Exploitation of low- and medium-enthalpy geothermal energy by private partiesExplotación de energía geotérmica de baja y media entalpía por particulares

Legal Opinion: 174 - J of 10/27/2025 October 27, 2025 PGR-OJ-174-2025 Ms.

Cinthya Díaz Briceño Legislative Commissions Area IV Legislative Assembly Dear Ms. Díaz Briceño:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your communication no. AL-CEE23168-00100-2025 of April 8, 2025, through which we are informed that the Special Energy Commission agreed to request our opinion on bill no. 24858, entitled “LAW FOR THE USE OF LOW AND MEDIUM ENTHALPY GEOTHERMAL ENERGY.”

I. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT

Pursuant to articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Office of the Attorney General of the Republic is the superior consultative, technical- legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration. For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of the administrative function, but not when it requests our opinion on a matter of interest for the exercise of the legislative function.

Notwithstanding the foregoing, and the fact that there is no legal provision to that effect, this Office has customarily addressed consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed of general interest.

By virtue thereof, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function and, for that reason, this opinion is rendered through a non-binding legal opinion that is intended to be an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.

Furthermore, since we do not fall within the circumstances established by article 157 of the Rules of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

II. CONCERNING THE BILL

Based on what is indicated in the explanatory memorandum, the objective of the bill is to enable and regulate the exploration and exploitation of medium and low enthalpy geothermal resources by private parties and other public entities, since, pursuant to the provisions of the Law Declaring Geothermal Resources of Public Interest (Law no. 5961 of December 6, 1976), those activities are exclusively the responsibility of the Instituto Costarricense de Electricidad.

Thus, the proposal consists of allowing the use of medium and low temperature geothermal resources, which are those found at less than 140º C, given that temperatures exceeding that limit are considered high and the use of geothermal resources found in any range above said margin will be limited exclusively to electricity generation by the Instituto Costarricense de Electricidad.

It is argued that, by legislatively enabling the use of low to medium temperature geothermal energy, a range of options is presented that would signify a substitution of non-renewable energies, important in energy demand, and that can also dynamize the activities of economic sectors and regions through its direct use.

Furthermore, it is explained that low and medium enthalpy geothermal energy can be used for electricity generation for self-consumption and, directly, for industrial, agricultural, livestock, and residential uses.

Then, it is indicated that “the significant negative environmental impacts generated by the activity of using geothermal resources are controllable and mitigable, so its development, from the point of view of environmental balance, is highly positive provided that adequate environmental measures are applied.” For this reason, it is stated that “the use of geothermal resources contributes notably to the decarbonization of the atmosphere and represents a strategic element in the fight against climate change; this is why it is defined as a renewable, firm, and secure energy source, provided it is adequately regulated in its aquifers.”

III. CONSIDERATIONS OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE ON THE BILL

The Mining Code, in its article 1, states that the State has absolute, inalienable, and imprescriptible dominion over all mineral resources existing in the national territory and in its patrimonial sea, whatever the origin, physical state, or nature of the substances they contain.

Then, article 4 of that same Law provides:

Article 4.- Deposits of coal, natural gas, petroleum, or any hydrocarbon substance; radioactive minerals, thermal springs (fuentes termales), geothermal or ocean-thermal energy sources, hydroelectric energy sources; mineral springs and waters, and groundwater and surface water, are reserved for the State and may only be exploited by it, by private parties in accordance with the law, or through a special concession granted for a limited time and subject to the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly.

The natural resources existing on the soil, subsoil, and in the waters of the seas adjacent to the national territory, within an extension of up to two hundred miles from the low-water line, along the coasts, may only be exploited in accordance with the provisions of subsection 14) (last paragraph) of article 121 of the Political Constitution.

In accordance with the foregoing, and considering the provisions of articles 6 and 121, subsection 14) of the Political Constitution, enabling and regulating the exploration and exploitation of medium and low enthalpy geothermal resources by private parties and other public entities is a legislative power. And, consequently, it is for the Legislative Assembly to assess the reasonableness and proportionality and the technical, convenience, and opportunity elements of a measure such as the one proposed.

Thus, there must be technical criteria that allow carrying out that examination of reasonableness, convenience, and opportunity and that, furthermore, help define the parameters to establish what is understood by low, medium, and high enthalpy and what are the possible and permitted uses for each case, as well as the other technical concepts and regulations that the matter requires.

Article 1 of the initiative establishes that the law would have “the purpose of establishing the necessary conditions for the efficient, safe, and sustainable promotion and integration of the exploration, exploitation, and use activities of low and medium enthalpy geothermal resources, both for direct use and for use in electricity generation for self-consumption, in the national territory.” Regarding the scope, article 4 of the bill establishes that its provisions will be “applicable to any natural or legal person, private or public, that requires or possesses a permit for exploration or an exploitation concession for geothermal resources, through the regime that this law regulates, as well as electrical distribution companies and other participants in the SEN, MINAE, and the system operator.” Based on the foregoing, the objective scope of the bill is extremely broad, that is, the granting of exploration permits and exploitation concessions would be permitted throughout the national territory, without any limitation.

In that sense, it is necessary to take into account that, according to article 13 of the Ley Forestal (no. 7575 of February 13, 1996), 38 of the Organic Law of the Environment (no. 7554 of October 4, 1995), 58 of the Biodiversity Law (no. 7788 of April 30, 1998), and 2 of the Wildlife Conservation Law (no. 7317 of October 30, 1992), the natural patrimony of the State is composed of the forests and forest lands of the national reserves, the areas declared inalienable, the properties registered in its name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration; and by the protected wilderness areas.

In accordance with article 18 of the Ley Forestal, in the natural patrimony, only research, training, and ecotourism activities are permitted, as well as activities necessary for the use of water for human consumption. (See our pronouncements nos. C-134-2016 of June 8, 2016, C-094-2017 of May 3, 2017, PGR-C-057-2022 of March 17, 2022, among others).

Based on these normative provisions, the Constitutional Chamber has considered that:

“The protective regime contemplated in the Ley Forestal for the State's Natural Patrimony implies: that the lands are inalienable; their possession by private parties ‘shall not create any right in their favor’ and the State's action to recover them is imprescriptible; they cannot be registered in the Public Registry by means of possessory information; their invasion and occupation is sanctioned as a crime; the cutting, forest use (aprovechamiento forestal), or land-use change (cambio de uso del suelo) is not permitted, and only research, training, and ecotourism activities may be authorized.” (Vote no. 12716-2012 of 16 hours 1 minute of September 12, 2012. In a similar sense, see votes nos. 2020-2009 of 8 hours 30 minutes of February 13, 2009, and 1570-2011 of 10 hours 41 minutes of November 4, 2011).

Apart from those activities that could be permitted through a use permit, pursuant to article 39 of the Biodiversity Law, in protected wilderness areas it is possible to grant contracts and concessions for non-essential services and activities, such as parking lots, sanitary services, the administration of physical facilities, food services, shops, the construction and administration of trails, and management of visitation.

The Constitutional Chamber has indicated that “the legal regime created by articles 13 and 14 of the Ley Forestal has a protective purpose, since, according to the text of said regulation, its objective is to provide public domain protection to State-owned lands with forest cover (cobertura boscosa) or forest lands, which would be under the administration of the Ministry of Environment and Energy.” (Vote no. 17397-2019 of 12 hours 54 minutes of September 11, 2019).

Based on the jurisprudence of the Constitutional Chamber, we have pointed out that the State's natural patrimony has a conservationist vocation and that protected wilderness areas have a special legal efficacy, framed within a planning policy whose purpose is to preserve the natural resource. (See our pronouncements nos. C-297-2004 of October 19, 2004, C-134-2016 of June 8, 2016, OJ-027-2018 of February 28, 2018).

Consequently, based on the constitutional principles of objectification of environmental protection, reasonableness and proportionality, and progressivity and non-regression, the constitutionality of any modification to the regime of the State's natural patrimony, which implies a reduction in the level of protection it currently possesses, depends on the existence of technical criteria that support or justify it. (See our legal opinions nos. OJ-072-2018 of July 24, 2018, OJ-078-2021 of April 12, 2021, PGR-C-153-2023 of August 7, 2023, PGR-OJ-137-2024 of October 24, 2024).

Regarding the principle of objectification of environmental protection, the Chamber has understood that this principle:

“…translates into the need to support decision-making in this matter with technical studies, both in relation to the actions of the Administration and to provisions of a general nature – legal and regulatory – from which the requirement of ‘linkage to science and technique’ is derived, an element that provides technical-scientific support for the decisions of the Administration in this matter, and by virtue thereof, limits and conditions the discretion of the Administration in its actions – in the terms provided in article 16 of the General Law of Public Administration. (Vote no. 2063-2007 of 14 hours 40 minutes of February 14, 2007).

In a similar sense, it is noteworthy that this Court has considered that “the principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the regulations issued regarding this matter be duly motivated by serious technical studies...” (Vote no. 7294 of 16 hours 15 minutes of October 13, 1998).

Closely linked to the latter, the Chamber has referred to progressivity and non-regression in environmental matters:

“Principles of progressivity and non-regression of environmental protection. The first has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is found in articles 2 of the International Covenant on Economic Social and Cultural Rights, articles 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights regarding Economic, Social and Cultural Rights. Under these norms, the State assumes the obligation to progressively increase, to the extent of its possibilities and development, the levels of protection of human rights, especially considering those, such as the right to the environment (art. 11 of the Protocol), that require multiple positive actions from the State for their protection and full enjoyment by all their holders. Likewise, from the principle of progressivity of human rights and the principle of non-retroactivity of norms to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, contained in numeral 34 of the Magna Carta, the principle of non-regression or irreversibility of the benefits or protection achieved is derived. This principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved until then. This principle does not suppose an absolute irreversibility since all States experience national situations, of an economic, political, social nature, or due to nature, that negatively impact the achievements reached until then and force a downward reconsideration of the new level of protection. In those cases, the Law to the Constitution and the principles under examination require justifying, in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, the reduction of protection levels (see judgment number 2012-13367 of 11:33 hours of September 21, 2012). In this way, we find a relationship between the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality and the right to the environment, since, as this Court has indicated in judgment number 7294-1998, ‘the principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms issued regarding this matter be duly motivated by serious technical studies, even when no other legal regulation expressly so establishes.’ In summary, according to these principles, the State is prohibited from taking measures that diminish the protection of fundamental rights, in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment.” (Vote no. 17397-2019 of 12 hours 54 minutes of September 11, 2019, reiterated in 24147-2021 of 9 hours fifteen minutes of October 27, 2021).

Thus, if it were intended to permit the exploration and exploitation of geothermal energy in the State's natural patrimony, the constitutional legitimacy of that measure would depend on the existence of sufficient technical criteria that justify the adoption of that measure, and, additionally, proposing the modification of article 18 of the Ley Forestal in that sense.

But, in any case, it is necessary to remember that this modification could not imply “the commercial exploitation of a natural resource within a national park, since the provisions of article 3 of the Convention for the Protection of Flora, Fauna and Natural Scenic Beauties of the Countries of America (approved by Law No. 3763 of October 19, 1966) cannot be ignored regarding that the riches existing in national parks may not be exploited for commercial purposes, which was indicated in Legal Opinion No. OJ-149-2014 on this same bill and in No. OJ-078-2008 of September 9, 2008, regarding the already archived bill of the Regulatory Law for Geothermal Energy Production in National Parks (No. 16137).” (Legal opinion no. OJ-037-2018 of April 24, 2018).

In the event that the bill does not intend to enable these activities in the State's natural patrimony and, consequently, the technical criteria necessary to propose this are not available, the text should specify that the properties comprising the State's natural patrimony are excluded from the objective scope of application of the law.

In the same sense, it must be taken into account that, according to article 6 of the Political Constitution, the State exercises “special jurisdiction over the seas adjacent to its territory within an extension of two hundred miles from the same line, in order to protect, conserve, and exploit with exclusivity all the natural resources and riches existing in the waters, the soil, and the subsoil of those zones, in accordance with those principles.” The second paragraph of article 4 of the Mining Code provides that “The natural resources existing on the soil, subsoil, and in the waters of the seas adjacent to the national territory, within an extension of up to two hundred miles from the low-water line, along the coasts, may only be exploited in accordance with the provisions of subsection 14) (last paragraph) of article 121 of the Political Constitution.” And, in a similar sense, article 5 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone (no. 6043 of March 2, 1977) states that:

“Article 5.- Except as otherwise provided by law, only the Legislative Assembly may grant permits or concessions in the zones permanently covered by the sea, adjacent to the coasts. Excepted are those protection and rescue installations, authorized by the respective municipality, made for the safety of persons and navigational security.” Regarding these provisions, we have maintained that:

“Continuing with article 1 in relation to 46 of the Bill, it seems inadvisable to us that the participation of the Legislative Assembly in the granting of mining concessions on the sea be eliminated. The control that Congress has historically reserved over these strategic areas has always been historical. Proof of this are articles 5 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone, No. 6043 of March 2, 1977, and article 4, second paragraph, of the Mining Code which literally state:

(…)

In opinion C-128-91 of the Office of the Attorney General of the Republic of July 24, 1991, the scope of this paragraph was analyzed:

«In sum, two ways are arbitrated so that private parties can use -and explore- the marine minerals: 'in accordance with the law' or 'through a special concession granted for a limited time and subject to the conditions and stipulations established by the Assembly.' In the first case, it would involve administrative concessions or permits, granted in accordance with a prior general law, to be issued, on the matter, even if those come from Congress if the future law consents. (...)

The other means - the only currently viable one in the absence of a law that disciplines the exploration and permit), without subjecting itself to a pre-existing law, in exercise of its ordinary legislative power ("concession-law"), setting the conditions, stipulations, and term.

The aim is to enable a public parliamentary debate in which the convenience for the country of the concession or permits to be agreed upon and its content or clauses are analyzed, bearing in mind the reasons of location and value noted» (the underlining is ours).

In view of the transcribed norms and reasoning, as well as the importance of the good to be protected, we are of the opinion that the Legislative Assembly should continue granting mining concession contracts in areas covered by the sea.” (Legal opinion no. OJ-047-1996 of July 12, 1996).

Also, on other occasions we have mentioned the importance that concessions for the installation of infrastructure or the general use of the marine space be granted by the Legislative Assembly:

“In any case, as specified in the explanatory memorandum, the aqueduct would require the installation of an underwater pipeline, which does require the authorization of the Legislative Assembly contemplated in article 5 of Law 6043 (in relation also to the provisions of article 121, subsection 14) of the Political Constitution) for works carried out in the zones permanently covered by the sea. And, that authorization is not being contemplated in the wording of the proposed article.

Regarding article 5 of Law 6043 we have pointed out that:

«The concession of use, on its side, is the appropriate one to access the realization of permanent works or of significant magnitude on public domain property, which in the case of the sea, the legislator has sought to give reinforced protection, referring to the Legislative Assembly for the respective granting of the concession. We confirm this in article 5 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone, No. 6043 of March 2, 1977…

(…)

It is necessary to clarify that numeral 5 of Law No. 6043, when referring to ‘the zones covered permanently by the sea, adjacent to the coasts,’ alludes not only to the zone of the territorial sea but also to the so-called 'interior waters of the State.'» (Opinion no. C-053-1999 of March 16, 1999).

«It is, thus, a permanent construction within a public domain property. More specifically, a construction that is permanently fixed on a property, in this case, on part of the Pacific coast.

It is not disputed that the property on which the belt will be fixed has the character of a public domain property and that, consequently, it is subject to a particular legal regime. The use of the coasts is protected by the special conditions that apply to public domain properties.

(…)

Applying the article transcribed above to the construction that is intended, one would have to conclude that if the conveyor belt requires the use of the zones permanently covered by the sea, that construction must necessarily be authorized by the Legislative Assembly.» (Opinion no. C-228-2000 of September 22, 2000) (…)

Based on the foregoing, given that the project not only implies the use of the maritime terrestrial zone as such but also includes the construction of a pipe in the sea, it is necessary that the use of the marine space be authorized by the Legislative Assembly. (Legal opinion no. PGR-OJ-024-2025 of February 26, 2024).

Based on the foregoing, it is necessary to specify that the bill does not enable the activities must be directly authorized by the Legislative Assembly, in accordance with current legislation. Or, failing that, the conditions, requirements, and other aspects necessary for the granting of such permits and concessions should be regulated in detail.

Also, it must be assessed whether, due to the type of activity, it is necessary to establish other types of limitations, such as, for example, the one contemplated in article 8 of the Mining Code regarding that:

“Concessions granted to private parties for the exploration and exploitation of mineral resources in zones declared indigenous reserves must be approved by the Legislative Assembly. The law that approves such concessions must protect the interests and rights of the indigenous communities. The legislative process shall not proceed when it is the State that directly carries out the exploration or exploitation." In relation to the foregoing, the technical justification must be assessed for why, in article 21, the municipal land-use certificate is not required for the granting of Based on the provisions of the Urban Planning Law (no. 4240 of November 15, 1968) regarding the zoning regulation of regulatory plans, and, more specifically, what is regulated in articles 28 and 29, this Office has indicated that the land-use certificate “is a concrete legal act through which the Municipality certifies the permitted use for a given piece of land according to the requirements of the local zoning (if the municipality in question has issued a regulatory plan) or regional zoning, as in the case of the great metropolitan area (GAM).” (Opinion no. C-427-2007 of November 30, 2007).

Note that article 28 of that Law states:

“Article 28.- It is prohibited to use or dedicate lands, buildings, structures, to any use that is incompatible with the implemented zoning.

Henceforth, interested owners must obtain a municipal certificate that certifies the conformity of the use with the zoning requirements. Existing non-conforming uses must also be recorded with a certificate expressing such circumstance.” Thus, it must be assessed that, even if the exploitation is for electricity generation for self-consumption, the exploitation as such is an activity separate from that already developed on the property for which the generated electrical energy would be used, that is, the exploitation implies a different land use, which should be assessed in accordance with the land-use planning that is applicable.

On another note, despite the fact that article 14 establishes that prior to obtaining an exploration permit or an exploitation concession, environmental feasibility (viabilidad ambiental) is required, when applicable, it is advisable to include a similar provision in the articles that establish the specific requirements for each application and to contemplate the lack of environmental feasibility as one of the grounds for rejecting the application (article 23), when required.

Article 15 establishes that “during the different stages of use of geothermal resources, the presence of freshwater aquifers that may be affected must be analyzed.” In accordance with the preventive principle, this analysis should be prior to the use and not during its execution.

Another aspect that must be regulated in more detail and with more rigor is that relating to the reparation of environmental damages that may be generated by the exploration and exploitation. Concrete and specific measures should be established to guarantee that the permit or concession holder executes the necessary repair work before the closure of operations is approved, and that obligate the landowner, in the event that the owner is a third party, to permit the execution of such work.

Also, it is necessary to regulate the assignment or transfer of permits and concessions and define what happens in case of the death of the holder.

Finally, Article 54 of the bill proposes reforming Article 1 of the Law that Declares Geothermal Resources of Public Interest so that the declaration of public interest provided therein refers to high-enthalpy geothermal resources and to indicate that the activities concerning high-enthalpy exploitation for electricity generation will be the exclusive responsibility of the Instituto Costarricense de Electricidad, without the need for permits or concessions from any State agency. That is, the powers of that Institute regarding the use of low- and medium-enthalpy geothermal resources would be modified. Thus, considering the public interest of the functions carried out by that entity in the supply of electric power, the pertinence of a provision such as the one proposed should be evaluated.

IV. CONCLUSION

Although it is true that the approval of Bill No. 24858, entitled “LEY PARA EL APROVECHAMIENTO DE LA ENERGÍA GEOTÉRMICA DE BAJA Y MEDIA ENTALPÍA”, is a legislative decision, it is recommended to evaluate the observations presented.

Sincerely,

Elizabeth León Rodríguez

Opinión Jurídica : 174 - J del 27/10/2025 27 de octubre de 2025 PGR-OJ-174-2025 Señora Cinthya Díaz Briceño Área de Comisiones Legislativas IV Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-CEE23168-00100-2025 de 8 de abril de 2025, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Especial de Energía acordó requerir nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 24858, denominado “LEY PARA EL APROVECHAMIENTO DE LA ENERGÍA GEOTÉRMICA DE BAJA Y MEDIA ENTALPÍA.”

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

II. SOBRE EL PROYECTO DE LEY

Con base en lo que se indica en la exposición de motivos, el objetivo del proyecto de ley es habilitar y regular la exploración y explotación de los recursos geotérmicos de mediana y baja entalpía por parte de particulares y otros entes públicos, pues, conforme con lo señalado en la Ley que Declara de Interés Público los Recursos Geotérmicos (Ley no. 5961 de 6 de diciembre de 1976), esas actividades están a cargo, exclusivamente, del Instituto Costarricense de Electricidad.

De tal forma, la propuesta consiste en permitir el aprovechamiento de los recursos geotérmicos de media y baja temperatura, que son los que se encuentran a menos de 140º C, dado que temperaturas superiores a ese límite se consideran altas y el aprovechamiento de los recursos geotérmicos que se encuentren en cualquier rango superior a dicho margen se limitará, exclusivamente, para la generación eléctrica a cargo del Instituto Costarricense de Electricidad.

Se sostiene que, al habilitarse legislativamente el aprovechamiento de la energía geotérmica de baja a media temperatura, se presenta un abanico de opciones que significarían una sustitución de energías no renovables, importante en la demanda energética y que además puede dinamizar las actividades de sectores y regiones económicas, mediante el uso directo de la misma.

Además, se explica que la energía geotérmica de baja y media entalpía puede ser utilizada para generación de electricidad para autoconsumo y, de manera directa, para usos industriales, agrícolas, ganaderos y residenciales.

Luego, se indica que “los impactos ambientales negativos significativos que genera la actividad de aprovechamiento de los recursos geotérmicos son controlables y mitigables, por lo que su desarrollo, desde el punto de vista de balance ambiental, es altamente positivo siempre que se apliquen las medidas ambientales adecuadas.” Por eso, se afirma que “el uso de los recursos geotérmicos contribuye notablemente en la descarbonización de la atmósfera y representa un elemento estratégico en la lucha contra el cambio climático, es por esto por lo que se define como fuente de energía renovable, firme y segura, siempre y cuando se regule adecuadamente, en sus etapas de exploración, explotación, garantizando la protección al recurso hídrico y a los mantos acuíferos.”

III. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SOBRE EL PROYECTO

El Código de Minería, en su artículo 1° señala que el Estado tiene el dominio absoluto, inalienable e imprescriptible de todos los recursos minerales que existen en el territorio nacional y en su mar patrimonial, cualquiera que sea el origen, estado físico o naturaleza de las sustancias que contengan.

Luego, el artículo 4° de esa misma Ley dispone:

Artículo 4º.- Los yacimientos de carbón, gas natural, petróleo o de cualquier sustancia hidrocarburada; los minerales radioactivos, fuentes termales, fuentes de energía geotérmica u oceanotérmica, fuentes de energía hidroeléctrica; las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales, se reservan para el Estado y sólo podrán ser explotados por éste, por particulares de acuerdo con la ley, o mediante una concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa.

Los recursos naturales existentes en el suelo, en el subsuelo y en las aguas de los mares adyacentes al territorio nacional, en una extensión de hasta doscientas millas a partir de la línea de baja mar, a lo largo de las costas, sólo podrán ser explotados de conformidad con lo que establece el inciso 14) (último párrafo) del artículo 121 de la Constitución Política.

De conformidad con lo anterior, y considerando lo dispuesto en los artículos 6° y 121 inciso 14) de la Constitución Política, habilitar y regular la exploración y explotación de los recursos geotérmicos de mediana y baja entalpía por parte de particulares y otros entes públicos, es una potestad legislativa. Y, en consecuencia, corresponde a la Asamblea Legislativa valorar la razonabilidad y proporcionalidad y los elementos técnicos y de conveniencia y oportunidad de una medida como la propuesta.

De tal forma, debe contarse con criterios técnicos que permitan llevar a cabo ese examen de razonabilidad, conveniencia y oportunidad y que, además, coadyuven a definir los parámetros para establecer qué se entiende por baja, media y alta entalpía y cuáles son los usos posibles y permitidos para cada caso, así como los demás conceptos y regulaciones técnicas que requiere la materia.

En el artículo 1° de la iniciativa se establece que la ley tendría “como objeto establecer las condiciones necesarias para la promoción e integración eficiente, segura y sostenible de las actividades de exploración, explotación y aprovechamiento de los recursos geotérmicos de baja y media entalpía, tanto para uso directo como su uso en la generación de electricidad para autoconsumo, en el territorio nacional.” En cuanto al alcance, el artículo 4° del proyecto establece que sus disposiciones serán “aplicables a toda persona física o jurídica, privadas o públicas que requiera o posea un permiso para la exploración o una concesión de explotación de los recursos geotérmicos, mediante el régimen que regula la presente ley, así también empresas eléctricas distribuidoras y demás participantes del SEN, el MINAE y al operador del sistema.” Con base en lo anterior, el ámbito objetivo del proyecto es sumamente amplio, es decir, se permitiría el otorgamiento de permisos de exploración y concesiones de explotación en todo el territorio nacional, sin ninguna limitación.

En ese sentido, es necesario tener en cuenta que, según el artículo 13 de la Ley Forestal (no. 7575 de 13 de febrero de 1996), 38 de la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995), 58 de la Ley de Biodiversidad (no. 7788 del 30 de abril de 1998) y 2° de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (no. 7317 de 30 de octubre de 1992), el patrimonio natural del Estado está compuesto por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública; y por las áreas silvestres protegidas.

Conforme con el artículo 18 de la Ley Forestal, en el patrimonio natural, solo se permiten labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. C-134-2016 de 8 de junio de 2016, C-094-2017 de 3 de mayo de 2017, PGR-C-057-2022 de 17 de marzo de 2022, entre otros).

Con base en esas disposiciones normativas, la Sala Constitucional ha considerado que:

“El régimen tutelar contemplado en la Ley Forestal para el Patrimonio Natural del Estado implica: que los terrenos son inalienables; su posesión por los particulares «no causará derecho alguno a su favor» y la acción del Estado para recuperarlos es imprescriptible; no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria; su invasión y ocupación es sancionada como delito; no cabe la corta, el aprovechamiento forestal ni el cambio de uso del suelo, y solo pueden autorizarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo.” (Voto no. 12716-2012 de las 16 horas 1 minuto de 12 de setiembre de 2012. En similar sentido, véanse los votos nos. 2020-2009 de las 8 horas 30 minutos de 13 de febrero de 2009 y 1570-2011 de las 10 horas 41 minutos de 4 de noviembre de 2011).

Aparte de esas actividades que podrían permitirse a través de un permiso de uso, conforme con el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad, en las áreas silvestres protegidas es posible otorgar contratos y las concesiones de servicios y actividades no esenciales, como los estacionamientos, los servicios sanitarios, la administración de instalaciones físicas, los servicios de alimentación, las tiendas, la construcción y la administración de senderos y administración de la visita.

La Sala Constitucional ha señalado que “el régimen jurídico creado por los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal tiene una finalidad protectora, pues, de acuerdo con el texto de dicha norma, su objetivo es dar una protección demanial a los terrenos propiedad del Estado con bosque o terrenos forestales, los cuales quedarían bajo administración del Ministerio de Ambiente y Energía.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de 2019).

Con base en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, hemos señalado que el patrimonio natural del Estado tiene una vocación conservacionista y que las áreas silvestres protegidas tienen una eficacia jurídica especial, enmarcada dentro de una política de planificación cuya finalidad es preservar el recurso natural. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. C-297-2004 de 19 de octubre de 2004, C-134-2016 de 8 de junio de 2016, OJ-027-2018 de 28 de febrero de 2018).

En consecuencia, con base en los principios constitucionales de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, y progresividad y no regresión, la constitucionalidad de cualquier modificación al régimen del patrimonio natural del Estado, que implique una reducción del nivel de protección que actualmente posee, depende de que existan criterios técnicos que la respalden o justifiquen. (Véanse nuestras opiniones jurídicas nos. OJ-072-2018 de 24 de julio de 2018, OJ-078-2021 de 12 de abril de 2021, PGR-C-153-2023 de 7 de agosto de 2023, PGR-OJ-137-2024 de 24 de octubre de 2024).

En cuanto al principio de objetivación de la tutela ambiental, la Sala ha entendido que ese principio:

“…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la ciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública-. (Voto no. 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).

En sentido similar, interesa destacar que ese Tribunal ha considerado que “el principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios...” (Voto no. 7294 de las 16 horas 15 minutos de 13 de octubre de 1998).

Íntimamente ligado con este último, la Sala ha hecho referencia a la progresividad y no regresión en materia ambiental:

“Principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El primero ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Asimismo, del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. Este principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012). De esta forma, encontramos relación entre el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad y el derecho al ambiente, pues, como ha indicado este Tribunal en la sentencia número 7294-1998, «el principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.» En síntesis, conforme a estos principios, está prohibido para el Estado tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de 2019, reiterado en el 24147-2021 de las 9 horas quince minutos de 27 de octubre de 2021).

De tal forma, si se pretendiera permitir la exploración y explotación de energía geotérmica en el patrimonio natural del Estado, la legitimidad constitucional de esa medida dependería de que existan criterios técnicos suficientes que justifiquen la adopción de esa medida, y, además, plantearse la modificación del artículo 18 de la Ley Forestal en ese sentido.

Pero, en todo caso, es necesario recordar que esa modificación no podría implicar “la dispuesto en el artículo 3° de la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (aprobada mediante Ley No. 3763 de 19 de octubre de 1966) en cuanto a que las riquezas existentes en los parques nacionales no podrán explotarse con fines comerciales, lo cual fue señalado en la Opinión Jurídica No. OJ-149-2014 sobre este mismo proyecto de ley y en la No. OJ-078-2008 de 9 de setiembre de 2008 relativo al ya archivado proyecto de Ley Reguladora de la Producción de Energía Geotérmica en los Parques Nacionales (No. 16137).” (Opinión jurídica no. OJ-037-2018 de 24 de abril de 2018).

En caso de que el proyecto no pretenda habilitar esas actividades en el patrimonio natural del Estado y, en consecuencia, no se cuenta con los criterios técnicos necesarios para plantear esa propuesta, en el texto debería especificarse que del ámbito objetivo de aplicación de la ley quedan excluidos los bienes que integran el patrimonio natural del Estado.

En el mismo sentido, debe tomarse en cuenta que, según el artículo 6° de la Constitución Política el Estado ejerce “una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con aquellos principios.” El párrafo segundo del artículo 4° del Código de Minería dispone que “Los recursos naturales existentes en el suelo, en el subsuelo y en las aguas de los mares adyacentes al territorio nacional, en una extensión de hasta doscientas millas a partir de la línea de baja mar, a lo largo de las costas, sólo podrán ser explotados de conformidad con lo que establece el inciso 14) (último párrafo) del artículo 121 de la Constitución Política.” Y, en similar sentido, el artículo 5° de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo de 1977) señala que:

“Artículo 5º.- Salvo disposición legal en contrario, solamente la Asamblea Legislativa podrá conceder permisos u otorgar concesiones en las zonas cubiertas permanentemente por el mar, adyacentes a los litorales. Se exceptúan aquellas instalaciones de protección y salvamento, autorizadas por la respectiva municipalidad, que se hagan para resguardo de las personas y la seguridad en la navegación.” Sobre esas disposiciones, hemos sostenido que:

“Continuando con el artículo 1º en relación con el 46 del Proyecto nos parece inconveniente que se elimine la participación de la Asamblea Legislativa en el otorgamiento de concesiones mineras sobre el mar. Siempre ha sido histórico el control que se ha reservado el Congreso sobre estas estratégicas áreas. Prueba de ello son los artículos 5º de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, y el artículo 4º, párrafo segundo, del Código de Minería que a la letra dicen:

(…)

En el dictamen de la Procuraduría General de la República No. C-128-91 de 24 de julio de 1991 se analizaron los alcances de este párrafo:

«En suma, se arbitran dos formas para que los particulares puedan aprovechar -y explorar- los minerales marinos: "de acuerdo con la ley" o "mediante concesión especial otorgada por motivo (sic) limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea". En el primer supuesto, se estaría ante concesiones o permisos administrativos, dados con apego a una ley general previa, a emitir, sobre la materia, aunque aquellos provengan del Congreso si la futura ley lo consiente. (...)

El otro medio -único viable en la actualidad a falta de ley que discipline la exploración y permiso) especial, sin supeditarse a una ley preexistente, en ejercicio de su potestad legislativa ordinaria ("concesión-ley"), fijando las condiciones, estipulaciones y plazo.

Se pretende posibilitar un debate público parlamentario en que se analice la conveniencia para el país de la concesión o permisos a acordar y su contenido o clausulado, habida cuenta de los motivos de ubicación y valor anotados» (el subrayado es nuestro).

Vistos las normas y razonamientos transcritos, así como la importancia del bien a proteger, somos del criterio que la Asamblea Legislativa debe seguir otorgando los contratos de concesión mineros en áreas cubiertas por el mar.” (Opinión jurídica no. OJ-047-1996 de 12 de julio de 1996).

También, en otras oportunidades hemos mencionado la importancia de que las concesiones para la instalación de infraestructura o el uso en general del espacio marino, sean otorgadas por la Asamblea Legislativa:

“En todo caso, según se especifica en la exposición de motivos, el acueducto requeriría la instalación de una tubería submarina, la cual sí requiere la autorización de la Asamblea Legislativa que contempla el artículo 5° de la Ley 6043 (en relación también con lo dispuesto en el artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política) para las obras que se realicen en las zonas cubiertas permanentemente por el mar. Y, esa autorización no está siendo contemplada en la redacción del artículo propuesto.

Sobre el artículo 5° de la Ley 6043 hemos señalado que:

«La concesión de uso, por su lado, es la idónea para acceder a la realización de obras permanentes o de significativa envergadura sobre bienes de dominio público, que en el caso del mar, el legislador ha querido darle una tutela reforzada, remitiendo a la Asamblea Legislativa para el respectivo otorgamiento de la concesión. Así lo constatamos en el artículo 5° de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977…

(…)

Es menester aclarar que el ordinal 5° de la Ley No. 6043 al hacer referencia a «las zonas cubiertas permanentemente por el mar, adyacentes a los litorales» hace alusión no sólo a la zona del mar territorial, sino también a las denominadas “aguas interiores del Estado”.» (Dictamen no. C-053-1999 de 16 de marzo de 1999).

«Se trata, así, de una construcción permanente dentro de un bien demanial. Más concretamente, una construcción que se fija de modo permanente en un bien, en este caso, en parte del litoral Pacífico.

No se discute que el bien sobre el cual se fijará la faja tiene carácter de bien demanial y que, por consiguiente, está sujeto a un régimen jurídico particular. La utilización de los litorales está protegida por las condiciones especiales que se aplican a los bienes demaniales.

(…)

Aplicando el artículo antes transcrito a la construcción que se pretende, habría que concluir que si la faja transportadora requiere utilizar las zonas cubiertas permanentemente por el mar, esa construcción debe necesariamente ser autorizada por la Asamblea Legislativa.» (Dictamen no. C-228-2000 de 22 de setiembre de 2000) (…)

Con base en lo anterior, dado que el proyecto no solo implica el uso de la zona marítimo terrestre como tal, sino que incluye la construcción de una tubería en el mar, es necesario que el uso del espacio marino sea autorizado por la Asamblea Legislativa. (Opinión jurídica no. PGR-OJ-024-2025 de 26 de febrero de 2024).

Con base en lo anterior, es necesario que se precise que el proyecto no habilita la actividades deben ser autorizadas directamente por la Asamblea Legislativa, conforme con la legislación actual. O, en su defecto, deberían regularse detalladamente, las condiciones, requisitos y demás aspectos necesarios para el otorgamiento de ese tipo de permisos y concesiones.

También, debe valorarse si, por el tipo de actividad, es necesario establecer otro tipo de limitaciones, como por ejemplo, la que contempla el artículo 8° del Código de Minería en cuanto a que:

“Las concesiones otorgadas a particulares, sobre exploración y explotación de recursos minerales en las zonas declaradas reservas indígenas, deberán ser aprobadas por la Asamblea Legislativa. La ley que apruebe tales concesiones deberá proteger los intereses y derechos de las comunidades indígenas. No procederá el trámite legislativo cuando sea el Estado el que realiza directamente la exploración o explotación." En relación con lo anterior, debe valorarse cuál es la justificación técnica para que, en el artículo 21 no se exija el certificado de uso de suelo municipal para el otorgamiento de las concesiones de explotación para generación eléctrica para autoconsumo.

A partir de lo dispuesto en la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968) sobre el reglamento de zonificación de los planes reguladores, y, más concretamente, lo normado en los artículos 28 y 29, la Procuraduría ha indicado que el certificado de uso de suelo “es un acto jurídico concreto por medio del cual la Municipalidad acredita cuál es el uso permitido para un determinado terreno según los requerimientos de la zonificación local (si la municipalidad de que se trate ha dictado un plan regulador) o regional como es el caso de la gran área metropolitana (GAM).” (Dictamen no. C-427-2007 de 30 de noviembre de 2007).

Nótese que el artículo 28 de esa Ley señala:

“Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada.

En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.” De tal forma, debe valorarse que, aunque la explotación sea para generación eléctrica para autoconsumo, la explotación como tal es una actividad aparte a la ya desarrollada en el inmueble para el cual se utilizaría la energía eléctrica generada, es decir, la explotación implica un uso de suelo distinto, que debería ser valorado conforme con la planificación del territorio que resulte aplicable.

En otro orden de ideas, pese a que en el artículo 14 se establece que de previo a obtener un permiso de exploración o una concesión de explotación, se requiere contar con la viabilidad ambiental, cuando así corresponda, es recomendable que se incluya una disposición similar en los artículos que establecen los requisitos puntuales para cada solicitud y que se contemple como una de las causales de rechazo de la solicitud (artículo 23) la inexistencia de la viabilidad ambiental, cuando se requiera.

En el artículo 15 se establece que “durante las diferentes etapas de aprovechamiento de los recursos geotérmicos deberá analizarse la presencia de acuíferos de agua dulce que puedan verse afectados.” En atención al principio preventivo, ese análisis debería ser previo al aprovechamiento y no durante su ejecución.

Otro aspecto que debe ser regulado con más detalle y rigurosidad es el atinente a la reparación de los daños ambientales que puedan generarse con la exploración y explotación. Deberían establecerse medidas concretas y específicas que garanticen que el titular del permiso o concesión ejecuten las labores de reparación que sean necesarias antes de que se apruebe el cierre de las operaciones, y que obliguen al titular del terreno, en caso de que el propietario sea un tercero, a permitir la ejecución de esas labores.

También, resulta necesario regular la cesión o traspaso de los permisos y concesiones y definir qué sucede en caso de muerte de su titular.

Por último, en el artículo 54 del proyecto se plantea reformar el artículo 1° de la Ley que Declara de Interés Público los Recursos Geotérmicos con el fin de que la declaratoria de interés público allí dispuesta se refiera a los recursos geotérmicos de alta entalpía y para que se indique que las actividades concernientes a la explotación de alta entalpía para generación eléctrica estarán a cargo exclusivo del Instituto Costarricense de Electricidad, sin necesidad de permisos o concesiones de dependencia alguna del Estado. Es decir, se modificarían las potestades de ese Instituto en el aprovechamiento de los recursos geotérmicos de baja y media entalpía. De tal modo, teniendo en cuenta el interés público de las funciones que lleva a cabo ese ente en el suministro de la energía eléctrica, debe valorarse la pertinencia de una disposición como la planteada.

IV. CONCLUSIÓN

Si bien es cierto, la aprobación del proyecto de ley no. 24858, denominado “LEY PARA EL APROVECHAMIENTO DE LA ENERGÍA GEOTÉRMICA DE BAJA Y MEDIA ENTALPÍA”, es una decisión legislativa, se recomienda valorar las observaciones expuestas.

De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez