SG-AJ-867-2017-SETENA. The petitioner challenges SETENA’s denial that Parque Recreativo Los Chorros forms part of the State Natural Heritage. She considers this to constitute disobedience of the rulings of this Chamber (resolution N° 2013-11525) and the Procuraduría General de la República. Based on the findings in the preceding recital (considerando) concerning the scope of Decreto Ejecutivo 40675, the Chamber does not find any concrete act or threat to fundamental rights in the matter raised, but rather a dispute concerning the legal status of the aforementioned park, an issue which, in abstracto, falls outside the jurisdiction of this Chamber. It should be recalled that amparo proceedings (proceso de amparo) are intended to ‘…guarantee fundamental rights and freedoms…’ (Article 29 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional). Accordingly, this claim, and therefore the appeal, is dismissed.”

In other words, notwithstanding the allegation of a purported statutory prohibition against felling trees and the aforementioned Judgment N° 2013-11525, based on the principle of the lifetime tenure of forests (principio de irreductibilidad del bosque) in areas purportedly belonging to the State Natural Heritage, it was deemed established, in accordance with the matters discussed in the amparo appeal (recurso de amparo), that the tree-felling activities would be carried out in protected wildlands (áreas silvestres protegidas), where legal authorization may be granted provided that the statutory requirements incorporating mechanisms for balancing interests and the rational use of natural resources are satisfied (mechanisms that were found constitutional in Judgment N° 2006-17126 of 15:05 on November 28, 2006); moreover, the specific location of the works was not established. Because they are located on privately owned land and within protected wildlands, the trees could be felled, provided that a decree or declaration of national interest is issued, as asserted by the authorities of the Ministerio de Ambiente y Energía.

C.- The immediate legal dedication of property to the public domain by operation of law.

The dispute concerning the water intake at Parque Recreativo Municipal Los Chorros has come before this Sala Constitucional on many occasions, at which times it has been concluded that the project to supply water to the communities of Atenas is lawful. But now, in fact, the underlying issue raised regarding the challenged Decree does not actually entail the felling of forest cover (cobertura boscosa), as the petitioner claims, but instead concerns, according to a sketch in the administrative record (expediente administrativo), four trees (some of which have fallen due to natural causes), purportedly in an area that, as the Procuraduría states, has likewise not been clearly identified by the petitioners. They do, indeed, refer abstractly to the park’s entire area as a State Natural Heritage area, which is imprecise and, moreover, places the State in a difficult position with respect to fulfilling positive rights (derechos prestacionales) of a vital and urgent nature, as explained supra. Accordingly, the challenged Decree cannot be construed as authorizing the indiscriminate felling of trees, much less trees forming part of the State Natural Heritage, and it can therefore be inferred that these regulations do not violate the principle of the lifetime tenure of forests.

Although one of the properties at issue was acquired by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, and another property at issue by the Municipalidad de Grecia, the petitioners did not specify which areas within the geographic boundaries of the Parque Municipal would be affected by the dispute. They did not even identify the location of the trees and instead, unfortunately, appeared before the Chamber to report the alleged felling of forest cover protected as State Natural Heritage. In this regard, it must be made clear that, as the Procuraduría General de la República likewise states, Ley N° 6126, which declares Parque Recreativo Municipal Los Chorros, may encompass real property titled in the name of the State or privately owned property, since it had the clear purpose of imposing a forestry regime (régimen forestal) on privately owned properties (Article 4) and imposes certain prohibitions upon them, such as felling trees (Article 5, subsection a), as part of that forestry regime.

However, the situation is quite different, as recorded and explained by the Procuraduría General de la República, primarily because of the existence of a right-of-way easement (servidumbre de paso) imposed by Judgment N° 389-2016 of the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda (with no further details concerning the judgment), which sheds light on the magnitude of the problem, since water would be conveyed through that easement, as this represents the most practical means of carrying out work on the pipeline owned by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. This means that the easement is established over a privately owned property (451.39 meters) and over a much shorter section belonging to the Municipalidad de Grecia (68.16 meters), and would carry the water to a public road along which the project would continue. Thus, the true dispute concerns the application of the challenged Decreto Ejecutivo, since Article 3 clearly establishes the safeguard protecting the trees invoked by the petitioners; it would therefore be necessary to determine on which portion of the land the trees are purportedly located, particularly whether they are on State Natural Heritage land.

As explained by the authorities of the Ministerio de Ambiente y Energía and the Procuraduría, the issue brought before the Chamber by the petitioners concerns the location of tree felling on privately owned real property, not publicly owned property. Under Article 2 of the challenged Decree, the felling, pruning, or removal of trees pursuant to Article 33 of the Ley Forestal may be authorized provided that the trees are not located on State Natural Heritage land.

Now, if the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is authorized by law to establish temporary and permanent easements and to expropriate forest-covered real property to protect water resources, it is clear that the public purpose underlying the expropriation (causa expropiatoria) assigns a specific purpose to the property acquired by the institution: the protection and capture of water for a public service. In this regard, it is important to cite Judgment of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia N° 116-92 of 16:20 on December 18, 1992, which held: ‘The public purpose underlying an expropriation (causa expropiandi) is a constant element of expropriation whose presence must continue from its inception through its execution; that is, the institution remains bound to the public-interest purpose invoked as its basis, to such an extent that, if the property is not put to its intended use, the former owner may exercise the right of reversion (retrocesión) to restore the expropriated property to the former owner’s estate.’” In addition to the foregoing, the Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, in Article 1 thereof, establishes that it may “direct, set policies, establish and apply standards, carry out and promote the planning, financing, and development of, and resolve all matters relating to, the supply of drinking water.”

Section 2 of the aforementioned Law also provides:

“ARTICLE 2.- The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados shall be responsible for:

• a)Directing and overseeing all matters concerning the provision to the inhabitants of the Republic of drinking-water services, the collection and disposal of sewage (aguas negras) and liquid industrial waste, and stormwater (aguas pluviales) in urban areas; b) Determining the priority, advisability, and feasibility of the various projects proposed for the construction, renovation, expansion, or modification of water-supply and sewerage works, which may not be carried out without its approval; c) Promoting the conservation of watersheds (cuencas hidrográficas) and ecological protection, as well as controlling water pollution; d) Advising the other State agencies and coordinating public and private activities in all matters relating to the establishment of water-supply and sewerage systems and the control of water-resource pollution; consultation with the Institute shall be mandatory in every case, and compliance with its recommendations shall be compulsory; e) Preparing all plans for public works related to the purposes of this Law, and approving all plans for private works related to water-supply and sewerage systems, as determined by the respective regulations; f) Developing, using, administering, or overseeing, as applicable, all publicly owned waters necessary for due compliance with the provisions of this Law, in the exercise of the State’s rights over them pursuant to law number 276 of 27 de agosto de 1942, for which purpose the Institute shall be deemed the body succeeding to the powers conferred by that law upon the State, ministries, and municipalities; g) Directly administering and operating water-supply and sewerage systems throughout the country, which it shall progressively assume, taking into account advisability and the availability of resources. Systems currently administered and operated by municipal corporations may remain under their control as long as they provide efficient service.

Under no circumstances may it delegate the administration of the water-supply and sanitary-sewerage systems of the Área Metropolitana. Nor may it delegate the administration of systems for which financial responsibility exists while such responsibility remains directly with the Institute.

The institution is authorized to enter into agreements with local bodies for the administration of such services, or to administer them through joint administrative boards composed of the Institute and the respective communities, whenever doing so is advisable for the better provision of services and in accordance with the respective regulations.

For the same reasons and under the same conditions, regional administrative boards involving several municipalities may also be created; h) Enforcing the Ley General de Agua Potable, for which purpose the Institute shall be deemed the body succeeding to the ministries and municipalities specified in that law; i) Constructing, expanding, and renovating water-supply and sewerage systems whenever necessary and advisable to better satisfy national needs; and j) Overseeing the proper investment of all resources allocated by the State to water-supply and sanitary-sewerage works.

(As amended by Article 1 of Ley Nº 5915 of 12 de julio de 1976).” For its part, the Ley General de Aguas provides that:

“Article 1.- The planning, design, and execution of drinking-water supply works in the communities of the Republic are hereby declared to be of public utility.” In the same vein, Article 5 of the Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados further provides that:

“ARTICLE 5.- For the better fulfillment of the purposes referred to in Article 2 of this Law, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados shall have the following powers and prerogatives, in addition to those granted by general laws to institutions of its nature:

…

• c)Acquire ownership of movable and immovable property; …
• e)Process the expropriations (expropiaciones) necessary for the fulfillment of its purposes.

(This first paragraph was amended by Article 65(a) of Ley de Expropiaciones Nº 7495 of 3 de mayo de 1995).

The lands necessary for the conservation and protection of water resources, as well as for any construction required for the collection, conveyance, treatment, and distribution of water for the purpose of supplying communities, or related to the disposal and treatment of wastewater, are hereby declared to be of public utility and social interest and may be expropriated.

…” Along the same lines, it is important to emphasize that the Ley General de Agua Potable provides:

“Article 1.- The planning, design, and execution of drinking-water supply works in the communities of the Republic are hereby declared to be of public utility.” In turn, the Ley Orgánica del Ambiente specifies in its provisions that:

“Article 60.- Prevention and control of pollution. To prevent and control environmental pollution, the State, the municipalities, and the other public institutions shall give priority, among other matters, to the establishment and operation of adequate services in areas essential to environmental health, such as:

• a)The supply of water for human consumption.

(…).” Finally, it is important to emphasize that the Ley General de Salud provides:

“Article 267.- Every system supplying water intended for public use and consumption shall provide drinking water continuously, in sufficient quantities to meet people’s needs, and at the pressure necessary to allow sanitary fixtures in use to function properly.” The foregoing transcription of the applicable laws demonstrates the legal importance of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, as well as the need to emphasize that institution’s close connection to the universal public service of providing drinking water for human life. As the case law of this Constitutional Court has established, the aforementioned Institute is the governing authority for water matters and for the actions it undertakes to ensure that, either through the Institute itself or through other public and private institutions, a high-quality and reliable public service is provided. Moreover, as part of that statutory mission or purpose, it must be recognized that this is a public institution required to ensure the proper operation and maintenance of drinking-water distribution networks serving communities, with sufficient and continuous supply.

The lack of such supply is one of the reasons why it is necessary to increase the quantity of water that the institution must provide to the community of Atenas. To that end, the record documents multiple efforts, such as the initiative to purchase land to protect water resources and the imposition of easements (servidumbres) over private property rights for the expansion and modification of existing water-supply works, since the residents of several communities depend on those works and face a shortage of this vital resource, as determined by the health authorities.

Accordingly, the statutory purpose of imposing an easement over private and public lands is evident from its connection to a cause for expropriation (causa expropiandi), established and imposed on private property for a very specific purpose under special legislation: improving the infrastructure for supplying water that forms part of the national patrimony (Article 18 of the Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados), in compliance with Ley N° 6126 concerning the protection and provision of water, as indicated in the report of the Ministerio de Ambiente y Energía, and with the institutional purposes of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Thus, it is clear that the legislature reserved “Parque Recreativo Municipal Los Chorros” to supply water to communities in need. The name itself clearly indicates that this legislative action arose specifically to meet water-protection and water-collection needs, particularly within the jurisdiction of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. That geographical area performed this function even before it was so designated, since it already supplied water to several communities in Atenas and Grecia. Consistent with the foregoing, the report of the Ministro de Ambiente y Energía refers to and transcribes part of the explanatory statement for Ley N° 6126 as follows:

“Furthermore, it must be made clear that Decreto Ejecutivo N°40675 in no way conflicts with the spirit of Ley N° 6126, much less with the legislature’s intent at the time it was proposed. To that end, it is appropriate to quote what was stated in this regard on page 35 of expediente legislativo N° 7679 concerning the cited Law (sic):

‘…and was able to verify, at the site itself, not only the scenic beauty of the place but also the enormous volume of water that currently feeds the water-supply systems of the canton of Atenas, Tacares, and Rincón de Salas de Grecia, and whose surplus could be used in the near future to provide drinking water to many other communities in the Valle Central or the Litoral del Pacífico…’ (Emphasis added).

Similarly, page 68 of the same record explains:

‘…those waters supply the water-supply system of the canton of Atenas and the districts of Rincón de Salas and Tacares de Grecia; but even more importantly, the volume of that surplus water is such that it could readily be used in the near future to supply other communities, whether in the Valle Central or the Litoral Pacífico…’ (Emphasis added).

As can readily be seen without any great effort of exegesis, Ley N° 6126—at its core—established the protection of water resources (recurso hídrico) as a priority, so that communities requiring those resources could be supplied in the future, as is currently the case with the canton of Atenas.” In this regard, it must be concluded that Ley N° 6126 is a special law conceived with the protection of privately held lands in mind, so that they would be conserved and dedicated to the use of water. They serve human beings and the communities in need of them.

The designation of Parque Recreativo Municipal Los Chorros is intended and designed to provide forest protection connected to water resources. Accordingly, as a special rule, it prevails in order to support the fundamental right to drinking water, which is a reasonable and proportionate conclusion. This can be seen more clearly in light of the declaration of a public-health emergency due to the lack of water in Atenas, which is the underlying issue. When Ley N° 6126 came into legal existence, it did so for the specific purpose of supplying water. Viewing it otherwise would leave economic, social, and cultural rights unprotected, place specific communities previously identified by the Costa Rican State in danger, and, worse still, leave them with insufficient and intermittent access to the service of water provision.

The prohibition on land-use change (cambio de uso de suelos) and tree cutting (corta de árboles), which may readily be inferred from Article 18 of the Ley Forestal, could not be applied to an easement (servidumbre), because this concerns a right-of-way easement (servidumbre de paso) across private property, to which the authorization granted by the National Convenience Decree (Decreto de Conveniencia Nacional) would apply, and because this is necessary given its location within the protection area (área de protección) of Río Prendas. This follows from Articles 3(m) and 34 of the Ley Forestal; moreover, Article 5(a) of Ley N° 6126 applies within the legal framework and purpose of the prohibitions imposed on owners of private properties within “Parque Recreativo Municipal Los Chorros.” In other words, there would be no prohibition applicable to the State where the objective is to bring about something whose inherent public-interest purpose is very clear. Nor would the State thereby be specifically repealing or declining to apply the provision of Ley N° 6126. In this regard, it would be contradictory to apply prohibitions governing private properties to matters of public interest and to State institutions charged with maintaining or expanding the previously installed water-supply system.

In this case, the National Convenience Decree demonstrates even more clearly an extraordinary justification requiring the felling of an extremely limited number of trees in the protection area of Río Prendas. Accordingly, one must not make the mistake of asserting that private properties are themselves part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), since that would necessarily require expropriation (expropiación). That assertion would lead to the very legal impediments that prompted the aforementioned amendment to Article 18 of the Ley Forestal. Moreover, from a practical standpoint, it makes no sense to declare that the properties and facilities of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados used for water services constitute national patrimony (patrimonio nacional) and are of public utility (utilidad pública), while simultaneously preventing that Institute from fulfilling the legitimate objectives expected by all the communities it serves merely because those properties and facilities are automatically situated within the State Natural Heritage.

One may ask: what basis could there be for insisting upon such a contradiction—namely, that land belonging to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, which the law authorizes it to purchase or expropriate for the protection of forest cover (cobertura boscosa) and the collection of drinking water, cannot subsequently be used to carry out water-supply works? This would clearly include the easements necessary to give effect to that entitlement right (derecho prestacional). This Chamber finds that the provisions cannot be divorced from one another when the purpose at issue is the protection of water resources, which is the primary rationale for protecting forests. It is remarkable that forest protection should be proclaimed while simultaneously being used to prevent water collection, because accepting that position would thwart a fundamental right. The purported protection of the forest is not sufficient if it ultimately produces a contradiction, as the legislature understood, according to the discussion above, because the mission of the aforementioned Institute is to provide an effective service by carrying out the necessary infrastructure maintenance or expansion works.

Certainly, when interpreting the provisions, the State is required to balance the fundamental rights involved from the perspective of reasonableness and proportionality, which requires it to examine the degree of interference with the competing rights, interests, and values.

It may be understood that the specific purposes of Ley N° 2726 (Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) and Ley N° 6126 (Declaratoria del Parque Recreativo Municipal Los Chorros) pursue legitimate ends in relation to the fundamental right to the essential public service of drinking water and may therefore displace interpretations that are excessively restrictive or even dangerous to human life. Drawing upon the teaching of law in Anglo-Saxon countries, the following example is relevant: when interpreting the law, one cannot always maintain positions that produce absurd or dangerous outcomes. Thus, although a rule stating, “Vehicles are prohibited within the park,” entails a restriction, it should not be taken to such an extreme that it prevents children from entering to play with bicycles or toy vehicles or, worse still, prevents emergency vehicles from entering to respond to an emergency that is occurring and for which such entry is necessary.

Tree cutting justified under regulations applicable to private-law parties (sujetos de derecho privado) in a protected wilderness area (área silvestre protegida) is an issue that must not prevent the State from acting in response to the Health Emergency declared by the Ministerio de Salud and, consequently, from using the legal mechanism established in Articles 3(m) and 34 of the Ley Forestal and issuing the National Convenience Decree, Decreto Ejecutivo N° 40675-MINAE of September 25, 2017, entitled “Mejoras al sistema de abastecimiento de Atentas.” For the issuance of this decree, a cost-benefit assessment study (estudio de valoración costo-beneficio) was conducted to determine the project’s technical feasibility, establishing that the social benefits outweighed the socio-environmental costs. This demonstrates that other fundamental rights provide broad and sufficient justification for rejecting the applicants’ specific claim, given the evident and verified need for water and its status as a public-domain resource (dominio público) or resource of public utility, which cannot be appropriated by a community.

Finally, it bears repeating that Article 18 of the Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados provides that properties and facilities intended to fulfill the specific statutory purpose for which they were created are subject to the special national-patrimony regime. It states:

“All properties and facilities of State agencies that are intended for the provision of services relating to the collection, treatment, and distribution of drinking water and the disposal of sewage or stormwater in the country constitute national patrimony.

