Expanded Agrarian Jurisdiction in the Agrarian and Agro-Environmental Procedural CodeCompetencia agraria ampliada en el Código Procesal Agrario y Agroambiental

Legal Opinion: 111 - J of 21/09/2016 September 21, 2016 OJ-111-2016 Licda. Nery Agüero Montero Ordinary Permanent Commission on Legal Affairs Area Chief Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General, we respond to your official communication (CJ-561-07-12) in which you consult on Bill No. 15887, titled “Agrarian and Agro-Environmental Procedural Code” in its substitute text.

Prior clarification that the legal advisory service provided by the Attorney General’s Office to members of the Legislative Assembly is rendered as a non-binding legal opinion, given that it concerns another Branch of the Republic, whose functions cannot be substituted through an opinion, in the matter of interest, specific observations are made on the Bill consulted.

The impropriety of assuming our conformity with the Bill in the event of a lack of response within eight days is reiterated, as the Office of the Attorney General of the Republic is not included among the organs and entities mentioned in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly.

I.- SUBJECT-MATTER COMPETENCE OF THE AGRARIAN JURISDICTION. NEED TO SPECIFY THE NEW CONTENTS If the legislative intent is to expand the competence of the Agrarian Courts, it is advisable to specify the new contents.

Within the framework of Law 6734/1982, on Agrarian Jurisdiction, agrarian competence, by reason of subject matter, is determined generically by its Articles 1 and 2, subsection h, having as a fundamental criterion the agrarian activity of production, that is, the raising of animals or cultivation of plants (business or subsistence), or when dealing with activities connected to it (transformation, industrialization, or commercialization of agricultural products, if carried out by the entrepreneur in the normal exercise of their agrarian activity). As complementary criteria, the nature or suitability of the productive property (fundo agrario), its size, and the subjects participating in the process, as plaintiffs or defendants, who acquire the classification of agrarian due to their dedication to the exercise of productive agrarian activities, have been established. (FIRST CHAMBER OF THE COURT, resolutions 813/2013 and 1553/2013, among several).

On this point, the FIRST CHAMBER OF THE COURT, at the time, indicated that "II.-Although Articles 1 and 2, subsection h), of the Law on Agrarian Jurisdiction refer to 'activities of production, transformation, industrialization, and sale of agricultural products' as a broad formula to determine the competence of this specialized jurisdiction, the correct interpretation of such a formula necessarily obliges accepting the existence of a principal agrarian activity, that of the production of agricultural products, upon which the concepts of the enterprise are structured and which constitutes the sole and true agrarian activity, the other activities being connected to the principal one, understandable as agrarian only, and insofar as they are carried out by the same entrepreneur, since the transformation, industrialization, and sale of agricultural products are typical industrial activities—the first two—or commercial—the last—, presumably agrarian only to the extent that they are performed by the same agrarian entrepreneur within the production process. These latter activities being connected to the principal one, they can in no way exceed or go beyond—in their activity—the principal one, because in that case, there would be no connection” (Voto 52/1993). These connected activities “(…) if carried out by another entrepreneur not directly linked to the principal activity, would be commercial, for that is their nature, even when dealing with transforming, industrializing, selling, or commercializing agricultural products, since the qualifying element of the enterprise is not the good 'agricultural product' but, on the contrary, the 'agricultural production', in short, the agrarian activity. Agricultural-industrial and agricultural-commercial activities may also cease to be agrarian when they exceed the normal exercise of agriculture and constitute the principal activity (Voto 9/1991)".

As for the complementary criteria (nature of the productive property (fundo agrario), its size, and the persons who intervene or act in the agrarian process as plaintiffs or defendants), what concerns the agrarian property (fundo agrario) can be analyzed from the subjective profile, as an act of land destination (destinación fundiaria) or transformation of the land into an instrument of production, and from the objective profile, as the basis of a productive system, linked to the act of destination (FIRST CHAMBER OF THE COURT, Votos 29/1990, 44/1990, 61/1990, among many). The act of destining the property to production “constitutes the transition from the static property right characteristic of Civil Law, which is concentrated entirely on enjoyment and use, to the dynamic property right characteristic of Agrarian Law, where this constitutes an instrument of production, therefore, Article 4 of the Law on Agrarian Jurisdiction, analyzed under this perspective, that is, linking it with the very purpose of production, which is what identifies the subject matter, allows determining the agrarian nature or not of the property and consequently whether the agrarian jurisdiction is competent or not to hear a specific matter..." (See resolution No. 000339-C-S1-2010 of 2:40 p.m. on March 11, 2010). In line with the foregoing, competence must be examined in light of the theory of "agrariety" (agrariedad) of the legal scholar Carrozza as a determining criterion. According to this, an agrarian activity is understood, from a meta-legal point of view, as the “development of a biological cycle, plant or animal, linked directly or indirectly to the forces and natural resources that is resolved economically in the obtaining of fruits, plant or animal, suitable for direct consumption and for the market, either as such or after one or multiple transformations.” (FIRST CHAMBER, resolutions numbers 299/2012, 464/2012, 749/2012, 970/2012, 1202/2012, 1204/2012, 1224/2012, 1414/2012, 1415/2012, 1573/2012, 1654/2012, 1657/2012, 1035/2013, 34/2013, 45/2013, 241/2013, 640/2013, 721/2013, 724/2013, 1273/2013, 1430/2013, 1431/2013, 1553/2013, 1669/2013, 1673/2013, 1674/2013, 7/2014, 141/2014, 453/2014, 460/2014, 462/2014, 463/2014, 464/2014, 565/2014, 566/2014, 793/2014, 795/2014, 872/2014, 991/2014, 1185/2014, 1218/2014, 1311/2014, 312/2015, 1338/2015, etc.).

(Professor Antonio Carrozza developed the theory of "agrariety" (agrariedad) in “Problemi generali e profili di qualificazione del Diritto agrario”. Dott. A. Giuffré Editore. Milano. 1975. Cap. II, pto 6, pg 74; under the title “La noción de lo agrario (agrarietá). Fundamento y extensión, in the Jornadas Italo españolas de Derecho agrario. Salamanca-Valladolid, 1976, pg. 305; and in “Lezioni di diritto agrario”. Giuffré. Milano. 1988, pg 10. By the same author: La noción de lo agrario. Revista Judicial N° 5, pg 19. 1977, September. Corte Suprema de Justica. San José, C.R.).

The Regulation to the Law on Soil Use, Management and Conservation, Decreto 29.375/2000, Art. 6, embraces the theory of "agrariety" (agrariedad) when defining agrarian activity: “It is the productive activity consisting of the development of a biological cycle, plant or animal, linked directly or indirectly to the enjoyment of the forces and natural resources, which translates economically into the obtaining of plant or animal products, intended for direct consumption or their transformations.” Law 9036/2012, which transforms the IDA into Inder, for the purposes it pursues, defines Agrarian activities as those “productive based on the use of natural resources: agriculture, livestock, forestry (silvicultura), aquaculture, fishing and mariculture” (Art. 3, subsection a). The FODEA Law, Law 7064/1987, Law for the Promotion of Agricultural and Livestock Production, for the purposes of the incentives and benefits it grants, includes “agricultural, livestock, beekeeping, poultry, and extractive activities of sea products, as well as those carried out by service companies in mechanized agriculture” (Art. 2).

There are other special norms attributing agrarian competence, such as the Biodiversity Law, Article 108 (disputes in biodiversity matters between private parties where there is no administrative act nor public domain involved), Law 7779, on Soil Use, Management and Conservation, Article 56 (matters originating from the application of that law); and the Inder Law (9036/2012), Articles 69 (improper hierarchical appeal: appeal against the final resolution of the Board of Directors of Inder in cases of revocation of allocation and nullity of property titles or other modalities of land allocation or related to rural development; see concordance with Law 7333, Art. 100, subs. 2) and 86 (legal relations and situations originating from that law when its material or substantial content is related to an administrative conduct involving agrarian activity, agro-environmental activity, or rural development. If the invalidity or substantial non-conformity with the administrative legal system of an administrative conduct or of any singular manifestation of the administrative function is questioned, the matter shall be heard by the contentious-administrative jurisdiction).

Regarding Article 56 of Law 7779, the FIRST CHAMBER OF THE COURT clarified: “(…) regarding the competence of the agrarian jurisdiction to hear matters related to the soil resource and matters originating from the application of Law No. 7779, it is important to note that the origin of Agrarian Law as a legal branch revolves around the activity of production, its functional competence being to hear conflicts originating from the application of the Law on Soil Use, Management and Conservation and its regulation (…)” (resolutions 562/2012 and 456/2014). As for Article 69 of Law 9036, the AGRARIAN COURT has declared itself incompetent and referred to the Contentious-Administrative Procedural Court declaratory proceedings to annul the administrative procedure of title nullity and revocation of parcels granted by Inder (resolutions 255/2015 and 746/2015).

As novelties, in relation to Law 6734, the Bill includes within agrarian competence matters related to agro-environmental, agro-food, rural development, the activity of production of other organisms, the valuation (valoración) and traceability (trazabilidad) of agricultural products, auxiliary activities, agrarian or agro-environmental services, matters concerning phytosanitary and zoosanitary aspects, consumer claims linked to products or services, and disputes of unfair competition between private parties (Arts. 1 and 2), as well as disputes between these originating from the exercise of agrarian or agro-environmental activities related to endemic species and varieties, organic, improved, derived, essentially derived, or from modified living organisms, including those related to the rights of plant variety breeders (derechos de obtentores de variedades vegetales) (Art. 2, subs. 5). Likewise, legal situations and relationships related to administrative conducts or specific manifestations of the administrative function, which due to the material or substantial content of the claim correspond to exclusively agrarian, agro-environmental, agro-food, and rural development extremes (Art. 12, subs. 2).

Regarding environmental and food matters, Environmental Law and Food Law being independent legal branches, it is recommended to specify the aspects of these that the Agrarian Courts will hear, since they will not do so over the entirety of both. The foregoing, for the proper application and interpretation of the new scopes of agrarian competence and to avoid friction with other jurisdictions. The same applies to the expression “rural development,” which is very broad, is not linked to Law 9036, and could encompass competences of unrelated disciplines.

Regarding the production activities of “other organisms,” it is suggested to specify their species. The term "valuation" (valorización) is also not defined, nor is there a methodology for carrying it out.

Due to the wording of Article 1, the activities “auxiliary to these” allude to the immediately preceding or connected ones: those “of transformation, industrialization, valuation (valorización) and commercialization of agricultural products, their traceability (trazabilidad)…”, which should be reviewed. Auxiliary activities, write Oscar Salas Marrero and Rodrigo Barahona Israel, “are carried out by a different company, which belongs to a different owner, enjoys autonomy and ‘serves’ the properly agrarian enterprise, so that it may develop its functions more adequately and achieve its objective”; they supply a deficiency of the agricultural enterprise. (Derecho Agrario. Edit. Universidad de Costa Rica. 1980, pg. 19). In this sense, the AGRARIAN COURT expressed: “The auxiliary activity is an autonomous activity. Its exercise corresponds to the so-called auxiliary enterprise. In our legal system, there is no express norm that refers to them” (Voto 85/1996). The resolution clarifies that “not all contracts that the agrarian entrepreneur makes with the auxiliary entrepreneur will be heard by the agrarian courts. Only those that have their direct origin in the exercise of essentially agrarian activities. (…) Only if the auxiliary activity has the direct purpose of solving a requirement at a stage of the agrarian productive process, the contract would be heard by the agrarian courts.” As examples, it points out “those carried out by service companies in mechanized agriculture, such as land preparation, irrigation, aerial fumigation, conservation of perishable agricultural products, etcetera.” Traceability (trazabilidad) tends to guarantee the quality and safety for human or animal consumption of agro-food products. In general, it consists of a control mechanism for the transit of a food or feed product, which allows determining responsibilities for possible damages and being able to act quickly in the event of potential contamination. It extends to all stages of the production, transformation, and distribution process. That said, the CONSTITUTIONAL CHAMBER, when resolving the action of unconstitutionality against Law 9098/2013, judgment 6728/2016, interpreted that the term “traceability” (trazabilidad) used in the reform introduced to subsection b) of Article 34 of the Law for the Promotion of Competition and Effective Consumer Defense, does not encompass all chains of production or processing of the agricultural and livestock product, except in the case of products regulated by special laws, given the problems brought by its lack of definition and also its abstract content. Otherwise, it would constitute an unreasonable barrier to trade.

Law 8495/2006, General Law of the National Animal Health Service, circumscribed to products of animal origin, contemplates traceability (trazabilidad) in several of its articles (5, 6 subs k and m, 65 to 72), without defining it, as is done, for example, by Regulation 178/2002 of the European Parliament and Council, of January 28, 2002, laying down the general principles and requirements of food law, with a view to guaranteeing within the Community the free circulation of safe and healthy food and feed, as well as the reliability of the information provided to consumers. It defines traceability (trazabilidad) as “the ability to trace and follow a food, feed, food-producing animal or substance intended to be, or expected to be incorporated into a food or feed, through all stages of production, processing and distribution” (Arts. 3.15 and 18.1). The European Commission issued Implementing Regulation (EU) No. 931/2011, regarding the requirements for the proper application of the traceability (trazabilidad) rules established in Regulation (EC) No. 178/2002. (The White Paper, of the European Commission, on Food Safety, of 12/1/2000 (COM/99/0719) contemplates the traceability (rastreabilidad) of food intended for human and animal consumption; Cap 2, pto. 10).

Further substantive regulation is necessary, especially for plant products, on how traceability (trazabilidad) will be implemented in our environment, whose conflicts will be heard by the agrarian courts.

The Bill, apparently following the criterion of multifunctionality of the agrarian enterprise, extends the scope of competence to the provision of services. There is no legal concept of agrarian or agro-environmental services (Art. 2). It is inconvenient that their specification is left to the interpreter’s judgment. Furthermore, the AGRARIAN COURT, in resolutions 544/2007 and 885/2011, intertwines agrarian services with auxiliary activities: “Rural and agrarian service activities in agriculture are auxiliary to the activity exercised by the agrarian enterprise, as they are fundamental to supply the deficiencies or basic requirements in some facets of the productive cycle.” Contracts for payments for environmental services (Bill, Arts. 2 subs 4 and 12, and 283. Ley Forestal, Arts. 46 and 47 inc d) with the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal are administrative in nature. Disputes arising from them must be heard by the contentious-administrative jurisdiction (CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECTION IV, JUDGMENT 130/2015; SECTION I, resolution 362/2012, among others). The FIRST CHAMBER OF THE COURT, in Voto 123/2010, resolved that the discussion of an apparent public domain asset (bien demanial), aspects referring to biodiversity, and an environmental services contract, define the competence of the contentious-administrative jurisdiction, according to Articles 2 of the CPCA and 108 of the Biodiversity Law.

From the “matters relating to phytosanitary and zoosanitary aspects” (Art. 2 inc. 7), proceedings regarding the legality control of administrative conducts and matters of patrimonial liability of the Administration must be excluded (Constitution, Art. 49; CPCA, Arts. 1 and 2 inc b. FIRST CHAMBER OF THE COURT, resolutions 1521/2011 and 733/2014; CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT: SECTION I, judgments 2244/2010 and 28/2015; SECTION VI, judgment 97/2016). The contentious-administrative forum “is responsible for hearing public conduct, manifested mainly through its administrative aspect, in accordance with the legal system.” (FIRST CHAMBER OF THE COURT, resolutions 733/2014 and 202/2016).

Protection of consumer rights (Arts. 2 inc 7 and 252 inc 13) and disputes of unfair competition (Arts. 2 inc 9, 252 inc. 12, and 341 inc 4).

Bearing in mind that Consumer Law has been considered an autonomous discipline (First Civil Court, resolution 1162/2012, among others, which cites the Italian author Guido Alpa), if the legislative intent is to expand agrarian competence to consumer claims linked to products and services, as well as disputes of unfair competition between private parties, it is important to safeguard the judicial challenge, on grounds of illegality, of conducts of the Public Administration subject to Administrative Law under the orbit of Law 7472/1994, on Promotion of Competition and Effective Consumer Defense and its reforms, which must be heard by the contentious-administrative jurisdiction (Arts 17, 53 inc. b and 64). The commercialization of their products in the market by the agrarian entrepreneur does not cause them to lose that character, nor does it convert them into a merchant, although they are an economic agent, as a producer or supplier of goods and services, on their own behalf and account. Regarding Law 7472, the Bill only reforms, in Article 341, inc. 4, Article 52 of Law 8631/2008, to subject cases of unfair competition to the procedural process (trámite del proceso sumario), exclusively entrusted to jurisdictional organs (Law 7472, Arts. 17 and 27. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECTION IX, resolutions 37/2006 and 43/2008).

Article 28 of Law 8039/2000, on Procedures for the Observance of Intellectual Property Rights, expanded the catalog of unfair acts (Art. 17; Law 7472). The claims of intellectual property right holders are processed and decided in an abbreviated proceeding (proceso abreviado), Title II of Book II of the Código Procesal Civil. (Law 8039, Art. 38. FIRST CHAMBER OF THE COURT, resolutions 455/2005 and 653/2005). Currently, the procedure to follow in matters of unfair competition is the summary proceeding (sumario), established in Article 432 of the Código Procesal Civil. (Law 7472, Art. 17, final para., which is not reformed. FIRST CHAMBER, resolution 653/2005. Bill, Art. 252, inc. 12).

Law 7472 “is enacted within a context of regulation of the freedom of commerce, agriculture, and industry.” FIRST CHAMBER resolution 443/2001. (On consumer protection in the definition and implementation of the policies and actions of the European Union, with the changes introduced by the Treaty of Amsterdam (2/10/1997) to the constitutive Treaty, Article 153, para. 2: Leire Escajedo San Epifanio: La base constitucional de la protección de los consumidores en la Unión Europea. Revista de Derecho Político N° 70. 2007, pgs. 240 to 243. Edit. UNED, Depto de Derecho Constitucional. Madrid).

