Obligation of INFOCOOP to transfer lots in the Boca Vieja Mangrove Forest ReserveObligatoriedad de traspaso de lotes de INFOCOOP en Reserva Forestal Manglares de Boca Vieja

Opinion 186 Opinion: 186 of 11/6/1990 November 6, 1990 C-186-90 Licenciado Rafael Ángel Rojas Jiménez Executive Director Instituto Nacional de Fomento Cooperativo S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am replying to your letter in which you state that the Dirección General Forestal requested that the Instituto Nacional de Fomento Cooperativo transfer twenty lots of its property, located in the Manglares de Boca Vieja, Quepos Forest Reserve, pursuant to official letter No. 186 UCF-87. In response to this, you request an opinion on whether the Institute is obligated to transfer the aforementioned properties free of charge, enclosing the opinion of your Legal Department in the affirmative.

The consultation was suspended as a result of the unconstitutionality action filed against Forest Law No. 7032, which was upheld, and pending the new regulations completed with the issuance of the respective Regulation No. 19886-MIRENEM, of September 27, 1990; the date on which the Director General Forestal submitted the hearing granted, in terms analogous to those of the Legal Department of that Institute.

I. BACKGROUND

The documentation you attached reveals that through Official Letter SDF-426-87, the Instituto Nacional de Fomento Cooperativo requested that the Dirección General Forestal classify twenty lots registered in the Public Property Registry, real folio system, even roll numbers from 6027122-000 to 60271160-000, District of Puntarenas, located in Boca Vieja de Quepos, with their corresponding Cadastre map. The Cartography, Photo-Printing, Topography and Drawing Unit of the Dirección General Forestal responded to the request on September 21, 1987 (official letter 186 UCF), indicating that, after a field study and review of attached plans, the described properties are located within the Mangrove Forest Reserve, created by Decrees 711077, 15402 and 16825-86, and it was the responsibility of the Department of Forest Reserves and Watersheds to define the necessary actions in order to determine the future administration of the funds.

Also, in missive 241-DRF, of April 22, 1988, the head of the Department of Forest Reserves, Licenciado Marco Vinicio Araya, sent a similar communication to the Property Administrator of INFOCOOP, stating that the farms in question must be administered by the Dirección General Forestal and transferred to the State Forest Heritage (Patrimonio Forestal del Estado).

Finally, through Official Letter DGF 1017, of November 9, 1989, addressed to you in your capacity as Executive President of INFOCOOP, the then Director General Forestal, Engineer Ronald Vargas Brenes, requested that you certify whether there was an agreement of the Board of Directors approving the transfer in question, in order to comply with what Law No. 4465 and its amendments ordered.

II. LEGISLATION

• a)Law of Possessory Informations and Waters A brief overview of the regulations enacted regarding the nature of the lands in question, focusing, for now, on the last fifty years, makes it clear that, in accordance with the Water Law, number 276 of August 27, 1942, -successor to that of 1884- original wording, Articles 1 and 3, both subsection II, the waters of estuaries (esteros) that permanently or intermittently communicate with the sea, and the beds of those estuaries during the highest tides, are in the public domain, and the Judges responsible for issuing property titles over vacant lands are obligated to record the national reserve regarding waters or beds in the public domain, and to state this in the judgment, without the omission conferring any right upon the title holder (Article 72). This exception is also provided for in the Law of Possessory Informations, No. 139 of July 14, 1941, and its amendments, Article 19.

In harmony with the foregoing, due to their intimate connection and forming an inseparable ecological unit, the Court of Cassation has established that the public domain category attributable to the estuary or salt beds encompasses these (particularly, the estuary) and the mangrove forest (manglar) that grows within it, and when supplementary titles are registered under the known reserves and warnings, when they encompass estuaries covered by mangrove forest, they maintain the character of public domain enclaves (outside legal commerce) not reduced to private property (Article 262 and cited laws). See judgment No. 121 of 4:00 p.m. on November 14, 1979.

Here, the manner in which the properties were registered as independent farms is unknown.

b.- Land and Colonization Law Next, we have the Land and Colonization Law, number 2825 of October 14, 1961, Chapter II, "Agricultural Property of the State," which provides:

"Article 12.- The following are affected for the purposes of this Law; a)... b)... c) The rural estates (fundos rústicos) belonging to municipalidades and Autonomous Institutions (Instituciones Autónomas)" Article 13.- The properties affected in accordance with this Chapter shall be transferred free of charge to the Instituto de Tierras y Colonización. Both the Executive Branch and the Managers of the Autonomous Institutions and the Municipal Presidents are especially authorized to make these transfers." "The aforementioned entities, with the exception of the Instituto de Tierras y Colonización itself, may not alienate, encumber, or lease the affected lands." The lands in question included those with forest cover (vegetación forestal) (see Article 41, subsection c).

Remember that the Instituto Costarricense de Tierras y Colonización, today the INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, administers, on behalf of the State, the national reserves and lands transferred to it to fulfill its duties (Article 14 of the Land and Colonization Law, and 3, subsection b), of the IDA Law, number 6735 of March 29, 1982).

• c)Forest Laws The situation was changed by Forest Law No. 4465 of November 25, 1969, which subjected the forests and forest lands existing in the national reserves and rural farms of the municipalidades, autonomous or semi-autonomous institutions to its purposes, with these lands entering – after the Ministry of Agriculture and Livestock classified them as having forest aptitude (aptitud forestal) – into the forest heritage and inalienable property of the State under the exclusive administration of the Dirección General Forestal (Article 10, subsection c), 18, 25 and 28). Likewise, it prohibited Public Administration bodies from disposing of these lands without the aforementioned classification (Article 28 ibid and 43 of its Regulation).

These precepts, regarding forest reserves, were developed by Executive Decree 9628 A of February 9, 1979 (Regulation on the protection and use of Forest Reserves), Articles 3, 8 and following, and survived after the complete amendment to the Forest Law, by number 7032 of May 2, 1986 (Articles 10, 32 and 34).

Analogous texts are contained in the new legal regulation on forest matters introduced through Law 7174 of July 28, 1990, which reaffirms the authority of the Dirección General Forestal to administer, conserve, improve, and increase the forestry resources of the State Forest Heritage, establish forest reserves, and classify forest lands, according to their aptitud de uso permanente (permanent use aptitude) (Article 9 and 10, subsections a, i and k).

As relevant, the previous rules remain unchanged in establishing that the State Forest Heritage, always of a public domain nature, is constituted by all the forest lands and forests of the national reserves and farms belonging to autonomous institutions and other Public Administration bodies (Article 32 and 3). And Article 32, second paragraph, adds: "This heritage shall be administered by the Dirección General Forestal, which shall register the lands in the Public Property Registry, when appropriate, through the Procuraduría General de la República, as individualized farms owned by the State." "Article 34.- No Public Administration body, with the exception of public-law banks, may expropriate, exchange, assign, or alienate, by any title, deliver, or lease rural lands of their property or under their administration, without them having been previously classified by the Dirección General Forestal. If it considers them to be of forest aptitude, they shall automatically be incorporated into the State Forest Heritage." It is observed, then, that forested farms of public administration bodies, officially cataloged, enter the State Forest Heritage, under the administration of the Dirección General Forestal.

The requirement for these bodies to request that the latter classify their rural properties in order to carry out acts transferring temporary use and enjoyment or ownership constitutes a preparatory requirement of inexorable observance in the administrative will. It becomes, therefore, mandatory and binding: the future granting entity is obligated to obtain it, for the stated purposes, and the subsequent decision is subordinated, determining a prerequisite of legality upon which it must be adopted.

At the same time, it is prohibitive, insofar as it prevents autonomous institutions from disposing of the forest lands under their charge without consulting their aptitude with the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines.

But if, as occurred in the present case, the Dirección General Forestal verifies the nature of the lands, the classification causes them to enter "automatically" into the State Forest Heritage, administered by that Directorate, with exclusive powers to control their conservation, promotion, and use.

The word "automatically" denotes a mechanism that operates ipso iure, by operation of law, dispensing with the acquiescence of the parties and subsequent procedures. A concrete and categorical means intended to ensure the expeditious and immediate transfer of the lands by act of Law, without judicial proceedings or the will of the interested entity, except regarding registration (elements of effectiveness; not of validity).

Ch) Decree No. 16852 Furthermore, Decree 16852-MAG, of January 23, 1986, amending Decrees numbers 7210-A of 1977, 10005-A of 1979, and 15402-MAG, declared the mangrove forest areas adjacent to the country's continental and insular coastlines as Forest Reserves, whatever their extension, and in order to preserve them, prohibited for an indefinite period granting concessions or permits for mangrove use in Quepos and various places in Puntarenas (Article 1 and 3).

III. CONCLUSION

In summary, if INFOCOOP is an autonomous entity of the Public Administration (Article 154 of Law 4179 of August 22, 1968, and its amendments) and the Dirección General Forestal considered the twenty farms of the former, located in Boca Vieja de Quepos, within the Mangrove Forest Reserve, to be of forest aptitude; a nature that it verified in situ with the cadastral reports of the Institute, they passed to form, by operation of law, the State Forest Heritage, subject to the administration of the same Directorate. It should be added that the control, utilization, and technical management of such an important natural resource are also incompatible with the activities and purposes of the Institute.

The pertinent course, consequently, is to address the requirement of the current administrative organ to register such farms free of charge in the name of the State, adapting the legal reality to the registry reality, since the displacement and reversion of ownership has already occurred: the properties are now State Heritage.

We thus concur with the opinion expressed by the Legal Department of the consulting institute (Official Letters AL 218 of May 23 and AL 216 of May 20, both of 1988), in the sense that, pursuant to Executive Decree No. 4465, Article 32 of the Forest Law (and the official classification performed on the lands), "formalization of the transfer of the referred farms without any compensation in favor of the State must proceed, before its Notary, as INFOCOOP is an autonomous institution" (sic).

Your attentive servant, Lic. José Joaquín Barahona Vargas AGRARIAN AND ENVIRONMENTAL ATTORNEY CC: Engineer Luis Angel Villalobos Director General Forestal MIRENEM pcm.

Texto Dictamen 186 Dictamen : 186 del 06/11/1990 06 de noviembre 1990 C-186-90 Licenciado Rafael Ángel Rojas Jiménez Director Ejecutivo Instituto Nacional de Fomento Cooperativo S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, contesto su nota donde refiere que la Dirección General Forestal pidió al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo el traspaso de veinte lotes de su propiedad, situados en la Reserva Forestal Manglares de Boca Vieja, Quepos, según oficio Nº 186 UCF-87. Ante lo cual, nos solicita dictamen sobre la obligatoriedad del Instituto de transferir gratuitamente los mencionados inmuebles, acompañando el criterio de su Departamento Legal en sentido afirmativo.- La consulta se hallaba suspendida a raíz de la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley Forestal número 7032, declarada con lugar, y a la espera de la nueva normativa completada con la emisión del respectivo Reglamento número 19886-MIRENEM, de 27 de setiembre de 1990; fecha en que el señor Director General Forestal evacuó la audiencia conferida, en términos análogos a los del Departamento Legal de ese Instituto. -

I. ANTECEDENTES

La documentación que usted adjunta revela que mediante Oficio SDF-426-87 el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo gestionó a la Dirección General Forestal la calificación de veinte lotes inscritos en el Registro Público de la propiedad, sistema de folio real, matrículas pares de la 6027122-000 a la 60271160-000, Partido de Puntarenas, sitos en Boca Vieja de Quepos, con su correspondiente plano de Catastro. Respondió la solicitud la Unidad de Cartografía, Foto impresión, Topografía y Dibujo de la Dirección General Forestal, el 21 de setiembre de 1987 (oficio 186 UCF), indicando que, previo estudio de campo y planos anexos, los inmuebles descritos se encuentran dentro de la Reserva Forestal Manglar, creada por Decretos 711077, 15402 y 16825-86, e incumbía al Departamento de Reservas Forestales y Cuencas Hidrográficas definir las acciones necesarias, a fin de determinar la administración futura de los fondos.- También, en misiva 241-DRF, de 22 de abril de 1988, el jefe del Departamento de Reservas Forestales, licenciado Marco Vinicio Araya hizo similar comunicación al Administrador de Bienes del INFOCOOP, manifestándole que las fincas e cuestión debía administrarlas la Dirección General Forestal y traspasarse al Patrimonio Forestal del Estado. - Finalmente, a través del Oficio DGF 1017, de 9 de noviembre de 1989, dirigido a su persona, en calidad de Presidente Ejecutivo del INFOCOOP, el otrora Director General Forestal, ingeniero Ronald Vargas Brenes, le requirió certificar si había acuerdo de Junta Directiva que aprobara el traspaso de mérito, a efecto de cumplir lo que ordenaba la Ley Nº 4465 y sus reformas. -

II. LEGISLACION

• a)Ley de Informaciones Posesorias y Aguas Una breve reseña acerca de la normativa promulgada en torno a la naturaleza de los terrenos que nos ocupa, centrándonos, por ahora, en los últimos cincuenta años, pone en claro que, a tono con la Ley de Aguas, número 276 de 27 de agosto de 1942, -sucesora de la de 1884- redacción original, artículos 1 y 3, ambos inciso II, son de dominio público las aguas de los esteros que comuniquen permanente e intermitentemente con el mar, y los vasos de esos esteros durante las mayores crecientes, teniendo los Jueces encargados de extender títulos de propiedad sobre baldíos es obligación de consignar la reserva nacional en cuanto a aguas o vasos de dominio público, y hacerlo constar en la sentencia, sin que la omisión confiriera derecho alguno al titulante (artículo 72). Salvedad a la vez prevista en la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 de 14 de julio de 1941, y sus reformas, artículo 19.- Guardando armonía con lo expuesto, por su íntimo ligamen y conformar una unidad ecológica inescindible, la Sala de Casación ha fijado que la categoría dominial, atribuible al estero o vasos salados, abarca a éstos (en particular, el estero) y el manglar que en él brota, e inscribiéndose los títulos supletorios baja las consabidas reservas y advertencias, cuando engloben esteros cubiertos por manglar, los mismos mantienen el carácter de enclaves demaniales (fuera del comercio jurídico) no reducidos a propiedad privada (artículo 262 y leyes citadas).

Ver sentencia Nº 121 de 16 horas del 14 de noviembre de 1979.- Aquí, se desconoce la manera en que se inscribieron los inmuebles como fincas independientes. - b.- Ley de Tierras y Colonización Luego, tenemos la Ley de Tierras y Colonización, número 2825 de 14 de octubre de 1961, Capítulo II, de la "Propiedad Agrícola del Estado" que dispone:

"Artículo 12.- Quedan afectados a los fines de la presente Ley; a)...

b)...

• c)Los fundos rústicos pertenecientes a las municipalidades e Instituciones Autónomas" Artículo 13.- Los inmuebles afectados conforme al presente Capítulo serán transferidos gratuitamente al Instituto de Tierras y Colonización. Quedan especialmente autorizados para hacer esos traspasos, tanto el Poder Ejecutivo como los Gerentes de las Instituciones Autónomas y los Presidentes Municipales." "Las citadas entidades, con excepción del propio Instituto de Tierras y Colonización, no podrán enajenar, gravar ni arrendar las tierras afectadas." Los inmuebles sojuzgados comprendían los de vegetación forestal (ver artículo 41, inciso c). - Recuérdese que el Instituto Costarricense de Tierras y Colonización, hoy INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, administra, en nombre del Estado, las reservas nacionales y tierras que se le traspasen para cumplir sus cometidos (artículo 14 de la Ley de Tierras y Colonización, y 3, inciso b), de la Ley del IDA, número 6735 de 29 de marzo de 1982). - c) Leyes Forestales Vino a cambiar la situación la Ley Forestal Nº 4465 de 25 de noviembre de 1969, que supeditó a sus fines los bosques y terrenos forestales existentes en las reservas nacionales y fincas rurales de las municipales, instituciones autónomas o semiautónomas, ingresando –después de calificarlos el Ministerio de Agricultura y Ganadería de aptitud forestal- al patrimonio forestal e inalienable del Estado y administración exclusiva de la Dirección General Forestal (artículo 10, inciso c), 18, 25 y 28).

Asimismo, prohibió a los organismos de la Administración Pública disponer de esos terrenos sin mediar la clasificación de cita (artículo 28 ibid y 43 de su Reglamento). - Preceptos que, en lo tocante a reservas forestales, desarrolló el Decreto Ejecutivo 9628 A de 9 de febrero de 1979 (Reglamento sobre protección y aprovechamiento de las Reservas Forestales), artículos 3, 8 y siguientes, y subsistieron tras enmienda completa a la Ley Forestal, por la numeración 7032 de 2 de mayo de 1986 (artículos 10, 32 y 34). - Análogos textos contienen la nueva regulación legal en materia forestal introducida, mediante Ley 7174 de 28 de julio de 1990, que reafirma la competencia de la Dirección General Forestal para administrar, conservar, mejorar e incrementar los recursos de silvicultura del Patrimonio Forestal del Estado, establecer reservas forestales y clasificar terrenos forestales, con arreglo a su aptitud de uso permanente (artículo 9 y 10, incisos a, i y k). - En cuanto concierne, se mantienen invariables las normas anteriores al señalar que el patrimonio forestal del Estado, siempre de índole demanial, está constituido por todos los terrenos y bosques forestales de las reservas nacionales y fincas pertenecientes a las instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública (artículo 32 y 3). Y agrega el artículo 32, segundo párrafo:

"Este patrimonio, será administrado por la Dirección General Forestal, la que inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad, cuando sea procedente, por medio de la Procuraduría General de la República, como fincas individualizadas de propiedad del Estado."- "Artículo 34.- Ningún organismo de la Administración Pública a excepción de los bancos de derecho público podrá expropiar, permutar, ceder o enajenar, a cualquier título, entregar o dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que previamente hayan sido clasificados por la Dirección General Forestal. Si ésta los considerare de aptitud forestal, quedarán automáticamente incorporados al patrimonio forestal del Estado." Se observa entonces que las fincas boscosas de los organismos de la administración pública, oficialmente catalogadas, ingresan al patrimonio forestal del Estado, bajo administración de la Dirección General Forestal. - La exigencia de aquellos de instar a ésta la clasificación de sus predios rurales para realizar actos traslativos de uso y goce temporáneo o dominio, configura un requisito preparatorio de inexorable observancia en la voluntad administrativa.

Deviene, pues, en preceptivo y vinculante: la futura entidad concedente está obligada a recabarlo, a los propósitos dichos, y supeditada la ulterior decisión, determinando un presupuesto de legalidad, sobre cuyas bases debe adoptarse.- Al tiempo, es prohibitiva, en tanto impide a las instituciones autónomas disponer de los terrenos forestales a su cargo sin consultar su aptitud al Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas.- Pero si, como ocurrió en el presente caso, la Dirección General Forestal constata la naturaleza de las tierras, la calificación las hace ingresar "automáticamente" al patrimonio forestal del Estado, administrado por esa Dirección, con atribuciones exclusivas para controlar su conservación, fomento y aprovechamiento. - El vocablo "automáticamente" denota un dispositivo que opera ipso iure, de pleno derecho, prescindiendo de la aquiescencia las partes y trámites posteriores.

Un medio concreto y categórico tendiente a asegurar el traspaso expedito e inmediato de los terrenos por ministerio de la Ley, sin instancia judicial o voluntad de la entidad interesada, salvo en punto a inscribirlos (elementos de eficacia; no de validez).- Ch) Decreto Nº 16852 Por otro lado, el Decreto 16852-MAG, de 23 de enero de 1986, modificador de los Decretos números 7210-A de 1977, 10005-A de 1979 y 15402-MAG, declaró Reservas Forestales las áreas de manglares adyacentes a los litorales continentales e insulares del país, cualquiera que sea su extensión, y para preservarlos, prohibió por tiempo indefinido otorgar concesiones, o permisos de aprovechamiento de mangle en Quepos y diversos lugares de Puntarenas (artículo 1 y 3). -

III. CONCLUSION

En suma, si el INFOCOOP es ente autónomo de la Administración Pública (artículo 154 de la Ley 4179 de 22 de agosto de 1968 y sus reformas) y la Dirección General Forestal consideró de aptitud forestal las veinte fincas del primero, localizadas en Boca Vieja de Quepos, dentro de la Reserva Forestal Manglar; naturaleza que verificó in sito con los informes catastrales del Instituto pasaron a integrar, de pleno derecho, el patrimonio forestal del Estado, sujeto a la administración de la misma Dirección. Añádase que tampoco concilia con las actividades y objetos del Instituto el control, aprovechamiento y manejo técnico de tan importante recurso natural.- Lo pertinente, en consecuencia, es atender el requerimiento del actual órgano administrador para inscribir tales fincas gratuitamente en cabeza del Estado, adecuando la realidad jurídica a la registral, como quiera que el desplazamiento y reversión del dominio ya se produjo: los inmuebles son ahora patrimonio del Estado. - Coincidimos así con el criterio externado por el Departamento Legal del instituto consultante (Oficios AL 218 de 23 de mayo y AL 216 de 20 de mayo, ambos de 1988), en el sentido de que, a tenor del Decreto Ejecutivo Nº 4465, artículo 32 de la Ley Forestal (y calificación oficial practicada en los terrenos), "debe procederse a formalizar el traspaso de las referidas fincas sin indemnización alguna a favor del Estado, ante su Notaría, al ser el INFOCOOP una institución autónoma" (sic). - De usted, atento servidor, Lic. José Joaquín Barahona Vargas PROCURADOR AGRARIO Y AMBIENTAL CC: Ingeniero Luis Angel Villalobos Director General Forestal MIRENEM pcm.