Amendments to the Agrarian Procedural Code — observations on jurisdiction and protection of public domain assetsReformas al Código Procesal Agrario — observaciones sobre competencias y protección de bienes demaniales

Legal Opinion: 118 - J of 08/04/2025 August 4, 2025 PGR-OJ-118-2025 Ms. Daniella Agüero Bermúdez Head of Legislative Area VII Legislative Assembly Dear Ms. Agüero:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication no. AL-CPAJUR-1742-2025 of March 25, 2025, through which our opinion was requested on bill no. 24818, entitled "REFORMS TO VARIOUS ARTICLES OF THE AGRARIAN PROCEDURAL CODE, LAW No. 9609 OF SEPTEMBER 27, 2018."

I. CHARACTER OF THIS PRONOUNCEMENT

Pursuant to articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Office of the Attorney General of the Republic is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration. For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a matter of interest for the exercise of its legislative function.

Notwithstanding the foregoing, and although there is no legal provision to that effect, the Office of the Attorney General has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the desire to collaborate in the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Commission in charge of processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be considered of general interest.

By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function and, for that reason, this opinion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended to be an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.

Furthermore, as we are not within the scenarios established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day period established therein.

II. CONCERNING THE BILL

Given that the reform of a large number of articles of the Agrarian Procedural Code is proposed, we will issue our opinion by first referring to those reforms that bear a greater relationship to the exercise of the functions of the Office of the Attorney General, and subsequently, to each of the articles requiring comment, referencing what was already indicated by the Office of the Attorney General in legal opinion no. OJ-111-2016 of September 21, 2016, on the bill that gave rise to that body of law.

A. Observations on Reforms Related to the Actions of the Office of the Attorney General.

The bill seeks to reform article 277 of the Code to state that, in the summary proceeding for tree felling, a hearing (audiencia) will be granted to the Office of the Attorney General only when the tree is located on a public domain asset (bien de dominio público) and not in all cases, as has occurred until now.

In this regard, it is necessary to consider that, even in those cases of trees located on private property, the public interest in protecting the forest resource remains, for which reason, the hearing granted to the Office of the Attorney General is a mechanism aimed at guaranteeing that protection.

And, on the other hand, it should be noted that, in the cases of trees located on public domain assets, a hearing must also be granted to the entity responsible for the administration or ownership of the asset, since not all public domain assets are owned by the State.

In this regard, it is necessary to refer to the composition of the Costa Rican public administration, based on what is indicated in article 1 of the General Law of Public Administration:

"Public Administration can be understood from two angles or points of view: one objective and the other subjective. From the objective point of view, it refers to the function, that is, public administration is that deployed by all the bodies that comprise it. From the subjective point of view, on the contrary, it refers rather to the group of entities that comprise it, that is, to the entities to which the legal system attributes the function of administering.

Article 1 of our General Law of Public Administration, No. 6227 of May 2, 1978, defines Public Administration for us from the subjective or organizational point of view, that is, it is that "(…) constituted by the State and the other public entities, each with legal personality (…)." From the cited definition, we can distinguish, from a very general perspective, two large categories of public entities: the State (major public entity) and the minor public entities, that is, the rest of the public entities, different from the State but created by it. They are called minor, precisely because they have been created by virtue of an act of authority of the State, to attend to a series of special purposes or attributions that, originally, corresponded to the State.

Now, as the Commission's Legal Advisor rightly indicates, the State is synonymous with Central Public Administration; while the set of minor public entities is synonymous with Decentralized Public Administration.

The Central Public Administration is made up of the State, which, in turn, is composed of the constitutional bodies (Executive, Legislative, and Judicial Branches, the Supreme Electoral Tribunal, and the Office of the Comptroller General of the Republic) and the bodies of constitutional relevance (Civil Registry, National Treasury, Higher Council of Education).

Decentralized Public Administration, for its part, entails the existence of minor public entities, endowed with certain characteristics: legal personality, their own assets, and the attribution, in theory of principle, of an exclusive or privative competence. Regarding the typology of such entities, we can distinguish three major forms: a) Territorial Decentralized Public Administration, which generates the creation of territorial entities, for example, municipalities; b) Institutional or Functional Decentralized Public Administration, which causes the creation of entities specialized for a specific and exclusive purpose, such as, for example, autonomous institutions, semi-autonomous institutions, and non-state public entities; and c) Corporative Decentralized Public Administration, whose direction is entrusted to a community or general assembly of persons linked by a common interest, which may be the exercise of a profession – in the case of professional associations (colegios profesionales) – or the development of an industrial, commercial, or any other type of activity – public corporations of a productive or industrial nature." (Legal opinion no. OJ-249-2003 of November 28, 2003).

Thus, "The State, whose legal representation for judicial purposes is held by the Office of the Attorney General, is composed of the Central Public Administration and the legislative and judicial branches as well as the Supreme Electoral Tribunal, the Office of the Comptroller General of the Republic, and the Office of the Ombudsperson, when they exercise an administrative function." (Legal opinion no. OJ-019-2012 of April 25, 2012). And this is distinguished in the Contentious-Administrative Procedural Code in articles 16 and 17, by defining that "the representation and defense of the central Administration, the Branches of State, the Supreme Electoral Tribunal, the Office of the Comptroller General of the Republic, and the Office of the Ombudsperson of the Republic, as long as they exercise an administrative function, shall correspond to the Office of the Attorney General of the Republic." Not so for decentralized entities, whose representation shall be governed by special laws.

On the other hand, the proposed reform of article 322 would eliminate the paragraph which establishes that in non-contentious proceedings, a five-day hearing shall be granted to the Office of the Attorney General. Despite the fact that in article 5 of the Law of Possessory Informations (no. 139 of July 14, 1941) the term granted to the parties to address the application is one month, based on article 322 of the Agrarian Procedural Code, hearings have been granted to the Office of the Attorney General for only five days in that type of matter.

A period of five days is insufficient to manage and obtain the necessary evidence to support the State's response. To verify the appropriateness of registering a property (inmueble) as private property and that this registration does not generate an affectation to public domain assets or to public interests, it is necessary to request information, cadastral assemblies, site visits, certifications, and other types of documentation from other public agencies, such as, for example, the National Geographic Institute (IGN), the National System of Conservation Areas (SINAC), the Water Directorate, the Road Prevision Department of the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), the Municipalities, etc. Therefore, considering the large number of possessory informations that are processed, the five-day period contained in that article is unreasonable and leaves the State defenseless.

Note that, in the case of the registration of undivided rights, article 327 did maintain the fifteen-day period that the Law on the Localization of Undivided Rights grants to adjoining property owners, mortgage creditors, attaching creditors, annotators, and other direct interested parties, while, in the case of possessory informations, the period provided in Law no. 139 was not maintained and the five-day period provided in article 322 is applicable. If the nature of these two non-contentious proceedings and the periods regulated for each one are compared, it can be seen that there is no proportionality in the regulations.

For that reason, the Office of the Attorney General considers the reform of article 322 of the Agrarian Procedural Code as proposed in the bill to be correct, since, by eliminating the second paragraph of that provision, only the one-month period provided in article 5 of the Law of Possessory Informations, to which article 328 of the Code refers, is applicable.

And, on the other hand, a hearing would no longer be granted to the Office of the Attorney General in the procedures for payment by consignment, voluntary property boundary demarcation (deslinde voluntario de inmuebles), and homologation of extrajudicial transactions and conciliations (article 321 subsections 1), 2) and 3) in which particular situations are known that do not affect state assets, rights, or interests, just as has been done in other areas. In that sense, see, for example, that article 219 subsection 5) of the Contentious-Administrative Procedural Code, and, subsequently, article 183 paragraph 1) of the Civil Procedural Code (no. 9342 of February 3, 2016) repealed article 119 of the previous Civil Procedural Code (Law no. 7130 of August 16, 1989), which established the participation of the Office of the Attorney General in certain non-contentious proceedings.

The foregoing does not prevent, in those matters in which state assets, rights, or interests may be harmed, the Office of the Attorney General from being considered a party, as would be done with any interested party that may be affected, according to the specific provisions of each proceeding.

Also, regarding possessory informations (informaciones posesorias), the bill seeks to reform article 329, indicating that a judicial inspection (reconocimiento judicial) shall be carried out on those lands whose area exceeds thirty hectares, with the exception of the properties referred to in article 7 of the Law of Possessory Informations, in which the inspection shall be carried out in all possessory information and boundary rectification proceedings, even if they have a smaller area.

That reform conforms to what is established in article 9 of the Law of Possessory Informations, which provides that the Judge shall convene a hearing to be held on the farm that is to be registered, if it is rural and its area exceeds thirty hectares. But, in addition, it adds that in the cases contemplated in article 7 of the Law of Possessory Informations, the inspection shall be carried out regardless of the area of the land.

Indeed, in the cases of properties located in protected wilderness areas, the Agrarian Tribunal has considered it necessary to carry out a judicial inspection, regardless of the area of the land:

"It must be pointed out that although it has been resolved that the lack of a judicial inspection on farms smaller than 30 hectares is not a cause for nullity since articles 9 and 4 of the Law of Possessory Informations establish it so, this Tribunal has maintained the advisability of carrying out the judicial inspection regardless of its area when there are bodies of water in the area or they are immersed within protected wilderness areas, regardless of their management category. The foregoing is justified in that they are zones of environmental significance with a particular and specific administration regime and regulations, subject to management plans that ensure their protection, conservation, and rational use of natural resources. An interest in the protection and conservation of the environment and its ecosystems, as well as historical and cultural purposes according to the category, is involved. In the specific case, we are facing a piece of land whose title is requested located within the Barra del Colorado National Wildlife Refuge created by executive decree No. 16358-MAG of June 4, 1985. Which leads to the understanding that in order to be registered, the historical and current exercise of possession in respect of natural resources must be verified, in addition to all the other legal requirements.

Therefore, it becomes essential, in this specific case, that the judicial inspection be carried out by the trial court prior to issuing the judgment on the merits to corroborate the issue of ecological possession (posesión ecológica) in accordance with section 11 of the Law of Possessory Informations. An inspection that must be integrated as part of the elements to be considered, together with the assessment of the testimonial evidence regarding ecological possession, for the issuance of the decision of approval or denial." (Vote no. 828-2022 of 17 hours 19 minutes on August 30, 2022).

The provisions of article 7 of the Law of Possessory Informations are applicable to other assets that are not protected wilderness areas but that, by their nature, form part of the natural heritage of the State. Therefore, it is necessary for article 329 to state that the judicial inspection must also be carried out in cases where the property is located within the natural heritage of the State, regardless of whether its area is less than 30 hectares.

Also, based on what is stated in the cited judgment, article 329 should indicate that in cases of properties crossed by bodies of water, the judicial inspection must be carried out, regardless of the area of the property, since it is essential to verify the historical and current exercise of possession in respect of that natural resource.

The same must be said about properties that, regardless of their area, have other natural resources that must be protected, as is the case of lands with forest cover (cobertura boscosa), since note that article 7 states that farms located outside protected wilderness areas "that have forests may only be titled if the promoter demonstrates being the holder of the legal rights of ten-year possession (posesión decenal), exercised for at least ten years and having protected that natural resource." Without a doubt, the judicial inspection is an essential mechanism to verify ecological possession or possession in respect of the natural resources existing on the property.

In this regard, the Agrarian Tribunal has stated that:

"The person responsible for resolving matters in the judicial venue and the parties must have access to true, effective, real, and suitable environmental information so that effective judgments in environmental matters may be issued. In the case of possessory informations, it is evident, based on articles 45 and 50 of the Political Constitution, that the adjudicator is required to ensure that the registrable title in the Public Registry provides information aimed at generating the greatest well-being for all the inhabitants of the country, stimulating agrarian and agro-environmental production; encouraging the conservation and preservation of a healthy and ecologically balanced environment; avoiding damages that may affect future generations. Furthermore, the cited declaration establishes the importance that judges ensure that citizens and society have access to the environmental information they may need or request, including information held by jurisdictional bodies. When possessory information proceedings are processed, the decision to be registered in the corresponding registry must provide the general citizenry with precise and transparent information." (Vote no. 275-2012 of 11 hours 13 minutes on June 15, 2012).

"The Tribunal considers it important that the Agrarian Courts, taking into account the circumstances of the case, preferably proceed to carry out the judicial inspection at the location of the events, regardless of the area of the property, and in this way, the real truth of the facts can be accredited. In the same proceeding, the testimonial evidence would be received, and the judge could verify the boundaries of the property. This is extremely important to prevent, eventually, the titling of State lands, protected areas, or lands of other private individuals, or when there are constructions or dwelling houses of other persons. In this way, future judicial conflicts would be avoided." (Vote No. 99 of 9 hours 20 minutes on February 10, 1999).

Consequently, the Office of the Attorney General considers that article 329 should state that the judicial inspection in possessory informations must be carried out, regardless of the area of the property, whenever it is located in protected wilderness areas, in the natural heritage of the State, or when it is crossed by bodies of water, or has forest cover.

With what has been said so far, it has become clear that possessory information proceedings can imply the affectation of public domain assets, public domain assets of high environmental importance, and other public interests, for which reason, article 8 of the Law of Possessory Informations provides that if, after granting the one-month hearing established in article 5, "opposition arises from the State or from the ITCO, the file shall be ordered archived and the administrative route shall be deemed exhausted so that the title applicant may file an action in the contentious-administrative route against the State or said Institute." Such provision is extremely important, because it allows the adjudicator to archive a possessory information in which, according to the opposition formulated by the State or by INDER, it is verified that registering a property as private property implies an affectation to public domain assets and to public interests. With this, the title applicant will have the burden of demonstrating, in an ordinary proceeding, the appropriateness of their application.