For legal, administrative, financial, and rate-setting purposes, they shall be deemed part of the capital of the entity under whose administration they are placed.” Consequently, in the opinion of the Constitutional Chamber, the provision clearly establishes that land acquired or expropriated by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados for forest protection and for the collection, treatment, and distribution of water forms part of the national patrimony in the case before us. This must include easements within protection areas. Such land has a clear statutory purpose or vocation; accordingly, the State’s authority to declare projects to be of national convenience under Articles 3(m) and 34 of the Ley Forestal, together with the broad conception underlying Ley N° 6126, serves not only the purpose of conservation but also the expansion, maintenance, and use of the various resources and legally protected interests (bienes jurídicos) available to the State to fulfill that practical objective: the public service of providing drinking water.

Efficient service cannot be achieved unless priority is given to maintaining and preserving those properties and facilities. With respect to properties considered part of the State Natural Heritage, it would be absurd to hold that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados should not remain subject to that special legal regime so that it may carry out essential works to expand, maintain, and preserve its facilities, while of course complying with environmental legislation applied reasonably and proportionately in order to fulfill the specific purpose of supplying drinking water to communities.

VII.Regarding Decreto Ejecutivo N° 40675-MINAE. For all the foregoing reasons, the promulgation of the National Convenience Decree, Decreto Ejecutivo N° 40675-MINAE of September 25, 2017, entitled “Mejoras al sistema de abastecimiento de Atentas” and published in Alcance N° 244 to La Gaceta of October 11, 2017, is not unconstitutional. The Chamber notes that Article 1 provides for the required prevention, mitigation, or compensation measures approved by SETENA; Article 2 authorizes the cutting, pruning, or removal of trees on forested land or within the protection areas defined in Article 33 of the Ley Forestal. That same provision establishes that authorization may be granted except on land considered part of the State Natural Heritage; Article 3 seeks to facilitate the achievement of the institutional purposes of supplying drinking water to communities in need. Moreover, it is significant that Article 4 of the challenged Decree does not authorize the widespread or indiscriminate cutting of trees, as the applicant seeks to suggest, because the provision requires the responsible administrative authority to conduct an on-site balancing assessment, providing that such cutting “must be carried out in a limited, proportionate, and reasonable manner, with permits from the relevant Conservation Area of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación.” In other words, trees will not be cut in an uncontrolled or arbitrary manner; on the contrary, the cutting must be performed in accordance with the technical criteria establishing its necessity.

Finally, it is clear that Articles 5 and 6 take into account the allocation of budgetary resources needed to comply with the requirements of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental), the Sworn Declaration of Environmental Commitments (Declaración Jurada de Compromisos Ambientales), and the approved environmental mitigation and compensation measures. For all the foregoing reasons, the action must be dismissed as to these claims.

VIII.Regarding the allegations concerning municipal autonomy. The applicants likewise allege that, for the Executive Branch to issue the declaration of national convenience, it was necessary to obtain the consent or opinion of the Municipalidad de Grecia. In this regard, the Procuraduría General de la República cites the Chamber’s case law holding that when the defense of institutional interests, such as autonomy, is asserted, it must be undertaken by the respective public entity rather than by a third party.

In Judgment N° 2017-13843 at 9:15 a.m. on August 30, 2017, this Court held:

“The Chamber finds that the applicant lacks standing (legitimación) to bring this action, because he challenges several provisions as unconstitutional on the ground that they violate municipal autonomy, as recognized in Article 169 of the Constitución Política. In this regard, it should be noted that this Constitutional Court has repeatedly held that an institution’s autonomy must be defended before this Court by that same entity and not by a third party (judgments Nos. 2008-014190 at 10:00 a.m. on September 24, 2008, 2008-017295 at 2:48 p.m. on November 19, 2008, 2016-01669 at 9:30 a.m. on February 03, 2016, and 2017-008159 at 9:15 a.m. on June 2, 2017). In the sub judice case, the applicant acts in his capacity as the representative of a corporation, and therefore lacks standing to act in defense of municipal autonomy.” In the Chamber’s view, the advisory body is correct regarding the longstanding case law requiring not only compliance with the formalities applicable to the corporation’s representative when asserting municipal autonomy, but also that the municipal institution itself undertake the legal defense of its autonomy. In the case before us, the petitioner does not have standing to assert this claim, and the action must therefore also be dismissed on this ground.

For the sake of completeness, it should also be noted that, in Judgment N° 2010-20958 of 16:21 hours on 15 de diciembre de 2010, it stated: “… this Court has also recognized in its case law the need to harmonize national and local powers, because the subject matter comprising the general purpose of ‘local interests and services’ must coexist with ‘national’ or ‘State’ public interests and services. Likewise, the autonomy granted to the Municipalities by the Constituent Assembly in Article 170 of the Political Constitution cannot be understood as full or unlimited autonomy, since it is always subject to certain limits, as the territorial decentralization (descentralización territorial) of the municipal system does not entail the elimination of the powers assigned to State bodies and entities (see, to that effect, judgment 2007-013577 of 14:40 hours on 19 de septiembre del 2007). Accordingly, there are local interests whose protection falls to the Municipalities, alongside others whose constitutional and legal protection is entrusted to other public bodies, including the Executive Branch and the Legislative Branch.” The general doctrine established in the judgment quoted above applies to the case before us, since universal drinking-water service as a human right calls for a regional and national perspective, rather than a localist and unilateral one that disregards human needs and life itself, which drinking water safeguards.

This must be viewed in light of Decreto Ejecutivo N° 38005-S, “Declara emergencia sanitaria en las comunidades del cantón de Atenas debido a deficiencias en el suministro de agua apta para consumo humano.”

IX.Concerning the international environmental legislation invoked. Finally, a violation of Article 5 of the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere is alleged, insofar as it establishes the international obligation of States to adopt laws and regulations ensuring the protection and preservation of flora and fauna within their respective territories; immediately thereafter, however, it also permits fauna and flora specimens to be hunted or collected for scientific study and research by duly authorized individuals and organizations. A violation of Articles 4 and 5 of the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage is also alleged, with respect to the obligation to protect the various natural ecosystems. Indeed, as argued by the Procuraduría General de la República, the Costa Rican State has been complying with the international obligations set forth in international law, as is clear and evident from the significant number of rules protecting the environment and forest resources.

The Chamber further observes that the legislation contains provisions that the legislature may develop both for the protection and for the use of the resources offered by protected wild areas (áreas silvestres protegidas) and the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), according to their assigned category, as is the case with a municipal recreational park, so as not to impede sustainable development (desarrollo sostenible) for the benefit of human beings. No less importantly, this serves to fulfill the economic, social, and cultural rights embodied in international human-rights obligations, such as the right to drinking water recognized in domestic legislation, since Ley N° 6126 itself came into legal existence for the purpose of providing a water source for several communities, all in pursuit of the sustainable development contemplated in Article 50 of the Constitution. As previously stated, all of this is duly supported by the Ministerio de Salud through Decreto Ejecutivo N° 38005-S, “Declara emergencia sanitaria en las comunidades del cantón de Atenas debido a deficiencias en el suministro de agua apta para consumo humano.”

Likewise, the Chamber again draws attention to Article 5 of the challenged Executive Decree, insofar as it provides: “As part of the Project’s implementation, it shall allocate funds for the formulation and execution of measures promoting compensation, both directly and indirectly, through partnerships with public or private entities, for the various numbers of trees of the same species that must be cut down for construction of the Project.” This provision contemplates compliance with the applicable environmental regulations, since it provides budget appropriations for implementing mitigation measures (medidas de mitigación)—for a very limited number of trees—when the aqueduct maintenance and/or expansion works are carried out. It thus seeks to strike a balance between environmental sacrifice and the sustainable development that the State must always pursue, while also fulfilling and satisfying a very specific economic and social right that the State is equally required to fulfill and satisfy, under other international human-rights treaties, to the maximum of its available resources. Accordingly, because mitigation measures have been established in this regard, the action must also be dismissed.

X. Conclusion. For all the foregoing reasons, the proper course is to dismiss the action in its entirety

XI. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE

The parties are hereby advised that, if they submitted any paper document, as well as any objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device or produced through new technologies, they must retrieve them from the court office within a maximum period of thirty business days following notification of this judgment. Otherwise, any material not retrieved within that period shall be destroyed, pursuant to the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena at Session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial N° 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at Session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

The action is DISMISSED. Justices Cruz Castro and Rueda Leal set forth separate concurring reasons. Justice Garro Vargas files a separate note.- Fernando Castillo V.

Presiding Justice Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Anamari Garro V.

NOTE BY JUSTICE GARRO VARGAS.

Sole Section.- THE BODY OF LAW GOVERNING THE CONSTITUTIONAL CHAMBER. In previous notes (see judgments 2014-004630, 2015-016070, 2015-019582, 2016-018351, 2020-013316, 2020-023743), I have set forth certain considerations concerning the exercise of constitutional review (control de constitucionalidad) and international instruments as standards of review. In that regard, insofar as relevant and in summary, I stated as follows:

“The function of reviewing the conformity of statutes and general provisions with treaties and conventions is not expressly provided for in the constitutional text, but only in Art. 73.d) LJC; it is not, however, contrary to that text, since it makes it possible to ensure the effectiveness of Art. 7 CP. The function of reviewing such conformity is distinct from the function exercised by the Chamber under Art. 10 CP—constitutional review—and from that established in Art. 48 CP—to judicially safeguard constitutional rights and the fundamental rights established in international human-rights instruments.

When this Chamber exercises its constitutional-review function, it should not resort to treaties and use them in practice as though they formed part of the standard of constitutional review. Such instruments, and only if duly ratified, may serve as a standard for assessing the conformity of statutory and substatutory rules with those instruments themselves, pursuant to Art. 7 CP and 73.d) LJC. This is consistent with a systematic interpretation of the Constitution and the LJC and with respect for the separation of powers, a foundational principle of every democratic State governed by the rule of law.” (Emphasis does not appear in the original opinions.)

In this specific case, Considerando V, headings A and B, refers to international instruments or documents that are not duly ratified treaties. I consider their invocation appropriate if understood as being for interpretive purposes.

Anamari Garro V.

Separate concurring reasons of Justices Cruz Castro and Rueda Leal, authored by the former. Access to water transcends local or cantonal interests.

We joined the judgment dismissing this action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad). Nevertheless, we also set forth these separate reasons concerning this judgment of dismissal.

This action challenges Decreto Ejecutivo N° 40675-MINAE of 25 de septiembre de 2017, namely the Declaration of National Interest (Declaratoria de Conveniencia Nacional) for the “Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas” Project, to be developed by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. The petitioner association considers that this decree violates Articles 7, 50, 89, and 169 of the Political Constitution, as well as the international obligations set forth in Article 5 of the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere (Ley N° 3763), and Articles 4 and 5 of the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (Ley N° 5980).

The judgment states that the promulgation of the Executive Decree alleged to be unconstitutional occurred before the Constitutional Reform that enshrined the right to water in Art.50 of the Constitution and before the amendment to the Ley Forestal through the “Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas en el patrimonio natural del Estado, Ley N° 9590 de 3 de julio de 2018.” This demonstrates that, while the challenged Executive Decree declaring national interest was being processed, there was no coordination among the statutory provisions, which in some cases clearly affected the fundamental right to water and, unfortunately, prevented the use of water resources that could be extracted from areas considered part of the State Natural Heritage.

The judgment further states that the challenged decree was issued against the backdrop of the Executive Decree declaring a public-health emergency (emergencia sanitaria) in the city of Atenas, because the State had determined that the flow rate was insufficient to supply drinking water fit for human consumption in view of population growth. For this reason, the Ministerio de Salud declared the emergency on the basis of the precautionary principle (principio precautorio) in public-health matters, defining specific actions to be taken by the State and thereby preventing the situation from worsening and preserving human life.

It is further stated that the water intake (toma de agua) at Parque Recreativo Municipal Los Chorros had come before this Sala Constitucional on many occasions, and that the project to provide water to the communities of Atenas had been held lawful.

In accordance with the background, we set forth the following additional reasons supporting this judgment:

1- There has been a clear shortage in the supply of drinking water in the city of Atenas, which resulted in a public health emergency. That shortage could not have been remedied under the regulations in force at the time, because they prohibited the use of water resources that could be extracted from certain areas of the country. This provides the basis and justification for the challenged decree.

Furthermore, it is stated that the national convenience (conveniencia nacional) declared by the challenged Decree was established once there was technical certainty that the social benefits outweighed the socio-environmental costs. Likewise, the grounds for the Decree state that there is actual demand from a specific population and that, according to the report of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the aim is to meet the demand of thirty thousand residents of Atenas through the year 2030, in response to the public health emergency affecting its communities as declared by the Ministerio de Salud. The establishment of projects of national convenience allows land-use change (cambio de uso del suelo) for public or private infrastructure projects, provided that these protected areas (áreas de protección) are not located within lands belonging to the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado).

It is established that, according to the MINAE review, the social benefits outweigh the socio-environmental costs; indeed, the Decree itself prohibits the cutting of trees on lands belonging to the State Natural Heritage and provides that any cutting that does take place must be limited, proportionate, and reasonable (Articles 2 and 4 of the challenged Decreto Ejecutivo).

2- According to the review conducted by the competent authorities, in this specific case, the declaration of “national convenience,” which would allow certain changes to be made in order to bring drinking water to the city of Atenas, would produce more benefits than costs. Moreover, such benefits would likewise not permit the cutting of trees on lands belonging to the State Natural Heritage. Thus, without leaving this heritage unprotected, certain environmental costs—of a lesser magnitude—would be permitted in comparison with the benefits related to the right of access to water and, consequently, the right to health. It is not just any type of benefit that must be weighed in this case, but rather benefits as far-reaching and fundamental as those mentioned.

The petitioners allege that cutting forest in Parque Recreativo Municipal Los Chorros is prohibited because, in their view, it is an area belonging to the State Natural Heritage (in accordance with the principle of irreducibility of forests (principio de la irreductibilidad del bosque)). The Procuraduría General de la República, for its part, states that it does not agree that this recreational park is a protected area or part of the State Natural Heritage; and the remaining authorities submitting reports in this action insist that the location of the area covered by the declaration of convenience includes protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas) where such cutting could occur. In this regard, it is stated here that, pursuant to judgment n°2013-11525, it was deemed established that the tree-cutting activities would be carried out in protected wildlife areas where legal authorization may be granted, provided that the legal requirements incorporating mechanisms for balancing interests and the rational use of natural resources are met. It was further stated that, because the trees are located on privately owned land and within protected wildlife areas, they could be cut, provided that a decree or declaration of national interest had first been issued, as asserted by the authorities of the Ministerio de Ambiente y Energía.

The Chamber subsequently clarifies that the challenged Decree cannot be construed as authorizing the indiscriminate cutting of trees, much less trees forming part of the State Natural Heritage, from which it may be inferred that these regulations do not violate the principle of irreducibility of forests.

3- It was deemed established that the tree-cutting activities would be carried out in protected wildlife areas where legal authorization may be granted, subject to prior compliance with the legal requirements. Furthermore, on privately owned land and within protected wildlife areas, the trees in question could be cut. Accordingly, the principle of irreducibility of forests applicable to environmental law is not adversely affected.

The judgment states that the legal mission or purpose of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is to ensure the proper operation and maintenance of drinking-water distribution networks serving communities, with sufficient and continuous supply. This is precisely one of the problems requiring an increase in the amount of water that the institution must provide to the community of Atenas. As the judgment indicates, we must emphasize that the designation of Parque Recreativo Municipal Los Chorros is intended and designed to provide forest protection connected with water resources. It is further stated that it makes no sense to declare that the properties and facilities of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados used to provide water constitute national heritage and are of public utility, while preventing the Institute from fulfilling the legitimate objectives expected by all the populations it serves merely because those properties and facilities are automatically situated within the State Natural Heritage.

4- In a case such as this, the balancing of rights (ponderación de derechos) must take into account that the right of access to drinking water should also be fulfilled without seriously impairing other rights, such as the fundamental right to the environment. The obligation of the Institute in question to provide the entire population with access to drinking water is therefore a matter that must be considered.

As stated in the judgment, it may be observed that Article 1 of the challenged decree provides for the required prevention, mitigation, or compensation measures approved by SETENA. It is also stated that the cutting of trees will not be carried out arbitrarily or without control; on the contrary, it must be undertaken in accordance with the technical criteria establishing the need for such cutting.

5- The challenged decree itself establishes in its provisions how the cutting of trees may be compensated for, mitigated, and prevented, with the understanding that such cutting will not be arbitrary or uncontrolled, but will be limited to what is technically necessary to fulfill the right of access to drinking water.

These are the arguments supporting these separate reasons in a case of such importance to the communities asserting the right to water.

Water is an essential common good whose significance and benefits transcend local or even private interests. This is one of the issues discussed in this judgment. The understanding of the right to water has changed, as the discussion presented in this decision clearly demonstrates. A few decades ago, this controversy would have been unthinkable.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Justice Justice

Revisión del Documento *CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas y veinte minutos del siete de julio del dos mil veintiuno.