Law 8631/2008, on the Protection of Plant Varieties, subsequent to the Law on Agrarian Jurisdiction (6734/1982), in Section IV, subjects the ventilation of judicial matters to “Civil Proceedings” (Procesos civiles), terms with which Section IV is identified. The foregoing also follows from Article 52, titled “Civil Proceedings,” which refers to the Código Procesal Civil; from Article 54 on “damages caused by civil infractions against this Law”; and from Article 55 “Seizure and destruction of plant varieties in a civil judgment.” The status of breeder (obtentor) is not inherent to that of the agrarian entrepreneur. It may be an inventor, an organ with instrumental legal personality or an administrative entity (the INTA, a public university), etc. A breeder (Obtentor) is the natural or legal person who has developed or discovered and brought to fruition a new variety. The breeder’s title (título de obtentor) is the document issued by the Oficina Nacional de Semillas “in which the right of a breeder in a new, distinct, and homogeneous plant variety is recognized and protected.” (Law 8631, Art. 4; Decreto 35677/2009, Art. 3).

With the reforms made by the Bill, Article 341.4, to Law 8631, Arts. 51 and 52, “any proceeding” related to the protection of the rights of holders of plant variety rights (obtenciones vegetales) or claims thereof will be processed under the Código Procesal Agrario, through the ordinary proceeding (proceso ordinario) (not the abbreviated civil one that currently rules), and cases of unfair competition – it was noted – through the summary proceeding (proceso sumario) (Law 7472, Art. 17). Therefore, the only process to which one would have to resort henceforth, on the occasion of the judicial application of Law 8631, would be the agrarian one. Article 2, subsection 5, of the Bill limits the cognizance of the Agrarian Courts to “disputes between private parties” relating to the rights of plant variety breeders (obtentores de variedades vegetales). The activity of research and generation of plant varieties can be carried out by public legal entities (Law 8631, Arts. 2 and 6, inc. e). From the reading of the two mentioned norms of the Bill, it is inferred that the type of process and jurisdiction where conflicts in which the holder of the plant variety right is a public organ or entity would remain unregulated, which is suggested to be evaluated, as well as the change from the abbreviated proceeding (abreviado) (faster protection for such matters, which produces material res judicata (cosa juzgada material); Art. 162 Código Procesal Civil), to the ordinary one.

The Oficina Nacional de Semillas (Ofinase), a deconcentrated organ of the Ministerio de Agricultura y Ganadería, is competent to receive, process, and resolve applications for the granting of plant variety breeder certificates (certificados de obtentor de variedades vegetales) and their registration in the Registry of Protected Varieties created for this purpose. If the application for the granting of the breeder's right meets all the requirements and the procedure has been observed, the Ofinase proceeds with its registration in the Registry of Protected Varieties and grants the plant variety certificate (certificado de obtención vegetal). (Law 8631, Arts. 5 and 11; Law 6289/1978, Art. 1). The exception must be made that judicial proceedings to discuss the legality of administrative conducts regarding plant varieties (obtenciones vegetales) must be heard by the contentious-administrative jurisdiction.

(On the subject of plant varieties, cf.: International Convention for the Protection of New Varieties of Plants, adopted on 2/12/1961, revised in Geneva 1972, 1978 and 1991, approved by Law 8635/2008 (Gaceta 83 of 30/4/2008, pg. 2 et seq.).

In numeral 341, subsection 1, the reform to Article 4 of Law 2755/1961, on the Registration of Undivided Rights, which eliminates the exclusive competence of the contentious-administrative and civil treasury jurisdiction to hear such proceedings when the State and its institutions are the owner or adjacent to the right to be located, is not recommended. (see: Código Procesal Contencioso Administrativo, Arts. 2 subsection b, and 5.1).

Diffuse or supra-individual rights and interests (Arts. 28.7 and 37). The Bill includes as an object of agrarian competence “diffuse or supra-individual rights and interests,” as well as collective interests (Arts. 28.7, 29.3, 37.7, 285.3, 286, 288, etc.).

The FIRST CHAMBER OF THE COURT has indicated that the category of supra-individual interest encompasses diffuse interests and collective interests (Voto 896/2012, 973/2013 and 1321/2013), which make up the broader category of legitimate interests (FIRST CHAMBER OF THE COURT, resolutions 675/2007, 896/2012, 296/2013, 973/2013, 1321/2013 and 1262/2015). In the contentious-administrative jurisdiction, those who invoke the affectation of legitimate interests or subjective rights have standing to sue. (Código Procesal Contencioso Administrativo, Art. 10.1a. FIRST CHAMBER OF THE COURT, Votos 590/2009 and 805/2010). According to that Code (Arts. 10.1c and 48.1), which the Bill does not reform, the protection of collective and diffuse interests, including among these the protection of the environment, consumers, etc., corresponds to the Contentious-Administrative Courts. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, resolution 119/2005, 1145/2007, FIRST CHAMBER, Votos 675/2007, 11796/2007, 973/2013, 156/2013, 1321/2013, 77/2016; Law 7472, Arts. 32 inc f and 33 inc d, etc.). Therefore, the scope of competence that the Agrarian Courts will have over these matters must be clearly delimited, making the respective modifications. Actions for the defense of public domain environmental assets, protected wild areas, for example, in our opinion, must be heard by the contentious-administrative jurisdiction, specialized in Administrative Law matters.

In particular, the CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 9928/2010, stated that in the legality control enshrined in Article 49 of the Constitution, the “derived constituent power opted for a mixed administrative justice, inasmuch as, the first paragraph, when defining the object of the contentious-administrative jurisdictional order –‘to guarantee the legality of the administrative function’–, must be complemented, inevitably, with the final paragraph, by prescribing that the law shall provide protection, at least, to subjective rights and legitimate interests –without distinguishing, regarding the latter, thereby making admissible the protection of both personal and collective ones, whether corporate or diffuse–. Consequently, the contentious-administrative jurisdiction, according to the Law of the Constitution, was instituted both to ensure the legality of the administrative function and for the effective protection of the substantial legal situations of the administered against the public powers. Thus, constitutionally, an objective and subjective role of the contentious-administrative jurisdiction is combined.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 9928/2010, supplemented by resolution 11034/2010. The underlining is not from the original).

The concept of "diffuse interests" develops a form of standing that “has been making its way, especially in the field of administrative law, as a final expansion, novel but necessary, so that this oversight becomes increasingly more effective and efficient” (FIRST CHAMBER OF THE COURT, resolutions 119/2005, 805/2010; 547/2012. CONSTITUTIONAL CHAMBER Votos 3705/1993, 14348/2009, 18936/2009, 1646/2010, 4329/2011, 8718/2011, 13935/2011, among several). This standing, more open and flexible, which the Rule of Law uses to associate the administered with the public interest of overseeing its own legality; “it is necessary to associate citizens with the interest of the Rule of Law itself in overseeing and, where appropriate, re-establishing its own juridicity” (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 13363/2007).

On the protection of diffuse interests, included in collective legal situations, in the contentious-administrative process, see from the FIRST CHAMBER OF THE COURT resolutions 896/2012, 292/2013, 990/2013, 957/2014.

I.The need to define the contours of the new agrarian jurisdiction over supraindividual interests is underscored by the fact that the AGRARIAN TRIBUNAL has used these terms with a special connotation in vote 00003/2006: "The case under study, the group lawsuit filed by the plaintiffs, is what in doctrine is called an action for the protection of supraindividual interests in the form of 'homogeneous individual interests' (Intereses individuales homogéneos), so understood as arising from a common origin. – HOMOGENEOUS INDIVIDUAL INTERESTS consist of a group with properly individual interests, referring to divisible goods, susceptible to differentiated appropriation and enjoyment (their lease contracts and patrimonial damages), but which for reasons of protection are united because the cause is common to them."

It is suggested to review the appropriateness of the expression diffuse rights.

II.- MATTERS RELATED TO ADMINISTRATIVE CONDUCT Although the Project excludes from the cognizance of the agrarian tribunals the claims proper to the contentious-administrative jurisdiction (Art. 3), subsection 12 of Article 2°, due to its wording, could generate constitutional friction, by including within agrarian jurisdiction, without any distinction, "situations and legal relationships related to administrative conduct or specific manifestations of the administrative function," that "by the material or substantial content of the claim correspond to exclusively agrarian, agro-environmental, agro-alimentary, and rural development matters." Article 49 of the Constitution, amended by Law 3124/1963, instituted the contentious-administrative jurisdiction, "with the purpose of guaranteeing the legality of the administrative function of the State, its institutions, and any other public law entity." So that "this specialized jurisdictional order is competent for the oversight of any specific manifestation of the administrative function, without exceptions. The derived constituent power thus enshrined a plenary and universal administrative justice, preventing any redoubts or spheres of the administrative function from being exempt from legality control or oversight. The 'administrative function' is an indeterminate legal concept, used by the amending power since 1963, which comprises or encompasses any specific or concrete manifestation thereof, that is, all administrative conduct – by action or omission – (e.g., formal activity, material actions, and formal and material omissions), as well as the complementary, more dynamic and flexible figure of the legal-administrative relationship." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 9928/2010). The oversight of the legality of the administrative function verifies "its substantial conformity or adequacy with the legality framework" and covers the use of regulated powers and discretionary acts. (Idem). Meaning that "the ordinary legislator, in the exercise of its freedom of configuration, cannot attribute that jurisdiction to any jurisdictional order other than the contentious-administrative one, since, if it did, it would be emptying of content the institutional guarantee and fundamental right enshrined in Article 49 of the Constitution" (Idem. Emphasis added). The judgment adds that "… if the claim, by its material content, although related to some administrative conduct or specific manifestation of the administrative function – insofar as a public entity or body intervenes – is governed by the labor, family, or agrarian legal regime, it must be heard and resolved by those jurisdictional bodies, because the issue is not, strictly speaking, the substantial conformity or non-conformity of the administrative function or conduct with the administrative-legal system, which is what Article 49 of the Constitution reserves to the contentious-administrative jurisdiction" (The highlighting is not from the original). The foregoing, as observed, refers to the connection that the material content of the claim may have "with some administrative conduct or specific manifestation of the administrative function – insofar as a public entity or body intervenes"; but not with the challenge to the legality of the administrative function or conduct of an administrative-legal nature. Thus, regarding public employment, the CONSTITUTIONAL CHAMBER mentions cases that the labor jurisdiction must hear and resolve, even though they are linked to the administrative conduct or function exercised by a public entity, because they are typically or materially labor-related matters: the appropriateness or not and calculation for payment of bonuses, vacations, notice, and severance pay, the recognition of retirement, occupational hazards, or disputes arising in the field of individual and collective Labor Law.

According to that judgment "every legal-administrative relationship and any challenge to conduct of this nature is the exclusive purview of the Contentious-Administrative Jurisdiction." (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, resolutions 113/2013, 512/2013, 1498/2013, 1702/2013, 306/2014, 102/2014, and 782/2014).

(The plenary and universal legality control of the administrative function, exercised by the contentious-administrative jurisdiction, is emphasized by the CONSTITUTIONAL CHAMBER in judgments 19158/2015, 2065/2016, 3513/2016, and 4395/2016).

Article 49 of the Constitution is developed, at the legal level, in the Contentious-Administrative Procedure Code (CPCA) Arts. 1 to 4 (Art. 3° declared partially unconstitutional in judgment 9928/2010 of the CONSTITUTIONAL CHAMBER), 36 to 42, and 62. (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, resolutions 1105/2014, 12/2016, 13/2016, and 91/2016).

The Contentious-Administrative Procedure Code (Art. 43) provides for an attracting forum (fuero de atracción) in favor of the contentious-administrative jurisdiction, to hear public-law aspects and, derivatively, matters that, strictly, are not such (accumulation of claims). And Article 5° ibid provides for the non-extendability of the jurisdiction of the Contentious-Administrative Jurisdiction. (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, votes 744/2012, 306/2014, 782/2014, 57/2015, 124/2015, 127/2015, 170/2015, 171/2015, 527/2015, 613/2015, 855/2015, 1027/2015, 1061/2015, 1088/2015, and 90/2016. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, SECTION I, resolution 31/2016).

With the current legislation, the contentious-administrative jurisdiction is also competent to hear and resolve the special process called amparo de legalidad (protection of legality), the enforcement of final administrative acts, and matters of patrimonial liability of the Administration and its officials, among others (Constitution, Arts. 9, 11, 34, and 41. Law 6227, Arts. 190 et seq.; CPCA, Arts. 2 subs. b and 60.1 and 176. CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 5322/2008. FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, resolutions 306/2014, 782/2014, 124/2015, 127/2015, and 171/2015. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, SECTION VI, judgment 59/2016).

"The issue of State liability is regulated at the constitutional level (Art. 49), in protection, at least, of the subjective rights and legitimate interests of individuals" and "is consubstantial to the contentious-administrative venue." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 5207/2004 and FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, resolutions 871/2014, 962/2014, 980/2014, 1393/2014, 672/2015, 986/2015, 1070/2015, 1071/2015, 1324/2015, 202/2016, among others. On the liability of the Administration, see: CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 3905/1994 and 5686/1995. FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, resolutions 1105/2014, 1648/2014, 12/2016, 91/2016, and 97/2016. CASSATION TRIBUNAL OF CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE AND CIVIL OF HACIENDA, resolution 6/2016. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, SECTION I, judgment 10/2016; SECTION IV, judgment 130/2015; SECTION V, judgments 10/2016 and 14/2016; SECTION VI, judgment 59/2016; SECTION VII, judgment 28/2016; and SECTION VIII, judgment 36/2016, among others).

In practice, the agrarian courts have been resolving matters of administrative liability. Examples include, from the Agrarian Tribunal, votes 342/2012, 360/2012, and 513/2012, on phytosanitary matters, among others. It is suggested to expressly exclude from the cognizance of the agrarian jurisdiction questions of patrimonial liability of the Public Administration and its officials.

III.- PUBLIC DOMAIN: AN INSTITUTE OF ADMINISTRATIVE LAW The Project grants jurisdiction to the agrarian tribunals to hear matters concerning the public domain (dominio público) (Arts. 28.2, 33.2, 33.4, 185, 229, and 277), which is suggested for review.

The public domain is an institute of Administrative Law, subject thereto, and linked to the satisfaction of public interests. It is proper that disputes arising from the application of its legal regime (principles governing it, use or exploitation, protection, etc.) be heard by the tribunals of the contentious-administrative jurisdiction, specialized in the matter, as implicitly provided by the Contentious-Administrative Procedure Code (Art. 34.2) and the Biodiversity Law, 7788/1988 (Art. 108). On the legal nature of demanial property (bienes demaniales), see from the CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 454/2006, 2408/2007, 3113/2009, and 8596/2013, among several). In modern terms, the public domain is conceptualized, beyond a property relationship, as a material basis for the exercise of public functions, that is, a functional technique and title of intervention. As a means of administrative functions, disputes pertaining to it are for the cognizance of the contentious-administrative jurisdiction. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 9928/2010. Cf.: VILLAR PALASÍ, José Luis: La intervención administrativa en la industria. Edit. I. E. P. Madrid. 1964, pp. 121 et seq. PAREJO ALFONSO, Luciano: Dominio público. Un ensayo de reconstrucción de su teoría general. Revista de Administración Pública No. 100-102. Edit. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid. 1983, pp. 2416 et seq. FONT I LLOVET, Tomás: La protección del dominio público: la potestad sancionadora y el resarcimiento de daños, Revista de Administración Pública 123, September-December 1990, p. 24 et seq. PAREJO GAMIR, Roberto and RODRÍGUEZ OLIVIER, José María: Lecciones de dominio público. Edics. Instituto Católico de Artes e Industria. Madrid, 1976, p. 7, among others. Contentious-Administrative Procedure Code, Arts. 2 subs. e and 36. Legal Opinion C-228-98).

Demanial property has "its own, singular, and exclusive legal regime, regulated by Administrative Law" (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 3145/1996, 6999/1996, 2081/1998, 1119/2000, 3613/2007, 5020/2008, 16281/2008, 14283/2009, 14376/2009, 14874/2009, 14990/2009, 15254/2009, 15790/2009, 18658/2009, 139/2010, 9014/2010, 10271/2010, 11731/2010, 12400/2010, 7919/2011, 7933/2011, 9291/2011, 843/2014, 11443/2014, 12863/2014, 20890/2014, 2882/2016, etc.).

Regarding the affectation or special purpose of demanial property, to serve the public interest, by express will of the legislator, cf.: CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 2306/1991, 3578/2000, 7053/2005, 17682/2007, 3067/2008, 16281/2008, 8762/2009, 9777/2009, 9930/2009, 10108/2009, 11063/2009, 11254/2009, 11516/2009, 12936/2009, 14283/2009, 14376/2009, 14385/2009, 139/2010, 3584/2010, 4115/2010, 4212/2010, 4540/2010, 4646/2010, 5334/2010, 5455/2010, 6381/2010, 9014/2010, 9514/2010, 9533/2010, 10271/2010, 11731/2010, 12400/2010, 13629/2010, 14859/2010, 14860/2010, 16381/2010, 17195/2010, 7017/2011, 890/2014, 11433/2014, and 12863/2014.

In this regard, the FIRST CHAMBER of the Supreme Court of Justice has resolved:

• 1)The contentious-administrative jurisdiction "is not designed exclusively to challenge acts of the Administration (in the terms of Article 1° of the Contentious-Administrative Procedure Code), but also for the protection of public interests – and consequently of public goods." (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, resolutions 530/2008, 647/2009, 33/2010, 674/2013, 1104/2014, 678/2015. In the same sense, from the AGRARIAN TRIBUNAL, votes 377/2014, 582/2014, 849/2014, 872/2014, 255/2015, 394/2015, and 679/2015). That venue "extends to any matter in which the State has a direct interest." (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, resolutions 627/2009, 1511/2010, 1221/2012, 1648/2012, 234/2013, 330/2013, 805/2013, 789/2014, and 1038/2014).

Demanial property includes, by way of example, the Natural Heritage of the State, with its protected wild areas (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, votes 530/2008, 582/2009, 630/2009, 1511/2010, 1221/2012, 1648/2012, 253/2013, 330/2013, 959/2013, 452/2014, 629/2014, 1038/2014, and 682/2015), and the border strip (franja fronteriza) (FIRST CHAMBER, resolutions 530/2008, 582/2009, 495/2013, 629/2014, and 1258/2015).