For its part, the Agrarian Procedural Code is not consistent with that provision, since, in article 323, which is applicable to all non-contentious proceedings, including that of possessory informations, it is limited to indicating that: "If any person opposes the application in a founded manner, a transfer shall be granted to the applicant for three days. Any of the parties involved may request a conciliation hearing (audiencia de conciliación) to resolve the conflict. If such a request is omitted or an agreement is not reached, the proceeding shall be terminated and the parties shall be referred to the ordinary route, so that the opposing party files the lawsuit within a period of one month. If it does not do so, the non-contentious proceeding shall continue, unless there is a legal impediment." Although article 8 of the Law of Possessory Informations contains a similar regulation in the first paragraph, the truth is that article 323 of the Agrarian Procedural Code does not establish the exception that article 8 of the Law of Possessory Informations does state for cases where the opposition comes from the State or from INDER.

Thus, based on that article 323, if in a possessory information the State or INDER oppose the registration of the asset by virtue of affecting public domain assets or public interests, those public entities would be responsible for filing the lawsuit against the title applicant within a period of one month to demonstrate the inappropriateness of the titling.

In matters of public domain assets, "in accordance with the principle of the burden of proof, if the private individual does not prove the alleged ownership, the property shall be deemed of public nature by legal imperative. (For related public assets, see opinions C-138-91, C-102-93, C-128-99 and 154-2001, among others)" (Opinion no. C-146-2008 of May 5, 2008). Consequently, the inversion of the burden or responsibility to demonstrate the inappropriateness of the registration caused by article 323 implies a serious affectation in the defense and safeguarding of public domain assets, because in addition to the fact that there is already an intention by a private individual to register a public domain asset as private property or that, with its registration, any of those assets would be affected, the State must incur new expenses to file an ordinary lawsuit against whoever intends to take over public property and demonstrate that affectation in an ordinary proceeding, despite the opposition, with the respective evidence, having already been formulated in the possessory information processing.

Considering the large number of possessory informations that involve public domain assets, the economic and material costs necessary to protect those assets from improper registrations would increase considerably, with which, there is a risk that such defense would deteriorate, to the detriment of public property.

Therefore, it is necessary for what is provided in article 323 of the Agrarian Procedural Code to be adapted to what is indicated in article 8 of the Law of Possessory Informations, in the terms set forth herein.

B. Observations on Other Reforms Proposed by the Bill.

The bill maintains the text of article 1 of the Code practically the same, eliminating the phrase "and rural development" at the end. This is consistent with what was stated by the Office of the Attorney General in legal opinion no. OJ-111-2016 in that said expression is very broad and could encompass competencies of unrelated disciplines.

But, that article continues to maintain the competence of the agrarian jurisdiction over legal relationships that arise from the production of "other organisms," without specifying what type or species of organisms is being referred to.

Also, the competence of the agrarian jurisdiction is maintained in relation to the activities of transformation, industrialization, valorization, and commercialization of agrarian products, their traceability (trazabilidad), as well as those auxiliary to these, which is also reiterated in article 2, subsection 3). In this regard, the cited legal opinion stated that:

"On this point, the FIRST CHAMBER OF THE COURT, at the time indicated that 'II.- Although articles 1 and 2, subsection h), of the Law of Agrarian Jurisdiction refer to the "activities of production, transformation, industrialization, and sale of agricultural products" as a broad formula to determine the competence of this specialized jurisdiction, the correct interpretation of such formula necessarily obliges acceptance of the existence of a principal agrarian activity, that of production of agricultural products, upon which the concepts of company are structured and constitutes the sole and true agrarian activity, the other activities being ancillary to the principal, understandable as agrarian only and insofar as they are carried out by the same entrepreneur, since the transformation, industrialization, and sale of agricultural products are typical industrial activities – the first two – or commercial – the last one –, presumably agrarian only to the extent that they were carried out by the same agrarian entrepreneur within the production process. Being ancillary to the principal, the latter can in no way exceed or overreach – in their activity – the principal one, since in that case there would be no connection' (vote 52/1993). Those ancillary activities '(…) if carried out by another entrepreneur not directly linked to the principal activity, would be commercial, since that is their nature, even when it involves transforming, industrializing, selling, or commercializing agricultural products, since the qualifying element of the company is not the good "agricultural product" but, on the contrary, "agricultural production," in short, the agrarian activity. They can also cease to be agrarian, the industrial agricultural activities and commercial agricultural activities when they exceed the normal exercise of agriculture and constitute the principal activity' (vote 9/1991)." Also, it was warned that:

"By the wording of article 1, the 'auxiliary' activities to these refer to the immediately preceding or ancillary ones: those 'of transformation, industrialization, valorization, and commercialization of agricultural products, their traceability…', which must be reviewed. Auxiliary activities, write Oscar Salas Marrero and Rodrigo Barahona Israel, 'are carried out by a different company, which belongs to a different owner, enjoys autonomy and "serves" the proper agrarian company, so that it develops, in a more adequate way, its functions and achieves its objective'; they supply a deficiency of the agricultural company. (Derecho Agrario. Edit. Universidad de Costa Rica. 1980, pg. 19). In this sense, the AGRARIAN TRIBUNAL expressed: 'The auxiliary activity is an autonomous activity. Its exercise corresponds to the so-called auxiliary company. In our legal system, there is no express norm that refers to them' (vote 85/1996). The resolution clarifies that 'not all contracts entered into by the agrarian entrepreneur with the auxiliary entrepreneur will be within the knowledge of the agrarian courts. Only those that have their direct origin in the exercise of essentially agrarian activities. (…) Only if the auxiliary activity has as its direct goal to solve a requirement in a stage of the agrarian production process, would the contract be within the knowledge of the agrarian courts.' As examples, it indicates 'those carried out by service companies in mechanized agriculture, such as land preparation, irrigation, aerial fumigation, conservation of perishable agricultural products, etcetera.' Traceability aims to guarantee the quality and safety for human or animal consumption of agri-food products. In general, it consists of a control mechanism of the transit of a food or feed product, which allows determining responsibilities for possible damages and being able to act swiftly in the event of eventual contamination. It extends to all stages of the production, transformation, and distribution process." Regarding the traceability of products of animal origin, it was provided:

"Law 8495/2006, General of the National Animal Health Service, limited to products of animal origin, contemplates traceability in several of its articles (5, 6 subs k and m, 65 to 72), without defining it, as is done, for example, by Regulation 178/2002 of the European Parliament and Council, of January 28, 2002, which lays down the general principles and requirements of food legislation, with a view to guaranteeing the free circulation of safe and healthy food and feed within the Community, as well as the reliability of the information provided to consumers. It defines traceability as 'the ability to trace and follow a food, feed, food-producing animal or substance intended to be, or expected to be incorporated into a food or feed, through all stages of production, processing and distribution' (arts. 3.15 and 18.1). The European Commission issued Implementing Regulation (EU) No 931/2011, concerning the traceability requirements established by Regulation (EC) No 178/2002. (The White Paper, of the European Commission, on Food Safety, of 12/1/2000 (COM/99/0719) contemplates the traceability of food destined for human and animal consumption; Ch 2, point 10)." Thus, greater substantive regulation remains necessary regarding the manner in which traceability will be implemented, disputes over which are known to the agrarian courts. And, in general terms, it is necessary to review and clarify the activities set forth in Article 1 of the Code and according to which the jurisdiction of the agrarian courts is defined, so that no interferences arise with the jurisdiction of other courts.

In Article 2, the subject-matter jurisdiction of the Agrarian Courts is redefined. Consistent with the proposed amendment to Article 1, the reference made to the subject of rural development in the initial part of this article should be eliminated, as should that in Article 11(4).

Regarding what is set forth in Article 2(1), the foregoing observations on auxiliary and related activities are reiterated. And, regarding agricultural services, the position stated in OJ-111-2016 is reiterated, to the effect that there is no legal concept of agricultural services and that leaving its specification to the interpreter’s discretion is inadvisable.

Furthermore, regarding the last part of that subsection, and also in relation to what is set forth in Article 313, it must be taken into account that Article 68 of Law No. 9036 of May 11, 2012 establishes the administrative succession of the individual assignment contract, pursuant to which INDER may authorize the direct transfer of the contract, either during the probationary period or once assigned, to the heir designated by the decedent or to the heirs designated by the other co-heirs, under an agreement that must be approved by a judge. Therefore, it is necessary to specify in which cases the agrarian judge would have jurisdiction to hear succession proceedings regarding immovable property allocated by INDER.

In Article 2(4), reference is made to “disputes arising between private parties over the use (aprovechamiento) of environmental goods or services for agricultural activities.” On that point, as stated in OJ-111-2016, it is necessary to specify the aspects of environmental matters that the Agrarian Courts may hear, for the proper application and interpretation of the new scope of agrarian jurisdiction and to avoid conflicts with other jurisdictions. In addition, it was noted, for example, that contracts for payments for environmental services (Pago de Servicios Ambientales) with the National Forest Financing Fund (Fondo Nacional de Financiamiento Forestal) are administrative in nature, and, consequently, disputes arising in relation thereto must be heard by the administrative litigation jurisdiction.

It should be borne in mind that the use of environmental goods implies the existence of an administrative authorization and, in some cases, the use of goods in the public domain. Under Article 108 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), any dispute relating to biological diversity shall fall under the exclusive jurisdiction of the administrative litigation courts, except for crimes against biodiversity, which must be tried by the criminal courts, and disputes between private parties, where no administrative act or public domain is involved, which must be heard by the agrarian courts.

In that regard, the referenced legal opinion noted that “THE FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT (SALA PRIMERA DE LA CORTE), in decision 123/2010, held that the discussion of an apparent public-domain good, aspects related to biodiversity, and an environmental services contract define the jurisdiction of the administrative litigation courts, pursuant to Articles 2 of the CPCA and 108 of the Biodiversity Law.” Article 3 of the Agrarian Procedure Code itself provides that claims proper to the criminal, labor, and administrative litigation jurisdictions are excluded from the jurisdiction of the agrarian courts.

For those reasons, it must be understood that “the prevention, restoration, and compensation for damages caused by agricultural activities” set forth in Article 2(4) falls under the Agrarian Jurisdiction when it involves private-law disputes, where damages and losses are claimed against a private party, and where the object and claims of the suit are of an agricultural nature and do not involve “the exercise of the administrative function, in its various manifestations, nor the competence of a public entity, where the Administrative Litigation Judge may and must exercise control over the legality of the Administration’s conduct, in what constitutes an administrative litigation process.” (First Chamber (Sala Primera), decision No. 1542-2012 of 9:45 a.m. on November 20, 2012).

These observations also apply to what is provided regarding the preferential processing procedure regulated in Article 282, because, although it is indicated that this avenue is used for disputes between private parties related to biodiversity, and where no administrative act or public domain is involved, the proposed amended Articles 285 and 287, as well as Articles 289 and 290, regulate situations concerning the remediation and compensation of environmental damages that are not precisely individual impacts.

Regarding the protection of diffuse interests, in relation to the defense and protection of the environment, the cited legal opinion stated:

“THE FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT has noted that the category of supra-individual interest encompasses diffuse interests and collective interests (decision 896/2012, 973/2013 and 1321/2013), which form part of the broader category of legitimate interests (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, resolutions 675/2007, 896/2012, 296/2013, 973/2013, 1321/2013 and 1262/2015). In the administrative litigation jurisdiction, those who claim adverse effect on legitimate interests or subjective rights have standing to sue. (Administrative Litigation Procedure Code, art. 10.1. FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, decisions 590/2009 and 805/2010). Pursuant to that Code (arts. 10.1c and 48.1), which the Draft does not amend, the protection of collective and diffuse interests, including the protection of the environment, consumers, etc., corresponds to the Administrative Litigation Courts. (CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL), resolution 119/2005, 119/2005, 1145/2007, FIRST CHAMBER, decisions 675/2007, 11796/2007, 973/2013, 156/2013, 1321/2013, 77/2016; Law 7472, arts. 32(f) and 33(d), etc.). Therefore, the scope of jurisdiction that the Agrarian Courts will have over those matters must be clearly delimited, with the respective amendments being made. Actions for the defense of environmental goods in the public domain, protected wild areas, for instance, in our view must be heard by the specialized administrative litigation jurisdiction specialized in Administrative Law matters.

In this regard, the CONSTITUTIONAL CHAMBER, in judgment 9928/2010, stated that in the legality review enshrined in Article 49 of the Constitution, the ‘derived constituent power opted for a mixed administrative justice, since the first paragraph, by defining the purpose of the administrative litigation jurisdictional order—“to guarantee the legality of the administrative function”—must inevitably be complemented by the final paragraph, by prescribing that the law shall provide protection, at a minimum, to subjective rights and legitimate interests—without distinguishing among the latter, thus making admissible the protection of both personal and collective interests, whether corporate or diffuse. Consequently, the administrative litigation jurisdiction, according to the Law of the Constitution, was instituted both to ensure the legality of the administrative function and to effectively protect the substantial legal situations of the governed vis-à-vis public authorities. Thus, an objective and subjective role of the administrative litigation jurisdiction is constitutionally combined.’ (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 9928/2010, supplemented by resolution 11034/2010. Underlining not in original).

The concept of ‘diffuse interests’ develops a form of standing that ‘has been making headway, especially in the field of administrative law, as a latest, novel but necessary broadening, so that such oversight is increasingly effective and efficient’ (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, resolutions 119/2005, 805/2010; 547/2012. CONSTITUTIONAL CHAMBER decisions 3705/1993, 14348/2009, 18936/2009, 1646/2010, 4329/2011, 8718/2011, 13935/2011, among various others). That more open and flexible standing, used by the Rule of Law to involve the governed in the public interest of overseeing its own legality; ‘is necessary to associate citizens with the interest of the Rule of Law itself in overseeing and, where appropriate, restoring its own juridicity’ (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 13363/2007).

