Procedure for setting municipal water supply ratesProcedimiento para la fijación de tarifas de acueductos municipales

V.- CONTENT OF THE AGREEMENT ADOPTED BY THE MUNICIPAL COUNCIL OF TARRAZÚ IN ORDINARY SESSION NO. 204-2010. From a comprehensive reading of agreement 1, definitively approved by the Municipal Council of Tarrazú in ordinary session no. 204-2010, article II, which gave rise to the extraordinary motion for review, this Tribunal observes that in the present case, the study called "Recalificación de Tarifas Acueducto, Municipalidad de Tarrazú", prepared by Mr. Jesús Solís Sánchez, performed a detailed analysis of the financial situation that had been occurring in the Tarrazú aqueduct, which included all rates and types of service users and, based on the administrative cost structure, proposed a new scheme that would additionally allow for certain own and indispensable investments for its development and continuity. Upon reviewing said analysis, in agreement No. 1, article II, of ordinary session No. 204-2010 held on April 20, 2010, the Municipal Council resolved to approve it, including the proposed new rates. The interpretation made by the appellant, to the effect that these rates were not approved in this agreement, is not shared by this Tribunal, especially upon verifying that the transcription of the agreement details the new rate scheme. Indeed, said study is emphatic in providing the technical and legal reasons for its implementation, as it is based on the very provisions of the Municipal Code that authorize the annual review of public service prices, as well as on the need to obtain additional resources to carry out certain investments, based on their operating cost, detailing the aqueduct expenses, the nature and proportion of users, based on the current rates.

VI.- ON MUNICIPAL AUTONOMY. The Local Government considers that the actions taken are a consequence of the autonomy legally and constitutionally granted to municipalities, which may, through the Municipal Council, set the fees (tasas) and public prices for the services they provide (article 74 of the Municipal Code), thus including the aqueduct service. While it is true that article 170 of the Constitution grants this municipal autonomy, which is materialized, par excellence, in the taxing or tributary power to procure the necessary income to meet its obligations, with the municipal corporations having the initiative for the creation, modification, or extinction of local municipal taxes, it is also true that the setting of taxes requires, in any case, the approval of the Legislative Assembly. On this matter, since judgment No. 1999-5445 of 14:30 hours on July 14, 1999 – cited by the municipal corporation of Tarrazú –, it was indicated that the autonomy of municipalities is limited to strictly local matters and, therefore, is relative, not full, exclusive, nor unlimited, being subject to certain limits derived from its immersion within the structure of the Costa Rican State. Thus, municipalities have the obligation to coordinate certain functions with other institutions, in which a type of "inter-institutional concertation (concierto interinstitucional)" arises, according to constitutional and legal mandate, which can transcend to the macro-level of national planning, always within the framework of the law, without this implying subjection to the administrative oversight (tutela administrativa) of the Executive Branch nor submission to any type of direction. This is also the reason why local governments are subject to the fiscal, financial, accounting, and budgetary controls exercised by the Contraloría General de la República (article 183 of the Constitution), in protection of the Public Treasury, a function that even includes verification of the fulfillment of purposes and goals in response to criteria of efficiency and profitability, as their parameters form part of the legality framework.

VII.- ON THE PROCEDURE APPLICABLE FOR SETTING RATES FOR CHARGING FOR SERVICES DERIVED FROM MUNICIPAL AQUEDUCTS. The municipal legal system, since long ago, established a special system for setting rates for charging for public services provided by local governments, without recognizing the full autonomy that supports the thesis put forward by the local corporation of Tarrazú. For these purposes, a historical overview of the development of this matter is presented below. From the previous Municipal Code – Law 4574 of May 4, 1970 – repealed with the entry into force of the current Code – Law No. 7794 published on May 18, 1998 –, a fee-setting mechanism was provided that required the participation of some body responsible for their approval and modification. It must be clarified that, at that time, there was no differentiation between the concepts of fee, rate, and public price, terms that have been developed and differentiated by the most recent tax doctrine over the last twenty years. Said regulatory body provided:

"Article 85.- Municipal taxes, contributions, and fees shall enter into force once they have been approved in accordance with the law and published in the Official Journal.

The body responsible for approving municipal fees may modify them when resolving on their approval." (emphasis added) As can be seen, the existence of a "body responsible for approving municipal fees" was necessary, a competence that was defined in the Código de Normas y Procedimientos Tributarios – Law No. 4755 of May 3, 1971 –, by providing:

"Article 5. Matter reserved exclusively for law.- ...

In relation to fees, when the law does not prohibit it, the Regulation thereof may vary their amount so that they fulfill their purpose in a more suitable manner, after prior intervention of the body that by law is responsible for regulating the rates of public services." (emphasis added) Transitory Provision VIII of the same Code provided that, until such a regulatory body was created, the modification of said rates would be approved by the Contraloría General de la República. In this regard, said provision indicated:

"Transitory Provision VIII.- While the specific body that will be in charge of setting the rates of public services is not established by law, their modification, according to the power provided in the last paragraph of article 5, shall require the prior approval of the Contraloría General de la República." (currently repealed by Law 8823 of May 5, 2010, article 51, published in the Official Journal La Gaceta of June 1, 2010) In the matter of rates for municipal aqueduct services, article 19 of the Law of Reforms to the Municipal Code and Other Laws – Law 6890 of September 14, 1983 –, a provision in force since September 23, 1983, added article 3 of the Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados – Law 2726 of April 14, 1961 –, and expressly provided the mechanism for their setting, indicating that:

"ARTICLE 3.- It corresponds to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to prepare the fees and rates for the public services referred to in this law, provided in the country by public or private enterprises.

