Reconsideration request of opinion C-134-2016 on water extraction in protected wild areasSolicitud de reconsideración dictamen C-134-2016 sobre aprovechamiento de recurso hídrico en áreas silvestres protegidas

Opinion: 094 of 03/05/2017 C-094-2017 May 3, 2017 Mrs. Yamileth Astorga Espeleta Executive President Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados Dear Mrs. Astorga:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official communication number PRE-2017-173 of March 6, 2017, received at the Attorney General's Office on March 7, through which you request reconsideration of opinion No. C-134-2016 of June 8, 2016.

In said opinion, the Attorney General's Office concluded that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (hereinafter, AyA) “is not legally authorized to utilize the water resource within state-owned public domain protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) for public supply, spaces where Article 2, subsection f, of Law 2726 of 1961 is not applicable” and that performing such utilization requires an express law expanding the activities that Article 18 of the Forest Law (Ley Forestal) allows to be carried out in the natural heritage of the State and setting the terms and conditions for it.

Your note indicates that AyA does not share that conclusion and, therefore, requests that the Attorney General's Office “reconsider the case in which, due to a technical and scientific impossibility, there is no other source of water intake (captación) than one located in a protected wilderness area, and where the life and health of the inhabitants are at immediate risk.”

I. The request for reconsideration is inadmissible according to Article 6 of our Organic Law

Just like the binding nature of our opinions, the reconsideration of our criteria is expressly regulated in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982). It is conceived as a formal and exceptional procedure: when the public interest is at stake, the consulting administration may request from the Government Council dispensation from the mandatory compliance with a particular opinion, provided it has previously formulated its reconsideration before the Attorney General's Office, and this has been denied by the majority of the assembly of attorneys. To this effect, the cited Article 6 provides:

“Article 6.- Dispensation from compliance with opinions: In exceptional matters, in which the public interest is engaged, the Government Council may dispense with the obligatory nature of the opinions issued by the Attorney General's Office, by means of a reasoned resolution that must be published in the official gazette ‘La Gaceta’. In cases involving situations referring to public security and foreign relations, prior publication shall not be a requirement to execute the resolution. As a prerequisite, the consulting body must request reconsideration from the Attorney General's Office within the eight days following receipt of the opinion, which must be resolved by the majority of the Assembly of Attorneys. If the Attorney General's Office denies the reconsideration, the body, within the following eight business days, may appeal to the Government Council for the purposes of the dispensation referred to in the preceding paragraph.” It is evident that the reconsideration is subject to two essential requirements: that it is requested by the consulting institution and that this request is submitted within the eight days following the date of notification of the opinion. These requirements have been demanded on multiple occasions. As an example, the following opinion is cited:

“From the outset, it should be noted that the first paragraph of the transcribed rule emphasizes that it is not just any type of matter that may be dispensed from the binding nature of our opinions, but only those that are of an exceptional nature by virtue of the public interest involved, among which public security or foreign relations are cited. A second aspect to consider is that the cited provision foresees two successive instances in this process, the first before the Attorney General's Office and the second before the Government Council. So that, in order to appeal to this latter body, ‘as a prerequisite,’ the consulting body must request reconsideration within the eight days following notification of the opinion. That is, regarding what is relevant for the purposes of this request, two formal requirements must be met to process it and elevate it to the Assembly of Attorneys: the petitioner's standing and the deadline…” (Opinion No. C-081-2012 of March 28, 2012. In the same sense, see pronouncements Nos. C-056-2014 of February 26, 2014, C-054-2016 of March 11, 2016, C-055-2016 of March 11, 2016, among others).

In the specific case of your request, it must be noted that, while it is true the reconsideration is being requested by the same consulting Institution, the request has not been filed within the eight-day period established in our organic law. Indeed, as recorded in the file for opinion No. C-134-2016, it was issued on June 8, 2016, and notified to AyA on June 9, 2016, but the request for reconsideration was submitted to the Attorney General's Office only on March 7, 2017.

For this reason, it is not possible to consider the reconsideration requested through the formal channel provided in Article 6 of our Organic Law. However, in cases such as the present one, the Attorney General's Office, in accordance with its broad advisory powers, which include the possibility of reconsidering its own opinions ex officio, has analyzed the substantive arguments set forth in the requests for reconsideration (even though they do not meet the formal admissibility requirements), in order to assess whether or not a change in the rendered criterion is appropriate (to this effect, see pronouncements No. C-199-2008 of June 12, 2008, C-466-2014 of December 15, 2014, and C-101-2016 of May 2, 2016, among others). Under this understanding, we will proceed to address the points contained in your courteous request:

II. There are no sufficient substantive grounds to reconsider ex officio opinion C-134-2016

The request for reconsideration reiterates the arguments set forth in the original consultation and in the legal opinion attached at that time (official communications PRE-2015-0522 and PRE-J-2015-1268). And while it is true that the request for reconsideration adds some legal rules and judgments from the Constitutional Chamber regarding the protection and use of the water resource, the arguments are basically the same: these are issues raised in the original consultation, which were duly analyzed and developed in the detailed study carried out in opinion C-134-2016.

One of the arguments motivating the request for reconsideration is that the legal system must be interpreted harmoniously and comprehensively, considering all legal and constitutional provisions relating to the human right of access to potable water. And it indicates that in opinion C-134-2016, an analysis of international conventions on water resources and sustainable development is conspicuously absent, as the analysis should not be limited to the provisions of the Forest Law (Ley Forestal).

Contrary to what was stated, the opinion requested for reconsideration dedicates a section to the analysis of the fundamental right to potable water, analyzing the most important international instruments and case law in this regard. And it determines, based on what was established by the Constitutional Chamber, that, despite the existence of this fundamental right, it is not an unrestricted right or one of indiscriminate exercise, “such that there exists an obligation on the entities providing this service to supply it under any conditions and at any time.” And by making a harmonious and comprehensive interpretation, as required by the Constitutional Chamber in the judgments that were reviewed, not only of the rules related to the conservation, administration, and exploitation of the water resource, but also those referring to the regime of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) and the natural heritage of the State, and contrasting AyA's powers with the activities permitted by law in the natural heritage of the State, the Attorney General's Office determined that the water resource of protected wilderness areas is affected by the purposes of these areas, as part of the ecosystems they constitute, and therefore, its use and utilization must be limited to that regime.

The request for reconsideration also indicates that the Civil Code requires that the interpretation of rules must be made according to the plain meaning of their words, considering the reality of the environment and that, therefore, it is a contradiction to conserve resources that cannot be utilized. It also cites the legislative history (exposición de motivos) of the National Parks Service Law regarding the fact that one of the benefits of national parks is the protection of watersheds and the supply of potable water.

However, just as was stipulated in the opinion under analysis, in application of the principle of legality that governs all actions of the Public Administration, Article 18 of the Forest Law (Ley Forestal), by clearly stipulating that only training, research, and ecotourism activities can be authorized in the Natural Heritage of the State, leaves no margin for interpretation to determine, contrary to the very meaning and literal wording of its words, that it is possible to permit the utilization of the water resource.

And also, despite the review made of the legislative history (exposición de motivos) of the National Parks Service Law, the truth is that, just as was recorded in the opinion, that Law did not authorize the utilization of the water resource in National Parks, but rather in Articles 8 and 12 it prohibited aqueducts and other works and installations other than those of the respective Conservation Area, which aligns with the criterion of the Constitutional Chamber referred to in the opinion stating that “National Parks and Biological Reserves are protected wilderness areas of absolute conservation.” Furthermore, in official communication number PRE-2017-173, reconsideration is requested for the case in which, due to technical and scientific impossibility, there is no other source of water intake (captación). In light of this, it must be noted that opinion C-134-2016 was issued considering this scenario, as the original consultation was raised “starting from the premise that these are exceptional cases, when the only technically viable alternative to supply a community is located within these areas and it is necessary to guarantee the fundamental human right of access to potable water” (official communication No. PRE-2015-0522). Therefore, this is not a matter that was not analyzed and considered by this advisory body when issuing its opinion.

Another topic raised in the request for reconsideration refers to protection areas (áreas de protección), which was also mentioned in the legal opinion provided with the original consultation. And in the same way as was done in the opinion, it must be clarified again that the regime of protection areas that border bodies of water and that is regulated by Article 34 of the Forest Law (Ley Forestal) is very different from the public domain regime of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), including the protective zones (zonas protectoras), which are one of the management categories. Thus, although the protection area has as one of its purposes the protection of the water resource, it has no relation to the utilization of that resource within protected wilderness areas.

In presenting the request for reconsideration, several articles are again cited that grant AyA competence over everything related to the supply of potable water, and other rules are included to argue that supply to populations has absolute preference over all other possible uses of the water resource. However, the opinion requested for modification does not ignore these provisions specific to the regime of utilization and administration of the water resource, as these have full application in all areas where, by some other legal provision, there is no impediment to utilizing this resource, which does not occur in the case of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas).

And the rules concerning the public domain regime of adjacent lands to protect sources supplying potable water were also the subject of analysis in the opinion. If water extraction (toma de agua) were permitted in protected wilderness areas, that regime would imply a public domain mutation (mutación demanial), in contrast to what is regulated by Article 38 of the Environmental Organic Law and what is established in the case law of the Constitutional Chamber regarding the reduction of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas).

Finally, some of the rulings (votos) of the Constitutional Chamber included in the request for reconsideration were analyzed in the questioned opinion, and in any case, they relate to the fundamental right of access to potable water, derived from the rights to life and health, which was the subject of an extensive study in the opinion.

For the foregoing reasons, the request for reconsideration does not add arguments possessing the necessary solidity to change the criterion expressed in opinion No. C-134-2016, and therefore, we reiterate that “AyA is not legally authorized to utilize the water resource within state-owned public domain protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) for public supply, spaces where Article 2, subsection f, of Law 2726 of 1961 is not applicable. In order to carry out this utilization, an express law is required expanding the activities permitted in the Natural Heritage of the State by Article 18 of the Forest Law (Ley Forestal), and setting the terms and conditions.”

III. Conclusion

The request for reconsideration of opinion No. C-134-2016 is inadmissible, as it was not filed within the deadline established for this purpose in Article 6 of our Organic Law.

In any case, after reviewing ex officio the reconsideration request filed, the Attorney General's Office concludes that there is no merit to vary the rendered opinion, and therefore, the stated grounds and the conclusion contained in opinion No. C-134-2016 are upheld.

Sincerely,

Gloria Solano Martínez Elizabeth León Rodríguez Attorney Attorney's Office Lawyer

Dictamen : 094 del 03/05/2017 C-094-2017 03 de mayo de 2017 Señora Yamileth Astorga Espeleta Presidenta Ejecutiva Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número PRE-2017-173 de 6 de marzo de 2017, recibido en la Procuraduría el 7 de marzo, mediante el cual solicita reconsiderar el dictamen No. C-134-2016 8 de junio de 2016.

En dicho dictamen la Procuraduría concluyó que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (en adelante, AyA) “no está legalmente autorizado para aprovechar el recurso hídrico dentro de las áreas silvestres protegidas, de dominio público estatal, para abastecimiento poblacional, espacios donde no es aplicable el artículo 2°, inciso f, de la Ley 2726 de 1961” y que para realizar ese aprovechamiento es necesaria una ley expresa que amplíe las actividades que el artículo 18 de la Ley Forestal permite llevar a cabo en el patrimonio natural del Estado y que fije los términos y condiciones para ello.

En su nota se indica que el AyA no comparte esa conclusión y por ello, solicita que la Procuraduría “reconsidere el caso en el cual por una imposibilidad técnica y de ciencia no hay otra fuente de captación que no sea la que se encuentre ubicada en un área silvestre protegida, y en donde se encuentre en riesgo inmediato la vida y la salud de los habitantes.”

I. La solicitud de reconsideración es inadmisible según el artículo 6° de nuestra Ley Orgánica

Al igual que el carácter vinculante de nuestros dictámenes, la reconsideración de nuestros criterios se encuentra expresamente regulada en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982). Está concebida como un procedimiento formal y excepcional: cuando esté de por medio el interés público, la administración consultante puede requerir ante el Consejo de Gobierno la dispensa del acatamiento obligatorio de un dictamen particular, cuando de previo haya formulado ante la Procuraduría su reconsideración, y ésta haya sido denegada por la mayoría de la asamblea de procuradores. Al efecto, el artículo 6° citado dispone:

“Artículo 6°.- Dispensa en el acatamiento de dictámenes:

En asuntos excepcionales, en los que esté empeñado el interés público, el Consejo de Gobierno podrá dispensar de la obligatoriedad de los dictámenes emitidos por la Procuraduría, mediante resolución razonada que deberá publicarse en el diario oficial "La Gaceta". Cuando se trate de situaciones referentes a la seguridad pública y a las relaciones exteriores, la publicación previa no será requisito para ejecutar la resolución.

Como requisito previo, el órgano consultante deberá solicitar reconsideración a la Procuraduría dentro de los ocho días siguientes al recibo del dictamen, la cual habrá de ser resuelta por la mayoría de la Asamblea de Procuradores. Si la Procuraduría denegare la reconsideración, el órgano, dentro de los ocho días hábiles siguientes, podrá acudir ante el Consejo de Gobierno para efectos de la dispensa a que se refiere el párrafo anterior.” Resulta evidente que la reconsideración se encuentra sujeta a dos requisitos esenciales: que sea requerida por la institución consultante y que esa solicitud se presente dentro de los ocho días siguientes a la fecha de notificación del dictamen. Esos requisitos han sido exigidos en múltiples ocasiones. Como ejemplo, se cita el siguiente dictamen:

“De entrada, nótese, que el primer párrafo de la norma transcrita enfatiza que no es cualquier tipo de asunto el que podrá ser dispensado del carácter vinculante de nuestros dictámenes, sino solo aquellos que revistan una naturaleza excepcional por virtud del interés público comprometido, entre los que se cita la seguridad pública o la relaciones exteriores.

Un segundo aspecto a considerar es que la disposición de cita prevé dos instancias sucesivas en este trámite, la primera ante la Procuraduría y la segunda ante el Consejo de Gobierno. De forma que para poder acudir a este último órgano, «como requisito previo», el órgano consultante tiene que solicitar la reconsideración dentro de los ocho días siguientes a la notificación del dictamen. Es decir, en lo que interesa a efectos de la presente solicitud se deben cumplir con dos requisitos formales para darle curso y elevarlo a la Asamblea de Procuradores: la legitimación del petente y el plazo…” (Dictamen No. C-081-2012 de 28 de marzo de 2012. En igual sentido véanse los pronunciamientos Nos. C-056-2014 de 26 de febrero de 2014, C-054-2016 de 11 de marzo de 2016, C-055-2016 de 11 de marzo de 2016, entre otros).

En el caso concreto de su solicitud, debe advertirse que, si bien es cierto la reconsideración está siendo requerida por la misma Institución consultante, la solicitud no ha sido planteada dentro del plazo de ocho días fijado en nuestra ley orgánica. En efecto, como consta en el expediente del dictamen No. C-134-2016, éste fue emitido el 08 de junio de 2016 y notificado al AyA el 09 de junio de 2016, pero la solicitud de reconsideración fue presentada ante la Procuraduría hasta el pasado 07 de marzo de 2017.

Por esa razón, no es posible entrar a conocer la reconsideración solicitada por la vía formal dispuesta en el artículo 6° de nuestra Ley Orgánica. Sin embargo, en casos como el presente, la Procuraduría, atendiendo a sus amplias facultades consultivas, que incluyen la posibilidad de reconsiderar de oficio sus propios dictámenes, ha analizado los argumentos de fondo expuestos en las solicitudes de reconsideración (aunque no cumplen con los requisitos formales de admisibilidad), para valorar si corresponde o no variar el criterio rendido (al efecto, véanse los pronunciamientos N° C-199-2008 de 12 de junio de 2008, C-466-2014 de 15 de diciembre de 2014 y C-101-2016 de 2 de mayo de 2016, entre otros). Bajo ese entendido, procederemos a referirnos a los extremos contenidos en su atenta solitud:

II. No existen fundamentos de fondo suficientes para reconsiderar de oficio el dictamen C-134-2016

En la solicitud de reconsideración planteada se reiteran los argumentos expuestos en la consulta original y en el criterio legal que se adjuntó en esa oportunidad (oficios PRE-2015-0522 y PRE-J-2015-1268). Y si bien es cierto, en la solicitud de reconsideración se adicionan algunas normas y sentencias de la Sala Constitucional, referidas a la protección y uso del recurso hídrico, los argumentos son básicamente los mismos: se trata de cuestiones expuestas en la consulta original, que fueron debidamente analizadas y desarrolladas en el detallado estudio que se efectuó en el dictamen C-134-2016.

Uno de los argumentos con que se motiva la solicitud de reconsideración es que el ordenamiento jurídico debe interpretarse armónica e integralmente, tomando en cuenta todas las disposiciones legales y constitucionales relativas al derecho humano de acceso al agua potable. E indica que en el dictamen C-134-2016 se echa de menos el análisis de las convenciones internacionales sobre recurso hídrico y desarrollo sostenible, pues el análisis no debe limitarse a lo dispuesto en la Ley Forestal.

Contrario a lo dicho, el dictamen que se pide reconsiderar dedica un apartado al análisis del derecho fundamental al agua potable, analizando los instrumentos internacionales y jurisprudencia más importantes al respecto. Y determina, con fundamento en lo dispuesto por la Sala Constitucional, que, pese a existir ese derecho fundamental, no se trata de un derecho irrestricto o de ejercicio indiscriminado, “de forma que exista una obligación de los entes que prestan ese servicio de brindarlo en cualesquiera condiciones y oportunidad.” Y haciendo una interpretación armónica e integral, como lo exige la Sala Constitucional en las sentencias que fueron reseñadas, no solo de las normas relacionadas con la conservación, administración y explotación del recurso hídrico, sino también de las referidas al régimen de las áreas silvestres protegidas y del patrimonio natural del Estado y contrastando las potestades del AyA con las actividades permitidas por la ley en el patrimonio natural del Estado, la Procuraduría determinó que el recurso hídrico de las áreas silvestres protegidas está afectado a los fines de éstas, como parte de los ecosistemas que conforman, y por tanto, su uso y aprovechamiento debe limitarse a ese régimen.

En la solicitud de reconsideración también se indica que el Código Civil exige que la interpretación de las normas debe hacerse según el sentido propio de sus palabras, considerando la realidad del entorno y que, por tanto, es un contrasentido conservar recursos que no puedan aprovecharse. Cita además, la exposición de motivos de la Ley del Servicio de Parques Nacionales en cuanto a que uno de los beneficios de los parques nacionales es la protección de cuencas y el suministro de agua potable.

Sin embargo, tal y como se dispuso en el dictamen bajo análisis, en aplicación del principio de legalidad que rige todo el accionar de la Administración Pública, el artículo 18 de la Ley Forestal, al disponer claramente que en el Patrimonio Natural del Estado solo se pueden autorizar actividades de capacitación, investigación y ecoturismo, no da margen de interpretación para determinar, contrario al propio sentido y literalidad de sus palabras, que es posible permitir el aprovechamiento del recurso hídrico.

Y también, pese a la reseña que se hace de la exposición de motivos de la Ley del Servicio de Parques Nacionales, lo cierto es que, tal y como se consignó en el dictamen, esa Ley no autorizó el aprovechamiento del recurso hídrico en los Parques Nacionales, sino que en los artículos 8° y 12 prohibió los acueductos y otras obras e instalaciones que no sean las de la respectiva Área de Conservación, lo cual va de la mano con el criterio de la Sala Constitucional referido en el dictamen en cuanto a que “los Parques Nacionales y las Reservas Biológicas son áreas silvestres de conservación absoluta.” Por otra parte, en el oficio número PRE-2017-173, se requiere reconsiderar el caso en el cual, por imposibilidad técnica y científica, no haya otra fuente de captación. Ante ello debe advertirse que el dictamen C-134-2016 fue emitido tomando en cuenta ese supuesto, pues la consulta original se planteó “partiendo de la premisa que se trata de casos de excepción, cuando la única alternativa técnicamente viable para poder abastecer una comunidad, se ubica dentro de éstas áreas y se requiere garantizar el derecho humano fundamental de acceso al agua potable” (oficio No. PRE-2015-0522). Por tanto, no se trata de un asunto que no haya sido analizado y considerado por este órgano consultivo al emitir su criterio.

Otro de los temas que se exponen en la solicitud de reconsideración es el referido a las áreas de protección, al cual también se hizo mención en el criterio legal aportado con la consulta original. Y del mismo modo que se hizo en el dictamen, debe aclararse nuevamente que el régimen de las áreas de protección que bordean los cuerpos de agua y que regula el artículo 34 de la Ley Forestal es muy distinto al régimen demanial de las áreas silvestres protegidas, incluidas, las zonas protectoras, que son una de las categorías de manejo. De tal forma, aunque el área de protección tenga como una de sus finalidades, la protección del recurso hídrico, no tiene relación con el aprovechamiento de ese recurso dentro de las áreas silvestres protegidas.

Al exponerse la solicitud de reconsideración se vuelven a citar varios artículos que otorgan la competencia al AyA de todo lo relativo al abastecimiento de agua potable y se incluyen otras normas más para argumentar que el abastecimiento a las poblaciones tiene preferencia absoluta sobre todos los demás usos posibles del recurso hídrico. Sin embargo, en el dictamen que se pide modificar no se están desconociendo esas disposiciones propias del régimen de aprovechamiento y administración del recurso hídrico, pues éstas tienen plena aplicación en todas las áreas en las que, por alguna otra disposición legal, no exista algún impedimento para aprovechar ese recurso, lo cual no sucede en el caso de las áreas silvestres protegidas.

Y las normas que tienen que ver con el régimen demanial de los terrenos contiguos para proteger las fuentes surtidoras de agua potable, también fueron objeto de análisis en el dictamen. Pues de permitirse la toma de agua en las áreas silvestres protegidas, ese régimen implicaría una mutación demanial, en contraposición con lo regulado por el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y lo dispuesto en la jurisprudencia de la Sala Constitucional en cuanto a la disminución de las áreas silvestres protegidas.

Por último, algunos de los votos de la Sala Constitucional que se incluyen en la solicitud de reconsideración fueron analizados en el dictamen cuestionado, y en todo caso, son relativos al derecho fundamental de acceso al agua potable, derivado de los derechos a la vida y la salud, que fue objeto de un amplio estudio en el dictamen.

Por lo anterior, en la solicitud de reconsideración planteada no se añaden argumentos que revistan la solidez necesaria para variar el criterio expuesto en el dictamen N° C-134-2016 y por ello, reiteramos que “el AyA no está legalmente autorizado para aprovechar el recurso hídrico dentro de las áreas silvestres protegidas, de dominio público estatal, para abastecimiento poblacional, espacios donde no es aplicable el artículo 2°, inciso f, de la Ley 2726 de 1961. A fin de realizar ese aprovechamiento se requiere una ley expresa que amplíe las actividades permitidas en el Patrimonio Natural del Estado por el artículo 18 de la Ley Forestal, y fije los términos y condiciones.”

III. Conclusión

La solicitud de reconsideración del dictamen N° C-134-2016 resulta inadmisible, pues no fue planteada en el plazo fijado al efecto en el artículo 6° de nuestra Ley Orgánica.

En todo caso, después de revisar de manera oficiosa la solicitud de reconsideración planteada, la Procuraduría concluye que no hay mérito para variar el criterio rendido, y por tanto, se mantienen los fundamentos expuestos y la conclusión, contenidos en el dictamen N° C-134-2016.

De Usted, atentamente, Gloria Solano Martínez Elizabeth León Rodríguez Procuradora Abogada de Procuraduría GSM/ELR/cav