Acción de inconstitucionalidad promovida por ASOCIACION ADMINISTRADORA DE ACUEDUCTOS DE TACARES DE GRECIA, con cédula jurídica CED01, representada por Nombre01, portador de la cédula de identidad número CED02; contra la Declaratoria de Conveniencia Nacional del Proyecto "Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas" a desarrollar por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Decreto Ejecutivo N° 40675-MINAE del 25 de septiembre de 2017, publicado en el Alcance N° 244 de La Gaceta del 11 de octubre de 2017.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 7:38 horas del 17 de octubre de 2017, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Declaratoria de Conveniencia Nacional del Proyecto "Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas" a desarrollar por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Decreto Ejecutivo N° 40675-MINAE del 25 de septiembre de 2017, publicado en el Alcance N° 244 de La Gaceta del 11 de octubre de 2017. Alega que impugna el decreto por cuanto, en el texto de la declaratoria, se señalan aspectos, en criterio del accionante, falaces, como que el agua se extraerá de una zona que no es área silvestre protegida, cuando la Sala Constitucional en Sentencia N° 2013-011525 reconoció que toda esa área era Patrimonio Natural del Estado; se omite mencionar que el agua se extraerá del Parque Recreativo Los Chorros, creado por la Ley N° 6126, que establece una prohibición expresa de eliminar cobertura boscosa y, también, que la competencia de fiscalización del Parque la tienen compartida la Municipalidad de Grecia y el SINAC, sin mencionar a la corporación en el acto impugnado.Precisa que, según la mencionada sentencia de la Sala Constitucional, el área del Parque Recreativo Los Chorros es Patrimonio Natural del Estado; no se puede talar, sin que se modifique la ley que constituyó el parque; es un sitio de alta fragilidad ambiental; es un parque que en su totalidad es demanio público y los sitios de captación están en este. Agrega que el artículo segundo del Decreto impugnado, que permite la corta, poda o eliminación de árboles incluyendo especies declaradas en veda o en peligro de extinción que se ubiquen en terrenos cubiertos de bosque o en las áreas de protección, es inconstitucional, dado que, el sitio donde están las tomas de agua son parte del patrimonio natural del Estado. Indica que el oficio N° OG-1069-2013 del SINAC, del 16 de junio del 2013, mencionado en el Considerando VI del Decreto impugnado, es hoy en día inexistente por ser inconstitucional, dado que, la citada Sentencia N° 2013-011525 es posterior y reconoció que Los Chorros es un ecosistema frágil y patrimonio natural del Estado.Estima que, con el Decreto impugnado, el Poder Ejecutivo quiere hacer ver que se puede talar, podar o eliminar, parte del bosque, como si fuera una finca privada, en un sitio de alta fragilidad ambiental, que es donde están las tomas de agua y por donde pasa la tubería, lo que resulta violatorio del principio de irreductibilidad del bosque y del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, puesto que, incluso se transgrede, de forma expresa, la jurisprudencia constitucional dicha. Considera que permitir la tala de las zonas de protección, como lo autoriza el artículo segundo del Decreto impugnado, a lo largo del Río Prendas, es contrario al principio de irreductibilidad del bosque. Manifiesta que no existe posibilidad de diferenciar entre la zona de protección del cauce y el sitio que es patrimonio natural del Estado, como lo pretende hacer el Decreto impugnado, en su artículo segundo, por cuanto todo el parque es uno solo bloque, es un conjunto indivisible, es un ecosistema frágil a proteger.Aclara que no se cuestiona la toma de agua, que se hace del Río Prendas desde hace muchos años (desde 1961, antes que el parque entrara a ser demanio público), sino la eliminación de la tubería ya existente para poner una nueva, pues esto conlleva una tala inconstitucional. Señala una violación al principio de reserva de ley y de inderogabilidad singular de la norma, por cuanto, la Ley N° 6126, que constituyó el Parque Recreativo Los Chorros, dispone varias prohibiciones que desconoce el Decreto impugnado; un decreto no podría sobrepasar una ley que, expresamente, establece la prohibición de talar, perturbar animales, o generar daños a las obras existentes de captación de agua. Añade que si la Ley N° 6126 establece la condición de terreno demanial y, por ende, la obligación de protección y de no talar, la aplicación de una declaratoria de conveniencia nacional, usada en terrenos de sujetos de derecho privado, es inconstitucional por contravenir la Ley del Parque, la Ley Forestal y los artículos 50 y 89, Constitucionales.Aprecia, de acuerdo a los numerales 2 y 3, de la Ley del Parque Recreativo Los Chorros -Ley N° 6126-, que en la declaratoria de conveniencia nacional era fundamental se considerara y se introdujera la anuencia o el parecer de la Municipalidad de Grecia; lo cual se echa de menos en violación a la autonomía administrativa municipal dispuesta en el artículo 169, Constitucional. Solicita declarar inconstitucional el Decreto de Declaratoria Nacional de Proyecto Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas a desarrollar por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, por transgredir los numerales 7, 50, 89 y 169, de la Constitución Política y los principios de derecho ambiental, tales como el de irreductibilidad del bosque, inderogabilidad singular de la norma, objetivación o tutela científica y el de reserva de ley.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que se promueve con fundamento en el párrafo 2°, del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por cuanto se trata de la defensa de intereses difusos por estar actuando en defensa del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
3. 3El 26 de octubre de 2017, el accionante ruega dar curso a la acción y señala que se tenga como ampliación de los argumentos el artículo 5, inciso a), de la Ley N° 6126, en cuanto prohíbe “Talar árboles y extraer plantas, flores o cualquier otro objeto de origen vegetal”.
4. 4Por resolución de las once horas once minutos del 3 de noviembre de 2017, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y al Ministerio de Ambiente y Energía.
5. 5La Procuraduría General de la República rindió su informe e indica que los alegatos de los accionantes versan en cuatro puntos:1) La violación al principio de irreductibilidad del bosque, ya que los artículos 2, 3, y 4, del decreto impugnado permiten la tala de árboles en el área de protección del Río Prendas y que atravesarán las tuberías del Proyecto hasta salir a calle pública- esto, a pesar de que el Parque Recreativo Municipal Los Chorros (creado por la Ley N° 6126) es área protegida, patrimonio natural del Estado-;2) Violaciones al principio de reserva de ley y de inderogabilidad singular de la norma, puesto que los artículos anteriores se oponen a lo dispuesto por la Ley N° 6126 y los artículos constitucionales 50 y 89, que prohíben la tala de árboles en las áreas protegidas;3) Violación a la autonomía municipal de la Municipalidad de Grecia, porque "el Poder Ejecutivo dispuso de un terreno público que es en parte competencia municipal", sin obtener su criterio;4) Violación a normas y obligaciones internacionales, donde se transgreden los artículos 7, 50 y 89, Constitucionales, debido a que el Estado Costarricense se comprometió a adoptar leyes y reglamentos que aseguren la protección y conservación de la flora en su territorio y proteger los diferentes ecosistemas- lo anterior, de acuerdo a la Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y de las Bellezas Escénicas de los Países de América (Ley N° 3763), artículo 5, y la Convención sobre Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, artículos 4 y 5-. La Procuraduría señala que, al tenor del artículo 121, de la Ley General de la Administración Pública, la naturaleza jurídica de la normativa impugnada corresponde a un acuerdo administrativo y no un decreto- por lo que, al ser un acto administrativo concreto, no procede revisarse en esta vía-; concluye lo anterior basándose en este criterio de la Sala Constitucional “(…) el decreto ejecutivo que declara de interés público y conveniencia nacional un proyecto y habilita al desarrollador, "previa autorización de la oficina correspondiente del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, para la corta de árboles (inclusive de especies vedadas) y el desarrollo de obras de infraestructura en áreas de protección (...), no obstante la denominación de 'decreto ejecutivo' que se le otorgó, se trata de una disposición concreta y particularizada, que se limita a calificar el interés público y la conveniencia nacional de un proyecto claramente individualizado en cuanto a sujeto y contenido(…)". Expone, que el Parque Recreativo Municipal Los Chorros- en el acto de su creación- no fue declarado área silvestre protegida, de dominio público estatal, ya que no cumplió los requisitos necesarios al efecto, ni se enmarca en ninguna de las categorías de manejo legalmente establecidas, y por lo tanto, no podría afirmarse que tenga esa condición. Añade, que la expresión "área protegida" empleada por la Sala Constitucional- en la Sentencia 2013-11525- lo es en sentido amplio y no estricto; también, que los terrenos del Parque Recreativo Municipal Los Chorros, que forman parte del Patrimonio Natural del Estado, son sólo los que se encuadren dentro de los supuestos del artículo 13, de la Ley Forestal, a constatar con los debidos estudios técnicos de la Administración Forestal del Estado- por lo que, en este punto, sería impropio afirmar que la totalidad del área del parque es Patrimonio Natural del Estado-. Refiere, que en el Dictamen C-285-2013 se dijo que los terrenos que forman parte de las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado son los de propiedad pública- no los de propiedad privada, aunque los comprendan geográficamente, y que la municipalidad no administra terrenos de particulares-; además, que de acuerdo con la sentencia 389-2016 del Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, la servidumbre de acueducto y de paso a favor del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, para el proyecto Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas- causa de utilidad pública-, se impuso sobre una finca de propiedad privada, Sistema de Folio Real, matrícula , Partido de Alajuela, derechos 001, 003, 004 y 005. Manifiesta, que es incorrecto aseverar que el Decreto impugnado permite la poda, corta o eliminación de árboles en el Patrimonio Natural del Estado, ya que se autorizan en terrenos cubiertos de bosque o en las áreas de protección definidas en el artículo 33, de la Ley Forestal N° 7575, siempre que no se ubiquen en terrenos del Patrimonio Natural del Estado; además, que dichos actos se realizarán en terrenos de propiedad privada, lo que es conforme a lo dispuesto en los artículos 19, inciso b), y 34, de esa normativa, los postulados del desarrollo sostenible y el Derecho de la Constitución- es decir, la prohibición del artículo 5, inciso a), de la Ley N° 6126 no es absoluta y más bien debe interpretarse sistemáticamente con lo dispuesto por la Ley Forestal-. Observa que, respecto al artículo 3 del Decreto impugnado, los accionantes no explicaron los motivos por los que esa norma contradice el Derecho de la Constitución, con lo que incumplen el requisito del artículo 78, de la Ley de Jurisdicción Constitucional, de exponer en forma clara y precisa, con cita concreta de las normas o principios que estiman infringidos. Apunta que, relacionado a la transgresión de la autonomía municipal, la Sala Constitucional ha establecido que cuando en una acción de inconstitucionalidad se alega la defensa de intereses institucionales, como la autonomía, "se está ante un supuesto de lesión individual y directa". Expone, que los numerales 1, 2, 3 y 4, del Decreto 40675-MINAE, no autorizan podas, talas o eliminación de árboles en terrenos del Patrimonio Natural del Estado, y por lo tanto, el Estado ha cumplido el compromiso internacional de adoptar leyes y reglamentos para conservar y proteger los bosques, dentro del concepto de desarrollo ambientalmente sostenible; asimismo, los accionantes no confrontan, ni exponen, en forma clara y precisa, las razones por las que cada una de las normas del Decreto son contrarias a los textos de las convenciones internacionales de cita. Por lo anteriormente expuesto, solicita se declare sin lugar la acción.
6. 6Fernando Mora Rodríguez, en su calidad de Ministro a.i. de Ambiente y Energía, indica que su representada siempre actuó a tenor de las facultades conferidas por los artículos 2, de la Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía (Ley N° 7152), 3, inciso m), y 34, de la Ley Forestal (Ley N°7575), con los que el Decreto Ejecutivo N°40675-MINAE del 25 de septiembre de 2017 (norma impugnada) declaró de conveniencia nacional el proyecto “Mejoras al sistema de abastecimiento de Atenas” a desarrollar por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; de previo a esta declaratoria, se procedió a la valoración costo-beneficio del proyecto con el fin de determinar si era técnicamente viable y factible, y de hecho el Considerando IX del decreto impugnado establece que el “(…) AYA, elaboró la evaluación económica-social del citado proyecto, misma que fue sometida por parte del Ministerio de Ambiente y Energía a valoración, en aras de ponderar que los beneficios sociales sean superiores a los costos socioambientales, (…) lo anterior a efecto de que se emitieran las recomendaciones respectivas, mismas que en lo conducente, refirieron que el procedimiento utilizado por el AYA, fue adecuado para la estimación de las externalidades señaladas, y a la postre se concluyó que: “… existe un beneficio social positivo y se evidencia que satisfará una demanda real que requiere una población específica, como es el servicio de agua potable.Por tal motivo, el proyecto puede considerarse de conveniencia nacional… debido a que los resultados del proyecto (TIR y VAN positivos), se considera que el proyecto se le puede otorgar la declaratoria de conveniencia nacional”. Añade, que esta declaratoria de conveniencia nacional del proyecto lo que busca es satisfacer la demanda (hasta el año 2030) de agua potable para treinta mil habitantes de la comunidad de Atenas ante las deficiencias en el suministro de agua apta para consumo humano- problemática previamente considerada en el Decreto Ejecutivo N° 38005-S “Declara emergencia sanitaria en las comunidades del cantón de Atenas debido a deficiencias en el suministro de agua apta para consumo humano", dado el 15 de octubre de 2013-; además, otra finalidad del proyecto es resguardar el derecho humano al agua y de ahí se consideró oportuno declarar su conveniencia nacional. Expone, que los accionantes advierten las prohibiciones de: corta o aprovechamiento de árboles en Patrimonio Natural del Estado, cambio de uso de suelo en terrenos privados con bosque y en cuanto a cortar árboles en áreas de protección (artículos 1, 18, y 33, de la Ley Forestal; como 148-150, de la Ley de Aguas); sin embargo, dicha prohibición no es absoluta puesto que el legislador incluyó excepciones que permiten cambiar el uso de suelo en terrenos privados con bosque y cortar árboles en áreas de protección, esto ante proyectos declarados como de conveniencia nacional (quedan por fuera los terrenos patrimonio natural del Estado)-lo anterior de conformidad con los artículos 3, inciso m), 19 inciso b), 33, y 34, de la Ley Forestal (relacionados con los artículos 2, y 4, del decreto impugnado)-.Manifiesta que, con base a lo anterior, los accionantes no llevan razón en su argumento ya que el Ministerio de Ambiente y Energía no está autorizando la corta en “Patrimonio Natural del Estado”- ni mucho menos se habla de algún tipo de tala rasa- sino que la corta o poda deberá ser limitada, proporcional y razonable; además, de acuerdo a información presentada por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (mediante memorando de 25 de octubre de 2017) se reitera que se requiere talar aproximadamente seis árboles que están ubicados en servidumbre de paso y propiedades del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, pero se especificó “la decisión de corta se tomará al ejecutar la obra en sitio”, por lo que no necesariamente se llevaría a cabo la corta. Explica, que el decreto impugnado no contrasta con la Ley N° 6126 (“Declara Parque Recreativo Municipal Los Chorros Grecia” del 9 de noviembre de 1977), y de hecho en el Expediente Legislativo N°7679, se previó que dichas aguas pudieran abastecer a poblaciones que la requirieran, como en este caso sucede con el cantón de Atenas.Apunta que, por medio del Oficio N°SINAC-DE-1871 del 8 de noviembre de 2017, “(…) la figura del “Parque Recreativo Los Chorros” no está contemplado dentro de las categorías de manejo de área silvestre protegida, sino que corresponde a una ley especial, la N°6126, y que incluso consideró en su articulado que en el Parque Recreativo, también se incluían fincas de propiedad particular (...); por otra parte, según el Considerando V del decreto impugnado “(…) el proyecto consiste en la ampliación de la capacidad de la línea de conducción de agua (63.50 l/s) desde la fuente actual ubicada en la naciente Prendas, hasta un nuevo tanque de almacenamiento en Sabana Larga de Atenas (…)” lo que técnicamente implica que no necesariamente el proyecto se ubique en Patrimonio Natural del Estado, ni que se limite únicamente en el Parque Recreativo Los Chorros, sino que se extiende hasta el cantón de Atenas.Agrega, que el decreto impugnado respeta el artículo 50 Constitucional puesto que, por medio de la Resolución N°1614-2014-SETENA de las 8:20 horas del 14 de agosto de 2014, se le dio viabilidad ambiental al proyecto (fundamento para declarar la conveniencia nacional del proyecto)- por lo que ya se cumple con lo que fue requerido en la Sentencia N°11525-2013 de las 10:05 horas del 30 de agosto de 2013, en donde la Sala Constitucional acusó la necesidad de que este proyecto contara con viabilidad ambiental y por lo tanto se optó por suspenderlo-. Recalca, que el argumento de los accionantes por cuanto el Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados no puede llevar a cabo las obras del proyecto en el Parque Recreativo Los Chorros, no procede porque a dicho ente se le atribuyó la facultad de adquirir bienes inmuebles en propiedad que considere convenientes (expropiando si fuere necesario) y así llevar a cabo la construcción requerida para la captación y conducción del agua para poblaciones; esto de conformidad con los artículos 2, incisos a), b), f), h), e i), 5 incisos c), y e), y 18, de la Ley Constitutiva Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (Ley N° 2726). Solicita, por lo anterior, se declare sin lugar la presente acción.
7. 7Los edictos a que se refiere el párrafo segundo, del artículo 81, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, fueron publicados en los números 240, 241 y 242 del Boletín Judicial, de los días 19, 20 y 21 de diciembre de 2017.
8. 8Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10, y 85, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9, ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
9. 9Por resolución de las 10:08 horas del 25 de enero de 2018, se tienen por contestadas las audiencias a la Procuraduría General de la República y al Ministerio de Ambiente y Energía, estando listo los autos, se pasa la acción de inconstitucionalidad a la oficina del magistrado Luis Fernando Salazar Alvarado, que por turno le corresponde el estudio de fondo.
10. 10En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad. El artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa, cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el procurador General de la República, el contralor General de la República, el fiscal General de la República o el defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa". En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la Sentencia N° 1993-3750 de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993:

"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como: el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto, deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principio, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés que atañe a todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos.

Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda, de ninguna manera, llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales.

II.Sobre la legitimación en el caso concreto. La acción de inconstitucionalidad interpuesta por Nombre01, en su condición de Presidente de la Asociación Administradora de Acueductos de Tacares Sur de Grecia, pretende la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en el tanto acusa que el decreto impugnado autoriza la tala de un bosque de modo inconstitucional, y contrario a lo establecido por la Sentencia N° 2013-11525 de las 10:25 horas del 30 de agosto de 2013, dictada dentro del expediente 13-007790-0007-CO. En este sentido, la acción es admisible dado que la pretensión del accionante es la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en cuanto señala que se alegó que el Decreto Ejecutivo permite una tala inconstitucional de un bosque, de conformidad con el artículo 50, Constitucional.

III.Objeto de la impugnación. La acción de inconstitucionalidad interpuesta por el representante de la Asociación accionante, pretender la declaratoria de inconstitucionalidad del siguiente Decreto Ejecutivo:

N° 40675-MINAE EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y EL MINISTRO DE AMBIENTE Y ENERGÍA En el ejercicio de las facultades que les confieren los artículo 140 incisos 3) y 18) y 146 de la Constitución Política; la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados N° 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas; los artículos 16, 28 párrafo 2 inciso b) y 136 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública N° 6227 del 2 de mayo de 1978; artículo 2 inciso e), 50, 51 y 52 inciso d) de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554 del 4 de octubre de 1995; los artículos 3 inciso m), 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal N° 7575 del 13 de febrero de 1996; el artículo 2 inciso m) del Reglamento a la Ley Forestal, Decreto Ejecutivo N°25721-MINAE del 17 de octubre de 1996.

