Municipal duty of coordination and prevention in environmental risksDeber municipal de coordinación y prevención en riesgos ambientales

II.The right to a healthy and ecologically balanced environment. Article 50 of the Political Constitution establishes as fundamental the right of every person to a healthy and ecologically balanced environment. Prior to the amendment of this article fifty to expressly consider matters relating to the environment, the Chamber, through its jurisprudential work, had already derived this right from the constitutional provisions of Articles 21 –right to life and health–, 69 –rational exploitation of the land– and 89 –protection of natural beauties–. The Chamber has opted for an open or macro consideration of the concept of environment and the protection afforded to it, transcending the basic or primary protection of soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, diversity of flora and fauna, and landscape, to also consider elements relating to the economy, the generation of foreign currency through tourism, agricultural exploitation, and others. Thus, through judgment number 5893-095, at nine hours forty-eight minutes on October 27, 1993, the Chamber established that:

“[E]nvironmental Law must not be associated only with nature, since nature is merely part of the environment. The policy of protecting nature also extends to other aspects such as the protection of hunting, forests, natural parks, and natural resources. It is, therefore, a macro-environmental concept, so as not to leave out important concepts and thus achieve a unification of the legal body we call Environmental Law.”

III.The duty of the State in the guardianship of the environment. Following the reform of constitutional Article 50, in which the environmental right was expressly enshrined as a fundamental right, the obligation of the State to guarantee, defend, and guard this right was also established –in categorical terms–, whereby the State becomes the guarantor in the protection and guardianship of the environment and natural resources. It is pursuant to this provision, in relation to Articles 20, 69 and 89 of the Political Constitution, that the State’s responsibility to exercise a tutelary and governing function in this area was derived, as provided by the constitutional norm under commentary itself, a function which environmental legislation develops. Thus, the constitutional mandate establishes the duty for the State to guarantee, defend, and preserve that right. In this line of thought, it must be considered that the regulations establish the Ministry of Environment and Energy as the governing body of the natural resources, energy, and mines sector, as provided in Article 2 of the Organic Law of this ministry, number 7152, of June 4, 1990.

This governing function in environmental matters, in the Chamber’s opinion, comprises not only the establishment of adequate regulations for the use of the forest resource and natural resources, as also provided by Article 56 of the Organic Law of the Environment, but also confers upon it the important function of exercising governance in environmental matters, consisting of maintaining a preponderant role in this area. In this sense, the control and oversight of environmental matters and activities constitutes an essential function of the State as provided in Article 50 of the Constitution, insofar as it provides, in the relevant part of the third paragraph: “The State shall guarantee, defend, and preserve that right”; which is consistent with the constitutional principle established in the second paragraph of Article 9 of the Political Constitution, which expressly prohibits the Branches of Government from delegating the exercise of functions that are inherent to them, especially when they are essential.

Thus, in the case of environmental protection, the functions of governance, control, and oversight of environmental matters correspond to the State, in charge of the various administrative dependencies.

IV.The prevention of environmental risk. With this obligation of the State being established at the constitutional level, it is important to appreciate how, at the level of international instruments for the protection of human rights, specific obligations that must be respected are also established. In environmental matters, the duty of prevention that must exist in this sphere has been defined; the Rio Declaration, adopted at the United Nations Conference on Environment and Development, provides that:

“Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” Prevention aims to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or the health of people. Thus, in the event that a risk of serious or irreversible damage exists –or doubt regarding it–, a precautionary measure must be adopted and even the activity in question must be postponed. The foregoing is because, in environmental matters, a posteriori coercion proves ineffective, since, if the damage has occurred, the biological and socially harmful consequences may be irreparable; repression may have a moral significance, but it will hardly compensate for the damages caused to the environment.

As indicated by the international instrument cited, just as with constitutional Article 50 itself, it is the State that is called upon to carry out this prevention work, and this Chamber has so recognized by affirming, through judgment number 2001-6503, of July 6, 2001, that:

“The third paragraph of constitutional Numeral 50 clearly states that the State must guarantee, defend, and preserve the right of every person to a healthy and ecologically balanced environment; which implies affirming that public entities are not only obligated to enforce –on private parties and other public entities– environmental legislation, but also, above all, that they must adjust their actions to the dictates of those tutelary normative bodies. State institutions are the first called to comply with tutelary environmental legislation, without any justification existing to exempt them from complying with environmental requirements such as, by way of example, the environmental impact study required by the Organic Law of the Environment for activities undertaken by public entities that, by their nature, may alter or destroy the environment.” (emphasis added)

V.The coordination of public institutions in the integral protection of the environment. There exists an obligation for the State –as a whole– to take the necessary measures to protect the environment, in order to avoid degrees of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, excessive or inadequate use of natural resources, that endanger the health of the governed. In this task, public institution is understood to mean both the Central Administration –Ministries, such as the Ministry of Environment and Energy and the Ministry of Health, which, by reason of subject matter, have broad participation and responsibility regarding the conservation and preservation of the environment; which act, most of the time, through their specialized dependencies in the area, such as, for example, the Dirección General de Vida Silvestre, the Dirección Forestal, and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)–, as well as decentralized institutions such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, SENARA, the Instituto Costarricense de Turismo, or the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

Likewise, in this task, municipalities bear great responsibility with respect to their territorial jurisdiction. Due to the diversity of actors that may intervene, one might think that this multiple responsibility would cause chaos in administrative management. Therefore, in order to avoid the simultaneous coexistence of spheres of power of different origin and essence, the duplication of national and local efforts, as well as the confusion of rights and obligations among the various involved parties, it is necessary to establish a series of coordination relationships among the various dependencies of the Executive Branch and the decentralized institutions, and between these and the municipalities, in order to carry out the functions entrusted to them. This Chamber has already referred to the principle of coordination of public dependencies with municipalities in the realization of common goals, by stating, through judgment number 5445-99, at fourteen hours thirty minutes on July 14, 1999, that:

“[C]oordination is the ordering of the relationships between these various independent activities, which takes charge of that concurrence on the same object or entity, to make it useful for a global public plan, without suppressing the reciprocal independence of the agent subjects. Since there is no hierarchical relationship of decentralized institutions, nor of the State itself in relation to municipalities, the imposition of certain conducts upon the latter is not possible, whereby the essential inter-institutional ‘concert’, in the strict sense, arises, insofar as the autonomous and independent centers of action agree upon that preventive and global scheme, in which each one fulfills a role in view of a mission entrusted to the others. Thus, the relationships of municipalities with other public entities can only be carried out on a plane of equality, resulting in agreed-upon forms of coordination, excluding any imperative form to the detriment of their autonomy, that would allow subjecting corporate entities to a coordination scheme without their will or against it; but which does admit the necessary subordination of these entities to the State and in the interest of the latter (through the ‘administrative guardianship’ of the State, and specifically, in the function of legality control that corresponds to the State, with general supervisory powers over the entire sector).” On the other hand, omissions in the duty to protect the environment and to comply with environmental regulations are of constitutional relevance, because as a consequence of the Administration’s inertia in this matter, damage may be caused to the environment and natural resources, sometimes with similar or greater consequences than those derived from the Administration’s actions; such as the authorization of regulatory plans (planes reguladores), or constructions without the approval of the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, or the lack of control and oversight in the execution of management plans for protected areas by the Dirección General de Vida Silvestre of the Ministry of Environment and Energy, allowing the operation of companies without health permits with respect to wastewater treatment –Acueductos y Alcantarillados and Ministry of Health–, or not verifying sound controls in bars, restaurants, or party centers –municipalities and Ministry of Health–.

VI.The role of municipalities in environmental matters. In accordance with the above, municipalities, as an integral part of the whole that is the State, have within the scope of their competencies and obligations a high degree of responsibility in environmental matters, whether through the direct approval of permits or licenses for which prior compliance with requirements certifying adequate environmental management before other instances of public power is demanded, or through regular inspections and channeling risk situations to the instances with greater intervention competence. It has already been established that local governments are subject to the obligation of coordination and prevention in environmental matters within the scope of their territorial jurisdiction, from which it follows that municipalities are indeed important actors in the task of protecting the environment. The power of local governments to issue their own territorial planning through regulatory plans (planes reguladores) is indubitable; but the existence of these –which mostly lack planning complements from the standpoint of a healthy and ecologically balanced environment– does not produce the non-application of tutelary environmental legislation.

On the contrary, the Chamber considers that it must be a fundamental requirement, which does not violate the constitutional principle of municipal autonomy, that every regulatory plan must consider, prior to being approved and developed, an examination of the environmental impact from the perspective provided by constitutional Article fifty, so that land-use planning and its various regimes are compatible with the scope of the superior norm, above all, valuing that this provision establishes the right of all inhabitants to obtain an environmental response from all public authorities and this includes, without doubt, municipalities, who are not exempt from the application of the constitutional norm and its implementing legislation. It is evident that in this case, the national and local interests are entirely coincident, and therefore local governments can and must demand compliance with environmental requirements in their territory, and in case of conflict with the governing authorities in environmental matters, may submit the disputes to the jurisdictional controller that corresponds according to the nature of the infraction.

It is for the above reasons that environmental tutelary norms are not incompatible, from a constitutional standpoint, with the faculties and competencies of municipalities, which are obligated, by imperative of Article fifty of the Political Constitution, to dedicate themselves to the protection of the environment –see, in this sense, judgment number 2006-7994, at eight hours fifty-seven minutes on June 2, 2006–.

VII.The legal nature and competencies of the Comisión Nacional para la Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. The Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo defines the Comisión Nacional para la Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias as a body of maximum deconcentration attached to the Presidency of the Republic, establishing itself as the governing entity for risk prevention and preparations to attend emergency situations, granting it the ordinary and extraordinary competencies established in Articles 14 and 15 of the referenced law. Regarding this matter, the Chamber has defined that the prevention of dangerous situations for persons and property, as well as emergency response, are aspects that directly affect the full enjoyment of values of constitutional rank, such as the fundamental rights to life, health, and property. The intention is that matters of this relevance be coordinated through technical criteria by specialized institutions created for this purpose, such that in matters of risk prevention and emergency response, the Commission is the body to which the law grants such functions in a centralized manner.

Therefore, the issuance of binding resolutions does not injure the administrative autonomy of decentralized institutions or other public sector entities, with such resolutions necessarily responding to the imperative need to protect persons and their patrimony from situations of public calamity, a duty imposed not by the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, but by the Political Constitution itself –see, in this sense, and on the constitutionality of the Commission’s competencies, the judgment of this Chamber number 2005-8675, at nine hours fifty-six minutes on July 1, 2005–. Beyond the general ordinary competencies to issue binding resolutions for public sector institutions in matters of risk prevention, and to carry out surveillance and observation actions of risk situations, for the specific case, what is provided in subsection h) of Article 14 of the law is particularly relevant, in defining that the Commission is responsible for providing advisory services to the Municipalities regarding the management of risk information, since it is the municipal sphere upon which the responsibility of confronting these situations falls in the first instance.

Thus, if already from constitutional Article 50 –as stated in the preceding recital– the obligation of municipalities in environmental matters is recognized, in direct development and connection with this constitutional norm, the cited legislation recognizes that municipalities have a high degree of responsibility and competence in matters of risk prevention and emergency situations, by defining that upon them “falls, in the first instance, the responsibility of confronting this problem.” In this sense, municipalities must ensure both environmental protection in the space granted to their jurisdiction, and the prevention of risks and emergency situations, being able to receive for this purpose advisory services –advisory services that the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias is obligated to provide–.

VIII.The specific case. The situation alleged by the protected party. From the study of the case file and the report rendered under oath, the Chamber holds it as accredited that the situation raised by the petitioner is known to both the Municipality of Aserrí and the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. Known to the Commission since, as of August 2009, a report exists prepared by its Prevention and Mitigation Department, and known to the Municipality because, since March of this year, even prior to the action raised by the petitioner on April 23, it acquired material to repair the so-called “Los Solano” street. However, given the filing of this constitutional remedy action, it is clear that the denounced situation regarding said road remains even three months after the purchase of the material. Regarding this matter, it must be noted that, as indicated in the preceding recitals, it is the Municipality’s responsibility in the first instance to attend to situations such as those raised by the protected party, having even to establish coordination actions with the other corresponding public entities in order to resolve and prevent environmental risks and emergency threats.

In this sense, if, upon the petitioner’s request, the Municipal Engineering Department verifies the existing risk situation on said public road, and notes the need to establish coordination mechanisms with the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, the Municipality must act accordingly within the shortest possible term so that the necessary and appropriate works are carried out prior to the occurrence of a risk or emergency situation. The Chamber does not overlook that since March of this year, the Municipality had already acquired materials for the execution of some type of works on the road denounced by the petitioner, but it is clear that by June 2010, the works had still not begun. Thus, given that in the case under study it is accredited that the Municipality has full knowledge of the raised situation and of the actions it must carry out, without having implemented to date any action to resolve the raised situation, the appropriate course is to declare the remedy granted, ordering the Municipality to immediately establish the necessary coordination mechanisms with the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, so that the existing risk situation on the so-called “Los Solano” street, in the district of San Gabriel, is resolved definitively. Consequently, the appropriate course is to declare the remedy granted, as is hereby ordered.”

“II.- El derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El artículo 50 de la Constitución Política establece como fundamental el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. De previo a la modificación de este artículo cincuenta para considerar de manera expresa lo relativo al ambiente, ya la Sala, a través de su labor jurisprudencial, había derivado este derecho a partir de las disposiciones constitucionales de los artículos 21 –derecho a la vida y a la salud-, 69 –explotación racional de la tierra- y 89 –protección de las bellezas naturales-. La Sala ha optado por una consideración abierta o macro del concepto ambiente y de la protección que se brinda al mismo, trascendiendo de la protección básica o primaria del suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, minerales, bosques, diversidad de flora y fauna, y paisaje, para considerar también elementos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros. Así, mediante sentencia número 5893-095, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del 27 de octubre de 1993, la Sala estableció que:

“[E]l Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental".

III.El deber del Estado en la tutela del ambiente. A partir de la reforma del artículo 50 constitucional, en la cual se consagró expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se estableció también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es a tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que se derivó la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la legislación ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho. En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152, de 4 de junio de 1990.

Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de la Sala, comprende no sólo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según lo dispone también el artículo 56 de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental, consistente en mantener un papel preponderante en esta materia. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado según lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero: "El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho"; lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo 9 de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales.

De esta manera, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.

IV.La prevención del riesgo ambiental. Estableciéndose a nivel constitucional esta obligación del Estado, resulta importante apreciar cómo a nivel de los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos también se establecen obligaciones concretas que deben ser respetadas. En materia ambiental se ha definido el deber de prevención que debe existir en este ámbito; la Declaración de Río, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, dispone que:

"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".

La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables; la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Tal como lo señala el instrumento internacional de cita como el mismo artículo 50 constitucional, es el Estado el llamado a efectuar esta labor de prevención, y así lo ha reconocido esta Sala al afirmar, mediante sentencia número 2001-6503, de 6 de julio de 2001, que:

“El párrafo tercero del numeral 50 Constitucional señala con toda claridad que el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho de todas persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; lo que implica afirmar que los entes públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir –a los particulares y otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que deben ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos tutelares. Las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales como, a manera de ejemplo, el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente para las actividades que emprendan los entes públicos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente." (énfasis añadido)

V.La coordinación de las instituciones públicas en la protección integral al ambiente. Existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan en peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública se entiende tanto a la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)-, así como también las instituciones descentralizadas como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

Del mismo modo, en esta tarea tienen gran responsabilidad las municipalidades en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Debido a la diversidad de actores que pueden intervenir, podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa. Por ello, a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala se ha referido ya al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes, al señalar mediante sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del 14 de julio de 1999, que:

"[L]a coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto como consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas residuales -Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud-, o no verificar los controles sónicos en bares, restaurantes o centros de fiestas -municipalidades y Ministerio de Salud-.

VI.El papel de las municipalidades en materia ambiental. De conformidad con lo dicho, las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente.

Es indubitable la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental. Por el contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental, que no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador deba considerar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo cincuenta constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, valorando que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las municipalidades, quienes no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo.

Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional que corresponda según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas tutelares del ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo cincuenta de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente –ver, en este sentido, sentencia número 2006-7994, de las ocho horas cincuenta y siete minutos del 2 de junio de 2006-.

VII.La naturaleza jurídica y las competencias de la Comisión Nacional para la Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. La Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo define a la Comisión Nacional para la Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias como un órgano de desconcentración máxima adscrito a la Presidencia de la República, erigiéndose como la entidad rectora para la prevención de riesgos y los preparativos para atender situaciones de emergencia, otorgándole las competencias ordinarias y extraordinarias establecidas en los artículos 14 y 15 de la referida ley. Sobre el particular, la Sala ha definido que la prevención de situaciones peligrosas para las personas y bienes, así como la atención de emergencias, son aspectos que inciden directamente en el pleno disfrute de valores de rango constitucional, como son los derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la propiedad.

Lo pretendido es que temas de esta relevancia sean coordinados mediante criterios técnicos por parte de instituciones especializadas creadas al efecto, de forma tal que en materia de prevención de riesgos y atención de emergencias, la Comisión es el órgano al que la ley otorga tales funciones en forma centralizada. Por ello, el dictado de resoluciones vinculantes no lesiona la autonomía en materia administrativa de las instituciones descentralizadas o de otros entes del sector público, imponiéndose que tales resoluciones obedezcan a la necesidad imperiosa de proteger a las personas y su patrimonio de situaciones de calamidad pública, deber éste que no impone la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, sino la propia Constitución Política –ver, en este sentido, y sobre la constitucionalidad de las competencias de la Comisión, la sentencia de esta Sala número 2005-8675, de las nueve horas cincuenta y seis minutos del primero de julio de 2005-.

Más allá de las generales competencias ordinarias de dictar resoluciones vinculantes para las instituciones del sector público en materia de prevención de riesgos, y de realizar acciones de vigilancia y observación de situaciones de riesgo, para el caso concreto resulta particularmente relevante lo dispuesto en el inciso h) del artículo 14 de la ley, al definir que a la Comisión le compete brindar asesoría a las Municipalidades en cuanto al manejo de la información de riesgo, toda vez que es al ámbito municipal sobre quien recae en primera instancia la responsabilidad de enfrentar estas situaciones. Así, si ya desde el artículo 50 constitucional –según lo dicho en el considerando precedente- se reconoce la obligación de las municipalidades en materia ambiental, en directo desarrollo y conexidad con esta norma constitucional, la legislación de cita reconoce que las municipalidades tienen una alta dosis de responsabilidad y competencia en materia de prevención de riesgos y situaciones de emergencia, al definir que en ellas «recae en primera instancia la responsabilidad de enfrentar esta problemática».

En este sentido, las municipalidades deben velar tanto por la protección ambiental en el espacio otorgado a su jurisdicción, como por la prevención de riesgos y situaciones de emergencia, pudiendo para ello recibir asesoría –asesoría que está obligada a brindar- por parte de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

VIII.El caso concreto. La situación aducida por el amparado. Del estudio de los autos y del informe rendido bajo fe de juramento, la Sala tiene por acreditado que la situación planteada por el recurrente es del conocimiento tanto de la Municipalidad de Aserrí como de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. De la Comisión pues desde agosto de 2009 existe un informe elaborado por su Departamento de Prevención y Mitigación, y de la Municipalidad porque desde marzo de este año, incluso de previo a la gestión planteada por el recurrente el 23 de abril, adquirió material para reparar la denominada calle “Los Solano”. Sin embargo, ante la interposición de esta acción de garantía, es claro que la situación acusada sobre dicha vía permanece aún tres meses después de la compra del material. Sobre el particular, debe hacerse notar que tal como se indica en los considerandos precedentes, corresponde en primera instancia a la Municipalidad atender situaciones como las que plantea el amparado, debiendo incluso establecer las acciones de coordinación con las demás entidades públicas que corresponda a efecto de solventar y prevenir riesgos ambientales y amenazas de emergencia.

En este sentido, si ante la gestión del amparado el Departamento de Ingeniería Municipal comprueba la situación de riesgo existente en la referida vía pública, y advierte la necesidad de establecer mecanismos de coordinación con la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, debe la Municipalidad actuar lo concerniente dentro del menor plazo posible para que las obras necesarias y procedentes sean realizadas de previo al acontecimiento de una situación de riesgo o de emergencia. La Sala no soslaya que desde marzo de este año ya la Municipalidad había adquirido materiales para la ejecución de algún tipo de obras en la vía denunciada por el recurrente, mas es claro que a junio de 2010, las obras continuaban sin iniciar. De tal forma, siendo que en el caso bajo estudio se acredita que la Municipalidad tiene pleno conocimiento de la situación planteada y de las actuaciones que debe desarrollar, sin que a la fecha haya implementado acción alguna para solventar la situación planteada, lo que corresponde es declarar con lugar el recurso, ordenando a la Municipalidad establecer de inmediato los mecanismos de coordinación necesarios con la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, de modo que se solvente de manera definitiva la situación de riesgo existente en la denominada calle “Los Solano”, en el distrito de San Gabriel. En consecuencia, lo que procede es declarar con lugar el recurso, como en efecto se dispone.”