Restitution of public-domain property in maritime-terrestrial zone despite criminal acquittalRestitución de bien demanial en zona marítimo terrestre pese a absolutoria penal

“I- […] The complainant directs his objections exclusively against the ordered restitution (restitución) and requests that this portion of the judgment be reversed. To ensure the logical order of the analysis, the final argument raised by the appellant must first be examined. According to that argument, restitution is a right of the owner and not a power of the judge; consequently, the judge committed the defect of “ultra petita” by acquitting the accused and dismissing the compensatory action (acción resarcitoria) brought by the State, while nevertheless ordering the aforementioned restitution. He adds that there was a lack of competence (competencia) and “jurisdiction” (jurisdicción), and that the ruling lacks reasoning (motivaciones). The objection is without merit. First, the appellant’s position that the restitution of property cannot be ordered in an acquittal is incorrect. Article 366 of the Código Procesal Penal clearly provides: “A judgment of acquittal shall order the defendant’s release, the termination of precautionary measures (medidas cautelares), the restitution of objects connected with the proceedings that are not subject to forfeiture (comiso), any necessary registrations, and shall determine costs...” This means that forfeiture, the restitution of property, or the reconstruction, annulment, or modification of a legal act (acto jurídico) associated with a false document may be ordered in a judgment of acquittal, regardless of whether a civil action for damages (acción civil resarcitoria) was filed; such an action is required only as a prerequisite for ordering compensation for harm (reparación del daño).

This is confirmed by Articles 489, 490, 491 and 492 of the Código de rito. Moreover, it is readily apparent that the trial judge (juez a quo) erred in dismissing the civil action brought by the Procuraduría General de la República because, as is well known, although a civil claim (demanda civil) is not required in order to direct the restitution of property, nothing prevents the claimant from requesting—even as the sole relief sought in the claim—that the object be returned (in this regard, judgment No. 1462-04, of 22 de diciembre de 2004, of the Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, may be consulted). In this matter, the reverse side of folio 1770 reflects that, at trial, the State’s representative (civil claimant (actor civil)) requested that “the return of the property to the State, the eviction (desahucio), and the demolition be ordered,” and the judge, inconsistently, ordered that restitution but dismissed the civil action, when the logical and legally proper course would have been to grant it and impose the duty to restore the property, even if other additional claims for relief were denied, as appropriate.

That error caused prejudice only to the civil claimant and can no longer be corrected because that party did not appeal. It need only be emphasized that the restitution order was itself lawful and could have been issued even if no compensatory action had been filed, without this constituting the defect of “ultra petita” alleged by the appellant. The objection must therefore be rejected.

II- In the remainder of the appeal, the appellant sets forth his view that the property which the judgment orders returned to the State is not part of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), because it was removed from public-domain status (desafectado) by Laws No. 6919 and 7313, which created the Refugio de Vida Silvestre de Ostional and subsequently expanded it to include the territory between the mouth of the [Dirección1] Nosara and Punta Guiones. According to the complainant, that Refugio de Vida Silvestre is not public-domain property (bien demanial), because public status may be acquired only by virtue of a formal statute and not through an Executive Branch provision, as occurs with protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas). Nor are they intended for public use, a characteristic of public-domain property under the provisions of Article 261 of the Código Civil, but rather for the protection of resources, environmental conservation, and the promotion of scientific research, among other purposes.

Defense counsel concludes that the Refugio de Ostional is under mixed ownership; that the provisions of the law governing the maritime-terrestrial zone do not apply to it; and that, in view of the shifts the issue has undergone in the legislative sphere, as well as the problems with boundary demarcation (amojonamiento) and the appellant’s own interpretations of various provisions, it must be held that the defendant may not be dispossessed of the property she occupies unless she is first compensated. These objections cannot be entertained. The complainant proceeds from erroneous assumptions and an incorrect reading and interpretation of the statutory provisions applicable to this matter. First, he maintains that, pursuant to Article 261 of the Código Civil, declaring a property to be public requires a formal statute rather than a mere Executive Branch decision, but then, inconsistently, acknowledges that the Refugio de Vida Silvestre Ostional was created not by executive provision but by a statute enacted by the Asamblea Legislativa.

Second, he asserts that the defendant’s now-deceased spouse purchased the land located in Playa Guiones in 1976 from “... a private individual who had initiated a land claim proceeding (denuncio) before the Municipalidad de Nicoya...” and subsequently “built or improved his little house,” because it was not until 1981 that the Instituto Geográfico Nacional demarcated the beach, marking the fifty-meter boundary (obviously, that of the public zone (zona pública)). Defense counsel overlooks, however, that Law No. 5602, of 4 de noviembre de 1974 (which was therefore in force two years before the alleged purchase of the land), suspended the effectiveness of the former “Ley de Urbanización de la zona marítimo terrestre” and clearly provided: “No beach or island, maritime or riverine, governed by Law Nº 4558 of 22 de abril de 1970, may be sold, leased, or subleased during the period in which that law’s effectiveness is suspended, without prejudice solely to such extensions of leasehold rights as may be appropriate pursuant to the law whose effects are suspended.

The respective municipalities shall refrain from granting construction permits if such buildings are to be erected on land possessed as a consequence of the rights granted by the aforementioned Law Nº 4558.” This means that since 1974 (although in fact since much earlier, as will be seen), it has been known, because the law expressly so provides, that the beaches or islands of the Republic cannot be placed under private ownership and that not even persons who had constructed a building in those areas, purportedly under the authority of the law governing development of the maritime-terrestrial zone, could transfer rights, much less sell land. Accordingly, the alleged purchase supposedly made in 1976 would constitute an absolutely null transaction involving public property, insofar as it entailed an encroachment upon the public zone, which is sufficient to reject the appellant’s contention that expropriation or some form of compensation is warranted, since it must be borne in mind that the legislation enacted to terminate the provisions relating to development of the maritime-terrestrial zone was none other than the law governing the maritime-terrestrial zone currently in force (No. 6043, of 2 de marzo de 1977), Article 71 of which clearly stated: “All acts, contracts, agreements, and provisions carried out or adopted after the enactment of Law Nº 5602 of 4 de noviembre de 1974 that are contrary to its provisions are absolutely null and void.” However, as noted above, it must be added that the Ley de urbanización turística de la zona marítimo terrestre, No. 4558 of 22 de abril de 1970, cited above, itself provided in Article 6: “The fifty meters of the maritime-terrestrial zone measured from the ordinary high-tide line (pleamar ordinaria) shall be inalienable and may under no circumstances be leased or sold.

Therefore, no one may claim any right over that strip, which shall be dedicated to public use for leisure, recreation, or free passage. Structures or facilities currently located in that zone may not be remodeled, and if they are destroyed, new structures must respect that inalienable zone.” It follows, therefore, that even under the provisions of the law governing development of the maritime-terrestrial zone, private ownership could not exist over the public zone; rather, the municipalities were granted ownership of the maritime-terrestrial zone, with the authority to lease land located within the one hundred fifty meters now known as the “restricted zone” (zona restringida) and to sell it to lessees ten years after execution of the lease; nevertheless, it bears repeating that the law preserved the inalienability of the fifty meters that currently constitute the public zone. It also follows from the foregoing that defense counsel’s contention that the land at issue in this case (the portion located within the public zone) forms part of a “mixed wildlife refuge” (refugio de vida silvestre mixto) lacks any logical or legal basis because, aside from the fact that the Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional was created by statute rather than through joint state and private participation, its territory had already formed part of the maritime-terrestrial zone long before the refuge was created.

The complainant’s assertions concerning the alleged conflict between the law governing the maritime-terrestrial zone and wildlife refuges are likewise erroneous and untenable. Article 73 of the Ley de la zona marítimo terrestre clearly provides: “This law does not apply to maritime-terrestrial zones included within national parks and equivalent reserves, which shall be governed by the respective legislation” (emphasis added). There is therefore no conflict of laws. Areas comprising national parks, refuges, and reserves may be located within the maritime-terrestrial zone without that zone thereby losing its designation (indeed, the provision just quoted expressly says so). They remain part of the zone, but they are assigned management or treatment different from that applicable to the rest of the zone within the national territory, not only from the standpoint of administrative management (different institutions being responsible for their administration), but also in light of the uses and purposes they must serve.

Consequently, projects that could be undertaken pursuant to the provisions governing the maritime-terrestrial zone may not be carried out under the Ley de conservación de la vida silvestre or other special regulations; conversely, the purposes inherent to reserves would allow the design of projects unrelated to the objectives of the law governing the maritime-terrestrial zone and permit community participation, as encouraged by Article 17 of the Ley de conservación de la vida silvestre, while Article 83 of that same statute provides: “The Dirección General de Vida Silvestre shall have the powers and duties established by Law No. 6043 with respect to Refugios Nacionales de Vida Silvestre that include areas of the maritime-terrestrial zone.” The statute that created the Refugio de Ostional itself (Ley de Conservación de la fauna silvestre, No. 6919 of 17 de noviembre de 1983) located it “... within the two hundred meters of the maritime-terrestrial zone extending from the right bank of the mouth of the Río Nosara to Punta India...” (emphasis added); while Law No. 7317, of 30 de octubre de 1992 (Ley de conservación de la vida silvestre), expanded it, locating it “... within the two hundred meters of the maritime-terrestrial zone extending from Punta India to Punta Guiones, Cantón de Nicoya, Provincia de Guanacaste...” (boldface not in the original).

Moreover, the issue has been addressed in numerous rulings by the Sala Constitucional, some cited by the appellant himself, and in judgment No. [Telf1], at 8:30 hours on 13 de febrero de 2009, that Court expressly emphasized that the Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional is “public-domain property” (bien de dominio público) extending over the maritime-terrestrial zone, adding that the State has a duty to protect it and that private individuals occupying that public-domain property on a precarious basis (de modo precario) have no ownership rights. It bears emphasizing that the restitution ordered in the judgment on the merits concerns the areas within the public zone of the maritime-terrestrial zone, which, for the reasons stated herein, could never have been acquired by private individuals. Accordingly, the appeal filed is denied in all respects.”

“I- […] El quejoso dirige sus reproches, de modo exclusivo, contra la restitución ordenada y pide se revoque ese extremo de la sentencia. A fin de asegurar el orden lógico de la exposición, ha de examinarse el último alegato planteado por el recurrente, según el cual la restitución es un derecho del propietario y no una facultad del juez, de suerte que este incurrió en el vicio de "ultrapetita" al absolver a la acusada y declarar sin lugar la acción resarcitoria entablada por el Estado, pero ordenando la referida restitución. Añade que hubo falta de competencia y "de jurisdicción", al tiempo que lo resuelto no posee motivaciones. La queja no es atendible. En primer término, el criterio del recurrente en el sentido de que en el fallo absolutorio no puede decretarse la restitución de bienes, es equivocado. Con claridad dispone el artículo 366 del Código Procesal Penal: "La sentencia absolutoria ordenará la libertad del imputado, la cesación de las medidas cautelares, la restitución de los objetos afectados al procedimiento que no sean sujetos a comiso, las inscripciones necesarias y fijará las costas...".

Lo anterior significa que tanto el comiso como la restitución de bienes o la reconstrucción, supresión o reforma de un acto jurídico relacionado con un documento falso, pueden ser ordenados en un pronunciamiento absolutorio y con prescindencia de que se hubiese formulado o no acción civil resarcitoria, la cual únicamente se requiere como presupuesto para imponer la reparación del daño. Así lo confirman los artículos 489, 490, 491 y 492 del Código de rito. Por otra parte, salta a la vista que el juez a quo incurrió en yerro al declarar sin lugar la acción civil entablada por la Procuraduría General de la República pues, como es sabido, aunque la demanda civil no sea necesaria para ordenar la restitución de un bien, no existe obstáculo alguno para que el actor pida -incluso como única pretensión de su demanda- que se restituya el objeto (en tal sentido, puede consultarse la sentencia No. 1462-04, de 22 de diciembre de 2004, de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia).

En este asunto, consta en el folio 1770 vuelto que, en el debate, el representante del Estado (actor civil), solicitó "se ordene devolver las cosas al Estado, el desahucio y demoler", y el juez, de forma incongruente, decreta esa restitución, pero declara sin lugar la acción civil, cuando lo lógico y apegado a derecho era acogerla e imponer el deber de restituir, aunque se rechazaran otras pretensiones adicionales, si fuere del caso. El yerro dicho solo causó agravio al actor civil, no puede ya enmendarse, a falta de recurso de su parte y solo interesa recalcar que la orden de restitución, en sí misma, es lícita y podía pronunciarse aun en el evento de que no hubiese mediado acción resarcitoria, sin que ello significara el vicio de "ultra petita" alegado por el recurrente. Procede, entonces, rechazar la protesta.

II- En el resto del recurso se dedica el impugnante a exponer su criterio de que el bien que en sentencia se ordena restituir al Estado no forma parte de la zona marítimo terrestre, pues fue desafectado por las leyes No. 6919 y 7313 que crearon el Refugio de Vida Silvestre de Ostional y luego lo ampliaron para incluir el territorio comprendido entre la desembocadura del [Dirección1] Nosara y Punta Guiones. Según el quejoso, dicho Refugio de Vida Silvestre no constituye un bien demanial, ya que la naturaleza pública solo puede ser adquirida en virtud de una ley formal y no de una disposición del Poder Ejecutivo, cual ocurre con las áreas silvestres protegidas. Tampoco tienen la finalidad de uso público, característica de los bienes demaniales, conforme las previsiones del artículo 261 del Código Civil, sino las de protección de los recursos, conservación del ambiente y promoción de la investigación científica, entre otras.

Concluye el defensor que el Refugio de Ostional es de propiedad mixta; que las normas de la ley de la zona marítimo terrestre no le son aplicables y que en virtud de los vaivenes que el tema ha sufrido en el ámbito legislativo, así como los problemas en el amojonamiento y las interpretaciones que el propio recurrente hace de diversas normas, ha de sostenerse que la justiciable no puede ser despojada del bien que ocupa si no es previamente indemnizada. Los reparos son inatendibles. Parte el quejoso de suposiciones erróneas y de la lectura e interpretación incorrectas de las previsiones legales aplicables en este asunto. En primer término, sostiene que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 261 del Código Civil, la declaratoria de la naturaleza pública de un bien requiere de una ley formal y no una mera decisión del Poder Ejecutivo, pero luego, de modo incongruente, reconoce que el Refugio de Vida Silvestre Ostional fue creado, no por disposición ejecutiva, sino por ley emitida por la Asamblea Legislativa.

En segundo lugar, afirma que el ya fallecido cónyuge de la justiciable compró el terreno situado en Playa Guiones en 1976, de manos de "... un particular que había iniciado un denuncio ante la Municipalidad de Nicoya..." y posteriormente "construyó o mejoró su casita", pues no fue sino en 1981 cuando el Instituto Geográfico Nacional amojonó la playa, señalando el límite de los cincuenta metros (obviamente, de la zona pública). Sin embargo, olvida el defensor que por Ley No. 5602, de 4 de noviembre de 1974 (vigente, entonces, dos años antes de la alegada compra del terreno), se suspendió la vigencia de la antigua "Ley de Urbanización de la zona marítimo terrestre" y se dispuso con claridad: "Ninguna playa ni isla, marítima o fluvial, reguladas por la ley Nº 4558 de 22 de abril de 1970, podrá ser vendida, arrendada, ni subarrendada, durante el plazo de suspensión de la vigencia de dicha ley, sin perjuicio únicamente de las prórrogas de derechos de arrendamientos que sean procedentes de conformidad con la ley cuyos efectos se suspenden.

Las respectivas municipalidades se abstendrán de conceder permisos de construcción si dichas edificaciones van a ser construidas en terrenos que se poseen como consecuencia de los derechos que otorga la citada ley Nº 4558". Lo anterior significa que desde el año 1974 (aunque en realidad desde mucho antes, como se verá) se sabe, por así disponerlo de forma expresa la ley, que las playas o las islas de la República no pueden ser sometidas al dominio de los particulares y que ni siquiera las personas que hubiesen construido alguna edificación en esas áreas, al supuesto amparo de la ley de urbanización de la zona marítimo terrestre, podían transmitir derechos ni, mucho menos, vender terrenos. Por ende, la alegada compra que se supone hecha en el año 1976 constituiría un negocio absolutamente nulo que tuvo por objeto un bien público, en cuanto supusiese una invasión de la zona pública, lo cual basta para descartar la opinión del impugnante de que procede la expropiación o algún tipo de resarcimiento, pues debe tenerse presente que la legislación que se promulgó y puso fin a las normativas relacionadas con la urbanización de la zona marítimo terrestre, no fue otra que la ley de la zona marítimo terrestre ahora en vigor (No. 6043, de 2 de marzo de 1977) y en su artículo 71 se indicó con claridad: "Son absolutamente nulos todos los actos, contratos, acuerdos y disposiciones, realizados o tomados, a partir de la promulgación de la ley Nº 5602 de 4 de noviembre de 1974 y que fueren contrarios a sus disposiciones".

