Distinction between validity and effectiveness in public procurement and unilateral rescissionDistinción entre validez y eficacia en contratación administrativa y rescisión unilateral

“III.- Before any analysis on the merits of the appeal, it is essential to make some references regarding the legal implications of award (adjudicación) and approval (refrendo) acts within Costa Rican administrative procurement (contratación administrativa), in view of the contractual termination (rescisión) that may operate within these administrative legal transactions. First, the award (adjudicación) must be conceived as that unilateral administrative act by which the Administration concludes, within the normal course, the respective procurement procedure, through the selection of one of the eligible bidders to assume the execution of the corresponding administrative contract. It is understood that the contracting Administration chooses the offer most convenient to the public interest. The award (adjudicación) comes into legal life after the evaluation, study, and qualification of the eligible offers, and consequently, a valid administrative contract emerges because it conforms to the legal system (theory of Article 32 of the Ley de Contratación Administrativa and 188 of the current Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa). It must be understood in this section that the act of award (adjudicación) is unilateral, since the administration itself is obligated to provide it, after evaluating the existing offers; for this reason, said approval is configured as the consent granted by the Administration for the administrative contract to arise. Now, the final act of award (adjudicación) and the granting of the performance bond (garantía de cumplimiento), when required, will perfect the contractual relationship between the Administration and the contractor. In summary, the award (adjudicación) decision is the act of will of the Administration, which determines which of the offers presented is the most advantageous, whereby the legal bond is perfected and both the Administration and the private party can expect legal consequences from that act. The contract is valid when the agreement was created or proposed by a competent body or entity, and when in its creation, the established procedure was followed, with respect for the limiting and substantive prescriptions provided in the matter. Second, the comptroller's approval (refrendo contralor) or internal approval, as the case may be, is that indispensable act of approval for the administrative contract to acquire and produce effectiveness (eficacia) (capacity to produce legal effects). The approval (refrendo) that the Contraloría General de la República must grant (or the body of the passive subject that the Contraloría itself determines according to the origin, nature, or amount of the agreement) to administrative contracts entered into by public entities subject to its oversight and their modifications, finds its reason for being in the constitutional function of vigilance and oversight of the Hacienda Pública, granted by precepts 183 and 184 of the Carta Magna to said comptroller body. The legal development of these constitutional precepts is located in Article 20 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (LOCGR), which regulates the function in reference, by establishing that within a period that may not exceed 30 business days, the Contraloría shall approve the contracts entered into by the State and those that by special law must comply with that requirement. This provision is complemented by Article 145, paragraph 4, of the Ley General de la Administración Pública, when it proclaims that “When the act requires approval from another body, as long as this has not been given, that act will not be effective, nor may it be communicated, challenged, or executed.” In this line of thought, it is important to highlight that the regulation on the subject, in force both at the time of the contracting between the parties in conflict (Reglamento no. R-CO-33-2006) and the current one (Reglamento no. R-CO-44-2007), called “Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública”, unquestionably came to complement the provisions of article 20 of the LOCGR, especially regarding the definition of contracts that require the comptroller’s countersignature (refrendo contralor) and its quality of providing effectiveness (eficacia) to the administrative contract (contrato administrativo). In this way, it is clear that as long as an administrative contract is not countersigned (refrendado) by la Contraloría General de la República or the body of the contracting Administration (Administración contratante) in charge, it does not acquire effectiveness, it does not produce legal effects; however, this approval (aprobación) should not be confused as a synonym for validity (validez), since if the administrative contract is substantially in accordance with the legal system by having followed the established course for the selection of the contractor (contratista), it will be valid (válido). Therefore, the countersignature, without going into other aspects that are not of interest for the present matter, simply serves as a requirement of effectiveness (requisito de eficacia) of the administrative contract, that is, so that it is executed according to what was agreed. Effectiveness, in this regard, relates to requirements that the legal system requires so that the distribution of rights and obligations emanating from the valid contract is shaped as a situation of objective legality. But this requirement of effectiveness should not be seen as an element or means by which la Contraloría can indirectly annul the act of award (acto de adjudicación) or the administrative contract, which continues to be valid and perfect. On the other hand, in accordance with precept 11 of the Ley de Contratación Administrativa, a mode of diverse or early termination (extinción) of the public contract appears (at the same time a power of la Administración), called “unilateral rescission (rescisión unilateral)”. In general terms, a contract or agreement (in this case with la Administración Pública) is extinguished or ends by the normal route, basically when the agreed service (prestación) is fulfilled or when the term expires (the latter, if execution is deferred over time). In this regard, article 203 of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa proclaims: “Extinción del contrato. Los contratos se extinguen por la vía normal, por el acaecimiento del plazo y la ejecución del objeto contractual. De modo “anormal” (sic), por resolución, rescisión administrativa o declaratoria de nulidad”. In the case of rescission, the contract or agreement may end by unilateral decision of la Administración, for which reasons of public interest (interés público), fortuitous event (caso fortuito) or force majeure (fuerza mayor) duly accredited must mediate (article 11 of the Ley