• 2)When the discussion of a possible public domain property is at stake, due to its characteristics, the dispute must be analyzed in the contentious-administrative jurisdiction, with the intervention of the State, for the defense of the demanial nature. (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, votes 530/2008, 28/2009, 582/2009, 627/2009, 647/2009, 711/2009, 1511/2010, 888/2012, 1221/2012, 1648/2012, 253/2013, 674/2013, 1391/2013, 452/2014, 534/2014, 789/2014, 1038/2014, 1104/2014, 58/2015, 682/2015, and 1258/2015).

Given the possibility of a property subject to the public domain being involved (border strip and/or National Wildlife Refuge of the Natural Heritage of the State, for example) and the contentious-administrative jurisdiction being the competent one to hear these proceedings, the FIRST CHAMBER of the Supreme Court of Justice has annulled the proceedings and rulings in the agrarian jurisdiction, and referred the case files to the Contentious-Administrative Procedural Tribunal for processing and finalization (cf. votes 530/2008, 582/2009, and 959/2013).

• 3)Even if the dispute arises between private parties, if the claim involves or may affect demanial property, its cognizance must be based in the contentious-administrative and civil of hacienda jurisdiction (FIRST CHAMBER, votes 502/2002, 95/2003, 81/2004, 668/2004, 146/2006, 147/2006, 370/2006, 657/2006, 9/2007, 919/2007, 627/2009, 234/2013, 674/2013, 780/2014, 1312/2014, etc.). This jurisdictional order prevents declarations of rights in favor of private parties over public property from arising. (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, votes 502/2002, 95/2003, and 81/2004).

The difference in approach between the agrarian and contentious-administrative jurisdictions regarding the public domain is evident in specific situations, which serve as examples. In the former, private possession of public domain property, not protected by an enabling administrative title, is admitted and protected, while the latter rejects it, in accordance with constitutional jurisprudence and administrative law doctrine (see from the AGRARIAN TRIBUNAL, votes 145/2003, 339/2004, 177/2005, 430/2005, 1217/2006, 292/2007, 514/2008, 269/2010, 644/2010, 1183/2011, 43/2012, 417/2012, 660/2012, 418/2014, 970/2015, 1030/2015, 211/2016, etc.). "The destination of public things prevents private individuals or persons from having possession or holding thereof, who would dispose of them according to their exclusive interests (…). If the public domain serves public use, it cannot fall into private possession nor be subject to prescription." (BIELSA, Rafael. Derecho Administrativo. T. III. Roque Depalma Editor. Buenos Aires. 1956, pp. 403 and 411. VILLEGAS BASABILBASO, Benjamín. Derecho Administrativo. Tomo IV. Topográfica Editora Argentina. Buenos Aires. 1952, pp. 127-128, among others). Multiple resolutions of the CONSTITUTIONAL CHAMBER reaffirm that public domain property "cannot be the object of private possession." (Votes 480/1990, 2306/1991, 2557/1991, 98/1992, 1055/1992, 1207/1993, 5399/1993, 5976/1993, 220/1994, 914/1994, 1763/1994, 2767/1994, 3793/1994, 4619/1994, 5026/1994, 6079/1994, 6785/1994, 422/1996, 3227/1996, 4815/1996, 31445/1996, 623/1998, 7294/1998, 790/2001, 11216/2002, 10571/2005, 10900/2006, 3580/2008, 877/2009, 3091/2009, 4199/2009, 14597/2009, 10271/2010, 14859/2010, 20890/2014, 568/2015, 1289/2015, 2882/2016, 6295/2016, etc.). Regarding the inalienable lands of the border strip with Panama – and Nicaragua – no private individual may claim possessory rights. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes numbers 3085/1992. FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, vote 733-F-2000 and from the AGRARIAN TRIBUNAL, vote No. 116-F-06). Which has not prevented the agrarian jurisdiction from issuing resolutions that protect the interests of the possessor, leaving the public domain unprotected.

The same occurs with the survival of the abolished law, under which property was affected to the public domain, such as the Natural Heritage of the State, which the Agrarian Tribunal does not apply (see votes 679/2013 and 356/2014, among several), and which is widely accepted by constitutional jurisprudence: "…the repeal of rules or change of legal criteria do not produce the effect of also repealing the rights developed at the time those repealed rules were in force. It is the legal phenomenon that doctrine defines as the survival of the abolished law, because for acts or contracts in effect, the repealed law continues in force against the new legal rules." (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 738/2003. See also from the Constitutional Chamber judgments 1119/1990, 2791/1996, 336/1998, 738/2003, 7989/2005, 15753/2005, 2241/2006, 12239/2006, 12240/2006, 9640/2010, 9340/2011, and 11079/2015. And from the FIRST CHAMBER, judgments 79/1989, 104/1991, and 105/1991, among others).

Therefore, it is recommended to exclude proceedings related to public domain property from the cognizance of the agrarian jurisdiction, amending Articles 28.2, 33.2, 33.4, 185, 229, and 277 of the Project.

IV.- DISAGREEMENT OF THE PARTIES IN CONFLICTS OF JURISDICTION According to the Project, the Agrarian Tribunal shall hear "the disagreements of the parties and the conflicts of jurisdiction that arise between the Agrarian Courts" (Art. 11, subs. 2°). This, apparently, is in contradiction with Article 12, subsection 1°, which attributes to the First Chamber of the Supreme Court of Justice jurisdiction to hear "the disagreements and conflicts of jurisdiction arising between the bodies of the Agrarian Jurisdiction and those of another subject matter, provided that the former have first taken cognizance of the matter." It is understood that the disagreements referred to in the latter rule encompass those of the parties, when they argue that the matter falls under the jurisdiction of tribunals of a different jurisdiction, and must be resolved by the First Chamber of the Supreme Court, as the hierarchical superior of both jurisdictional authorities (doctrine of Art. 169 of the Organic Law of the Judicial Branch. (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, resolutions 785/2014 and 1349/2014, among others).

Regarding the body responsible for resolving conflicts of jurisdiction, the FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT has clarified that "from the procedural point of view, two possibilities arise: that the body to which the matter was referred also considers itself incompetent, or that one of the parties disagrees with the decision, which must be done within the third day. Although both are called conflicts of jurisdiction, in the strict sense, only the first qualifies as such, since the second scenario consists of a disagreement by one of the parties. (…) Thus, any conflict of jurisdiction (both in the strict sense, and the disagreements filed in time) are heard by this Chamber, either in its own capacity, or exercising the functions of a Court of Cassation, and no other conclusion could be reached, insofar as only these bodies hold the status of superior with respect to the contentious-administrative procedural tribunal. (…)./ The party disagreeing with the decision is under the unavoidable obligation to file the disagreement directly before the body competent to resolve it (…)". (resolutions 785/2014 and 1349/2014).

It does not seem reasonable that, as would be inferred from Art. 11, subsection 2°, of the Project, it would be the Agrarian Tribunal that definitively decides, in relation to other jurisdictions, which judicial body is competent to hear a matter initiated in the agrarian venue, when a disagreement of the parties arises. Furthermore, in accordance with due process, which integrates the principle of effective judicial protection, litigants have the right to have disputes resolved by the tribunals that naturally correspond to hear them, in conformity with the rules in force at the time, according to the assigned jurisdiction, and that when there is a timely allegation of lack of jurisdiction, so that the matter is transferred to the cognizance of a tribunal of another jurisdiction, non-extendable in any case (CPCA, Art. 5, for example), if they disagree with the decision of the trial tribunal, the point be defined by the Tribunal of higher hierarchy: the First Chamber of the Supreme Court.

"Unless otherwise provided, all procedural acts of anyone who lacks legal authority to perform them shall be absolutely null." (Civil Procedure Code, Art. 10; Law 6734, Art. 6°; Contentious-Administrative Procedure Code, Art. 220).

The mentioned procedure for disagreements is followed in the contentious-administrative jurisdiction, whose jurisdiction, as stated, is non-extendable and, any of the litigants or the office to which the matter is referred may express their disagreement with the decision on the point, within a period of three days, with the Cassation Tribunal of Contentious-Administrative and Civil of Hacienda or the First Chamber of the Supreme Court being responsible for resolving the conflict of jurisdiction (Contentious-Administrative Procedure Code, Art. 5°, in accordance with 32.2 of the Autonomous Regulation of Organization and Service of the Contentious-Administrative and Civil of Hacienda Jurisdiction. FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, votes 785/2014, 1349/2014).

It is suggested to maintain the text that is being removed from the Law of Agrarian Jurisdiction, to the effect that if it is argued that cognizance of the matter corresponds to a tribunal outside the agrarian jurisdiction, and within the following three days any of the parties disagrees with the decision of the Agrarian Tribunal, the resolution shall be referred to the Cassation Chamber or First Chamber of the Supreme Court, which shall definitively resolve the jurisdictional conflict, within the five days following receipt of the case files.

V.- PARTICIPATION OF THE NATIONAL CADASTER (CATASTRO NACIONAL) IN PROCEEDINGS Article 28.5 provides that the process will involve the "National Cadaster, when claims are decided regarding the modification, cancellation, validity, or nullity of plans, or this is an intrinsic consequence of what is debated, in the case of cadastral zones or cadastrated areas." Leaving aside the omission made of the Real Property Registry (Registro Inmobiliario) in similar claims relating to registry entries of properties, it is suggested to assess the appropriateness of bringing the Cadaster into the process, since it is not an entity with legal personality, but rather is under the direction of the Real Property Registry, National Registry (Registro Nacional), a deconcentrated body of the Ministry of Justice, Central Power of the State. The National Registry is directed by an Administrative Board, with instrumental legal personality (Law 6545/1981, Art. 1°, amended by 8710/2009; Law 5695/1975, amended by 8710/2009, Arts. 1°, 2 subs. a, 3°, 4°, and 22; Law 6739/1982, Arts. 3° subs. b, 6° subs. b, and 7° subs. d; Contentious-Administrative Procedure Code, Art. 12 subs. 2. FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, judgment 293/2016, among several). The figure of the body with instrumental personality is, for purposes of representation, assimilated to the participation within the process of a decentralized entity. (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, resolution 1042/2013).

What the Regulation to the National Cadaster Law, Decree 34331/2007, Article 15, provides is that in all judicial proceedings filed challenging the location, boundaries, correspondence, or identity of one or more properties, arising from the "public exhibition" (exposición pública), the National Cadaster may issue its technical opinion, at the request of the jurisdictional authority.

VI.- ORAL JUDGMENTS IN POSSESSORY INFORMATIONS (INFORMACIONES POSESORIAS): DEFENSELESSNESS FOR THE PGR In the Project, one of the procedural principles is orality (Art. 4). The judgment will be issued orally, in a hearing (Arts. 78 and 79). The resolutions pronounced therein shall be deemed notified to those present or who should have attended the act, unless expressly provided otherwise (Art. 72). The Agrarian Tribunal has considered the substantive resolution of a possessory information to be a judgment (see votes 251/2005, 111/2008, 387/2013, 398/2015, 678/2015, 762/2015, 1287/2015, 284/2016, 290/2016, 291/2016, among many).

It is a concern that the issuance of a judgment in possessory informations, in which this representation is always a party (139/1941 and its amendments, Art. 5°), in defense of state property, be done in an oral hearing, and the resolution be deemed notified to those who should have attended the act. This is because the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) has a circulating caseload of more than twenty-eight thousand possessory informations throughout the country, handled by two Attorneys (Procuradoras), one of whom also attends to contentious-administrative matters and others assigned to her. In those proceedings, it is materially impossible to travel to the various agrarian courts for the issuance of judgments, which will result in defenselessness of state interests. The possessory information procedure is applicable to rectifications of the area of registered properties, in percentages greater than those established by Article 13, in accordance with 14 and 1°, paragraph 4°, subs. d, of Law 139, with the intervention of the Attorney General's Office. It is recommended that the final resolution be issued in written form, which Article 74 authorizes, since if it is approving, it will give rise to a new registry inscription.

It is not omitted to state that in contentious-administrative proceedings, governed by the principle of orality, the Tribunals, in practice, issue written judgments.

In Article 331, subsection 1°, when the property fronts on a public road, it is suggested to modify the wording, so that in all cases the specific measure of the width of the right-of-way is specified, which is public domain, not susceptible to possession by private individuals (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 4115/2010, 16381/2010, and 568/2015, among many). Note that Law 5062/1972, General Law of Roads, Article 4°, establishes a minimum width for the right-of-way (twenty meters for highways and fourteen for local roads), which may be greater. If on local roads the width is greater than fourteen and less than twenty meters, by not specifying it, the judgment of possessory information leaves the property unprotected and creates room for it to later be improperly incorporated into the titled property.

The specification of the right-of-way width in the judgment is important because the Tribunals omit it, relying on the Law of Possessory Informations, Article 19, according to which properties registered through this process shall be affected, without the need to indicate them in the resolution, by the reservations of the General Law of Public Roads if the tract is enclaved or has frontage on public roads, with a width of less than twenty meters. What the Law of Possessory Informations establishes (Art. 19, subsection a) is a reinforcement of protection; not an exemption to adjoin those demanial areas to the adjacent private properties and alter the area or description thereof and the accuracy that registry entries presume. The opposite interpretation contradicts the principle of inalienability of public property and Article 11 of that Law, which, imperatively ("shall") orders the Judge to (a) reject the information if it is verified that it is intended to title state property.

It is suggested to reform Law 139, so that, in Article 1°, paragraph 3°, subsection b, as a requirement that the initial possessory information filing must contain, after "the linear measurement of the frontage on streets or public roads," "the width of the public right-of-way" be added.

VII.- ADMINISTRATIVE EVICTION (DESAHUCIO ADMINISTRATIVO) VII.1) PROCEEDINGS ON THE LEGALITY OF ADMINISTRATIVE CONDUCT Art. 55, tacitly, grants jurisdiction to the Agrarian Tribunals to hear claims arising from the administrative eviction of properties destined or destine for agrarian or agro-environmental activities.

Since this type of eviction occurs due to the issuance and execution of a formal resolution or administrative act of the Ministry of Public Security, following a summary—but sufficient—procedure to verify that the legal grounds for the eviction exist, guarantee minimum due process (SALA CONSTITUCIONAL, ruling 12838/2010), and provide reasons for the act, it is proper that any subsequent judicial proceeding challenging the validity of the ministerial body's administrative conduct falls under the jurisdiction of the administrative litigation courts. In such cases, "the judicial ruling acts upon the administrative conduct by verifying, through a legality review (examen de legalidad), the presence or absence of the elements of the act and its conformity with the legal system," subject to any additional declarations the claim may include. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION CUARTA, ruling 71/2015). The elements of validity of the administrative act (or resolution) issued for the eviction were addressed by the SALA CONSTITUCIONAL in ruling 1206/2016. As examples of this type of proceeding followed in the administrative litigation jurisdiction, one may consult rulings from the SALA PRIMERA DE LA CORTE: 583/2011, 395/2012, 556/2012, 145/2016, 221/2016; from the TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION CUARTA: 71/2015, 118/2015; SECCION QUINTA: 3015/2010; SECCION SEXTA: 2918/2009, 2291/2010, 2746/2010, 3749/2010, 4178/2010, 96/2011, 16/2011, 172/2011, 99/2013, 21/2015; SECCION SETIMA: 75/2014, and SECCION OCTAVA: 38/2016 and 80/2013, among others.

So that judicial review may be exercised, pursuant to Article 49 of the Constitution, the SALA PRIMERA DE LA CORTE has assigned jurisdiction over these matters to the Tribunal Contencioso Administrativo in various rulings concerning actions seeking a declaration of: 1336/2015 (absolute nullity of the administrative eviction procedure), 1703/2003 (the illegality of what was ordered by the Ministry of Public Security), 555/2009 and 744/2012 (the suspension of the administrative eviction act, due to alleged flaws; the latter including a claim for damages (daños y perjuicios)), 9/2011 (the illegality of administrative acts that culminated in the eviction order and for the recognition of possessory rights in an adjudicated parcel), etc.

It is recommended that it be expressly provided that only disputes between private parties related to an administrative eviction, where administrative conduct is not challenged, public domain goods (bienes públicos) are not involved, and no liabilities of the Public Administration are claimed, shall fall under the jurisdiction of the Agrarian Courts.

The SALA CONSTITUCIONAL has also, on various occasions, supported the thesis that in cases of land suitable for agriculture it is possible to resort to the administrative eviction procedure, based on Articles 305, 306, and 307 of the Civil Code, and the assistance of the public force (fuerza pública) to recover possession against anyone lacking a title of possession or who has not acquired one under the terms of Article 92 of Ley 2825 (rulings 4534/1996, 4803/1996, 4935/1996, 5897/1996, 6785/1996, and 8651/1997). Regarding administrative evictions on properties suitable for agriculture, see from the SALA CONSTITUCIONAL rulings 1091/1997, 2434/1997, 9576/2000, 4987/2001, 10313/2002, 8410/2003, 5179/2004, 9509/2005, 2303/2008, 9249/2008, 11978/2009, 12560/2009, 12618/2010, 15786/2012, 20139/2014, 6030/2016, among many.

VII.2) IMPROCEDENCIA POR PROCESO PENDIENTE In accordance with Article 55 of the Bill, the administrative eviction is inadmissible when a judicial proceeding seeking the eviction and restitution (desalojo y restitución) of the property is pending between the same parties, or when the person sought to be evicted is in possession of the property by mere tolerance (mera tolerancia) of the applicant or has occupied the property for more than one year, which could be discordant with constitutional case law.

Concerning a pending judicial proceeding, the SALA CONSTITUCIONAL has held that "the mere filing of a proceeding in judicial court does not suspend the administrative eviction" (rulings 5179/2004, 911/2006, 2734/2007, 5641/2007, 12703/2007, 6283/2008).

The fact that a proceeding related to the property right over the property is pending before a jurisdictional body "does not prevent the Administration from continuing with the administrative eviction proceedings and, eventually, executing it, since as long as the competent judicial authority does not order the administration to suspend the proceedings, it is free to proceed as the law provides" (rulings 2432/2006, 3284/2013, and 1155/2014). Once the Ministry of Public Security, "after making the relevant verifications, grants the eviction request and orders the occupants to vacate the property, that act is executory and enforceable." (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 6359/2003, 10180/2010, 15214/2010, 5035/2011, 2227/2012, 19703/2014, 19943/2014, and 9607/2015. See Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, arts. 1°, 4°, subsection 4°; Ley 6227, art. 146. SALA CONSTITUCIONAL, rulings 1244/1991, 4543/1995, and 4842/1996).