Sin embargo, y como se adelantó, ha de añadirse que la propia Ley de urbanización turística de la zona marítimo terrestre, No. 4558 de 22 de abril de 1970, antes citada, dispuso en su artículo 6: "Los cincuenta metros de la zona marítimo terrestre a partir de la pleamar ordinaria, serán inalienables y en ningún caso puede ser objeto de arrendamiento o venta. Por lo tanto, nadie puede alegar derecho alguno sobre dicha franja, que estará dedicada a uso público para fines de esparcimiento, recreo o libre circulación. Las construcciones o instalaciones actualmente ubicadas en esa zona, no podrán ser remodeladas y en caso de destrucción de las mismas, las nuevas construcciones deberán respetar esa zona inalienable". De lo dicho se infiere, entonces, que ni aun con arreglo a las previsiones de la ley de urbanización de la zona marítimo terrestre podía existir dominio particular sobre la zona pública; sino que se concedía a los municipios el dominio de la zona marítimo terrestre con la posibilidad de arrendar terrenos situados dentro de los ciento cincuenta metros que ahora se conocen como "zona restringida" y venderlos a los arrendatarios transcurridos diez años desde la contratación; pero, se reitera, aquella ley preservó la inalienabilidad de los cincuenta metros que en la actualidad conforman la "zona pública".

También se colige de lo expuesto que la tesis del defensor de que el terreno objeto de esta causa (la parte situada dentro de la zona pública), forma parte de un "refugio de vida silvestre mixto", carece de todo asidero lógico o jurídico pues, amén de que el Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional fue creado por ley y no por coparticipación estatal y privada, su territorio formaba parte ya de la zona marítimo terrestre mucho tiempo antes de tal creación. Son asimismo erróneos e insostenibles los criterios del quejoso en cuanto al supuesto conflicto entre la ley de la zona marítimo terrestre y los refugios de vida silvestre. Con claridad dispone el artículo 73 de la Ley de la zona marítimo terrestre: "La presente ley no se aplica a las zonas marítimo terrestres, incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva" (la negrita es suplida).

No hay, entonces, conflicto de leyes. Las áreas de parques nacionales, refugios y reservas pueden hallarse dentro de la zona marítimo terrestre, sin que por tal circunstancia esa zona pierda su nombre (de hecho, así lo expresa la propia norma recién transcrita). Continúan siendo parte de la zona, pero se les asigna un manejo o trato distinto del aplicable al resto de esa zona en el territorio nacional, no solo desde el punto de vista de su gestión administrativa (instituciones diversas a cargo de su administración), sino atendiendo al uso y las finalidades a los que deben responder, de modo que proyectos que podrían realizarse con arreglo a las disposiciones sobre la zona marítimo terrestre, no podrán ejecutarse de acuerdo con la ley de conservación de la vida silvestre u otras normativas especiales y, a la inversa, las finalidades propias de las reservas permitirían el diseño de proyectos ajenos a los propósitos de la ley de la zona marítimo terrestre y abren paso a la participación comunitaria, fomentada en el artículo 17 de la Ley de conservación de la vida silvestre; mientras que el artículo 83 de ese mismo texto dispone "La Dirección General de Vida Silvestre tendrá las facultades y deberes que establece la Ley No. 6043, respecto de los Refugios Nacionales de Vida Silvestre que incluyen áreas de la zona marítimo terrestre".

La propia ley que creó el Refugio de Ostional (Ley de Conservación de la fauna silvestre, No. 6919 de 17 de noviembre de 1983) lo ubicó "... en los doscientos metros de la zona marítimo-terrestre que se extiende desde la margen derecha de la desembocadura del Río Nosara hasta la Punta India..." (el resaltado es suplido); en tanto que la Ley No. 7317, de 30 de octubre de 1992 (ley de conservación de la vida silvestre), lo amplió, situándolo "... en los doscientos metros de la zona marítimo terrestre que se extiende desde Punta India hasta Punta Guiones, Cantón de Nicoya, Provincia de Guanacaste..." (la negrita no aparece en el original). Por lo demás, el tema ha sido objeto de múltiples pronunciamientos de la Sala Constitucional, algunos citados por el propio impugnante y en el fallo No. [Telf1], de 8:30 horas de 13 de febrero de 2009, la referida Sala destacó de forma expresa que el Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional es un "bien de dominio público" que se extiende sobre la zona marítimo terrestre, añadiendo que el Estado tiene el deber de protegerlo y que los particulares que ocupan de modo precario ese bien demanial carecen de derecho de propiedad.

No sobra recalcar que la restitución ordenada en la sentencia de mérito se refiere a las áreas comprendidas en la zona pública de la zona marítimo terrestre, las cuales, por las razones aquí expuestas, nunca pudieron ser objeto de adquisición por los particulares. Así las cosas, se declara sin lugar en todos sus extremos el recurso de apelación planteado.”