de Contratación Administrativa). One is in the presence of a rescission of legal source, called in comparative law “denunciation (denuncia)”, this being exclusively of a unilateral nature and by which one of the parties can extinguish the contract through a declaration of will in those specific cases that the legislator has foreseen. Additionally, a procedure must be followed in which, in a reasoned manner, the contractor is informed of the grounds that la Administración had to terminate the relationship early, also enabling them to express themselves on the matter. This procedure is inferred from articles 13.3 of the previous Reglamento and 208 of the current one. It is from this moment, that the contractor must refer to the invoked cause, including the pertinent liquidations (liquidaciones) with their corresponding evidence. The final resolution (resolución), duly founded and motivated, must indicate the cause used and the relevant liquidations (duly verified). At this point, it is unavoidable to emphasize that when the rescission is unilateral for causes not attributable to the contractor, la Administración must always pay (liquidar) the part that has been effectively executed and compensate (resarcir) the contractor for the damages and losses (daños y perjuicios) incurred with the early or “abnormal” termination of the administrative contract (precept 11 of the Ley de Contratación Administrativa). According to what has been said, in administrative contracts (from their very inception) the right of la Administración to unilaterally rescind (rescindir) them at any time is implicit, when their fulfillment no longer responds to the public interest, with the obligation of the contracting Administration to pay the contractor the corresponding compensation (indemnización).

This is the position followed in the legal system, which expressly provides, regardless of the moment at which the unilateral rescission (rescisión unilateral) occurs, for the obligation of the Administration (Administración) to indemnify the contracting party, provided that a causal link exists between the damages (daños y perjuicios) and the rescission carried out. In accordance with these definitions and parameters, the allegations set forth by the Institute’s (Instituto) general judicial representative will be analyzed." Thus, it is clear that as long as an administrative contract (contrato administrativo) has not been endorsed (refrendado) by the Comptroller General of the Republic or the responsible contracting Administration body, it does not acquire effectiveness (eficacia), nor does it produce legal effects; however, this approval (aprobación) should not be confused as synonymous with validity, since if the administrative contract is substantially in conformity with the legal system because it followed the established procedure for the selection of the contractor (contratista), it will be valid. Therefore, endorsement (refrendo), without analyzing other aspects not of interest to the present matter, simply acts as a requirement of effectiveness (eficacia) of the administrative contract, that is, so that it may be executed as agreed. Effectiveness in this sense is thus related to requirements that the legal system demands so that the distribution of rights and obligations emanating from the valid contract may be constituted as a situation of objective juridicity. But this requirement of effectiveness should not be seen as an element or means by which the Comptroller’s Office can indirectly annul the act of award (adjudicación) or the administrative contract, which remains valid and perfect. On the other hand, in accordance with precept 11 of the Ley de Contratación Administrativa, a distinct or early mode of extinction of the public contract appears (at the same time a power of the Administration), called “unilateral rescission (rescisión unilateral).” In general terms, a contract or agreement (in this case with the Public Administration) is extinguished or ends through the normal course, basically when the agreed-upon service (prestación) is fulfilled or when the term expires (the latter, if execution is deferred over time). In this regard, Article 203 of the Reglamento to the Ley de Contratación Administrativa proclaims: “Extinction of the contract. Contracts are extinguished through the normal course, by the expiration of the term and the execution of the contractual object. In an ‘abnormal’ manner (sic), by resolution, administrative rescission (rescisión administrativa) or declaration of nullity.” In the case of rescission (rescisión), the contract or agreement can be terminated by unilateral decision of the Administration, for which duly proven reasons of public interest, fortuitous events, or force majeure must intervene (Article 11 of the Ley de Contratación Administrativa). This is a case of a rescission of legal origin, called in comparative law “denunciation (denuncia),” this being exclusively of a unilateral nature and by which one of the parties can extinguish the contract through a declaration of will in those specific cases that the legislator has foreseen. Furthermore, a procedure must be followed in which, in a reasoned manner, the contractor is informed of the grounds that the Administration had for terminating the relationship early, likewise enabling the contractor to express its views in this regard. This procedure is inferred from Articles 13.3 of the former Reglamento and 208 of the current one. It is from this moment when the contractor must refer to the invoked cause, including the applicable liquidations (liquidaciones) with their corresponding evidence. The final resolution, duly founded and reasoned, must indicate the cause used and the pertinent liquidations (duly verified). At this point, it is unavoidable to emphasize that when the rescission is unilateral for causes not attributable to the contractor, the Administration must always pay the contractor for the portion that was actually executed and compensate it for the damages and losses incurred by the early or “abnormal” termination of the administrative contract (precept 11 of the Ley de Contratación Administrativa). According to the foregoing, in administrative contracts (from their very inception) the right of the Administration to rescind them unilaterally at any time is implicit, when their fulfillment no longer responds to the public interest, with the obligation of the contracting Administration to pay the contractor the corresponding compensation. This is the position followed in the legal system, which expressly provides, regardless of the moment in which the unilateral rescission occurs, the obligation of the Administration to indemnify the contracting party, provided that there is a causal link between the damages and losses and the rescission carried out. In accordance with these definitions and parameters, the allegations presented by the general judicial representative of the Institute will be analyzed.”

