Annulment of Executive Decree 35383-S for failing to fully publish and digitally sign drug treatment regulationsNulidad del Decreto Ejecutivo 35383-S por falta de publicación íntegra y firma digital en las normas sobre tratamiento de drogas

V.On the publication of acts of general scope: Prior to the substantive analysis of the subject matter of this proceeding, this Tribunal deems it appropriate to make some clarifications regarding the effectiveness of so-called acts of general scope. In this sense, we must begin from the consideration that the formal action of the Public Administration materializes in the adoption of administrative acts, understood as unilateral declarations of will, judgment, or knowledge issued in the exercise of the administrative function, generating internal or external effects, whether individual or general, of normative scope or not. Such acts may have concrete or general scope, depending on whether their effects apply to one or several specific administered parties or have a more indeterminate scope. Our General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), in its Article 121, indicates that acts of general scope shall be called decrees and when they have a normative scope, they shall be called regulations.

Regarding the effectiveness of administrative acts, Article 140 of that normative body establishes that they shall only produce effects to the detriment of the administered party after their communication, it being the case that to be challengeable in administrative or jurisdictional proceedings, the act must be effective. For its part, Article 240 of the same normative body provides that acts of general scope shall be communicated through publication, which must be complemented by the provision of Article 361 of said Law, insofar as it provides for the possibility of prior communication in the process of drafting norms of general scope. All of the foregoing is aimed at providing certainty to all subjects who could potentially be affected by their scope. Publication as a legal mechanism to ensure their communication and, consequently, their effectiveness, is based on the principle of publicity that gives rise to Article 129 of the Political Constitution, when it provides: “ARTICLE 129.- Laws are mandatory and take effect from the day they designate; failing this requirement, ten days after their publication in the Official Gazette (Diario Oficial)...." In the same vein, we can determine what is provided for in Article 7 of the Civil Code, which states the following: "ARTICLE 7º- Laws shall enter into force ten days after their complete and correct publication in the official newspaper "La Gaceta", if no other provision is made therein.

However, if the error or defect comprises only some of the provisions of a law, the other provisions thereof shall have full validity, independently of the subsequent publication that may be made, provided they are norms with their own value that have been applied in that manner." Although these articles expressly refer to norms of legal rank, it is evident that the purpose of the Constituent Assembly in establishing the obligation to publish laws also applies to decrees, as norms of lower rank, but of general scope. The foregoing, insofar as the aforementioned official publication allows citizens to become aware of the norms, in such a way as to provide them with certainty regarding their existence and content, giving the latter a presumption of authenticity with dual effects, that is, before the State and before third parties. This principle of publicity of norms of a general nature—regardless of their normative rank—was recognized in vote 4048-93 of August 20, 1993, of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) and is also implicit in Article 37 of the Contentious Administrative Procedure Code, insofar as it provides: "1) Acts that require publication for their effectiveness shall be challengeable from the day following such publication. 2) Acts of individual application of general provisions shall be challengeable, even when the latter are not subject to challenge. 3) Likewise, acts of individual application of general provisions shall be challengeable, on the grounds that they do not conform to law, even if they were not directly challenged in a timely manner.

In such case, the nullity or annulment of the specific act may be sought, as well as that of those specific norms upon which it is based." From the text of the indicated provision, it is noted that it refers to the possibility of challenging general provisions, and it must be interpreted that said article complements what was indicated above with respect to communication as a condition of effectiveness of the referred acts of general scope, and Articles 141 and 240 of the General Law of Public Administration which establish their due communication as a condition for challenging the act. In the foregoing line of reasoning, it is relevant to point out that although the General Law of Public Administration does not expressly indicate it, not just any publication can satisfy the effectiveness requirement under analysis, insofar as the constitutional text itself and the mentioned article of the Civil Code require that the norm be published in an official newspaper.

The existence of La Gaceta as a periodic official publication medium has its antecedents in executive decree (decreto ejecutivo) XVIII of May 12, 1870, which determined that "The laws, decrees, orders, and resolutions issued by the Public Powers shall be considered promulgated by the mere fact of their publication in the Official newspaper...," and in agreement XVIII of 1878, through which the creation of a newspaper for such purposes with the denomination of "La Gaceta" was arranged. Based on said norms and the article in question of the Civil Code, over time La Gaceta has been maintained as the official newspaper, with its publication therein expressly indicated as the reference for the effective date of different laws. At the regulatory level, this newspaper was also defined as the State's official communication medium, through executive decree 13178 of December 2, 1981, and with advances in information technologies, through Executive Decree N° 26651 of December 19, 1997, which provided for the possibility of using electronic means for the publication of said official newspaper, as follows: “Article 2°—"La Gaceta" shall be published every business day and only public acts and publications established by legislation shall appear in it.

These publications shall be made following the order of request and shall appear according to the schedule established by the Directorate of the National Press (Dirección de la Imprenta Nacional). "'La Gaceta' may be published in diverse printed media such as traditional ones (newspapers) or electronic media.” In accordance with the foregoing, any administrative act of general scope shall necessarily require publication in the official newspaper La Gaceta in order to be effective, on the understanding that such publication may be carried out in printed form or electronically, pursuant to what is provided in this last decree, based on the most recent changes presented in information technologies.-

VI.On electronic public documents: The significant advances in information technology that have occurred in recent years have also had a series of consequences in the legal world with respect to their effects on users and the community in general. In this line of reasoning, in the case of so-called electronic documents, one of the main conflicts that arose with their adoption was establishing their legal nature, considering that the traditional concept of the term "document" was not sufficient to encompass all the legal consequences that derive from their use. The foregoing, insofar as it is necessary to ensure that the electronic document maintains the characteristics of readability, inalterability, and authenticity, among others, that traditional documents present, and therefore, special attention must be given to the issue of better determination of the origin and content of the data that are recorded.

The emergence of such a need to conceptualize the electronic document is reasonable if we consider that it is an ideal representation capable of reproducing a manifestation of will, which is presented in binary language and has a dematerialized character (given that it is materialized by and through a necessary computer medium so that it can be understood by the human being), and which is also memorized in devices, its materialization through printing being eventual in nature, but without meaning that this eliminates the electronic character of the information that gave rise to it. That is why, given its common use in all branches of human endeavor, it is necessary to establish the conditions under which said information can produce different types of legal effects, both in terms of validity for the perfection of will, the adoption of administrative acts of legal relevance, or in evidentiary matters; all of the foregoing, with the same validity and probative effectiveness that the law grants to written documents.

Given the above, and faced with the reality of its existence, in order to delimit its legal concept, the recognition of the equivalence of media has been established, that is, the principle that acts or contracts recorded in electronic media shall have the same effects as those embodied in traditional media. Its application derives from the principle of equality before the law, and its objective is non-discrimination in relation to the media, regarding legal effects, validity, or binding force. In the case of our country, Article 3 of the Law on Certificates, Digital Signatures, and Electronic Documents (Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos), N° 8454 of August 30, 2005, recognizes such equivalence in the case of electronic documents, as follows: “Article 3º—Recognition of functional equivalence. Any manifestation of a representative or declarative nature, expressed or transmitted by an electronic or computer medium, shall be considered legally equivalent to documents that are granted, reside, or are transmitted by physical means.

In any norm of the legal system that refers to a document or communication, both electronic and physical ones shall be understood in the same manner. However, the use of electronic media for a specific document does not, under any circumstances, dispense with compliance with the requirements and formalities that the law requires for each particular act or legal transaction.” Based on this legislation, through vote 513-2009 of May 27, 2009, our First Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia) expressly recognized said principle of equivalence for a specific situation. At the national level, it is also worth highlighting the innovation proposed in the evidentiary matter contained in Article 82 of the Contentious Administrative Procedure Code, insofar as within the spirit of its creation, of breadth, evidentiary freedom, and search for the real truth, it provided the following: "3) The evidence may be recorded and contributed to the proceeding through any type of documentary, electronic, computer, magnetic, optical, telematic media or media produced by new technologies.

• 4)All evidence shall be assessed in accordance with the rules of sound judgment." For its part, it must be noted that, like traditional documents, electronic documents are subject to the distinction between public and private documents referred to in Article 369 of the Civil Procedure Code (former Article 732 of the Civil Code, now repealed), insofar as Article 4 of the aforementioned Law 8454 indicates: “Article 4º—Legal classification and probative force. Electronic documents shall be classified as public or private, and they shall be recognized probative force under the same conditions as physical documents.” As is noted from this last provision, the concept of an electronic document is not alien to administrative conduct, insofar as the existence of electronic public documents is provided for, which is consistent with the principles of public service, especially the pursuit of efficacy and efficiency and adaptation to change and social need (Art. 4 LGAP), the criteria for interpreting the norm in terms of the better guarantee of the public purpose (Art. 10 LGAP), and the application of the administrative legal system and other written and unwritten norms (Arts. 6, 7, 9 LGAP).

Now, it is necessary to point out that in the case of public documents, the referred law in its Article 9 states the following: "Article 9º—Equivalent value. Documents and communications signed by means of a digital signature shall have the same value and probative effectiveness as their equivalent signed in manuscript. In any legal norm that requires the presence of a signature, both digital and manuscript signatures shall be recognized in the same manner. Electronic public documents shall bear a certified digital signature." (emphasis is ours). This provision must be complemented by Article 8 of the same law insofar as it determines the concept of digital signature as follows: "Digital signature shall be understood as any set of data attached or logically associated with an electronic document, which allows verifying its integrity, as well as unequivocally identifying and legally linking the author with the electronic document.

A digital signature shall be considered certified when it is issued under the protection of a valid digital certificate, issued by a registered certifier." The effects of the indicated digital signature are, in turn, established in Article 10 of the same normative body, as it indicates: "Article 10.—Presumption of authorship and responsibility. Any document, electronic message, or digital file associated with a certified digital signature shall be presumed, unless proven otherwise, to be the authorship and responsibility of the holder of the corresponding valid digital certificate at the time of its issuance. However, this presumption does not dispense with compliance with the additional formalities of authentication, certification, or registration that, from a legal point of view, the law requires for a specific act or transaction." Based on the foregoing provisions, it is evident that for us to be in the presence of an electronic public document that enjoys a presumption of authorship and responsibility, it is necessary that it contain a duly certified digital signature, and therefore, not all information or data storage that appears at an electronic address or is found in a computer medium can be considered a public document, with all the legal effects that this entails.

Thus, it is necessary to distinguish between an electronic public document proper and the simple electronic file that a specific Public Administration may possess, insofar as the former must have a guarantee of identity and integrity of the information, while in the latter, such certainty does not exist, as an electronic signature guaranteeing this is not duly accredited. It is then legal certainty that is one of the distinctive foundations of the electronic public document, compared to other manifestations of administrative conduct made through computer mechanisms. This legal certainty is evidenced in the conditions of inalterability, accessibility, and attribution, which the Law cited requires, and which is also evidenced in Article 6, when it states: "Article 6º—Management and conservation of electronic documents. When legally required that a document be conserved for future reference, the option may be taken to do so in electronic media, provided that the necessary security measures are applied to guarantee its inalterability, enable its subsequent access or consultation, and also preserve the information regarding its origin and other basic characteristics.

The transition or migration to electronic media, in the case of records, archives, or backups that by law must be conserved, must have prior authorization from the competent authority. Regarding the State and its institutions, the Law of the National Archives System (Ley del Sistema Nacional de Archivos), Nº 7202, of October 24, 1990, shall apply. The General Directorate of the National Archive (Dirección General del Archivo Nacional) shall issue the necessary regulations to ensure the proper management and conservation of electronic documents, messages, or files." Thus, the certified digital signature seeks to guarantee the indicated conditions when issuing an electronic public document and consequently, if this legal requirement is not met, we could not be in the presence of a document of such a nature, with all the legal consequences that this entails. Having made the foregoing considerations, we shall proceed to resolve on the merits of the case submitted to our knowledge.

VII.Regarding the specific case submitted to the knowledge of this Tribunal: From the case records, it has been proven that through executive decree 35383-S of June 11, two thousand nine, published in La Gaceta N. 175 of Tuesday, September 8, 2009, the "Standards for the approval of the technical functioning of specialized programs for treatment of alcohol and other drug consumption (Normas para la aprobación del funcionamiento técnico de los programas especializados en tratamiento de consumo de alcohol y otras drogas)" were made official for mandatory application; it being the case that regarding the text of these standards, it was indicated that they are available at the email address http://www.iafa.go.cr. In this sense, from a review of the text of the indicated standards, it is noted that they correspond to an administrative act of general scope, given that they impose a series of requirements and evaluation criteria of a technical nature for those natural or legal persons engaged in the provision of treatment services for alcohol and drug consumption.

Thus, in said document, it is established that what is provided therein is mandatory and, among other aspects, requires guarantees of accessibility (Art. 2.1), individual treatment plans (Art. 2.3), individualized case files (expedientes individualizados) (Art. 2.5), requisites for the responsible human resources (Art. 2.7), function manuals (Art. 2.7.6), and medication management plans (Art. 2.8). Given the foregoing, it is evident that the effects of said standards impact any natural or legal person engaged in the care of subjects who are institutionalized or attended to due to alcohol and drug consumption, imposing certain obligations on them and, consequently, requiring their publication for purposes of their effectiveness against third parties. The plaintiff invokes that in the case of the standards under analysis, they lack validity and effectiveness, as it was indicated in executive decree 35383-S that they are available at the electronic address http://www.iafa.go.cr, thereby violating their due publicity and legal certainty.

In this regard, this Tribunal considers that the plaintiff is correct in their reasoning, because the executive decree in question is silent regarding its content, given that it makes the standards under analysis official, but for the reasons stated, they are not incorporated within the decree, as legally corresponds. In this sense, the General Law of Public Administration in its Article 132 establishes, regarding the content of the act, the following: "1. The content must be lawful, possible, clear, and precise, and encompass all questions of fact and law arising from the grounds, even if they have not been debated by the interested parties." In the case under examination, the content of executive decree 35393-S lacks such characteristics, insofar as it is not incorporated as part of the text of the administrative act of a general nature (the traditional mechanism of the act) or at least, incorporated into the electronic La Gaceta (the mechanism authorized by executive decree N° 26651).

The mere reference made in the objected decree to an electronic address is, consequently, a practice not in accordance with the foregoing, especially if we consider that the PDF file (document format) to which reference is made lacks the requirements established by the legal system to be considered an electronic public document, it not being sufficient to consider the existence of this substantial element of the administrative act as proven. For the foregoing, this Tribunal considers that the objected act cannot be considered to have a content subject to the necessary principles of publicity and certainty. It is no obstacle to highlight that the indicated principles are inherent to our rule of law, insofar as their fulfillment provides certainty to the administered party against modifications of the law, reducing or eliminating uncertainty or innovations regarding legal modifications that may affect their rights or legitimate interests.

Lack of knowledge of the content of acts of general scope due to lack of or improper use of means of publication thereof, or due to lack of certainty regarding the existence, verisimilitude of their content, or validity, are alien to the indicated principles, which, in application of Articles 7, 8, and 9 of the General Law of Public Administration, have a normative value to be considered for the purposes of this resolution. This Tribunal considers that in our social state of law, it is fundamental that administrative acts of general scope be subject to their publication as a condition of effectiveness, given that by their very nature and effects, as is the case of the standards under analysis, their normative implications in the legal sphere of third parties require publicity as a guarantor of their validity, existence, and official content, and consequently, of the possibility of their challenge in a timely manner.

The foregoing is consistent with the aforementioned Articles 37 and 39 of the Contentious Administrative Procedure Code, which are based on the publicity of the act of general scope as a sine qua non condition for the commencement of the maximum one-year period to initiate proceedings against it. On the other hand, it must be taken into consideration that the document contained at said indicated electronic address is not an electronic public document. As has been indicated above, for the PDF file (document format) found on the page http://www.iafa.go.cr to have such a nature, it would be required to bear a certified digital signature, which is not the case if we consider what was indicated in official communication AA-SI-128-11-2010 of November 12, 2010, from the head of the Sub-Process of Computer Services (Sub Proceso de Servicios Informáticos) of IAFA, and this Tribunal was also able to verify from the examination of the referred file.

As is evidenced from this documentary evidence, the indicated electronic address is only created so that the Institution makes available to the public an informative technological tool regarding studies, regulations, and administrative procedures, without the information contained therein having the legal conditions established as validity requirements to be an electronic public document. There is no evidence that the tool called Hermes Site Administrator (HAS), used for said electronic address, performs any function other than allowing the configuration of the operations carried out on it, through roles and subsites, allowing for the establishment of those responsible for its content, which in no way authorizes omitting the requirement of Article 9 of the Law on Certificates, Digital Signatures, and Electronic Documents, in a file that, because it corresponds to an administrative act of general scope, should be an electronic public document.

It is for this reason that the State is not correct in its defense when it alleges that the plaintiff's arguments disregard the use of information technologies and that the principle of publicity is not affected, given that on the respective electronic page, the document containing the standard is found accessible, free of charge, and without time restrictions. While it is true, the possibility of use that the Public Administration has of information technologies is undeniable, as we have seen, according to Law N° 8454 of August 30, 2005, itself and Articles 4 and 10 of the General Law of Public Administration, it is also necessary that its application be carried out within the framework of the legal system, which in the case under analysis has not been shown to have occurred. The validity of the Law on Certificates, Digital Signatures, and Electronic Documents implies a series of obligations not only for the administered parties who make use of information systems but also for the State, insofar as electronic public documents must also have a certified digital signature, in order to ensure their integrity and attribution, given the prevailing public interest in their content.

The foregoing is reaffirmed if we consider that a state agency—the Directorate of Digital Signature Certifiers (Dirección de Certificadores de Firma Electrónica), attached to the Ministry of Science and Technology—is responsible for the administration and supervision of the digital certification system created by the law in question. The law thus expressly indicates said scope of coverage for the State as follows: "Article 1º Scope of Application. This Law shall apply to all kinds of transactions and legal acts, public or private, unless otherwise provided by law, or unless the nature or particular requirements of the specific act or transaction are incompatible. The State and all public entities are expressly authorized to use certificates, digital signatures, and electronic documents, within their respective spheres of competence." For its part, the provision of Article 9 of the indicated Law has an evident underlying purpose, which is to provide certainty to all subjects upon whom the respective electronic public document will have legal effects, regarding its integrity (reliability of the document as to the method by which it was generated, as well as a guarantee that the information contained has not been altered), attribution (guarantee that the parties who bind themselves in the legal relationship are who they claim to be, and accessibility to its content).

In another line of reasoning, the State's representative alleges that the published act is valid and effective, in accordance with Article 2 of executive decree 26651 of December 19, 1997, Regulation to La Gaceta (Reglamento a La Gaceta). In this regard, it must be taken into consideration that Article 2 of executive decree 26651 of December 19, 1997, Regulation to La Gaceta, authorizes publication by electronic means in said newspaper, it being the case that in the case under examination, the publication of the standards in their entirety did not occur at the official electronic address of La Gaceta, but rather, as has been stated, on the institution's page http://www.iafa.go.cr. Had it been published at the former address, the analysis scenario would have been very different by virtue of the regulatory provision in question, but in the latter case, it is noted that it is not covered by the Regulation to La Gaceta.

For the reasons stated above, Article 3 of the Law on Certificates, Digital Signatures, and Electronic Documents also does not support executive decree 35393-S, as the State's representative and the co-defendant entity allege, given that this article does not establish an unlimited equivalence, as is evidenced from its second paragraph, insofar as it provides that "....the use of electronic media for a specific document does not, under any circumstances, dispense with compliance with the requirements and formalities that the law requires for each particular act or legal transaction....." As we have determined, the legal system establishes elements of validity for the objected act regarding the certainty and existence of its content, as well as of effectiveness, with respect to its publicity in the official newspaper, which has not occurred nor has it been remedied by using an electronic address where a file exists that lacks the validity requirements necessary to be considered an electronic public document.

In this sense, the relative publicity provided by an informative electronic page, its accessibility, free nature, and existence without time restrictions does not replace nor is it a substitute for compliance with the requirements demanded by the legal system to guarantee official publicity and certainty to the administered party. There is no doubt about the legitimate and necessary purposes of the standards referred to in the objected decree, but, regardless of their content, it is clear to this Tribunal that we are in the presence of defects that affect both the validity and the very effectiveness thereof, the plaintiff being correct. Arguments to the effect that it seems the plaintiff seeks to circumvent compliance with the requirements established therein for the functioning of programs aimed at persons with alcoholism and drug problems transcend the legality analysis carried out by this Tribunal, given the omissions that the standard presents in its content and means of publication.

VIII.As a corollary of the foregoing, this Court deems it necessary to suppress the conduct directly related to the one under prosecution, as it is non-compliant with the legal system. That being the case, the plaintiff requests that the application of Executive Decree number 35383-S be annulled; therefore, this Court considers that, given its deficiencies in terms of its content —considering the already analyzed mere reference of its core part to a simple file at an electronic address—, the appropriate course of action, in addition to said declaratory and condemnatory judgment, is to determine the nullity of the aforementioned decree (Art. 166 of the General Law on Public Administration), clarifying that the so-called "Norms for the Approval of the Technical Operation of Programs Specializing in the Treatment of Alcohol and Other Drug Consumption" are consequently rendered inapplicable. The foregoing, inasmuch as the content of the annulled act, i.e., Executive Decree number 35383-S, presents deficiencies that prevent the fulfillment of the purpose of its creation, by attempting to grant legal equivalence to an electronic file that does not meet the requirements demanded for that purpose by the legal system to be considered a public electronic document.

“V.- Sobre la publicación de los actos de alcance general: Previo al análisis de fondo sobre el objeto del presente proceso, este Tribunal estima procedente realizar algunas precisiones sobre la eficacia de los denominados actos de alcance general. En este sentido, debemos partir de la consideración de que la actuación formal de la Administración Pública se materializa en la adopción de actos administrativos, entendidos éstos como las declaraciones unilaterales de voluntad, juicio o conocimiento que se emiten en ejercicio de la función administrativa, generadoras de efectos internos o externos, individuales o generales de alcance normativo o no. Dichos actos pueden tener alcance concreto o general, según sus efectos vayan a uno o varios administrados específicos o que tengan un alcance más indeterminado. Nuestra Ley General de la Administración Pública en su artículo 121, señala que los actos de alcance general se llamarán decretos y cuando éstos tengan un alcance normativo se denominarán reglamentos.

Con respecto a la eficacia de los actos administrativos, el artículo 140 del indicado cuerpo normativo establece que éstos sólo producirán efectos en perjuicio del administrado, después de su comunicación, siendo así que para ser impugnable en sede administrativa o jurisdiccional, el acto deberá ser eficaz. Por su parte, el artículo 240 del mismo cuerpo normativo dispone que los actos de alcance general se comunicarán mediante publicación, lo cual debe complementarse con la norma del artículo 361 de dicha Ley, en tanto prevé la posibilidad de comunicación previa en el proceso de elaboración de las normas de alcance general. Todo lo anterior, a fin de dar seguridad a todos los sujetos que potencialmente podrían ser afectados por sus alcances. La publicación como mecanismo legal para asegurar su comunicación y por ende su eficacia, parte del principio de publicidad que da origen al artículo 129 de la Constitución Política, al disponer: “ARTÍCULO 129.- Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial...." En el mismo sentido, podemos determinar lo dispuesto en el artículo 7 del Código Civil, que señala lo siguiente: "ARTÍCULO 7º- Las leyes entrarán en vigor diez días después de su completa y correcta publicación en el diario oficial "La Gaceta", si en ellas no se dispone otra cosa.

Sin embargo, si el error o defecto comprendiere sólo alguna a algunas de las normas de una ley, las demás disposiciones de ésta tendrán plena validez, independientemente de la posterior publicación que se haga, siempre que se trate de normas con valor propio que se hubieren aplicado de esa manera". Si bien estos artículos hace referencia expresa a normas de rango legal, es evidente que el propósito del Constituyente para establecer la obligación de publicación de las leyes, también aplica a los decretos, como normas de rango inferior, pero de alcance general. Lo anterior, en tanto que la referida publicación oficial, permite a los ciudadanos un conocimiento de las normas, de tal manera que les brinde seguridad sobre su existencia y contenido, dando a éste una presunción de autenticidad con efectos duales, sea frente al Estado y ante terceros. Este principio de la publicidad de las normas de carácter general -indistintamente de su rango normativo- ha sido reconocido en el voto 4048-93 de 20 de agosto de 1993 de la Sala Constitucional y se encuentra además implícito en el artículo 37 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en tanto dispone: "1) Los actos que para su eficacia requieran publicación, serán impugnables a partir del día siguiente a esta. 2) Serán impugnables los actos de aplicación individual de las disposiciones generales, aun cuando estas últimas no sean objeto de impugnación. 3) De igual modo, serán impugnables los actos de aplicación individual de las disposiciones generales, bajo el fundamento de que estas no son conformes a derecho, aunque no se hayan impugnado directamente en su momento oportuno.

En tal caso, podrá requerirse la nulidad o anulación del acto concreto, así como la de aquellas normas específicas que le dan fundamento". Del texto de la indicada norma se advierte que ésta se refiere a la posibilidad de impugnación de las disposiciones generales, debiendo interpretarse que dicho artículo complementa lo indicado ut supra con respecto a la comunicación como condición de eficacia de los referidos actos de alcance general y los artículos 141 y 240 de la Ley General de la Administración Pública que establece su debida comunicación, como condición de impugnación del acto. En el anterior orden de ideas, es de relevancia señalar que si bien la Ley General de la Administración Pública no lo indica expresamente, no es cualquier publicación la que puede dar por satisfecho el requisito de eficacia de análisis, en tanto que el mismo texto constitucional y el artículo mencionado del Código Civil, exigen que la norma se publique en un diario oficial.

La existencia de La Gaceta como medio de publicación periódico oficial tiene sus antecedentes en el decreto ejecutivo XVIII de 12 de mayo de 1870, en donde se determinó que "Las leyes, decretos, órdenes y resoluciones expedidas por los Poderes Públicos se tendrán por promulgados por el hecho de su publicación en el periódico Oficial...", y en el acuerdo XVIII de 1878, mediante el cual se dispuso la creación de un diario para tales fines con la denominación de "La Gaceta". Con base en dichas normas y en el artículo en mención del Código Civil, en el transcurso del tiempo se ha mantenido a La Gaceta como diario oficial, señalándose diferentes leyes. A nivel reglamentario, también se definió a este periódico como el medio de comunicación oficial del Estado, mediante decreto ejecutivo 13178 de dos de diciembre de 1981 y con los avances en las tecnologías de la información, mediante Decreto Ejecutivo N° 26651 de 19 de diciembre de 1997, en donde se dispuso la posibilidad de usar medios electrónicos para la publicación de dicho diario oficial, de la siguiente manera: “Artículo 2°—"La Gaceta" será publicada todos los días hábiles y en ella sólo aparecerán los actos públicos y las publicaciones que la legislación establezca.

Estas publicaciones se harán siguiendo el orden de solicitud y aparecerán según la programación que establezca la Dirección de la Imprenta Nacional. "'La Gaceta" puede ser publicada en medios impresos diversos tales como los tradicionales (periódicos) o medios electrónicos”. De conformidad con lo anterior, todo acto administrativo de alcance general requerirá necesariamente ser publicado en el diario oficial La Gaceta para ser eficaz, en el entendido de que dicha publicación puede realizarse por medio impreso o vía electrónica, según lo dispuesto en este último decreto, con base en los cambios más recientes presentados en las tecnologías de la información.-

VI.Sobre los documentos públicos electrónicos: Los significativos avances en la tecnología de la información que se han presentado en los últimos años, han tenido además una serie de consecuencias en el mundo jurídico con respecto a sus efectos hacia sus usuarios y la comunidad en general. En este orden de ideas, en el caso de los denominados documentos electrónicos, uno de los principales conflictos que se suscitaron con su adopción, fue establecer su naturaleza jurídica, tomando en consideración que la concepción tradicional del término "documento", no resultaba suficiente para abarcar todas las consecuencias jurídicas que devienen de su uso. Lo anterior, en tanto que resulta necesario asegurar que el documento electrónico mantenga las características de legibilidad, inalterabilidad y autenticidad, entre otros, que presentan los documentos tradicionales, y por ello, debe darse especial atención al tema de una mejor determinación del origen y contenido de los datos que sean consignados.

El surgimiento de tal necesidad de conceptualización del documento electrónico es razonable si atendemos a que éste es una representación idónea capaz de reproducir una manifestación de voluntad, que se presenta con un lenguaje binario y tiene un carácter desmaterializado, (dado que es materializado por y a través de un soporte informático necesario para que sea comprendido por el ser humano) y que es además es memorizado en dispositivos, siendo su materialización mediante impresión, con carácter eventual, pero sin que signifique que ésta elimine el carácter electrónico de la información que le dio origen. Es por ello que, dado su uso común en todas las ramas del quehacer humano, resulta necesario establecer las condiciones en las cuales dicha información puede producir diferentes tipos efectos de efectos jurídicos, tanto en término de validez para el perfeccionamiento de la voluntad, la adopción de actos administrativos de relevancia jurídica o en materia probatoria; todo lo anterior, con la misma validez y eficacia probatoria que la ley otorga a los documentos escritos.

Dado lo anterior, y ante la realidad de su existencia, con el fin de delimitar su concepto jurídico, se ha establecido el reconocimiento de la equivalencia de soportes, o sea el principio de que los actos o contratos que consten en medios electrónicos tendrán iguales efectos a aquellos que queden plasmados en medios tradicionales. Su aplicación deriva del principio de igualdad ante la ley y su objetivo es la no discriminación en relación a los soportes, en cuanto a los efectos jurídicos, validez o fuerza obligatoria. En el caso de nuestro país, el artículo 3 de la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, N° 8454 de 30 de agosto de 2005, reconoce dicha equivalencia en el caso de los documentos electrónicos, de la siguiente manera: “Artículo 3º—Reconocimiento de la equivalencia funcional. Cualquier manifestación con carácter representativo o declarativo, expresada o transmitida por un medio electrónico o informático, se tendrá por jurídicamente equivalente a los documentos que se otorguen, residan o transmitan por medios físicos.

En cualquier norma del ordenamiento jurídico en la que se haga referencia a un documento o comunicación, se entenderán de igual manera tanto los electrónicos como los físicos. No obstante, el empleo del soporte electrónico para un documento determinado no dispensa, en ningún caso, el cumplimiento de los requisitos y las formalidades que la ley exija para cada acto o negocio jurídico en particular”. Con base en esta legislación, mediante voto 513-2009 de 27 de mayo de 2009 nuestra Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia reconoció expresamente dicho principio de equivalencia para una situación concreta. En el ámbito nacional, es de destacarse además, la innovación planteada en el tema probatorio que contiene el artículo 82 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en tanto que dentro del espíritu de su creación, de amplitud, libertad probatoria y búsqueda de la verdad real consignó lo siguiente: "3) Las pruebas podrán ser consignadas y aportadas al proceso, mediante cualquier tipo de soporte documental, electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías.

• 4)Todas las pruebas serán apreciadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica." Por su parte, debe advertirse al igual que los documentos tradicionales, a los electrónicos se le aplica la distinción entre documentos públicos y privados a que hace referencia el artículo 369 del Código Procesal Civil (antiguo 732 del Código Civil, ya derogado), en tanto que el artículo 4 de la Ley mencionada 8454, indica: “Artículo 4º—Calificación jurídica y fuerza probatoria. Los documentos electrónicos se calificarán como públicos o privados, y se les reconocerá fuerza probatoria en las mismas condiciones que a los documentos físicos” Como se advierte de esta última norma, el concepto de documento electrónico no es ajeno a la conducta administrativa, en tanto que se prevé la existencia de documentos públicos electrónicos, lo cual es acorde con los principios del servicio público, sobre todo la búsqueda de la eficacia y eficiencia y la adaptación al cambio y necesidad social (art. 4 LGAP), los criterios de interpretación de la norma en cuanto a la mejor garantía del fin público (art. 10 LGAP) y la aplicación del ordenamiento jurídico administrativo y otras normas escritas y no escritas (arts. 6,7,9 LGAP).

Ahora bien, es menester señalar que en el caso de los documentos públicos, la referida ley en su artículo 9, señala lo siguiente: "Artículo 9º—Valor equivalente. Los documentos y las comunicaciones suscritos mediante firma digital, tendrán el mismo valor y la eficacia probatoria de su equivalente firmado en manuscrito. En cualquier norma jurídica que se exija la presencia de una firma, se reconocerá de igual manera tanto la digital como la manuscrita. Los documentos públicos electrónicos deberán llevar la firma digital certificada". (el destacado es nuestro). Esta norma debe complementarse con el artículo 8 de la misma ley en tanto determina el concepto de firma digital de la siguiente manera: "Entiéndese por firma digital cualquier conjunto de datos adjunto o lógicamente asociado a un documento electrónico, que permita verificar su integridad, así como identificar en forma unívoca y vincular jurídicamente al autor con el documento electrónico.

Una firma digital se considerará certificada cuando sea emitida al amparo de un certificado digital vigente, expedido por un certificador registrado". Los efectos de la indicada firma digital, se establecen a su vez en el artículo 10 del mismo cuerpo normativo, en tanto indica: "Artículo 10.—Presunción de autoría y responsabilidad. Todo documento, mensaje electrónico o archivo digital asociado a una firma digital certificada se presumirá, salvo prueba en contrario, de la autoría y responsabilidad del titular del correspondiente certificado digital, vigente en el momento de su emisión. No obstante, esta presunción no dispensa el cumplimiento de las formalidades adicionales de autenticación, certificación o registro que, desde el punto de vista jurídico, exija la ley para un acto o negocio determinado" Con base en las anteriores normas, se evidencia que para que estemos en presencia de un documento público electrónico que goce de presunción de autoría y de responsabilidad, es necesario que el mismo cuente con una firma digital debidamente certificada, por lo que no toda información o almacenamiento de datos que conste en una dirección electrónica o que se encuentre en un soporte informático puede ser considerado como documento público, con todos los efectos jurídicos que ello significa.

Es así como es menester distinguir entre el documento electrónico público propiamente dicho y el simple archivo electrónico con que puede contar una Administración Pública determinada, en tanto que el primero debe tener garantía de identidad e integridad de la información, mientras que en el segundo, no existe tal seguridad, al no estar debidamente acreditada una firma electrónica que así lo garantice. Es entonces, la seguridad jurídica uno de los fundamentos distintivos del documento público electrónico, frente a otras manifestaciones de la conducta administrativa hechas mediante mecanismos informáticos. Esa seguridad jurídica se evidencia en las condiciones de inalterabilidad, accesibilidad y atribución, que exige la Ley de cita, y que se evidencia además en el artículo 6, al señalar: "Artículo 6º—Gestión y conservación de documentos electrónicos. Cuando legalmente se requiera que un documento sea conservado para futura referencia, se podrá optar por hacerlo en soporte electrónico, siempre que se apliquen las medidas de seguridad necesarias para garantizar su inalterabilidad, se posibilite su acceso o consulta posterior y se preserve, además, la información relativa a su origen y otras características básicas.

La transición o migración a soporte electrónico, cuando se trate de registros, archivos o respaldos que por ley deban ser conservados, deberá contar, previamente, con la autorización de la autoridad competente. En lo relativo al Estado y sus instituciones, se aplicará la Ley del Sistema Nacional de Archivos, Nº 7202, de 24 de octubre de 1990. La Dirección General del Archivo Nacional dictará las regulaciones necesarias para asegurar la gestión debida y conservación de los documentos, mensajes o archivos electrónicos" Es así como la firma digital certificada busca garantizar las indicadas condiciones a la hora de emitir un documento público electrónico y por consiguiente, de no contarse con dicho requisito legal, no podríamos estar en presencia de un documento con tal carácter, con todas las consecuencias jurídicas que ello conlleva. Hechas las anteriores consideraciones, procederemos a resolver sobre el fondo del caso sometido a nuestro conocimiento.

VII.Sobre el caso concreto sometido a conocimiento de este Tribunal: De los autos se tiene por demostrado que mediante decreto ejecutivo 35383-S de 11 días de junio de dos mil nueve publicado en La Gaceta N. 175 de martes 8 de setiembre de 2009 fue oficializado para efectos de aplicación obligatoria, las "Normas para la aprobación del funcionamiento técnico de los programas especializados en tratamiento de consumo de alcohol y otras drogas"; siendo así que con respecto al texto de éstas, se indicó que las mismas se encuentran disponibles en la dirección de correo electrónico http://www.iafa.go.cr. En este sentido, de una revisión del texto de las indicadas normas, se advierte que éstas corresponden a un acto administrativo de alcance general, dado que impone una serie de requisitos y criterios de evaluación de orden técnico para aquellas personas físicas o jurídicas que se dediquen a la prestación de servicios de tratamiento por consumo de alcohol y drogas.

Es así como en dicho documento, se establece que lo dispuesto en él es de acatamiento obligatorio y entre otros aspectos, se exige garantías de accesibilidad (art. 2.1), planes individuales de tratamiento (art. 2.3), expedientes individualizados (art. 2.5), requisitos para el recurso humano responsable (art. 2.7), manuales de funciones (art. 2.7.6), y planes de manejo de medicamentos (art. 2.8). Dado lo anterior es evidente que los efectos de las normas dichas inciden en cualquier persona física o jurídica que se dedique a la atención de sujetos que se institucionalicen o atiendan con motivo del consumo de alcohol y drogas, imponiéndole determinadas obligaciones y por consiguiente, requieren su publicación para efectos de su eficacia frente a terceros. La parte actora invoca que en el caso de las normas de análisis, éstas carecen de validez y eficacia, al haberse indicado en el decreto ejecutivo 35383-S que éstas se encuentran disponibles en la dirección electrónica http://www.iafa.go.cr, violándose la debida publicidad y seguridad jurídica de las mismas.

Al respecto, estima este Tribunal que lleva razón la parte en su razonamiento, en razón de que el decreto ejecutivo en mención es omiso en cuanto a su contenido, habida cuenta que oficializa las normas de análisis, mas por los motivos dichos, éstas no se encuentran incorporadas dentro de aquél, como en derecho corresponde. En este sentido la Ley General de la Administración Pública en su artículo 132, establece con respecto al contenido del acto, lo siguiente: "1. El contenido deberá ser lícito, posible, claro y preciso y abarcar todas las cuestiones de hecho y de derecho surgidas del motivo, aunque no hayan sido debatidas por las partes interesadas." En el caso de examen, el contenido del decreto ejecutivo 35393-S, carece de tales características, en tanto que no se encuentra incorporado como parte del texto del acto administrativo de carácter general (mecanismo tradicional del acto) o al menos, incorporado a La Gaceta electrónica (mecanismo autorizado por el decreto ejecutivo N° 26651).

La mera remisión hecha en el decreto objetado a una dirección electrónica, es por consiguiente, una práctica no acorde con lo dispuesto anteriormente, máxime si atendemos a que el archivo PDF (formato del documento) al cual se hace remisión, carece de los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico para ser considerado como documento público electrónico, no siendo suficiente para tener por demostrada la existencia de este elemento sustancial del acto administrativo. Por lo anterior, este Tribunal estima que no puede considerarse que el acto objetado tenga un contenido sujeto a los principios de publicidad y seguridad necesarios. No es óbice destacar que los indicados principios son inherentes a nuestro estado de derecho, en tanto que su cumplimiento da certeza al administrado contra las modificaciones del derecho, reduciendo e eliminando la incertidumbre o innovaciones sobre modificaciones jurídicas que puedan incidir sobre sus derechos o intereses legítimos.

El desconocimiento del contenido de los actos de alcance general por falta o uso indebido de medios de publicación de éstos o por la falta de certeza sobre la existencia, verosimilitud de su contenido o vigencia, son extraños a los indicados principios, los cuales en aplicación de los artículos 7, 8 y 9 de la Ley General de la Administración Pública, tienen un valor normativo a ser considerado para efectos de esta resolución. Estima este Tribunal que en nuestro estado social de derecho, resulta fundamental el que los actos administrativos de alcance general sea sujetos a su publicación como condición de eficacia, habida cuenta que por su propia naturaleza y efectos, como es el caso de las normas de análisis, sus implicaciones normativas en la esfera jurídica de los terceros, exigen la publicidad como garante de su vigencia, existencia y contenido oficial y consecuentemente de la posibilidad de su impugnación en tiempo.

Lo anterior es conteste con los supracitados artículos 37 y 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo, los cuales parten de la publicidad del acto de alcance general como condición sine qua non para el inicio del plazo máximo de un año para incoar un proceso en su contra. Por otra parte, debe tomarse en consideración que el documento contenido en la indicada dirección electrónica dicha no es un documento público electrónico. Como se ha indicado ut supra, para que el archivo PDF (formato del documento) que se encuentre en la página http://www.iafa.go.cr pudiere tener tal carácter, se requeriría que llevara una firma digital certificada, lo cual no se da en el caso, si atendemos a lo señalado en el oficio AA-SI-128-11-2010 de 12 de noviembre de 2010 del responsable del Sub Proceso de Servicios Informáticos del IAFA, y este Tribunal pudo comprobar también del examen del referido archivo.

Tal y como se evidencia de esta prueba documental la indicada dirección electrónica únicamente está creada con el fin de que la Institución ponga a disposición del público una herramienta tecnológica informativa sobre estudios, normativa y trámites administrativos, sin que la información contenida en ella cuente con las condiciones legales establecidas como requisitos de validez, para ser un documento público electrónico. No existe prueba que la herramienta denominada Hermes Administrador de Sitio (HAS), empleada para dicha dirección electrónica, realice otra función más que permitir configurar las operaciones que se realizan en ella, a través de roles y subsitios, permitiendo establecer responsables de su contenido, lo cual, de manera alguna faculta para obviar el requisito del artículo 9 de la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, en un archivo, que por corresponder a un acto administrativo de alcance general, debería ser documento público electrónico.

Es por esta razón que no lleva razón el Estado en su defensa cuando alega que los argumentos de la parte actora desconocen el uso de las tecnologías de la información y que no se afecta el principio de publicidad, habida cuenta que en la página electrónica respectiva, se encuentra accesible, de forma gratuita y sin restricción de horario, el documento que contiene la norma. Si bien es cierto, es innegable la posibilidad de uso con que cuenta la Administración Pública de las tecnologías de la información, tal y como hemos visto, según la propia Ley N° 8454 de 30 de agosto de 2005 y los artículos 4 y 10 de la Ley General de la Administración Pública, también es necesario que su aplicación deba ser realizada dentro del marco del ordenamiento jurídico, lo cual en el caso de análisis no se ha demostrado que se haya dado. La vigencia de la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos, implica una serie de obligaciones no sólo para los administrados que hagan uso de los sistemas información, sino también para el Estado, en tanto que los documentos públicos electrónicos también deberán contar con firma digital certificada, a efecto de asegurar la integridad y atribución de los mismos, dado el interés público prevalente en su contenido.

Lo anterior se reafirma si atendemos que le corresponde a una dependencia estatal; la Dirección de Certificadores de Firma Electrónica, adscrita al Ministerio de Ciencia y Tecnología, la administración y supervisión del sistema de certificación digital creado por la ley en mención. La ley señala así expresamente dicho ámbito de cobertura para con El Estado de la siguiente manera: "Artículo 1º Ámbito de aplicación. Esta Ley se aplicará a toda clase de transacciones y actos jurídicos, públicos o privados, salvo disposición legal en contrario, o que la naturaleza o los requisitos particulares del acto o negocio concretos resulten incompatibles. El Estado y todas las entidades públicas quedan expresamente facultados para utilizar los certificados, las firmas digitales y los documentos electrónicos, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia". Por su parte, la norma del artículo 9 de la indicada Ley tiene un evidente propósito subyacente, cual es brindar una seguridad a todos los sujetos sobre los cuales el respectivo documento público electrónico surtirá efectos jurídicos, sobre su integridad (fiabilidad del documento en cuanto al método en que se generó, así como garantía de que la información contenida no ha sido alterada), atribución (garantía de que las partes que se obligan en la relación jurídica son quienes dicen ser y accesibilidad a su contenido).

En otro orden de ideas, la representación del Estado alega que el acto publicado es válido y eficaz, de conformidad con el artículo 2 del decreto ejecutivo 26651 del 19 de diciembre de 1997, Reglamento a La Gaceta. Al respecto, debe tomarse en consideración que el artículo 2 del decreto ejecutivo 26651 del 19 de diciembre de 1997, Reglamento a La Gaceta, faculta la publicación por medio electrónico en dicho periódico, siendo así que en el caso en examen, la publicación de las normas en su integralidad no se dio en la dirección electrónica oficial de La Gaceta, sino como se ha dicho, en la página de la institución http://www.iafa.go.cr. De haberse publicado en la primera dirección dicha, el panorama de análisis habría sido muy diferente en virtud de la norma reglamentaria en mención, mas en el segundo caso, se advierte que el mismo no se encuentra amparado al Reglamento a La Gaceta. Por los motivos dichos líneas atrás, tampoco el artículo 3 de la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos Electrónicos fundamenta el decreto ejecutivo 35393-S, como lo alega la representación Estatal y el ente codemandado, dado que este artículo no establece una equivalencia ilimitada, tal y como se evidencia de su párrafo segundo, en tanto dispone que "....el empleo del soporte electrónico para un documento determinado no dispensa, en ningún caso, el cumplimiento de los requisitos y las formalidades que la ley exija para cada acto o negocio jurídico en particular....".

Como hemos determinado, el ordenamiento establece elementos de validez para el acto objetado en cuanto la certeza y existencia de su contenido, así como de eficacia, con respecto a su publicidad en el diario oficial, lo cual no se ha dado ni se ha subsanado al hacerse uso de una dirección electrónica en donde consta un archivo que carece de los requisitos de validez necesarios para ser considerado como documento público electrónico. En este sentido la publicidad relativa que brinda una página electrónica informativa, su accesibilidad, gratuidad y existencia sin restricción de horario no suple ni es sucedáneo del cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico, para garantizar publicidad oficial y seguridad al administrado. No existe duda de los fines legítimos y necesarias de las normas a que se refiere el decreto objetado, mas, independientemente de su contenido, es claro para este Tribunal que estamos en presencia de vicios que afectan tanto la validez como la eficacia misma de aquél, llevando la razón la parte actora.

Argumentos en el sentido de que pareciera que la parte actora quiere obviar el cumplimiento de los requisitos establecidos en ella para el funcionamiento de los programas dirigidos a personas con problemas de alcoholismo y drogas, trascienden el análisis de legalidad hecho por este Tribunal, dadas las omisiones que presenta la norma en su contenido y medios de publicación.

VIII.Corolario de lo anterior, este Tribunal estima necesario suprimir, la conducta directamente relacionada con la sometida a proceso, por ser disconforme por el ordenamiento jurídico. Así las cosas, la parte actora solicita dejar sin efecto la aplicación del Decreto Ejecutivo número 35383-S, por lo que estima este Tribunal, que dada las carencias del mismo en cuanto a su contenido - habida cuenta la ya analizada mera referencia de su parte medular a un simple archivo de una dirección electrónica-, lo procedente, además de la sentencia declarativa y de condena dicha, es determinar la nulidad del referido decreto, (art. 166 de la Ley General de la Administración Pública) haciendo la aclaración de que las denominadas "Normas para la aprobación del funcionamiento técnico de los programas especializados en tratamiento de consumo de alcohol y otras drogas" quedan por consiguiente inaplicables. Lo anterior, en tanto que el contenido del acto anulado, sea el decreto ejecutivo número 35383-S, presenta deficiencias que impiden la realización del fin de su creación, al pretender dar equivalencia legal a un archivo electrónico que no cumple con los requerimientos exigidos al efecto por el ordenamiento jurídico, para ser considerado como documento público electrónico.”