Regarding the protection of diffuse interests, included within collective legal situations, in the administrative litigation process, see FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT resolutions 896/2012, 292/2013, 990/2013, 957/2014.

The need to define the contours of the new agrarian jurisdiction over supra-individual interests is heightened by the fact that the AGRARIAN COURT has used those terms with a special connotation in decision 00003/2006: ‘The case under study, the group lawsuit filed by the plaintiffs is what doctrine calls an action for the protection of supra-individual interests in the form of “Homogeneous individual interests” so understood because they originate from a common source.—HOMOGENEOUS INDIVIDUAL INTERESTS consist of a group with properly individual interests, relating to divisible goods, susceptible to differentiated appropriation and enjoyment (their lease contracts and patrimonial damages), but who, for reasons of protection, join together because the cause is common to them.’” Turning to another matter, the observations made in OJ-111-2016 regarding Article 2(5), concerning plant variety rights, remain applicable:

“The condition of plant breeder (obtentor) is not inherent to that of agricultural entrepreneur. It could be an inventor, an entity with instrumental legal personality, or an administrative body (INTA, a public university), etc. A plant breeder is the natural or legal person who has developed or discovered and perfected a new variety. The breeder’s title is the document issued by the National Seed Office (Oficina Nacional de Semillas) ‘recognizing and protecting the plant breeder’s right in a new, distinct, and homogeneous plant variety.’ (Law 8631, art. 4; Decree 35677/2009, art. 3).

With the amendments made by the Draft, Article 341.4, to Law 8631, arts. 51 and 52, ‘every proceeding’ relating to the protection of the rights of plant variety rights holders or claims thereof shall be processed under the Agrarian Procedure Code, through the ordinary proceeding (not the abbreviated civil proceeding that currently applies), and cases of unfair competition—it was noted—through the summary proceeding (Law 7472, art. 17). Thus, the only proceeding to be resorted to henceforth, by reason of the judicial application of Law 8631, would be the agrarian one. Article 2(5) of the Draft limits the jurisdiction of the Agrarian Courts to ‘disputes between private parties’ relating to the rights of plant breeders of plant varieties. The activity of research and generation of plant varieties may be carried out by public legal entities (Law 8631, arts. 2 and 6(e)). From reading the two cited provisions of the Draft, it is inferred that the type of proceeding and jurisdiction where disputes in which the plant variety rights holder is a public body or entity will be heard would remain unregulated, which is suggested for assessment, as well as the change from the abbreviated proceeding (more expeditious protection for such matters, which yields final judgment on the merits; art. 162 Civil Procedure Code) to the ordinary proceeding.

The National Seed Office (Ofinase), a deconcentrated body of the Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería), is the competent authority to receive, process, and resolve applications for the granting of plant breeder certificates for plant varieties and their registration in the Register of Protected Varieties created for that purpose. If the application for the grant of the plant breeder’s right meets all requirements and the procedure has been observed, Ofinase proceeds to its registration in the Register of Protected Varieties and grants the plant variety certificate. (Law 8631, arts. 5 and 11; Law 6289/1978, art. 1). The caveat must be made that judicial proceedings to challenge the legality of administrative conduct in matters of plant varieties must be heard by the administrative litigation jurisdiction.” It is reiterated that regarding matters relating to phytosanitary and zoosanitary aspects set forth in Article 2(7), proceedings concerning the review of the legality of administrative conduct and matters of patrimonial liability of the Administration, which fall under the jurisdiction of the administrative litigation courts, must be excluded.

Similarly, regarding agrarian jurisdiction over consumer claims relating to products and services, as well as disputes of unfair competition between private parties set forth in Article 2(7) and (9), “it is important to exclude judicial challenges, on grounds of illegality, to conduct by the Public Administration subject to Administrative Law within the scope of Law 7472/1994, on the Promotion of Competition and Effective Consumer Protection, and its amendments, which must be heard by the administrative litigation jurisdiction (arts. 17, 53(b) and 64).” (OJ-111-2016).

The wording of Article 10 proposed in the draft is the same as that currently in the existing rule; therefore, it is not necessary to include it in the draft.

Article 11(2) provides that the Agrarian Court has jurisdiction to resolve the objections of the parties and conflicts of jurisdiction that arise between agricultural courts and between agricultural courts and courts of other subject matters, as well as motions to decline jurisdiction by reason of subject matter filed by agricultural judges. In this regard, it must be taken into account that Article 100(2) of the Organic Law of the Judiciary (Ley Orgánica del Poder Judicial) provides that said Court is only responsible for hearing the objections and conflicts of jurisdiction that arise between agricultural courts, but not those that arise with courts of other jurisdictions, and no amendment to that article is being proposed so that the texts are consistent.

In relation to that same matter, the wording of Article 25 could be clearer, so that it is easily understood what procedure applies for a declaration of lack of jurisdiction by territory and by subject matter, on the court's own motion or at the request of a party, as well as the objection of the parties to the decision rendered. In view of Article 102 of the Organic Law of the Judiciary, it must be clear that the objection to the decision by the Agrarian Court regarding lack of jurisdiction by subject matter must be heard by the First Chamber of Cassation (Sala Primera de Casación), as set forth in Article 12(1).

The text of Article 46 proposed in the draft is the same as that in the current rule; therefore, since it contains no change or amendment, it is not necessary to include it.

Article 47 proposes that the entirety of the amounts awarded as personal costs in favor of the party sponsored by the agrarian public defense be directed solely to the Agrarian Public Defense Support Fund (Fondo de Apoyo a la Defensa Pública Agraria), to optimize the service and its coverage throughout the national territory. Therefore, it is suggested that a technical criterion be obtained to justify the change in the allocation of those amounts, determining what the need for those resources is for said Fund and what the impact is on the Agrarian Justice Administration Support Fund (Fondo de Apoyo a la Administración de Justicia Agraria), which would cease to receive fifty percent.

For greater clarity, in the amendment to Article 49(4), it is recommended to keep the current wording of that subsection, adding the reference to Article 51.

Concerning Article 55, the observations set forth in OJ-111-2016 regarding the jurisdiction of the administrative litigation courts to hear matters related to administrative evictions (desalojos administrativos) are reiterated:

“Since this type of eviction occurs due to the issuance and enforcement of a formal administrative decision or act by the Ministry of Public Security (Ministerio de Seguridad Pública), following a summary—but sufficient—procedure to verify that the legal grounds for eviction are met, to guarantee due process, at a minimum (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 12838/2010), and to state the reasons for the act, it is proper that if a proceeding ensues challenging the validity of the ministerial body’s administrative conduct, it be heard by the administrative litigation jurisdiction. In such cases, ‘the judicial ruling acts upon the administrative conduct, verifying in a legality review whether or not the elements of the act are present and its conformity with the legal system,’ except for additional declarations that the claim may include. (ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, FOURTH SECTION, judgment 71/2015). The elements of validity of the administrative act (or resolution) issued for the eviction were addressed by the CONSTITUTIONAL CHAMBER in judgment 1206/2016. As examples of this type of proceeding brought in the administrative litigation courts, see FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT judgments 583/2011, 395/2012, 556/2012, 145/2016, 221/2016; ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, FOURTH SECTION 71/2015, 118/2015; FIFTH SECTION 3015/2010; SIXTH SECTION 2918/2009, 2291/2010, 2746/2010, 3749/2010, 4178/2010, 96/2011, 16/2011, 172/2011, 99/2013, 21/2015; SEVENTH SECTION 75/2014, and EIGHTH SECTION 38/2016 and 80/2013, among others.

In order for the legality review to be exercised, under the terms of Article 49 of the Constitution, the FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT has assigned the hearing of these matters to the jurisdictional scope of the Administrative Litigation Court in various rulings on actions seeking: 1336/2015 (the absolute nullity of the administrative eviction procedure), 1703/2003 (the illegality of the order of the Ministry of Public Security), 555/2009 and 744/2012 (the suspension of the administrative eviction act, for alleged defects; the second also seeking damages), 9/2011 (the illegality of administrative acts that culminated in the eviction order and for the recognition of possessory rights over an allocated parcel), etc.

It is suggested that it be expressly provided that only disputes between private parties related to an administrative eviction, where no administrative conduct is challenged, no public goods are involved, and no Public Administration liabilities are claimed, shall be heard by the Agrarian Courts.” Furthermore, the observations made regarding the inadmissibility of administrative eviction when a judicial matter is pending must be reiterated, as set forth in Article 55(a):

“In line with Article 55 of the Draft, administrative eviction is inadmissible when a judicial proceeding is pending in which the eviction and restitution of the real property is sought between the same parties, or the person sought to be evicted is in possession of the property by mere tolerance of the petitioner or has occupied the property for more than one year, which could be at odds with constitutional case law.

Concerning a pending judicial proceeding, for the CONSTITUTIONAL CHAMBER ‘the mere filing of a proceeding in court does not suspend the administrative eviction’ (judgments 5179/2004, 911/2006, 2734/2007, 5641/2007, 12703/2007, 6283/2008).

The fact that a proceeding relating to the property right over the real property is pending before a court ‘does not prevent the Administration from continuing with the administrative eviction proceedings and, eventually, executing it, since as long as the competent judicial authority does not order the Administration to suspend the proceedings, it is free to proceed as legally appropriate’ (judgments 2432/2006, 3284/2013 and 1155/2014). Once the Ministry of Public Security, ‘after carrying out the relevant verifications, grants the eviction request and orders the occupants to vacate the property, that act is executory and enforceable.’ (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 6359/2003, 10180/2010, 15214/2010, 5035/2011, 2227/2012, 19703/2014, 19943/2014 and 9607/2015. See Organic Law of the Ministry of Public Security, arts. 1, 4(4); Law 6227, art. 146. CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 1244/1991, 4543/1995 and 4842/1996).

In administrative evictions, the Ministry of Public Security ‘may act independently of the existence of a judicial proceeding, provided there is no interim measure ordered by the judicial authority expressly prohibiting it from doing so.’ (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 3275/1996, 3296/1996, 3307/1996, 3870/1996, 4237/1996, 4842/1996, 1091/1997, 2434/1997, 171/1998, 1266/1998, 1472/1998, 2019/1998, 3397/1999, 5990/2000, 8714/2000, 8793/2001, 10767/2001, 12896/2001, 2364/2002, 332/2002, 514/2002, 9495/2002, 6359/2003, 8410/2003, 4441/2005, 15257/2005, 879/2006, 911/2006, 1648/2006, 2286/2006, 2432/2006, 3157/2006, 4621/2006, 5368/2006, 8472/2006, 2734/2007, 4953/2007, 5641/2007, 10903/2007, 12086/2007, 14466/2007, 16159/2007, 2897/2008, 3067/2008, 6283/2008, 7800/2008, 7828/2010, 10180/2010, 12838/2010, 5035/2011, 13135/2011, 2227/2012, 15786/2012, 1155/2014, 19703/2014, 19943/2014, 666/2015, 9607/2015, 15945/2015, 19803/2015, 3613/2016, among many). The FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT has followed that thesis, except in two isolated decisions (964/2011 and 395/2012), in which it ruled for suspension when the right of title to the property is being disputed.

On the subject of administrative evictions, the CONSTITUTIONAL CHAMBER has held that it is for it to ‘delimit, with the erga omnes binding effect of its precedents and case law, the content and limits of the protection of the right to property or other fundamental rights such as the right to Justice.’ (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 3426/1996, 3275/1996, 3307/1996, 3870/1996, 4237/1996, 1091/1997, 2434/1997, 171/1998, 1266/1998, 1472/1998, 2019/1998, 3397/1999, 5990/2000, 8714/2000, 8793/2001, 10761/2001, 12896/2001, 2364/2002, 332/2002, 514/2002, 7045/2002, 12257/2005, 15257/2005, 2286/2006, 2432/2006, 17490/2006, 17491/2006, 5641/2007, 6077/2007, 6600/2007, 6740/2007, 7316/2007, 8944/2007, 9665/2007, 9761/2007, 10903/2007, 10949/2007, 12179/2007, 14467/2007, 14706/2007, 14707/2007, 14943/2007, 17015/2007, 18357/2007, 18464/2007, 1338/2008, 1418/2008, 4474/2008, 10001/2008, 10004/2008, 10910/2008, 10957/2008, 11686/2008, 11854/2008, 14268/2008, 15569/2008, 16321/2008, 16360/2008, 17207/2008, 17277/2008, 1512/2009, 7368/2009, 10470/2009, 11981/2009, 13883/2009, 14617/2009, 1630/2009, 15122/2009, 10325/2010, 12397/2010, 20241/2010, 5147/2011, 6288/2011 and 1155/2014).

(…)

Based on all the foregoing, it is suggested that the inadmissibility of administrative eviction be weighed when a judicial proceeding is pending in which the eviction and restitution of the real property is sought between the same parties, without an interim measure that stays it.” The foregoing observations on judicial eviction against the “occupant by mere tolerance” or “to cause it to cease,” pursuant to Articles 256 and 258 of the Code, and the inadmissibility of administrative eviction on that ground, pursuant to Article 55(2), are important:

“According to the Civil Code, art. 279(1): ‘Acts that are facultative or of mere tolerance do not give a right of possession,’ during the time of the occupation, ‘which means that once the tolerance has ended, the owner may bring the pertinent actions to recover possession of his property.’ (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 15257/2005).

Occupation by mere tolerance is not supported by any legal title from which a right in favor of the person possessing the property can be inferred. In the prior investigation by the Ministry of Public Security, it suffices to demonstrate the petitioner’s title to the property to assume that he has standing and the right to demand administrative eviction, without prejudice to the possessor’s ability to prove the contrary through the motion for reconsideration. Verifying the existence of the supposition of precarious possession would entail imposing on the petitioner or the Administration the burden of proving a negative fact. (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, judgment 145/2016).

Although it is the legislator’s decision to authorize administrative eviction by tolerance, it is appropriate to bear in mind that the constitutional case law has ruled in favor thereof when there is an unjustified refusal to vacate the property voluntarily by the person who occupies it by mere tolerance. Recognized as a fundamental right, the right to property, as part of its legitimate defense, it is ‘the owner’s power to repel force by force, even with the assistance of the public force. In the latter case, by petitioning the Ministry of Public Security for administrative eviction (…), when seeking to recover the use, enjoyment, and fruition of his property should he wish to end the tolerance of its occupation.’ (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 6910/2001, 8107/2001, 8119/2001, 9248/2001, 10313/2002, 1331/2003, 911/2006, 3157/2006, 14466/2006, 927/2007, 2734/2007, 4953/2007, 10971/2007, 10903/2007, 10971/2007, 12738/2007, 14466/2007, 1166/2008, 16533/2007, 2303/2008, 6283/2008, 7800/2008, 10007/2008, 14135/2008, 15282/2008, 18414/2008, 4618/2009, 5454/2009, 18989/2009, 10180/2010, 12618/2010, 12838/2010, 15214/2010, 3871/2011, 3878/2011, 5035/2011, 6215/2011, 6366/2011, 9287/2011, 2227/2012, 15786/2012, 19703/2014, 19943/2014, 7144/2015, 9607/2015, 1206/2016, among many). The petition ‘is admissible even when, in the registry, the property in question does not appear registered in the name of the petitioner for the administrative eviction proceedings, but he provides a certified copy of the notarial deed by which he purchased the property’ (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 7726/1998, 911/2006, 2734/2007, 4953/2007, 6283/2008, 7800/2008, 18414/2008, 14438/2009, 5395/2010, 7828/2010, 10971/2007, 10903/2007, 14438/2010, 15214/2010, 2227/2012, 15786/2012, 19703/2014, 19943/2014, 9607/2015, etc.) or the land belongs to any state institution. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 17447/2011).” And, finally, it is also of interest to reiterate the foregoing on the inadmissibility of administrative eviction for occupation exceeding one year set forth in Article 55(3):

The Project excludes from administrative eviction cases where occupation of the property has lasted more than one year (Civil Code, art. 279, subsection 2°), without differentiating when it is by mere tolerance, nor linking them to precarious possession (posesión precaria) of lands, as constitutional case law does with tolerance: “In matters of eviction via administrative channels, the Chamber has stated that as long as the situation does not fall under the assumption of precarious possession (regulated in article 92 of the Land and Colonization Law No. 2825 of October 14, 1961 and its amendments) the authorities of the Ministry of Public Security are empowered to carry out the administrative eviction for the illegitimate invasion of the property.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER, ruling 2667/2006). The protection of public force to the owner or legitimate possessor is granted in the face of “the ongoing invasion” or to “recover possession against anyone who lacks a possessory title or has not acquired one through the passage of more than one year,” according to article 92 of Law 2825: ‘A precarious possessor is anyone who, by necessity, performs stable and effective acts of possession, as owners, in a peaceful, public and uninterrupted manner, for more than one year, and with the purpose of putting them in conditions of production for subsistence or that of their family, on land duly registered in the name of a third party in the Public Registry…’ “In accordance with the cited norm, it is the Agrarian Development Institute –today Inder–, the body empowered to intervene in all cases of precarious possession and of lands for more than one year, which will seek to find a satisfactory solution for them, in accordance with the provisions established by this law.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER rulings 3870/1996, 4237/1996, 4842/1996, 1091/1997, 2434/1997, 171/1998, 1266/1998, 1472/1998, 2019/1998, 3313/1999, 3397/1999, 5990/2000, 8714/2000, 9576/2000, 8793/2001, 10767/2001, 12896/2001, 332/2002, 514/2002, 2364/2002, 3276/2002, 5071/2002, 5095/2002, 6679/2002, 7045/2002, 7095/2002, 7487/2002, 120/2003, 383/2003, 10138/2004, 12096/2004, 396/2005, 409/2006, 3665/2007, 4094/2007, 5479/2007, 6600/2007, 6740/2007, 9665/2007, 16159/2007, 17682/2007, 783/2008, 3067/2008, 11477/2008, 15086/2008, 9473/2009, 18648/2009, 1155/2014, etc.). (Regarding eviction in common legislation when there is simple precarious occupation or by pure tolerance, see: Law 7527/1995, art. 7 subsection f; and Law 7130/1989, art. 455).

“On the other hand, a possessor by mere tolerance does not become, with the passage of time, nor in the face of the inaction of the registered titleholders, a possessor under personal title of the land.” (AGRARIAN TRIBUNAL, ruling 689/2013).

In summary, occupation by mere tolerance can last more than one year, without its nature changing unilaterally through the passage of time. In light of the foregoing and of constitutional case law, it is advisable to assess, for the purposes of the respective amendments, the situation of occupants by mere tolerance, without subjection to a time limit, as well as that of occupants of precarious possession of lands, under the assumptions of Law 2825, art. 92 and following; 9036/2012, arts. 16 subsection q, 80 and 85.

Then, although Article 56 is not modified, it must be remembered that this article establishes that before deciding on the appropriateness of the eviction, the corresponding administrative authority must request a technical report from INDER; however, no deadline is established for those purposes. And, furthermore, it is reiterated that:

“Apart from the difficulty that Inder may have in determining the time and the reason for the occupation, the text generates a disparity of treatment, without justification in the Statement of Motives, in relation to the rest of the evictions, which do not require reports from another public entity, which could contravene the Right of the Constitution. In addition to the fact that the demonstration of the cited elements would be transferred to another public entity, an evidentiary burden that falls on the interested party (FIRST CHAMBER OF THE COURT, ruling 145/2016) and would affect the speed of the proceeding, conceived in its origins as a material action of the Administration or direct coercion, shaped by the Constitutional Chamber, to guarantee the right of defense, prior to the execution of the eviction order, without becoming a contradictory procedure.” Also, regarding eviction, the observations made in the cited legal opinion must be kept in mind, to the effect that it does not safeguard “the recovery, at any time, of public domain assets against de facto occupants, by the Administration that is in charge of them, in exercise of its powers of domain self-protection (autotutela demanial) and direct action…” Remembering that “The mere occupation of a public domain asset (bien demanial), ‘regardless of the time thereof, does not generate rights over such asset.’ State entities can manage the administrative eviction before the Ministry of Public Security to recover it. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, rulings 12638/2003, 4233/2006 and 4816/2006, 12417/2008, 2882/2016, among many). Within the legal regime specific to public domain assets, the principle of the ex officio possessory recovery of the affected asset is developed, by virtue of which the Administration can recover the disturbed possession of its assets without the need to go to a judge.” In the statement of motives of the bill, it is indicated that one of the objectives is to establish the rule of a single oral hearing for all proceedings at the location of the facts, leaving as an exception the double hearing system exclusively for complex ordinary proceedings, at the discretion of the agrarian adjudicating person.

For those purposes, Article 187 is modified, indicating that the preparatory hearing and the trial hearing will be scheduled separately, only for complex ordinary proceedings according to the substantiated criterion of the court. And that in the other proceedings and in non-complex ordinary proceedings, a single hearing will be held. However, Article 188 provides that the preparatory hearing will be held at the court’s seat or at the location of the facts, and Article 65 provides that the trial hearing and, in general, evidentiary proceedings, according to the nature of what must be defined, will be conducted at the location of the facts. Therefore, it is advisable to expressly define where the single hearing should take place.

Regarding appeals (impugnaciones), it is necessary to review the relevance of the final paragraph added to Article 196, according to which the filing of appeals does not interrupt or suspend the deadlines granted by the appealed resolution for conducting or complying with procedural acts, since cases may arise in which, if the appeal is upheld, it may not be possible to reverse the effects of the appealed resolution.

It is recommended to assess which cassation bodies Article 208, as proposed, refers to, taking into account that Article 8 establishes that the agrarian jurisdiction is in charge of the courts, the Agrarian Tribunal and the First Chamber of the Supreme Court of Justice.

There is no clarity as to which assumption Article 233 subsection 2), second paragraph, refers to, and, furthermore, what is provided there must be reconciled with what is indicated in Article 47, regarding that the monies for personal costs generated in favor of the party sponsored by the agrarian public defense will be assigned to the Support Fund for the Agrarian Public Defense, to optimize the service and coverage nationwide.

In the last paragraph of Article 243, it is necessary to take into account that the segregation of the property is also subject to obtaining the segregation approval (visado de segregación) established by Article 33 of the Urban Planning Law and to compliance with the corresponding urban planning provisions.

III. CONCLUSION

Although it is true that the approval of bill no. 24818, called “AMENDMENTS TO SEVERAL ARTICLES OF THE AGRARIAN PROCEDURAL CODE, LAW NO. 9609 OF SEPTEMBER 27, 2018,” is a legislative decision, it is recommended to assess the observations set forth.

Sincerely,

Elizabeth León Rodríguez

Opinión Jurídica : 118 - J del 04/08/2025 04 de agosto de 2025 PGR-OJ-118-2025 Señora Daniella Agüero Bermúdez Jefa Área Legislativa VII Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-CPAJUR-1742-2025 de 25 de marzo de 2025, por medio del cual se requirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 24818, denominado “REFORMAS A VARIOS ARTÍCULOS DEL CÓDIGO PROCESAL AGRARIO, LEY N.°9609 DE 27 DE SETIEMBRE 2018.”

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

II. SOBRE EL PROYECTO DE LEY

Dado que se plantea la reforma de una gran cantidad de artículos del Código Procesal Agrario, emitiremos nuestro criterio refiriéndonos, en primer lugar, a aquellas reformas que tienen mayor relación con el ejercicio de las funciones de la Procuraduría, y, posteriormente, a cada uno de los artículos que requieran comentarse, haciendo referencia a lo ya indicado por la Procuraduría en la opinión jurídica no. OJ-111-2016 de 21 de setiembre de 2016, sobre el proyecto de Ley que dio origen a ese cuerpo normativo.

A. Observaciones sobre reformas relacionadas con el actuar de la Procuraduría.

Con el proyecto se pretende reformar el artículo 277 del Código para que indique que, en el sumario de derribo de árbol, se dará audiencia a la Procuraduría, únicamente cuando el árbol se ubique en un bien de dominio público y no en todos los casos, como ha ocurrido hasta ahora.

Al respecto, es necesario tener en cuenta que, aún en aquellos supuestos de árboles ubicados en propiedad privada, se mantiene el interés público de proteger el recurso forestal, por lo cual, la audiencia a la Procuraduría es un mecanismo tendiente a garantizar esa protección.

Y, por otra parte, debe señalarse que, en los supuestos de árboles ubicados en bienes demaniales, también debe conferirse audiencia al ente al que le corresponda la administración o titularidad del bien, pues no todos los bienes de dominio público son titularidad del Estado.

Al respecto, es necesario referirse a la composición de la administración pública costarricense, a raíz de lo indicado en el artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública:

“La Administración Pública la podemos entender desde dos ángulos o puntos de vista: uno objetivo y otro subjetivo. Desde el punto de vista objetivo, se refiere a la función, es decir, administración pública es la que despliegan todos los órganos que la conforman. Desde el punto de vista subjetivo, por el contrario, se refiere más bien al grupo de entes que la conforman, es decir, a los entes a los cuales el ordenamiento jurídico les atribuye la función de administrar.

El artículo 1º de nuestra Ley General de la Administración Pública, n.º 6227 del 2 de mayo de 1978, nos define a la Administración Pública desde el punto de vista subjetivo o de organización, es decir, es aquella "(…) constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica (…)." De la citada definición podemos distinguir, desde una perspectiva muy general, dos grandes categorías de entes públicos: el Estado (ente público mayor) y los entes públicos menores, es decir, el resto de entes públicos, diferentes al Estado pero creados por éste. Se les denomina menores, precisamente, porque han sido creados en virtud de un acto de imperio del Estado, para atender una serie de fines o atribuciones especiales que, originariamente, le correspondían al Estado.

Ahora bien, como bien indica la Asesora Legal de la Comisión, el Estado es sinónimo de Administración Pública Central; en tanto que, el conjunto de entes públicos menores, es sinónimo de Administración Pública Descentralizada.

La Administración Pública Central está conformada por el Estado, el que, a su vez, está compuesto por los órganos constitucionales (Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones y la Contraloría General de la República) y los órganos de relevancia constitucional (Registro Civil, Tesorería Nacional, Consejo Superior de Educación).

La Administración Pública descentralizada, por su parte, supone la existencia de entes públicos menores, dotados de ciertas características: personalidad jurídica, patrimonio propio y la atribución, en tesis de principio, de una competencia exclusiva o privativa. En cuanto a la tipología de tales entes, podemos distinguir tres grandes formas: a) la Administración Pública Descentralizada Territorial, que genera la creación de entes territoriales, por ejemplo, las municipalidades; b) la Administración Pública Descentralizada Institucional o Funcional, que provoca la creación de entes especializados para un fin específico y exclusivo, como serían, por ejemplo, las instituciones autónomas, las instituciones semi-autónomas y los entes públicos no estatales; y c) la Administración Pública Descentralizada Corporativa, cuya dirección se confía a una comunidad o asamblea general de personas vinculadas por un interés común, que puede ser el ejercicio de una profesión –caso de los colegios profesionales-, o el desarrollo de una actividad industrial, comercial o de cualquier otra índole –corporaciones públicas de carácter productivo o industrial-.” (Opinión jurídica no. OJ-249-2003 de 28 de noviembre de 2003).

