State Natural Heritage and computation of decennial possession in forest reservesPatrimonio Natural del Estado y cómputo de posesión decenal en reserva forestal

“V.- NOTE SUBMITTED BY JUDGE [[Nombre1]]: The public domain (Dominio Público)—for purposes of the matter before us—is the set of publicly owned assets of the State, lato sensu, devoted to the direct or indirect public use of the inhabitants and subject to a special public-law regime that therefore departs from private law. The public domain comprises four elements: subjective, objective, normative, and teleological. The subjective element refers to the holder of the right—the State; the objective element refers to or consists of the asset or assets over which the public domain extends—in this case, the real property at issue in the litigation; the normative element determines when an asset meets the statutory requirements to be considered public-domain property (demanial), and consists of the body of rules governing it—the provisions listed below; and the teleological element refers to the purpose sought by including a particular asset within the public domain, that is, the public purpose assigned to the asset—in this case, the protection of natural resources.

Public-domain assets are subject to a special legal regime and to the police power, and are essentially characterized by their inalienability and immunity from acquisition by prescription (imprescriptibilidad). By their nature, they are intended to meet public needs; this precludes their being held or possessed by private individuals or entities, and they are outside the stream of private-law commerce. Article 121, subsection 14), of our Constitución Política refers to public-domain status (Demanialidad), identifying the assets that may be subject to that public-property regime and even establishing different degrees of dedication to public use (afectación pública), ranging from an intense and absolute degree of public dedication (publicatio) to less intense degrees, thereby harmonizing the rights of governed persons with the powers of the Administration. Our current Código Civil, dating from abril de mil ochocientos ochenta y seis, establishes the most important foundations governing public-domain assets, specifically in Articles 261 through 263.

Article 262 of the aforementioned Código Civil refers to two important characteristics of public-domain assets: (a) public things are outside the stream of commerce; and (b) withdrawal from public use (desafectación) is established by stating that such assets may not enter private commerce unless the law so provides. As may be observed, dedication to the public-domain regime does not depend on the nature of the asset, but rather on the will of the legislature. In Judgment No. 447-91, issued at quince horas treinta minutos del 21 de febrero de 1991, the Sala Constitucional states that an asset is declared part of the public domain by law; this declaration does not constitute a restriction on property under Article 45 of the Carta Magna, because that article refers to private property, whereas public-domain assets are not subject to private ownership. The State Forest Heritage (Patrimonio Forestal del Estado) is a public-domain asset governed by an extensive body of law that has historically, and continues to, prohibit private parties from carrying out any type of activity within properties having that status and, consequently, deny them any right of possession, subject to one exception in a specific situation described below.

Land constituting National Reserves (Reservas Nacionales) containing forests is deemed State Heritage (Patrimonio Estatal)—in its capacity as public domain (Demanio Público), which entails the principles of immunity from acquisition by prescription, inalienability, and immunity from attachment (inembargabilidad). The foregoing is developed in the provisions cited below: 1) The Código Fiscal de 1865, which included a chapter concerning forests and was repealed by the Ley General de Terrenos Baldíos Número trece del 6 de enero de 1939, which incorporated virtually the same provisions. For example, Article One stated: “Land within the boundaries of the Republic that has not been acquired or registered as property by private parties under valid title shall be presumed to be vacant public land (baldíos) belonging to the State.” In general, this law prohibits the possession and registration, through possessory-information proceedings (informaciones posesorias), of National Reserves that constitute Forest Heritage; in other words, they are not subject to appropriation by private parties.

The Ley de Tierras y Colonización Número 2825 del 14 de octubre de 1961 maintained the same approach and has remained in effect since that date. Thus, Article 8 of that Ley de Tierras y Colonización provides: “Except in the cases provided for in this law, private parties are prohibited from enclosing land declared to be National Reserves with fences, boundary paths, or by any other means; clearing woodland; establishing buildings or crops; or extracting firewood, timber, vines, palm, or other products therefrom for purposes of exploitation. Any such act performed without first completing the legal procedures and obtaining the corresponding authorization shall be deemed, as applicable, usurpation of the public domain or trespass, and the authorities shall order the destruction and removal of the fences and prevent the use of such land, without compensation or claims for the value of improvements and without prejudice to any other liabilities that may be incurred by those committing such offenses.” It should be noted that this article criminally penalizes anyone who enters a National Reserve to perform any activity on that land; such activity therefore cannot be regarded as an act of possession because it would be unlawful.

Article 11 of that same Law establishes that the following belong to the State as National Reserves: “a) All land within the boundaries of the Republic that is not registered as the private property of individuals, Municipalities, or Autonomous Institutions. b-) Land not protected by ten-year possession. c-) Land that has not been allocated by special laws to the establishment of agricultural colonies. d-) In general, all land that, while not privately owned, is not occupied for public services.” Article 19 of the repealed Ley Forestal número 4465 del veintitrés de noviembre de mil novecientos sesenta y nueve, in turn, provided: “All forests and forestlands located in the following areas are hereby devoted to the purposes of this law: ‘a-) Land deemed to be National Reserves....’” Article 25 of that same law stated: “Possession of land located in the National Reserves and on State-owned properties referred to in Article 19 of this Law shall create no rights of any kind, and the State’s action to recover such land is not subject to prescription; using the legal means at its disposal, the Dirección General Forestal shall evict from such land any persons occupying it wholly or partially, where the land consists of Protective Zones, National Parks, Forest Reserves, or Biological Reserves.” These provisions afford the forests mentioned therein twofold protection: first, because of their status as National Reserves, in which any act of possession is prohibited; and second, because they constitute State Forest Heritage, in which no act of possession creates rights of any kind.

This is confirmed by Article 8 of the regulations implementing that law, which states: “National lands located within areas declared Forest Reserves are inalienable, meaning that they may not leave State ownership, and possession thereof shall create no rights of any kind, in accordance with Articles 25, 49, and 57 of the Ley Forestal.” Article 80 of the aforementioned repealed Ley Forestal stated: “The invasion and occupation of land in National Parks, Forest Reserves, and Protective Zones is prohibited. This prohibition extends to National Reserves until their classification and transfer have been determined....” Article 6 of that same law provided: “Any person who: a-) Exploits a forest forming part of the forest heritage without the corresponding legal authorization... b-) Invades a National Park, Biological Reserve, Protective Zone, or Forest Reserve... shall be punished by imprisonment for six months to two years or by a fine of fifteen to one hundred days.

If the invasion occurs in National Reserves, it shall be subject to Article 227 of the Código Penal.” As may be observed, acts of possession carried out in a forest forming part of State heritage are unlawful and therefore cannot confer any right of possession. With the entry into force of Ley Forestal Número 7174 del 28 de junio de 1990, this same approach continued. Article 32 of that law provides: “The State’s forest heritage consists of all forests and forestlands within the National Reserves....” Article 33 of that same law provides: “The forestlands and forests constituting the State Forest Heritage and described in the preceding article shall be immune from attachment and inalienable; their possession by private parties shall create no rights in their favor, and the State’s action to recover such land is not subject to prescription. Consequently, they may not be registered in the Registro Público through Possessory Information proceedings; their invasion and occupation shall be punished as provided in this Law.” Under the current Ley Forestal vigente número 7575 del 5 de febrero de 1996, Title II contains a single chapter devoted exclusively to the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), following the same approach initiated in 1865 by the Código Fiscal; accordingly, this new legislation reiterates that the State Natural Heritage consists of the forests and forestlands of the National Reserves, areas declared inalienable, and properties registered in the name of the Public Administration.

Article 14 of that current Ley Forestal emphatically states that the forestlands and forests constituting the State Natural Heritage are not subject to prescription, are immune from attachment, and are inalienable, and that their possession by private parties shall create no rights in their favor. Articles 3 and 4 of Ley de Conservación de la Vida Silvestre Número 7317 del 21 de octubre de 1972, in addition to declaring wild fauna and flora, respectively, to be within the public domain and of public interest, state that wild flora and fauna form part of the National Heritage. Similarly, Article 6 of Ley de Biodiversidad número 7788 del 30 de abril de 1998 declares the elements of biodiversity to be within the public domain, while Article 46 of the Ley Orgánica del Ambiente establishes State sovereignty over biological diversity. In light of the foregoing, the law mandates the denial of possession rights to persons carrying out any activity on land that is not subject to private ownership and that consists of forests within National Reserves.

As an exception to that mandatory prohibition, Ley Forestal Número 7575 del año 1996, which amends Article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias, permits title to forests where what is understood as ecological possession (posesión ecológica) has been exercised within them. The land that is the subject of this possessory-information proceeding forms part of the State Natural Heritage because it consists in part of forest located within Reserva Forestal Río Pacuare; it is therefore clear that this territory has formed part of the State Natural Heritage since before the Reserve was created by Decree, as already explained in the legislative history above. When possession of a public-domain asset is disputed, such a dispute may arise only where the right was acquired before the asset was declared to be within the public domain.

Likewise, in such cases, the right of ownership may be acquired only when the titleholder has demonstrated ten-year possession (posesión decenal), exercised for at least ten years before the effective date of the law declaring the property to be part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado). As the legal chronology protecting the State Natural Heritage has already been set forth, the law that must be considered in calculating the ten-year possession of private individuals is Ley de Tierras y Colonización number 2825 of October 14, 1961, which remains in force. The Código Fiscal of 1865 and Ley de Terrenos Baldíos of 1939 should not be considered, since they addressed the subject only in general terms and, moreover, are no longer in force; it was not until the current Ley de Tierras y Colonización that State Natural Property or Heritage (Propiedad o Patrimonio Natural del Estado) was clearly defined and regulated.

Subsequent laws, such as Ley Forestal and others cited in this recital (considerando), supplement the aforementioned Ley de Tierras y Colonización. In this particular case, the testimonial evidence gathered does not establish such ten-year possession under the terms of the legislation set forth herein; accordingly, this note is entered to indicate that the petitioner was required to demonstrate ten years of possession before the Ley de Tierras y Colonización, rather than before the Decree that created the aforementioned Reserva Forestal Los Santos, as stated in the preceding decision (voto).”

“V.- NOTA EXPUESTA POR LA JUEZA [[Nombre1]] : El Dominio Público -para el caso que nos interesa- es el conjunto de bienes propiedad pública del Estado, lato sensu, afectados al uso público directo o indirecto, de los habitantes, y sometido a un régimen especial de derecho público y, por tanto, exorbitante del derecho privado. El dominio público se encuentra conformado por cuatro elementos: subjetivo, objetivo, normativo y teleológico. El elemento subjetivo se refiere al titular del derecho -El Estado-; el elemento objetivo se refiere o se constituye por el bien o los bienes sobre los cuales recae el dominio público -para este caso el inmueble objeto de litigio- ; el elemento normativo determina cuando un bien reúne los requisitos señalados por ley para considerarlo demanial, es el conjunto de normas que lo rigen -elenco de normas que en adelante se dirán-; y el elemento teleológico que se refiere a la finalidad que se persigue al incluir determinado bien dentro del dominio público, qué finalidad pública es asignada al bien -en este caso la protección de los recursos naturales-.

Los bienes de dominio público están sometidos a un régimen jurídico especial, se encuentran sujetos a un poder de policía, y se caracterizan esencialmente por su inalienabilidad e imprescriptibilidad. Por su naturaleza están dirigidos a satisfacer necesidades públicas, este hecho impide que sobre ellos exista tenencia o posesión por parte de particulares o personas privadas, están fuera del comercio del derecho privado. Nuestra Constitución Política en su artículo 121 inciso 14) hace referencia a la Demanialidad indicando qué bienes son susceptibles de ese régimen de propiedad pública, incluso estableciéndose en ese artículo diferentes grados de afectación pública dándose un grado de publicatio intenso y absoluto hasta otros grados menos intenso y se armonizan los derechos de los administrados con las potestades de la Administración. Nuestro Código Civil vigente que data desde el mes de abril de mil ochocientos ochenta y seis, regula las bases más importantes en materia de bienes de dominio público, concretamente en sus artículos 261 al 263.

El artículo 262 del citado Código Civil, hace referencia a dos características importantes de los bienes de dominio público: a- las cosas públicas están fuera del comercio, y b- se establece la desafectación al decir que esos bienes no pueden entrar en el comercio privado, mientras legalmente no se disponga así. Como puede observarse la afectación al régimen de dominio público no depende de la naturaleza del bien, sino de la voluntad del legislador. Mediante voto número 447-91 de las quince horas treinta minutos del 21 de febrero de 1991 la Sala Constitucional manifiesta que la declaración de dominio público del bien se establece por ley, esta declaración no constituye una limitación a la propiedad, de acuerdo con el artículo 45 de la Carta Magna, pues éste artículo se refiere a propiedad privada, y los bienes de dominio público no están sujetos a propiedad privada. El Patrimonio Forestal del Estado, es un bien Demanial regulado en un amplio conjunto normativo en el que históricamente hasta la actualidad se prohibe a los particulares realizar cualquier tipo de labor dentro de los inmuebles con esa característica y como consecuencia negándoles el derecho de posesión, haciéndose una salvedad en una situación específica que más adelante se dirá.

Se considera como Patrimonio Estatal, -en su condición de Demanio Público que implica los principios de imprescriptibilidad, inalienabilidad, e inembargabilidad-, los terrenos que constituyen Reservas Nacionales que tengan Bosques. Lo anterior encuentra su desarrollo normativo en las citas que a continuación se exponen: 1) El Código Fiscal de 1865 el cual contempla un capítulo referido a los bosques, el cual fue derogado por la Ley General de Terrenos Baldíos Número trece del 6 de enero de 1939 la cual incorporaba prácticamente las mismas disposiciones. Por ejemplo el artículo primero indicaba: "Que los terrenos comprendidos en los límites de la República, que no hayan sido adquiridos o inscritos en propiedad mediante título legítimo por particulares, se presumen baldíos y pertenecen al Estado."- Esta ley en general regula la prohibición para poseer e inscribir mediante el trámite de informaciones posesorias las Reservas Nacionales que sean Patrimonio Forestal, en otras palabras no son susceptibles de apropiación por parte de particulares.- La Ley de Tierras y Colonización Número 2825 del 14 de octubre de 1961 mantuvo la misma orientación y se encuentra vigente en la actualidad desde aquella fecha.

Así el artículo 8 de esa Ley de Tierras y Colonización establece: "Exceptuado los casos previstos en esta ley es prohibido a los particulares encerrar con cercas, carriles, o cualquier otra forma los terrenos declarados Reservas Nacionales, derribar montes, establecer construcciones y cultivos o extraer de ellos leña, madera, bejuco, palma, y otros productos con fines de explotación. Todo acto de ese genero, si de previo no se han llenado los trámites legales y obtenido la autorización correspondiente será considerado, según el caso como usurpación de dominio público o merodeo, debiendo las autoridades ordenar la destrucción y remoción de las cercas e impedir el uso de esas tierras, sin lugar a indemnización ni a reclamos por el valor de las mejoras y sin perjuicio de otras responsabilidades que pudieran caber a quienes incurrieren en tales faltas".- Nótese que este artículo sanciona penalmente a aquel que se introdujere a una reserva Nacional para realizar cualquier actividad en esas tierras, por lo que no se le pueda considerar a ésta acto de posesión pues su actividad sería ilegítima.- El artículo 11 de esa misma Ley, establece que pertenecen al Estado en carácter de Reservas Nacionales: "a) Todos los terrenos comprendidos entre los límites de la República que no esten inscritos como propiedad particular, de las Municipalidades o de las Instituciones Autonómas. b-) Los que no esten amparados por la posesión decenal.- c-) Los que por leyes especiales, no hayan sido destinados a la formación de colonias agrícolas.- d-) En general todo los que, no siendo de propiedad particular, no estén ocupados en servicios públicos."- Por su parte el artículo 19 de la Ley Forestal derogada número 4465 del veintitrés de noviembre de mil novecientos sesenta y nueve dispuso: "Quedan afectados a los fines de la presente ley todos los bosques y terrenos forestales ubicados en: "a-) Las tierras consideradas Reservas Nacionales..." Y el artículo 25 de esta misma ley señalaba: "La posesión de los terrenos situados en las Reservas Nacionales y fincas del Estado a que se refiere el artículo 19 de esta Ley, no causará derechos de ninguna especie y la acción reivindicatoria del Estado, por los mismos, es imprescriptible, y la Dirección General Forestal con los medios legales a su disposición, procederá a desalojar de tales terrenos a las personas que los ocupan total o parcialmente, en el caso de que se trate de zonas protectoras, Parques Nacionales, Reservas Forestales, y Reservas Biológicas".- Con estas normas se otorga a los bosques allí mencionados una doble tutela: Primero por su condición de Reserva Nacional, en las que es prohibido realizar cualquier acto posesorio y segundo por constituir Patrimonio Forestal del Estado en el que ningún acto de posesión causará derecho de ninguna especie.

Este aspecto se ve confirmado con el artículo 8 del reglamento a esa ley que dice: "Los terrenos Nacionales comprendidos dentro de las áreas declaradas Reservas Forestales son inalienables, es decir no podrán salir del dominio del Estado, y su posesión no causará derecho de ninguna especie de conformidad con lo dispuesto por los artículos 25, 49 y 57 de la Ley Forestal".- El artículo 80 de la citada Ley Forestal derogada indicaba: "Queda prohibido la invasión y ocupación de terrenos en los Parques Nacionales, Reservas Forestales y Zonas Protectoras. Esta prohibición se extiende hasta las Reservas Nacionales, hasta tanto no se haya determinado su clasificación y transferencia..." El artículo 6 de esta misma ley disponía: " Será sancionado con prisión de seis meses a dos años o con multa de quince a cien días, la persona que: a-) Explote un bosque de patrimonio forestal sin autorización legal correspondiente... b-) Invada un Parque Nacional, Reserva Biológica, Zona Protectora o Reserva Forestal...Si la invasión es en Reservas Nacionales, estará sujeta a lo estipulado en el artículo 227 del Código Penal.-" Como puede observarse los actos posesorios realizados en un bosque patrimonio Estatal resultan ser ilegítimos por lo que no pueden conferir ningún derecho de posesión.- Con la entrada en vigencia de la Ley Forestal Número 7174 del 28 de junio de 1990, se continúa con esta misma filosofía.

En el artículo 32 de la citada ley establece: "El patrimonio forestal del Estado esta constituído por todos los bosques y terrenos forestales de las Reservas Nacionales...". El artículo 33 de esa misma ley dispone: "Los terrenos forestales y bosques que constituyen el Patrimonio Forestal del Estado detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables, su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por esos terrenos es imprescriptible.- En consecuencia, no son susceptibles de inscripción en el Registro Público mediante Información Posesoria, su invasión y ocupación será sancionados conforme lo dispuesto en esta Ley".- Con la actual Ley Forestal vigente número 7575 del 5 de febrero de 1996, en su título II regula un capítulo único referido exclusivamente al Patrimonio Natural del Estado, siendo la misma filosofía que se había iniciado desde 1865 con el Código Fiscal, por lo que se reitera en esta nueva normativa que el Patrimonio Natural del Estado estará constituído por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, y las fincas inscritas a nombre de la Administración Pública.

El artículo 14 de la misma ley forestal vigente es enfática en indicar que los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado son imprescriptibles, inembargables e inalienables y su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor. La Ley de Conservación de la Vida Silvestre Número 7317 del 21 de octubre de 1972, en sus artículos 3 y 4, además de la declaratoria como de dominio público e interés público, a la fauna y flora silvestre respectivamente, se indica que la flora y fauna silvestre es parte del Patrimonio Nacional. En este mismo sentido la Ley de Biodiversidad número 7788 del 30 de abril de 1998 en su artículo 6 declara los elementos de la biodiversidad como de dominio público, así como la Ley Orgánica del Ambiente en su artículo 46 que establece la soberanía del Estado sobre la diversidad biológica. Por lo expuesto resulta un imperativo legal negar el derecho de posesión a aquellas personas que realizaran cualquier actividad en terrenos no sometidos a propiedad privada y que estén constituídos por bosques en reservas Nacionales.- A esa prohibición imperativa mediante la Ley Forestal Número 7575 del año 1996, que reforma el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, posibilita la titulación de bosques cuando dentro de los mismos se haya desarrollado lo que se entiende como posesión ecológica.

El terreno objeto de esta información posesoria, es Patrimonio Natural del Estado, pues está compuesto en parte por bosque ubicado dentro de la Reserva Forestal Río Pacuare, lo que es claro dicho territorio es Patrimonio Natural del Estado, desde antes de que fuera creada mediante Decreto como ya se expuso en el historial normativo supra. Cuando se discute la posesión sobre un bien demanial, sólo cabrá esa discusión cuando se haya adquirido el derecho antes de que se haya declarado el bien como de dominio público. Así mismo, el derecho de propiedad en tales casos sólo podrá obtenerse cuando el titular haya demostrado una posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley que declara el objeto como Patrimonio Natural del Estado. Como ya se ha expuesto la cronología legal que tutela el Patrimonio Natural del Estado, la ley que debe tomarse en consideración para realizar el cómputo de la posesión decenal de los particulares, es la Ley de Tierras y Colonización número 2825 del 14 de octubre de 1961, normativa actualmente vigente.

No debe considerarse el Código Fiscal de 1865 y la Ley de Terrenos Baldíos de 1939, pues fueron normas que hacían referencia al tópico en forma genérica, además que no son disposiciones vigentes en la actualidad, no es sino hasta con la actual Ley de Tierras y Colonización que se viene a definir y regular en forma clara la Propiedad o Patrimonio Natural del Estado. Las leyes posteriores como Ley Forestal y otras que se han citado en este considerando, son complementarias a la referida Ley de Tierras y Colonización. Para el caso concreto, de la prueba testimonial recabada no se demuestra esa posesión decenal en los términos de la normativa aquí expuesta, pues en este sentido es que se consigna esta nota, para indicar el promovente debió demostrar diez años de posesión antes de la Ley de Tierras y Colonización, y no del Decreto que creó la referida Reserva Forestal Los Santos, como se afirma en el voto que antecede.”