Considerando:

I.Que el artículo 2 inciso c) de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554 establece que el Estado velará por la utilización racional de los elementos ambientales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida de los habitantes del territorio nacional. Asimismo, tiene la obligación de propiciar un desarrollo económico y ambientalmente sostenible, entendido como el desarrollo que satisface las necesidades humanas básicas sin comprometer las opciones de las generaciones futuras.

II. Que la Ley Orgánica del Ambiente en sus artículos 51 inciso c) y 52 inciso b), establecen

“Artículo 51.—Criterios. Para la conservación y el uso sostenible del agua, deben aplicarse, entre otros, los siguientes criterios: (…)

• c)Mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas hidrográficas”.

“Artículo 52.—Aplicación de criterios. Los criterios mencionados en el artículo anterior deben aplicarse:

• d)En la operación y la administración de los sistemas de agua potable, la recolección, la evacuación y la disposición final de aguas residuales o de desecho, que sirvan a centros de población e industriales.”

III.Que la Ley N° 2726 dispone, que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (en adelante AyA) tiene el objeto de dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento, desarrollo y todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, lo mismo que el aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas urbanas, para todo el territorio nacional.

IV.Que de conformidad con el artículo 50 de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554, se establece que el agua es de dominio público y su conservación y uso sostenible son de interés social, correspondiéndole al Estado aplicar estos en la elaboración y ejecución de cualquier ordenamiento del recurso hídrico, así como en la operación y administración de los sistemas de agua potable y su recolección.

V.El acueducto de Atenas se construyó a partir de la captación de la naciente Prendas que data desde el año 1961. Este abastece además del Distrito Central, a las comunidades de Santa Eulalia, Mercedes Norte, Sabana Larga y Río Grande, que se encuentran localizadas a corta distancia de la línea de conducción principal procedente de la fuente Prendas.

El proyecto consiste en la ampliación de la capacidad de la línea de conducción de agua (63.50 l/s) desde la fuente actual ubicada en la naciente Prendas, hasta un nuevo tanque de almacenamiento en Sabana Larga de Atenas, pues existe un déficit de 20 lis(sic) para suplir a la comunidad.

A la fecha, la proyección de demanda realizada para la población ubicada dentro de la zona de influencia que se abastece del acueducto de Atenas, indica que se requerirán gradualmente 1191/s al ario 2030 (sic), según aumento de la demanda de la población, lo cual corresponde al caudal máximo diario demandado por una población beneficiada de aproximadamente 30.000 habitantes.

La ampliación del acueducto consiste en utilizar parte del rebalse que actualmente no se utiliza, para satisfacer la demanda actual y futura de la ciudad de Atenas. Estas obras son de interés público, debido a que dotan de agua potable a lugares que actualmente tienen serias deficiencias en el servicio, principalmente en cuanto a cantidad y continuidad del mismo. Este es el caso del Cantón de Atenas, para el cual se realizó un análisis de las obras prioritarias que mejorarán el servicio de abastecimiento de agua potable y solucionarán el problema donde se identificó que los componentes necesarios consisten en ampliar la capacidad de la línea de conducción de agua, la sustitución de unas redes de distribución y mejorar el almacenamiento.

VI.Que de conformidad con el oficio número OG-1069-2013 del 15 de junio del 2013, suscrito por el Área de Conservación Cordillera Volcánica Central del Sistema Nacional de Áreas de Conservación: “...el lugar donde se captan las aguas para abastecer los lugares antes mencionados..., no tiene categoría de área silvestre protegida administrada por el SLNAC-MINAE según lo establecida en la Ley Orgánica del Ambiente. Lo que quiere indicar que dichas fuentes se encuentran en una propiedad privada...”.

VII.Que el Proyecto denominado “Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas” al amparo del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554, cuenta con la respectiva viabilidad ambiental emitida por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), según resolución N° 1614-2014-SETENA de las ocho horas veinte minutos del catorce de agosto de dos mil catorce (expediente administrativo N° D1-11811-2013SETENA).

VIII.Que los artículos 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal N° 7575, prohíben el cambio de uso del suelo en terrenos cubiertos de bosque, así como la corta de árboles en áreas de protección, excepto en proyectos estatales o privados que el Poder Ejecutivo declare de conveniencia nacional, sean aquellos proyectos cuyos beneficios sociales son mayores a los costos socio ambientales, tal y como acontece con el Proyecto denominado “Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas”.

IX.Para tal efecto, el AyA, elaboró la evaluación económica-social del citado proyecto, misma que fue sometida por parte del Ministerio de Ambiente y Energía a valoración, en aras de ponderar que los beneficios sociales sean superiores a los costos socioambientales, al amparo del inciso m) del artículo 03 de la Ley Forestal N° 7575, lo anterior a efecto de que se emitieran las recomendaciones respectivas, mismas que en lo conducente, refirieron que el procedimiento utilizado por el AyA, fue adecuado para la estimación de las externalidades señaladas, y a la postre se concluyó que:

“...existe un beneficio social positivo y se evidencia que satisfará una demanda real que requiere una población específica, como es el servicio de agua potable. Por tal motivo, el proyecto puede considerarse de conveniencia nacional... debido a que los resultados del proyecto (TIR Y VAN positivos), se considera que al proyecto se le puede otorgar la declaratoria de conveniencia nacional.”

X.Que, en razón de lo anterior, se requiere declarar la conveniencia nacional del citado proyecto, habida cuenta que se trata de una obra de infraestructura de abastecimiento de agua potable de un actor público y su desarrollo contribuirá a atender la demanda de agua de la comunidad de Atenas. Asimismo, el proyecto se ajusta a las políticas nacionales de mejorar los sistemas de agua potable, de forma que se garantice la confiabilidad, oportunidad y calidad de este servicio disponible para el consumo a nivel nacional.

XI.Que, debido a que el proyecto contempla la ampliación y mejora de obras ya existentes o bien, la construcción de obras nuevas que se localizan dentro de las áreas de protección de ríos o quebradas o bien áreas de aptitud forestal, en las que sería necesario generar impactos ambientales, que representarán los mínimos posibles, es requerido un marco jurídico y técnico para que dichas actividades puedan ser llevadas a cabo.

XII.Que, de conformidad con el Reglamento a la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, Decreto Ejecutivo N° 37045-MPMEIC y sus reformas, se determinó que la presente propuesta no establece ni modifica trámites, requisitos o procedimientos, que el administrado deba cumplir, situación por la que no se procedió con el trámite de control previo.

Por tanto,

DECRETAN:

DECLARATORIA DE CONVENIENCIA NACIONAL DEL PROYECTO “MEJORAS AL SISTEMA DE ABASTECIMIENTO DE ATENAS” A DESARROLLAR POR EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS Artículo 1º—Se declara de Conveniencia Nacional la construcción, operación y mantenimiento, así como la ejecución de las obras de prevención, mitigación o compensación requeridas según lo dispuesto en el Plan de Gestión Ambiental aprobado por SETENA, para el Proyecto “Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas” en adelante el Proyecto, las que serán realizadas por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, (en adelante el AyA) o las empresas a que éste contrate para su ejecución.

Artículo 2º—En virtud de la declaratoria de Conveniencia Nacional de la construcción, operación y mantenimiento del Proyecto “Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas” del AyA, se autoriza la corta, poda o eliminación de árboles -incluyendo especies declaradas en veda o en peligro de extinción- que se ubiquen en terrenos cubiertos de bosque o en las áreas de protección definidas en el artículo 33 de la Ley Forestal N° 7575, siempre que no se ubiquen en terrenos Patrimonio Natural del Estado.

Artículo 3º—La Administración Pública Central y Descentralizada, dentro de un marco de cooperación interinstitucional, contribuirá, de acuerdo a las potestades que la legislación les atribuye, en forma prioritaria y efectiva con la agilización real de trámites vinculados a los permisos y ejecución de obras vinculadas con el Proyecto.

Artículo 4º—Que el desarrollador está en la obligación de proceder bajo los parámetros que establece el último párrafo del artículo 19 de la Ley Forestal N° 7575, en el sentido de que la corta de árboles deberá realizarse de forma limitada, proporcional y razonable, previa tramitación de los respectivos permisos ante el Área de Conservación pertinente del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

Artículo 5º—Como parte de la ejecución del Proyecto, el mismo destinará fondos para la formulación y ejecución de acciones que promuevan la compensación en forma directa e indirecta, por medio de alianzas con entes públicos o privados, sobre las cantidades diversas de árboles de la misma especie que requiera cortar para la construcción del Proyecto.

Artículo 6º—El AyA deberá cumplir con los requerimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, así como con las obligaciones contraídas en el Estudio de Impacto Ambiental, la Declaración Jurada de Compromisos Ambientales y las medidas ambientales de mitigación y compensación aprobadas Artículo 7°— Rige a partir de su publicación.

Dado en la Presidencia de la República.—San José, el veinticinco de setiembre del año dos mil diecisiete.

LUIS GUILLERMO SOLÍS RIVERA.—El Ministro de Ambiente y Energía.—1 vez.—O.C. N° 2134.— Solicitud N° 42183.—( D40675 - IN2017174590 ).

El Decreto Ejecutivo impugnado, fue publicado en la siguiente dirección electrónica: https://www.imprentanacional.go.cr/pub/2017/10/11/ALCA244_11_10_2017.pdf Se considera que el Decreto Ejecutivo violenta los artículos 7, 50, 89 y 169, de la Constitución Política, además de las obligaciones internacionales contenidas en los numerales 5, de la Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (Ley N° 3763); 4 y 5, de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (Ley N° 5980).

IV.Sobre el fondo. Como se transcribió, se incoa la acción de inconstitucionalidad para solicitar la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo N° 40675-MINAE, que es la Declaratoria de Conveniencia Nacional del Proyecto “Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas” a desarrollar por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

La acción de inconstitucionalidad pretende la protección del patrimonio natural del Estado, por una parte, en cuanto -se dice- que lo que se pretende es proteger la cobertura del bosque como integrante del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado -que el accionante alega es Patrimonio Natural del Estado-, y por otra parte, el Estado por permitir el acceso al agua proveniente de terrenos cubiertos por la Ley N° 6126, que comprende la afectación especial de propiedades privadas y públicas establecidas bajo esa ley, para la protección de recurso hídrico y su utilización por las comunidades. En este sentido, se alega que la propiedad desde donde se capta el agua pasó a dominio público, a nombre del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados mientras se tramitaba el procedimiento administrativo para la Declaratoria de Conveniencia Nacional, lo que, acorde con el artículo 13, de la Ley Forestal, hace de la propiedad Patrimonio Natural del Estado.

La acción procura una protección del derecho al ambiente en concurso con el derecho fundamental a un servicio universal al agua potable, derechos que deberán ser ponderados por este Tribunal. Más aún, las autoridades desmienten la envergadura de la afirmación del accionante, pues se debe tener en cuenta que la Declaratoria de Conveniencia Nacional involucra -realmente- la corta de seis árboles a lo largo de un corredor de una tubería -prexistente- del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, que se reducen a menos árboles por procesos propios de la naturaleza, de modo que no se trataría de un bosque como inicialmente se alegó. En consecuencia, la Sala debe enmarcar la discusión de la acción en un balance entre estos derechos, en principio no deberían ser antagónicos, pues se trata de derechos que están al servicio de la biota y el ser humano, para su propia supervivencia.

V. Sobre los antecedentes sobre el derecho al agua en la jurisprudencia de la Sala

A.- El derecho al agua como derecho humano.

El tema ha sido abordado por la Sala en múltiples oportunidades, en el que se ha examinado la constitucionalidad de actuaciones concretas de las administraciones que brindan el servicio de agua potable. En Sentencia N° 2003-04654 de las 15:44 horas del 27 de mayo de 2003, esta Sala abordó el derecho al agua desde un enfoque de un derecho económico, social y cultural, interdependiente e interconectado con otros derechos, incluido el ambiental, en cuanto estableció que:

“V.- La Sala reconoce, como parte del Derecho de la Constitución, un derecho fundamental al agua potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida, al medio ambiente sano, a la alimentación y la vivienda digna, entre otros, tal como ha sido reconocido también en instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos aplicables en Costa Rica: así, figura explícitamente en la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (art. 14) y la Convención sobre los Derechos del Niño (art. 24); además, se enuncia en la Conferencia Internacional sobre Población y el Desarrollo de El Cairo (principio 2), y se declara en otros numerosos del Derecho Internacional Humanitario. En nuestro Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el país se encuentra particularmente obligado en esta materia por lo dispuesto en el artículo 11.1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ("Protocolo de San Salvador" de 1988), el cual dispone que:

“Artículo 11. Derecho a un medio ambiente sano 1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos”.

Además, recientemente, el Comité de Derechos Económicos, Culturales y Sociales de la ONU reiteró que disponer de agua es un derecho humano que, además de ser imprescindible para llevar una vida saludable, es un requisito para la realización de todos los demás derechos humanos.

VI.Del anterior marco normativo se deriva una serie de derechos fundamentales ligados a la obligación del Estado de brindar los servicios públicos básicos, que implican, por una parte, que no puede privarse ilegítimamente de ellos a las personas, pero que, como en el caso del agua potable, no puede sostenerse la titularidad de un derecho exigible por cualquier individuo para que el Estado le suministre el servicio público de agua potable, en forma inmediata y dondequiera que sea, sino que, en la forma prevista en el mismo Protocolo de San Salvador, esta clase de derechos obligan a los Estados a adoptar medidas, conforme lo dispone el artículo primero del mismo Protocolo:

“Los Estados Partes en el presente Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos se comprometen a adoptar las medidas necesarias tanto de orden interno como mediante la cooperación entre los Estados, especialmente económica y técnica, hasta el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen en el presente Protocolo”.

De esto tampoco puede interpretarse que ese derecho fundamental a los servicios públicos no tenga exigibilidad concreta; por el contrario, cuando razonablemente el Estado deba brindarlos, los titulares del derecho pueden exigirlo y no pueden las administraciones públicas o, en su caso, los particulares que los presten en su lugar, escudarse en presuntas carencias de recursos, que ha sido la secular excusa pública para justificar el incumplimiento de sus cometidos”.

La Sentencia transcrita permite ilustrar la existencia de una obligación internacional, exigible al Estado costarricense de adoptar medidas para la satisfacción de ciertos derechos prestacionales, entre ellos, uno tan importante como es el suministro de agua potable para el uso humano, sin olvidar que los derechos económicos, sociales y culturales, así como otros políticos y civiles son universales, indivisibles e interdependientes, como también interrelacionados. Lo anterior obliga a que la determinación de un derecho prevalente no sea solo producto de un análisis aislado o cerrado, sino la ponderación de los otros derechos que entran en consideración, especialmente si son varios concurrentes. ¿Qué quiere decir esto? Para el desarrollo sustentable de cualquier Nación, los recursos deben observarse como bienes y activos de la población, de modo que, el Estado no debe permitir que el acceso a ellos sea exclusivo, excluyente, inalcanzable e inaccesible para sus habitantes, de ahí que importantes reformas vienen a consolidar un enfoque de derechos humanos al servicio potable de agua.

Lo contrario, lo único que invita es a fomentar una sociedad inacabada para unos y para otros no. Evidentemente, pone de relieve un problema de inequidad en la distribución de los recursos, en el que todos pierden como sucede en las sociedades más injustas del orbe. De ahí que, se debe afirmar que, al igual que otros derechos como al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, debe estarse en sintonía con un enfoque del desarrollo sustentable en armonía con todos los demás derechos. No es correcto interpretar el derecho al ambiente aislado de otros reclamos legítimos, porque si de su análisis se depende y se encuentra interrelacionado a otros derechos, como el derecho a una vivienda y al vestido adecuados, o a la salud e higiene de los artículos de necesidad básica, junto al derecho al agua, entre otros, son derechos que generalmente se deben asociar para que el Estado pueda cumplir con un derecho general a un nivel de vida adecuado, así como se encuentra expresado en los diferentes instrumentos de derechos humanos de las Naciones Unidas.

La doctrina jurisprudencial de este Tribunal, es elocuente al enunciar el grado de interrelación e interdependencia del derecho al agua a otros derechos. En la Sentencia N° 2006-5606 de las 15:21 horas del 26 de abril de 2006, se estableció:

“Se sostiene que sin el acceso equitativo a un requerimiento mínimo de agua potable, serían inalcanzables otros derechos establecidos -como el derecho a un nivel de vida adecuado para la salud y para el bienestar, así como de otros derechos civiles y políticos. En noviembre del 2002, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas afirmó que el acceso a cantidades adecuadas de agua limpia para uso doméstico y personal es un derecho humano fundamental de toda persona. Asimismo en el Comentario General No. 15 sobre el cumplimiento de los artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Comité hizo notar que "el derecho humano al agua es indispensable para llevar una vida en dignidad humana. Es un pre-requisito para la realización de otros derechos humanos". Se enfatiza también que los Estados miembros del Pacto Internacional tienen el deber de cumplir de manera progresiva, sin discriminación alguna, el derecho al agua, el cual da derecho a todos a gozar de agua suficiente, físicamente accesible, segura y aceptable para uso doméstico y personal.

Por su parte se han dado varias conferencias internacionales entre las que destaca la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua llevada a cabo en Mar de Plata en 1977 que reconoció que todos los pueblos tienen derecho al acceso a agua potable para satisfacer sus necesidades básicas. También, la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, adoptada por la Asamblea General de la ONU, de 1986 incluye un compromiso por parte de los Estados de asegurar la igualdad de oportunidades para todos para disfrutar de los recursos básicos.

El concepto de satisfacer las necesidades básicas de agua se fortaleció más durante la Cumbre de la Tierra de 1992 en Río de Janeiro. En la Agenda 21, los gobiernos acordaron que "al desarrollar y usar los recursos hídricos, debe darse prioridad a la satisfacción de las necesidades básicas y a la conservación de los ecosistemas. De igual forma, en el Plan de Implementación adoptado en la Cumbre de Johannesburgo en el 2002, los gobiernos se comprometieron a "emplear todos los instrumentos de políticas, incluyendo la regulación, el monitoreo…. y la recuperación de costos de los servicios de agua," sin que los objetivos de recuperación de costos se conviertan en una barrera para el acceso de la gente pobre al agua limpia. Asimismo existen decenas de instrumentos internacionales que directa e indirectamente tienen que ver con el agua como un derecho humano de todas las personas y pueblos, de tal forma que no sólo es un tema que por su naturaleza tiende a la nacionalización, sino a la internacionalización de su uso y aprovechamiento”.

B.- La reforma constitucional.