De tal forma, “El Estado, cuya representación legal para efectos judiciales ostenta la Procuraduría, está compuesto por la Administración Pública Central y los poderes legislativo y judicial así como el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes, cuando ejercen función administrativa.” (Opinión jurídica no. OJ-019-2012 de 25 de abril de 2012). Y así lo distingue el Código Procesal Contencioso Administrativo en los artículos 16 y 17, al definir que “la representación y defensa de la Administración central, de los Poderes del Estado, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes de la República, en tanto ejerzan función administrativa, corresponderá a la Procuraduría General de la República.” No así, de las entidades descentralizadas, cuya representación se regirá por las leyes especiales.

Por otra parte, la reforma del artículo 322 que se propone eliminaría el párrafo en el cual se establece que en los procesos no contenciosos se otorgará audiencia por cinco días a la Procuraduría. Pese a que en el artículo 5° de la Ley de Informaciones Posesorias (no. 139 de 14 de julio de 1941) el plazo que se confiere a las partes para que se refieran a la solicitud es de un mes, con base en el artículo 322 del Código Procesal Agrario, se han estado otorgando audiencias a la Procuraduría únicamente por cinco días en ese tipo de asuntos.

Un plazo de cinco días es insuficiente para gestionar y conseguir las pruebas necesarias para respaldar la contestación del Estado. Para verificar la procedencia de inscribir un inmueble como propiedad privada y que esa inscripción no genere afectación a bienes de dominio público ni a intereses públicos, es necesario requerir información, montajes catastrales, visitas, certificaciones y otro tipo de documentación a otras dependencias públicas, como por ejemplo, al Instituto Geográfico Nacional, al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, a la Dirección de Agua, al Departamento de Previsión Vial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a las Municipalidades, etc. Por lo cual, teniendo en cuenta la numerosa cantidad de informaciones posesorias que se tramitan, el plazo de cinco días que contiene ese artículo es irrazonable y deja en indefensión al Estado.

Nótese que, en el caso de la inscripción de derechos indivisos, el artículo 327 sí mantuvo el plazo de quince días que la Ley sobre Localización de Derechos Indivisos otorga a los colindantes, acreedores hipotecarios, embargantes, anotantes y demás interesados directos, mientras que, para el caso de las informaciones posesorias no se mantuvo el plazo dispuesto en la Ley no. 139 y resulta aplicable el plazo de cinco días dispuesto en el artículo 322. Si se compara la naturaleza de esos dos procesos no contenciosos y los plazos que se regulan para cada uno de ellos, puede advertirse que no existe proporcionalidad en las regulaciones.

Por esa razón, la Procuraduría considera acertada la reforma del artículo 322 del Código Procesal Agrario como se plantea en el proyecto, pues, al eliminarse el segundo párrafo de esa disposición, resulta aplicable únicamente el plazo de un mes que dispone el artículo 5° de la Ley de Informaciones Posesorias, a la cual remite el artículo 328 del Código.

Y, por otra parte, se dejaría de dar audiencia a la Procuraduría en los procedimientos de pago por consignación, deslinde voluntario de inmuebles y homologación de transacción y conciliación extrajudiciales (artículo 321 incisos 1), 2) y 3) en los que se conocen situaciones particulares que no afectan bienes, derechos o intereses estatales, tal y como se ha hecho en otros ámbitos. En ese sentido, véase, por ejemplo, que el artículo 219 inciso 5) del Código Procesal Contencioso Administrativo, y, posteriormente, el artículo 183 aparte 1) del Código Procesal Civil (no. 9342 de 3 de febrero de 2016) derogaron el artículo 119 del Código Procesal Civil anterior (Ley no. 7130 de 16 de agosto de 1989), que establecía la participación de la Procuraduría en ciertos procesos no contenciosos.

Lo anterior, no impide que, en aquellos asuntos en los que, se puedan perjudicar bienes, derechos o intereses estatales, se deba tener como parte a la Procuraduría, como se haría con cualquier interesado que pueda verse afectado, según las disposiciones propias de cada proceso.

También en cuanto a las informaciones posesorias, el proyecto pretende reformar el artículo 329, indicando que se realizará un reconocimiento judicial en aquellos terrenos cuya área supere las treinta hectáreas, con excepción de los inmuebles a los que hace referencia el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, en los cuales se realizará el reconocimiento en todos los procesos de información posesoria y de rectificación de medida, aunque tengan una cabida menor.

Esa reforma se adecúa a lo que establece el artículo 9° de la Ley de Informaciones Posesorias, que dispone que el Juez convocará a una comparecencia que se efectuará en la finca que se desea inscribir, si ésta fuere rural y su medida excede de treinta hectáreas. Pero, además, añade que en los casos que contempla el artículo 7° de la Ley de Informaciones Posesorias, el reconocimiento se efectuará sin importar la cabida del terreno.

Efectivamente, en los casos de inmuebles ubicados en áreas silvestres protegidas, el Tribunal Agrario ha considerado necesario que se efectúe un reconocimiento judicial, independientemente de la cabida del terreno:

“Ha de señalarse que si bien se ha resuelto que la falta de reconocimiento judicial en fincas menores a 30 hectáreas no es causal de nulidad pues el artículo 9 y 4 de la Ley de Informaciones Posesorias así lo establece, este Tribunal ha sostenido de la conveniencia de realizar el reconocimiento judicial independientemente de su cabida cuando existan cuerpos de agua en el área o bien se encuentren inmersos dentro de áreas silvestres protegidas, independientemente de su categoría de manejo. Lo anterior, se justifica en que son zonas de significancia ambiental con un régimen de administración y normativa particular y específica, supeditadas a planes de manejo que aseguran su protección, conservación y uso racional de los recursos naturales. Media un interés de tutela y conservación del ambiente y sus ecosistemas, así como fines históricos y culturales según la categoría. En el caso concreto, estamos ante un terreno que se pide titular ubicado dentro del Refugio de Vida Silvestre Barra del Colorado creado por decreto ejecutivo No. 16358- MAG de 4/junio de 1985. Lo que conlleva a entender que para poder ser inscrito debe constatarse el ejercicio histórico y actual de una posesión en respeto de los recursos naturales, además de todos los demás requisitos legales.

Por ello se torna indispensable, en este caso en concreto, se realice el reconocimiento judicial por parte del juzgado de instancia de forma previa a emitirse la sentencia de fondo de corroborar el tema de la posesión ecológica al tenor del ordinal 11 de la Ley de Informaciones Posesorias. Reconocimiento que debe ser integrado como parte de los elementos a considerar, en conjunto con la valoración de la prueba testimonial en cuanto la posesión ecológica, para el dictado de la decisión aprobatoria o denegatoria.” (Voto no. 828-2022 de las 17 horas 19 minutos de 30 de agosto de 2022).

Lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley de Informaciones Posesorias es aplicable a otros bienes que no son áreas silvestres protegidas pero que, por su naturaleza, forman parte del patrimonio natural del Estado. Por ello, es necesario que en el artículo 329 se señale que el reconocimiento judicial debe realizarse también en los supuestos en los que el inmueble se encuentra dentro del patrimonio natural del Estado, sin importar si su medida es menor a 30 hectáreas.

También, por lo señalado en la sentencia citada, el artículo 329 debe indicar que en los casos de inmuebles atravesados por cuerpos de agua debe realizarse el reconocimiento judicial, independientemente de la cabida del inmueble, pues es imprescindible constatar el ejercicio histórico y actual de una posesión en respeto de ese recurso natural.

Lo mismo debe decirse sobre inmuebles que, independientemente de su cabida, cuenten con otros recursos naturales que deban ser protegidos, como lo es el caso de terrenos con cobertura boscosa, pues nótese que el artículo 7° señala que las fincas ubicadas fuera de áreas silvestres protegidas “que tengan bosques, sólo podrán ser tituladas si el promovente demuestra ser el titular de los derechos legales de posesión decenal, ejercida por lo menos durante diez años y haber protegido ese recurso natural.” Sin duda alguna, el reconocimiento judicial es un mecanismo indispensable para constatar la posesión ecológica o la posesión en respeto de los recursos naturales existentes en el inmueble.

Al respecto, el Tribunal Agrario ha expuesto que:

“La persona encargada de resolver los asuntos en sede judicial y las partes, deben tener acceso a una información ambiental verdadera, eficaz, real e idónea para que se dicten sentencias efectivas en materia ambiental. En el caso de las informaciones posesorias, es evidente, a partir de los numerales 45 y 50 de la Constitución Política, se impone a quien juzga velar porque el título inscribible en el Registro Público, suministre información tendiente a generar el mayor bienestar a todos los habitantes del país, estimulando la producción agraria y agroambiental; incentivando que se conserve y preserve un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; evitando daños que puedan afectar a las futuras generaciones. Además, la declaración en cita, establece la importancia que los jueces y las juezas velen para que la ciudadanía y la sociedad tengan acceso a la información ambiental que precisen o soliciten, incluyendo la información en poder de los órganos jurisdiccionales. Cuando se tramitan las diligencias de información posesoria, la decisión que se inscribirá en el registro correspondiente, deberá suministrar a la ciudadanía en general información precisa y transparente.” (Voto no. 275-2012 de las 11 horas 13 minutos de 15 de junio de 2012).

"El Tribunal estima trascendente que los Juzgados Agrarios, atendiendo a las circunstancias del caso, procedan a practicar preferiblemente el reconocimiento judicial en el lugar de los hechos, independientemente de la cabida del inmueble, y de esa forma se alcance acreditar la verdad real de los hechos. En la misma diligencia se recibiría la prueba testimonial, y el juez podría verificar los linderos del fundo. Esto es sumamente importante para evitar que, eventualmente, se titulen terrenos del Estado, áreas protegidas, o terrenos de otros particulares, o cuando existan construcciones o casas de habitación de otras personas. De esa forma se evitarían futuros conflictos judiciales.” (Voto No. 99 de 9 horas 20 minutos del 10 de febrero de 1999).

En consecuencia, la Procuraduría estima que en el artículo 329 debe indicarse que el reconocimiento judicial en las informaciones posesorias se debe efectuar, independientemente de la cabida del inmueble, siempre que éste se ubique en áreas silvestres protegidas, en patrimonio natural del Estado o cuando sea atravesado por cuerpos de agua, o tenga cobertura boscosa.

Con lo dicho hasta aquí, ha quedado claro que los procesos de información posesoria pueden implicar la afectación de bienes de dominio público, de bienes demaniales de alta importancia ambiental y otros intereses públicos, por lo cual, el artículo 8° de la Ley de Informaciones Posesorias dispone que si después de otorgada la audiencia de un mes que establece el artículo 5°, “surgiere oposición del Estado o del ITCO, se ordenará archivar el expediente y se tendrá por agotada la vía administrativa a efecto de que el titulante pueda accionar en la vía contencioso- administrativa, contra el Estado o dicho Instituto.” Tal disposición es sumamente importante, porque permite al juzgador archivar una información posesoria en la cual, según la oposición formulada por el Estado o por el INDER, se constate que inscribir un inmueble como propiedad privada implica una afectación a bienes de dominio público y a intereses públicos. Con lo cual, el titulante tendrá la carga de demostrar, en un proceso ordinario, la procedencia de su solicitud.

Por su parte, el Código Procesal Agrario no es coincidente con esa disposición, pues, en el artículo 323, que es aplicable a todos los procesos no contenciosos, incluido el de informaciones posesorias, se limita a indicar que: “Si a la solicitud se opone alguna persona de manera fundada, se dará traslado a la promovente por tres días. Cualquiera de las involucradas podrá pedir audiencia de conciliación para dirimir el conflicto. De omitirse tal petición o no lograrse un acuerdo, se dará por terminado el proceso y se remitirá a las partes a la vía ordinaria, para que la opositora presente la demanda en el plazo de un mes. En caso de no hacerlo, se continuará el proceso no contencioso, salvo impedimento legal.” Si bien, el artículo 8° de la Ley de Informaciones Posesorias contiene una regulación similar en el primer párrafo, lo cierto es que el artículo 323 del Código Procesal Agrario no establece la salvedad que sí señala el artículo 8° de la Ley de Informaciones Posesorias para los casos en los que la oposición provenga del Estado o del INDER.

De tal modo, con base en ese artículo 323, si en una información posesoria el Estado o el INDER se oponen a la inscripción del bien en virtud de que se afectan bienes demaniales o intereses públicos, le correspondería a esos entes públicos formular la demanda contra el titulante en el plazo de un mes para demostrar la improcedencia de la titulación.

En materia de bienes de dominio público, “de acuerdo con el principio de la carga probatoria, si el particular no comprueba la titularidad aducida, el inmueble se reputará de naturaleza pública por imperativo legal. (Para bienes públicos afines, vid dictámenes C-138-91, C-102-93, C-128-99 y 154-2001, entre otros)” (Dictamen no. C-146-2008 de 5 de mayo de 2008). En consecuencia, la inversión en la carga o responsabilidad de demostrar la improcedencia de la inscripción que causa el artículo 323, implica una grave afectación en la defensa y resguardo de los bienes de dominio público, porque además de que ya existe una intención de un particular de inscribir como propiedad privada un bien demanial o de que, con su inscripción se afecte alguno de esos bienes, el Estado debe incurrir en nuevos gastos para presentar una demanda ordinaria contra quien pretende adueñarse del patrimonio público y demostrar esa afectación en un proceso ordinario, pese a ya haberse formulado la oposición, con la prueba respectiva, en el trámite de la información posesoria.

Tomando en cuenta la gran cantidad de informaciones posesorias que involucran bienes demaniales, los costos económicos y materiales necesarios para proteger esos bienes de inscripciones indebidas aumentarían considerablemente, con lo cual, se corre el riesgo de que esa defensa desmejore, en detrimento del patrimonio público.

Por lo anterior, es necesario que lo dispuesto en el artículo 323 del Código Procesal Agrario se adecúe a lo indicado en el artículo 8° de la Ley de Informaciones Posesorias, en los términos aquí expuestos.

B. Observaciones sobre otras reformas propuestas por el proyecto.

El proyecto de ley mantiene el texto del artículo 1° del Código prácticamente igual, eliminando al final la frase “y el desarrollo rural.” Lo cual, es acorde con lo señalado por la Procuraduría en la opinión jurídica no. OJ-111-2016 en cuanto que dicha expresión es muy amplia y podría englobar competencias de disciplinas ajenas.

Pero, en ese artículo se sigue manteniendo la competencia de la jurisdicción agraria sobre las relaciones jurídicas que se susciten por la producción de “otros organismos”, sin precisarse a qué tipo o especies de organismos se refiere.

También, se mantiene la competencia de la jurisdicción agraria en relación con las actividades de transformación, industrialización, valorización y comercialización de productos agrarios, su trazabilidad, así como las auxiliares a éstas, lo cual, también se reitera en el artículo 2° inciso 3). Al respecto, en la opinión jurídica de cita se dispuso que:

“En este punto, la SALA PRIMERA DE LA CORTE, en su momento indicó que «II.-Si bien los artículos 1º y 2º, inciso h), de la Ley de Jurisdicción Agraria refieren a las "actividades de producción, transformación, industrialización y enajenación de productos agrícolas "como fórmula amplia para determinar la competencia de esta jurisdicción especializada, la correcta interpretación de tal fórmula necesariamente obliga aceptar la existencia de una actividad agraria principal, la de producción de productos agrícolas, sobre la cual se estructuran los conceptos de empresa y constituye la única y verdadera actividad agraria, siendo las otras actividades conexas a la principal, entendibles como agrarias solo y en tanto se realicen por el mismo empresario, pues la transformación, la industrialización y la enajenación de productos agrícolas son típicas actividades industriales -las dos primeras- o comerciales -la última-, presumiblemente agrarias solo en la medida que fueren realizadas por el mismo empresario agrario dentro del proceso de la producción. Siendo conexas estas últimas a la principal en modo alguno pueden rebasar o extralimitar -en su actividad- a la principal, pues en ese caso no existiría conexidad» (voto 52/1993). Esas actividades conexas «(…) si las realiza otro empresario no vinculado directamente con la actividad principal, serían comerciales, pues ésa es su naturaleza, aun cuando se trate de transformar, industrializar, enajenar o comercializar productos agrícolas, pues el elemento calificante de la empresa no es el bien "producto agrícola" sino, por el contrario la "producción agrícola", en suma la actividad agraria. También pueden dejar de ser agrarias las actividades agrícolas industriales y agrícolas comerciales cuando rebasan el ejercicio normal de la agricultura y constituyen la actividad principal» (voto 9/1991).” También, se advirtió que:

“Por la redacción del artículo 1°, las actividades “auxiliares a éstas” aluden a las inmediato anteriores o conexas: las «de transformación, industrialización, valorización y comercialización de productos agrícolas, su trazabilidad…», lo que ha de revisarse. Las actividades auxiliares, escriben Oscar Salas Marrero y Rodrigo Barahona Israel, «son realizadas por una empresa distinta, que pertenece a un titular diferente, goza de autonomía y ‘sirve’ a la empresa propiamente agraria, para que ésta desenvuelva, de modo más adecuado, sus funciones y alcance su objetivo»; suplen una deficiencia de la empresa agrícola. (Derecho Agrario. Edit. Universidad de Costa Rica. 1980, pg. 19). En este sentido, expresó el TRIBUNAL AGRARIO: «La actividad auxiliar es una actividad autónoma. Su ejercicio corresponde a la llamada empresa auxiliar. En nuestro ordenamiento jurídico no existe norma expresa que se refiera a ellas» (voto 85/1996). La resolución aclara que «no todos los contratos que realice el empresario agrario con el empresario auxiliar serán del conocimiento de los tribunales agrarios. Sólo aquellos que tengan su origen directo en el ejercicio de actividades esencialmente agrarias. (…) Sólo si la actividad auxiliar tiene como fin directo solventar un requerimiento en una etapa del proceso productivo agrario, el contrato sería del conocimiento de los tribunales agrarios». Como ejemplos, señala «las que realizan las empresas de servicio en agricultura mecanizada, tales como preparación del terreno, irrigación, fumigación aérea, conservación de productos agrícolas perecederos, etcétera».

La trazabilidad tiende a garantizar la calidad e inocuidad para el consumo humano o animal de productos agroalimentarios. En general, consiste en un mecanismo de control del tránsito de un producto alimenticio o pienso, que permite determinar responsabilidades por posibles daños y poder actuar con celeridad ante una eventual contaminación. Es extensiva a todas las etapas del proceso productivo, transformación y distribución.” En cuanto a la trazabilidad de productos de origen animal, se dispuso:

“La Ley 8495/2006, General del Servicio Nacional de Salud Animal, circunscrita a los productos de origen animal, contempla la trazabilidad en varios de sus artículos (5°, 6° incs k y m, 65 a 72), sin definirla, como sí lo hace, por ejemplo, el Reglamento 178/2002 del Parlamento y del Consejo Europeos, de 28 de enero del 2002, por el que se fijan los principios y requisitos generales de la legislación alimentaria, con miras a garantizar dentro de la Comunidad la libre circulación de alimentos y piensos, seguros y saludables, a la vez que la fiabilidad de la información proporcionada a los consumidores. Define la trazabilidad como “la posibilidad de encontrar y seguir el rastro, a través de todas las etapas de producción, transformación y distribución, de un alimento, un pienso, un animal destinado a la producción de alimentos o una sustancia destinados a ser incorporados en alimentos o piensos o con probabilidad de serlo” (arts. 3.15 y 18.1). La Comisión Europea emitió en el Reglamento de Ejecución (UE) N° 931/2011, relativo a los requisitos para la adecuada aplicación de las normas de trazabilidad establecidas en el Reglamento (CE) Nº 178/2002. (El Libro Blanco, de la Comisión Europea, sobre la Seguridad Alimentaria, del 12/1/2000 (COM/99/0719) contempla la rastreabilidad de los alimentos destinados al consumo humano y animal; Cap 2, pto. 10).” De tal modo, sigue siendo necesaria una mayor regulación sustantiva, sobre la forma en la que se implementará la trazabilidad, cuyos conflictos son de conocimiento de los tribunales agrarios. Y, en términos generales, es necesario revisar y precisar las actividades que se señalan en el artículo 1° del Código y según las cuales se define la competencia de la jurisdicción agraria, con el fin de que no se presenten interferencias con la competencia de otras jurisdicciones.

En el artículo 2° se redefine la competencia material de los Tribunales Agrarios. Siendo consecuentes con la reforma que se plantea del artículo 1°, debería eliminarse en la parte inicial de este artículo la referencia que se hace a la materia de desarrollo rural, al igual que en el artículo 11 inciso 4).

Sobre lo indicado en el inciso 1) del artículo 2°, se reitera lo ya señalado sobre las actividades auxiliares y conexas. Y, sobre los servicios agrarios, se insiste en lo dicho en la OJ-111-2016, en cuanto a que no existe un concepto jurídico de servicios agrarios y que resulta inconveniente que su precisión quede a criterio del intérprete.

Además, sobre la última parte del inciso, y también en relación con lo señalado por el artículo 313, debe tomarse en cuenta que el artículo 68 de la Ley no. 9036 de 11 de mayo de 2012, establece la sucesión administrativa del contrato de asignación individual, conforme con el cual el INDER puede autorizar el traspaso directo del contrato, ya sea en el período de prueba o una vez asignado, al heredero designado por el causante o a los herederos que designen los demás coherederos, según acuerdo que deberá homologar un juez. Por tanto, se requiere precisar en qué casos resultaría competente el juez agrario para conocer los procesos sucesorios de los bienes inmuebles adjudicados por el INDER.

En el artículo 2 inciso 4), se hace referencia a “conflictos surgidos entre particulares por el aprovechamiento de bienes o servicios ambientales para actividades agrarias.” Sobre ese punto, como se dijo en la OJ-111-2016, es necesario precisar los aspectos que sobre materia ambiental pueden conocer los Tribunales agrarios, para la debida aplicación e interpretación de los nuevos alcances de la competencia agraria y evitar roces con otras jurisdicciones. Además, se indicó, por ejemplo, que los contratos de pagos por servicios ambientales con el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, son de naturaleza administrativa, y, en consecuencia, los conflictos que surjan en relación con éstos, deben ser conocidas por la jurisdicción contencioso administrativa.

Debe tenerse en cuenta que el aprovechamiento de bienes ambientales, implica la existencia de una autorización administrativa y, en algunos casos, el aprovechamiento de bienes de dominio público. Según lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley de Biodiversidad, toda controversia relacionada con la diversidad biológica será competencia exclusiva de la jurisdicción contencioso administrativa, salvo que se trate de los delitos contra la biodiversidad que deben ser juzgados por la jurisdicción penal y las controversias que se susciten entre particulares, donde no medie un acto administrativo ni del dominio público, que deben ser conocidas por la jurisdicción agraria.

Al respecto, en la opinión jurídica de referencia se señaló que “La SALA PRIMERA DE LA CORTE, en voto 123/2010, resolvió que la discusión de un aparente bien demanial, de aspectos referidos a biodiversidad y un contrato de servicios ambientales, definen la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, según los artículos 2 del CPCA y 108 de la Ley de Biodiversidad.” El propio artículo 3° del Código Procesal Agrario dispone que quedan excluidas del conocimiento de los tribunales agrarios, las pretensiones propias de las jurisdicciones penal, laboral y contencioso-administrativa.

Por esas razones, debe entenderse que “la prevención, la restauración e indemnización de daños causados por las actividades agrarias” que se señala en el artículo 2 inciso 4) corresponde a la Jurisdicción Agraria cuando se trate de conflictos de orden privado, en los que se reclaman daños y perjuicios a un particular, y en los que el objeto y pretensiones de la demanda sean de naturaleza agraria y no comprometan “el ejercicio de la función administrativa, en sus diversas manifestaciones ni la competencia de una entidad pública, en la que el Juez Contencioso pueda y deba ejercer el control de la legalidad de actuaciones de la Administración, en lo que se constituye un proceso contencioso.” (Sala Primera, voto no. 1542-2012 de las 9 horas 45 minutos de 20 de noviembre de 2012).

Esas observaciones también son aplicables a lo dispuesto en cuanto al proceso de trámite preferente regulado en el artículo 282, pues, aunque se indica que esa vía se utiliza para las controversias que se susciten entre particulares vinculadas con la biodiversidad, y en los que no medie un acto administrativo ni del dominio público, en los artículos 285 y 287 que se proponen reformar, así como en los artículos 289 y 290, se regulan situaciones atinentes a la reparación e indemnización de daños ambientales que no son precisamente afectaciones particulares.

En cuanto a la tutela de intereses difusos, en relación con la defensa y protección del ambiente, en la opinión jurídica de cita, se expuso:

“La SALA PRIMERA DE LA CORTE ha señalado que la categoría del interés supraindividual es comprensivo de los intereses difusos y los colectivos (voto 896/2012, 973/2013 y 1321/2013), que integran la categoría más amplia de los intereses legítimos (SALA PRIMERA DE LA CORTE, resoluciones 675/2007, 896/2012, 296/2013, 973/2013, 1321/2013 y 1262/2015). En la jurisdicción contencioso administrativo están legitimados para demandar quienes invoquen la afectación de intereses legítimos o derechos subjetivos. (Código Procesal Contencioso Administrativo, art. 10.1ª. SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 590/2009 y 805/2010). Conforme a ese Código (arts. 10.1c y 48.1), que el Proyecto no reforma, corresponde a los Tribunales Contencioso Administrativos la tutela de los intereses colectivos y difusos, incluidos dentro de estos la protección del ambiente, al consumidor, etc. (SALA CONSTITUCIONAL, resolución 119/2005, 119/2005, 1145/2007, SALA PRIMERA, votos 675/2007, 11796/2007, 973/2013, 156/2013, 1321/2013, 77/2016; Ley 7472, arts. 32 inc f y 33 inc d, etc.). Por lo que ha de delimitarse con claridad el ámbito de competencia que sobre esos temas tendrán los Tribunales Agrarios, haciéndose las respectivas modificaciones. Las acciones para la defensa de bienes ambientales de dominio público, áreas silvestres protegidas, por ejemplo, en nuestro criterio han de ser de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativo, especializada en asuntos de Derecho Administrativo.

En el particular, la SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 9928/2010, expresó que en el control de legalidad consagrado en el artículo 49 de la Constitución, el “constituyente derivado optó por una justicia administrativa mixta, por cuanto, el párrafo primero, al definir el objeto del orden jurisdiccional contencioso-administrativo –‘garantizar la legalidad de la función administrativa’-, debe complementarse, ineluctablemente, con el párrafo in fine, al preceptuar que ley brindará protección, como mínimo, a los derechos subjetivos y los intereses legítimos –sin distinguir, en cuanto a estos últimos, por lo que resulta admisible la tutela tanto de los personales como de los colectivos, sea corporativos o difusos-. Consecuentemente, la jurisdicción contencioso- administrativa, según el Derecho de la Constitución, fue instituida tanto para velar por la legalidad de la función administrativa como para la tutela efectiva de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados frente a los poderes públicos. Se conjuga, así, constitucionalmente, un rol objetivo y subjetivo de la jurisdicción contencioso-administrativa”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 9928/2010, adicionada por resolución 11034/2010. El subrayado no es del original).

El concepto de "intereses difusos" desarrolla una forma de legitimación que “se ha venido abriendo paso, especialmente en el ámbito del derecho administrativo, como último ensanchamiento, novedoso pero necesario, para que esa fiscalización sea cada vez más efectiva y eficaz” (SALA PRIMERA DE LA CORTE, resoluciones 119/2005, 805/2010; 547/2012. SALA CONSTITUCIONAL votos 3705/1993, 14348/2009, 18936/2009, 1646/2010, 4329/2011, 8718/2011, 13935/2011, entre varios. Esa legitimación, más abierta y flexible, de que se vale el Estado de Derecho para asociar a los administrados en el interés público de fiscalizar su propia legalidad; “es necesaria para asociar a los ciudadanos al interés del propio Estado de Derecho de fiscalizar y, en su caso, reestablecer su propia juridicidad” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 13363/2007).

En punto a la protección de los intereses difusos, incluidos en las situaciones jurídicas colectivas, en el proceso contencioso administrativo, ver de la SALA PRIMERA DE LA CORTE las resoluciones 896/2012, 292/2013, 990/2013, 957/2014.

La necesidad de precisar los contornos de la nueva competencia agraria sobre intereses supraindividuales la acentúa el hecho de que el TRIBUNAL AGRARIO ha utilizado esos términos con una connotación especial en el voto 00003/2006: “El caso en estudio, la demanda grupal que presentan los actores es lo que en doctrina se le llama acción para la tutela de intereses supraindividuales en la modalidad de "Intereses individuales homogéneos" así entendidos por ser provenientes de un origen común.- Los INTERESES INDIVIDUALES HOMOGÉNEOS consiste en un grupo con intereses propiamente individuales, referido a bienes divisibles, susceptibles de apropiación y goce diferenciados (sus contratos de arrendamientos y daños patrimoniales), pero que por razones de protección se unen porque les es común la causa.” Pasando a otro tema, siguen siendo aplicables las observaciones hechas en la OJ-111-2016 sobre el artículo 2 inciso 5), sobre los derechos de obtención de variedades vegetales:

“La condición de obtentor no es inherente a la de empresario agrario. Puede serlo un inventor, un órgano con personalidad jurídica instrumental o ente administrativo (el INTA, una universidad pública), etc. Obtentor es la persona física o jurídica que ha desarrollado o descubierto y puesto a punto una nueva variedad. El título de obtentor es el documento expedido por la Oficina Nacional de Semillas “en el que se reconoce y ampara el derecho de obtentor en una variedad vegetal nueva, distinta y homogénea”. (Ley 8631, art. 4°; Decreto 35677/2009, art. 3°).

Con las reformas que hace el Proyecto, artículo 341.4, a la Ley 8631, arts. 51 y 52, “todo proceso” relativo a la protección de los derechos de titulares de obtenciones vegetales o pretensiones de estos se tramitarán por el Código Procesal Agrario, mediante el proceso ordinario (no el abreviado civil que ahora rige), y los casos de competencia desleal –se anotó- por el proceso sumario (Ley 7472, art. 17). Con lo cual, el único proceso al que habría que acudir en adelante, con motivo de la aplicación judicial de la Ley 8631, sería el agrario. El artículo 2°, inciso 5 del Proyecto circunscribe el conocimiento de los Tribunales agrarios a las “controversias entre particulares” relativas a los derechos de obtentores de variedades vegetales. La actividad de investigación y generación de obtenciones vegetales pueden desarrollarla personas jurídicas públicas (Ley 8631, arts. 2° y 6, inc. e). De la lectura de las dos normas citadas del Proyecto se infiere que quedarían sin regular el tipo de proceso y jurisdicción donde se ventilarán los conflictos en que el titular de la obtención vegetal sea un órgano o ente público, lo que se sugiere valorar, así como el cambio del proceso abreviado (tutela más célere para ese tipo de asuntos, que produce cosa juzgada material; art. 162 Código Procesal Civil), al ordinario.

La Oficina Nacional de Semillas (Ofinase), órgano desconcentrado del Ministerio de Agricultura y Ganadería, es el competente para recibir, tramitar y resolver las solicitudes para la concesión de los certificados de obtentor de variedades vegetales y su inscripción en el Registro de Variedades Protegidas que al efecto se crea. Si la solicitud de concesión del derecho de obtentor cumple todos los requisitos y se ha observado el trámite, la Ofinase procede a su inscripción en el Registro de Variedades Protegidas y otorga el certificado de obtención vegetal. (Ley 8631, arts. 5° y 11; Ley 6289/1978, art. 1°). Ha de hacerse la salvedad de que los procesos judiciales para discutir la legalidad de conductas administrativas en materia de obtenciones vegetales deben ser de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa.” Se reitera que sobre los asuntos relativos a aspectos fitosanitarios y zoosanitarios que se establecen en el artículo 2° inciso 7) deben excluirse los procesos sobre el control de legalidad de las conductas administrativas y las cuestiones de responsabilidad patrimonial de la Administración, que son competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.

De manera similar, en cuanto a la competencia agraria sobre los reclamos de consumidores vinculados con productos y servicios, así como los conflictos de competencia desleal entre particulares dispuesta en el artículo 2° incisos 7) y 9), “es importante dejar a salvo la impugnación judicial, por ilegalidad, de conductas de la Administración Pública sujetas al Derecho Administrativo bajo la órbita de la Ley 7472/1994, de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor y sus reformas, que han de ser de conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa (arts. 17, 53 inc. b y 64).” (OJ-111-2016).

La redacción del artículo 10 que se propone en el proyecto, es la misma que actualmente tiene la norma vigente, por lo cual, no es necesario contemplarla en el proyecto.

En el artículo 11 inciso 2) se indica que es competencia del Tribunal Agrario resolver las inconformidades de las partes y conflictos de competencia que se susciten entre los juzgados agrarios y con juzgados de otras materias, así como las inhibitorias en razón de la materia que realicen las personas juzgadoras agrarias. Al respecto, debe tomarse en cuenta que el artículo 100 inciso 2) de la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone que a ese Tribunal solo le corresponde conocer las inconformidades y los conflictos de competencia que se susciten entre los juzgados agrarios, no así, aquellas que se presenten con juzgados de otras jurisdicciones, y no se está planteando la modificación de ese artículo para que los textos sean coincidentes.

En relación con ese mismo tema, la redacción del artículo 25 podría ser más clara, para que se entienda, con facilidad, cuál es el trámite que corresponde para la declaratoria de incompetencia por el territorio y por la materia, de oficio y a instancia de parte, así como la inconformidad de las partes con lo resuelto. De cara a lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, debe quedar claro que la inconformidad de lo resuelto por el Tribunal Agrario sobre la incompetencia por la materia debe ser conocido por la Sala Primera de Casación, tal y como se señala en el artículo 12 inciso 1).

El texto del artículo 46 que se plantea en el proyecto es el mismo que tiene la norma actualmente, por lo cual, al no contener ningún cambio o reforma, no es necesario que se consigne.

En el artículo 47 se propone que la totalidad de los dineros por costas personales que se generen a favor de la parte patrocinada por la defensa pública agraria se dirijan, únicamente, al Fondo de Apoyo a la Defensa Pública Agraria, para optimizar el servicio y la cobertura en el territorio nacional. Por ello, se sugiere contar con algún criterio técnico que justifique el cambio en el destino de esos montos, que determine cuál es la necesidad de esos recursos para ese Fondo y cuál es la afectación para el Fondo de Apoyo a la Administración de Justicia Agraria, que dejaría de recibir el cincuenta por ciento.

Para mayor claridad, en la reforma del artículo 49 inciso 4) se recomienda mantener la redacción que tiene actualmente el inciso, agregando la referencia al artículo 51.

En cuanto al artículo 55, se reiteran las observaciones expuestas en la OJ-111-2016, sobre la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer los asuntos relacionados con los desalojos administrativos:

“Como ese tipo de desahucio se da a causa del dictado y ejecución de una resolución o acto administrativo formal del Ministerio de Seguridad Pública, al cabo de un procedimiento sumarísimo –pero suficiente- para constatar que concurren los supuestos legales para el desalojo, garantizar el debido proceso, mínimo (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 12838/2010), y motivar el acto, lo propio es que al sobrevenir un proceso donde se cuestione la validez de la conducta administrativa del órgano ministerial, sea de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa. En tales casos, “el fallo judicial actúa sobre la conducta administrativa verificando en un examen de legalidad la concurrencia o no de los elementos del acto y su conformidad con el ordenamiento jurídico”, salvo declaratorias adicionales que pueda incluir la pretensión. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION CUARTA, sentencia 71/2015). A los elementos de validez del acto administrativo (o resolución) que se dicte para el desalojo se refirió la SALA CONSTITUCIONAL en la sentencia 1206/2016. Como ejemplos de ese tipo de procesos seguidos en lo contencioso-administrativo, pueden consultarse de la SALA PRIMERA DE LA CORTE las sentencias 583/2011, 395/2012, 556/2012, 145/2016 221/2016; del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION CUARTA la 71/2015, 118/2015; SECCION QUINTA 3015/2010; SECCION SEXTA la 2918/2009, 2291/2010, 2746/2010, 3749/2010, 4178/2010, 96/2011, 16/2011, 172/2011, 99/2013, 21/2015; SECCION SETIMA la 75/2014, y SECCION OCTAVA la 38/2016 y 80/2013, entre otras.

A fin de que se ejerza el control de legalidad, en los términos del numeral 49 de la Constitución, la SALA PRIMERA DE LA CORTE ha atribuido el conocimiento de esos asuntos al ámbito competencial del Tribunal Contencioso Administrativo en diversos pronunciamientos sobre acciones para que se declare: 1336/2015 (la nulidad absoluta del procedimiento de desahucio administrativo), 1703/2003 (la ilegalidad de lo dispuesto por el Ministerio de Seguridad Pública), 555/2009 y 744/2012 (la suspensión del acto administrativo de desalojo, por presuntos vicios; la segunda con solicitud de daños y perjuicios), 9/2011 (la ilegalidad de actos administrativos que culminaron con la orden de desalojo y para el reconocimiento de derechos posesorios en parcela adjudicada), etc.

Se sugiere que se disponga, en forma expresa, que sólo serán de conocimiento de los Tribunales agrarios conflictos entre particulares relacionados con un desalojo administrativo, donde no se impugnen conductas administrativas o involucren bienes públicos, ni se reclamen responsabilidades de la Administración Pública.” Además, deben reiterarse las observaciones hechas sobre la improcedencia del desalojo administrativo cuando existe un asunto judicial pendiente, como se establece en el artículo 55 inciso a):

“A tono con el artículo 55 del Proyecto, el desahucio administrativo es improcedente cuando haya proceso judicial en trámite donde se pretenda el desalojo y restitución del inmueble entre las mismas partes, o a quien se pretenda desalojar se encuentre en posesión del bien por mera tolerancia de la persona gestionante o tenga una ocupación del inmueble superior a un año, lo cual podría ser discordante con la jurisprudencia constitucional.

Concerniente al proceso judicial en trámite, para la SALA CONSTITUCIONAL “la simple presentación de un proceso en sede judicial no suspende el desalojo” administrativo (sentencias 5179/2004, 911/2006, 2734/2007, 5641/2007, 12703/2007, 6283/2008).

El hecho de que esté pendiente un proceso relacionado con el derecho de propiedad del inmueble ante algún órgano jurisdiccional, “no impide a la Administración, continuar con las diligencias de desalojo administrativo y, eventualmente ejecutarlo, pues en tanto la autoridad judicial competente no ordene a la administración la suspensión de los procedimientos, está en libertad de proceder como en derecho corresponda” (sentencias 2432/2006, 3284/2013 y 1155/2014). Una vez que el Ministerio de Seguridad Pública, “después de realizar las comprobaciones del caso, acoge la solicitud de desalojo y ordena a los ocupantes hacer abandono del inmueble, ese acto es ejecutivo y ejecutable”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 6359/2003, 10180/2010, 15214/2010, 5035/2011, 2227/2012, 19703/2014, 19943/2014 y 9607/2015. Vid. Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, arts. 1°, 4°, inciso 4°; Ley 6227, art. 146. SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 1244/1991, 4543/1995 y 4842/1996).

En los desahucios administrativos el Ministerio de Seguridad Pública “puede actuar con abstracción de la existencia de un proceso jurisdiccional, siempre y cuando no haya una medida cautelar dictada por la autoridad judicial que se lo impida expresamente”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 3275/1996, 3296/1996, 3307/1996, 3870/1996, 4237/1996, 4842/1996, 1091/1997, 2434/1997, 171/1998, 1266/1998, 1472/1998, 2019/1998, 3397/1999, 5990/2000, 8714/2000, 8793/2001, 10767/2001, 12896/2001, 2364/2002, 332/2002, 514/2002, 9495/2002, 6359/2003, 8410/2003, 4441/2005, 15257/2005, 879/2006, 911/2006, 1648/2006, 2286/2006, 2432/2006, 3157/2006, 4621/2006, 5368/2006, 8472/2006, 2734/2007, 4953/2007, 5641/2007, 10903/2007, 12086/2007, 14466/2007, 16159/2007, 2897/2008, 3067/2008, 6283/2008, 7800/2008, 7828/2010, 10180/2010, 12838/2010, 5035/2011, 13135/2011, 2227/2012, 15786/2012, 1155/2014, 19703/2014, 19943/2014, 666/2015, 9607/2015, 15945/2015, 19803/2015, 3613/2016, entre muchas). La SALA PRIMERA DE LA CORTE ha seguido esa tesis, salvo en dos resoluciones aisladas (964/2011 y 395/2012), en que se ha pronunciado por la suspensión cuando se discute el derecho de titularidad del bien.

