Titling of public-domain assets by community development associationTitulación de bienes demaniales por asociación de desarrollo

V.This is a matter of pure law, as the factual framework verified by the Court is not in dispute. In particular, the nature of the properties subject to the titling frustrated by the Court as public domain assets (bienes demaniales). At the outset, the requested nullity is rejected because no lack of defense justifying it is invoked or established, and the Court has provided sufficient reasoning that allows for its understanding by the dissenting party and for review by the appellate body (articles 28.1, 32.1, 61.2, and 67.6 of the Civil Procedure Code). Now, articles 164 and 171 of the Municipal Code are now articles 173 and 180 (due to the consecutive numbering ordered by article 1 of Law No. 9542 “Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal” of April 23, 2018) and they speak of the cantonal committee and the communal sports and recreation committees, the former having instrumental legal status (personería jurídica instrumental) and the latter being attached to it.

And that the municipalities, the Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER), public institutions, and community organizations are authorized to transfer the administration of their sports and recreational facilities to the cantonal sports committees. But at first glance, the appellant’s interpretation—that a communal development association (or “ADI,” a private law entity) can appropriate public domain assets—does not derive from either, no matter how noble the public or social interest sought to be satisfied by the titling of a soccer field and a cemetery. Neither the objectives and purposes protected by the Associations Law nor the specific Community Development Law No. 3859 authorize it either.

VI.According to article 261 of the Civil Code, public things are those which by law are permanently destined for any service of general utility, and those of which everyone can avail themselves by being given over to public use. All other things are private and subject to particular ownership, even if they belong to the State or the Municipalities, who in that case, as civil persons, are no different from any other person. Public assets that are outside of commerce and may not enter into it as long as no legal provision is made otherwise, separating them from the public use to which they were destined, as mandated by article 262 of the same Code. These also cannot be seized because they are destined for common use and enjoyment (article 170(1) of the Contentious-Administrative Procedure Code, Law No. 8508). And especially, regarding sports or community recreation spaces, municipal domain over the areas of public squares (plazas) or other open spaces for general public use is constituted by that very use, in accordance with article 44 of the Urban Planning Law No. 4240.

As for cemeteries, Executive Decree No. 32833, the General Cemetery Regulations, establishes in article 55 that all national cemeteries shall be considered public patrimony, subject to their laws and regulations, inalienable, secularized, and may not be suppressed except for reasons of public order, with prior technical criteria and authorization from the Ministry. That is, in this context the appellate Court has no doubt that sports zones destined for public enjoyment, such as soccer fields, and community-use cemeteries are public domain assets (bienes demaniales o de dominio público), being affected to services of general utility. And that the integral development associations of district, cantonal, regional, provincial, or national communities, like any other private law subject, may acquire assets for the achievement of their purposes, of social interest for the populations whose satisfaction their projects aim for.

But this does not mean they have privileged access over other private individuals to acquire or title in their name assets of collective use whose ownership or domain regime is reserved exclusively by the Political Constitution (article 121(14)) and the laws regulating it to the State, its autonomous institutions, and the Municipalities. Nor is the disinterest or acquiescence of the municipal corporation relevant, since it has no power of disposition over the matter without a prior law authorizing it in relation to the properties subject to these proceedings.

VII.Therefore, with the expression “exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa)” and the referral of the interested association to the contentious-administrative jurisdiction, the Court has not abdicated its natural jurisdiction, as the appellant supposes, but rather, although with improper style (because the exhaustion of remedies provided for in article 8 in relation to article 5 of the Possessory Information Law is an interlocutory decision of early termination without a substantive ruling), in reality it has simply concluded, after the taking of evidence and final hearing, the non-contentious judicial activity with a dismissive judgment, “disapproving” the request on the merits (articles 10 and 11 of that same law) and inviting the petitioner to litigate in a purely jurisdictional process, if it sees fit to bring a material claim against the opposing State, given that the present proceeding is for obtaining supplementary titling of unregistered privately owned properties, not for usucaption or the acquisition in any other way of publicly owned assets.

The Court must, however, take note of the distinction of procedures, to avoid Byzantine discussions that nonetheless waste the time for resolving the conflict submitted to its knowledge, as had already been warned in the annulling judgment of this Court No. 399-18 of 15:55 hours on October 11, 2018, to whose reasoning we refer to avoid unnecessary repetitions. Grounds to uphold the decision brought on appeal.

"V. Se trata de un asunto de puro derecho, al estar fuera de controversia el marco fáctico verificado por el Juzgado. En particular, la naturaleza de bienes demaniales de los inmuebles objeto de la titulación frustrada por el Juzgado. De entrada, se rechaza la nulidad solicitada porque no se invoca ni constata indefensión que la justifique y el Juzgado ha expuesto una fundamentación suficiente que permite su comprensión para la parte disconforme y la revisión del órgano de apelación (artículos 28.1, 32.1, 61.2 y 67.6 del Código Procesal Civil). Ahora bien, los artículos 164 y 171 del Código Municipal son los hoy los 173 y 180 (por numeración corrida ordenada en el artículo 1° de la ley N° 9542 "Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal" del 23 de abril del 2018) y hablan del comité cantonal y de los comités comunales de deportes y recreación, el primero con personería jurídica instrumental y los segundos adscritos a aquel.

Y de que las municipalidades, el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER), las instituciones públicas y las organizaciones comunales quedan autorizadas para ceder la administración de sus instalaciones deportivas y recreativas a los comités cantonales de deportes. Pero a primera vista de ninguno se deriva la interpretación de la apelante de que una asociación de desarrollo comunal (o “ADI”, entidad de derecho privado) puede apropiarse de bienes demaniales, por más noble que sea el interés público o social que se busca satisfacer con la titulación de una plaza de futbol y de un cementerio. Ni los objetivos y fines tutelados por la Ley de Asociaciones ni la específica Ley sobre desarrollo de la comunidad Nº 3859 tampoco lo autorizan.

VI.De acuerdo con el artículo 261 del Código Civil, son cosas públicas las que por ley están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona. Bienes públicos que están fuera del comercio y no podrán entrar en él mientras legalmente no se disponga así, separándolos del uso público a que estaban destinados, según manda el numeral 262 del mismo Código. Los que tampoco pueden ser embargados por estar destinados al uso y aprovechamiento común (170 inciso 1 del Código Procesal Contencioso Administrativo ley N° 8508). Y en especial, en cuanto concierne a los espacios deportivos o de recreación comunal, el dominio municipal sobre las áreas de plazas u otros espacios abiertos de uso público general se constituye por ese mismo uso, a tenor del canon 44 de la Ley de Planificación Urbana Nº 4240.

En lo que toca a los cementerios, el decreto ejecutivo N° 32833 de Reglamento General de Cementerios, establece en el artículo 55 que todos los cementerios nacionales se considerarán patrimonio público, sujetos a sus leyes y reglamentos, inalienables, secularizados y no podrán ser suprimidos sino por razones de orden público, previo criterio técnico y autorización del Ministerio. Es decir, en este contexto no duda el Tribunal de apelación que las zonas deportivas destinadas al disfrute público como las plazas de futbol y los camposantos de uso comunal son bienes demaniales o de dominio público, al estar afectados a servicios de utilidad general. Y que las asociaciones de desarrollo integral de las comunidades distritales, cantonales, regionales, provinciales o nacionales, como cualquier otro sujeto de derecho privado, pueden adquirir bienes para la consecución de sus fines, de interés social para los pueblos a cuya satisfacción van dirigidos sus proyectos.

Pero esto no significa que tengan acceso privilegiado sobre el resto de los particulares para adquirir o titular a su nombre bienes de uso colectivo cuyo régimen de propiedad o dominio está reservado exclusivamente por la Constitución Política (121 inciso 14) y las leyes que la reglamentan al Estado, sus instituciones autónomas y a las Municipalidades. Ni es relevante el desinterés o la anuencia de la corporación municipal, pues no tiene poder de disposición sobre la materia sin ley previa que la autorice en relación con las fincas objeto de estas diligencias.

VII.Luego, con la expresión de “agotamiento de la vía administrativa” y la remisión de la asociación interesada a la competencia contencioso-administrativa el Juzgado no ha abdicado de su competencia natural, como lo supone la apelante, sino que, aunque con estilo impropio (porque el agotamiento de vía previsto en el numeral 8° en relación con el 5° de la Ley de Informaciones Posesorias es decisión interlocutoria de terminación anticipada sin dictamen sustantivo), en realidad simplemente ha dado por concluida, tras evacuación de prueba y audiencia final, la actividad judicial no contenciosa con sentencia desestimatoria, “improbando” por el fondo la solicitud (artículos 10 y 11 de es misma ley) e invitando a la promovente a litigar en proceso netamente jurisdiccional, si a bien lo tiene deducir una pretensión material contra el Estado oponente, habida cuenta de que el presente procedimiento es para obtener la titulación supletoria de inmuebles de dominio privado sin inscribir, no para usucapir o adquirir de algún otro modo bienes de titularidad pública.

Debe el Juzgado eso sí tomar nota de la distinción de trámites, para evitar discusiones bizantinas pero que dan al traste con el tiempo de resolución del conflicto sometido a su conocimiento, como ya había sido advertido en sentencia anulatoria de este Tribunal Nº 399-18 de las 15:55 horas del 11 de octubre de 2018, a cuyos razonamientos nos remitimos para evitar reiteraciones innecesarias. Motivos para prohijar la resolución venida en alzada".