Maritime-Terrestrial Zone in the Northern Caribbean and Secondary ChannelsZona marítimo terrestre en el Caribe Norte y canales secundarios

Legal Opinion: 112 of 06/06/2025 June 6, 2025 PGR-C-112-2025 Mrs. Sucy Wing Chin Executive President Board of Port Administration and Development of the Atlantic Slope Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication PEL-0599-2025 of April 28, 2025, by which you consult the following:

"1. Article 75 of Law 6043, Maritime-Terrestrial Zone Law, establishes an exceptional form of application concerning the North Caribbean, where the maritime-terrestrial zone applies only to the main channel, and where the Board of Port Administration and Economic Development of the Atlantic Slope continues with domain over the lands that were transferred to it by virtue of Article 41, subsection b) of Law No. 5337 of August 27, 1973.

Does the special legislation of the Maritime-Terrestrial Zone affect the secondary channels not contemplated in Decreto Nº 3729 of 1974, which defined the main channel?

2. Considering that the secondary channels are not part of the Maritime-Terrestrial Zone according to the special legislation contemplated in Article 75 of Law 6043.

Should it be considered that the secondary channels are also not affected by the ria (ría), given that they are not part of the Maritime-Terrestrial Zone?" Official communication UAJ-CL-120-2025 of April 25, 2025 contains the legal advisory opinion, according to which it "can be said that the Maritime-Terrestrial Zone in force in the North Caribbean does not affect the secondary channels not contemplated in Decreto Nº 3729 of 1974." And, in light of that, it deems that the "secondary channels are not affected by the ria (ría), simply because they are not included in the Maritime-Terrestrial Zone according to Article 75 of Law 6043 of March 2, 1977.

I. REGARDING THE MATTER CONSULTED

In legal opinion C-191-1996 of November 27, 1996, it was noted that by "stipulating Article 75 of Law No. 6043 that within the area established therein 'the stipulations of this law shall govern with full force,' it is necessarily inferred that the new administration of these lands corresponds, as of the entry into force of Law No. 6043, to the municipalities with jurisdiction over each cantonal territory that the main channels traverse." And it adds: "note that this 'maritime-terrestrial zone' is applicable only to the 'main channels that connect the ports of Moin and Barra del Colorado,' therefore the lands adjacent to the rest of the channels referred to in Article 41, subsection b), of Law No. 5337, shall continue under the administration of JAPDEVA; as well as the strip of two thousand eight hundred meters adjacent to the 'maritime-terrestrial zone' created in Article 75 of Law No. 6043." Subsequently, in legal opinion C-351-2006 of August 31, 2006, an extensive historical and legislative development was made, noting that "the maritime-terrestrial zone is a legal term encompassing various coastal natural spaces or spaces close to the shoreline, and thus, they may be influenced by tides in some cases. Law 6043 of March 2, 1977, and its Regulations, Decreto Ejecutivo N° 7841-P of December 16, 1977, constitute the basic regulations for its governance, but as often happens in legal matters, there are exceptions and restrictions, both on the Pacific and Caribbean littoral." In light of that, it was detailed as follows:

"Consequently, JAPDEVA would administer the two hundred meters of maritime-terrestrial zone from the mean high-water mark between the mouth of the Matina River and Caño Mondonguillo, as well as the sector between the mouth of Caño Negro in Laguna Madre de Dios and Laguna Jalova, provided that these lands are not geographically juxtaposed with the 100 m buffer zone (zona protectora) adjacent to the Urpiano and Caldera lagoons, nor with the 200 m of maritime-terrestrial zone adjacent to the main channels connecting Moín with Barra del Colorado when they are under municipal administration, nor that they are forest lands or forest cover in terms of Article 13 of the Forest Law (Ley Forestal).

The maritime-terrestrial zone under municipal administration in the northern Caribbean is that adjacent to both sides of the main channels connecting Moín with Barra del Colorado, provided that those lands are not encompassed by the scenarios of Article 13 of the Forest Law (Ley Forestal) (see Chapter IV of this legal opinion) and Article 1 of Law 2906 of November 24, 1961.

However, in those cases where, due to the narrowness of the coastal strip, the restricted zone (zona restringida) under municipal administration adjacent to the main channels overlaps with the fifty meters of the public zone (zona pública) adjacent to the Caribbean Sea, the prohibitions and special restrictions of the public zone (zona pública) must prevail over the restricted zone (zona restringida) (Regulations to Law 6043, Article 94, second paragraph, legal opinion C-191-96 of November 27, 1996, third conclusion, last paragraph)." (Bold added).

Of interest, in that same legal opinion it was concluded that:

"4) The maritime-terrestrial zone under municipal administration in the northern Caribbean is that adjacent to both sides of the main channels that connect Moín with Barra del Colorado, provided that those lands do not form part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), nor are they encompassed by Article 1 of Law 2906 of November 24, 1961.

• 5)The main channels referred to by Article 75 of Law 6043 are those waterways that allow communication between Moín and Barra del Colorado, whose route sections are described by Decreto N° 3729 of May 3, 1974, which declared the 112 km river navigation system of natural and artificial channels inaugurated, regardless of whether some stretches are named by our official cartography as an estuary (estero), a lagoon, or a river.

The natural and artificial 'channels' not contemplated in Decreto Nº 3729 of 1974 are not main channels.

• 6)The maritime-terrestrial zone adjacent to the main channels connecting Moín with Barra del Colorado, whose lands are not encompassed by the scenarios of Article 13 of the Forest Law (Ley Forestal) and Article 1 of Law 2906 of November 24, 1961, is composed of two sections, the public zone (zona pública) of fifty meters in width, and the restricted zone (zona restringida), of 150 m in width. Works carried out in those areas are subject to the restrictions of Law 6043, its regulations, and other applicable legal provisions in force.
• 7)In those cases where, due to the narrowness of the coastal strip, the restricted zone (zona restringida) under municipal administration, adjacent to the main channels connecting Moín with Barra del Colorado, overlaps with the fifty meters of the public zone (zona pública) from the mean high-water mark of the Caribbean Sea, the special prohibitions and restrictions in favor of the public zone (zona pública) must prevail, to the detriment of the restricted zone (zona restringida).
• 8)Those lands reduced to private property with a legitimate, duly registered title in accordance with the law are preserved, as special regulations so provided at the time." Thus, the maritime-terrestrial zone under municipal administration defined by Article 75 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone refers to that adjacent to both sides of the main channels connecting Moín with Barra del Colorado, provided that those lands do not form part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), nor are they encompassed by Article 1 of Law 2906 of November 24, 1961. But this does not prevent the application of the public domain status (impronta demanial) to other coastal spaces.

The natural and artificial "channels" not provided for in Decreto No. 3729 of 1974 are not main channels, and, therefore, the adjacent maritime-terrestrial zone would not be under municipal administration, but would correspond to JAPDEVA, provided they do not constitute State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) nor are they areas transferred to the ICT by Law 2906.

Likewise, the maritime-terrestrial zone adjacent to the rias (rías) in the area of interest would be administered by JAPDEVA. To this end, let us recall that Article 20 of the Water Law (Ley de Aguas) No. 11 of May 26, 1884, provided that "the maritime-terrestrial zone or the space of the coasts of the Republic that the sea bathes in its ebb and flow and the immediate lands up to a distance of one mile are of public domain. This maritime-terrestrial zone also extends along the river banks to the point where they are navigable or the tides become noticeable." This condition was reiterated by numeral 69 of the Water Law (Ley de Aguas) No. 276 of August 27, 1942, by stating that the maritime zone "extends along the river banks to the point where the tides become noticeable, with a width of two hundred meters from each bank, counted from the line marking the high tide." And this must be observed when analyzing the scope of Article 41, subsection b), of Law No. 5337.

The reason for this is simple: the declassification (desafectación) of environmental assets requires, under the principle of reasonableness and objectification of environmental protection (Ley 6227, Articles 16 and 160; Ley 7554, Article 38), an express and specific legislative reform at the level of law, following studies that justify the measure (constitutional judgments 5026-97, 7294-98, 2988-99, 14293-2005, 11562-2006, 17126-2006, 2063-2007, 2408-2007, 2410-2007, 11155-2007, 1056-2009, 3113-2009, 3684-2009, 75-2010, 13367-2012, 2023-2013, 5964-2013, 7939-2013, 10158-2013, 2773-2014, 12887-2014, 18836-2014, 5616-2015, 18360-2017, 7978-2018; First Chamber (Sala Primera), rulings 230-90 and 189-2011; of the Administrative Contentious Court (Tribunal Contencioso Administrativo), resolutions 7747-85-I, 9172-87-I, 46-2009-IX, 190-2012-II, 84-2014-II).

As indicated in legal opinion C-351-2006, should the maritime-terrestrial zone under JAPDEVA administration be juxtaposed with the maritime-terrestrial zone under municipal administration adjacent to the main channels, the municipal administration established by Article 75 of Law 6043 must prevail.

In line with the reasoning of legal opinions C-191-1996 and C-351-2006, in those cases where, due to the narrowness of the coastal strip, the restricted zone (zona restringida) under municipal administration or the restricted zone (zona restringida) of a ria (ría) overlaps with any component of the public zone (zona pública), the special prohibitions and restrictions of the public zone (zona pública) shall prevail to the detriment of the restricted zone (zona restringida).

II. CONCLUSIONS

Based on the foregoing, the conclusions of legal opinions Nos. C-191-1996 and C-351-2006 are reiterated. Additionally, we state:

1. Article 75 of Law 6043 establishes a maritime-terrestrial zone under municipal administration, which shall apply as long as it is adjacent to both sides of the main channels connecting Moín with Barra del Colorado, and it is not a matter of State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) lands, nor those encompassed in Article 1° of Law 2906.

2. The natural and artificial "channels" not contemplated in Decreto No. 3729 of 1974 are not main channels, and, therefore, the two hundred meters adjacent to their edge do not form part of the maritime-terrestrial zone under municipal administration stated in Article 75 of Law 6043. Rather, they are areas administered by JAPDEVA, by virtue of the provisions of Article 41 subsection b) of Law 5337, provided they are not State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) nor form part of the lands transferred to the ICT in accordance with Law No. 2906.

3. Other components of the maritime-terrestrial zone immersed within the scope of Article 41 subsection b) of Law 3091, such as that provided for in Articles 20 of Law No. 11 of 1884 and 69 of Law No. 276 of 1942, are under the administration of JAPDEVA, insofar as they do not constitute State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) and do not form part of the lands transferred to the ICT in accordance with Law 2906.

4. Should the maritime-terrestrial zone under JAPDEVA administration be juxtaposed with the maritime-terrestrial zone under municipal administration adjacent to the main channels, the municipal administration established by Article 75 of Law 6043 must prevail. In those cases where, due to the narrowness of the coastal strip, the restricted zone (zona restringida) under municipal administration or the restricted zone (zona restringida) of a ria (ría) overlaps with a component of the public zone (zona pública), the special prohibitions and restrictions of the public zone (zona pública) must prevail to the detriment of the restricted zone (zona restringida).

Sincerely,

Elizabeth León Rodríguez Attorney General's Office Attorney Code. 5781-2025

Dictamen : 112 del 06/06/2025 6 de junio de 2025 PGR-C-112-2025 Señora Sucy Wing Chin Presidenta Ejecutiva Junta de Administración Portuaria y Desarrollo de la Vertiente Atlántica Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio PEL-0599-2025 de 28 de abril de 2025, mediante el cual consulta lo siguiente:

“1. El artículo 75 de la Ley 6043, Ley de Zona Marítima Terrestre, establece una forma excepcional en su aplicación en lo concerniente al Caribe Norte, donde la zona marítimo terrestre aplica únicamente sobre el canal principal, y donde La Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica continua con el dominio sobre los terrenos que le fueron traspasados en virtud del artículo 41, inciso b) de la ley Nº 5337 de 27 de agosto de 1973.

¿Afecta la normativa especial de la Zona Marítima Terrestre a los canales secundarios que no están contemplados en el Decreto Nº 3729 de 1974, el cual definió el canal principal?

2. Considerando que los canales segundarios no forman parte de la Zona Marítimo Terrestre según la normativa especial contemplada en el artículo 75 de la Ley 6043.

¿Se debe considerar que los canales secundarios tampoco son afectados por la ría, dado que no forman parte de la Zona Marítimo Terrestre?

El oficio UAJ-CL-120-2025 de 25 de abril de 2025 contiene el criterio de la asesoría legal, según el cual se “puede decir que la Zona Marítima Terrestre que se encuentra vigente en el Caribe Norte, no afecta a los canales secundarios que no están contemplados en el Decreto Nº 3729 de 1974.” Y, ante ello, estima que los “canales secundarios no se encuentran afectados por la ría, simplemente porque no están incluidos en la Zona Marítimo Terrestre según el artículo 75 de la Ley 6043 del 2 de marzo de 1977.

I. SOBRE LO CONSULTADO

En el dictamen C-191-1996 de 27 de noviembre de 1996, se señaló que al “estipular el artículo 75 de la Ley No. 6043 que dentro del área en él dispuesta «regirán con pleno vigor las estipulaciones de esta ley», necesariamente se infiere que la nueva administración de estos terrenos corresponde, a partir de la entrada en vigencia de la Ley No. 6043, a las municipalidades con jurisdicción sobre cada territorio cantonal que atraviesen los canales principales.” Y agrega: “nótese que esta «zona marítimo terrestre» es aplicable sólo a los «canales principales que unen los puertos de Moin y Barra del Colorado», por lo que los terrenos contiguos del resto de los canales a que se refiere el artículo 41, inciso b), de la Ley No. 5337, seguirán bajo administración de JAPDEVA; lo mismo que la franja de dos kilómetros ochocientos metros contigua a la de «zona marítimo terrestre» creada en el artículo 75 de la Ley No. 6043.” Luego, en el dictamen C-351-2006 de 31 de agosto de 2006 se hizo un amplio desarrollo histórico y normativo haciendo ver que “la zona marítimo terrestre es un término jurídico sobre varios espacios naturales costeros o cercanos al litoral, y por ende, pueden tener influencia de las mareas en algunos casos. La Ley 6043 de 2 de marzo de 1977, y su Reglamento, Decreto Ejecutivo N° 7841-P de 16 de diciembre de 1977, constituyen la normativa básica para su regulación, pero como suele suceder en materia jurídica, hay excepciones y restricciones, tanto en el litoral Pacífico como en el Caribe.” Ante ello, con detalle se puntualizó:

“En consecuencia, JAPDEVA administraría los doscientos metros de zona marítimo terrestre a partir de la pleamar ordinaria entre la desembocadura del río Matina y el Caño Mondonguillo, así como el sector entre la desembocadura del Caño Negro en la Laguna Madre de Dios y la Laguna Jalova, siempre y cuando estos terrenos no estén yuxtapuestos geográficamente con los 100 m de zona protectora contigua a las lagunas Urpiano y Caldera, ni con los 200 m de zona marítimo terrestre contigua a los canales principales que unen Moín con Barra del Colorado cuando son de administración municipal, ni se trate de terrenos bosque o forestales en los términos del artículo 13 de la Ley Forestal.

La zona marítimo terrestre de administración municipal en el Caribe norte es la contigua a ambos lados de los canales principales que unen Moín con Barra del Colorado, siempre y cuando esos terrenos no estén comprendidos en los supuestos de los artículos 13 de la Ley Forestal (ver Capítulo IV de este dictamen) y 1º de Ley 2906 de 24 de noviembre de 1961.

Sin embargo, en aquellos casos donde por la estrechez de la franja costera la zona restringida de administración municipal contigua a los canales principales traslape con los cincuenta metros de la zona pública contigua al mar Caribe, han de prevalecer las prohibiciones y restricciones especiales de la zona pública en detrimento de la zona restringida (Reglamento a la Ley 6043, artículo 94, párrafo segundo, dictamen C-191-96 de 27 de noviembre de 1996, conclusión tercera, último párrafo).” (Se añade la negrita).

En lo de interés, en ese mismo dictamen se concluyó que:

“4) La zona marítimo terrestre de administración municipal en el Caribe norte es la contigua a ambos lados de los canales principales que unen Moín con Barra del Colorado, siempre y cuando esos terrenos no integren el Patrimonio Natural del Estado, ni estén comprendidos por el artículo 1º de Ley 2906 de 24 de noviembre de 1961.

• 5)Los canales principales referidos por el artículo 75 de la Ley 6043 son aquellas vías acuáticas que permiten la comunicación entre Moín y Barra del Colorado, cuyas secciones de recorrido son descritas por el Decreto N° 3729 del 3 de mayo de 1974, que declaró inaugurado el sistema de navegación fluvial de 112 km de canales naturales y artificiales, independientemente de si algunos tramos son denominados por nuestra cartografía oficial como estero, una laguna o río.

Los “canales” naturales y artificiales que no están contemplados en el Decreto Nº 3729 de 1974 no son canales principales.

• 6)La zona marítimo terrestre contigua a los canales principales que unen Moín con Barra del Colorado y cuyos terrenos no estén comprendidos en los supuestos de los artículos 13 de la Ley Forestal y 1º de Ley 2906 de 24 de noviembre de 1961, está compuesta por dos secciones, la zona pública de cincuenta metros de ancho, y la zona restringida, de 150 m de ancho. Las obras que se realicen en esas áreas están sujetas a las restricciones de la Ley 6043, su reglamento, y demás disposiciones jurídicas vigentes aplicables.
• 7)En aquellos casos donde por la estrechez de la franja costera, la zona restringida de administración municipal, contigua a los canales principales que unen Moín con Barra del Colorado, traslape con los cincuenta metros de la zona pública a partir de la pleamar ordinaria del mar Caribe, han de prevalecer las prohibiciones y restricciones especiales a favor de la zona pública, en detrimento de la zona restringida.
• 8)Quedan a salvo aquellos terrenos reducidos a propiedad privada con título legítimo inscrito con sujeción a la ley, por así disponerlo en su momento normativa especial.” De tal forma, la zona marítimo terrestre de administración municipal que define el artículo 75 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, se refiere a la contigua a ambos lados de los canales principales que unen Moín con Barra del Colorado, siempre y cuando esos terrenos no integren el Patrimonio Natural del Estado, ni estén comprendidos por el artículo 1º de Ley 2906 de 24 de noviembre de 1961. Pero ello no impide la aplicación de la impronta demanial a otros espacios costeros.

Los “canales” naturales y artificiales no previstos en el Decreto no. 3729 de 1974 no son canales principales, y, por tanto, la zona marítimo terrestre contigua no sería de administración municipal, sino que correspondería a JAPDEVA, de no constituir Patrimonio Natural del Estado ni ser áreas traspasadas al ICT por la Ley 2906.

También, la zona marítimo terrestre contigua a las rías en la zona de interés sería administrada por JAPDEVA. Para ello, recordemos que el artículo 20 de la Ley de Aguas no. 11 de 26 de mayo de 1884, dispuso que “es del dominio público la zona marítimo terrestre o el espacio de las costas de la República que baña el mar en su flujo y reflujo y los terrenos inmediatos hasta la distancia de una milla. Esta zona marítimo terrestre se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensibles las mareas.” Esa afectación la reiteró el numeral 69 de la Ley de Aguas no. 276 de 27 de agosto de 1942, al señalar que la zona marítima “se extiende por las márgenes de los ríos hasta el sitio en que se hagan sensibles las mareas, con un ancho de doscientos metros desde cada orilla, contados desde la línea que marque la marea alta.” Y, debe observarse al analizar los alances del artículo 41, inciso b), de la Ley no. 5337.

La razón para ello es simple, la desafectación de bienes medioambientales requiere, bajo el principio de razonabilidad y objetivación de la tutela ambiental (Ley 6227, artículos 16 y 160; Ley 7554, artículo 38), de reforma expresa y determinada por rango de ley, previos estudios que justifiquen la medida (sentencias constitucionales 5026-97, 7294-98, 2988-99, 14293-2005, 11562-2006, 17126-2006, 2063-2007, 2408-2007, 2410-2007, 11155-2007, 1056-2009, 3113-2009, 3684-2009, 75-2010, 13367-2012, 2023-2013, 5964-2013, 7939-2013, 10158-2013, 2773-2014, 12887-2014, 18836-2014, 5616-2015, 18360-2017, 7978-2018; Sala Primera, votos 230-90 y 189-2011; del Tribunal Contencioso Administrativo, resoluciones 7747-85-I, 9172-87-I, 46-2009-IX, 190-2012-II, 84-2014-II).

Tal y como se indicó en el dictamen C-351-2006, en caso de que la zona marítimo terrestre de administración de JAPDEVA esté yuxtapuesta con la zona marítimo terrestre de administración municipal contigua a los canales principales, ha de prevalecer la administración municipal que establece el artículo 75 de la Ley 6043.

Ante la línea de razonamiento de los dictámenes C-191-1996 y C-351-2006, en aquellos casos donde la estrechez de la franja costera, la zona restringida de administración municipal o la zona restringida de una ría traslape con algún componente de la zona pública, prevalecerán las prohibiciones y restricciones especiales de la zona pública en detrimento de la zona restringida.

II. CONCLUSIONES

Con base en lo expuesto, se reiteran las conclusiones de los dictámenes nos. C-191-1996 y C-351-2006. Además, señalamos:

1. El artículo 75 de la Ley 6043 establece una zona marítimo terrestre de administración municipal, la que aplicará en tanto esté contigua a ambos lados de los canales principales que unen Moín con Barra del Colorado, y no se trate de terrenos Patrimonio Natural del Estado, ni comprendidos en el artículo 1° de la Ley 2906.

2. Los “canales” naturales y artificiales no contemplados en el Decreto no. 3729 de 1974 no son canales principales, y, por tanto, los doscientos metros contiguos a su borde no forman parte de la zona marítimo terrestre de administración municipal que señala el artículo 75 de la Ley 6043. Sino que, se trata de áreas administradas por JAPDEVA, en virtud de lo dispuesto en el artículo 41 inciso b) de la Ley 5337, siempre que no sean patrimonio natural del Estado ni formen parte de los terrenos traspasados al ICT conforme con la Ley no. 2906.

3. Otros componentes de la zona marítimo terrestre inmersos dentro del ámbito del artículo 41 inciso b) de la Ley 3091, como el previsto en los artículos 20 de la Ley no. 11 de 1884 y 69 de la Ley no. 276 de 1942, son de administración a cargo de JAPDEVA, en tanto no configuren Patrimonio Natural del Estado y no formen parte de los terrenos traspasados al ICT conforme con la Ley 2906.

4. En caso de que la zona marítimo terrestre de administración de JAPDEVA esté yuxtapuesta con la zona marítimo terrestre de administración municipal contigua a los canales principales, ha de prevalecer la administración municipal que establece el artículo 75 de la Ley 6043. En aquellos casos donde la estrechez de la franja costera, la zona restringida de administración municipal o la zona restringida de una ría traslape con un componente de la zona pública, han de prevalecer las prohibiciones y restricciones especiales de la zona pública en detrimento de la zona restringida.

Atentamente,

Elizabeth León Rodríguez