En tema de desalojos administrativos, la SALA CONSTITUCIONAL ha sostenido que a ésta le corresponde “delimitar con el valor vinculante erga omnes de sus precedentes y jurisprudencia, el contenido y límites del amparo al derecho de propiedad o a otros fundamentales como el derecho a la Justicia”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 3426/1996, 3275/1996, 3307/1996, 3870/1996, 4237/1996, 1091/1997, 2434/1997, 171/1998, 1266/1998, 1472/1998, 2019/1998, 3397/1999, 5990/2000, 8714/2000, 8793/2001, 10761/2001, 12896/2001, 2364/2002, 332/2002, 514/2002, 7045/2002, 12257/2005, 15257/2005, 2286/2006, 2432/2006, 17490/2006, 17491/2006, 5641/2007, 6077/2007, 6600/2007, 6740/2007, 7316/2007, 8944/2007, 9665/2007, 9761/2007, 10903/2007, 10949/2007, 12179/2007, 14467/2007, 14706/2007, 14707/2007, 14943/2007, 17015/2007, 18357/2007, 18464/2007, 1338/2008, 1418/2008, 4474/2008, 10001/2008, 10004/2008, 10910/2008, 10957/2008, 11686/2008, 11854/2008, 14268/2008, 15569/2008, 16321/2008, 16360/2008, 17207/2008, 17277/2008, 1512/2009, 7368/2009, 10470/2009, 11981/2009, 13883/2009, 14617/2009, 1630/2009, 15122/2009, 10325/2010, 12397/2010, 20241/2010, 5147/2011, 6288/2011 y 1155/2014).

(…)

Con base en todo lo anterior, se sugiere ponderar la improcedencia del desahucio administrativo cuando haya proceso judicial en trámite donde se pretenda el desalojo y restitución del inmueble entre las mismas partes, sin que haya una medida cautelar que lo enerve.” Es importante tener en cuenta lo dicho sobre el desahucio judicial contra el “ocupante por mera tolerancia” o “para hacerla cesar”, según los artículos 256 y 258 del Código y la inadmisibilidad del desahucio administrativo por esa causal, según el artículo 55 inciso 2:

“De acuerdo con el Código Civil, art. 279, inciso 1°: “Los actos facultativos o de simple tolerancia no dan derecho de posesión”, durante el tiempo de la ocupación, “lo que significa que finalizada la tolerancia el dueño puede ejercer las acciones pertinentes para recuperar la posesión de su propiedad”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 15257/2005).

La ocupación por mera tolerancia no está amparada en ningún título jurídico del que se desprenda el derecho a favor de quien posee el inmueble. En la investigación previa del Ministerio de Seguridad Pública basta con demostrar la titularidad de la propiedad por parte del petente para suponer que cuenta con legitimación y derecho para exigir el desahucio administrativo, sin perjuicio de que el poseedor pueda probar lo contrario mediante el recurso de reposición. Verificar la concurrencia del supuesto de precariedad de la posesión supondría imponer al gestionante o a la Administración la carga de la prueba sobre un hecho negativo. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 145/2016).

Si bien es decisión del legislador autorizar el desalojo administrativo por tolerancia, conviene tener presente que la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado a favor del mismo cuando hay negativa injustificada a desalojar el inmueble en forma voluntaria de quien lo ocupa por mera tolerancia. Reconocido como un derecho fundamental el de propiedad, como parte de su legítima defensa, es “potestad del propietario repeler la fuerza por la fuerza, incluso con el auxilio de la fuerza pública. En este último caso, gestionando ante el Ministerio de Seguridad Pública el desalojo administrativo (…), cuando pretenda recuperar el uso, goce y disfrute de su propiedad en caso de querer terminar con la tolerancia de la ocupación de ésta”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 6910/2001, 8107/2001, 8119/2001, 9248/2001, 10313/2002, 1331/2003, 911/2006, 3157/2006, 14466/2006, 927/2007, 2734/2007, 4953/2007, 10971/2007, 10903/2007, 10971/2007, 12738/2007, 14466/2007, 1166/2008, 16533/2007, 2303/2008, 6283/2008, 7800/2008, 10007/2008, 14135/2008, 15282/2008, 18414/2008, 4618/2009, 5454/2009, 18989/2009, 10180/2010, 12618/2010, 12838/2010, 15214/2010, 3871/2011, 3878/2011, 5035/2011, 6215/2011, 6366/2011, 9287/2011, 2227/2012, 15786/2012, 19703/2014, 19943/2014, 7144/2015, 9607/2015, 1206/2016, entre muchas). La gestión “es procedente aun cuando registralmente la propiedad en cuestión no aparezca inscrita a nombre del promovente de las diligencias de desahucio administrativo, pero éste aporte copia certificada de la escritura notarial por medio de la cual compró el inmueble” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 7726/1998, 911/2006, 2734/2007, 4953/2007, 6283/2008, 7800/2008, 18414/2008, 14438/2009, 5395/2010, 7828/2010, 10971/2007, 10903/2007, 14438/2010, 15214/2010, 2227/2012, 15786/2012, 19703/2014, 19943/2014, 9607/2015, etc.) o el terreno sea de cualquier institución estatal. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 17447/2011).” Y, por último, también interesa reiterar lo indicado sobre la improcedencia del desalojo administrativo por ocupación superior a un año que establece el artículo 55 inciso 3):

“Excluye el Proyecto del desahucio administrativo los casos en que haya ocupación del inmueble superior a un año (Código Civil, art. 279, inc. 2°), sin diferenciar cuando es por mera tolerancia, ni vincularlos a la posesión precaria de tierras, como lo hace la jurisprudencia constitucional con la tolerancia: “En materia de desalojo en vía administrativa, la Sala ha dicho que en tanto no se esté en el supuesto de la posesión en precario (regulado en el artículo 92 de la Ley de Tierras y Colonización N° 2825 del 14 de octubre de 1961 y sus reformas) las autoridades del Ministerio de Seguridad Pública están facultadas para efectuar el desalojo administrativo por la invasión ilegítima del predio”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2667/2006). El amparo de la fuerza pública al propietario o poseedor legítimo se da ante “la invasión en curso” o para “recuperar la posesión frente a quien carezca de título de posesión o no lo haya adquirido por el transcurso de más de un año”, según el artículo 92 de la Ley 2825: ‘Es poseedor en precario todo aquel que por necesidad realice actos de posesión estables y efectivos, como dueños, en forma pacífica, pública e ininterrumpida, por más de un año, y con el propósito de ponerlos en condiciones de producción para subsistencia o la de su familia, sobre un terreno debidamente inscrito a nombre de un tercero en el Registro público…’ “De conformidad con la norma citada es el Instituto de Desarrollo Agrario –hoy Inder-, el organismo facultado para intervenir en todos los casos de posesión precaria y de tierras por más de un año, el cual procurará encontrarles solución satisfactoria, de acuerdo con las disposiciones establecidas por esta ley”. (SALA CONSTITUCIONAL sentencias 3870/1996, 4237/1996, 4842/1996, 1091/1997, 2434/1997, 171/1998, 1266/1998, 1472/1998, 2019/1998, 3313/1999, 3397/1999, 5990/2000, 8714/2000, 9576/2000, 8793/2001, 10767/2001, 12896/2001, 332/2002, 514/2002, 2364/2002, 3276/2002, 5071/2002, 5095/2002, 6679/2002, 7045/2002, 7095/2002, 7487/2002, 120/2003, 383/2003, 10138/2004, 12096/2004, 396/2005, 409/2006, 3665/2007, 4094/2007, 5479/2007, 6600/2007, 6740/2007, 9665/2007, 16159/2007, 17682/2007, 783/2008, 3067/2008, 11477/2008, 15086/2008, 9473/2009, 18648/2009, 1155/2014, etc). (Sobre el desalojo en la legislación común cuando hay simple ocupación precaria o por pura tolerancia, vid.: Ley 7527/1995, art. 7 inc f; y Ley 7130/1989, art. 455).

“Por otro lado, el poseedor por mera tolerancia no se convierte con el transcurso del tiempo, ni ante la inercia de los titulares registrales, en poseedor a título personal del terreno”. (TRIBUNAL AGRARIO, sentencia 689/2013).

En suma, la ocupación por mera tolerancia puede prolongarse por más de un año, sin que su naturaleza varíe por el transcurso del tiempo, de manera unilateral. A la luz de lo expuesto y de la jurisprudencia constitucional, se aconseja valorar, a los fines de las respectivas enmiendas, la situación de los ocupantes por mera tolerancia, sin sujeción a plazo, así como la de los ocupantes de posesión precaria de tierras, en los supuestos de la Ley 2825, art. 92 y siguientes; 9036/2012, arts. 16 inciso q, 80 y 85.” Luego, aunque no se modifica el artículo 56, se debe recordar que ese artículo se establece que antes de resolver la procedencia del desalojo, la autoridad administrativa correspondiente debe requerir un informe técnico del INDER, sin embargo, no se establece un plazo para esos efectos. Y, además, se reitera que:

“Aparte de la dificultad que puede tener el Inder para determinar el tiempo y el motivo de la ocupación, el texto genera una disparidad de trato, sin justificar en la Exposición de Motivos, con relación al resto de desalojos, que no requieren informes de otro ente público, lo que podría contravenir el Derecho de la Constitución. A más de que se trasladaría a otro ente público, la demostración de los citados elementos, carga probatoria que incumbe al interesado (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 145/2016) y afectaría la celeridad del trámite, ideado en sus orígenes como actuación material de la Administración o coacción directa, moldeado por la Sala Constitucional, para garantizar el derecho de defensa, previo a la ejecución de la orden de desalojo, sin llegar a constituir un procedimiento contradictorio.” También, en cuanto al desalojo, deben tenerse presente las observaciones hechas en la opinión jurídica de cita en cuanto a que no se deja a salvo “la recuperación, en cualquier tiempo, de los bienes de dominio público contra los ocupantes de hecho, por parte de la Administración que los tiene a cargo, en ejercicio de sus potestades de autotutela demanial y acción directa…” Recordando que “La mera ocupación de un bien demanial, “independiente del tiempo de la misma, no genera derechos sobre tal bien”. Los entes estatales pueden gestionar el desalojo administrativo ante el Ministerio de Seguridad Pública para recuperarlo. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 12638/2003, 4233/2006 y 4816/2006, 12417/2008, 2882/2016, entre muchas). Dentro del régimen jurídico propio de los bienes demaniales se desarrolla el principio de la recuperación posesoria de oficio del bien afectado, en virtud del cual la Administración puede recobrar la posesión perturbada de sus bienes sin necesidad de acudir al juez.” En la exposición de motivos del proyecto se indica que uno de los objetivos es establecer la regla de una audiencia única oral para todos los procesos en el lugar de los hechos, dejando como excepción el sistema de doble audiencia exclusivamente para procesos ordinarios complejos, a discreción de la persona juzgadora agraria.

Para esos efectos, se modifica el artículo 187, indicando que la audiencia preparatoria y la de juicio se señalarán en forma separada, solo para los procesos ordinarios complejos conforme al criterio fundamentado del tribunal. Y que en los demás procesos y en los ordinarios no complejos se realizará audiencia única. Sin embargo, en el artículo 188 se dispone que la audiencia preparatoria se realizará en la sede del juzgado o en el lugar de los hechos, y, el artículo 65 dispone que la audiencia de juicio y, en general, las diligencias probatorias, según la naturaleza de lo que deba ser definido, se practicarán en el lugar de los hechos. Por lo tanto, es recomendable que se defina expresamente dónde se debe llevar a cabo la audiencia única.

Sobre las impugnaciones, es necesario que se revise la pertinencia del párrafo final que se le agrega al artículo 196, según el cual, la interposición de los recursos no interrumpe ni suspende los plazos concedidos por la resolución impugnada, para la realización o el cumplimiento de los actos procesales, puesto que, pueden presentarse casos en los que, si se acoge el recurso no sea posible revertir los efectos de la resolución impugnada.

Se recomienda valorar a cuáles órganos de casación se refiere el artículo 208 propuesto, teniendo en cuenta que el artículo 8° establece que la jurisdicción agraria está a cargo de los juzgados, el Tribunal Agrario y la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.

No hay claridad de a cuál supuesto se refiere el artículo 233 inciso 2) párrafo segundo, y, además, lo dispuesto allí debe compaginarse con lo señalado en el artículo 47, en cuanto a que los dineros por costas personales que se generen a favor de la parte patrocinada por la defensa pública agraria serán asignados al Fondo de Apoyo a la Defensa Pública Agraria, para optimizar el servicio y la cobertura en el territorio nacional.

En el último párrafo del artículo 243, es necesario tener en cuenta que la segregación del inmueble queda sujeta también a la obtención del visado de segregación que establece el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana y al cumplimiento de las disposiciones urbanísticas que correspondan.

III. CONCLUSIÓN

Si bien es cierto, la aprobación del proyecto de ley no. 24818, denominado “REFORMAS A VARIOS ARTÍCULOS DEL CÓDIGO PROCESAL AGRARIO, LEY N.°9609 DE 27 DE SETIEMBRE 2018”, es una decisión legislativa, se recomienda valorar las observaciones expuestas.

De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez