Geothermal Energy Exploitation in Protected AreasAprovechamiento de energía geotérmica en áreas protegidas

Legal Opinion: 149 - J of 11/04/2014 November 4, 2014 OJ-149-2014 Mrs. Hannia M. Durán Area Chief Permanent Commission on Agricultural Affairs and Natural Resources Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official communication AGRO-340-2014 of October 6, 2014, in which you consult our opinion on the bill “Authorization to the Instituto Costarricense de Electricidad for the utilization of geothermal energy located in protected areas,” legislative file No. 19233, published in La Gaceta No. 170 of September 4, 2014.

It should be noted that when our opinion is requested on the scope or content of a bill, in accordance with the provisions of our Organic Law No. 6815 of September 27, 1982, the analysis of this advisory body does not constitute a binding legal opinion, but rather a legal opinion that does not bind the consulting party, and which is provided as institutional collaboration to contribute to the delicate function of enacting laws.

Likewise, and as has also been indicated on other occasions, “… as we are not in the situations provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution), the eight-business-day deadline set forth in said article is not applicable to the request at hand” (legal opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).

According to its statement of purpose (exposición de motivos), the initiative seeks to authorize the research, exploration, and utilization of geothermal resources in protected areas, as it is deemed necessary to expand the national energy matrix. It considers the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) as the leading company in the exploration, study, planning, design, construction, commercial operation, and maintenance of geothermal projects, with specialized personnel, equipment, and machinery for the drilling of geothermal wells.

The bill authorizes the ICE to research, explore, and commercially exploit, exclusively, the geothermal resources in protected areas (national parks, biological reserves, forest reserves, and national wildlife refuges), in order to meet the country's present and future energy needs, in harmony with the national conservation system; activities it declares to be of public interest (articles 1, 4 and 11). The payment of an environmental canon is provided for the use of lands located within the protected areas, equivalent to 0.1% of the electricity generation produced, which will be credited to the National System of Conservation Areas (article 13).

The procedure begins with the ICE communicating to MINAE to carry out reconnaissance, prefeasibility, technical-economic feasibility, and environmental impact studies for geothermal development in a specific protected area (article 5), although the bill empowers studies to be conducted in several protected areas simultaneously (article 6). The Ministry would regulate the entry of personnel and equipment (article 12). During the feasibility studies, the drilling of up to ten deep wells is authorized to demonstrate the existence of a commercially exploitable geothermal reservoir (article 7). The environmental impact studies may begin during any prefeasibility and feasibility stage, and their approval must be prior to the start of the resource utilization stage (articles 6 and 8). If the study is negative, the ICE will remove the equipment, cover the drilling platforms and access roads, and restore the natural conditions as far as possible, leaving only the structures that cannot be removed, and the same when the useful life of the development ends (article 11). The bill also seeks to minimize environmental impacts (article 14), the preferential use of directional drilling techniques (article 15), the construction of the smallest possible number of infrastructure works (article 16), to ensure public access to the files (article 17), and the repair of damages not foreseen in the environmental impact studies (article 18).

Additionally, the State is authorized to release (desafectar) and change the destination of the protected area lands necessary for the commercial exploitation of geothermal resources by the ICE, modifying the boundaries of the areas where said release operates, in order to segregate and transfer such properties to said Institute (article 19). The modification of boundaries is authorized by way of executive decree based on a survey by the Instituto Geográfico Nacional (article 22).

The foregoing, subject to prior “compensation” by adding adjacent lands determined according to technical criteria from SINAC (article 20), and the studies provided for in article 38 of the Organic Law of the Environment, contracted by the ICE to the Consejo Nacional de Rectores (article 21).

Closely related to the bill under consultation, the National Energy Policy proposes to ensure energy supply and reduce external vulnerability, promoting the use of renewable and alternative energy sources, with the participation of public and private companies, making competitive, innovative, economic, environmentally sustainable, and socially viable investments. For diversification, research, technology, and development of new sources are promoted, and among other lines of action, it is mentioned to authorize the ICE to explore and utilize geothermal energy in national parks, in close relationship with the competent environmental authorities (MINAE, Sectoral Energy Directorate, National Energy Plan 2012-2030, available on the website: http://www.dse.go.cr/es/03Publicaciones/01PoliticaEnerg/VI_Plan_Nacional_de_Energia_2012-2030.pdf).

The Contraloría General de la República, in turn, in Report No. AE-IF-01-2012 of May 7, 2012, “Evaluation of the challenges faced by the Costa Rican State in designing the model for the production and commercialization of electric energy at the national and regional level,” issued by the Environmental and Energy Services Area, Operative and Evaluative Oversight Division, given the variability of rainfall facing the country, pointed out the importance of knowing the availability of resources for electric energy generation and planning their use, as well as the need to incentivize and modernize the electrical infrastructure—sustained mostly by hydroelectricity—and to promote the use and balance of clean renewable energy sources and ensure the satisfaction of electrical demand with quality service and the least possible impact on the environment.

The Supervisory Body recommended adopting legal instruments aimed at the development of electric generation with renewable sources, within the framework of sustainable development and the right to a healthy and ecologically balanced environment, reducing to the maximum the impact of resource exploitation, balancing the electric energy matrix with new generation sources in the long term, incorporating parameters and regulations on the balance and prioritization in the use of renewable sources within the electric matrix, and the assessment of climate change; geothermal energy being a resource that contributes to the diversification of the energy matrix, generating greater degrees of security in that field (see official communication No. DFOE-AE-0085 of March 4, 2013, in relation to bill No. 17680, “Promotion of the utilization of geothermal energy by the Instituto Costarricense de Electricidad and modification of boundaries of the Rincón de la Vieja National Park”).

In light of the foregoing, it is worth recalling that the administration of protected wilderness areas corresponds to the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas (articles 32 paragraph 2 of the Organic Law of the Environment; 6 subsections a) and r), 13 paragraph 2 of the Forest Law (Ley Forestal); 22 and 28 of the Biodiversity Law), whose exclusive competence is immersed in the technical aspects involved in the management and protection of these areas (pronouncements C-210-2002, C-287-2002, C-321-2003, OJ-014-2004, C-297-2004, C-351-2006, C-093-2007 and C-200-2009).

Protected wilderness areas form part of the Natural Heritage of the State (articles 13, 14 and 15 of the Forest Law; 32 and 37 of the Organic Law of the Environment), which implies a restrictive regime of uses. Therefore, tree felling, forest harvesting (aprovechamiento forestal), nor land-use change (cambio de uso del suelo) are permissible; although research, training, and ecotourism activities are allowed (articles 1 paragraph 2, 3 subsection a), 18, 58 subsections a) and b) and 61 subsection c) of the Forest Law; constitutional rulings 17126-2006 and 3923-2007; pronouncements C-103-1998, OJ-022-1999, C-016-2002, OJ-093-2004, C-297-2004, C-339-2004, C-351-2006 and OJ-069-2008).

The environmentally fragile nature of the areas that make up the Natural Heritage of the State means that requests for research, training, and ecotourism activities are subject to the Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) procedures (articles 17 of the Organic Law of the Environment; 18 of the Forest Law and 11 of its Regulation; Anexo 1 of the General Regulation on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures, Decreto No. 31849 of May 24, 2004).

Therefore, and in order to maintain consistency with the pertinent regulations, it is recommended to include in the bill the duty to present an evaluation to determine the significance of the environmental impacts, prior to authorizing research and exploration activities of geothermal resources in protected wilderness areas, as a new permitted activity therein. This could be an Initial Environmental Evaluation, which involves the submission to the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) of a document with the scope of a sworn statement (declaración jurada), from whose analysis the environmental viability can be determined or its conditioning upon the submission of other instruments such as the Sworn Statement of Environmental Commitments (Declaración Jurada de Compromisos Ambientales), the Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental), regencies (regencias), logs (bitácoras), guarantees, or even, as merited, the preparation of an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental). The Evaluation should be complete and approved prior to the start of activities.

Regarding the importance of this instrument also for the research and exploration stage for geothermal energy, and whose absence could entail a potential conflict of unconstitutionality, we noted in our legal opinion No. OJ-078-2008 of September 9, 2008:

“III.- EXEMPTION FROM ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT In addition to the above, the bill is contrary to constitutional articles 50 and 89; numeral 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights; article 14 of the Convention on Biological Diversity; the constitutional principles that comprise environmental matters; and the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality; by exempting the stage prior to the utilization of the resource from an environmental impact study and its approval by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA):

Article 14 provides that the ICE will limit itself to “communicating” to SETENA the start of reconnaissance, prefeasibility, and technical-economic feasibility studies for any geothermal development in a national park.

Articles 15 and 19 condition only the utilization of geothermal energy to the approval of the environmental impact study.

Article 17 indicates that environmental impact studies may be initiated “during any stage of the studies, prefeasibility and feasibility” and that their conclusion and approval by SETENA must be “prior to the start of the resource utilization stage.” Whereas, for example, the technical-economic feasibility studies, whose negative impact is excluded from consideration and study, involve drilling 5 to 10 “deep” “large-diameter” wells in “the same zone,” without the bill defining the extent of that “zone” (articles 4 and 16), and entail drilling platforms, access roads, and cemented casings in the drilled wells (art. 20). (…)

It has been the reiterated criterion of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) that those provisions that exempt or reduce the requirements for environmental impact assessment of certain activities become unconstitutional for emptying the right to a healthy and ecologically balanced environment of its content:

‘It is not constitutionally possible to make exceptions to the environmental impact study based on general criteria or conditions established in laws and regulations, which would empty constitutional article 50 of its content (v. ruling #2002-01220 of 14:48 hours on February 6, 2002); (…)

By virtue of the precautionary principle, established in binding international norms with supra-legal status, in order to provide due protection to the right to a healthy and balanced environment, the obligation of the environmental impact study is imposed.’ (Voto No. 10421 of 16:38 hours on September 17, 2003).

Especially when the norms lack technical justification for the exclusion, contravening the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality and the principle of the objectification of environmental protection or principle of linkage to science and technology:

‘The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms issued regarding this matter be duly motivated by serious technical studies, even if no other legal norm expressly established it.’ (Voto No. 7294 of 16:15 hours on October 13, 1998).

‘that a specific activity or project does not require environmental impact studies (…) assumes that such definition is duly motivated and justified. It must be remembered that in the case of exempting a higher-ranking control (constitutional), the reasonableness and proportionality of the exceptional circumstance will be reviewable by the judge, whether through ordinary legal channels or constitutional review. But to the general regime conceived by the derived Constitution-maker, a generalized exception that has no other motivation or basis than the very existence of the norm that so declares it is inadmissible. (…) not a single technical justification has been presented to this Tribunal to “preventively” and “generically” exclude certain urban projects from the technical studies, whereby we are additionally in the presence of an evident and manifest unreasonableness that this Chamber must declare.’ (Voto No. 1220 of 14:48 hours on February 6, 2002).

‘On the objectification of environmental protection: (…) it translates into the need to accredit decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and provisions of a general nature –both legal and regulatory–, from which the requirement of “linkage to science and technology” is derived’ (resolution No. 17126 of 15:05 hours on November 28, 2006, in a similar sense, rulings 14293-2005 and 11562-2006).

On the other hand, article 19 of the bill authorizes the State to release (desafectar) and change the destination of the protected area lands necessary for the commercial exploitation of geothermal resources by the ICE; as well as to modify the boundaries of said wilderness areas in order to segregate and transfer the respective land area to the ICE.

We understand that this mechanism of release (desafectación), change of destination, segregation, and transfer was conceived so that the proposed regulation does not enter into antinomy with the Convention on Nature Protection and Wild Life Preservation in the Western Hemisphere (Convención para la protección de la flora, fauna y bellezas escénicas naturales de los países de América), which denies the possibility of commercial exploitation of the natural riches contained in national parks:

‘In accordance with what was stated in the previous section, the Convention for the protection of flora, fauna and scenic natural beauties of the countries of America (approved by Ley No. 3763 of October 19, 1966), provides:

“The Contracting Governments agree that the boundaries of national parks shall not be altered, nor any part of them alienated, except by action of the competent legislative authority. The riches existing in them shall not be exploited for commercial purposes.” (article 3, the highlighting is not in the original).

This norm has a rank superior to the Law, per the tenor of Article 7 of the Political Constitution, and the consulted bill falls within the scenario proscribed therein, referring to exploitation for commercial purposes in several of its norms:

“Technical-economic feasibility studies: Studies that summarize the results of deep drilling of no less than five deep wells, with which it is sought to demonstrate the existence of a commercially exploitable geothermal reservoir (…).” (Article 4).

“Utilization of the resource: Period during which geothermal energy can be commercially exploited.” (Article 4).

“During the feasibility studies, deep well drilling must be carried out to demonstrate the existence of a commercially exploitable reservoir. (…)” (Article 16).

While it is true that the supply of electrical energy is classified as a public service (article 5, subsection a) of Ley No. 7593, Law of the Regulatory Authority of Public Services), the “commercial purposes,” in the terms of the Convention, are not absent, since the principle that determines the setting of tariffs, rates, or prices contemplates a “competitive return” to the provider of that service (article 3, subsection b), ibidem) and the ARESEP is attributed with the oversight of “the income received and the profitability or utility obtained” (article 6, subsection a).” (Legal opinion No. OJ-078-2008 of September 9, 2008).

Nevertheless, the bill could be presenting a potential unconstitutionality by allowing the modification of the boundaries of protected wilderness areas by decree; given that any exclusion of lands from said areas is reserved for the issuance of a law, upon prior presentation of technical studies that justify it (Convention for the protection of flora, fauna and scenic natural beauties of the countries of America, Ley No. 3763 of October 19, 1966, article 3; National Parks Service Law, No. 6084 of August 24, 1977, article 13; Law for the Creation of National Parks and Biological Reserves, No. 6794 of August 25, 1982, article 2; Organic Law of the Environment, numeral 38; constitutional rulings 5399-1993, 7294-1998, 5975-2006, 2408-2007, 11155-2007, 1056-2009 and 13367-2012).

Such studies are an essential requirement to determine that no danger or damage will be caused to the environment and, therefore, that constitutional Article 50 is not violated (constitutional rulings 7294-1998 and 2998-1999), and they are the objectification of the principle of reasonableness in environmental protection matters (constitutional ruling 11397-2003).

The release (desafectación) must be approved in each case by law for the specific area according to geographic coordinates where the technical and environmental verification was made, therefore, it would not be appropriate to authorize a generic release, nor by way of decree.

In this sense, constitutional ruling 10466-2000, Considerando V, indicated:

“… affectation is the linkage, whether by formal act or not, by which a public asset is integrated into the national heritage by virtue of its destination and the corresponding legal provisions. This entails, as a logical consequence, that only by law can they be deprived of or have modified the special regime that regulates them, releasing (desafectándolos) them, which means separating them from the public purpose to which they are linked. It requires an express and concrete legislative act, so that there is no doubt whatsoever of the legislator’s will to remove a specific and individualized asset from the public domain, without a generic release being possible, much less an implicit one…” (The highlighting is not in the original. In a similar sense, rulings 8743-1997, 7294-1998, 10466-2000, 8321-2002 and 3480-2003).

Based on the foregoing, articles 19 and 22 of the bill would have to be modified so that, once the economic and environmental feasibility of the possible geothermal exploitation is verified, it is the Legislative Assembly, through a specific law and prior technical justification, that carries out the release (desafectación) and transfer of the necessary lands; and not by varying the boundaries of the protected wilderness areas by decree as intended.

Regarding numerals 2, 13 and 23, it must be clarified that the environmental canon would be for the use of the lands only in the research and exploration stages; since, once the release and transfer are carried out, and the lands are excluded from the protected wilderness area, they would become the property of the ICE; although it is appropriate to apply the payment of the canon for the exploitation and commercialization of the geothermal resource, thus introducing it into the bill. In any case, the proposed percentage should be technically and financially justified.

Article 10 of the bill establishes the obligation of the ICE to restore the natural conditions of the environment in the event that the feasibility study is negative, and that upon the end of the useful life of the resource and definitive cessation of the utilization of the geothermal field, it will remove the infrastructure. Due to the location and environmental importance of the released lands, it would be advisable to provide for their return to the protected wilderness area through donation, or else, to expressly dispose of their destination.

CONCLUSION

The text of the bill for “Authorization to the Instituto Costarricense de Electricidad for the utilization of geothermal energy located in protected areas,” file 19233, presents potential problems of constitutionality and substance that, with the usual respect, it is suggested to resolve. Otherwise, its approval or not is a matter of legislative policy, whose sphere of competence corresponds to that Branch of the Republic.

Cordially, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes MSc. Silvia Quesada Casares Agrarian Attorney Agrarian and Environmental Area VBC/SQC/hga

Opinión Jurídica : 149 - J del 04/11/2014 4 de noviembre de 2014 OJ-149-2014 Señora Hannia M. Durán Jefa de Área Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio AGRO-340-2014 de 6 de octubre de 2014, donde se consulta nuestro criterio sobre el proyecto “Autorización al Instituto Costarricense de Electricidad para el aprovechamiento de la energía geotérmica que se encuentra en áreas protegidas”, expediente legislativo No. 19233, publicado en La Gaceta No. 170 de 4 de setiembre de 2014.

Cabe indicar que cuando se requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un proyecto de ley, conforme a lo dispuesto en nuestra Ley Orgánica número 6815 de 27 de setiembre de 1982, el análisis de este órgano asesor no constituye un dictamen vinculante, sino más bien una opinión jurídica que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para contribuir con la delicada función de promulgar las leyes.

Asimismo, y como también se ha indicado en otras oportunidades, “… al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio de 2001).

Según su exposición de motivos, la iniciativa busca autorizar la investigación, necesario para ampliar la matriz energética del país. Considera al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) como empresa líder en la exploración, estudio, planeamiento, diseño, construcción, operación comercial y mantenimiento de proyectos geotérmicos, con personal, equipo y maquinaria especializados para la perforación de pozos geotérmicos.

El proyecto autoriza al ICE para investigar, explorar y explotar comercialmente, de forma exclusiva, los recursos geotérmicos en áreas protegidas (parques nacionales, reservas biológicas, reservas forestales y refugios nacionales de vida silvestre), a fin de satisfacer las necesidades energéticas del país, presentes y futuras, en armonía con el sistema nacional de conservación; actividades que declara de interés público (artículos 1, 4 y 11). Se prevé el pago de un canon ambiental por concepto de utilización de los terrenos ubicados dentro de las áreas protegidas, equivalente a un 0,1% de la generación eléctrica producida, y que se acreditará al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (artículo 13).

El procedimiento inicia con la comunicación del ICE al MINAE para realizar estudios de reconocimiento, prefactibilidad, factibilidad técnica económica e impacto ambiental, para el desarrollo geotérmico en determinada área protegida (artículo 5°), aunque el proyecto faculta a elaborar estudios en varias áreas protegidas de forma simultánea (artículo 6°). El Ministerio reglamentaría el ingreso de personal y equipos (artículo 12). Durante los estudios de factibilidad se autoriza la perforación de hasta diez pozos profundos para demostrar si hay un yacimiento geotérmico comercialmente explotable (artículo 7°). Los estudios de impacto ambiental podrán iniciar durante cualquier etapa de prefactibilidad y factibilidad, y su aprobación deberá ser previa al inicio de la etapa de utilización del recurso (artículos 6° y 8°). Si el estudio es negativo, el ICE retirará los equipos, recubrirá las plataformas de perforación y caminos de acceso y restablecerá en la medida de lo posible las condiciones naturales, quedando sólo las estructuras que no se puedan remover, lo mismo que al finalizar la vida útil del desarrollo (artículo 11). El proyecto también busca minimizar los impactos ambientales (artículo 14), el uso preferente de la técnica de perforación direccional (artículo 15), la construcción del menor número de obras de infraestructura posible (artículo 16), asegurar el acceso público a los expedientes (artículo 17), y la reparación de daños no previstos en los estudios de impacto ambiental (artículo 18).

Además, se autoriza al Estado a desafectar y cambiar el destino de los terrenos de las áreas protegidas necesarios para la explotación comercial de los recursos geotérmicos a cargo del ICE, modificando los límites de las áreas donde opere esa desafectación, a fin de segregar y traspasar a dicho Instituto tales inmuebles (artículo 19). Por vía de decreto ejecutivo se autoriza la modificación de límites con base en un levantamiento del Instituto Geográfico Nacional (artículo 22).

Lo anterior, previa “compensación” agregando terrenos aledaños determinados según criterio técnico del SINAC (artículo 20), y los estudios previstos en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, contratados por el ICE al Consejo Nacional de Rectores (artículo 21).

En estrecha relación con el proyecto que se consulta, la Política Energética Nacional propone asegurar el abastecimiento energético y reducir la vulnerabilidad externa, fomentando el uso de fuentes de energía renovable y alterna, con la participación de empresas públicas y privadas, que efectúen inversiones competitivas, innovadoras, económicas, ambientalmente sostenibles y socialmente viables. Para la diversificación se promueve la investigación, tecnología y desarrollo de nuevas fuentes, y se menciona, entre otras líneas de acción, autorizar al ICE a explorar y aprovechar la energía geotérmica en los parques nacionales, en estrecha relación con las autoridades ambientales competentes (MINAE, Dirección Sectorial de Energía, Plan Nacional de Energía 2012-2030, disponible en la página web: http://www.dse.go.cr/es/03Publicaciones/01PoliticaEnerg/VI_Plan_Nacional_de_Energia_2012-2030.pdf).

La Contraloría General de la República, a su vez, en el Informe No. AE-IF-01-2012 del 7 de mayo de 2012, “Evaluación acerca de los desafíos que enfrenta el Estado costarricense en el diseño del modelo de producción y comercialización de energía eléctrica a nivel nacional y regional”, emitido por el Área de Servicios Ambientales y de Energía, División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, ante la variabilidad de las precipitaciones que enfrenta el país, señaló la importancia de conocer la disponibilidad de los recursos de generación de energía eléctrica y planificar su uso, así como la necesidad de incentivar y modernizar la infraestructura eléctrica, sustentada en su mayor parte en la hidroelectricidad, y fomentar el uso y equilibrio de fuentes renovables de energías limpias y asegurar la satisfacción de la demanda eléctrica con un servicio de calidad y la menor afectación posible al ambiente.

El Órgano Contralor recomendó adoptar instrumentos legales tendentes al desarrollo de la generación eléctrica con fuentes renovables, dentro del marco de desarrollo sostenible y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reducir al máximo el impacto de la explotación de los recursos, el balance de la matriz energética eléctrica con nuevas fuentes de generación a largo plazo, la incorporación de parámetros y regulaciones sobre el equilibrio y priorización en el uso de las fuentes renovables dentro de la matriz eléctrica, y la valoración del cambio climático; constituyendo la energía geotérmica un recurso contributivo a la diversificación de la matriz energética, generando mayores grados de seguridad en ese campo (ver oficio No. DFOE-AE-0085 de 4 de marzo de 2013, en relación con el proyecto de ley No. 17680, “Promoción del aprovechamiento de la energía geotérmica por parte del Instituto Costarricense de Electricidad y modificación de límites del Parque Nacional Rincón de la Vieja”).

Ante lo expuesto, cabe recordar que la administración de las áreas silvestres protegidas corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (artículos 32 párrafo 2° de la Ley Orgánica del Ambiente; 6 incisos a) y r), 13 párrafo 2° de la Ley Forestal; 22 y 28 de la Ley de Biodiversidad), cuya competencia excluyente está inmersa en los aspectos técnicos que conlleva el manejo y protección de esas áreas (pronunciamientos C-210-2002, C-287-2002, C-321-2003, OJ-014-2004, C-297-2004, C-351-2006, C-093-2007 y C-200-2009).

Las áreas silvestres protegidas forman parte del Patrimonio Natural del Estado (artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal; 32 y 37 de la Ley Orgánica del Ambiente), el cual implica un régimen restrictivo de usos, por lo que no son permisibles la corta de árboles, el aprovechamiento forestal ni el cambio de uso del suelo; aunque sí las labores de investigación, capacitación y ecoturismo (artículos 1 párrafo 2°, 3 inciso a), 18, 58 incisos a) y b) y 61 inciso c) de la Ley Forestal; sentencias constitucionales 17126-2006 y 3923-2007; pronunciamientos C-103-1998, OJ-022-1999, C-016-2002, OJ-093-2004, C-297-2004, C-339-2004, C-351-2006 y OJ-069-2008).

La naturaleza ambientalmente frágil de las áreas que conforman el Patrimonio Natural del Estado hace que las solicitudes para las labores de investigación, capacitación y ecoturismo estén sometidas a los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (artículos 17 de la Ley Orgánica del Ambiente; 18 de la Ley Forestal y 11 de su Reglamento; Anexo I del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto No. 31849 del 24 de mayo del 2004).

Por tanto, y a fin de guardar congruencia con la normativa atinente, se recomienda incluir en el proyecto el deber de presentar una evaluación para determinar la significancia de los impactos ambientales, de previo a autorizar labores de investigación y exploración de los recursos geotérmicos en áreas silvestres protegidas, como una nueva actividad permitida en ellas. Podría tratarse de una Evaluación Ambiental Inicial, que involucra la presentación ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental de un documento con alcance de declaración jurada, de cuyo análisis pueda determinarse la viabilidad ambiental o su condicionamiento a la presentación de otros instrumentos como la Declaración Jurada de Compromisos Ambientales, el Plan de Gestión Ambiental, regencias, bitácoras, garantías, o incluso, según lo amerite, la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental. La Evaluación debería estar completa y aprobada de previo al inicio de actividades.

Sobre la importancia de este instrumento también para la etapa de investigación y exploración para geotermia, y cuya ausencia podría acarrear un eventual roce de inconstitucionalidad, señalamos en nuestra opinión jurídica No. OJ-078-2008 de 9 de setiembre de 2008:

“III.- SUSTRACCIÓN A LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL Además de lo anterior, el proyecto es contrario a los artículos 50 y 89 constitucionales; numeral 11 del Protocolo adicional a la Convención americana sobre derechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales; artículo 14 del Convenio sobre la diversidad biológica; los principios constitucionales que integran la materia ambiental; y el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad; al sustraer de estudio de impacto ambiental y su aprobación por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) la etapa previa a la de utilización del recurso:

El artículo 14 dispone que el ICE se limitará a “comunicar” a la SETENA el inicio de estudios de reconocimiento, prefactibilidad y factibilidad técnico-económica para algún desarrollo geotérmico en un parque nacional.

Los artículos 15 y 19 supeditan a la aprobación del estudio de impacto ambiental únicamente la utilización de la energía geotérmica.

El artículo 17 indica que los estudios de impacto ambiental se podrán iniciar “durante cualquier etapa de los estudios, de prefactibilidad y de factibilidad” y que su conclusión y aprobación por la SETENA deben ser “previos al inicio de la etapa de utilización del recurso”.

Mientras que, por ejemplo, los estudios de factibilidad técnico-económica cuyo impacto negativo se excluye de ponderación y estudio, implican perforación de 5 a 10 pozos “profundos” “de gran diámetro” en “una misma zona” sin que se defina en el proyecto la extensión de esa “zona” (artículos 4 y 16) y conllevan plataformas de perforación, caminos de acceso y tuberías cementadas en los pozos perforados (art. 20). (…)

Ha sido criterio reiterado de la Sala Constitucional, que aquellas disposiciones que eximan o reduzcan las exigencias de evaluación de impacto ambiental de determinadas actividades, devienen inconstitucionales por vaciar de contenido el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado:

“No es constitucionalmente posible realizar excepciones del estudio de impacto ambiental con fundamento en criterios o condicionamientos generales establecidos en leyes y reglamentos, lo que vaciaría de contenido el artículo 50 Constitucional (v. sentencia #2002-01220 de las 14.48 horas del 6 de febrero del 2002); (…)

En virtud del principio precautorio, establecido en las normas internacionales vinculantes con rango supra legal, a fin de brindar debida tutela al derecho al ambiente sano y equilibrado, se impone la obligación del estudio de impacto ambiental.” (Voto No. 10421 de 16 horas 38 minutos del 17 de setiembre del 2003).

Máxime cuando las normas carecen de justificación técnica para la exclusión, contraviniendo el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad y el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica:

“El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera “que una determinada actividad o proyecto no requiera los estudios de impacto ambiental (…) supone que tal definición esté debidamente motivada y justificada. Recuérdese que en el caso de exceptuar un control de rango superior (constitucional), la razonabilidad y la proporcionalidad de la circunstancia excepcional, serán revisable por el juez, sea en la vía legal ordinaria o del control de constitucionalidad. Pero al régimen general concebido por el Constituyente derivado, es inadmisible una excepción generalizada que no tiene otra motivación o fundamentación, que la existencia misma de la norma que así lo declara. (…) no se ha esgrimido ante este Tribunal una sola justificación técnica para excluir «preventivamente» y de «manera genérica» de los estudios técnicos a ciertos proyectos urbanísticos, con lo que adicionalmente estamos en presencia de una irrazonabilidad evidente y manifiesta que esta Sala debe declarar.” (Voto No. 1220 de 14 horas 48 minutos del 6 de febrero del 2002).

“De la objetivación de la tutela ambiental : (…) se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias– , de donde se deriva la exigencia de la « vinculación a la ciencia y a la técnica»” (resolución No. 17126 de 15 horas 5 minutos del 28 de noviembre del 2006, en similar sentido los votos 14293-2005 y 11562-2006).

Por otra parte, el artículo 19 del proyecto autoriza al Estado a desafectar y cambiar el destino de los terrenos de las áreas protegidas necesarios para la explotación comercial de los recursos geotérmicos del ICE; así como a modificar los límites de dichas áreas silvestres a fin de segregar y traspasar al ICE la respectiva área de terreno.

Entendemos que este mecanismo de desafectación, cambio de destino, segregación y traspaso fue ideado para que la normativa propuesta no entre en antinomia con la Convención para la protección de la flora, fauna y bellezas escénicas naturales de los países de América, que niega la posibilidad de “En concordancia con lo expuesto en el acápite anterior, la Convención para la protección de la flora, fauna y bellezas escénicas naturales de los países de América (aprobada mediante Ley No. 3763 de 19 de octubre de 1966), dispone:

“Los Gobiernos contratantes convienen en que los límites de los parques nacionales no serán alterados ni enajenada parte alguna de ellos sino por acción de la autoridad legislativa competente. Las riquezas existentes en ellos no se explotarán con fines comerciales.” (artículo 3°, el destacado no pertenece al original).

Esta norma tiene rango superior a la Ley, al tenor del artículo 7 de la Constitución Política y el proyecto consultado se enmarca en el supuesto allí proscrito, haciendo referencia a la explotación con fines comerciales en varias de sus normas:

“Estudios de factibilidad técnico-económica: Estudios que sumarizan los resultados de la perforación profunda de no menos de cinco pozos profundos, con los cuales se busca demostrar la existencia de un yacimiento geotérmico comercialmente explotable (…).” (Artículo 4).

“Utilización del recurso: Período durante el cual la energía geotérmica puede ser “Durante los estudios de factibilidad, se deberán realizar las perforaciones de pozos profundos para demostrar la existencia de un yacimiento comercialmente explotable. (…)” (Artículo 16).

Si bien es cierto el suministro de energía eléctrica se califica como servicio público (artículo 5, inciso a) de la Ley No. 7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos), los “fines comerciales”, en los términos de la Convención, no están ausentes, pues el principio que determina la fijación de las tarifas, tasas o precios contempla una “retribución competitiva” al prestatario de ese servicio (artículo 3, inciso b), ibídem) y se atribuye a la ARESEP la fiscalización de “los ingresos percibidos y la rentabilidad o utilidad obtenida” (artículo 6, inciso a).” (Opinión jurídica No. OJ-078-2008 de 9 de setiembre de 2008).

No obstante, el proyecto de ley podría estar presentando una eventual inconstitucionalidad al permitir por decreto la modificación de límites de áreas silvestres protegidas; siendo que se encuentra reservada a la emisión de una ley cualquier exclusión de terrenos de dichas áreas, previa presentación de estudios técnicos que la justifiquen (Convención para la protección de la flora, fauna y bellezas escénicas naturales de los países de América, Ley No. 3763 de 19 de octubre de 1966, artículo 3; Ley del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084 del 24 de agosto de 1977, artículo 13; Ley de Creación de Parques Nacionales y Reservas Biológicas, No. 6794 del 25 de agosto de 1982, artículo 2; Ley Orgánica del Ambiente, numeral 38; sentencias constitucionales 5399-1993, 7294-1998, 5975-2006, 2408-2007, 11155-2007, 1056-2009 y 13367-2012).

Tales estudios son requisito imprescindible para determinar que no se causará peligro o daño al ambiente y, por ende, que no se vulnera el artículo 50 Constitucional (sentencias constitucionales 7294-1998 y 2998-1999), y son la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente (sentencia constitucional 11397-2003).

La desafectación debe aprobarse en cada caso mediante ley para el área específica según coordenadas geográficas donde se haya hecho la comprobación técnica y ambiental, por lo que no procedería autorizar la desafectación genérica, ni por vía de decreto.

En ese sentido, la sentencia constitucional 10466-2000, considerando V, indicó:

“…la afectación es la vinculación, sea por acto formal o no, por el que un bien público se integra al patrimonio nacional en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales. Ello conlleva, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les puede privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado, sin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita…” (El destacado no es del original. En similar sentido, votos 8743-1997, 7294-1998, 10466-2000, 8321-2002 y 3480-2003).

Conforme a lo expuesto, los artículos 19 y 22 del proyecto de ley habrían de modificarse para que, una vez comprobada la factibilidad económica y ambiental de la posible explotación geotérmica, sea la Asamblea Legislativa, mediante ley específica y previa justificación técnica, la que realice la desafectación y traspaso de los terrenos necesarios; y no variando por decreto los límites de las áreas silvestres protegidas como se pretende.

En cuanto a los numerales 2, 13 y 23, hay que aclarar que el canon ambiental sería por el uso de los terrenos únicamente en las etapas de investigación y exploración; ya que, al llevarse a cabo la desafectación y traspaso, y quedar excluidos del área silvestre protegida, los terrenos pasarían a ser propiedad del ICE; aunque procede aplicar el pago del canon por concepto de la caso, debería de justificarse técnica y financieramente el porcentaje propuesto.

El artículo 10 del proyecto establece la obligación del ICE de restablecer las condiciones naturales del medio en caso de resultar negativo el estudio de factibilidad, y que al finalizar la vida útil del recurso y cese definitivo de la utilización del campo geotérmico, retirará la infraestructura. Por la ubicación e importancia ambiental de los terrenos desafectados, convendría preverse su reintegro al área silvestre protegida mediante donación, o bien, disponerse

CONCLUSIÓN

El texto del proyecto de “Autorización al Instituto Costarricense de Electricidad para el aprovechamiento de la energía geotérmica que se encuentra en áreas protegidas”, expediente 19233, presenta eventuales problemas de constitucionalidad y de fondo que, con el respeto acostumbrado, se sugiere solventar. Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.

Cordialmente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes MSc. Silvia Quesada Casares Procurador Agrario Área Agraria y Ambiental VBC/SQC/hga