Sale of electricity by private operators to third parties other than ICEVenta de energía eléctrica por operadores privados a terceros distintos del ICE

IV.REGULATION OF ELECTRICITY GENERATION IN THE NATIONAL LEGAL ORDER.- From the arguments supporting the claim and the opposition by the respondent institution, it is evident that the discussion centers on whether the restriction on the sale of electric energy produced by private operators to third parties, that is, to an operator other than the Instituto Costarricense de Electricidad, in accordance with the regulations contained in Law 7200, which Authorizes Autonomous or Parallel Electric Generation, of September twenty-eighth, nineteen hundred ninety, contained in point II. Fifth of the Resolution of the Board of Directors of ARESEP number RJD-027-2012, is in conformity or not with the legal order. For this reason, it is deemed necessary to be clear on the scope of electricity generation in our country, that is, the manner in which it is regulated in our legal order, in order to subsequently compare it with the formal action under challenge. In this scenario, and given that the plaintiff company seeks to be allowed to sell to third parties -without specifying to whom in particular- the energy it generates from the exploitation of the force of the waters of the public domain of the national territory (Caño Grande River and Quebrada Las Delicias, located in Venecia, San Carlos), in accordance with the water use concession granted by the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications in resolution R-0116-2012-AGUAS-MINAET, of eleven hours twenty-five minutes on February second, two thousand twelve -proven fact 5.), it becomes obligatory to make reference to the conditions under which such exploitation must take place, in our legal order, based on two essential points, namely:

First. The domain of the national territory: It is precisely due to the nature of the good in question, that it is considered a good of the Nation, in accordance with which, it does not belong to the State or to a specific public entity, much less to private individuals, but to "the Nation," that is, to the collectivity as a whole, as expressed by section 121 subsection 14) point a) of the Political Constitution itself, and classification set forth in ruling 2001-10466, of ten hours seventeen minutes on November twenty-fourth, two thousand one of the Constitutional Chamber-; in accordance with which, due to this condition, it has reinforced protection insofar as it may not "definitively leave the domain of the State," for which reason its exploitation shall be the responsibility of the Public Administration, or of private individuals "in accordance with the law or by means of a special concession granted for a limited time and subject to the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly," as expressly provided in the final paragraph of the cited section. That is, it is a "good," in a technical legal sense, which by virtue of this makes it deserving of legal protection, in this case reinforced. In this sense, this type of goods integrates the unity of the State, and together with its political, economic, and social organization, pursue the satisfaction -on a plane of equality- of general interests; its principal objective is to achieve the common good; which constitutes the main reason to justify the impediment, at least in principle, to the free disposition by administered persons of this category of goods. Due to this special legal protection, they are not susceptible to appropriation by private individuals, nor even by the Public Administration for particular purposes, nor to be destined for purposes distinct from those determined by their own essence and nature. In any case, their protection -in the terms that may be necessary- and administration, correspond to the State, in the name of the Nation (volume III of the Minutes of the National Constituent Assembly, Session number 168, page 468). For this reason the constituent opted for legislative control in cases where it is possible to alienate these goods, or incorporate new goods into public uses; however, some of these cannot be the object of declassification (desafectación), even by law of the Republic (the case in which we find ourselves), because due to their special nature, they have received a special constitutional classification (afectación), which exempts them from commerce among men; and in this sense, they are inalienable, unseizable, and imprescriptible, and subjects them, regarding their exploitation, to the police power of the Administration. As stated supra, they can be the object of rational exploitation by the State or private individuals "[...] in accordance with the law or by means of a special concession granted for a determined time and subject to the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly" (subsection 14) of Article 121 of the Political Constitution.)

Thus, constitutional jurisprudence, in ruling number 6240-93, of fourteen hours on November twenty-sixth of nineteen hundred ninety-three, examined the possibility of the Legislative Assembly resorting to the technique, termed "framework law," to fulfill the requirement of the norm under commentary. On that occasion it was indicated:

"In this case, the Legislative Assembly invests in the Public Administration the power to grant specific concessions, a competence that, of course, does not comprise that of entirely substituting the function of the former, as will be stated below. In this hypothesis the delegate may be any entity of the public sphere -both the Executive Branch itself, the normal organ of administrative contracting (Article 140 subsection 14) Constitution), as well as any other decentralized entity of the Public Administration- but not, as is proposed in the project, a simple deconcentrated organ within a ministry of the Executive." Criterion reiterated -among others- in ruling number 2001-10466, supra cit., in which it considered, as pertinent:

"The Water Law (Ley de Aguas) (Article 176), as of the reform to Transitory Provision V of Law 7593 of August 9, 1996, certainly attributed competence to MINAE to grant concessions destined to exploit public waters in the production of electric energy. However, the mere assignment of competence cannot be assimilated to a framework law regulating the concession granting process (requirements for the concessionaire, obligations, encumbrances, etc.) and even less so, when goods are involved that cannot be declassified even by ordinary law. A free interpretation of the regime regulating this matter, could lead to a 'de facto' declassification (desafectación) of the goods of the Nation, which is patently unsustainable. The Chamber considers that upon repealing Law 258, everything referring to water concessions for the exploitation of energy was left without a framework law, precisely the scenario addressed by subsection 14) of Article 121 of the Political Constitution. The framework law that this Chamber has indicated as possible in this matter, must have clear, concrete regulations on the concession to be granted, since it involves the exploitation of goods of the Nation; it is not by chance that the constituent established that the law must address 'conditions and stipulations,' which are nothing other than a detailed normative framework due to the good involved. It is important, for the purposes of this ruling, to indicate that the concept of framework law is in accordance with the Law of the Constitution. The jurisprudential development of this Chamber allows asserting that the framework law that is found lacking, could not be similar to Law No. 258 of August 18, 1941, and its reforms, nor to the current Water Law, because those 'frameworks' would be insufficient to achieve the adequate regulation of the rational exploitation of water resources. It is not enough to establish that a specific basin has hydroelectric potential, as was required by the repealed SNE Law; it is necessary to plan the installation of this type of projects in such a way that, among other aspects to consider, it is taken into account that future generations -whose rights are protected by the Law of the Constitution- are not prevented from enjoying the water resource and other natural resources, as for example, for the preservation of fauna, ecosystems, climate, guaranteeing navigation and scenic and artistic enjoyment among others. The Rio Declaration on Environment and Development of June 14, 1992, established as the third principle 'the right to development must be exercised so as to equitably meet the developmental and environmental needs of present and future generations'; the fourth principle provides 'In order to achieve sustainable development, environmental protection must constitute an integral part of the development process and cannot be considered in isolation.' In accordance with the foregoing, the repealed SNE Law and the old Water Law, are far from being the model of framework law that the Law of the Constitution currently requires. For the foregoing reasons, the Chamber considers inadmissible the interpretations that suggest the Water Law (Ley de Aguas) is the framework law required for the exploitation of the 'force of the waters' by private individuals, since it has never been the normative regulatory framework for this matter; its content was limited to complementing certain provisions on the matter, at a historical moment, without it being possible to give it now, in the absence of an adequate regulation, a function it does not have. Nor does this Chamber find that there is a true public interest in departing from the preceding conclusion, since ICE retains the possibility of exploiting both the force of the waters as well as other forms of energy generation to meet national demand, and in equal condition are found – without this implying an assessment of those contracts – those concessionaires opportunely authorized by SNE to carry out that activity 'in limited capacity.' In any case, there still subsists for the private individual interested in this type of activity, the possibility of going to the Legislative Assembly to request the concession of their interest, and it will correspond to it to establish the opportune moment in the regulation of the matter, without this being able to be validly done by the legal operator or the Executive Branch through its regulatory power." (In the same sense, see number 2001-6669, of fourteen hours fifty- six minutes on July eleventh, two thousand one.)

By virtue of the foregoing, that High Court indicated that for the rational exploitation of the patrimony of the Nation, a framework law regulating the process is required, through concessions, whether by State institutions (for example, by the Instituto Costarricense de Electricidad in relation to the exploitation of water resources), or by administered persons (such as contracting for electric generation), legislation that must contain clear and concrete regulations on the requirements for the concessionaire, obligations, encumbrances, etc. Thus, in accordance with the stated constitutional mandate, special legislation regulating the situation is required, in order to allow private individuals (administered persons) participation, in this case, in the activity of electric energy generation, through the respective concession, or failing that, through an express act of the Legislative Assembly. Consequently, if that legal regulation does not exist -in the terms required in the constitutional norm of reference-, it is impossible for the Administration to grant recognition in that sense, under a grave breach of the principle of legality. In the case of our country, in accordance with the provision of Decree-Law 449, of April eighth, nineteen hundred forty-nine, of the Founding Junta of the Second Republic, the Instituto Costarricense de Electricidad was entrusted with "the rational development of the sources of physical energy that the Nation possesses, especially hydraulic resources," as stated in section 1; an activity it has been exercising in a prevailing manner based on that regulation, while the participation of private individuals, as has been stated, is conditioned upon the precepts and conditions established in a framework law, as the constitutional norm under commentary mandates. This ordering is currently vested, in the first place, in Law 7200, of September twenty-eighth, nineteen hundred ninety, in effect as of October eighteenth of that same year, which regulates a particular type of generation, insofar as, as its name indicates, it authorizes autonomous or parallel electric generation, which is that produced by "electric plants of limited capacity, belonging to private companies or cooperatives that may be integrated into the national electrical system" (Article 1); the destination of this energy being -which is not for self-consumption- for purchase -exclusively- by the Instituto Costarricense de Electricidad, in the terms expressly provided in Article 3, an activity that is declared to be of public interest, as the Constitutional Chamber itself expressly indicated in ruling number 6556-95, of seventeen hours twenty-four minutes on November twenty-eighth, nineteen hundred ninety-five, when it referred to the object or purpose of this Law, and indirectly, in ruling number 2008-14922, of fourteen hours fifty-five minutes on October eighth, two thousand eight, upon concluding that:

"For the energy generated by private entrepreneurs to be commercialized directly, a change in national legislation is required. This is insofar as private generators must subject themselves to the provisions that regulate the service concessions and use of public domain concessions they have. In the Costa Rican legal system, there does not exist any legal regulation that grants the concession to produce energy and exploit public waters for sale to third parties, other than ICE." In the same sense, the administrative sphere of our country has also manifested itself, specifically the Office of the Attorney General of the Republic in various legal opinions, thus for example in legal opinions 293-2006, C-445-2007, and C-448-2007. Note furthermore, section 6 of Law 7200 under commentary, conditions the granting of the respective concession to exploit limited capacity plants -which do not exceed twenty thousand kilowatts (20,000kW), as defined by Article 2-, to "a declaration of eligibility granted by the Instituto Costarricense de Electricidad"; establishing as a condition for that entity to grant that eligibility, that "the power, by concept of parallel generation, not come to constitute more than fifteen percent (15%) of the total power of the electric plants that make up the national electrical system" (Article 7). Thus, the activity of purchasing energy from private individuals is qualified in the law as an ordinary activity (Article 13), which must be done through contracts (of sale) and must be endorsed by ARESEP. It is understood that the participation of other operators in the national market for the generation, transmission, distribution, and commercialization of electric energy is regulated in normative bodies other than Law 7200, for example Law number 8345, of February twenty-sixth, two thousand three, which regulates the Participation of Rural Electrification Cooperatives and Municipal Public Service Companies in National Development, in effect as of March twenty-fifth following its approval. In this normative body, the regulatory framework for the granting of concessions is expressly established "a) ... for the exploitation of the forces that may be obtained from the waters of public domain of the national territory, under the protection of the provisions in subsection 14) of Article 121 of the Political Constitution, to rural electrification cooperative associations, to consortiums formed by these, and to municipal public service companies; b) the generation, distribution, and commercialization of electric energy by the subjects indicated in the preceding subsection, utilizing renewable energy resources in the national territory, under the protection of Law No. 7593, of August 9, 1996." (Article 1).

As can be observed, this regulation is special, insofar as it refers to a particular -local or rural- sphere, different from the one previously commented on; it being that even in its Article 9, it empowers the cooperative associations and/or municipal public service companies covered by this Law (8345) to "arrange the sale of surplus electric energy to ICE or among themselves." The organ responsible for granting these concessions is the Ministry of Environment and Energy, when the production does not exceed sixty megawatts, given that should this occur, the granting corresponds to the Legislative Assembly (Article 11). Consequently, there does not exist legal regulation in our country in relation to the generation of electric energy by private individuals for sale to third parties, in the terms requested by the plaintiff company in its claim, that is, on the basis of Law 7200, given that the phases of transmission, distribution, and commercialization are carried out by the Instituto Costarricense de Electricidad, and the participation of private individuals is circumscribed to the rural or municipal sphere, vested in rural electrification companies and/or cooperatives -such as Cooperativa de Electricidad Rural de Alfaro Ruiz, R.L.; Cooperativa de Electrificación Rural de San Carlos, R.L.; Cooperativa de Electrificación Rural de los Santos, R.L.; Cooperativa de Electrificación Rural de Guanacaste, R.L.; Consorcio Nacional de Empresas de Electrificación de Costa Rica, R.L.; Empresa de Servicio Público de Heredia (ESPH); Junta Administradora del Servicio Eléctrico Municipal de Cartago (JASEC)-, as regulated and authorized by the Law of Participation of Rural Electrification Cooperatives and Municipal Public Service Companies in National Development, number 8345, supra cited. Consider also that the Costa Rican network is under the charge of the Instituto Costarricense de Electricidad, which assumes the ultimate responsibility for the electricity service provided in the country, with the exceptions already indicated for rural cooperatives or municipal electrification companies. Note furthermore, that regarding the use or exploitation of public domain waters for the generation of electric energy, the granting of these concessions is conditioned upon the Ministry of Environment and Energy having previously given them the corresponding concession, which is currently regulated by the Framework Law for the Concession for the Exploitation of Hydraulic Forces for Electric Generation, number 8723, of April twenty-second, two thousand nine, in effect as of May fifteenth following its adoption, it is insisted, the foregoing in compliance with the constitutional mandate established in Article 121 subsection 14) point a) and which the cited law develops in the following terms:

"ARTICLE 1.- Purpose of this Law.

This Law establishes the regulatory framework for granting concessions for the exploitation of the hydraulic forces that may be obtained from the waters of public domain of the national territory, under the protection of the provisions in subsection 14) of Article 121 of the Political Constitution for hydroelectric generation." "ARTICLE 2.-Authorization to grant concessions for the exploitation of hydraulic forces for hydroelectric generation.

The Executive Branch is authorized, through the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (Minaet), to grant or deny, by administrative act, the concessions for the exploitation of hydraulic forces for hydroelectric generation, as indicated below.

For Chapter I of Law No. 7200, the concessions of hydraulic force shall be granted within the limit indicated in its Article 5, that is, up to twenty thousand kilowatts (20,000 Kw) and up to fifteen percent (15%) of the power of the total of electric plants that make up the National Electrical System.

For Chapter II of Law No. 7200, the concessions of hydraulic force shall be granted within the limit indicated in its Article 20, that is, up to fifty thousand kilowatts (50,000 Kw) and up to fifteen percent (15%) of the power of the total of electric plants that make up the National Electrical System, additional to that of the preceding paragraph.

Beyond these limits, it corresponds to the Legislative Assembly to grant the concession. Excepted from these limits are concessions requested for self-consumption.

The must be carried out according to the National Hydric Plan, respecting the priority of water for human consumption." Second: The conceptualization of electric generation as a public service: Likewise, as an element also essential that has an impact on this activity, it must be considered that in our legal order, electric generation is a public service, under the terms established in Article 5 subsection a) of Law 7593. Note that this provision does not distinguish the source for obtaining energy, so in these terms, the generation of electric energy is a public service, regardless of whether it is obtained from the forces of the waters, from hydrocarbons, from organic waste, or wind energy, etc. This condition by itself makes its exercise subject to regulations of Administrative Law, both regarding the subject responsible for the matter and the purpose -by legal reserve, as an expression of the principle of minimum regulation established in section 12 of the General Law of Public Administration-, and regarding the principles that govern it -continuity, efficiency, adaptation to change, and equality (Article 4 of the cited General Law, number 6227)-; and its development, through concession by both public entities and private individuals, in accordance with the provisions established in the framework law, especially as in this case, when it involves the exploitation of a good of the Nation. That is, its exercise is not free, in a double sense, insofar as it cannot be carried out by any person, by virtue of the autonomy of their will, but requires an enabling title to participate in it, that is, to generate energy; and furthermore, the development of this activity is necessarily subject to the legal provisions that regulate the provision of public services in general and electric generation in particular, in the commented-upon Laws 8723, 7200, and 7593, and their regulations (such as the Regulation to Chapter II of Law 7200, Executive Decree number 24866, of December twenty-second, nineteen hundred ninety-five). By reason of the foregoing, a regime of special subjection of the concessionaires in their relationship with the Administration is configured, in accordance with which, special powers are recognized to the organ in charge of the matter, in this case to ARESEP by virtue of the express mandate given in sections 5 of Law 7200 -by reform given on occasion of the promulgation of Law 7593, insofar as it transformed the National Electricity Service (SNE) into the Regulatory Authority of Public Services, and with it, all the competencies that formerly had been delegated to that entity, as of this new regulation are understood to be assumed by the new autonomous institution-, and 9 final paragraph of the cited Law 7593. Thus, the competence corresponds to ARESEP to grant, modify, transfer, declare expired, or revoke a concession; all of the foregoing, in strict subjection to the block of legality, under the terms established in the General Law of Public Administration, that is, with reference to the written sources, beginning with the Political Constitution (Article 6), the unwritten sources (Article 7), and of course the rules of science and technique (Articles 16 and 158.3) […].

“IV. DE LA REGULACIÓN DE LA GENERACIÓN ELÉCTRICA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO NACIONAL.- De las argumentaciones que sustentan la demanda y su oposición de parte de la institución accionada, se evidencia que la discusión se centra en si la restricción de venta de la energía eléctrica que produzcan los operadores privados a terceros, es decir, a operador distinto del Instituto Costarricense de Electricidad, al tenor de las regulaciones contenidas en la Ley 7200, que Autoriza la Generación Eléctrica Autónoma o Paralela, del veintiocho de setiembre del año de mil novecientos noventa, contenida en el punto II. Quinto de la Resolución de la Junta Directiva de la ARESEP número RJD-027-2012, es conforme o no al ordenamiento jurídico. Por este motivo, se estima necesario tener claro el ámbito de la generación eléctrica en nuestro país, esto es en la forma cómo está regulado en nuestro ordenamiento jurídico, para luego confrontarlo con la actuación formal impugnada. En este escenario, y siendo que la sociedad actora pretende que se le permita vender a terceros -sin especificar a quiénes en particular- la energía que genere del aprovechamiento de la fuerza de las aguas del dominio público del territorio nacional (río Caño Grande y Quebrada Las Delicias, ubicados en Venecia, San Carlos), conforme a concesión de aprovechamiento de agua otorgada por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones en resolución R-0116-2012-AGUAS-MINAET, de las once horas veinticinco minutos del dos de febrero del dos mil doce -hecho probado 5.), resulta obligado hacer referencia, a las condiciones en que debe de darse esa explotación, en nuestro ordenamiento, teniendo como base dos puntos esenciales, a saber:

Primero. De la público del territorio nacional: Es p recisamente por la naturaleza del bien de que se trata, que se le tiene como un bien de la Nación, al tenor de lo cual, no pertenece al Estado ni a una entidad pública determinada, ni mucho menos a los particulares, sino a "la Nación", es decir a la colectividad en su conjunto, conforme lo expresa el propio numeral 121 inciso 14) punto a) de la Constitución Política, y clasificación enunciada en la sentencia 2001-10466, de las diez horas diecisiete minutos del veinticuatro de noviembre del dos mil uno de la Sala Constitucional-; al tenor de lo cual, por esta condición, tiene una tutela reforzada en tanto, no podrá "salir definitivamente del dominio del Estado ", por la que su explotación estará a cargo de la Administración Pública, o de particulares " de acuerdo con la ley o mediante concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa", según prevé de manera expresa el párrafo final del citado numeral. Es decir, se trata de un "bien", en sentido técnico jurídico, que en tal virtud le hace merecedor de la tutela jurídica, en este caso reforzada. En este sentido, este tipo de bienes, integran la unidad del Estado, y junto con su organización política, económica y social, persiguen la satisfacción -en plano de igualdad- de los intereses generales, su objetivo principal es alcanzar el bien común; lo cual se constituye en la principal razón para justificar el impedimento, por lo menos en principio, para la libre disposición a los administrados de esta categoría de bienes. Por esa especial protección jurídica, es que no son susceptibles de ser apropiados por particulares, y ni siquiera por la Administración Pública para fines particulares, ni ser destinados a fines distintos de los que le determina su propia esencia y naturaleza. En todo caso, su protección -en los términos que resulten necesarios- y administración, corresponden al Estado, en nombre de la Nación (tomo III. de las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, Sesión número 168, pagina. 468). Por este motivo el constituyente optó por el control legislativo en los casos en que es posible enajenar estos bienes, o incorporar nuevos bienes a usos públicos; sin embargo, algunos de éstos no pueden ser objeto de desafectación, siquiera por ley de la República (caso en el que nos encontramos), por cuanto por su especial naturaleza, han recibido una especial afectación constitucional, que los excepciona del comercio los hombres; y en este sentido, son inalienables, inembargables e imprescriptibles, y los sujeta en cuanto a su explotación, al poder de policía de la Administración. Como se enunció supra, sí pueden ser objeto de explotación racional por el Estado o los particulares "[...] de acuerdo con la ley o mediante concesión especial otorgada por tiempo determinado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa" (inciso 14) del artículo 121 de la Constitución Política.)

Es así, como la jurisprudencia constitucional, en sentencia número 6240-93, de las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres, examinó la posibilidad de que la Asamblea Legislativa acuda a la técnica, denominada "ley marco ", para cumplir la exigencia de la norma en comentario. En esa ocasión se indicó:

"En este caso, la Asamblea Legislativa inviste en la Administración Pública la potestad de otorgar concesiones específicas, competencia que, claro está, no comprende la de sustituir del todo la función de la primera, como se dirá adelante. En esta hipótesis el delegado puede ser cualquier ente del ámbito público -tanto el propio Poder Ejecutivo, órgano normal de la contratación administrativa (artículo 140 inciso 14) Constitución), como cualquier otra entidad descentralizada de la Administración Pública- pero no como, se propone en el proyecto, un simple órgano desconcentrado dentro de una cartera del Ejecutivo." Criterio reiterado -entre otras- en la sentencia número 2001-10466, supra citada, en que consideró, en lo que interesa:

"La Ley de Aguas (artículo 176), a partir de la reforma al transitorio V de la Ley 7593 del 9 de agosto de 1996, ciertamente atribuyó competencia al MINAE para otorgar concesiones destinadas a aprovechar las aguas públicas en producción de energía eléctrica. Sin embargo, la sola asignación de competencia no puede asimilarse a una ley marco regulatoria del proceso de otorgamiento de la concesión (requisitos para el concesionario, obligaciones, afectaciones, etc.) y menos aún, cuando están de por medio bienes que ni siquiera por ley ordinaria pueden ser desafectados. Una interpretación libre del régimen que regula esta materia, podría conducir a una desafectación <de hecho> de los bienes de la Nación, lo que a todas luces es insostenible. La Sala estima que al derogarse la Ley 258, se dejó sin ley marco todo lo referente a las concesiones de agua para la explotación de energía, precisamente el supuesto del que se ocupa el inciso 14) del artículo 121 de la Constitución Política. La ley marco que ha señalado esta Sala como posible en esta materia, debe tener regulaciones claras, concretas sobre la concesión a otorgar, pues se trata de la explotación de bienes de la Nación; no por casualidad el propio constituyente estableció que la ley debía ocuparse de <condiciones y estipulaciones>, que no son otra cosa que un marco normativo detallado en razón del bien involucrado. Resulta importante, a los efectos de esta sentencia, indicar que el concepto de ley marco resulta acorde con el Derecho de la Constitución. El desarrollo jurisprudencial de esta Sala permite sostener que la ley marco que se echa de menos, no podría ser similar a la Ley No. 258 del 18 de agosto de 1941 y sus reformas, ni a la vigente Ley de Aguas, pues esos <marcos> resultarían insuficientes para lograr la adecuada regulación de la explotación racional del recurso hídrico. No basta con establecer que una determinada cuenca tiene potencial hidroeléctrico, como lo exigía la derogada Ley de SNE, es necesario planificar la instalación de este tipo de proyectos de manera que, entre otros aspectos a considerar, se tome en cuenta que no se impida a las futuras generaciones -cuyos derechos se encuentran tutelados por el Derecho de la Constitución- disfrutar del recurso hídrico y los demás recursos naturales, como por ejemplo, para la preservación de la fauna, los ecosistemas, el clima, garantizar la navegación y el disfrute escénico y artístico entre otros. La Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo del 14 de junio de 1992 establecieron como principio tercero <el derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades del desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras>; el cuarto principio dispone <A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada>. De acuerdo con lo expuesto, la derogada Ley del SNE y la antigua Ley de Aguas, distan mucho de ser el modelo de ley marco que actualmente requiere el Derecho de la Constitución. Por lo Ley de Aguas es la ley marco requerida para la explotación de la <fuerza de las aguas> por particulares, pues nunca ha sido el marco normativo regulatorio de esta materia; su contenido se limitó a complementar determinadas disposiciones sobre la materia, en un momento histórico, sin que pueda dársele ahora, en ausencia de una adecuada regulación, una función que no tiene. Tampoco encuentra esta Sala que exista un verdadero interés público en apartarse de la conclusión anterior, ya que el ICE conserva la posilibidad (sic) de explotar tanto la fuerza de las aguas como otras formas de generación de energía para satisfacer la demanda nacional y en igual condición se encuentran – sin que ello implique valoración de esos contratos- aquellos concesionarios oportunamente autorizados por el SNE para realizar esa actividad <en capacidad limitada>. En todo caso, aún subsiste para el particular interesado en este tipo de actividad, la posibilidad de acudir a la Asamblea Legislativa a solicitar la concesión de su interés y corresponderá a ella establecer la oportunidad en la regulación de la materia, sin que ello pueda hacerlo válidamente el operador jurídico ni el Poder Ejecutivo a través de su potestad reglamentaria." (En igual sentido, puede consultarse la número 2001-6669, de las catorce horas cincuenta y seis minutos del once de julio del dos mil uno.)

En virtud de lo anterior, ese Alto Tribunal señaló que para la explotación racional del patrimonio de la Nación, se requiere de una ley marco reguladora del proceso, a través de concesiones, sea por las instituciones del Estado (por ejemplo, del Instituto Costarricense de Electricidad en relación con la explotación del recurso hídrico), o por los administrados (como lo es la contratación de la generación eléctrica), normativa que debe contener regulaciones claras y concretas sobre los requisitos para el concesionario, obligaciones, afectaciones, etc. Así, al tenor del mandato constitucional enunciado, se requiere una legislación especial que regule la situación, a efecto de permitir a los particulares (administrados) la participación, en este caso, en la actividad de la generación de energía eléctrica, a través de la respectiva concesión, o en su defecto, a través de acto expreso de la Asamblea Legislativa. Consecuentemente, si no existe esa regulación de orden legal -en los términos exigidos en la norma constitucional de referencia-, resulta imposible para la Administración, el reconocimiento en tal sentido, so quiebra grave del principio de legalidad. En el caso de nuestro país, conforme a la previsión del Decreto-Ley 449, del ocho de abril de mil novecientos cuarenta y nueve, de la Junta Fundadora de la Segunda República, se le encomendó al Instituto Costarricense de Electricidad "el desarrollo racional de las fuentes de energía física que la Nación posee, en especial los recursos hidráulicos", según reza su numeral 1; actividad que ha venido ejerciendo de manera prevalente sobre la base de aquella regulación, en tanto la participación de los particulares, según se ha enunciado, está condicionada a los presupuestos y condicionamientos establecidos en una ley marco, como manda la norma constitucional comentada. Este ordenamiento en la actualidad está residenciado, en primer lugar en la Ley 7200, del veintiocho de setiembre de mil novecientos noventa, vigente a partir del dieciocho de octubre de ese mismo año, que regula un tipo particular de generación, en tanto, como su nombre lo indica, autoriza la generación eléctrica autónoma o paralela, que es la producida por "centrales eléctricas de capacidad limitada, pertenecientes a empresas privadas o cooperativas que puedan ser integradas al sistema eléctrico nacional" (artículo 1); siendo el destino de esta energía -que no es para autoconsumo- para la compra -en exclusiva- por parte del Instituto Costarricense de Electricidad, en los términos previstos de manera expresa en el artículo 3, actividad que se declara de interés público, como lo indicó de manera horas veinticuatro minutos del veintiocho de noviembre de mil novecientos noventa y cinco, cuando se refirió al objeto o finalidad de esta Ley, y de manera indirecta, en sentencia número 2008-14922, de las catorce horas cincuenta y cinco minutos del ocho de octubre del dos mil ocho, al concluir que:

"Para que la energía generada por los empresarios privados pueda ser comercializada directamente, se requiere un cambio de la legislación nacional. Ello en el tanto en que los generadores privados deben sujetarse a las disposiciones que regulan las concesiones de servicio y de uso de dominio público de que disponen. En el ordenamiento jurídico costarricense no existe ninguna regulación legal que otorgue la concesión para producir energía y explotar las aguas públicas para una venta a terceros, distintos del ICE." En igual sentido también se ha manifestado el ámbito administrativo de nuestro país, concretamente la Procuraduría General de la República en diversos dictámenes, así por ejemplo en los dictámenes 293-2006, C-445-2007 y C-448-2007. Nótese además, en el numeral 6 de la Ley 7200 en comentario, condiciona el otorgamiento de la respectiva concesión para explotar centrales de limitada capacidad -que no sobrepasen los veinte mil kilovatios (20.000kW), según define el artículo 2-, a "una declaratoria de elegibilidad otorgada por el Instituto Costarricense de Electricidad"; estableciendo como condicionante a esa entidad para otorgar esa elegibilidad, que "la potencia, por concepto de generación paralela, no llegue a constituir más del quince por ciento (15%) de la potencia en conjunto de centrales eléctricas que conforman el sistema eléctrico nacional" (artículo 7). Es así como la actividad de compra de energía a particulares se califica en la ley como de actividad ordinaria (artículo 13), lo que debe hacerse a través de contratos (de compraventa) y que debe refrendar a la ARESEP. Se entiende que la participación de otros operadores en el mercado nacional para la generación, transmisión, distribución y comercialización de la energía eléctrica está regulada en cuerpos normativos diversos a la Ley 7200, así por ejemplo la Ley número 8345, del veintiséis de febrero del dos mil tres, que regula la Participación de las Cooperativas de Electrificación Rural y de las Empresas de Servicios Públicos Municipales en el Desarrollo Nacional, vigente a partir del veinticinco de marzo siguiente a su aprobación. En éste cuerpo normativo, concesiones "a) ... para el aprovechamiento de las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas de dominio público del territorio nacional, al amparo de lo dispuesto en el inciso 14) del Artículo 121 de la Constitución Política, a las asociaciones cooperativas de electrificación rural, a consorcios formados por éstas y a las empresas de servicios públicos municipales; b) la generación, distribución y comercialización de energía eléctrica por parte de los sujetos indicados en el inciso anterior, utilizando los recursos energéticos renovables en el territorio nacional, al amparo de la Ley No. 7593, de 9 de agosto de 1996." (Artículo 1).

Como se observa, esta regulación es especial, en tanto está referida a un ámbito particular -el local o rural-, diversa de la anteriormente comentada; siendo que incluso en su artículo 9, se faculta a las asociaciones cooperativas y/o empresas de servicios públicos municipales amparados a esta Ley (8345) de "disponer la venta del excedente de energía eléctrica al ICE o entre sí mismas." El órgano encargado del otorgamiento de estas concesiones es el Ministerio de Ambiente y Energía, cuando la producción no exceda de sesenta megavatios, dado que caso en que ello se de, le corresponde a la Asamblea Legislativa su otorgamiento (artículo 11). Consecuentemente, no existe regulación legal en nuestro país en relación a la generación de energía eléctrica de particulares para la venta a terceros, en los términos en que lo pide la sociedad actora en su demanda, esto es, sobre la base de la Ley 7200, dado que las fases de transmisión, distribución y comercialización la realizan el Instituto Costarricense de Electricidad y la participación de particulares está circunscrita al ámbito rural o municipal, residenciado en empresas y/o cooperativas de electrificación rural -tales como la Cooperativa de Electricidad Rural de Alfaro Ruiz, R.L.; Cooperativa de Electrificación Rural de San Carlos, R.L.; Cooperativa de Electrificación Rural de los Santos, R.L.; Cooperativa de Electrificación Rural de Guanacaste, R.L.; Consorcio Nacional de Empresas de Electrificación de Costa Rica, R.L.; Empresa de Servicio Público de Heredia (ESPH); Junta Administradora del Servicio Eléctrico Municipal de Cartago (JASEC)-, conforme lo regula y autoriza la Ley de Participación de las Cooperativas de Electrificación Rural de las Empresas de Servicios Públicos Municipales en el Desarrollo Nacional, número 8345, supra citada. Téngase además en consideración que la red costarricense está a cargo del Instituto Costarricense de Electricidad, quien asume la responsabilidad última por el servicio de electricidad prestado en el país, con salvedades ya indicadas de las cooperativas rurales o empresas municipales de electrificación. Nótese además, que tratándose del aprovechamiento o explotación de aguas del dominio público para la generación de energía eléctrica, es que el otorgamiento de estas concesiones está condicionada a que el Ministerio de Ambiente y Energía previamente les haya dado la correspondiente concesión, que actualmente se regula con la Ley Marco de la Concesión para el Aprovechamiento de las Fuerzas Hidráulicas para la Generación Eléctrica, número 8723, del veintidós de abril del año dos mil nueve, vigente a partir del quince de mayo siguiente a su adopción, se insiste, lo anterior en cumplimiento del mandato constitucional establecido en el artículo 121 inciso 14) punto a) y que desarrolla la citada ley en los siguientes términos:

"ARTÍCULO 1.- Objeto de esta Ley.

La presente Ley establece el marco regulatorio para otorgar concesiones para el aprovechamiento de las fuerzas hidráulicas que puedan obtenerse de las aguas de dominio público del territorio nacional, al amparo de lo dispuesto en el inciso 14) del artículo 121 de la Constitución Política para la generación hidroeléctrica." "ARTÍCULO 2.-Autorización para otorgar las concesiones para el aprovechamiento de las fuerzas hidráulicas para la generación hidroeléctrica.

Autorízase al Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Minaet), para que otorgue o deniegue, por acto administrativo, las concesiones para el aprovechamiento de las fuerzas hidráulicas para la generación hidroeléctrica, según se indica a continuación.

Para el capítulo I de la Ley Nº 7200, las concesiones de fuerza hidráulica se otorgarán dentro del límite que indica su artículo 5, es decir, hasta veinte mil kilovatios (20.000 Kw) y hasta por un quince por ciento (15%) de la potencia del conjunto de centrales eléctricas que conforman el Sistema Eléctrico Nacional.

Para el capítulo II de la Ley Nº 7200, las concesiones de fuerza hidráulica se otorgarán dentro del límite que indica su artículo 20, es decir, hasta cincuenta mil kilovatios (50.000 Kw) y hasta por un quince por ciento (15%) de la potencia del conjunto de centrales eléctricas que conforman el Sistema Eléctrico Nacional, adicional al del párrafo anterior.

Más allá de estos límites, le corresponde a la Asamblea Legislativa otorgar la concesión. Se exceptúan de estos límites, las concesiones solicitadas para el autoconsumo.

El aprovechamiento de la fuerza hidráulica para la generación hidroeléctrica deberá realizarse conforme al Plan nacional hídrico, respetando la prioridad del agua para el consumo humano." Segundo: De la conceptualización de la generación eléctrica como servicio público: Asimismo, como elemento también esencial que incide en esta actividad, debe considerarse que en nuestro ordenamiento, la generación eléctrica es un servicio público, en los términos establecidos en el artículo 5 inciso a) de la Ley 7593. Nótese que esta disposición no distingue la fuente de obtención de la energía, por lo que en estos términos, es servicio público la generación de energía eléctrica, independientemente de que se obtenga de las fuerzas de las aguas, de hidrocarburos, de desechos orgánicos, o la energía aeólica, etc. Esta condición hace por sí mismo que su ejercicio esté sujeto a regulaciones del Derecho Administrativo, tanto en lo atinente al sujeto encargado de la materia y el fin -por reserva legal, como expresión del principio de regulación mínima establecido en el numeral 12 de la Ley General de la Administración Pública-, como en lo que refiere a los principios que lo rigen -continuidad, eficiencia, adaptación al cambio e igualdad (artículo 4 de la citada Ley General, número 6227)-; y su desarrollo, a través de concesión tanto de entes públicos como de particulares, conforme a las previsiones establecidas en la ley marco, máxime como en este caso, cuando se trata de la explotación de un bien de la Nación. Es decir, su ejercicio no es libre, en un doble sentido, en tanto no puede ser realizada por cualquier persona, en virtud de la autonomía de su voluntad, sino que requiere de un título habilitante para que pueda participar de ella, sea, generar energía; y además, necesariamente se sujeta el desarrollo de esta actividad a las disposiciones legales que regulan la prestación de los servicios públicos en general y la generación eléctrica en particular, en las comentadas Leyes 8723, 7200 y 7593 y reglamentarias (tal como el Reglamento al Capítulo II de la Ley 7200, Decreto Ejecutivo número 24866, del veintidós de diciembre de mil novecientos noventa y cinco). En razón de lo anterior, se configura en un régimen de sujeción especial de los concesionarios en su relación con la Administración, al tenor del cual, se reconocen facultades especiales al órgano encargado de la materia, en este caso a la ARESEP en virtud de la encomienda expresa dada en los numerales 5 de la Ley 7200 -por reforma dada con ocasión de la promulgación de la Ley 7593, en tanto transformó el Servicio Nacional de Electricidad (SNE) en la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, y con ello, todas las competencias que otrora habían sido delegadas a aquella entidad, a partir de esta nueva regulación se entiende las asume la nueva institución autónoma-, y 9 párrafo final de la citada Ley 7593. Así, le corresponde a la ARESEP la competencia para otorgar, modificar, traspasar, declarar caduca o revocar una concesión; todo lo anterior, con sujeción estricta al bloque de legalidad, en los términos establecidos en la Ley General de la Administración Pública, sea con referencia en las fuentes escritas, comenzando con la Constitución Política (artículo 6), las fuentes no escritas (artículo 7) y por supuesto las reglas de la ciencia y de la técnica (artículos 16 y 158.3) […].”