In administrative evictions, the Ministry of Public Security "may act regardless of the existence of a jurisdictional proceeding, provided there is no precautionary measure (medida cautelar) issued by the judicial authority expressly preventing it." (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 3275/1996, 3296/1996, 3307/1996, 3870/1996, 4237/1996, 4842/1996, 1091/1997, 2434/1997, 171/1998, 1266/1998, 1472/1998, 2019/1998, 3397/1999, 5990/2000, 8714/2000, 8793/2001, 10767/2001, 12896/2001, 2364/2002, 332/2002, 514/2002, 9495/2002, 6359/2003, 8410/2003, 4441/2005, 15257/2005, 879/2006, 911/2006, 1648/2006, 2286/2006, 2432/2006, 3157/2006, 4621/2006, 5368/2006, 8472/2006, 2734/2007, 4953/2007, 5641/2007, 10903/2007, 12086/2007, 14466/2007, 16159/2007, 2897/2008, 3067/2008, 6283/2008, 7800/2008, 7828/2010, 10180/2010, 12838/2010, 5035/2011, 13135/2011, 2227/2012, 15786/2012, 1155/2014, 19703/2014, 19943/2014, 666/2015, 9607/2015, 15945/2015, 19803/2015, 3613/2016, among many). The SALA PRIMERA DE LA CORTE has followed this thesis, except in two isolated decisions (964/2011 and 395/2012), in which it ruled for suspension when the title right to the property is disputed.

Regarding administrative evictions, the SALA CONSTITUCIONAL has maintained that it is responsible for "defining, through the binding erga omnes value of its precedents and case law, the content and limits of the protection (amparo) of the property right or other fundamental rights, such as the right to justice." (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 3426/1996, 3275/1996, 3307/1996, 3870/1996, 4237/1996, 1091/1997, 2434/1997, 171/1998, 1266/1998, 1472/1998, 2019/1998, 3397/1999, 5990/2000, 8714/2000, 8793/2001, 10761/2001, 12896/2001, 2364/2002, 332/2002, 514/2002, 7045/2002, 12257/2005, 15257/2005, 2286/2006, 2432/2006, 17490/2006, 17491/2006, 5641/2007, 6077/2007, 6600/2007, 6740/2007, 7316/2007, 8944/2007, 9665/2007, 9761/2007, 10903/2007, 10949/2007, 12179/2007, 14467/2007, 14706/2007, 14707/2007, 14943/2007, 17015/2007, 18357/2007, 18464/2007, 1338/2008, 1418/2008, 4474/2008, 10001/2008, 10004/2008, 10910/2008, 10957/2008, 11686/2008, 11854/2008, 14268/2008, 15569/2008, 16321/2008, 16360/2008, 17207/2008, 17277/2008, 1512/2009, 7368/2009, 10470/2009, 11981/2009, 13883/2009, 14617/2009, 1630/2009, 15122/2009, 10325/2010, 12397/2010, 20241/2010, 5147/2011, 6288/2011, and 1155/2014).

The SALA CONSTITUCIONAL has also indicated that if any doubt arises regarding the interpretation of its rulings, it is the body called upon to clarify them, as it is the one "that has exclusive and precluding jurisdiction to determine the reach and content of its rulings granting or denying protection," in the recitals (considerativa) and operative (dispositiva) parts. (ruling 12825/2014).

Based on all the foregoing, it is recommended to consider the inadmissibility of the administrative eviction when a judicial proceeding seeking the eviction and restitution of the property is pending between the same parties, without a precautionary measure that would prevent it.

VII.3) IMPROCEDENCIA POR MERA TOLERANCIA The Bill provides for judicial eviction against an "occupant by mere tolerance" or to cause such tolerance to cease (arts. 256 and 258, final paragraph) and the inadmissibility of the administrative eviction on this ground (art. 55.2). According to the Civil Code, art. 279, subsection 1°: "Facultative acts or acts of simple tolerance do not give a right of possession," during the time of occupation, "which means that once the tolerance ends, the owner may exercise the pertinent actions to recover possession of their property." (SALA CONSTITUCIONAL, ruling 15257/2005).

Occupation by mere tolerance is not protected by any legal title from which a right in favor of the possessor of the property can be derived. In the preliminary investigation by the Ministry of Public Security, it is sufficient to demonstrate the petitioner's ownership of the property to assume they have standing and a right to demand the administrative eviction, without prejudice to the possessor's ability to prove otherwise through the motion for reconsideration (recurso de reposición). Verifying the occurrence of precariousness of possession would entail imposing the burden of proof regarding a negative fact on the applicant or the Administration. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, ruling 145/2016).

While it is the legislator's decision to authorize administrative eviction based on tolerance, it is worth keeping in mind that constitutional case law has ruled in favor of it when there is an unjustified refusal by a person occupying by mere tolerance to voluntarily vacate the property. Recognized as a fundamental right, property, as part of its legitimate defense, gives "the owner the power to repel force with force, including with the aid of the public force. In this latter case, by requesting the administrative eviction before the Ministry of Public Security (...), when seeking to recover the use, enjoyment, and disposal of their property by choosing to end the tolerance of its occupation." (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 6910/2001, 8107/2001, 8119/2001, 9248/2001, 10313/2002, 1331/2003, 911/2006, 3157/2006, 14466/2006, 927/2007, 2734/2007, 4953/2007, 10971/2007, 10903/2007, 10971/2007, 12738/2007, 14466/2007, 1166/2008, 16533/2007, 2303/2008, 6283/2008, 7800/2008, 10007/2008, 14135/2008, 15282/2008, 18414/2008, 4618/2009, 5454/2009, 18989/2009, 10180/2010, 12618/2010, 12838/2010, 15214/2010, 3871/2011, 3878/2011, 5035/2011, 6215/2011, 6366/2011, 9287/2011, 2227/2012, 15786/2012, 19703/2014, 19943/2014, 7144/2015, 9607/2015, 1206/2016, among many). The procedure "is admissible even when the property in question is not registered in the name of the applicant initiating the administrative eviction proceedings, provided the applicant submits a certified copy of the notarial deed through which they purchased the property" (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 7726/1998, 911/2006, 2734/2007, 4953/2007, 6283/2008, 7800/2008, 18414/2008, 14438/2009, 5395/2010, 7828/2010, 10971/2007, 10903/2007, 14438/2010, 15214/2010, 2227/2012, 15786/2012, 19703/2014, 19943/2014, 9607/2015, etc.) or the land belongs to any state institution. (SALA CONSTITUCIONAL, ruling 17447/2011).

VII.4) IMPROCEDENCIA POR OCUPACION SUPERIOR AL AÑO The Bill excludes from the administrative eviction cases where the occupation of the property has lasted for more than one year (Civil Code, art. 279, subs. 2°), without differentiating when it is by mere tolerance, nor linking them to precarious possession (posesión precaria) of land, as constitutional case law does with tolerance: "Regarding eviction through administrative channels, the Chamber has stated that as long as it is not a case of precarious possession (regulated in Article 92 of Ley de Tierras y Colonización N° 2825 of October 14, 1961, and its amendments) the authorities of the Ministry of Public Security are empowered to carry out the administrative eviction for the illegitimate invasion of the property." (SALA CONSTITUCIONAL, ruling 2667/2006). The use of the public force to assist the owner or legitimate possessor is provided in response to "an ongoing invasion" or to "recover possession against anyone who lacks a title of possession or has not acquired one by the passage of more than one year," according to Article 92 of Ley 2825: 'A precarious possessor is anyone who, out of necessity, performs stable and effective acts of possession, as an owner, in a peaceful, public, and uninterrupted manner, for more than one year, and with the purpose of making them productive for their subsistence or that of their family, on land duly registered in the name of a third party in the Public Registry...' "In accordance with the cited provision, it is the Instituto de Desarrollo Agrario –now INDER–, the body empowered to intervene in all cases of precarious possession and of lands held for more than one year, which shall endeavor to find a satisfactory solution for them, in accordance with the provisions established by this law." (SALA CONSTITUCIONAL rulings 3870/1996, 4237/1996, 4842/1996, 1091/1997, 2434/1997, 171/1998, 1266/1998, 1472/1998, 2019/1998, 3313/1999, 3397/1999, 5990/2000, 8714/2000, 9576/2000, 8793/2001, 10767/2001, 12896/2001, 332/2002, 514/2002, 2364/2002, 3276/2002, 5071/2002, 5095/2002, 6679/2002, 7045/2002, 7095/2002, 7487/2002, 120/2003, 383/2003, 10138/2004, 12096/2004, 396/2005, 409/2006, 3665/2007, 4094/2007, 5479/2007, 6600/2007, 6740/2007, 9665/2007, 16159/2007, 17682/2007, 783/2008, 3067/2008, 11477/2008, 15086/2008, 9473/2009, 18648/2009, 1155/2014, etc). (Regarding eviction under ordinary legislation in cases of simple precarious occupation or occupation by pure tolerance, see: Ley 7527/1995, art. 7 subs. f; and Ley 7130/1989, art. 455).

"On the other hand, a possessor by mere tolerance does not become, with the passage of time, or due to the inaction of the registered titleholders, a possessor with a personal title to the land." (TRIBUNAL AGRARIO, ruling 689/2013).

In summary, occupation by mere tolerance may extend beyond one year, without its nature changing unilaterally through the passage of time. In light of the foregoing and constitutional case law, it is advisable to evaluate, for the purposes of the respective amendments, the situation of occupants by mere tolerance, without being subject to a time limit, as well as that of occupants in precarious possession of land, under the scenarios set forth in Ley 2825, art. 92 et seq.; and Ley 9036/2012, arts. 16 subsection q, 80, and 85.

VII.5) INFORME TÉCNICO DEL INDER Article 56 of the Bill establishes that the competent authority, before deciding on the admissibility of the eviction, must request a technical report (informe técnico) from the Instituto de Desarrollo Rural (INDER), to determine the length of time and the reason why the person against whom it is directed is occupying the property.

No deadline is set for INDER to issue the report, which would constrain the Ministry's actions, and it is foreseeable that, due to the nature of the facts to be verified or the complexity they may involve, it would not be produced expeditiously.

Aside from the difficulty INDER may have in determining the length of time and reason for the occupation, the text creates a disparity in treatment, without any justification provided in the Explanatory Memorandum (Exposición de Motivos), compared to other evictions, which do not require reports from another public entity, which could contravene the Law of the Constitution. Furthermore, it would shift to another public entity the burden of proving the cited elements, an evidentiary burden borne by the interested party (SALA PRIMERA DE LA CORTE, ruling 145/2016), and would affect the speed of the procedure, originally conceived as a material action of the Administration or direct coercion, shaped by the Constitutional Chamber to guarantee the right of defense, prior to executing the eviction order, without becoming an adversarial procedure. (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 6910/2001, 8107/2001, 16683/2005, 911/2006, 3157/2006, 4656/2006, 927/2007, 2734/2007, 4953/2007, 10903/2007, 12738/2007, 14466/2007, 16533/2007, 1166/2008, 2303/2008, 6283/2008, 7800/2008, 10007/2008, 14135/2008, 15282/2008, 18414/2008, 18989/2009, 12618/2010, 12838/2010, 16012/2010, 6215/2011, 9287/2011, 7144/2015, 1206/2016, among many; TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION IV, ruling 71/2015. See: AGIRREAZKUENAGA IÑAKI. La coacción administrativa directa. Civitas Ediciones. Madrid. 1990). The defense begins after the Ministry of Public Security accepts the initial request and notifies the interested party of the eviction decision, informing them of the possibility to file a motion for reconsideration within three days. (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 8470/1999, 10228/2000, 14404/2005, 1604/2006, 7335/2006, 5423/2011, 7896/2011, 15629/2011, 2228/2016, 5045/2016, among many).

VII.6) DESALOJO ADMINISTRATIVO EN BIENES DE DOMINIO PÚBLICO The Bill also does not explicitly preserve the recovery, at any time, of public domain goods (bienes de dominio público) from de facto occupants, by the Administration responsible for them, in the exercise of its powers of self-protection of public domain (autotutela demanial) and direct action (interdictum propium). (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 23/1999, 1191/1999, 8107/2001, 2020/2002, 2029/2002, 5543/2004, 2407/2005, 13603/2006, 14275/2006, 14771/2007, 17682/2007, 2897/2008, 3067/2008, 11254/2009, 4646/2010, 21674/2010, 6030/2016 among several). The mere occupation of a public domain good, "regardless of its duration, does not generate rights over such good." State entities may request the administrative eviction before the Ministry of Public Security to recover it. (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 12638/2003, 4233/2006, and 4816/2006, 12417/2008, 2882/2016, among many).

Within the specific legal regime governing public domain goods lies the principle of "the ex officio possessory recovery of the affected good, by virtue of which the Administration may recover disturbed possession of its goods without needing to go to court..." (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 3145/1996, 6999/1996, 2081/1998, 1119/2000, 3613/2007, 5020/2008, 16281/2008, 14283/2009, 14376/2009, 14874/2009, 14990/2009, 15254/2009, 15790/2009, 18658/2009, 139/2010, 9014/2010, 10271/2010, 11731/2010, 12400/2010, 7919/2011, 7933/2011, 9291/2011, 843/2014, 11443/2014, 12863/2014, 20890/2014, 2882/2016, etc.). The public domain nature "...means that the passage of time does not allow any right to be acquired over this type of goods, neither ownership nor even mere possession." (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 12129/2005, cons. IV and X; 10097/2006, cons. III; and 5520/2012, cons. IV, among several). There is "a right-duty of the State regarding the protection or guardianship of the public domain." (SALA CONSTITUCIONAL, ruling 7933/2011, among others) VIII.- CONCLUSIÓN The approval or rejection of this bill is a matter of legislative policy. It is recommended that the noted potential conflicts with constitutionality, substantive issues, and legislative technique be evaluated.

Yours respectfully, José J. Barahona Vargas Yamileth Monestel Vargas Procurador Asesor Abogada de Procuraduría

Opinión Jurídica : 111 - J del 21/09/2016 21 de setiembre de 2016 OJ-111-2016 Licda. Nery Agüero Montero Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos Jefe de Área Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, damos respuesta a su oficio (CJ-561-07-12) en que consulta el Proyecto N° 15887, denominado “Código Procesal Agrario y Agroambiental” en su texto sustitutivo.

Previa aclaración de que la asesoría jurídica que da la Procuraduría a los miembros de la Asamblea Legislativa lo es con carácter de opinión jurídica no vinculante, por tratarse de otro Poder de la República, cuyas funciones son insustituibles a través de un dictamen, en lo de interés, se hacen observaciones puntuales al Proyecto consultado.

Se reitera la improcedencia de asumir nuestra conformidad con el Proyecto ante una falta de respuesta en el plazo de ocho días, por no estar la Procuraduría General de la República comprendida dentro de los órganos y entidades que menciona el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

I.- COMPETENCIA MATERIAL DE LA JURISDICCIÓN AGRARIA. NECESIDAD DE PRECISAR LOS NUEVOS CONTENIDOS Si la voluntad legislativa es ampliar la competencia de los Tribunales Agrarios, conviene precisar los nuevos contenidos.

En el marco de la Ley 6734/1982, de Jurisdicción Agraria, la competencia agraria, por razón de la materia, la determinan, de manera genérica, sus artículos 1° y 2°, inciso h, teniendo como criterio fundamental la actividad agraria de producción, sea la cría de animales o cultivo de vegetales (empresarial o de subsistencia), o cuando se trate de actividades conexas a ésta (de transformación, industrialización o comercialización de productos agrícolas, si las ejecuta el empresario en ejercicio normal de su actividad agraria). Como criterios complementarios, se han establecido la naturaleza o aptitud del bien productivo, su extensión y los sujetos que participan en el proceso, como actores o demandados, que adquieren el calificativo de agrarios por su dedicación al ejercicio de actividades agrarias productivas. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, resoluciones 813/2013 y 1553/2013, entre varias).

En este punto, la SALA PRIMERA DE LA CORTE, en su momento indicó que "II.-Si bien los artículos 1º y 2º, inciso h), de la Ley de Jurisdicción Agraria refieren a las "actividades de producción, transformación, industrialización y enajenación de productos agrícolas "como fórmula amplia para determinar la competencia de esta jurisdicción especializada, la correcta interpretación de tal fórmula necesariamente obliga aceptar la existencia de una actividad agraria principal, la de producción de productos agrícolas, sobre la cual se estructuran los conceptos de empresa y constituye la única y verdadera actividad agraria, siendo las otras actividades conexas a la principal, entendibles como agrarias solo, y en tanto se realicen por el mismo empresario, pues la transformación, la industrialización y la enajenación de productos agrícolas son típicas actividades industriales -las dos primeras- o comerciales -la última-, presumiblemente agrarias solo en la medida que fueren realizadas por el mismo empresario agrario dentro del proceso de la producción. Siendo conexas estas últimas a la principal en modo alguno pueden rebasar o extralimitar -en su actividad- a la principal, pues en ese caso no existiría conexidad” (voto 52/1993). Esas actividades conexas “(…) si las realiza otro empresario no vinculado directamente con la actividad principal, serían comerciales, pues ésa es su naturaleza, aun cuando se trate de transformar, industrializar, enajenar o comercializar productos agrícolas, pues el elemento calificante de la empresa no es el bien "producto agrícola" sino, por el contrario la "producción agrícola", en suma la actividad agraria. También pueden dejar de ser agrarias las actividades agrícolas industriales y agrícolas comerciales cuando rebasan el ejercicio normal de la agricultura y constituyen la actividad principal (voto 9/1991)".

En cuanto a los criterios complementarios (naturaleza del bien productivo, su extensión y las personas que intervienen actúan en el proceso agrario como actores o demandados), lo relativo al fundo agrario, puede analizarse desde el perfil subjetivo, como acto de destinación fundiaria o de transformación de la tierra en instrumento de producción, y desde el perfil objetivo, como base de un ordenamiento productivo, vinculado al acto de destinación (SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 29/1990, 44/1990, 61/1990, entre muchos). El acto de destinación del bien a la producción “constituye el paso del derecho de propiedad estático propio del Derecho Civil, que se concentra todo en goce y disfrute, al derecho de propiedad dinámico, propio del Derecho Agrario, donde éste constituye un instrumento de producción, por lo que el artículo 4º de la Ley de Jurisdicción Agraria, analizado bajo esta óptica, sea vinculándolo con el fin mismo de la producción, que es lo que identifica a la materia permite determinar la naturaleza agraria o no del bien y en consecuencia si la jurisdicción agraria es o no competente para conocer de un determinado asunto..." (Ver resolución N°. 000339-C-S1-2010 de las 14 horas 40 minutos del 11 de marzo de 2010). En línea con lo anterior, ha de examinarse la competencia a la luz de la teoría de la agrariedad del tratadista Carrozza como criterio determinante. Según esta se tiene por actividad agraria y desde un punto de vista meta-jurídico, el “desarrollo de un ciclo biológico, vegetal o animal, ligado directa o indirectamente a las fuerzas y de los recursos naturales que se resuelve económicamente en la obtención de frutos, vegetales o animales, destinables al consumo directo y hacia el mercado bien tales cuales o previa o una o múltiples transformaciones”. (SALA PRIMERA, resoluciones números 299/2012, 464/2012, 749/2012, 970/2012, 1202/2012, 1204/2012, 1224/2012, 1414/2012, 1415/2012, 1573/2012, 1654/2012, 1657/2012, 1035/2013, 34/2013, 45/2013, 241/2013, 640/2013, 721/2013, 724/2013, 1273/2013, 1430/2013, 1431/2013, 1553/2013, 1669/2013, 1673/2013, 1674/2013, 7/2014, 141/2014, 453/2014, 460/2014, 462/2014, 463/2014, 464/2014, 565/2014, 566/2014, 793/2014, 795/2014, 872/2014, 991/2014, 1185/2014, 1218/2014, 1311/2014, 312/2015, 1338/2015, etc.).

(El profesor Antonio Carrozza desarrolló la teoría de la agrariedad en “Problemi generali e profili di qualificazione del Diritto agrario”. Dott. A. Giuffré Editore. Milano. 1975. Cap. II, pto 6, pg 74; con el título de “La noción de lo agrario (agrarietá). Fundamento y extensión, en las Jornadas Italo españolas de Derecho agrario. Salamanca-Valladolid, 1976, pg. 305; y en “Lezioni di diritto agrario”. Giuffré. Milano. 1988, pg 10. Del mismo autor: La noción de lo agrario. Revista Judicial N° 5, pg 19. 1977, setiembre. Corte Suprema de Justica. San José, C.R.).

El Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, Decreto 29.375/2000, art. 6°, acoge la teoría de la agrariedad al definir la actividad agraria: “Es la actividad productiva consistente en el desarrollo de un ciclo biológico, vegetal o animal, ligado directa o indirectamente al disfrute de las fuerzas y los recursos naturales, que se traduce económicamente en la obtención de productos vegetales o animales, destinados al consumo directo o sus transformaciones”. La Ley 9036/2012, que transforma el IDA en Inder, a los propósitos que persigue, define como Actividades agrarias las “productivas basadas en la utilización de los recursos naturales: agricultura, ganadería, silvicultura, acuacultura, pesca y maricultura” (art. 3°, inciso a). La Ley FODEA, Ley 7064/1987, Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria, a los fines de los incentivos y beneficios que otorga, comprende “las actividades agrícolas, pecuarias, apícolas, avícolas y extractivas de productos del mar, así como las que realizan las empresas de servicio en la agricultura mecanizada” (art. 2°).

Hay otras normas especiales atributivas de competencia agraria como la Ley de Biodiversidad, artículo 108 (controversias en materia de biodiversidad entre particulares donde no medie un acto administrativo ni del dominio público), Ley 7779, de Uso, Manejo y Conservación del Suelo, artículo 56 (asuntos originados en aplicación de esa ley); y la Ley Inder (9036/2012), artículos 69 (recurso jerárquico impropio: apelación contra la resolución final de la Junta Directiva del Inder en los casos de revocatoria de asignación y nulidad de títulos de propiedad u otras modalidades de asignación de tierras o vinculadas al desarrollo rural; ver concordancia con la Ley 7333, art. 100, inc. 2° ) y 86 (relaciones y situaciones jurídicas originadas en esa ley cuando por su contenido material o sustancial esté relacionada con una conducta administrativa en que esté de por medio la actividad agraria, agroambiental o de desarrollo rural. Si se cuestiona la invalidez o disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico administrativo de una conducta administrativa o de cualquier manifestación singular de la función administrativa, el asunto será de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa).

Acerca del artículo 56 de la Ley 7779, la SALA PRIMERA DE LA CORTE precisó: “(…) sobre la competencia de la jurisdicción agraria en el conocimiento de materia del recurso suelo y de los asuntos originados en la aplicación de la Ley N° 7779, es importante señalar que el nacimiento del Derecho Agrario como rama jurídica, gira en torno a la actividad de producción, siendo su competencia funcional la de conocer los conflictos originados en la aplicación de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y su reglamento (…)” (resoluciones 562/2012 y 456/2014). En cuanto al artículo 69 de la Ley 9036, el TRIBUNAL AGRARIO se ha declarado incompetente y remitido al Tribunal Procesal Contencioso-Administrativo procesos declarativos para anular el procedimiento administrativo de nulidad de título y revocatoria de parcelas otorgadas por el Inder (resoluciones 255/2015 y 746/2015).

Como novedades, con relación a la Ley 6734, el Proyecto incluye en la competencia agraria lo agroambiental, agroalimentario, desarrollo rural, la actividad de producción de otros organismos, la valoración y trazabilidad de productos agrícolas, las actividades auxiliares, los servicios agrarios o agroambientales, asuntos relativos a aspectos fitosanitarios y zoosanitarios, los reclamos de personas consumidoras vinculados con productos o servicios y conflictos de competencia desleal entre particulares (arts. 1 y 2°), así como las controversias entre estos originadas en el ejercicio de las actividades agrarias o agroambientales vinculadas con especies y variedades endémicas, orgánicas, mejoradas, derivadas, esencialmente derivadas o provenientes de organismos vivos modificados, comprendiendo los relativos a los derechos de obtentores de variedades vegetales (art. 2°, inc. 5). Asimismo las situaciones y relaciones jurídicas relacionadas con las conductas administrativas o manifestaciones específicas de la función administrativa, que por el contenido material o sustancial de la pretensión correspondan a extremos exclusivamente agrarios, agroambientales, agroalimentarios y de desarrollo rural (art. 12, inc. 2°).

En orden a la materia ambiental y alimentaria, siendo los Derechos Ambiental y Alimentario ramas jurídicas independientes, se recomienda precisar los aspectos de éstas que conocerán los Tribunales agrarios, puesto que no lo harán sobre la totalidad de ambas. Lo anterior, para la debida aplicación e interpretación de los nuevos alcances de la competencia agraria y evitar roces con otras jurisdicciones. Igual ocurre con la expresión “desarrollo rural”, que es muy amplia, no se liga a la Ley 9036, y podría englobar competencias de disciplinas ajenas.

En las actividades de producción de “otros organismos”, se sugiere especificar sus especies. Tampoco se define el término “valorización”, ni hay una metodología para realizarla.

Por la redacción del artículo 1°, las actividades “auxiliares a éstas” aluden a las inmediato anteriores o conexas: las “de transformación, industrialización, valorización y comercialización de productos agrícolas, su trazabilidad…”, lo que ha de revisarse. Las actividades auxiliares, escriben Oscar Salas Marrero y Rodrigo Barahona Israel, “son realizadas por una empresa distinta, que pertenece a un titular diferente, goza de autonomía y ‘sirve’ a la empresa propiamente agraria, para que ésta desenvuelva, de modo más adecuado, sus funciones y alcance su objetivo”; suplen una deficiencia de la empresa agrícola. (Derecho Agrario. Edit. Universidad de Costa Rica. 1980, pg. 19). En este sentido, expresó el TRIBUNAL AGRARIO: “La actividad auxiliar es una actividad autónoma. Su ejercicio corresponde a la llamada empresa auxiliar. En nuestro ordenamiento jurídico no existe norma expresa que se refiera a ellas” (voto 85/1996). La resolución aclara que “no todos los contratos que realice el empresario agrario con el empresario auxiliar serán del conocimiento de los tribunales agrarios. Sólo aquellos que tengan su origen directo en el ejercicio de actividades esencialmente agrarias. (…) Sólo si la actividad auxiliar tiene como fin directo solventar un requerimiento en una etapa del proceso productivo agrario, el contrato sería del conocimiento de los tribunales agrarios”. Como ejemplos, señala “las que realizan las empresas de servicio en agricultura mecanizada, tales como preparación del terreno, irrigación, fumigación aérea, conservación de productos agrícolas perecederos, etcétera”.

La trazabilidad tiende a garantizar la calidad e inocuidad para el consumo humano o animal de productos agroalimentarios. En general, consiste en un mecanismo de control del tránsito de un producto alimenticio o pienso, que permite determinar responsabilidades por posibles daños y poder actuar con celeridad ante una eventual contaminación. Es extensiva a todas las etapas del proceso productivo, transformación y distribución. Con todo, la SALA CONSTITUCIONAL, al resolver la acción de inconstitucionalidad contra la Ley 9098/2013, sentencia 6728/2016, interpretó que el término “trazabilidad” que utiliza la reforma introducida al inciso b) del artículo 34 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, no abarca todas las cadenas de producción o procesamiento del producto agropecuario, salvo el caso de los productos que están regulados por leyes especiales, dados los problemas que trae su indefinición como también su contenido abstracto. De lo contrario, si se constituiría en una barrera irrazonable al comercio.

La Ley 8495/2006, General del Servicio Nacional de Salud Animal, circunscrita a los productos de origen animal, contempla la trazabilidad en varios de sus artículos (5°, 6° incs k y m, 65 a 72), sin definirla, como sí lo hace, por ejemplo, el Reglamento 178/2002 del Parlamento y del Consejo Europeos, de 28 de enero del 2002, por el que se fijan los principios y requisitos generales de la legislación alimentaria, con miras a garantizar dentro de la Comunidad la libre circulación de alimentos y piensos, seguros y saludables, a la vez que la fiabilidad de la información proporcionada a los consumidores. Define la trazabilidad como “la posibilidad de encontrar y seguir el rastro, a través de todas las etapas de producción, transformación y distribución, de un alimento, un pienso, un animal destinado a la producción de alimentos o una sustancia destinados a ser incorporados en alimentos o piensos o con probabilidad de serlo” (arts. 3.15 y 18.1). La Comisión Europea emitió en el Reglamento de Ejecución (UE) N° 931/2011, relativo a los requisitos para la adecuada aplicación de las normas de trazabilidad establecidas en el Reglamento (CE) Nº 178/2002. (El Libro Blanco, de la Comisión Europea, sobre la Seguridad Alimentaria, del 12/1/2000 (COM/99/0719) contempla la rastreabilidad de los alimentos destinados al consumo humano y animal; Cap 2, pto. 10).

Es necesario de una mayor regulación sustantiva, en especial para productos vegetales, sobre la forma como se implementará en nuestro medio la trazabilidad, cuyos conflictos serán de conocimiento de los tribunales agrarios.

El Proyecto, siguiendo, al parecer, el criterio de multifuncionalidad de la empresa agraria, extiende el ámbito de la competencia a la prestación de servicios. No hay un concepto jurídico de servicios agrarios o agroambientales (art. 2). Es inconveniente que su precisión quede a criterio del intérprete. Por lo demás, el TRIBUNAL AGRARIO, en las resoluciones 544/2007 y 885/2011, entremezcla los servicios agrarios con las actividades auxiliares: “Las actividades de servicios rurales y agrarios en la agricultura, son auxiliares a la actividad ejercitada por la empresa agraria, pues son fundamentales para suplir las deficiencias o requerimientos básicos en algunas facetas del ciclo productivo”. Los contratos de pagos por servicios ambientales (Proyecto, arts. 2° incs 4 y 12, y 283. Ley Forestal, arts. 46 y 47 inc d) con el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal son de naturaleza administrativa. Las controversias que surjan con ocasión de los mismos han de ser conocidas por la jurisdicción contencioso administrativa (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, SENTENCIA 130/2015; SECCION I, resolución 362/2012, entre otras). La SALA PRIMERA DE LA CORTE, en voto 123/2010, resolvió que la discusión de un aparente bien demanial, de aspectos referidos a biodiversidad y un contrato de servicios ambientales, definen la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, según los artículos 2 del CPCA y 108 de la Ley de Biodiversidad.

De los “asuntos relativos a aspectos fitosanitarios y zoosanitarios” (art. 2 inc. 7) han de excluirse los procesos sobre el control de legalidad de las conductas administrativas y las cuestiones de responsabilidad patrimonial de la Administración (Constitución, art. 49; CPCA, arts. 1° y 2° inc b. SALA PRIMERA DE LA CORTE, resoluciones 1521/2011 y 733/2014; TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: SECCION I, sentencias 2244/2010 y 28/2015; SECCION VI, sentencia 97/2016). A la sede contencioso-administrativa “le corresponde el conocimiento de la conducta pública, manifestada principalmente por su vertiente administrativa de conformidad con el ordenamiento jurídico”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, resoluciones 733/2014 y 202/2016).

Protección de los derechos de las personas consumidoras (arts. 2 inc 7 y 252 inc 13) y conflictos de competencia desleal (arts. 2 inc 9, 252 inc. 12, y 341 inc 4).

Teniendo en cuenta que al Derecho del Consumidor se le ha considerado una disciplina autónoma (Tribunal Primero Civil, resolución 1162/2012, entre otras, que cita al autor italiano Guido Alpa), si la voluntad legislativa es expandir la competencia agraria a los reclamos de personas consumidoras vinculados con productos y servicios, así como los conflictos de competencia desleal entre particulares, es importante dejar a salvo la impugnación judicial, por ilegalidad, de conductas de la Administración Pública sujetas al Derecho Administrativo bajo la órbita de la Ley 7472/1994, de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor y sus reformas, que han de ser de conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa (arts 17, 53 inc. b y 64). La comercialización de sus productos en el mercado por el empresario agrario no le hace perder ese carácter, ni le convierte en comerciante, aunque sí es un agente económico, en tanto productor o proveedor de bienes y servicios, a nombre y por cuenta propios. En lo que concierne a la Ley 7472, el Proyecto sólo reforma, en el artículo 341, inc. 4°, el 52 de la Ley 8631/2008, para sujetar al trámite del proceso sumario los casos de competencia desleal, encargados exclusivamente a órganos jurisdiccionales (Ley 7472, arts. 17 y 27. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION IX, resoluciones 37/2006 y 43/2008).

El artículo 28 de la Ley 8039/2000, de Procedimientos de Observancia de los derechos de Propiedad Intelectual, amplió el catálogo de actos desleales (art. 17; Ley 7472). Las pretensiones de los titulares de propiedad intelectual se tramitan y deciden en un proceso abreviado, título II del libro II del Código Procesal Civil. (Ley 8039, art. 38. SALA PRIMERA DE LA CORTE, resoluciones 455/2005 y 653/2005). En la actualidad, el procedimiento a seguir en los asuntos de competencia desleal es el sumario, establecido en el artículo 432 del Código Procesal Civil. (Ley 7472, art. 17, pfo. final, que no se reforma. SALA PRIMERA, resolución 653/2005. Proyecto, art. 252, inc. 12).

La Ley 7472 “está dictada dentro de un contexto de regulación de la libertad de comercio, agricultura e industria”. SALA PRIMERA resolución 443/2001. (Sobre la protección de los consumidores en la definición e implementación de las políticas y acciones de la Unión Europea, con los cambios que introdujo el Tratado de Amsterdan (2/10/1997) al Tratado constitutivo, artículo 153, apto. 2°: Leire Escajedo San Epifanio: La base constitucional de la protección de los consumidores en la Unión Europea. Revista de Derecho Político N° 70. 2007, pgs. 240 a 243. Edit. UNED, Depto de Derecho Constitucional. Madrid).

La Ley 8631/2008, de Protección de las Obtenciones Vegetales, posterior a la de Jurisdicción Agraria (6734/1982), en la Sección IV, somete la ventilación de los asuntos judiciales a los “Procesos civiles”, términos con que identifica la Sección IV. Lo anterior se desprende también del artículo 52, denominado “Procesos civiles”, que remite al Código Procesal Civil; del 54 sobre “daños y perjuicios ocasionados por infracciones civiles contra esta Ley”, y del 55 “Decomiso y destrucción de variedades vegetales en sentencia civil”. La condición de obtentor no es inherente a la de empresario agrario. Puede serlo un inventor, un órgano con personalidad jurídica instrumental o ente administrativo (el INTA, una universidad pública), etc. Obtentor es la persona física o jurídica que ha desarrollado o descubierto y puesto a punto una nueva variedad. El título de obtentor es el documento expedido por la Oficina Nacional de Semillas “en el que se reconoce y ampara el derecho de obtentor en una variedad vegetal nueva, distinta y homogénea”. (Ley 8631, art. 4°; Decreto 35677/2009, art. 3°).

Con las reformas que hace el Proyecto, artículo 341.4, a la Ley 8631, arts. 51 y 52, “todo proceso” relativo a la protección de los derechos de titulares de obtenciones vegetales o pretensiones de estos se tramitarán por el Código Procesal Agrario, mediante el proceso ordinario (no el abreviado civil que ahora rige), y los casos de competencia desleal –se anotó- por el proceso sumario (Ley 7472, art. 17). Con lo cual, el único proceso al que habría que acudir en adelante, con motivo de la aplicación judicial de la Ley 8631, sería el agrario. El artículo 2°, inciso 5, del Proyecto circunscribe el conocimiento de los Tribunales agrarios a las “controversias entre particulares” relativas a los derechos de obtentores de variedades vegetales. La actividad de investigación y generación de obtenciones vegetales pueden desarrollarla personas jurídicas públicas (Ley 8631, arts. 2° y 6, inc. e). De la lectura de las dos normas citadas del Proyecto se infiere que quedarían sin regular el tipo de proceso y jurisdicción donde se ventilarán los conflictos en que el titular de la obtención vegetal sea un órgano o ente público, lo que se sugiere valorar, así como el cambio del proceso abreviado (tutela más célere para ese tipo de asuntos, que produce cosa juzgada material; art. 162 Código Procesal Civil), al ordinario.

La Oficina Nacional de Semillas (Ofinase), órgano desconcentrado del Ministerio de Agricultura y Ganadería, es el competente para recibir, tramitar y resolver las solicitudes para la concesión de los certificados de obtentor de variedades vegetales y su inscripción en el Registro de Variedades Protegidas que al efecto se crea. Si la solicitud de concesión del derecho de obtentor cumple todos los requisitos y se ha observado el trámite, la Ofinase procede a su inscripción en el Registro de Variedades Protegidas y otorga el certificado de obtención vegetal. (Ley 8631, arts. 5° y 11; Ley 6289/1978, art. 1°). Ha de hacerse la salvedad de que los procesos judiciales para discutir la legalidad de conductas administrativas en materia de obtenciones vegetales deben ser de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa.

(Sobre el tema de obtenciones vegetales, cfr.: Convenio Internacional para Protección de las Obtenciones Vegetales, adoptado el 2/12/1961, revisado en Ginebra 1972, 1978 y 1991, aprobado por Ley 8635/2008 (Gaceta 83 del 30/4/2008, pg. 2 sigts).

En el numeral 341, inciso 1°, no se recomienda la reforma al artículo 4° de la Ley 2755/1961, de Inscripción de Derechos Indivisos, que elimina la competencia exclusiva de lo contencioso administrativo y civil de hacienda para conocer de esos procesos cuando el Estado y sus instituciones sean propietario o colindante del derecho a localizar. (vid.: Código Procesal Contencioso Administrativo, arts. 2° inciso b, y 5.1).

Derechos e intereses difusos o supraindividuales (arts. 28.7 y 37). El Proyecto incluye como objeto de la competencia agraria los “derechos e intereses difusos o supraindividuales”, así como los intereses colectivos (arts. 28.7, 29.3, 37.7, 285.3, 286, 288, etc).

La SALA PRIMERA DE LA CORTE ha señalado que la categoría del interés supraindividual es comprensivo de los intereses difusos y los colectivos (voto 896/2012, 973/2013 y 1321/2013), que integran la categoría más amplia de los intereses legítimos (SALA PRIMERA DE LA CORTE, resoluciones 675/2007, 896/2012, 296/2013, 973/2013, 1321/2013 y 1262/2015). En la jurisdicción contencioso administrativo están legitimados para demandar quienes invoquen la afectación de intereses legítimos o derechos subjetivos. (Código Procesal Contencioso Administrativo, art. 10.1ª. SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 590/2009 y 805/2010). Conforme a ese Código (arts. 10.1c y 48.1), que el Proyecto no reforma, corresponde a los Tribunales Contencioso Administrativos la tutela de los intereses colectivos y difusos, incluidos dentro de estos la protección del ambiente, al consumidor, etc. (SALA CONSTITUCIONAL, resolución 119/2005, 119/2005, 1145/2007, SALA PRIMERA, votos 675/2007, 11796/2007, 973/2013, 156/2013, 1321/2013, 77/2016; Ley 7472, arts. 32 inc f y 33 inc d, etc.). Por lo que ha de delimitarse con claridad el ámbito de competencia que sobre esos temas tendrán los Tribunales Agrarios, haciéndose las respectivas modificaciones. Las acciones para la defensa de bienes ambientales de dominio público, áreas silvestres protegidas, por ejemplo, en nuestro criterio han de ser de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativo, especializada en asuntos de Derecho Administrativo.

En el particular, la SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 9928/2010, expresó que en el control de legalidad consagrado en el artículo 49 de la Constitución, el “constituyente derivado optó por una justicia administrativa mixta, por cuanto, el párrafo primero, al definir el objeto del orden jurisdiccional contencioso-administrativo –‘garantizar la legalidad de la función administrativa’-, debe complementarse, ineluctablemente, con el párrafo in fine, al preceptuar que ley brindará protección, como mínimo, a los derechos subjetivos y los intereses legítimos –sin distinguir, en cuanto a estos últimos, por lo que resulta admisible la tutela tanto de los personales como de los colectivos, sea corporativos o difusos-. Consecuentemente, la jurisdicción contencioso- administrativa, según el Derecho de la Constitución, fue instituida tanto para velar por la legalidad de la función administrativa como para la tutela efectiva de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados frente a los poderes públicos. Se conjuga, así, constitucionalmente, un rol objetivo y subjetivo de la jurisdicción contencioso-administrativa”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 9928/2010, adicionada por resolución 11034/2010. El subrayado no es del original).

El concepto de "intereses difusos" desarrolla una forma de legitimación que “se ha venido abriendo paso, especialmente en el ámbito del derecho administrativo, como último ensanchamiento, novedoso pero necesario, para que esa fiscalización sea cada vez más efectiva y eficaz” (SALA PRIMERA DE LA CORTE, resoluciones 119/2005, 805/2010; 547/2012. SALA CONSTITUCIONAL votos 3705/1993, 14348/2009, 18936/2009, 1646/2010, 4329/2011, 8718/2011, 13935/2011, entre varios. Esa legitimación, más abierta y flexible, de que se vale el Estado de Derecho para asociar a los administrados en el interés público de fiscalizar su propia legalidad; “es necesaria para asociar a los ciudadanos al interés del propio Estado de Derecho de fiscalizar y, en su caso, reestablecer su propia juridicidad” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 13363/2007).

En punto a la protección de los interés difusos, incluidos en las situaciones jurídicas colectivas, en el proceso contencioso administrativa, ver de la SALA PRIMERA DE LA CORTE las resoluciones 896/2012, 292/2013, 990/2013, 957/2014.

La necesidad de precisar los contornos de la nueva competencia agraria sobre intereses supraindividuales la acentúa el hecho de que el TRIBUNAL AGRARIO ha utilizado esos términos con una connotación especial en el voto 00003/2006: “El caso en estudio, la demanda grupal que presentan los actores es lo que en doctrina se le llama acción para la tutela de intereses supraindividuales en la modalidad de "Intereses individuales homogéneos" así entendidos por ser provenientes de un origen común.- Los INTERESES INDIVIDUALES HOMOGÉNEOS consiste en un grupo con intereses propiamente individuales, referido a bienes divisibles, susceptibles de apropiación y goce diferenciados (sus contratos de arrendamientos y daños patrimoniales), pero que por razones de protección se unen porque les es común la causa”.- Se sugiere revisar la procedencia de la expresión derechos difusos.

II.- ASUNTOS RELACIONADOS CON LA CONDUCTA ADMINISTRATIVA Si bien el Proyecto excluye del conocimiento de los tribunales agrarios las pretensiones propias de la jurisdicción contencioso administrativa (art.3), el inciso 12 del artículo 2°, por su redacción, podría generar roces de constitucionalidad, al incluir en la competencia agraria, sin distingo alguno, “las situaciones y relaciones jurídicas relacionadas con las conductas administrativas o manifestaciones específicas de la función administrativa”, que “por el contenido material o sustancial de la pretensión correspondan a extremos exclusivamente agrarios, agroambientales, agroalimentarios y de desarrollo rural”.

El artículo 49 constitucional, reformado por la Ley 3124/1963, instituyó la jurisdicción contencioso administrativa, “con el objeto de garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho público”. De modo que “a ese orden jurisdiccional especializado le compete la fiscalización de cualquier manifestación específica de la función administrativa, sin excepciones. El constituyente derivado consagró, así, una justicia administrativa plenaria y universal, evitando que haya reductos o ámbitos de la función administrativa exentos del control o fiscalización de legalidad. La ‘función administrativa’ es un concepto jurídico indeterminado, empleado por el poder reformador a partir de 1963, que comprende o engloba cualquier manifestación específica o concreta de ésta, esto es, toda conducta administrativa -por acción u omisión- (v. gr. la actividad formal, las actuaciones materiales y las omisiones formales y materiales), así como la figura complementaria, más dinámica y flexible, de la relación jurídica-administrativa” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 9928/2010.). La fiscalización de la legalidad de la función administrativa verifica “su conformidad sustancial o adecuación con el bloque de legalidad” y abarca el uso de las facultades regladas y actos discrecionales. (Idem). Sea que “el legislador ordinario, en el ejercicio de su libertad de conformación o configuración, no puede atribuirle esa competencia a otro orden jurisdiccional que no sea el contencioso- administrativo, puesto que, de ser así, estaría vaciando de contenido la garantía institucional y el derecho fundamental que consagra el artículo 49 de la Constitución” (Idem. Se agregan los énfasis). La sentencia añade que “… si la pretensión, por su contenido material, aunque esté relacionada con alguna conducta administrativa o manifestación específica de la función administrativa –en la medida en que interviene un ente u órgano público-, se encuentra regida por el régimen jurídico laboral, de familia o agrario, debe ser conocida y resuelta por esos órganos jurisdiccionales, por cuanto, no se cuestiona, propiamente, conformidad o disconformidad sustancial de la función o conducta administrativa con el ordenamiento jurídico-administrativo que es lo que el artículo 49 constitucional le reserva a la jurisdicción contencioso-administrativa” (El destacado no es del original). Lo anterior, como se observa, está referido al nexo que pueda tener el contenido material de la pretensión “con alguna conducta administrativa o manifestación específica de la función administrativa –en la medida en que interviene un ente u órgano público”; mas no con el cuestionamiento de legalidad de la función administrativa o conducta de naturaleza jurídico administrativa. Así, en orden al empleo público, la SALA CONSTITUCIONAL menciona casos que deberá conocer y resolver la jurisdicción laboral, aunque estén vinculados con la conducta o función administrativa que ejerce un ente público, por ser extremos típica o materialmente laborales: procedencia o no y cálculo para el pago de aguinaldo, vacaciones, preaviso y auxilio de cesantía, el reconocimiento de la jubilación, riesgos profesionales o los litigios que se originen en el ámbito del Derecho laboral individual y colectivo.

De acuerdo con esa sentencia “toda relación jurídico-administrativa y cualquier cuestionamiento sobre una conducta de esta índole, es resorte exclusivo de la Jurisdicción Contenciosa”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, resoluciones 113/2013, 512/2013, 1498/2013, 1702/2013, 306/2014, 102/2014 y 782/2014).

(El control de legalidad, plenario y universal, de la función administrativa, que ejerce la jurisdicción contencioso administrativa, lo recalca la SALA CONSTITUCIONAL en las sentencias 19158/2015, 2065/2016, 3513/2016 y 4395/2016).

El artículo 49 constitucional está desarrollado, a nivel legal, en el Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA) arts. 1 a 4 (el 3° declarado parcialmente inconstitucional, en la sentencia 9928/2010 de la SALA CONSTITUCIONAL), 36 a 42 y 62. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, resoluciones 1105/2014, 12/2016, 13/2016 y 91/2016).

El Código Procesal Contencioso Administrativo (art. 43) prevé un fuero de atracción a favor de la jurisdicción contencioso-administrativa, para conocer los aspectos jurídico-públicos y, como derivación, los extremos que, en puridad, no lo son (acumulación de pretensiones). Y el artículo 5° ibid prevé la improrrogabilidad de la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 744/2012, 306/2014, 782/2014, 57/2015, 124/2015, 127/2015, 170/2015, 171/2015, 527/2015, 613/2015, 855/2015, 1027/2015, 1061/2015, 1088/2015 y 90/2016. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION I, resolución 31/2016).

Con la normativa vigente, también compete a la jurisdicción contencioso administrativa conocer y resolver del proceso especial denominado amparo de legalidad, la ejecución de actos administrativos firmes y los asuntos de responsabilidad patrimonial de la Administración y sus funcionarios, entre otras (Constitución, arts 9, 11, 34 y 41. Ley 6227, arts 190 ss. ; CPCA, arts. 2 inc. b y 60.1 y 176. SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 5322/2008. SALA PRIMERA DE LA CORTE, resoluciones 306/2014, 782/2014, 124/2015, 127/2015 y 171/2015. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI, sentencia 59/2016).

“El tema de la responsabilidad del Estado se encuentra regulado a nivel constitucional (art. 49), en tutela, al menos, de los derechos subjetivos e intereses legítimos de los particulares” y “resulta consustancial a la sede contencioso-administrativa”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 5207/2004 y SALA PRIMERA DE LA CORTE, resoluciones 871/2014, 962/2014, 980/2014, 1393/2014, 672/2015, 986/2015, 1070/2015, 1071/2015, 1324/2015, 202/2016, entre otras. Sobre la responsabilidad de la Administración, vid.: SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 3905/1994 y 5686/1995. SALA PRIMERA DE LA CORTE, resoluciones 1105/2014, 1648/2014, 12/2016, 91/2016 y 97/2016. TRIBUNAL DE CASACIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, resolución 6/2016. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN I, sentencia 10/2016; SECCION IV, sentencia 130/2015; SECCIÓN V, sentencias 10/2016 y 14/2016; SECCIÓN VI, sentencia 59/2016; SECCIÓN VII sentencia 28/2016; y SECCIÓN VIII sentencia 36/2016, entre otras).

En la práctica, los juzgados agrarios han venido resolviendo sobre temas de responsabilidad administrativa. Son ejemplos, del Tribunal Agrario, los votos 342/2012, 360/2012 y 513/2012, en materia fitosanitaria, entre otros. Se sugiere excluir expresamente del conocimiento de la jurisdicción agraria las cuestiones de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública y sus funcionarios.

III.- DOMINIO PÚBLICO: INSTITUTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO El Proyecto otorga competencia a los tribunales agrarios para conocer asuntos referentes al dominio público (arts. 28.2, 33.2, 33.4, 185, 229 y 277), lo que se sugiere revisar.

El dominio público es un instituto de Derecho Administrativo, sujeto a éste, y vinculado a la satisfacción de intereses públicos. Lo propio es que las controversias con motivo de la aplicación de su régimen jurídico (principios que lo rigen, uso o aprovechamiento, tutela, etc.) sean conocidas por los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa, especializados en la materia, como lo disponen, de manera implícita, el Código Procesal Contencioso Administrativo (art. 34.2) y la Ley de Biodiversidad, 7788/1988 (art. 108). Sobre la naturaleza jurídica de los bienes demaniales, vid. de la SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 454/2006, 2408/2007, 3113/2009 y 8596/2013, entre varias). Modernamente se conceptúa el dominio público, a más de una relación de propiedad, como base material para el ejercicio de funciones públicas, sea una técnica funcional y título de intervención. En tanto medio de funciones administrativas, las controversias atinentes al mismo, son de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 9928/2010. Cfr.: VILLAR PALASÍ, José Luis: La intervención administrativa en la industria. Edit. I. E. P. Madrid. 1964, pgs. 121 y sigts. PAREJO ALFONSO, Luciano: Dominio público. Un ensayo de reconstrucción de su teoría general. Revista de Administración Pública N° 100-102. Edit. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid. 1983, pgs. 2416 sigts. FONT I LLOVET, Tomás: La protección del dominio público: la potestad sancionadora y el resarcimiento de daños, Revista de Administración Pública 123, septiembre-diciembre 1990, pg. 24 ss. PAREJO GAMIR, Roberto y RODRÍGUEZ OLIVIER, José María: Lecciones de dominio público. Edics. Instituto Católico de Artes e Industria. Madrid, 1976, pg. 7, entre otros. Código Procesal Contencioso Administrativo, arts. 2 inc e y 36. Dictamen C-228-98).

Los bienes demaniales tienen “un régimen jurídico propio, singular y privativo, regulado por el Derecho administrativo” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 3145/1996, 6999/1996, 2081/1998, 1119/2000, 3613/2007, 5020/2008, 16281/2008, 14283/2009, 14376/2009, 14874/2009, 14990/2009, 15254/2009, 15790/2009, 18658/2009, 139/2010, 9014/2010, 10271/2010, 11731/2010, 12400/2010, 7919/2011, 7933/2011, 9291/2011, 843/2014, 11443/2014, 12863/2014, 20890/2014, 2882/2016, etc.).

Acerca de la afectación o destino especial de los bienes demaniales, de servir al interés público, por voluntad expresa del legislador, cfr.: SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 2306/1991, 3578/2000, 7053/2005, 17682/2007, 3067/2008, 16281/2008, 8762/2009, 9777/2009, 9930/2009, 10108/2009, 11063/2009, 11254/2009, 11516/2009, 12936/2009, 14283/2009, 14376/2009, 14385/2009, 139/2010, 3584/2010, 4115/2010, 4212/2010, 4540/2010, 4646/2010, 5334/2010, 5455/2010, 6381/2010, 9014/2010, 9514/2010, 9533/2010, 10271/2010, 11731/2010, 12400/2010, 13629/2010, 14859/2010, 14860/2010, 16381/2010, 17195/2010, 7017/2011, 890/2014, 11433/2014 y 12863/2014.

Al respecto, la SALA PRIMERA de la Corte Suprema de Justicia ha resuelto:

• 1)La jurisdicción contencioso administrativa “no está ideada, en exclusiva, para atacar actos de la Administración (en los términos del artículo 1° del Código Procesal Contencioso Administrativo), sino también para el resguardo de los intereses –y en consecuencia de los bienes- públicos”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, resoluciones 530/2008, 647/2009, 33/2010, 674/2013, 1104/2014, 678/2015. En el mismo sentido, del TRIBUNAL AGRARIO, votos 377/2014, 582/2014, 849/2014, 872/2014, 255/2015, 394/2015 y 679/2015). Esa sede “es extensiva a cualquier asunto en que el Estado tenga interés directo”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, resoluciones 627/2009, 1511/2010, 1221/2012, 1648/2012, 234/2013, 330/2013, 805/2013, 789/2014 y 1038/2014).

En los bienes demaniales se incluye, a manera de ejemplo, el Patrimonio Natural del Estado, con sus áreas silvestres protegidas (SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 530/2008, 582/2009, 630/2009, 1511/2010, 1221/2012, 1648/2012, 253/2013, 330/2013, 959/2013, 452/2014, 629/2014, 1038/2014 y 682/2015), y la franja fronteriza (SALA PRIMERA, resoluciones 530/2008, 582/2009, 495/2013, 629/2014 y 1258/2015).

• 2)Al estar de por medio la discusión de un eventual bien de dominio público, por sus características, la controversia debe ser analizada en la jurisdicción contenciosa administrativa, con intervención del Estado, para la defensa de la demanialidad. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 530/2008, 28/2009, 582/2009, 627/2009, 647/2009, 711/2009, 1511/2010, 888/2012, 1221/2012, 1648/2012, 253/2013, 674/2013, 1391/2013, 452/2014, 534/2014, 789/2014, 1038/2014, 1104/2014, 58/2015, 682/2015 y 1258/2015).

Ante la posibilidad de estar involucrado un inmueble afecto a dominio público (franja fronteriza y/o Refugio Nacional de Vida Silvestre del Patrimonio Natural del Estado, por ej.) y ser la jurisdicción contencioso administrativa la competente para conocer de esos procesos, la SALA PRIMERA de la Corte Suprema de Justicia ha anulado lo actuado y resuelto en la jurisdicción agraria, y remitido los autos al Tribunal Procesal Contencioso Administrativo, para que los tramite y fenezca (cfr. votos 530/2008, 582/2009 y 959/2013).

• 3)Aunque la controversia se suscite entre sujetos privados, si la pretensión involucra o puede afectar bienes demaniales, su conocimiento debe radicarse en la jurisdicción contencioso administrativa y civil de hacienda (SALA PRIMERA, votos 502/2002, 95/2003, 81/2004, 668/2004, 146/2006, 147/2006, 370/2006 657/2006, 9/2007, 919/2007, 627/2009, 234/2013, 674/2013, 780/2014, 1312/2014, etc.). Este orden de jurisdicción evita que se originen declaraciones de derechos a favor de particulares sobre un inmueble público. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 502/2002, 95/2003 y 81/2004).

La diferencia de enfoque entre la jurisdicción agraria y contencioso administrativa en materia de dominio público se evidencia en situaciones concretas, que sirven de ejemplo. En la primera se admite y protege la posesión privada de bienes de dominio público, no amparada en un título administrativo habilitante, en tanto la segunda la rechaza, acorde con la jurisprudencia constitucional y la doctrina de derecho administrativo (vid del TRIBUNAL AGRARIO, votos 145/2003, 339/2004, 177/2005, 430/2005, 1217/2006, 292/2007, 514/2008, 269/2010, 644/2010, 1183/2011, 43/2012, 417/2012, 660/2012, 418/2014, 970/2015, 1030/2015, 211/2016, etc.). “El destino de las cosas públicas impide que sobre éstas haya posesión ni tenencia de particulares o personas privadas, que dispondrían de ellas según sus exclusivos intereses (…). Si el dominio público sirve al uso público no puede caer en posesión privada ni ser objeto de prescripción”. (BIELSA, Rafael. Derecho Administrativo. T. III. Roque Depalma Editor. Buenos Aires. 1956, pgs 403 y 411. VILLEGAS BASABILBASO, Benjamín. Derecho Administrativo. Tomo IV. Topográfica Editora Argentina. Buenos Aires. 1952, pgs. 127-128, entre otros). Múltiples resoluciones de la SALA CONSTITUCIONAL reafirman que los bienes de dominio público "no pueden ser objeto de posesión privada". (Votos 480/1990, 2306/1991, 2557/1991, 98/1992, 1055/1992, 1207/1993, 5399/1993, 5976/1993, 220/1994, 914/1994, 1763/1994, 2767/1994, 3793/1994, 4619/1994, 5026/1994, 6079/1994, 6785/1994, 422/1996, 3227/1996, 4815/1996, 31445/1996, 623/1998, 7294/1998, 790/2001, 11216/2002, 10571/2005, 10900/2006, 3580/2008, 877/2009, 3091/2009, 4199/2009, 14597/2009, 10271/2010, 14859/2010, 20890/2014, 568/2015, 1289/2015, 2882/2016, 6295/2016, etc.). Sobre los terrenos inalienables de la franja fronteriza con Panamá –y Nicaragua- ningún particular puede alegar derechos de posesión. (SALA CONSTITUCIONAL, votos números 3085/1992. SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 733-F-2000 y del TRIBUNAL AGRARIO el voto N° 116-F-06). Lo cual no ha impedido que la jurisdicción agraria emita resoluciones que amparen los intereses del poseedor, desprotegiendo el dominio público Igual sucede con la supervivencia del derecho abolido, a cuyo amparo se afectaron bienes a dominio público, como el Patrimonio Natural del Estado, que no aplica el Tribunal Agrario (ver votos 679/2013 y 356/2014, entre varios), y es de amplia aceptación por la jurisprudencia constitucional: “…la derogación de las normas o cambio de criterios legales no producen el efecto de derogar también los derechos desarrollados al momento de ser vigentes esas normas derogadas. Es el fenómeno jurídico que define la doctrina como la supervivencia del derecho abolido, porque para los actos o contratos en vigor, la ley derogada continúa vigente contra las nuevas normas jurídicas”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 738/2003. Vid también de la Sala Constitucional las sentencias 1119/1990, 2791/1996, 336/1998, 738/2003, 7989/2005, 15753/2005, 2241/2006, 12239/2006, 12240/2006, 9640/2010, 9340/2011 y 11079/2015. Y de la SALA PRIMERA, sentencias 79/1989, 104/1991 y 105/1991, entre otras).

Por lo anterior, se recomienda excluir del conocimiento de la jurisdicción agraria los procesos relacionados con bienes de dominio público, modificando los artículos 28.2, 33.2, 33.4, 185, 229 y 277 del Proyecto.

IV.- INCONFORMIDAD DE LAS PARTES EN LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA A tenor del Proyecto, el Tribunal Agrario conocerá de “las inconformidades de las partes y los conflictos de competencia que se susciten entre los Juzgados Agrarios” (art. 11, inc. 2°). Lo que, en apariencia, está en contradicción con el artículo 12, inciso 1°, que atribuye a la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia competencia para conocer “las inconformidades y conflictos de competencia suscitados entre los órganos de la Jurisdicción Agraria y los de otra materia, siempre que aquellos hayan prevenido en el conocimiento del asunto”. Es entendido que las inconformidades a que se refiere la segunda norma abarca las de las partes, cuando aducen que el asunto es competencia de tribunales de distinta jurisdicción, y deberán ser resueltas por la Sala Primera de la Corte, como superior jerárquico de ambas autoridades jurisdiccionales (doctrina del art. 169 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, resoluciones 785/2014 y 1349/2014, entre otras).

Sobre el órgano encargado para resolver los conflictos de competencia, la SALA PRIMERA DE LA CORTE ha aclarado que “desde el punto de vista procedimental surgen dos posibilidades: que el órgano al cual se le remitió el asunto se considere igualmente incompetente, o bien, que una de las partes se muestre inconforme con lo resuelto, lo cual debe hacer dentro del tercer día. Si bien ambos se denominan conflictos de competencia, en sentido estricto, únicamente el primero reviste esta calificación, ya que el segundo supuesto consiste en una inconformidad de una de las partes. (…) De esta forma, cualquier conflicto de competencia (tanto en sentido estricto, como las inconformidades presentadas en tiempo) son conocidas por esta Cámara, ya sea a título propio, o bien, ejerciendo las funciones de Tribunal de Casación, y no otra podría ser la conclusión, en la medida en que únicamente estos órganos ostentan la condición de superior respecto del tribunal procesal contencioso administrativo. (…)./ La parte disconforme con lo resuelto, se encuentra en la ineludible obligación de presentar la inconformidad directamente ante el órgano competente para resolverla (…)”. (resoluciones 785/2014 y 1349/2014).

No parece razonable que, como se desprendería del art. 11, inciso 2°, del Proyecto, sea el Tribunal Agrario el que decida, en definitiva, en relación con otras jurisdicciones, el órgano judicial a que compete conocer de un asunto iniciado en sede agraria, cuando media inconformidad de las partes. Además, con apego al debido proceso, que integra el principio de tutela judicial efectiva, a los justiciables les asiste el derecho a que las controversias sean resueltas por los tribunales a los que naturalmente les corresponde conocerlas, con arreglo a las normas vigentes en su momento, según la competencia asignada, y a que cuando haya alegación oportuna de incompetencia, para que el asunto se traslade a conocimiento de un tribunal de otra jurisdicción, improrrogable por demás (CPCA, art. 5, por ej.), si discrepa de lo resuelto por el tribunal de instancia, el punto sea definido por el Tribunal de jerarquía superior: la Sala Primera de la Corte.

“Salvo disposición en contrario, todos los actos procesales de quien no tenga facultad legal para ejecutarlos, serán absolutamente nulos“. (Código Procesal Civil, art. 10; Ley 6734, art. 6°; Código Procesal Contencioso Administrativo, art. 220).

El procedimiento aludido para las inconformidades se sigue en la jurisdicción contencioso administrativa, cuya competencia, se dijo, es improrrogable y, cualquiera de los litigantes o el despacho ante el que se remite el asunto, puede manifestar su inconformidad contra lo resuelto sobre el punto, dentro del plazo de tres días, correspondiendo al Tribunal de Casación de lo Contencioso- Administrativo y Civil de Hacienda o Sala Primera de la Corte resolver el conflicto de competencia (Código Procesal Contencioso Administrativo, art. 5°, en consonancia con el 32.2 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y Civil de Hacienda. SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 785/2014, 1349/2014).

Se sugiere mantener el texto que se suprime de la Ley de Jurisdicción Agraria, en el sentido de que si se discutiera que el conocimiento del negocio corresponde a un tribunal ajeno a la jurisdicción agraria, y dentro de los tres días siguientes alguna de las partes se manifestara disconforme con lo resuelto por el Tribunal Agrario, se consultará la resolución a la Sala de Casación o Primera de la Corte, la cual resolverá, en definitiva, el conflicto jurisdiccional, dentro de los cinco días siguientes a aquel que reciba los autos.

V.- PARTICIPACION DEL CATASTRO NACIONAL EN LOS PROCESOS El artículo 28.5 dispone que el proceso intervendrá el “Catastro Nacional, cuando se diriman pretensiones sobre la modificación, cancelación, validez o nulidad de planos, o ello sea consecuencia intrínseca de lo debatido, en caso de zonas catastrales o catastradas”.

Dejando de lado la omisión que se hace del Registro Inmobiliario, en pretensiones similares relativas a asientos registrales de fincas, se sugiere valorar la procedencia de traer al Catastro al proceso, por cuanto no es un ente, con personalidad jurídica, sino que está bajo la dirección del Registro Inmobiliario, Registro Nacional, órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia, Poder Central del Estado. El Registro Nacional está dirigido por una Junta Administrativa, con personalidad jurídica instrumental (Ley 6545/1981, art. 1°, reformada por la 8710/2009; Ley 5695/1975, reformada por la 8710/2009, arts. 1°, 2, inciso a, 3°, 4° y 22; Ley 6739/1982, arts. 3° inciso b, 6° inciso b, y 7° inciso d; Código Procesal Contencioso Administrativo, art. 12 inc 2. SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 293/2016, entre varias). La figura del órgano con personalidad instrumental es, para efectos de representación, asimilada a la participación dentro del proceso de un ente descentralizado. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, resolución 1042/2013).

Lo que prevé el Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, Decreto 34331/2007, artículo 15, es que en todos los procesos judiciales que se entablen cuestionando la ubicación, linderos, correspondencia o identidad de una o más fincas, provenientes de la “exposición pública”, el Catastro Nacional podrá emitir su criterio técnico, a requerimiento de la autoridad jurisdiccional.

VI.- SENTENCIAS ORALES EN INFORMACIONES POSESORIAS: INDEFENSION PARA LA PGR En el Proyecto, uno de los principios procesales es la oralidad (art. 4). La sentencia se emitirá oralmente, en audiencia (arts. 78 y 79). Las resoluciones pronunciadas en ésta se tendrán por notificadas a quienes estén presentes o hayan debido concurrir al acto, salvo disposición expresa en contrario (art. 72). El Tribunal Agrario ha considerado sentencia la resolución de fondo de una información posesoria (véanse los votos 251/2005, 111/2008, 387/2013, 398/2015, 678/2015, 762/2015, 1287/2015, 284/2016, 290/2016, 291/2016, entre muchas).

Preocupa que el dictado de sentencia en informaciones posesorias, en las que esta representación siempre es parte (139/1941 y sus reformas, art. 5°), en defensa de los bienes estatales, se haga en audiencia oral, y la resolución quede notificada a quienes hayan debido concurrir al acto. Esto por cuanto la Procuraduría General de la República tiene un circulante de más de veintiocho mil informaciones posesorias en todo el país, a cargo de dos Procuradoras, una de las cuales también atiende asuntos contencioso administrativos y otros que se le asignan. En esos procesos, es materialmente imposible desplazarse a los diversos juzgados agrarios para el dictado de las sentencias, lo que redundará en una indefensión de los intereses estatales. El trámite de información posesoria es aplicable a las rectificaciones de cabida de fincas inscritas, en porcentajes mayores a los que fija el artículo 13, en concordancia con el 14 y 1°, pfo. 4°, inc d, de la Ley 139, con intervención de la Procuraduría. Se recomienda que la resolución final se dicte en forma escrita, lo que autoriza el artículo 74, toda vez que de ser aprobatoria, dará lugar a una inscripción registral nueva.

No se omite manifestar que en los procesos contenciosos administrativos, regidos por el principio de la oralidad, los Tribunales, en la práctica, emiten sentencias escritas.

En el artículo 331, inciso 1°, cuando el inmueble tiene frente a un camino público, se sugiere modificar la redacción, para que en todos los casos se especifique la medida concreta del ancho del derecho de vía, que es de dominio público, insusceptible de posesión por los particulares (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 4115/2010, 16381/2010 y 568/2015, entre muchas). Nótese que la Ley 5062/1972, General de Caminos, artículo 4°, fija un ancho mínimo de derecho de vía (veinte metros para carreteras y catorce para los caminos vecinales), que puede ser mayor. Si en los caminos vecinales el ancho es superior a catorce e inferior a veinte metros, al no especificarlo la sentencia de información posesoria, se desprotege el bien y da margen para que luego se incorpore indebidamente al inmueble titulado.

La especificación del ancho de vía en la sentencia es importante porque los Tribunales lo omiten, apoyados en la Ley de Informaciones Posesorias, artículo 19, según el cual las fincas inscritas por medio de ésta, quedarán afectadas, sin necesidad de indicarlas en la resolución, a las reservas de la Ley General de Caminos Públicos si el fundo es enclavado o tiene frente a caminos públicos, con ancho inferior a veinte metros. Lo que establece la Ley de Informaciones Posesorias (art. 19, inciso a) es un reforzamiento de protección; no una eximente para adherir esas áreas demaniales a los inmuebles privados colindantes y alterar la cabida o descripción de los mismos y la exactitud que suponen los asientos registrales. La interpretación opuesta se contrapone al principio de inalienabilidad de los bienes públicos y al artículo 11 de esa Ley, que, en forma imperativa (“deberá”) ordena al Juez (a) rechazar la información si constata que se pretende titular bienes estatales.

Se sugiere reformar la Ley 139, para que, en el artículo 1°, párrafo 3°, inciso b, como requisito que debe contener el escrito inicial de información posesoria, después de “la medida lineal del frente a calles o caminos públicos”, se adicione “el ancho del derecho de vía pública”.

VII.- DESAHUCIO ADMINISTRATIVO VII.1) PROCESOS SOBRE LEGALIDAD DE LA CONDUCTA ADMINISTRATIVA El art. 55, de manera tácita, atribuye competencia a los Tribunales Agrarios para conocer las demandas con motivo del desahucio administrativo en inmuebles destinados o destinables a actividades agrarias o agroambientales.

Como ese tipo de desahucio se da a causa del dictado y ejecución de una resolución o acto administrativo formal del Ministerio de Seguridad Pública, al cabo de un procedimiento sumarísimo –pero suficiente- para constatar que concurren los supuestos legales para el desalojo, garantizar el debido proceso, mínimo (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 12838/2010), y motivar el acto, lo propio es que al sobrevenir un proceso donde se cuestione la validez de la conducta administrativa del órgano ministerial, sea de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa. En tales casos, “el fallo judicial actúa sobre la conducta administrativa verificando en un examen de legalidad la concurrencia o no de los elementos del acto y su conformidad con el ordenamiento jurídico”, salvo declaratorias adicionales que pueda incluir la pretensión. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION CUARTA, sentencia 71/2015). A los elementos de validez del acto administrativo (o resolución) que se dicte para el desalojo se refirió la SALA CONSTITUCIONAL en la sentencia 1206/2016. Como ejemplos de ese tipo de procesos seguidos en lo contencioso-administrativo, pueden consultarse de la SALA PRIMERA DE LA CORTE las sentencias 583/2011, 395/2012, 556/2012, 145/2016 221/2016; del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION CUARTA la 71/2015, 118/2015; SECCION QUINTA 3015/2010; SECCION SEXTA la 2918/2009, 2291/2010, 2746/2010, 3749/2010, 4178/2010, 96/2011, 16/2011, 172/2011, 99/2013, 21/2015; SECCION SETIMA la 75/2014, y SECCION OCTAVA la 38/2016 y 80/2013, entre otras.

A fin de que se ejerza el control de legalidad, en los términos del numeral 49 de la Constitución, la SALA PRIMERA DE LA CORTE ha atribuido el conocimiento de esos asuntos al ámbito competencial del Tribunal Contencioso Administrativo en diversos pronunciamientos sobre acciones para que se declare: 1336/2015 (la nulidad absoluta del procedimiento de desahucio administrativo), 1703/2003 (la ilegalidad de lo dispuesto por el Ministerio de Seguridad Pública), 555/2009 y 744/2012 (la suspensión del acto administrativo de desalojo, por presuntos vicios; la segunda con solicitud de daños y perjuicios), 9/2011 (la ilegalidad de actos administrativos que culminaron con la orden de desalojo y para el reconocimiento de derechos posesorios en parcela adjudicada), etc.

Se sugiere que se disponga, en forma expresa, que sólo serán de conocimiento de los Tribunales agrarios conflictos entre particulares relacionados con un desalojo administrativo, donde no se impugnen conductas administrativas o involucren bienes públicos, ni se reclamen responsabilidades de la Administración Pública.

También la SALA CONSTITUCIONAL, en distintas ocasiones, ha sustentado la tesis de que en los casos de tierras con aptitud agraria es posible acudir al procedimiento de desahucio administrativo, con base en los numerales 305, 306 y 307 del Código Civil, y el auxilio de la fuerza pública para recobrar la posesión frente a quien carezca de título de posesión o no lo haya adquirido en los términos de la Ley 2825, artículo 92 (sentencias 4534/1996, 4803/1996, 4935/1996, 5897/1996, 6785/1996 y 8651/1997). En lo que atañe a desalojos administrativos en inmuebles de aptitud agraria, vid. de la SALA CONSTITUCIONAL sentencias 1091/1997, 2434/1997, 9576/2000, 4987/2001, 10313/2002 8410/2003, 5179/2004, 9509/2005, 2303/2008, 9249/2008, 11978/2009, 12560/2009, 12618/2010, 15786/2012, 20139/2014, 6030/2016, entre muchas.

VII.2) IMPROCEDENCIA POR PROCESO PENDIENTE A tono con el artículo 55 del Proyecto, el desahucio administrativo es improcedente cuando haya proceso judicial en trámite donde se pretenda el desalojo y restitución del inmueble entre las mismas partes, o a quien se pretenda desalojar se encuentre en posesión del bien por mera tolerancia de la persona gestionante o tenga una ocupación del inmueble superior a un año, lo cual podría ser discordante con la jurisprudencia constitucional.

Concerniente al proceso judicial en trámite, para la SALA CONSTITUCIONAL “la simple presentación de un proceso en sede judicial no suspende el desalojo” administrativo (sentencias 5179/2004, 911/2006, 2734/2007, 5641/2007, 12703/2007, 6283/2008).

El hecho de que esté pendiente un proceso relacionado con el derecho de propiedad del inmueble ante algún órgano jurisdiccional, “no impide a la Administración, continuar con las diligencias de desalojo administrativo y, eventualmente ejecutarlo, pues en tanto la autoridad judicial competente no ordene a la administración la suspensión de los procedimientos, está en libertad de proceder como en derecho corresponda” (sentencias 2432/2006, 3284/2013 y 1155/2014). Una vez que el Ministerio de Seguridad Pública, “después de realizar las comprobaciones del caso, acoge la solicitud de desalojo y ordena a los ocupantes hacer abandono del inmueble, ese acto es ejecutivo y ejecutable”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 6359/2003, 10180/2010, 15214/2010, 5035/2011, 2227/2012, 19703/2014, 19943/2014 y 9607/2015. Vid. Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, arts. 1°, 4°, inciso 4°; Ley 6227, art. 146. SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 1244/1991, 4543/1995 y 4842/1996).

En los desahucios administrativos el Ministerio de Seguridad Pública “puede actuar con abstracción de la existencia de un proceso jurisdiccional, siempre y cuando no haya una medida cautelar dictada por la autoridad judicial que se lo impida expresamente”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 3275/1996, 3296/1996, 3307/1996, 3870/1996, 4237/1996, 4842/1996, 1091/1997, 2434/1997, 171/1998, 1266/1998, 1472/1998, 2019/1998, 3397/1999, 5990/2000, 8714/2000, 8793/2001, 10767/2001, 12896/2001, 2364/2002, 332/2002, 514/2002, 9495/2002, 6359/2003, 8410/2003, 4441/2005, 15257/2005, 879/2006, 911/2006, 1648/2006, 2286/2006, 2432/2006, 3157/2006, 4621/2006, 5368/2006, 8472/2006, 2734/2007, 4953/2007, 5641/2007, 10903/2007, 12086/2007, 14466/2007, 16159/2007, 2897/2008, 3067/2008, 6283/2008, 7800/2008, 7828/2010, 10180/2010, 12838/2010, 5035/2011, 13135/2011, 2227/2012, 15786/2012, 1155/2014, 19703/2014, 19943/2014, 666/2015, 9607/2015, 15945/2015, 19803/2015, 3613/2016, entre muchas). La SALA PRIMERA DE LA CORTE ha seguido esa tesis, salvo en dos resoluciones aisladas (964/2011 y 395/2012), en que se ha pronunciado por la suspensión cuando se discute el derecho de titularidad del bien.

En tema de desalojos administrativos, la SALA CONSTITUCIONAL ha sostenido que a ésta le corresponde “delimitar con el valor vinculante erga omnes de sus precedentes y jurisprudencia, el contenido y límites del amparo al derecho de propiedad o a otros fundamentales como el derecho a la Justicia”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 3426/1996, 3275/1996, 3307/1996, 3870/1996, 4237/1996, 1091/1997, 2434/1997, 171/1998, 1266/1998, 1472/1998, 2019/1998, 3397/1999, 5990/2000, 8714/2000, 8793/2001, 10761/2001, 12896/2001, 2364/2002, 332/2002, 514/2002, 7045/2002, 12257/2005, 15257/2005, 2286/2006, 2432/2006, 17490/2006, 17491/2006, 5641/2007, 6077/2007, 6600/2007, 6740/2007, 7316/2007, 8944/2007, 9665/2007, 9761/2007, 10903/2007, 10949/2007, 12179/2007, 14467/2007, 14706/2007, 14707/2007, 14943/2007, 17015/2007, 18357/2007, 18464/2007, 1338/2008, 1418/2008, 4474/2008, 10001/2008, 10004/2008, 10910/2008, 10957/2008, 11686/2008, 11854/2008, 14268/2008, 15569/2008, 16321/2008, 16360/2008, 17207/2008, 17277/2008, 1512/2009, 7368/2009, 10470/2009, 11981/2009, 13883/2009, 14617/2009, 1630/2009, 15122/2009, 10325/2010, 12397/2010, 20241/2010, 5147/2011, 6288/2011 y 1155/2014).

También ha indicado la SALA CONSTITUCIONAL que si surgiere duda en cuanto a la interpretación de sus pronunciamientos, ella es la llamada a aclararlas, por ser la que “tiene competencia exclusiva y excluyente para determinar los alcances y contenido de sus sentencias estimatorias y desestimatorias”, en la parte considerativa y dispositiva. (sentencia 12825/2014).

Con base en todo lo anterior, se sugiere ponderar la improcedencia del desahucio administrativo cuando haya proceso judicial en trámite donde se pretenda el desalojo y restitución del inmueble entre las mismas partes, sin que haya una medida cautelar que lo enerve.

VII.3) IMPROCEDENCIA POR MERA TOLERANCIA El Proyecto prevé el desahucio judicial contra el “ocupante por mera tolerancia” o para hacerla cesar” (arts. 256 y 258, pfo. final) y la inadmisibilidad del desahucio administrativo por esa causal (art. 55.2). De acuerdo con el Código Civil, art. 279, inciso 1°: “Los actos facultativos o de simple tolerancia no dan derecho de posesión”, durante el tiempo de la ocupación, “lo que significa que finalizada la tolerancia el dueño puede ejercer las acciones pertinentes para recuperar la posesión de su propiedad”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 15257/2005).

La ocupación por mera tolerancia no está amparada en ningún título jurídico del que se desprenda el derecho a favor de quien posee el inmueble. En la investigación previa del Ministerio de Seguridad Pública basta con demostrar la titularidad de la propiedad por parte del petente para suponer que cuenta con legitimación y derecho para exigir el desahucio administrativo, sin perjuicio de que el poseedor pueda probar lo contrario mediante el recurso de reposición. Verificar la concurrencia del supuesto de precariedad de la posesión supondría imponer al gestionante o a la Administración la carga de la prueba sobre un hecho negativo. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 145/2016).

Si bien es decisión del legislador autorizar el desalojo administrativo por tolerancia, conviene tener presente que la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado a favor del mismo cuando hay negativa injustificada a desalojar el inmueble en forma voluntaria de quien lo ocupa por mera tolerancia. Reconocido como un derecho fundamental el de propiedad, como parte de su legítima defensa, es “potestad del propietario repeler la fuerza por la fuerza, incluso con el auxilio de la fuerza pública. En este último caso, gestionando ante el Ministerio de Seguridad Pública el desalojo administrativo (…), cuando pretenda recuperar el uso, goce y disfrute de su propiedad en caso de querer terminar con la tolerancia de la ocupación de ésta”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 6910/2001, 8107/2001, 8119/2001, 9248/2001, 10313/2002, 1331/2003, 911/2006, 3157/2006, 14466/2006, 927/2007, 2734/2007, 4953/2007, 10971/2007, 10903/2007, 10971/2007, 12738/2007, 14466/2007, 1166/2008, 16533/2007, 2303/2008, 6283/2008, 7800/2008, 10007/2008, 14135/2008, 15282/2008, 18414/2008, 4618/2009, 5454/2009, 18989/2009, 10180/2010, 12618/2010, 12838/2010, 15214/2010, 3871/2011, 3878/2011, 5035/2011, 6215/2011, 6366/2011, 9287/2011, 2227/2012, 15786/2012, 19703/2014, 19943/2014, 7144/2015, 9607/2015, 1206/2016, entre muchas). La gestión “es procedente aun cuando registralmente la propiedad en cuestión no aparezca inscrita a nombre del promovente de las diligencias de desahucio administrativo, pero éste aporte copia certificada de la escritura notarial por medio de la cual compró el inmueble” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 7726/1998, 911/2006, 2734/2007, 4953/2007, 6283/2008, 7800/2008, 18414/2008, 14438/2009, 5395/2010, 7828/2010, 10971/2007, 10903/2007, 14438/2010, 15214/2010, 2227/2012, 15786/2012, 19703/2014, 19943/2014, 9607/2015, etc.) o el terreno sea de cualquier institución estatal. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 17447/2011).

VII.4) IMPROCEDENCIA POR OCUPACION SUPERIOR AL AÑO Excluye el Proyecto del desahucio administrativo los casos en que haya ocupación del inmueble superior a un año (Código Civil, art. 279, inc. 2°), sin diferenciar cuando es por mera tolerancia, ni vincularlos a la posesión precaria de tierras, como lo hace la jurisprudencia constitucional con la tolerancia: “En materia de desalojo en vía administrativa, la Sala ha dicho que en tanto no se esté en el supuesto de la posesión en precario (regulado en el artículo 92 de la Ley de Tierras y Colonización N° 2825 del 14 de octubre de 1961 y sus reformas) las autoridades del Ministerio de Seguridad Pública están facultadas para efectuar el desalojo administrativo por la invasión ilegítima del predio”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2667/2006). El amparo de la fuerza pública al propietario o poseedor legítimo se da ante “la invasión en curso” o para “recuperar la posesión frente a quien carezca de título de posesión o no lo haya adquirido por el transcurso de más de un año”, según el artículo 92 de la Ley 2825: ‘Es poseedor en precario todo aquel que por necesidad realice actos de posesión estables y efectivos, como dueños, en forma pacífica, pública e ininterrumpida, por más de un año, y con el propósito de ponerlos en condiciones de producción para subsistencia o la de su familia, sobre un terreno debidamente inscrito a nombre de un tercero en el Registro público…’ “De conformidad con la norma citada es el Instituto de Desarrollo Agrario –hoy Inder-, el organismo facultado para intervenir en todos los casos de posesión precaria y de tierras por más de un año, el cual procurará encontrarles solución satisfactoria, de acuerdo con las disposiciones establecidas por esta ley”. (SALA CONSTITUCIONAL sentencias 3870/1996, 4237/1996, 4842/1996, 1091/1997, 2434/1997, 171/1998, 1266/1998, 1472/1998, 2019/1998, 3313/1999, 3397/1999, 5990/2000, 8714/2000, 9576/2000, 8793/2001, 10767/2001, 12896/2001, 332/2002, 514/2002, 2364/2002, 3276/2002, 5071/2002, 5095/2002, 6679/2002, 7045/2002, 7095/2002, 7487/2002, 120/2003, 383/2003, 10138/2004, 12096/2004, 396/2005, 409/2006, 3665/2007, 4094/2007, 5479/2007, 6600/2007, 6740/2007, 9665/2007, 16159/2007, 17682/2007, 783/2008, 3067/2008, 11477/2008, 15086/2008, 9473/2009, 18648/2009, 1155/2014, etc). (Sobre el desalojo en la legislación común cuando hay simple ocupación precaria o por pura tolerancia, vid.: Ley 7527/1995, art. 7 inc f; y Ley 7130/1989, art. 455).

“Por otro lado, el poseedor por mera tolerancia no se convierte con el transcurso del tiempo, ni ante la inercia de los titulares registrales, en poseedor a título personal del terreno”. (TRIBUNAL AGRARIO, sentencia 689/2013).

En suma, la ocupación por mera tolerancia puede prolongarse por más de un año, sin que su naturaleza varíe por el transcurso del tiempo, de manera unilateral. A la luz de lo expuesto y de la jurisprudencia constitucional, se aconseja valorar, a los fines de las respectivas enmiendas, la situación de los ocupantes por mera tolerancia, sin sujeción a plazo, así como la de los ocupantes de posesión precaria de tierras, en los supuestos de la Ley 2825, art. 92 y siguientes; 9036/2012, arts. 16 inciso q, 80 y 85.

VII.5) INFORME TÉCNICO DEL INDER El artículo 56 del Proyecto, establece que la autoridad competente, antes de resolver la procedencia del desalojo, ha de solicitar un informe técnico al Instituto de Desarrollo Rural (Inder), a fin de determinar el tiempo y motivo por el cual se encuentra ocupando el inmueble la persona contra quien se dirige.

No se fija plazo para que el Inder rinda el informe, al que quedaría sujeto el actuar del Ministerio y es previsible que, por la índole de los hechos a constatar o la complejidad que puedan tener, no se haría en forma expedita.

Aparte de la dificultad que puede tener el Inder para determinar el tiempo y el motivo de la ocupación, el texto genera una disparidad de trato, sin justificar en la Exposición de Motivos, con relación al resto de desalojos, que no requieren informes de otro ente público, lo que podría contravenir el Derecho de la Constitución. A más de que se trasladaría a otro ente público, la demostración de los citados elementos, carga probatoria que incumbe al interesado (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 145/2016) y afectaría la celeridad del trámite, ideado en sus orígenes como actuación material de la Administración o coacción directa, moldeado por la Sala Constitucional, para garantizar el derecho de defensa, previo a la ejecución de la orden de desalojo, sin llegar a constituir un procedimiento contradictorio. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 6910/2001, 8107/2001, 16683/2005, 911/2006, 3157/2006, 4656/2006, 927/2007, 2734/2007, 4953/2007, 10903/2007, 12738/2007, 14466/2007, 16533/2007, 1166/2008, 2303/2008, 6283/2008, 7800/2008, 10007/2008, 14135/2008, 15282/2008, 18414/2008, 18989/2009, 12618/2010, 12838/2010, 16012/2010, 6215/2011, 9287/2011, 7144/2015, 1206/2016, entre muchas; TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION IV, sentencia 71/2015. Vid: AGIRREAZKUENAGA IÑAKI. La coacción administrativa directa. Civitas Ediciones. Madrid. 1990). La defensa inicia luego de que el Ministerio de Seguridad Pública acoge la petición inicial y notifica al interesado la decisión de desalojo, comunicándole la posibilidad de interponer el recurso de reposición dentro de tercer día. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 8470/1999, 10228/2000, 14404/2005, 1604/2006, 7335/2006, 5423/2011, 7896/2011, 15629/2011, 2228/2016, 5045/2016, entre muchas).

VII.6) DESALOJO ADMINISTRATIVO EN BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Tampoco deja a salvo el Proyecto la recuperación, en cualquier tiempo, de los bienes de dominio público contra los ocupantes de hecho, por parte de la Administración que los tiene a cargo, en ejercicio de sus potestades de autotutela demanial y acción directa (interdictum propium). (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 23/1999, 1191/1999, 8107/2001, 2020/2002, 2029/2002, 5543/2004, 2407/2005, 13603/2006, 14275/2006, 14771/2007, 17682/2007, 2897/2008, 3067/2008, 11254/2009, 4646/2010, 21674/2010, 6030/2016 entre varias). La mera ocupación de un bien demanial, “independiente del tiempo de la misma, no genera derechos sobre tal bien”. Los entes estatales pueden gestionar el desalojo administrativo ante el Ministerio de Seguridad Pública para recuperarlo. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 12638/2003, 4233/2006 y 4816/2006, 12417/2008, 2882/2016, entre muchas).

Dentro del régimen jurídico propio de los bienes demaniales se desarrolla el principio de “la recuperación posesoria de oficio del bien afectado, en virtud del cual la Administración puede recobrar la posesión perturbada de sus bienes sin necesidad de acudir al juez...”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 3145/1996, 6999/1996, 2081/1998, 1119/2000, 3613/2007, 5020/2008, 16281/2008, 14283/2009, 14376/2009, 14874/2009, 14990/2009, 15254/2009, 15790/2009, 18658/2009, 139/2010, 9014/2010, 10271/2010, 11731/2010, 12400/2010, 7919/2011, 7933/2011, 9291/2011, 843/2014, 11443/2014, 12863/2014, 20890/2014, 2882/2016, etc.). La demanialidad “…hace que por el transcurso del tiempo no se adquiera ningún derecho sobre este tipo de bienes, ni de propiedad ni siquiera la mera posesión.” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 12129/2005, cons. IV y X; 10097/2006, cons. III y 5520/2012, cons. IV, entre varias). Hay “un derecho-deber del Estado de la tutela o protección del dominio público”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 7933/2011, entre otras) VIII.- CONCLUSIÓN La aprobación o no de este proyecto de ley es un asunto de política legislativa. Se recomienda valorar los posibles roces de constitucionalidad, problemas de fondo y técnica legislativa anotados.

De usted, atentamente, José J. Barahona Vargas Yamileth Monestel Vargas Procurador Asesor Abogada de Procuraduría