“III.- De previo a cualquier análisis sobre el fondo del recurso, resulta esencial efectuar algunas referencias sobre las implicaciones jurídicas de los actos de adjudicación y refrendo dentro de la contratación administrativa costarricense, de cara a la rescisión contractual que puede operar dentro de estos negocios jurídicos administrativos. En primer lugar, la adjudicación se debe concebir como aquel acto administrativo unilateral, por el cual, la Administración finaliza, dentro del curso normal, el procedimiento respectivo de contratación, mediante la selección de uno de los oferentes elegibles para que asuma la ejecución del contrato administrativo correspondiente. Se entiende, que la Administración contratante elige la oferta más conveniente a los intereses públicos. La adjudicación surge a la vida jurídica, después de la valoración, estudio y calificación de las ofertas elegibles y en consecuencia, emerge un contrato administrativo válido por encontrarse este conforme al ordenamiento jurídico (teoría del artículo 32 de la Ley de Contratación Administrativa y 188 del actual Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa). Debe entenderse en este apartado, que el acto de adjudicación es unilateral, puesto que la propia administración es la obligada a brindarla, después de valorar las ofertas existentes; por tal motivo, dicha aprobación se configura como el consentimiento que otorga la Administración para que surja el contrato administrativo. Ahora bien, el acto firme de adjudicación y el otorgamiento de la garantía de cumplimiento, cuando sea exigida, perfeccionará la relación contractual entre la Administración y el contratista. En síntesis, la decisión de adjudicación, es el acto de voluntad de la Administración, que determina cual de las ofertas presentadas es la más ventajosa, con lo cual el vínculo jurídico queda perfeccionado y tanto la Administración como el particular, pueden esperar consecuencias jurídicas por ese acto. Rl contrato es válido cuando el convenio fue creado o propuesto por un órgano o ente competente, y cuando en la creación de aquél, se siguió el procedimiento reglado para ello, con respeto a las prescripciones limitativas y de fondo previstas en la materia. En segundo término, el refrendo contralor o aprobación interna, según sea el caso, es aquel acto de aprobación indispensable para que el contrato administrativo adquiera y produzca eficacia (capacidad de surtir efectos jurídicos). El refrendo que debe otorgar la Contraloría General de la República (o el órgano del sujeto pasivo que la propia Contraloría determine según el origen, naturaleza o cuantía del convenio) a los contratos administrativos celebrados por los entes públicos sometidos a su fiscalización y sus modificaciones, encuentra razón de ser en la función constitucional de vigilancia y fiscalización de la Hacienda Pública, otorgada por los preceptos 183 y 184 de la Carta Magna, a dicho órgano contralor. El desarrollo legal de estos preceptos constitucionales, se ubica en el cardinal 20 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (LOCGR), que regula la función en referencia, al establecer que dentro de un plazo que no podrá exceder de 30 días hábiles, la Contraloría aprobará los contratos que celebre el Estado y los que por ley especial deben cumplir con ese requisito. Esta disposición queda complementada con el artículo 145, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública, al pregonar que “Cuando el acto requiera aprobación de otro órgano, mientras ésta no se haya dado, aquél no será eficaz, ni podrá comunicarse, impugnarse ni ejecutarse”. En esta línea de pensamiento, es importante resaltar que la reglamentación sobre el tema, vigente tanto al momento de la contratación entre las partes en conflicto (Reglamento no. R-CO-33-2006) como la actual (Reglamento no. R-CO-44-2007), denominada “Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública”, incuestionablemente vino a complementar lo dispuesto por el artículo 20 de la LOCGR, sobre todo en lo que atañe a la definición de los contratos que requieren del refrendo contralor y su cualidad de dotar de eficacia al contrato administrativo. De esta forma, queda claro que mientras un contrato administrativo no sea refrendado por la Contraloría General de la República o el órgano de la Administración contratante encargado, no adquiere eficacia, no surte efectos jurídicos; empero, no debe confundirse esta aprobación como sinónimo de validez, ya que si el contrato administrativo se encuentra sustancialmente conforme con el ordenamiento jurídico por haber seguido el cauce establecido para la selección del contratista, este será válido. Por ello, el refrendo, sin entrar a analizar otros aspectos que no son de interés para el presente asunto, funge simplemente como un requisito de eficacia del contrato administrativo, es decir, para que se ejecute conforme lo pactado. La eficacia en este tanto, se relaciona con requisitos que el ordenamiento jurídico requiere para que la distribución de derechos y obligaciones emanadas del contrato válido se conforme como una situación de juridicidad objetiva. Pero no debe verse este requisito de eficacia, como un elemento o medio por el cual la Contraloría pueda anular de forma indirecta el acto de adjudicación ni el contrato administrativo, el cual sigue siendo válido y perfecto. Por otra parte, de conformidad con el precepto 11 de la Ley de Contratación Administrativa, aparece un modo de extinción diversa o anticipada del contrato público (a la vez una potestad de la Administración), denominado “rescisión unilateral”. En términos generales, un contrato o convenio (en este caso con la Administración Pública) se extingue o finaliza por la vía normal, básicamente cuando la prestación acordada se cumple o cuando el plazo se agota (esto último, si la ejecución es diferida en el tiempo). Pregona al respecto el artículo 203 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa: “Extinción del contrato. Los contratos se extinguen por la vía normal, por el acaecimiento del plazo y la ejecución del objeto contractual. De modo “anormal” (sic), por resolución, rescisión administrativa o declaratoria de nulidad”. En el caso de la rescisión, el contrato o convenio puede terminar por decisión unilateral de la Administración, para lo cual deben mediar razones de interés público, caso fortuito o fuerza mayor debidamente acreditadas (artículo 11 de la Ley de Contratación Administrativa). Se está en presencia de una rescisión de fuente legal, denominada en el derecho comparado “denuncia”, siendo ésta exclusivamente de carácter unilateral y por la cual una de las partes puede extinguir el contrato mediante declaración de voluntad en aquellos supuestos específicos que el legislador ha previsto. Debe seguirse además, un procedimiento en el cual, de manera razonada se comunique al contratista los fundamentos que tuvo la Administración para terminar la relación de manera anticipada, posibilitándole de igual forma, manifestarse al respecto. Este procedimiento se infiere de los artículos 13.3 del anterior Reglamento y 208 del actual. Es a partir de este momento, cuando el contratista debe referirse a la causal invocada, incluyendo las liquidaciones procedentes con su correspondiente prueba. La resolución final debidamente fundada y motivada, tiene que señalar la causal utilizada y las liquidaciones pertinentes (debidamente verificadas). En este punto, resulta insoslayable recalcar, que cuando la rescisión es unilateral por causales no imputables al contratista, la Administración siempre debe liquidarle la parte que haya sido efectivamente ejecutada y resarcirle los daños y perjuicios incurridos con la terminación anticipada o “anormal” del contrato administrativo (precepto 11 de la Ley de Contratación Administrativa). De acuerdo a lo dicho, en los contratos administrativos (desde su nacimiento mismo) está implícito el derecho de la Administración de rescindirlos unilateralmente en cualquier momento, cuando su cumplimiento no responda ya al interés público, con la obligación de la Administración contratante, de pagarle al contratista la indemnización correspondiente. Esta es la posición seguida en el ordenamiento jurídico, la cual expresamente prevé, independientemente del momento en que se presente la rescisión unilateral, la obligación de la Administración de indemnizar al contratante, siempre y cuando exista ese nexo causal entre los daños y perjuicios con la rescisión realizada. De acuerdo a estas definiciones y parámetros, se analizarán los alegatos expuestos por la apoderada general judicial del Instituto.”