...

In the case of municipal aqueducts, the fees and rates for the water service shall be agreed upon by the Council, after a legal and economic study to be carried out by the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, in consultation with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, and shall be ordered published as a project, submitting them for approval to the Servicio Nacional de Electricidad, which shall have a period of thirty business days to approve them or justify their rejection.

Otherwise, once this period has expired, the municipality shall put them into effect as of the month following the publication of the corresponding notice in the Official Journal." (emphasis added) As a consequence of the application of this law, in September 1983, the body responsible for approving the rates of local aqueducts, whose specification was made by Transitory Provision VIII of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios, was defined, rendering that provision inapplicable. This competence fell to the Servicio Nacional de Electricidad (SNE), through which the interventionist scheme of the Costa Rican State, which was beginning to promote, with this type of provision, the regulation of public services, was reinforced. The SNE was later transformed into the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, through Law No. 7593 of August 9, 1996, article 1. Article 5 of this law broadened its sphere of competence and provided that the rates for public aqueduct and sewerage services, including potable water, collection, treatment, and evacuation of black water, residual water, and storm water, would henceforth be set by said autonomous institution, without making any differentiation as to which entity was responsible for providing them. In this regard, for the matter of interest, the provision stated:

"Article 5.- Functions For the public services defined in this article, the Autoridad Reguladora shall set prices and rates; furthermore, it shall ensure compliance with the standards of quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision, according to article 25 of this law. The aforementioned public services are:

....

• c)Supply of aqueduct and sewerage service, including potable water, collection, treatment, and evacuation of black water, residual water, and storm water." The text of subsection c) transcribed above was reformed by article 5 of Law No. 8641 of June 11, 2008, resulting in the current version, as follows:

"c) Supply of aqueduct and sewerage service, including potable water, the collection, treatment, and evacuation of black water, residual water and storm water, as well as the installation, operation, and maintenance of the hydrant service." These provisions coexist and are in force alongside the current Municipal Code – Law 7794 published in La Gaceta No. 94 of May 18, 1998 –, which attributes to the Municipal Council the competence to approve the fees and prices it charges for municipal services, by expressly providing that:

"Article 13.- The powers of the Council are:

...

• b)To agree on budgets and approve the contributions, fees, and prices charged for municipal services, as well as to propose municipal tax projects to the Legislative Assembly." From the transcription of such laws and, in light of the criteria of autonomy and administrative oversight, there is no doubt that regarding the designation of rate schemes for charging for aqueduct services, there exists special legislation of priority application that prevails, so that local corporations maintain that relative autonomy for setting such prices, requiring, in accordance with the legal system, to coordinate efforts with the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal and the endorsement of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. This must be integrated with article 3 of the Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, as it maintains the competence of the Municipal Council to agree on the fees and rates for the water service, "after a legal and economic study to be carried out by the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, in consultation with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados," which must finally be approved by the ARESEP, within a period of thirty business days. Precisely, the Constitutional Chamber came to uphold a thesis in this sense, in the cited judgment 1999-5445, as referring to Transitory Provision VIII of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios, it indicated:

"It must be warned that this provision, in the judgment of the Chamber, was partially repealed by virtue of the Law of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, number 7593, of March twenty-eight, nineteen ninety-six, by which the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos was created, which is responsible for setting the prices and rates of the public services defined in article 5 of its law, so that regarding local services, it only has competence to set the rates for the collection and treatment of solid and industrial waste. That is, until the validity of the new Municipal Code, this Transitory Provision had full application to the municipalities, regarding the setting of municipal fees, and as of Law 7593, it continues to be in force for matters not expressly transferred to the Autoridad Reguladora.

...

This Tribunal considers that leaving solely to the discretion of municipal authorities the determination of the amounts that residents must pay as fees, without any prior control, is not only risky due to the abuses that could be committed, but also contrary to the constitutional principles of protection of the great majorities. Therefore, it is necessary to establish a control, whether a priori or a posteriori, by the Contraloría General de la República, a control that, it is repeated, is strictly of legality, in order to verify that the proposed cost of the service is correct, so as to prevent municipalities from charging more than what is justly due. In this sense, it is worth noting that the only constitutionally possible participation by the Contraloría in the setting of municipal fees is that legality control, in which it could object to a fee that is disproportionate to the cost of the service intended to be charged, and obviously, it would be authorized to indicate the limit for modifying the fee so that it bears a relation to the effective cost of the service, when resolving on its approval; for which reasons, article 85 of the Municipal Code is not unconstitutional, nor is Transitory Provision VIII of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Article 74 of the current Municipal Code eliminated the intervention of the Contraloría for the setting of municipal fees, but the application of Transitory Provision VIII of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios subsists, in the judgment of the Chamber, until the setting of fees and prices is transferred in their entirety to the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos." Subsequently, in a clarification and addition to the previous judgment, the Constitutional Tribunal upheld a similar thesis, in resolution No. 2000-07728 of fourteen hours and forty-five minutes on August thirty, two thousand, reinforcing the issue of controls in rate setting, stating that:

"The setting of these rates corresponds to the local governments themselves – in attention to their recognized tax autonomy –, in coordination with the respective State institutions. However, this does not mean they are exempt from control, precisely because being left to the discretion of municipal authorities, the risk of abuse to the detriment of users increases, thus a controlling body is required to enforce the constitutional principle of protection of the great majorities. This body is the Contraloría General de la República since the Law of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos partially modified Transitory Provision VIII of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios, such that regarding municipal services, that entity is responsible for setting the prices and rates for the collection and treatment of solid and industrial waste, only, as established by article 5 of Law 7593. Consequently, the control of prices and rates of other services provided directly by the municipalities corresponds at this time exclusively to the Contraloría General de la República, unless there is an express provision of a special law to the contrary." In another Vote, when granting an amparo action, the same Constitutional Chamber returned to the issue of the participation of the ARESEP in setting rates for municipal aqueduct services, and ordered:

"Regarding the rate increase for the potable water service: Pursuant to the provisions of Law 7593 (issued in development of constitutional numerals 50, 74, and 140 subsections 8 and 20) the Autoridad Reguladora de Servicios Públicos is the competent body to authorize the increase of rates for public services, and prior to executing a rate increase, the Municipalidad de Montes de Oro must request the respective authorization from the ARESEP. In this sense, see judgment 5445-99 of 14:30 hours on July 14, 1999, which, in the pertinent part, indicates:

...

Given that in official letter 03749 of May tenth, two thousand, signed by the Director of User Services of the Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, it is attested that the ARESEP has not approved increasing the rates for the potable water service administered by the Municipalidad de Montes de Oro (folio 157); that the residents of the IMAS Project complain about rate increases in the water service not proportional to its quality (folios 4, 74, 75, 76); that the President of the Municipal Council admits that the rate increases are based exclusively on a prior study prepared by the IFAM (see folio 171, section 7; and copies of La Gaceta No. 81 of April 27 of the current year and No. 152 of August 9 following, visible on folios 214 and 217); that the rate increase in question has not been submitted for approval to the ARESEP, the Municipalidad de Montes Oro has incurred a violation of the provisions of articles 11, 50, 74, and 169 of the Constitution, as they require Municipal Governments to administer local interests and services within the limits imposed by the principle of legality (the procedures used for achieving the ends may not exceed the current legal system). Therefore, if the Municipalidad de Montes de Oro considers that the rate study visible on folio 224 and following is in accordance with the circumstances of the Canton and constitutes a suitable instrument to permit the maintenance process of the Miramar Aqueduct and the effective improvement of the potable water supply service to the community, it must so communicate to the Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (under the terms contained in Law 7593), and it may not execute the collection corresponding to any rate increase for this type of service until it has the prior approval of the ARESEP." (emphasis added. See judgment No. 2000-09972, of fourteen hours and thirty-one minutes on November eighth, two thousand.)

VIII.- Within the list of grievances expressed by the appellant, the fact is claimed that the new rates were not definitively approved by the Contraloría General de la República. As set forth above, at present, such competence does not correspond to that institution, but as has been stated, this function is the responsibility of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, as there is an express provision designating this competence to it, a competence that is non-delegable, unwaivable, and non-transferable (article 66 of the General Law of Public Administration), without this meaning a violation of the principle of municipal autonomy, which cannot be understood absolutely, but rather within the environment of the Costa Rican State, comprehensively understood within its macro-organizational structure at the national level. Without a doubt, the defects of nullity of the appealed agreement exist, insofar as the legal procedure provided for such effects, explained above, has been violated, in that the Municipal Council, through the appealed agreement, proceeded independently to establish the new rates, without requesting the definitive approval of the body responsible for this. In addition, said rates were agreed upon without having been previously made known to the interested parties through the publication of the project ordered by article 3 of the Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados – transcribed above –, so that they could pronounce themselves, thus evidencing another irreparable defect which merits, in light of article 182.1 of the General Law of Public Administration, accepting the grievances expressed in this regard and ordering the nullity of all actions taken, with the requirement to redo the rigorous procedures, in accordance with the Law.

IX.- CRITERIA FOR THE DESIGNATION OF THE NEW SERVICE PRICE. All public service is based on the principle of service at cost, which is understood as the duty to include within the price "only the costs necessary to provide the service, that allow a competitive return and guarantee the adequate development of the activity" (article 3 subsection c of the ARESEP Law – Law No. 7593 of August 9, 1996). This implies that the rate set must include a percentage that includes the possibility of allowing its growth and development. It is not true, as the appellant understands, that future investments cannot be foreseen within the set price; rather, on the contrary, every responsible service must anticipate its maintenance and growth, which necessarily must be paid for by its users. There are legal criteria for the definition of these rates, in the Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados – Law 2726 –, reformed by article 1 of Law No. 5915 of July 12, 1976, providing:

"ARTICLE 4.- For the setting of rates, criteria of distributive social justice shall be applied, taking into account the social strata and the zone to which the users belong, so that those with greater payment capacity subsidize those with lesser capacity, with the purpose of obtaining income such that it responds to the financial policy that the corresponding legal norms establish for the Institute.

The State and its social assistance institutions may subsidize, totally or partially, areas or groups of users who, due to their economic conditions, are unable to pay the established rates." Even the Municipal Code allows, in article 74, that the fees and prices for the services it provides include this additional item, stating that:

"Article 74.- For the services it provides, the municipality shall charge fees and prices, which shall be set taking into consideration the effective cost plus a ten percent (10%) profit for developing them. Once set, they shall enter into force thirty days after their publication..." The new aqueduct price structure implemented in Tarrazú foresaw a return for development of the service equivalent to 6.4% for 2010, 11.7% for 2011, 11.6% for 2012, 12.0% for 2013, and 12.3% for 2014; these exceeded the legal authorization provided, with the exception of the year 2010. An excess charge of this type may cause an overprice beyond all legal authorization to fall on the service user, making the service more expensive above the legally permitted margins, unjustifiably passing it on to the user. In the opinion of this Chamber, although it has not been demonstrated that the new rates are ruinous in the terms set forth in the appeal, they must be assumed based on a reasonable price and in compliance with the law. Undoubtedly, this is a factor that, at first glance, must also be reviewed by the local authorities.

X.- It must also be added that agreement No. 8 of the Municipal Council of Tarrazú, adopted in ordinary session No. 033-2010, held on December 15, 2010, which rejected the extraordinary motion for review, is also null insofar as the procedure guaranteeing interested parties their proper appearance, right of defense, and guarantee of due process was not respected. In any case, for the reasons stated, agreement No. 1, definitively approved in ordinary session No. 204-2010, held on April 20, 2010, which definitively approved the new rate scheme, is null. By connection and consequence, the absolute nullity results of the agreement adopted in the extraordinary session held on July 29, 2010, sole article, in which the modification of the water rates with credit, presented by Mr. Jesús Solís Sánchez, was also agreed, as it suffers from the same procedural defects. The case file must be returned to the Municipal Council of Tarrazú, so that the council body may resume its analysis and act in accordance with the law, so that it defines rate schemes based on a fair and proportional setting within legal limits and corrects the procedures.

“V.- CONTENIDO DEL ACUERDO ADOPTADO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE TARRAZÚ EN LA SESIÓN ORDINARIA NO. 204-2010. De una lectura integral del acuerdo 1, definitivamente aprobado por el Concejo Municipal de Tarrazú en la sesión ordinaria no. 204-2010, artículo II, el cual dio origen al recurso extraordinario de revisión, este Tribunal aprecia que en la presente causa, el estudio denominado "Recalificación de Tarifas Acueducto, Municipalidad de Tarrazú", elaborado por el señor Jesús Solís Sánchez, efectuó un análisis minucioso de la situación financiera que venía presentándose en el acueducto de Tarrazú, que incluyó todas las tarifas y tipos de usuarios del servicio y, sobre la base de la estructura de costos de administración, propuso un nuevo esquema que permitiera, adicionalmente, realizar ciertas inversiones propias e indispensables para su desarrollo y continuidad. Al conocer dicho análisis, en el acuerdo No. 1, artículo II, de la sesión ordinaria No- 204-2010 celebrada el 20 de abril del 2010, el Concejo Municipal dispuso aprobarlo, incluyendo las nuevas tarifas propuestas. La interpretación que hace la parte apelante, en el sentido de que en este acuerdo no se aprobaron esas tarifas, no es compartida por este Tribunal, máxime al verificarse que en la transcripción del acuerdo se detalla el nuevo esquema tarifario. Inclusive, dicho estudio es enfático al dar las razones técnicas y jurídicas para su implementación, pues se sustenta en las mismas normas del Código Municipal que autorizan la revisión anual de precios de los servicios públicos, así como en la necesidad obtener recursos adicionales a efecto de realizar algunas inversiones, partiendo de la base del costo de operación de las mismas, en donde se detallan los gastos del acueducto, la naturaleza y proporción de usuarios, sobre la base de las tarifas vigentes.

VI.-SOBRE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL. El Gobierno Local estima que lo actuado es consecuencia de la autonomía conferida legal y constitucionalmente a las municipalidades, las cuales pueden, por medio del Concejo Municipal, fijar las tasas y precios públicos de los servicios que presten (artículo 74 del Código Municipal), incluyéndose así el de acueductos. Si bien es cierto que del artículo 170 constitucional deriva esa autonomía municipal, la cual se materializa, por excelencia, en el poder impositivo o tributario para procurarse los ingresos necesarios para hacer frente a sus obligaciones, quedando en las corporaciones municipales la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos municipales locales, también es cierto que la fijación de los impuestos requiere, en todo caso, de la aprobación de la Asamblea Legislativa. Sobre este particular, desde la sentencia No. 1999-5445 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999 -misma de cita por la corporación municipal de Tarrazú -, se indicó que la autonomía de las municipales se limita a lo estrictamente local y, por ende, es relativa, no es plena, exclusiva ni ilimitada, quedando sujeta a ciertos límites derivados de su inmersión dentro de la estructura del Estado costarricense. Es así como las municipalidades tienen la obligación de coordinar ciertas funciones con otras instituciones, en las que surge una especie de "concierto interinstitucional", según mandato constitucional y legal, que puede trascender hasta el macronivel de la planificación nacional, siempre dentro del marco de la ley, sin que ello signifique sujeción a la tutela administrativa del Poder Ejecutivo ni sometimiento a ningún tipo de dirección. A ello se debe, también, el hecho de que los gobiernos locales se encuentran sujetos a los controles fiscales, financieros, contables y presupuestarios que ejerce la Contraloría General de la República (artículo 183 constitucional), en resguardo de la Hacienda Pública, función que abarca inclusive la verificación del cumplimiento de fines y metas en respuesta a criterios de eficiencia y rentabilidad, en tanto sus parámetros forman parte del bloque de legalidad.

VII.-SOBRE EL PROCEDIMIENTO APLICABLE PARA LA FIJACIÓN DE TARIFAS PARA EL COBRO DE SERVICIOS DERIVADOS DE LOS ACUEDUCTOS MUNICIPALES. EL ordenamiento jurídico municipal desde vieja data, estableció un sistema especial de fijación de tarifas para el cobro del servicios públicos que presten los gobiernos locales, sin reconocerles la autonomía plena que sustenta la tesis esgrimida por la corporación local de Tarrazú. Para tales efectos, se procede seguidamente a echar un vistazo histórico del desarrollo de esta materia. Desde el anterior Código Municipal -Ley 4574 del 04 de mayo de 1970 -derogado con la entrada del Código vigente -Ley No. 7794 publicado el 18 de mayo de1998-, se previó un mecanismo de fijación de tasas que exigía de la participación de algún organismo encargado de su aprobación y modificación. Debe aclararse que no existía, en ese momento, diferenciación entre los conceptos de tasa, tarifa y precio público, términos que han sido desarrollados y diferenciados por la más reciente doctrina tributaria durante los últimos veinte años. Disponía dicho cuerpo normativo:

"Artículo 85.- Los impuestos, contribuciones y las tasas municipales entrarán en vigencia una vez hayan sido aprobados conforme a la ley y publicados en el Diario Oficial.

El organismo encargado de aprobar las tasas municipales podrá modificarlas al resolver sobre su aprobación." (el resaltado es agregado) Como se aprecia, era necesaria la existencia de un "organismo encargado de aprobar las tasas municipales", competencia que fue definida en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios -Ley No. 4755 del 3 de mayo de 1971-, al disponer:

"Artículo 5. Materia privativa de la ley.- ...

En relación con las tasas, cuando la ley no lo prohíba, el Reglamento de la misma puede variar su monto para que cumplan su destino en forma más idónea, previa intervención del organismo que por ley sea el encargado de regular las tarifas de los servicios públicos." (el resaltado es agregado) El Transitorio VIII del mismo Código dispuso que, hasta tanto ese organismo regulador no fuera creado, la modificación de dichas tarifas sería aprobada por la Contraloría General de la República. Al respecto, indicaba dicho ordinal:

"Transitorio VIII.- Mientras no se establezca por ley el organismo específico que tendrá a su cargo la fijación de las tarifas de los servicios públicos, la modificación de las mismas, conforme a la facultad prevista en el último párrafo del artículo 5 requerirá la aprobación previa de la Contraloría General de la República." (actualmente derogado con Ley 8823 de 5 de mayo del 2010, artículo 51, publicado en el Diario Oficial La Gaceta del 01 de junio del 2010) En materia de tarifas para los servicios de acueductos municipales, el artículo 19 de la Ley de Reformas al Código Municipal y Otras Leyes -Ley 6890 del 14 de setiembre de 1983-, norma vigente desde el 23 de setiembre de 1983, adicionó el artículo 3 de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados -Ley 2726 del 14 de abril de 1961-, y dispuso expresamente el mecanismo de su fijación, e indicó que:

"ARTICULO 3º.- Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados elaborar las tasas y tarifas para los servicios públicos a que se refiere esta ley, prestados en el país por empresas públicas o privadas.

...

Tratándose de acueductos municipales, las tasas y tarifas por concepto del servicio de agua, serán acordadas por el Concejo, previo estudio jurídico y económico que efectuará el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, en consulta con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y las mandará a publicar como proyecto, remitiéndolas para su aprobación al Servicio Nacional de Electricidad, el cual dispondrá de un plazo de treinta días hábiles para aprobarlas o justificar su rechazo.

En caso contrario vencido este plazo, la municipalidad las pondrá en vigencia a partir del mes siguiente a la publicación en el Diario Oficial del aviso correspondiente. " (El resaltado es agregado) Como consecuencia de la aplicación de esta ley, en setiembre de 1983, se definió el órgano encargado de la aprobación de las tarifas de los acueductos locales cuya precisión hacía el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, quedando esa norma sin aplicación. Recayó esta competencia en el Servicio Nacional de Electricidad (SNE), mediante el cual se reforzó el esquema interventor del Estado costarricense que empezaba a promover, con esta clase de normas, la regulación de los servicios públicos. El SNE fue transformado posteriormente en la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, mediante Ley N° 7593 del 09 de agosto de 1996, artículo 1. El artículo 5 de esta norma amplió su esfera de competencias y dispuso que las tarifas de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, incluyendo agua potable, recolección, tratamiento y evacuación de aguas negras, aguas residuales y pluviales, serían fijadas en adelante por dicha institución autónoma, sin hacer diferenciación alguna de cuál era el ente encargado de brindarlos. Al respecto, para el tema de interés, dictaba la norma:

"Artículo 5°.- Funciones En los servicios públicos definidos en este artículo, la Autoridad Reguladora fijará precios y tarifas; además, velará por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima, según el artículo 25 de esta ley. Los servicios públicos antes mencionados son:

....

• c)Suministro del servicio de acueducto y alcantarillado, incluyendo agua potable, recolección, tratamiento y evacuación de aguas negras, aguas residuales y pluviales." El texto del inciso c) anteriormente transcrito fue reformado por el artículo 5° de la Ley N° 8641 del 11 de junio del 2008, quedando la versión actual, de la siguiente manera:

"c) Suministro del servicio de acueducto y alcantarillado, incluso el agua potable, la recolección, el tratamiento y la evacuación de las aguas negras, las aguas residuales y pluviales, así como la instalación, la operación y el mantenimiento del servicio de hidrantes." Estas normas coexisten y se encuentran vigentes con el actual Código Municipal -Ley 7794 publicada en La Gaceta No. 94 del 18 de mayo de 1998-, el cual atribuye al Concejo Municipal la competencia de aprobar las tasas y precios que cobre por servicios municipales, al disponer "Artículo 13.- Son atribuciones del Concejo:

...

• b)Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios que cobre por los servicios municipales, así como proponer los proyectos de tributos municipales a la Asamblea Legislativa." De la transcripción de tales leyes y, a la luz de los criterios de autonomía y tutela administrativa, no queda duda de que en lo referente a la designación de esquemas tarifarios para el cobro de servicios de acueductos, existe normativa especial de aplicación prioritaria que prevalece, de modo que las corporaciones locales mantienen esa autonomía relativa par la fijación de tales precios, requiriendo, de acuerdo con el ordenamiento jurídico, coordinar esfuerzos con el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal y el aval de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Ello se debe integrar con el artículo 3 de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, pues mantiene la competencia del Concejo Municipal de acordar las tasas y tarifas por concepto del servicio de agua, "previo estudio jurídico y económico que efectuará el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, en consulta con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados" las cuales deberán ser aprobadas, finalmente, por la ARESEP, dentro de un plazo de treinta días hábiles. Precisamente, la Sala Constitucional vino a sostener una tesis en este sentido, en la sentencia 1999-5445 de cita, pues refiriéndose al Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, indicó:

"Debe hacerse la advertencia que esta norma, a juicio de la Sala, fue parcialmente derogada en virtud de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593, de veintiocho de marzo de mil novecientos noventa y seis, por la que se creó la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, a quien le corresponde la fijación de los precios y tarifas de los servicios públicos definidos en el artículo 5 de su ley, de manera que en lo que respecta a los servicios locales, únicamente tiene competencia para fijar las tarifas para la recolección y tratamiento de los desechos sólidos e industriales. Es decir, hasta la vigencia del nuevo Código Municipal, este Transitorio tenía plena aplicación a las municipalidades, en lo que corresponde a la fijación de las tasas municipales, y a partir de la Ley 7593, sigue teniendo vigencia en lo que no se transfirió expresamente a la Autoridad Reguladora.

...

Estima este Tribunal, que dejar sólo a la discrecionalidad de las autoridades municipales la determinación de los montos que deben pagar los vecinos en concepto de tasas, sin ningún control previo, resulta no sólo riesgoso por los abusos que se pueden cometer, sino contrario a los principios constitucionales de protección a las grandes mayorías. Por ello, es necesario establecer un control, ya sea a priori o a posteriori, a cargo de la Contraloría General de la República, control que se repite, es estrictamente de legalidad, a efecto de que verifique que el costo propuesto del servicio es el correcto, a fin de evitar que las municipalidades cobren más de lo que corresponde en justicia. En este sentido, cabe advertir que la única participación constitucionalmente posible por parte de la Contraloría en la fijación de las tasas municipales, es ese control de legalidad, en el que podría objetar la tasa que sea desproporcionada al costo del servicio que se pretende cobrar, y obviamente, estaría legitimada para señalar el límite para modificar la tasa a efecto de que guarde relación con el costo efectivo del servicio, al resolver sobre su aprobación; motivos por los cuales, el artículo 85 del Código Municipal no es inconstitucional y tampoco lo es el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

El artículo 74 del Código Municipal vigente, eliminó la intervención de la Contraloría para la fijación de las tasas municipales, pero subsiste, a juicio de la Sala, la aplicación del Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, hasta tanto no sean traspasados en su integridad, la fijación de las tasas y precios a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos." Posteriormente, en aclaración y adición de la anterior sentencia, el Tribunal Constitucional sostuvo una tesis en similar sentido, en resolución No. 2000-07728 de las catorce horas con cuarenta y cinco minutos del treinta de agosto del dos mil, reforzando el tema de los controles en la fijación de tarifas, al decir que:

"La fijación de estas tarifas corresponde a los propios gobiernos locales -en atención a su reconocida autonomía tributaria-, en coordinación con las respectivas instituciones del Estado. Sin embargo, ello no quiere decir que están exentas de control, precisamente por estar librada a la discrecionalidad de las autoridades municipales, el riesgo por abuso en perjuicio de los usuarios aumenta, por lo que se requiere de un órgano contralor para hacer efectivo el principio constitucional de protección de las grandes mayorías. Este órgano es la Contraloría General de la República toda vez que la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos modificó parcialmente el Transitorio VIII. del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de manera tal que respecto de los servicios municipales, a esa entidad le corresponde la fijación de los precios y tarifas de la recolección y tratamiento de desechos sólidos e industriales, únicamente, tal y como lo establece el artículo 5 de la Ley 7593. Consecuentemente, el control de los precios y tarifas de los otros servicios que presten directamente las municipales le corresponde en este momento en exclusiva a la Contraloría General de la República, salvo disposición expresa de ley especial al efecto." En otro Voto, al declarar con lugar un recurso de amparo, la misma Sala Constitucional retomó el tema de la participación de la ARESEP en la fijación de tarifas de servicios de acueductos municipales, y dispuso:

"Sobre el aumento tarifario del servicio de agua potable: De conformidad con lo dispuesto en la Ley 7593 (emitida en desarrollo de los numerales 50, 74 y 140 incisos 8 y 20 constitucionales) la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos es el órgano competente para autorizar el aumento de tarifas por servicios públicos, siendo que de previo a ejecutar un aumento tarifario la Municipalidad de Montes de Oro deberá solicitar la autorización respectiva a la ARESEP. En este sentido ver sentencia 5445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999, que en lo conducente indica:

...

Visto que en oficio 03749 del diez de mayo del dos mil, suscrito por la Directora de Atención al Usuario de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, consta que la ARESEP no ha aprobado aumentar las tarifas del servicio de agua potable administrado por la Municipalidad de Montes de Oro (folio 157); que los vecinos del Proyecto IMAS se quejan por aumentos tarifarios en el servicio de agua no proporcionales a la calidad del mismo (folios 4, 74, 75, 76); que el Presidente del Concejo Municipal admite que los aumentos tarifarios se fundan exclusivamente en un estudio previo elaborado por el IFAM (vid folio 171, apartado 7; y copias de La Gaceta No. 81 del 27 de abril del año en curso y No. 152 del 9 de agosto siguiente, visibles a folios 214 y 217); que el aumento tarifario en cuestión no ha sido sometido a la aprobación de la ARESEP, la Municipalidad de Montes Oro ha incurrido en una violación de lo dispuesto por los artículos 11, 50, 74 y 169 constitucionales, en tanto exigen a los Gobiernos Municipales administrar los intereses y servicios locales dentro de los límites impuestos por el principio de legalidad (los procedimientos utilizados para la consecución de los fines no podrán exceder el ordenamiento jurídico vigente). De manera que, si la Municipalidad de Montes de Oro considera que el estudio tarifario visible a folios 224 y subsiguientes es acorde a las circunstancias del Cantón y constituye un instrumento idóneo para permitir el proceso de mantenimiento del Acueducto Miramar y el mejoramiento efectivo del servicio de suministro de agua potable a la comunidad, deberá así comunicarlo a la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (en los términos contenidos en la Ley 7593) siendo que no podrá ejecutar el cobro correspondiente a ningún aumento tarifario de este tipo de servicio mientras no cuente con la aprobación previa de la ARESEP." (En resaltado es agregado. Ver sentencia No. 2000-09972, de las las catorce horas con treinta y un minutos del ocho de noviembre del dos mil.)

VIII.- Dentro del elenco de agravios expresados por la parte apelante, se reclama el hecho de que las nuevas tarifas no fueron aprobadas en definitiva por la Contraloría General de la República. Tal y como se expuso supra, en la actualidad no corresponde a esa institución tal competencia, mas tal y como ha quedado expuesto, esta función sí es responsabilidad de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, pues para ello hay norma expresa que le designa la competencia, misma que resulta indelegable, irrenunciable e intransmisible (artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública), sin que ello signifique vulneración al principio de autonomía municipal, mismo que no puede comprenderse de manera absoluta, sino dentro del entorno del Estado costarricense, entendido integralmente dentro de su macroestructura organizativa a nivel nacional. Sin lugar a dudas, los vicios de nulidad del acuerdo venido en alzada existen, en el tanto se ha violentado el procedimiento legal previsto para tales efectos, explicado en líneas atrás, en el tanto el Concejo Municipal, mediante el acuerdo venido en alzada procedió, de manera independiente, a disponer de las nuevas tarifas, sin solicitar la aprobación definitiva del órgano responsable al efecto. Además, dichas tarifas fueron acordadas sin haber sido puestas previamente en conocimiento de los interesados mediante la publicación del proyecto que ordena el artículo 3 de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados -transcrito supra-, a efecto de que se pronunciaran, evidenciándose, con ello, otro vicio insubsanable que da mérito, a la luz del artículo 182.1 de la Ley General de la Administración Pública, para acoger los agravios procedimientos de rigor, con ajuste a la Ley.

IX.- CRITERIOS PARA LA DESIGNACIÓN DEL NUEVO PRECIO DEL SERVICIO. Todo servicio público parte del principio del servicio al costo, el cual se entiende como el deber de contemplar dentro del precio "únicamente los costos necesarios para prestar el servicio, que permitan una retribución competitiva y garanticen el adecuado desarrollo de la actividad " (artículo 3 inciso c de la Ley de ARESEP -Ley No. 7593 del 09 de agosto de 1996), ello implica que la tarifa que se fije debe contemplar un porcentaje que incluya la posibilidad de permitir su crecimiento y desarrollo. No es cierto, como entiende la parte apelante, que no se puede prever dentro del precio fijado, las inversiones futuras; mas bien, por el contrario, todo servicio responsable debe anticipar su mantenimiento y crecimiento, mismo que necesariamente debe ser sufragado por los usuarios del mismo. Existen criterios legales para la definición de estas tarifas, en la la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados -Ley 2726-, reformada mediante artículo 1º de la Ley Nº 5915 de 12 de julio de 1976, al disponer:

"ARTICULO 4º.- Para la fijación de tarifas se aplicarán criterios de justicia social distributiva, que tomen en cuenta los estratos sociales y la zona a que pertenecen los usuarios, de manera que los que tienen mayor capacidad de pago subvencionen a los de menor capacidad, con el propósito de obtener ingresos tales que respondan a la política financiera que para el Instituto señalan las normas legales correspondientes.

El Estado y sus instituciones de asistencia social podrán subvencionar, total o parcialmente, áreas o grupos de usuarios, que por sus condiciones económicas están incapacitados para pagar las tarifas establecidas." Inclusive, el Código Municipal permite, en el artículo 74, que las tasas y precios de los servicios que presta incluyan este rubro adicional, al decir que:

"Artículo 74.- Por los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios, que se fijarán tomando en consideración el costo efectivo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos. Una vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación..." La nueva estructura de precios de acueducto implementada en Tarrazú, previó un rédito para desarrollo del servicio equivalente al 6,4% para el 2010, 11,7% para el 2011, 11,6 para el 2012, 12,0 para el 2013 y 12,3 para el 2014; mismos que sobrepasaron la autorización legal prevista, con excepción del año 2010. Un cobro en exceso de este tipo, puede hacer que recaiga en el usuario del servicio un sobreprecio que está fuera de toda habilitación legal, haciendo encarecer el servicio por encima de los márgenes legales permitidos, trasladándolo de manera injustificada al usuario. A criterio de esta Cámara, si bien no ha sido demostrado que las nuevas tarifas resulten ruinosas en los términos expuestos en el recurso, éstas deben ser asumidas sobre la base de un precio razonable y apegado a la ley. Sin duda, este es un factor que, a simple vista, debe ser revisado también por las autoridades locales.

X.- Debe adicionarse, además, que el acuerdo No. 8 del Concejo Municipal de Tarrazú, tomado en la sesión ordinaria No. 033-2010, celebrada el 15 de diciembre del 2010, que rechazó el recurso extraordinario de revisión, es nulo también en el tanto no se respetó el procedimiento que garantizara a los interesados, su debido apersonamiento, derecho de defensa y garantía del debido proceso. En todo caso, por las razones expuestas, es nulo el acuerdo No. 1 definitivamente aprobado en la sesión ordinaria No. 204-2010, celebrada el 20 de abril del 2010, que aprobó en definitiva el nuevo esquema tarifario. Por conexidad y consecuencia, deviene la nulidad absoluta del acuerdo tomado en la sesión extraordinaria celebrada el 29 de julio del 2010, artículo único, en donde se acordó también la modificación de las tarifas de agua con crédito, presentado por el señor Jesús Solís Sánchez, por adolecer de los mismos vicios procedimentales. Debe devolverse el expediente al Concejo Municipal de Tarrazú, a efecto de que el cuerpo edil retome su análisis y se ajuste a derecho, de modo que defina esquemas tarifarios sobre la base de una fijación justa y proporcionada dentro de los límites legales y enderece los procedimientos.”