Aunque el Decreto Ejecutivo impugnado fue promulgado antes de la reforma constitucional al artículo 50, Constitucional, es importante traerlo a colación, especialmente, porque si bien el reconocimiento al derecho al agua potable hace poco tiempo fue incluido formalmente por el Constituyente derivado, ya existía la jurisprudencia de este Tribunal en el tema. Sin embargo, no se puede dejar de lado que su inclusión, en el Derecho de la Constitución, tiene -por sí mismo­­- un peso y gran cuota para potenciar cambios jurídicos y de prácticas institucionales en el país.

Por medio de la Sentencia N° 2020-003982 de las 11:50 horas del 26 de febrero del 2020, esta Sala evacuó la consulta legislativa relacionada con la reforma parcial al procurarse la “Adición de un párrafo al artículo 50 de la Constitución Política para reconocer y garantizar el derecho humano de acceso al agua”. Con oportunidad de esa reforma, esta Sala razonó la importancia de la reforma, de la siguiente manera:

“La propuesta así planteada y ya aprobada en primer debate, refiere no solamente el reconocimiento expreso del acceso al agua como derecho humano, sino que se encuentra directamente relacionada con que ese derecho humano que allí se reconoce de manera positiva, lo es sobre el acceso al agua potable, toda vez que se parte de la consideración del agua –y especialmente el agua potable- como elemento esencial e intrínseco para la vida y la salud de las personas, entrando así en consonancia con lo señalado en el artículo 21 y en la primera parte del mismo artículo 50 de la Constitución Política, y los desarrollos jurisprudenciales de esta misma Sala que de tales normas derivan.

La Sala advierte que el derecho de acceso al agua, y especialmente al agua potable, forma parte de diversos enunciados en el ámbito del derecho internacional de los derechos humanos, a través de diferentes instrumentos con distinto alcance o naturaleza jurídica, pero que por su propia condición y con motivo de lo dispuesto por el artículo 48 de la Constitución Política, son dables de ser necesariamente considerados en cuanto a esta temática corresponde. Así, este derecho se encuentra ya relacionado y referenciado desde 1972 en la denominada Declaración de Dublín sobre el Agua y el Desarrollo Sostenible; fue considerado en la Conferencia de Rio sobre el Medio Ambiente del mismo año 1972; en la Declaración de Copenhague sobre Desarrollo Social de 1995; fue validado en el Primer Foro Mundial del Agua, a través de la Declaración de Marrakech en 1997; mientras que a nivel convencional se encuentran concretas previsiones en el inciso 1) del artículo 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –Protocolo de San Salvador-, e incluso en el mismo Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

Y en materia de resoluciones generales, se tiene, entre otras, el Comentario General sobre el Derecho al Agua, adoptado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas en noviembre de 2002 a través de la resolución ONU: E/C.12/2002/11, así como la Resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas, número 70/169, de 17 de diciembre de 2015, las cuales refieren de manera expresa que el agua debe ser «segura y de calidad aceptable para usos personales y domésticos», y el acceso al «agua potable y al saneamiento para todas las personas de manera no discriminatoria».

En este sentido, es válido afirmar que la propuesta de adición al artículo 50 de la Constitución, en la medida que de manera expresa reconoce el derecho de acceso al agua potable, se encuentra en consonancia con los desarrollos jurídicos que sobre la materia se muestra a nivel internacional y que se plasma en declaraciones, convenios y resoluciones de distinta naturaleza, de donde resulta su conformidad con el avance jurídico que se muestra al respecto a nivel internacional, y que por la propia esencia del derecho internacional público y el derecho internacional de los derechos humanos, tales formulaciones tienen su impacto directo en el propio ámbito interno de los Estados, tal como esa propuesta de reforma constitucional pretende formalizar a ese nivel.

Es importante señalar, que se hace la referencia a que la propuesta lo que pretende es formalizar la situación a nivel constitucional, pues ciertamente el tema del acceso al agua, y al agua potable, se encuentra regulado en nuestro país en el ámbito de la legalidad, por un profuso marco normativo que abarca desde la Ley de Aguas de 1942, la Ley General de Agua Potable de 1953, la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados de 1961, la Ley General de Salud de 1973, la Ley de Creación del SENARA de 1983, la Ley Orgánica del Ambiente de 1995, y la Ley Forestal de 1996, entre otras.

Asimismo, debe enfatizarse la protección al ambiente y al derecho al agua que a nivel jurisprudencial ha desarrollado la jurisdicción constitucional, destacando no solamente la posibilidad de acceso al agua como recurso esencial para la vida humana, sino también la consustancial y necesaria protección que debe brindársele por parte de la institucionalidad en general, desde agencias especializadas como el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, como otras de carácter más amplio como la propia Dirección de Aguas del Ministerio del Ambiente y Energía, el Ministerio de Salud y las mismas Municipalidades del país, estableciéndose la necesaria coordinación entre ellas para asegurar no solamente la protección integral del recurso hídrico, sino también su legítima dotación para consumo humano bajo el cumplimiento de los parámetros establecidos y las reales posibilidades de su efectivo suministro –ver, entre muchas otras, sentencias de esta Sala, números 2003-4654, 2004-1923, 2009-262 y 2016-1791-.

Es importante señalar el énfasis que la reforma propone no sólo en materia de reconocer el acceso al agua potable como derecho humano, sino su particular condición de bien demanial, en el mismo sentido que la diversa legislación aquí enunciada ya refiere. Nótese que la propuesta normativa señala que «el agua es un bien de la Nación», es decir, un bien que pertenece en general a esa inmaterialidad incluida en el concepto de Nación, y como tal, en un bien que se encuentra difuminado entre toda la sociedad y sus actores, un bien de dominio público que requiere no sólo toda la protección por su condición de ser esencial para la vida, sino también para permitir su utilización para los diversos ámbitos que se requiera, siempre que se atiende a la debida sostenibilidad y a su protección integral como parte del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Nótese que el reconocimiento del derecho humano lo es sobre el agua potable, señalándose a continuación que el agua –así, en términos generales- es indispensable para proteger el derecho humano reconocido en la primera parte del párrafo, sin que ello implique de manera alguna la imposibilidad de utilizar el recurso para otro tipo de fines –agropecuarios, industriales o de desarrollo-, siempre que se haga de manera ajustada a las previsiones sobre el referido derecho al ambiente y garantizando la existencia del recurso adecuado para el agua potable.

En otras palabras, se reconoce y protege la existencia del agua, y sobre ella, de un derecho humano de acceso al agua potable, de donde resulta que la formulación normativa que se pretende incorporar, reconoce no solamente la protección y posibilidad de utilización del agua en términos generales, sino también el reconocimiento del acceso al agua potable como derecho humano.

Por otra parte, tómese en consideración que, según lo ya señalado, este acceso debe procurarse y brindarse de conformidad con el previo cumplimiento de los parámetros establecidos y de acuerdo a las reales posibilidades de suministro. Es decir, tal como se ha sentado en la copiosa jurisprudencia de esta Sala sobre el particular, si bien el reconocimiento del acceso al agua potable se configura como un derecho humano, su efectiva dotación puede sujetarse a las concretas y certeras posibilidades de otorgamiento, de donde deviene que ese acceso que se reconoce como fundamental, bien puede sujetarse al cumplimiento de condiciones concretas que a su vez permitan garantizar la existencia y preservación de este bien.

Es por tal razón, que la ya mencionada resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas, número 70-169, de 17 de diciembre de 2015, señala en su apartado 5 la exhortación a los Estados para:

“Garantizar la realización progresiva de los derechos humanos al agua potable y el saneamiento para todas las personas de manera no discriminatoria eliminando al mismo tiempo las desigualdades de acceso, en particular para quienes pertenecen a grupos vulnerables y marginados, por motivos de raza, género, edad, discapacidad, origen étnico, cultura, religión y origen nacional o social o por cualquier otro motivo, con miras a eliminar progresivamente las desigualdades basadas en factores como la disparidad en las zonas rurales y urbanas, la residencia en barrios marginales, el nivel de ingresos y otros factores pertinentes.” –el destacado no es del original- Esta progresividad a la que en esta resolución se hace referencia, desarrolla la homóloga previsión que en términos convencionales se consagra en el primer párrafo del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, al señalar que:

“Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.” –énfasis añadido- De tal manera, resulta válida la legítima regulación que permita el adecuado y ordenado acceso al agua potable aquí reconocido como derecho humano, pues se trata de propiciar su desarrollo progresivo en armonía con el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Es por tal razón, que la legislación que regule la materia –como lo podría ser la así propuesta en el mismo párrafo que se pretende adicionar, y a la que se hace referencia en la propuesta de transitorio XX-, deberá, en su momento, necesariamente resultar acorde con la carga de valores, principios y regulaciones expresas que informan a los derechos humanos, y al acceso al agua potable también como derecho humano que es, por lo que ciertamente esa legislación allí indicada, deberá ajustarse al Derecho de la Constitución y a las previsiones que en él se contempla sobre el particular” (los resaltado es del original).

La decisión de la Sala refleja la pertinencia de una reforma a la Constitución Política, en el enfoque del Derecho de la Constitución y obviamente el que ha tenido el derecho internacional de los derechos humanos sobre el acceso universal al agua, sobre todo a su potabilidad. Si bien, el agua como recurso natural debe procurarse con un acceso no discriminatorio para toda la población, evidentemente como derecho económico, social y cultural, esta Sala siempre ha establecido, en su jurisprudencia, la pertinencia de un esfuerzo colectivo hacia la disponibilidad y servicio para todos los pobladores, lo que en no pocas ocasiones ha considerado ajustado a la Constitución, los racionamientos horarios en procura de una distribución no discriminatoria, o incluso, la imposibilidad de dar accesibilidad al agua desde un punto de vista técnico y jurídico. No está demás indicar que la legislación nacional desde antes de la Constitución Política de 1949 ya contenía legislación para declarar el agua como de dominio público y priorizar la infraestructura de los sistemas de distribución de agua para las poblaciones (Ley de Aguas, N° 276 de 27 de agosto de 1942), o el establecimiento de la declaratoria de utilidad pública de obras para la dotación de agua (Ley General de Agua Potable, N° 1634 de 18 de septiembre de 1953).

Es igualmente importante señalar, que el artículo 18, de la Ley N° 2726 (Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) establece que “Todas las propiedades e instalaciones de los organismos del Estado que estén destinadas a la prestación de servicios relativos a la captación, tratamiento y distribución de aguas potables y evacuación de aguas servidas o pluviales en el país, son patrimonio nacional (…)”.

Si bien, la calidad del agua tiene un impacto sobre este derecho por su indiscutible relación con la vida humana, animal y vegetal, resulta vital, si se quiere, por ser un recurso estratégico, que la cantidad (suficiencia) de su prestación como servicio público requiere de la planificación y previsión de las autoridades especializadas, para procurar una adecuada y segura distribución. La escasez comprobada y declarada por las autoridades de salud debe poner en acción todas las instancias administrativas y judiciales para la solución de posibles infracciones a obligaciones internacionales de los derechos económicos, sociales y culturales, y más aún en todo lo posible, a esta Sala Constitucional de cara a una comprobada escasez de agua potable, como se dirá abajo.

El agua potable es un activo que el Estado debe asegurar a todos para alcanzar una sociedad completa, es claro que dota de seguridad y sanidad a la población, y también porque incide en las actividades productivas, como también otras propias que aseguran el bienestar de la población. Se requiere de una adecuada planificación estratégica de la prestación del servicio público del agua, especialmente, tomando en cuenta las épocas de reducción de las precipitaciones anuales. La demanda incrementada del líquido vital debe ser enfrentada por las instituciones públicas a través de la oportuna planificación y acciones concretas, para satisfacer algo que es obvio para un Estado social de Derecho como el costarricense, cuando se trata de observar las obligaciones internacionales de los derechos económicos, sociales y culturales, y también, garantizar la equidad entre la población, especialmente para quienes se encuentren en condiciones vulnerables por el efecto de la escasez.

De ahí que, esta Sala comprende la importancia de procurar mecanismos que permiten balancear los conflictos que se pueden producir entre el derecho al agua que viene protegiendo las autoridades públicas en sus informes, de los derechos más generales del ambiente sano y ecológicamente equilibrados, específicamente, la alegada protección de los bosques, áreas silvestres protegidas, o el Patrimonio Natural del Estado, etc. En momentos de crisis, no sería posible otro resultado que exigir institucionalmente actuaciones diligentes, racionales y proporcionadas.

C.- Continuación.

Hoy en día, con la reforma al artículo 50, Constitucional, se establece la fuerza vinculante del Derecho de la Constitución, con el texto expreso siguiente:

“Toda persona tiene el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, como bien esencial para la vida. El agua es un bien de la nación, indispensable para proteger tal derecho humano. Su uso, protección, sostenibilidad, conservación y explotación se regirá por lo que establezca la ley que se creará para estos efectos y tendrá prioridad el abastecimiento de agua potable para consumo de las personas y las poblaciones”.

En el caso que nos ocupa, la Sala tiene claro que la promulgación del Decreto Ejecutivo que se acusa de inconstitucional, sucede antes de la Reforma Constitucional, y de la enmienda a la Ley Forestal, con la “Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas en el patrimonio natural del Estado, Ley N° 9590 de 3 de julio de 2018”, de manera que se evidencia que para el tiempo durante el cual se tramitaba el Decreto Ejecutivo de Conveniencia Nacional impugnado, había una falta de sincronía de disposiciones legales que claramente repercutía en algunos casos en el derecho fundamental al agua, y que desafortunadamente impedía utilizar los recursos hídricos que podían extraerse de áreas consideradas Patrimonio Natural del Estado.

En la exposición de motivos de la reforma a la Ley Forestal, tramitada bajo el expediente legislativo N° 20.447, se dejó muy claro que:

“El artículo 18 antes citado señala cuáles actividades están autorizadas, por lo que el principio de legalidad administrativa cierra la posibilidad de realizar otras actividades dentro del patrimonio forestal, que no impliquen aprovechamiento de bosques, tal y como sería el aprovechamiento de recurso hídrico para fines públicos. Las normas invocadas se compaginan con el numeral 58, inciso b), ibídem, al tipificar como delito, reprimible con prisión de hasta tres años el aprovechamiento de recursos forestales en terrenos del patrimonio natural del Estado y en las áreas de protección para fines distintos a los previstos en la ley”(el subrayado es del original).

Continúa la exposición de motivos estableciendo que:

“…el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados planteó ante la Procuraduría General de la República la consulta referente a la posibilidad de autorización de obras para captar dichas fuentes en esas áreas. Como respuesta, el órgano asesor del Estado emite el dictamen C-134-2016 del 08 de junio de 2016, concluyendo de manera categórica: “… De lo expuesto se colige que AyA no está legalmente autorizado para aprovechar el recurso hídrico dentro de las áreas silvestres protegidas, de dominio público estatal, para abastecimiento poblacional, espacios donde no es aplicable el artículo 2°, inciso f, de la Ley 2726 de 1961. A fin de realizar ese aprovechamiento se requiere una ley expresa que amplíe las actividades permitidas en el Patrimonio Natural del Estado por el artículo 18 de la Ley Forestal, y fije los términos y condiciones.

Ante la respuesta brindada, la única opción viable se presenta a través de una reforma a la Ley Forestal o, en su defecto, de una autorización expresa a los prestadores de servicios públicos de agua potable, para la realización de actividades de aprovechamiento de agua y construcción de infraestructuras dentro de las áreas silvestres protegidas de propiedad estatal. Adicionalmente, debe considerarse que existen fuera de las categorías de manejo terrenos boscosos que estarían afectos a patrimonio natural del Estado a partir de ser adquiridos por instituciones públicas, situación que de igual forma limitaría las actividades a realizar dentro de lo que establece el artículo 18 de la Ley Forestal, por lo que se requiere de igual forma una autorización expresa para dicho fin.

Los proyectos de abastecimiento de agua potable son vitales para el presente del país y para poder solventar los grandes retos que se avecinan, en vista del crecimiento de la demanda de agua potable, del cambio en las condiciones climáticas y la complejidad que implica a partir del marco legal ambiental, aprovechar el recurso hídrico para brindar servicios de agua potable cuyas fuentes de ubican en el patrimonio natural del Estado”.

Es claro, que los mismos legisladores comprendieron la necesidad de que el entramado legal pudiera establecer con claridad disposiciones que cumplieran con las demandas legítimas del recurso hídrico para el consumo humano. Las reformas son importantes porque en realidad evidencian los problemas serios en la adecuada utilización del recurso del agua como servicio público accesible a todos los ciudadanos, como bien de utilidad pública. Incluso, en el estudio para la resolución de esta acción de inconstitucionalidad, se pudo comprobar que la propia Procuraduría General de la República, en el dictamen N° 151 del 21 de junio de 2018 reconsidera parcialmente el criterio C-134-2016 y C-103-2018, al interpretar que es posible para el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados realizar obras de reparación y mantenimiento.

D.- Decreto Ejecutivo N° 38005-S del 15 de octubre de 2013, que “Declara emergencia sanitaria en las comunidades del cantón de Atenas debido a deficiencias en el suministro de agua apta para consumo humano”, vigente desde el 11 de noviembre de 2013.

Ahora bien, como telón de fondo al Decreto Ejecutivo de Conveniencia Nacional impugnado, está el Decreto Ejecutivo que declara emergencia sanitaria en la ciudad de Atenas, toda vez que ha mantenido un crecimiento de la población, que el Estado constata que el caudal resulta insuficiente para el suministro de agua potable apta para el consumo humano (considerando VI), que “… todo sistema de abastecimiento de agua destinada al uso y consumo de la población, deberá suministrar agua potable, en forma continua, en cantidad suficiente para satisfacer las necesidades de las personas y con presión necesaria para permitir el correcto funcionamiento de los artefactos sanitarios en uso” (considerando IV). Que los estudios, desde esa época, revelan la problemática de la insuficiencia de caudal en los acueductos (Considerando V). Se agrega en la fundamentación “Que las deficiencias en el suministro de agua potable en dichas comunidades, representan un peligro potencial en la proliferación de enfermedades que podrían afectar la salud de alrededor de 17.500 personas”.

De igual manera, califica la situación de alto riesgo para las comunidades que enuncia (Considerandos VI y VIII), y que se procura el derecho a la salud como derecho fundamental de aplicación inmediata y su tutela por parte del Estado (Considerandos IX, X y XI). Establece que se deben llevar a cabo las acciones técnicas y administrativas de mejoramiento del caudal de agua potable del acueducto de Atenas (Considerando XII) y declara la situación de emergencia en materia de salud (Considerando XIII). Entre otras motivaciones, el Poder Ejecutivo entonces procede a decretar la “Emergencia sanitaria debido a deficiencias en el suministro de agua apta para consumo humano y declaratoria de interés público y nacional el proyecto de ampliación del acueducto de Atenas línea de conducción Tacares-Atenas Fase I Desarrollado por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados”.

Con base en lo anterior, se procede a establecer lo siguiente:

“Artículo 1°- Declárese emergencia sanitaria en las comunidades de Atenas Centro, El Brasil, La Presa, Dirección01, Dirección02, Cementerio, Invu, Boquerón, Pan de Azúcar, Río Grande, Sistema Alto López, El Vainilla, La Puebla, Santa Eulalia, Barrio Mercedes, Barroeta y Sabana Larga, situadas en el cantón de Atenas, Provincia de Alajuela, debido a deficiencias en el suministro de agua apta para consumo humano”.

“Artículo 2°- Declárese de interés público y nacional el proyecto “Ampliación del Acueducto de Atenas Línea de Conducción Tacares-Atención Fase I”, a cargo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, que tiene como objetivo mejorar los estándares con respecto a la cantidad, cantidad y continuidad del suministro de agua potable para las comunidades afectadas.

Artículo 3° (…)”.

Como es evidente, el Estado, al constatar la existencia de una emergencia sanitaria, adopta las medidas técnicas y administrativas para dar solución a los problemas detectados, pues evidentemente, el problema debe solucionarse a la mayor brevedad posible, ya que podría escalar a una situación sanitaria más grave, de no atenderse.

De ahí que, el Ministerio de Salud declara, con apoyo del principio precautorio en materia sanitaria, la emergencia para permitir el desarrollo de acciones concretas por parte del Estado; y lógicamente, en atención de lo anterior, se debe procurar acciones efectivas para evitar agravamiento de la situación y la conservación de la vida humana.

VI. Sobre el régimen forestal sometido en el Parque Recreativo Municipal Los Chorros

A.- Sobre los informes. La Procuraduría General de la República señala que, no obstante la Sala, en la Sentencia N° 2013-11525 de las 10:25 horas del 30 de agosto de 2013, señaló que el Parque Recreativo Municipal Los Chorros se trataba de terrenos de área protegida o patrimonio natural del Estado, ello no lo comparte, pues el área silvestre protegida es el “Espacio, cualquiera que sea su categoría de manejo, estructurado por el Poder Ejecutivo para conservarlo y protegerlo…” (Ley Forestal, artículo 3, inciso i). Pero señala que el Parque Recreativo Municipal Los Chorros no fue declarado así, ni como de dominio público estatal (Ley Orgánica del Ambiente, artículos 32, 36 y 70, del Decreto Ejecutivo 34433/2008; antes Ley N° 4465, artículos 18 y 37, de su Reglamento, Decreto 2923-A). Además, debe presentar en conjunto tres elementos como determinadas características del ecosistema: presencia de árboles maduros de diferentes edades, con uno o más doseles que cubran más del setenta por ciento (70%) de esa superficie, y sesenta árboles por hectárea de quince o más centímetros de diámetro (Ley Forestal, artículo 3, inciso d), y 2, inciso e, de su Reglamento, Decreto Ejecutivo 25721/1996).

Además, los terrenos forestales o de aptitud forestal son los contemplados en las clases que establezca la metodología oficial para determinar la capacidad de uso de las tierras (Ley Forestal, artículo 3, inciso b), Decreto Ejecutivo 23214/1994, y la Sentencia N° 2012-12716 de la Sala Constitucional). Incluso, señala en el dictamen C-172-2017 de la Procuraduría, que definir si el Parque Municipal era o no Patrimonio Natural del Estado, en los términos del artículo 13, de la Ley Forestal, “involucra la valoración de aspectos técnicos, ajenos a nuestras atribuciones, …”. De ahí concluye que la expresión utilizada por la Sala, de “área protegida” en la Sentencia N° 2013-11525 de las 10:25 horas del 30 de agosto de 2013, la utilizó en sentido amplio y no estricto y que para que un área encuadre como Patrimonio Natural del Estado, debe mediar estudios técnicos de la Administración Forestal del Estado.

Agrega, que los inmuebles del Parque Municipal quedan bajo administración del MINAE, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, artículo 13, párrafo 2°), además de que dentro del área de este parque hay terrenos de propiedad privada (Ley N° 6126/1977, artículos 4, y 9, párrafo 2°). En caso de que el particular no esté de acuerdo con el sometimiento al régimen forestal, corresponde a la Municipalidad de Grecia solicitar a la Dirección Forestal la expropiación. Finalmente, destaca algunos detalles del dictamen C-172-2017, entre las cuales está que las fincas de dominio privado no son patrimonio natural del Estado, que conforme al C-285-2013, los terrenos que forman parte de las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado son los de propiedad pública, no los privados, aunque los comprenda geográficamente. Luego la Procuraduría General de la República señala que la poda, corta o eliminación de árboles en terrenos privados, es conforme con los artículos 19, inciso b), y 34, de la Ley Forestal, de modo que la prohibición de corta de árboles en el artículo 5, inciso a), de la Ley N° 6126, debe hacerse conforme a la unidad y coherencia lógica del ordenamiento jurídico, en concordancia con el Derecho de la Constitución, del principio de hermenéutica jurídica, además de la jurisprudencia de la Sala Constitucional.

Interpretadas ambas leyes, en especial la Ley Forestal, es que se habilita al Poder Ejecutivo a dictar, en todo el país, y cuando lo juzgue procedente, Decretos de Conveniencia Nacional en inmuebles de dominio privado. Mediante ellos, se exceptúa el cambio de uso de suelo en terrenos cubiertos de bosque y la corta de árboles en áreas de protección.

El Ministro de Ambiente y Energía sostiene que la declaratoria de conveniencia nacional tiene su fundamento en los artículos 2, de la Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente y Energía (Ley N° 7152), y el 34, que establece que:

“Artículo 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas. Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en el artículo anterior, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional…” (destacado en el informe).

Artículo 3.- Definiciones. Para los efectos de esta ley, se considera:

(…)

• m)Actividades de conveniencia nacional: Actividades realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socio-ambientales.

El Balance deberá hacerse mediante los instrumentos apropiados”.

La Conveniencia Nacional que declara el Decreto impugnado fue establecido cuando se tuvo la certeza técnica de que los beneficios sociales eran mayores a los costos socio-ambientales, lo que estaría reflejado en su Considerando IX. El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados produjo una evaluación económica-social del proyecto, fue sometida a estudio por parte del Ministerio para cumplir con lo establecido en el inciso m) del artículo 3, de la Ley Forestal (Ley N° 7575). Además de establecer en la fundamentación del Decreto que hay una demanda real requerida por una población específica, agrega en el informe de la acción que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, por oficio PRE-2017-00648 que busca satisfacer una demanda hasta el año 2030 de treinta mil habitantes de Atenas, y va en función de la emergencia sanitaria de sus comunidades declarada por el Ministerio de Salud.

Señala que la Ley Forestal N° 7575 surgió para enfrentar la grave problemática de la deforestación que venía sucediendo décadas antes, pero conforme a los artículos transcritos, la intención del legislador nunca fue una prohibición absoluta en el tema de la corta de árboles en áreas de protección o cambio de uso de suelo en terrenos o en áreas de protección o de cambio de uso del suelo en terrenos privados con bosque. De ahí, la posibilidad del Poder Ejecutivo de establecer proyectos de Conveniencia Nacional, para el cambio de uso del suelo en proyectos de infraestructura, estatales o privados, siempre y cuando estas áreas de protección no se encuentren dentro de terrenos de Patrimonio Natural del Estado conforme al dictamen C-103-1998 de la Procuraduría General de la República. Alega el MINAE que revisó el proyecto del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados para determinar que había más beneficios sociales que los costos socioambientales.

Señala que el mismo Decreto contempla la prohibición de no talar en terrenos del Patrimonio Natural del Estado, y que la que se realice, se deberá hacer en forma limitada, proporcional y razonable (artículos 2 y 4, del Decreto Ejecutivo impugnado). De igual manera, señala que la explotación del agua en la zona geográfica cubierta por la Ley N° 6126, se ha estado llevando a cabo incluso desde antes de la promulgación de esta ley, por más de década y media.

B.- Sobre el problema de la protección legal y jurisprudencial del Parque Recreativo Municipal Los Chorros. Un obligado punto de la discusión que traen a colación los accionantes tiene relación directa con la alegada prohibición de corta del bosque en el Parque Recreativo Municipal Los Chorros, porque en su criterio se trata de zona de Patrimonio Natural del Estado (conforme al principio de la irreductibilidad del bosque), mientras que, las autoridades insisten en que la localización del área cubierta por la declaratoria de conveniencia involucra áreas silvestres protegidas donde si podría darse. Los accionantes derivan del artículo 4° de la Ley N° 6126 dicha prohibición, de la Sentencia N° 2013-11525 de las 10:25 horas del 30 de agosto de 2013, y de lo dispuesto en la Ley Orgánica del Ambiente. Sin embargo, la propia Sala no transitó más por ese argumento, pues precisamente por Sentencia N° 2017-19249 de las 9:30 horas del 1° de diciembre de 2017, se discutieron los mismos hechos en un recurso de amparo. De este modo, se resolvió que:

“En cuanto al citado Decreto Ejecutivo, la Sala observa que él estuvo precedido del “Estudio de Costo Beneficio Ambiental del Proyecto: Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas ” , el cual concluyó que existe un beneficio social positivo. En dicho estudio se especifica la corta de 8 árboles, los cuales se encuentra en las riberas de los ríos Colorado y Prendas. Ahora bien, en cuanto al reclamo concreto, la Sala nota que el Decreto cuestionado establece que: “…la corta, poda o eliminación de árboles -incluyendo especies declaradas en veda o en peligro de extinción- que se ubiquen en terrenos cubiertos de bosque o en las áreas de protección definidas en el artículo 33 de la Ley Forestal N° 7575, siempre que no se ubiquen en terrenos Patrimonio Natural del Estado.” Además, dispone: “ el desarrollador está en la obligación de proceder bajo los parámetros que establece el último párrafo del artículo 19 de la Ley Forestal N° 7575, en el sentido de que la corta de árboles deberá realizarse de forma limitada, proporcional y razonable, previa tramitación de los respectivos permisos ante el Área de Conservación pertinente del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. ” El análisis del decreto permite a la Sala llegar a diversas conclusiones. Este Tribunal resalta que dicho Decreto no hace mención concreta al Parque Recreativo Los Chorros, sino a las áreas definidas por el artículo 33 de la Ley Forestal, el cual señala:

“ARTICULO 33.- Areas (sic) de protección Se declaran áreas de protección las siguientes:

• a)Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal.
• b)Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es plano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado.
• c)Una zona de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos y embalses naturales y en los lagos o embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones. Se exceptúan los lagos y embalses artificiales privados.
• d)Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley.” Por otro lado, contrario a lo acusado por la recurrente, quien estima que el decreto se opone a la Ley N° 6126, la Sala determina que dicho decreto –según se desprende de su propio texto- pretende dar cumplimiento a lo preceptuado por los numerales 19 y 34 de la Ley Forestal:

“ARTICULO 19.- Actividades autorizadas En terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, la Administración Forestal del Estado podrá otorgar permiso en esas áreas para los siguientes fines:

(…)

• b)Llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional. (…)

“ARTICULO 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en el artículo anterior, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional.

Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas, serán realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.” En este sentido, se tuvo por probado que los 8 árboles, que pueden ser talados como consecuencia del proyecto, se encuentran en los márgenes de los ríos Colorado y Prendas, de manera que su protección podría derivarse del citado inciso b) del artículo 33, tornándose necesaria la declaratoria de conveniencia nacional para su corta, de conformidad con el numeral 34 mencionado.

En abono a lo expresado, el decreto establece con claridad que “… la corta de árboles deberá realizarse de forma limitada, proporcional y razonable, previa tramitación de los respectivos permisos ante el Área de Conservación pertinente del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.” Es decir, no solo se obliga a ajustar la corta de árboles a criterios de proporcionalidad y razonabilidad, sino que se obliga a tramitar los permisos respectivos ante el SINAC. En cuanto a la razonabilidad de la medida, se destaca que el proyecto implicaría la corta de 8 árboles en un trayecto aproximado de 20 kilómetros. Independientemente de esto, los hechos probados y el análisis normativo anterior reflejan que el reclamo planteado por la tutelada carece de sustento, pues el decreto se refiere al cumplimiento de lo establecido en el artículo 34 de la Ley Forestal, en relación con las áreas protegidas por el artículo 33, sin que se haga una previsión particular para el Parque Recreativo Los Chorros, lo que lleva a la Sala a declararlo sin lugar”.

IV.El segundo tema planteado se refiere al oficio Nº SG-AJ-867-2017-SETENA. La accionante disputa que la SETENA niegue el carácter de Patrimonio Natural del Estado al Parque Recreativo Los Chorros. Considera que se trata de una desobediencia a lo dispuesto por esta Sala (resolución N° 2013-11525) y la Procuraduría General de la República. Partiendo de lo establecido en el considerando anterior, respecto a los alcances del Decreto Ejecutivo 40675, la Sala no observa un acto o amenaza concreta a derechos fundamentales en el tema planteado, sino una disputa sobre la naturaleza jurídica del referido parque, situación que, in abstracto, es ajena a la competencia de esta Sala. Recuérdese que el proceso de amparo tiene la finalidad de “… garantiza los derechos y libertades fundamentales…” (artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). En consecuencia, se declara sin lugar el extremo y, con ello, el recurso”.

En otras palabras, a pesar del alegato de la supuesta prohibición de talar árboles establecida en la legislación y la mencionada Sentencia N° 2013-11525, basado en el principio de irreductibilidad del bosque sobre áreas -presuntamente- de Patrimonio Natural del Estado, se tuvo por acreditado de conformidad con lo discutido en el recurso de amparo, que las acciones de corta de árboles se realizarían sobre áreas silvestres protegidas, donde puede haber autorización legal siempre que haya cumplimiento de los requisitos legales que incorporan los mecanismos de ponderación y de uso racional de los recursos naturales (mecanismos que fueron considerados constitucionales desde la Sentencia N° 2006-17126 de las 15:05 horas del 28 de noviembre de 2006), pero además, no se tuvo por acreditado una ubicación concreta de las obras. Al estar sobre terrenos de propiedad privada y en áreas silvestres protegidas se trataría de árboles que podrían ser cortados, siempre mediando un decreto o declaratoria de interés nacional, como lo alegan las autoridades del Ministerio de Ambiente y Energía.

C.- La afectación legal inmediata a un bien de dominio público otorgada por ley.

El conflicto de la toma de agua en el Parque Recreativo Municipal Los Chorros ha venido en muchas ocasiones a esta Sala Constitucional, momentos en los que, se ha concluido que es legítimo el proyecto de dotación de agua a las comunidades de Atenas. Pero ahora, en efecto, el problema de fondo reclamado en el Decreto impugnado, no implica -realmente- la corta de la cobertura boscosa como lo indica el accionante, sino conforme a un croquis dentro del expediente administrativo, que señala cuatro árboles (algunos de los cuales se han caído por razones naturales), presuntamente, en una zona que, como lo indica la Procuraduría, tampoco ha sido claramente definida por los accionantes. Éstos, ciertamente, se refieren en forma abstracta, a toda el área del parque como zona de Patrimonio Natural del Estado, lo cual es impreciso y con el agravante de que pone en mal predicamento al Estado para dar cumplimiento a derechos prestaciones de naturaleza vital y urgente, como se ha explicado supra. En consecuencia, no es posible derivar del Decreto impugnado la autorización de una corta indiscriminada de árboles, mucho menos de aquellos que sean parte del Patrimonio Natural del Estado, con lo que es posible inferir que esta normativa no infringe el principio de irreductibilidad del bosque.

Si bien, una de las fincas de interés fue adquirida por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, así como otra de interés por la Municipalidad de Grecia, los accionantes no se ocuparon de precisar cuáles eran las áreas del espacio geográfico del Parque Municipal que estaría en conflicto. Ni siquiera, se ocuparon de señalar la ubicación de árboles, y más bien, desafortunadamente, se presentaron a la Sala para denunciar la presunta tala de la cobertura boscosa protegida como Patrimonio Natural del Estado. Para ello, debe quedar claro que, al igual que lo indica la Procuraduría General de la República, es claro que la Ley N° 6126, que declara Parque Recreativo Municipal Los Chorros, puede comprender bienes inmuebles tituladas a nombre del Estado, o de propiedad privada, pues tuvo el claro propósito de establecer un régimen forestal a las fincas de particulares (artículo 4) y les impone, algunas prohibiciones como talar árboles (artículo 5, inciso a) como parte del régimen forestal.

Pero, la situación es bastante diferente, según lo hace constar y lo señala la Procuraduría General de la República, más que todo por la existencia de una servidumbre de paso, impuesta por Sentencia N° 389-2016 del Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda (sin otros datos de la resolución), que permite entender la magnitud del problema, pues sería a través de esa servidumbre que se permitiría el paso del agua, por representar la forma más práctica para la ejecución de obras de la tubería propiedad del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Esto implica que la servidumbre se constituye sobre una finca de propiedad privada (451.39 metros) y en un tramo mucho más pequeños de la Municipalidad de Grecia (68.16 metros), la que llevaría el agua hasta una vía pública por donde continuaría el proyecto. De ahí que, el verdadero conflicto es de aplicación del Decreto Ejecutivo impugnado, pues evidentemente, el artículo 3, establece la salvaguardia de protección de los árboles que reclaman los accionantes, de ahí que se debería determinar sobre qué porción de los terrenos estarían presuntamente los árboles, principalmente, si es sobre el Patrimonio Natural de Estado.

Conforme lo exponen las autoridades del Ministerio de Ambiente y Energía, y la Procuraduría, el problema que traen a la Sala los accionantes es en uno de la ubicación de la corta de árboles sobre bienes inmuebles privados, que no son de propiedad pública. Conforme al artículo 2, del Decreto impugnado, la autorización de la corta, poda o eliminación de árboles, conforme al artículo 33, de la Ley Forestal, se podrá dar siempre que no se ubiquen en terrenos del Patrimonio Natural del Estado.

Ahora bien, si el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados tiene por ley la posibilidad de establecer servidumbres temporales y permanentes, así como expropiar bienes inmuebles con cobertura boscosa para la protección del recurso del agua, es claro, que la causa expropietaria le impone un fin concreto al bien que la institución adquiere: la protección y la captación del agua para un servicio público. En este sentido, es importante citar la Sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia N° 116-92 de las 16:20 horas del 18 de diciembre de 1992, en cuanto estableció que: “La causa expropiandi es un elemento constante de la expropiación, cuya presencia debe existir desde el origen hasta su ejecución, es decir el instituto permanece vinculado a la finalidad de interés público invocado como causa; tan es así que de no cumplirse su destino, el expropiado puede ejercitar la retrocesión para reincorporar el objeto expropiado a su esfera patrimonial”.

Además de lo anterior, la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, en su artículo 1°, establece que puede “dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planteamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable”.

Y en el numeral 2°, de la mencionada Ley, también establece:

“ARTICULO 2º.- Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:

• a)Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos y de aguas pluviales en las áreas urbanas; b) Determinar la prioridad, conveniencia y viabilidad de los diferentes proyectos que se propongan para construir, reformar, ampliar, modificar obras de acueductos y alcantarillados; las cuales no se podrán ejecutar sin su aprobación; c) Promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica, así como el control de la contaminación de las aguas; d) Asesorar a los demás organismos del Estado y coordinar las actividades públicas y privadas en todos los asuntos relativos al establecimiento de acueductos y alcantarillados y control de la contaminación de los recursos de agua, siendo obligatoria, en todo caso, su consulta, e inexcusable el cumplimiento de sus recomendaciones; e) Elaborar todos los planos de las obras públicas relacionadas con los fines de esta ley, así como aprobar todos los de las obras privadas que se relacionen con los sistemas de acueductos y alcantarillados, según lo determinen los reglamentos respectivos; f) Aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley, en ejercicio de los derechos que el Estado tiene sobre ellas, conforme a la ley número 276 de 27 de agosto de 1942, a cuyo efecto el Instituto se considerará el órgano sustitutivo de las potestades atribuidas en esa ley al Estado, ministerios y municipalidades; g) Administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, los cuales se irán asumiendo tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos. Los sistemas que actualmente están administrados y operados por las corporaciones municipales podrán seguir a cargo de éstas, mientras suministren un servicio eficiente.

Bajo ningún concepto podrá delegar la administración de los sistemas de acueductos y alcantarillado sanitario del Área Metropolitana. Tampoco podrá delegar la administración de los sistemas sobre los cuales exista responsabilidad financiera y mientras ésta corresponda directamente al Instituto.

Queda facultada la institución para convenir con organismos locales, la administración de tales servicios o administrarlos a través de juntas administradoras de integración mixta entre el Instituto y las respectivas comunidades, siempre que así conviniere para la mejor prestación de los servicios y de acuerdo con los reglamentos respectivos.

Por las mismas razones y con las mismas características, también podrán crearse juntas administradoras regionales que involucren a varias municipalidades; h) Hacer cumplir la Ley General de Agua Potable, para cuyo efecto el Instituto se considerará como el organismo sustituto de los ministerios y municipalidades indicados en dicha ley; i) Construir, ampliar y reformar los sistemas de acueductos y alcantarillados en aquellos casos en que sea necesario y así lo aconseje la mejor satisfacción de las necesidades nacionales; y j) Controlar la adecuada inversión de todos los recursos que el Estado asigne para obras de acueductos y alcantarillado sanitario.

(Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 5915 de 12 de julio de 1976)”.

Por su parte, la Ley General de Aguas establece que:

“Artículo 1°- Se declaran de utilidad pública el planeamiento, proyección y ejecución de las obras de abastecimiento de agua potable en las poblaciones de la República”.

En este mismo sentido, el artículo 5, de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, establece además que:

“ARTICULO 5º.- Para el mejor cumplimiento de los fines a que se refiere el artículo 2° de la presente ley, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados tendrá las siguientes atribuciones y prerrogativas, además de aquellas que las leyes generales otorgan a los establecimientos de su naturaleza:

…

• c)Adquirir en propiedad bienes muebles e inmuebles; …
• e)Tramitar las expropiaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines.

(Así reformado este párrafo primero por el artículo 65, inciso a), de la Ley de Expropiaciones Nº 7495 de 3 de mayo de 1995).

Se declaran de utilidad pública y de interés social, y podrán ser expropiados, los terrenos necesarios para la conservación y protección de los recursos de agua, así como para las construcciones que se hagan necesarias en la captación, conducción, tratamiento y distribución de aguas con el fin de establecer poblaciones, o relacionadas con la evacuación de las aguas residuales y su tratamiento.

…” En el mismo orden de ideas, es importante destacar que la Ley General de Agua Potable, establece:

“Artículo 1°.- Se declaran de utilidad pública el planeamiento, proyección y ejecución de las obras de abastecimiento de agua potable en las poblaciones de la República”.

A su vez, la Ley Orgánica del Ambiente, precisa en sus disposiciones que:

“Artículo 60.- Prevención y control de la contaminación. Para prevenir y controlar la contaminación del ambiente, el Estado, las municipalidades y las demás instituciones públicas, darán prioridad, entre otros, al establecimiento y operación de servicios adecuados en áreas fundamentales para la salud ambiental, tales como:

• a)El abastecimiento de agua para consumo humano.

(…)”.

Finalmente, es importante destacar que en la Ley General de Salud, se establece que:

“Artículo 267.- Todo sistema de abastecimiento de agua destinada al uso y consumo de la población, deberá suministrar agua potable, en forma continua, en cantidad suficiente para satisfacer las necesidades de las personas y con presión necesaria para permitir el correcto funcionamiento de los artefactos sanitarios en uso”.

Con la transcripción de la normativa se evidencia la importancia que a nivel legal tiene el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como también, la necesidad de destacar el fuerte ligamen que tiene la mencionada institución en el servicio público universal del agua potable para la vida humana. Como lo ha establecido la jurisprudencia de esta Tribunal Constitucional, el mencionado Instituto es rector en materia del agua, y de las acciones que éste lleva a cabo para que, a través de él o de otras instituciones públicas y privadas, entreguen un servicio público de calidad y de seguridad. Pero, además, en esa misión o fin legal, hay que rescatar que se trata de una institución pública que debe velar por el buen funcionamiento y mantenimiento de las redes de distribución de agua potable a las comunidades, con suficiencia y continuidad, que es uno de los problemas por las cuales es necesario el incremento de la cantidad de agua que debe prestar la institución a la comunidad de Atenas.

Para ello, consta en el expediente múltiples esfuerzos, como la iniciativa de la compra de terrenos para la protección del recurso del agua, a su vez, la imposición de servidumbres sobre derechos de propiedades privadas, para la ampliación y modificación de las obras existentes de acueductos, toda vez que de ello dependen los ciudadanos de varias comunidades, que afrontan la escasez del vital líquido y que así ha sido determinado por las autoridades de salud.

Entonces, el fin legal de la imposición de una servidumbre sobre terrenos privados y públicos es evidente por su ligamen con una causa expropiandi, que se constituye e impone a la propiedad particular con un fin muy concreto, mediante legislación especial, que no es otra que mejorar la infraestructura para la dotación de agua que se integra al patrimonio nacional (artículo 18, de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados), en cumplimiento de la Ley N° 6126 de protección y dotación de agua conforme lo indica el informe del Ministerio de Ambiente y Energía, y los fines institucionales del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. De modo, es claro que el legislador reservó el “Parque Recreativo Municipal Los Chorros”, para dotar a las comunidades que necesitasen del agua. El mismo nombre, claro está permite entender que esta fue una acción legislativa que nació especialmente para cubrir necesidades de protección y de captación del agua, particularmente dentro de la competencia del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

Esa zona geográfica cumplía esa función incluso antes de que fuera declarada así, pues ya dotaba de agua a varias comunidades de Atenas y Grecia. En dirección con lo anterior, el informe del Ministro de Ambiente y Energía trae a colación y transcribe parte del texto de la exposición de motivos de la Ley N° 6126, de la siguiente manera:

“Por otra parte, debe dejarse claro que el Decreto Ejecutivo N°40675, en nada contrasta con el espíritu de la Ley N° 6126, ni mucho menos con la intención del legislador en aquel momento al proponerla, y para tal efecto cabe citar lo mencionado al respecto en el expediente legislativo N° 7679 de la cita Ley (sic), a folio 35:

“…y pudo constatar, sobre el terreno mismo, no solo la belleza escénica del lugar, sino el enorme caudal de las aguas, que alimentan actualmente las cañerías del cantón de Atenas, de Tacares y de Rincón de Salas de Grecia, y cuyo sobrante podría ser utilizado para dotar de agua potable a muchas otras poblaciones del Valle Central o el Litoral del Pacífico, en un futuro próximo …” (El destacado es propio).

En sentido similar, a folio 68 del mismo expediente, se explica:

“… sirven esas aguas para abastecer la cañería del cantón de Atenas y de los distritos de Rincón de Salas y de Tacares de Grecia: pero lo más importante aún es que ese sobrante de agua es de tal cantidad, que bien podría utilizarse en un futuro próximo para abastecer a otras poblaciones, bien sea del Valle Central o del Litoral Pacífico…”(El destacado es propio).

Como puede apreciarse sin un gran esfuerzo de exegesis, la Ley N° 6126 -en su esencia- previó como una idea prioritaria, el resguardo del recurso hídrico, para en un futuro, poder abastecer a poblaciones que de él requieran, tal y como acontece actualmente, con el cantón de Atenas”.

Sobre esto, hay que concluir que la Ley N° 6126, es una ley especial que se origina pensando en la protección de los terrenos en manos de los particulares, para que se conserven y se destinen a la utilización del agua. Están al servicio del ser humano y de las comunidades que lo necesitasen.

La declaratoria del Parque Recreativo Municipal Los Chorros tiene como fin y vocación la protección forestal ligada al recurso del agua. De ahí que, como norma especial, prevalece para dar sustento al derecho fundamental al agua potable, que sería una conclusión razonable y proporcional. Ello es posible observarlo con mayor claridad, a la luz de la declaratoria de emergencia sanitaria por la falta de agua en Atenas, que es el problema de fondo. La Ley N° 6126, cuando nació a la vida jurídica, lo hizo con el propósito concreto de abastecimiento del agua. Otro modo de verlo, dejaría al descubierto derechos económicos, sociales y culturales, y sumiría en peligro a comunidades muy concretas previamente determinadas por el Estado costarricense, y peor aún, dejarlos con un acceso insuficiente y discontinuo del servicio prestacional al agua.

La prohibición de cambio de uso de suelos y de la corta de árboles, que bien puede entenderse del artículo 18, de la Ley Forestal, no se podría aplicar a una servidumbre, porque se refiere a la servidumbre de paso por una finca privada, sobre la cual, se aplicaría la autorización del Decreto de Conveniencia Nacional, y por ser eso necesario por estar dentro del área de protección del Río Prendas. Lo anterior, según lo regulado en los artículos 3, inciso m), y 34, de la Ley Forestal, y que, el numeral 5, inciso a), de la Ley N° 6126, es aplicable al marco y fin legal de prohibiciones para los dueños de fincas privadas dentro del “Parque Recreativo Municipal Los Chorros”. Es decir, no habría una prohibición para el Estado, si lo que se trata es de buscar la materialización de una cuya vocación de suyo muy clara, de interés público. Tampoco estaría el Estado derogando o desaplicando la norma de la Ley N° 6126, en forma concreta. En este sentido, sería un contra sentido, la aplicación de prohibiciones de fincas privadas a supuestos de interés público, a las instituciones del Estado llamadas al mantenimiento o ampliación del acueducto previamente instalado.

En este caso, el Decreto de Conveniencia Nacional, evidencia con más claridad una justificación extraordinaria que requiere de la tala de un número extremadamente limitada de árboles en la zona de protección del Río Prendas, por lo que, no se debe caer en el error de afirmar que las fincas privadas son a su vez Patrimonio Natural del Estado, porque forzosamente debe procederse con la expropiación. Como consecuencia de esa última afirmación se caería en las imposibilidades legales que motivaron la reforma al artículo 18, de la Ley Forestal, antes mencionada. Por otra parte, desde un punto de vista práctico, no tiene sentido declarar que las propiedades e instalaciones del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados al servicio del agua son patrimonio nacional y de utilidad pública; y, sin embargo, no podría cumplir sus objetivos legítimos que esperan todas las poblaciones a las que brinda servicios por estar automáticamente situadas en Patrimonio Natural del Estado.

Cabe preguntar: ¿cuál podría ser la base para insistir en tal contradicción, de que terrenos del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, que la ley le autoriza para comprar o expropiar para cumplir fines de protección de cobertura boscosa y para la captación del agua potable, no pueda posteriormente realizar obras de abastecimiento de agua? Esto claramente incluiría las servidumbres necesarias para llevar a cabo ese derecho prestacional. Estima esta Sala que no puede haber un divorcio entre las disposiciones si de lo que se trata es de la protección del recurso hídrico, que es la razón de ser de la protección de los bosques en primer lugar. Es curioso, que se pregone la protección del bosque a la vez que se pretenda impedir con esto la captación del agua, porque aceptarlo en esos términos es truncar un derecho fundamental. No basta con la pretendida protección del bosque, sin terminar en un contrasentido, como lo ha entendido el legislador según se indicó supra, pues la misión del Instituto mencionado es la de llevar a cabo su misión de cumplir con una prestación efectiva, mediante las obras de mantenimiento o ampliación necesarias de infraestructura.

Ciertamente el Estado, a la hora de interpretar las normas, se ve obligado a ponderar los derechos fundamentales involucrados, bajo la óptica de la razonabilidad y proporcionalidad, que le exige cuestionar cuál es el grado de intervención de los derechos, intereses y valores a los que están enfrentados.

Podría entenderse que la finalidad especial de la Ley N° 2726 (Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) y de la Ley N° 6126 (Declaratoria del Parque Recreativo Municipal Los Chorros), persiguen fines legítimos de cara a los derechos fundamentales al servicio público esencial al agua potable, de modo que pueden desplazar aquellas interpretaciones que resulten excesivamente restrictivas o incluso peligrosas para la vida humana. Desde un punto de vista de la enseñanza del derecho en países anglosajones, se trae a colación, como ejemplo, que al interpretar el Derecho no siempre se puede sostener extremos que resulten absurdos o peligrosos, pues si bien una norma que establezca: “Se prohíbe circular vehículos dentro del parque”, implique una restricción a tal extremo que impida la entrada a los niños y niñas a jugar con bicicletas o con vehículos de juguete, o peor aún, de vehículos de emergencia para atender un evento de ese carácter, que se esté presentando, y que, por esa emergencia, sea conveniente para abordarlo.

La corta de árboles, justificada en una normativa para los sujetos de derecho privado en una área silvestre protegida, es un problema que no debe impedir la actuación del Estado de cara a la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, y por ende, a utilizar un instrumento legal establecido en los artículos 3, inciso m), y 34, de la Ley Forestal, y emitir el Decreto de Conveniencia Nacional, Decreto Ejecutivo N° 40675-MINAE del 25 de septiembre de 2017, intitulado “Mejoras al sistema de abastecimiento de Atentas”. Para la emisión de este decreto, se realizó un estudio de valoración costo-beneficio que permitiría determinar la viabilidad técnica del proyecto, superando los beneficios sociales sobre los costos socioambientales. Permite entender que existen otros derechos fundamentales que tienen la virtud de sustentar la justificación amplia y suficiente para rechazar el reclamo concreto de los accionantes, sobre la evidente y constatada necesidad del agua y su función de dominio o utilidad pública que no puede ser apropiada por una comunidad.

Finalmente, se insiste en que el artículo 18, de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, establece que las propiedades e instalaciones que estén destinadas a cumplir con un destino legal específico para el cual fueron creados, pertenecen al régimen especial del patrimonio nacional. Así, dice:

“Todas las propiedades e instalaciones de los organismos del Estado que estén destinadas a la prestación de servicios relativos a la captación, tratamiento y distribución de aguas potables y evacuación de aguas servidas o pluviales en el país, son patrimonio nacional.

Para los efectos jurídicos, administrativos, financieros y de tarifas se considerarán parte del capital del ente bajo cuya administración se encuentren”.

En consecuencia, en opinión de la Sala Constitucional, la norma evidentemente establece con toda claridad que los terrenos adquiridos o expropiados por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, para la protección del bosque, la captación, tratamiento y distribución del agua, en el caso que nos ocupa, forman parte del patrimonio nacional. Esto debe incluir las servidumbres en las zonas de protección. Tienen una vocación o claro fin legal, de modo que, la habilitación del Estado para declarar proyectos de conveniencia nacional según los artículos 3, inciso m), y 34, de la Ley Forestal, lo que junto con la amplia concepción con la que fue concebida la Ley N° 6126, sirven el propósito no solo de conservación, sino para la ampliación y mantenimiento de uso de los diferentes recursos y bienes jurídicos que tiene el Estado para cumplir con ese fin práctico, el servicio público a la prestación del agua potable, y que, para una prestación eficiente no se puede alcanzar sin que las instalaciones mantengan una prioridad en el mantenimiento y conservación de esas propiedades.

En cuanto a las propiedades consideradas Patrimonio Natural del Estado, resulta absurdo que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, no debe mantenerse dentro de ese régimen jurídico especial para permitirle obras indispensables de ampliación, mantenimiento y conservación de sus instalaciones, cumpliendo por supuesto con la legislación ambiental aplicada de modo razonable y proporcional, para el cumplimiento de los fines específicos de llevar agua potable a las comunidades.

VII.Sobre el Decreto Ejecutivo N° 40675-MINAE. Por todo lo expuesto, la promulgación del Decreto de Conveniencia Nacional, Decreto Ejecutivo N° 40675-MINAE del 25 de septiembre de 2017, intitulado “Mejoras al sistema de abastecimiento de Atentas” y publicado en el Alcance N° 244 a La Gaceta del 11 de octubre de 2017, no resulta inconstitucional. Observa la Sala que, del artículo 1, se acuerda obras de prevención, mitigación o compensación requeridas aprobadas por la SETENA, en el artículo 2, se establece la autorización de corta, poda o eliminación de árboles, en terrenos de bosque o en las áreas de protección definidas en el numeral 33, de la Ley Forestal. En esa misma norma, se establece que la autorización se gira salvo en terrenos considerados Patrimonio Natural del Estado; el numeral 3, busca facilitar la consecución de los fines institucionales de dotación del agua potable a las comunidades en necesidad.

Por otra parte, resulta importante que el artículo 4, del Decreto impugnado, no autoriza una corta generalizada o indiscriminada de árboles, como pretende dar a entender el accionante, pues se extrae de la norma una ponderación de la administración encargada, ­in situ que “deberá realizarse de forma limitada, proporcional y razonable, con los permisos del Área de Conservación pertinente del Sistema Nacional de Áreas de Conservación”. Es decir, la corta de los árboles no se realizará de forma incontrolada o antojadiza, sino por el contrario, deberá hacerse de conformidad con los criterios técnicos que determinen esa necesidad. Y finalmente, es claro que en los artículos 5 y 6, se toma en consideración la dotación de contenido presupuestario, para el cumplimiento de los requerimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, el Estudio de Impacto Ambiental, la Declaración Jurada de Compromisos Ambientales y las medidas ambientales de mitigación y compensación aprobadas. En razón de todo lo anterior, se debe desestimar la acción, en estos extremos.

VIII.Sobre los alegatos de la autonomía municipal. Los accionantes, de igual forma, alegan que para que el Poder Ejecutivo pudiera hacer la declaratoria de conveniencia nacional era necesario obtener la anuencia o el parecer de la Municipalidad de Grecia. Sobre el particular, la Procuraduría General de la República trae a colación la jurisprudencia de la Sala que señala que si se alega la defensa de intereses institucionales, como la autonomía, corresponde hacerlo al ente público respectivo, y no a un tercero.

Por Sentencia N° 2017-13843 de las 9:15 horas del 30 de agosto de 2017, este Tribunal estableció que:

“La Sala estima que el accionante no se encuentra legitimado para interponer esta acción, toda vez que cuestiona como inconstitucionales varias normas, pero por estimar que infringen la autonomía municipal, reconocida en el artículo 169 de la Constitución Política. En este sentido, debe señalarse que, reiteradamente, este Tribunal Constitucional ha indicado que la defensa de la autonomía de una institución debe hacerla ante esta instancia esa misma entidad y no un tercero (votos Nos. 2008-014190 de las 10:00 hrs. del 24 de septiembre de 2008, 2008-017295 de las 14:48 hrs. del 19 de noviembre del 2008, 2016-01669 de las 09:30 hrs. del 03 de febrero de 2016 y 2017-008159 de las 9:15 hrs. del 2 de junio de 2017). En el sub judice, el accionante actúa en su condición de representante de una sociedad anónima, motivo por el cual, no se encuentra legitimado para actuar en defensa de la autonomía municipal”.

En criterio de la Sala, lleva razón el órgano asesor, sobre la jurisprudencia de larga data, en el que se requiere no solo de las formalidades propias del representante de la corporación para reclamar la autonomía municipal, sino que también, la necesidad de que sea la propia institución municipal la que procure la defensa jurídica de su autonomía. En el caso que nos ocupa, no corresponde al accionante hacer este reclamo, razón por la cual también debe desestimarse la acción, sobre este extremo.

Para mayor abundamiento, no está demás señalar que, mediante Sentencia N° 2010-20958 de las 16:21 horas del 15 de diciembre de 2010, señaló “… este Tribunal también ha reconocido, en su jurisprudencia, la necesidad de armonizar las competencias nacionales y las competencias locales, por cuanto la materia que integra el fin general de “los intereses y servicios locales” debe coexistir con los intereses y servicios públicos “nacionales” o “estatales”, así como que la autonomía de las Municipalidades otorgada por el Constituyente en el artículo 170 de la Constitución Política no puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, ya que la descentralización territorial del régimen municipal no implica eliminación de las competencias asignadas a los órganos y entes del Estado (ver, al efecto, sentencia 2007-013577 de las 14:40 horas del 19 de septiembre del 2007).

Es por ello que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y, junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros órganos públicos, entre ellos el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo”. La doctrina general establecida en la sentencia transcrita, es aplicable al caso que nos ocupa, toda vez que el servicio universal de agua potable como derecho humano, impone una visión regional y nacional, sobre una localista y unilateral que se desentiende de las necesidades humanas y de la vida misma que se garantiza a través del agua potable. Lo anterior, de cara al Decreto Ejecutivo N° 38005-S “Declara emergencia sanitaria en las comunidades del cantón de Atenas debido a deficiencias en el suministro de agua apta para consumo humano”.

IX.Sobre la legislación internacional ambiental reclamada. Finalmente, se acusa la violación a la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los países de América, en el artículo 5, en el tanto establece la obligación internacional de los Estados en la adopción de leyes y reglamentos que aseguren la protección y conservación de la flora y la fauna dentro de sus respectivos territorios, pero acto seguido, también permite la posibilidad de la caza o recolección de ejemplares de fauna y flora para estudios e investigaciones científicas por individuos y organismos debidamente autorizados. Se alega también la infracción de los artículos 4 y 5, de la Convención sobre la Protección de Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, como obligación de proteger los diferentes ecosistemas naturales. En efecto, como lo argumenta la Procuraduría General de la República, el Estado costarricense ha venido cumpliendo con las obligaciones internacionales contempladas en la normativa internacional, lo cual, resulta evidente y manifiesto con la importante cantidad de normas de protección del ambiente y de los recursos forestales.

Adicionalmente, observa la Sala, que la normativa cuenta con disposiciones que el legislador puede desarrollar para la protección, como para el aprovechamiento de los recursos que ofrecen las áreas silvestres protegidas y el Patrimonio Natural del Estado, según la categoría asignada, como corre con un parque recreativo municipal para no obstaculizar un desarrollo sostenible en beneficio del ser humano, lo que no es menos importante, para satisfacer derechos económicos, sociales y culturales contenido en las obligaciones internacionales de los Derechos Humanos, como el derecho al agua potable, contemplado en la legislación nacional, pues la propia Ley N° 6126 nació a la vida jurídica con el propósito de ser fuente de agua para varias comunidades, todo en procura del desarrollo sostenible contemplado en el artículo 50, Constitucional. Todo esto, como se ha mencionado antes, estaría debidamente sustentado por el Ministerio de Salud, con el Decreto Ejecutivo N° 38005-S “Declara emergencia sanitaria en las comunidades del cantón de Atenas debido a deficiencias en el suministro de agua apta para consumo humano”.

De igual forma, trae nuevamente a colación la Sala, el artículo 5°, del Decreto Ejecutivo impugnado, en el tanto establece que: “Como parte de la ejecución del Proyecto, el mismo destinará fondos para la formulación y ejecución de acciones que promuevan la compensación entre forma directa e indirecta, por medio de alianzas con entes públicos o privados, sobre las cantidades diversas de árboles de la misma especie que requiera cortar con la construcción del Proyecto”. Con esta disposición, estaría contemplado el cumplimiento de la normativa ambiental respectiva, toda vez que contempla los contenidos presupuestarios para dar cumplimiento a medidas de mitigación -para una cantidad muy limitada de árboles- a la hora de ejecutarse las obras de mantenimiento y/o ampliación del acueducto, con lo cual se procura un balance entre el sacrificio ambiental y el desarrollo sostenible que el Estado, que siempre debe procurar para satisfacer, por otro lado, un derecho económico y social muy concreto al cual el Estado estaría igualmente obligado a cumplir y satisfacer, según los otros tratados internacionales de derechos humanos hasta el máximo de sus recursos. Entonces, establecida las medidas de mitigación en este extremo, también, debe desestimarse la acción.

X. Conclusión. Por todo lo expuesto, lo propio es declarar sin lugar la acción, en todos sus extremos

XI. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara SIN LUGAR la acción. Los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal agregan razones particulares. La magistrada Garro Vargas pone nota.- Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Anamari Garro V.

NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS.

Único.- EL PLEXO NORMATIVO QUE RIGE LA SALA CONSTITUCIONAL. En anteriores notas (véanse las sentencias 2014-004630, 2015-016070, 2015-019582, 2016-018351, 2020-013316, 2020-023743) he hecho algunas consideraciones en relación con el ejercicio del control de constitucionalidad y los instrumentos internacionales como parámetro de valoración. Al respecto, en lo conducente y en resumen, indiqué lo siguiente:

“La función de controlar la conformidad de las leyes y disposiciones generales con los tratados y convenios no está expresamente prevista en el texto constitucional sino sólo en el art. 73.d) LJC, pero no es contraria a aquél, pues permite garantizar la eficacia del art. 7 CP. Esa función de controlar dicha conformidad es una función distinta de la que ejerce la Sala en razón del art. 10 CP –el control de constitucionalidad– y de la establecida en el art. 48 CP –garantizar jurisdiccionalmente los derechos constitucionales y los de carácter fundamental establecidos en instrumentos internacionales sobre derechos humanos–.

Cuando esta Sala ejerce su función de control de constitucionalidad, no corresponde que eche mano de tratados y los utilice de hecho como si integraran el parámetro de constitucionalidad. Tales instrumentos, y sólo si están debidamente ratificados, pueden erigirse en parámetro de conformidad de las normas legales e infralegales con ellos mismos, en razón de lo establecido en el art. 7 CP y 73.d) LJC. Esto es conteste con una interpretación sistemática de la Constitución y la LJC y con el respeto a la separación de poderes, principio basilar de todo Estado democrático de Derecho”. (Lo resaltado no corresponde a los votos originales).

En el caso concreto, en el considerando V, epígrafes A y B, se hace referencia a instrumentos internacionales o documentos que no son tratados debidamente ratificados. Estimo que la invocación de estos es pertinente si se entiende que se hace para efectos hermenéuticos.

Anamari Garro V.

Razones particulares de los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal, con redacción del primero. El acceso al agua trasciende los intereses locales o cantonales.

Hemos concurrido con la sentencia que declaró sin lugar esta acción de inconstitucionalidad. Sin embargo, exponemos además estas razones particulares sobre esta sentencia desestimatoria.

Esta acción se presenta en contra del Decreto Ejecutivo N° 40675-MINAE del 25 de septiembre de 2017, que es la Declaratoria de Conveniencia Nacional del Proyecto "Mejoras al Sistema de Abastecimiento de Atenas" a desarrollar por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. La asociación accionante considera que este decreto violenta los artículos 7, 50, 89 y 169, de la Constitución Política, además de las obligaciones internacionales contenidas en los numerales 5, de la Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (Ley N° 3763); 4 y 5, de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (Ley N° 5980).

Se indica en la sentencia que la promulgación del Decreto Ejecutivo que se acusa de inconstitucional, sucede antes de la Reforma Constitucional que plasma el derecho al agua en el art.50 constitucional y de la enmienda a la Ley Forestal, con la “Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas en el patrimonio natural del Estado, Ley N° 9590 de 3 de julio de 2018”, de manera que se evidencia que para el tiempo durante el cual se tramitaba el Decreto Ejecutivo de Conveniencia Nacional impugnado, había no existía sincronía de disposiciones legales que claramente repercutía en algunos casos en el derecho fundamental al agua y que desafortunadamente, impedía utilizar los recursos hídricos que podían extraerse de áreas consideradas Patrimonio Natural del Estado.

Además, se indica en la sentencia que el decreto impugnado tiene como telón de fondo el Decreto Ejecutivo que declara emergencia sanitaria en la ciudad de Atenas, toda vez que el Estado constata que el caudal resulta insuficiente para el suministro de agua potable apta para el consumo humano ante el crecimiento de la población. Por esta razón el Ministerio de Salud declara la emergencia, con apoyo del principio precautorio en materia sanitaria, definiendo acciones concretas por parte del Estado, evitando así el agravamiento de la situación y la conservación de la vida humana.

Se agrega, además, que la toma de agua en el Parque Recreativo Municipal Los Chorros había venido en muchas ocasiones a esta Sala Constitucional, resolviéndose que es legítimo el proyecto de dotación de agua a las comunidades de Atenas.

Conforme a los antecedentes, exponemos estas razones adicionales a esta sentencia:

1- Ha existido una clara situación de insuficiencia en el suministro de agua potable en la ciudad de Atenas, lo cual supuso una emergencia sanitaria. Esa carestía no podría ser solventada con la normativa existente en el momento, pues esta impedía utilizar los recursos hídricos que podían extraerse de ciertas áreas del país. En ello encuentra sustento y fundamento del decreto impugnado.

Por otro lado, se indica que la conveniencia nacional que declara el Decreto impugnado fue establecida cuando se tuvo la certeza técnica que los beneficios sociales eran mayores a los costos socio-ambientales. Asimismo, en la fundamentación del Decreto se indica que hay una demanda real requerida por una población específica y que según el informe del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados se busca satisfacer una demanda hasta el año 2030 de treinta mil habitantes de Atenas y va en función de la emergencia sanitaria de sus comunidades declarada por el Ministerio de Salud. Con el establecimiento de proyectos de conveniencia nacional se permite el cambio de uso del suelo en proyectos de infraestructura, estatales o privados, siempre y cuando estas áreas de protección no se encuentren dentro de terrenos de Patrimonio Natural del Estado.

Se establece que, según revisión del MINAE, hay más beneficios sociales que los costos socioambientales, incluso el mismo Decreto contempla la prohibición de no talar en terrenos del Patrimonio Natural del Estado y que la que se realice, se deberá hacer en forma limitada, proporcional y razonable (artículos 2 y 4, del Decreto Ejecutivo impugnado).

2- Según revisión de las autoridades competentes, en este caso específico, la declaratoria de “conveniencia nacional” que permitiría realizar ciertos cambios para poder llevar agua potable a la ciudad de Atenas, produciría más beneficios que costos. Siendo además que tales beneficios igualmente no permitirían la tala de árboles en terrenos del Patrimonio Natural del Estado. De esta forma, sin desproteger este patrimonio se permitirían ciertos costos ambientales (menores) en comparación con los beneficios, relacionados, con el derecho de acceso al agua y por ende, con el derecho a la salud. No es cualquier tipo de beneficio el que debe ponderarse en este caso, sino beneficios de tal envergadura y tan fundamentales como los mencionados.

Los accionantes alegan la prohibición de corta del bosque en el Parque Recreativo Municipal Los Chorros, porque en su criterio se trata de zona de Patrimonio Natural del Estado (conforme al principio de la irreductibilidad del bosque). Por su parte, la Procuraduría General de la República indica que no comparte que dicho parque recreativo sea un área protegida o patrimonio natural del Estado; y el resto de las autoridades informantes en esta acción insisten en que la localización del área cubierta por la declaratoria de conveniencia involucra áreas silvestres protegidas donde si podría darse. Al respecto, aquí se indica que, en virtud de sentencia n°2013-11525, se tuvo por acreditado que las acciones de corta de árboles se realizarían sobre áreas silvestres protegidas donde puede haber autorización legal, siempre que haya cumplimiento de los requisitos legales que incorporan los mecanismos de ponderación y de uso racional de los recursos naturales. Se indicó, además, que al estar sobre terrenos de propiedad privada y en áreas silvestres protegidas se trataría de árboles que podrían ser cortados, siempre mediando un decreto o declaratoria de interés nacional, como lo alegan las autoridades del Ministerio de Ambiente y Energía.

Posteriormente, la Sala aclara que no es posible derivar del Decreto impugnado la autorización de una corta indiscriminada de árboles, mucho menos de aquellos que sean parte del Patrimonio Natural del Estado, con lo que es posible inferir que esta normativa no infringe el principio de irreductibilidad del bosque.

3-Se tuvo por acreditado que las acciones de corta de árboles se realizarían sobre áreas silvestres protegidas donde puede haber autorización legal y previo cumplimiento de los requisitos legales. Además, en los terrenos de propiedad privada y en áreas silvestres protegidas se trataría de árboles que podrían ser cortados. Con lo cual, no se ve afectado el principio de irreductibilidad del bosque que opera en materia del derecho al ambiente.

Se indica en la sentencia que Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados tiene como misión o fin legal velar por el buen funcionamiento y mantenimiento de las redes de distribución de agua potable a las comunidades, con suficiencia y continuidad. Este es casualmente uno de los problemas por las cuales es necesario el incremento de la cantidad de agua que debe prestar la institución a la comunidad de Atenas. Debemos resaltar, tal como lo indica la sentencia, que la declaratoria del Parque Recreativo Municipal Los Chorros tiene como fin y vocación la protección forestal ligada al recurso del agua. Además, se indica que no tiene sentido declarar que las propiedades e instalaciones del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados al servicio del agua son patrimonio nacional y de utilidad pública; y sin embargo, no podría cumplir sus objetivos legítimos que esperan todas las poblaciones a las que brinda servicios por estar automáticamente situadas en Patrimonio Natural del Estado.

4- En un caso como estos, el ejercicio de la ponderación de derechos debe atender a que, sin demérito grave de otros (como el derecho fundamental al ambiente) se pueda llegar también a satisfacer el derecho de acceso al agua potable. Así entonces, es un aspecto a considerar, la obligación que tiene el Instituto en cuestión, en cuanto a brindar acceso al agua potable a toda la población.

Tal como se dice en la sentencia, se observa que artículo 1 del decreto impugnado se acuerdan obras de prevención, mitigación o compensación requeridas aprobadas por la SETENA. También se indica la corta de los árboles no se realizará de forma incontrolada o antojadiza, sino por el contrario, deberá hacerse de conformidad con los criterios técnicos que determinen esa necesidad.

5- El mismo decreto impugnado establece en su normativa la forma como se puede compensar, mitigar y prevenir la corta de árboles, además, entendiéndose que no se tratará de una corta incontrolada o antojadiza sino la que es técnicamente necesaria para cumplir con el derecho de acceso al agua potable.

Estos son los argumentos que sustentan estas razones particulares en un caso tan importante para las comunidades que reclaman el derecho al agua.

El agua es un bien común esencial, cuyo contenido y beneficio trasciende los intereses locales o incluso particulares. Este es uno de los temas que se discute en esta sentencia. La visión sobre el derecho al agua ha cambiado y la discusión planteada en esta decisión, lo demuestra claramente. Hace unas décadas, esta polémica, era impensable.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Magistrado Magistrado