Authority to issue public security policyCompetencia para emitir política de seguridad ciudadana

Legal Opinion: 029 - J of 02/26/2024 San José, February 26, 2024.

PGR-OJ-029-2024 Ms. Daniella Agüero Bermúdez Area Head Legislative Commissions VII Legislative Assembly Dear Ms. Agüero:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to official letter number AL-CPESEG-131-2023 of September 7, 2023, through which you request an opinion regarding the bill entitled "LAW TO STRENGTHEN CITIZEN SECURITY (MERGER OF DIFFERENT NATIONAL POLICE FORCES)", which is being processed under legislative file number 23.713.

I.- ON THE NATURE OF THE OPINION ISSUED.

Prior to rendering the requested analysis, it is worth clarifying that this does not constitute a binding opinion, since the matter in question does not refer to an administrative activity carried out by the Legislative Assembly; on the contrary, it relates to the function conferred upon it by the Political Constitution—the issuance of laws.

Consequently, taking into consideration the competence of the Attorney General's Office, the nature of the consulting body, and the matter submitted to our knowledge, what is stated herein is limited to a legal opinion, which is issued as institutional collaboration in the difficult task of legislating.

For the purposes of the consultation, only those articles or contents of the bill that require it are analyzed and commented upon.

In addition to the foregoing, and as has been the reiterated opinion of this Attorney General's Office: "…since the scenarios provided for in article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly are not present (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution), the eight-business-day deadline established by said article does not apply to the request at hand." II.- ON THE PROPOSAL SUBMITTED TO THIS TECHNICAL ADVISORY BODY FOR OPINION.

The deputies promoting the bill at hand, in the statement of motives, stated the following:

"...The Law to Strengthen Citizen Security bill... aims to strengthen national citizen security and maximize the use of resources... for the benefit of... all the inhabitants of the country. The law is applicable to all national police forces that are within the Central Public Administration..." The proposal consists of 34 articles and 11 transitory provisions that advocate for regrouping the police forces subordinate to the State in the strict sense, forming the National Police of Costa Rica and its analogous Specialized Cybersecurity Police, which will become part of the Ministry of Public Security. As well as promoting coordination with those that make up the Decentralized Public Administration.

The provisions under study seek to privilege the security of the nation's inhabitants through a "…renewed, modern, evolved police force equipped with a structurally rational, coherent, and efficient administration." Therefore, from a global analysis of the bill, it could be considered in line with the Human Right to Personal Security, which finds protection both in the third clause of the Universal Declaration of Human Rights and in its counterpart, article 140, subsection 6) of the Political Constitution.

On this matter, national jurisprudence has held:

"… the function of protecting the fundamental right to citizen security that covers the inhabitants must be guaranteed by the State through the entire legal system … It should be remembered that citizen security in a Democratic Rule-of-Law State consists of the set of guarantees that the State must provide to all citizens for the free exercise of all their rights and as a principle that governs democratic coexistence, implying the political and social situation in which people have legally and effectively guaranteed the full enjoyment of their rights and freedoms and obtain the full protection of those rights and guarantees emanating from the Rule of Law: life, integrity, liberty, personal well-being, property, equality before the law and equality of opportunities, economic, social, and cultural rights. In this sense, the Chamber has indicated that citizen security is a matter of superior interest that implies issuing and executing certain specific actions on which the preservation of that right largely depends (see in this sense rulings numbers 2006-014275 of sixteen hours and one minute of September twenty-sixth and 2006-014579 of eleven hours and four minutes of September twenty-ninth, both of two thousand six). On this issue of citizen security enshrined in subsection 6) of article 140 of the Political Constitution, this Chamber has indicated that among the competencies of the Executive Branch is that of safeguarding public order and tranquility, which must be exercised with the resources available to the Administration and through the Public Force which may take the necessary measures to guarantee order, defense, and security of the country, as well as ensure tranquility and the free enjoyment of public liberties (see in this sense ruling number 05484-94 of eighteen hours and fifty-four minutes of September twenty-first, nineteen ninety-four, cited in rulings numbers 2006-014275 of sixteen hours and one minute of September twenty-sixth and 2006-014579 of eleven hours and four minutes of September twenty-ninth, both of two thousand six). …" (Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, vote number 2010012783 of eight hours and fifty-one minutes of July thirtieth, two thousand ten).

However, from the specific review of the document at hand, we find that article six, subsections a) and d), could be contrary to the right to the Constitution. Note that, in the relevant parts, they provide:

"ARTICLE 6- General objectives of the Ministry With the purpose of guaranteeing a comprehensive vision of the policy on national citizen security, the Ministry shall have the following general objectives a) Formulate and implement public policy on national citizen security based on a comprehensive vision in social and security matters in favor of the human right of all inhabitants to feel protected." (…)

• d)Guide public policies on national citizen security towards the fulfillment of all those international commitments pertinent to its mission." The norms just cited grant the Ministry of Public Security the competence to formulate and guide public policy on security matters; however, according to the interpretation of article 140, subsection 8) of the Political Constitution, the issuance of such policies is reserved to the Executive Branch, with the exclusive competence to carry out such action falling upon it.

Note that, regarding the topic under development, the Attorney General's Office of the Republic has held:

"...Being the highest person in the legal system, it is up to the State, and particularly within it, to the Executive Branch, a function of political guidance. In that sense, the Executive Branch directs state activity in order to guide state policies in the various areas of public interest. The function of direction seeks to maintain the necessary unity of the State, and this cannot be obtained if the State cannot ensure that the rest of the public entities orient their activity in accordance with state policies.

It has been discussed whether, by virtue of the direction function being contemplated in a Law, the power of the Executive is of legal rank and not constitutional. However, from the constitutional jurisprudence on the matter, it is clear that the direction function is of constitutional rank and is one of principle. Consequently, it is the Executive that must set the policy in a given area of action and not the reverse.

Let us remember that:

"The Executive Branch –Government–, as a legal and political organization, is responsible for organizing, directing, and guiding society in all its political, legal, economic, and social aspects. The executive function is an essential task of the Government in its various bodies or ministries, as is also the political directive function of setting the objectives and goals of coordinated action in the other public entities, proposing the means and methods to achieve those objectives. It is also an essential function of the Executive Branch to guide, coordinate, and supervise the apparatus of the Administration (article 140, subsection 8 of the Political Constitution) and to issue general norms that are not merely simple execution of legal norms but delimiting norms (art. 140.2, PC.)..." Constitutional Chamber, resolution No. 3089-98 of 15:00 hrs. of May 12, 1998.

It is also appropriate to remember that the Constitutional Chamber has even ruled on the unconstitutionality of norms that attribute directive powers to bodies other than the Executive Branch in the strict sense and the President of the Republic. No body other than the President of the Republic and, where appropriate, the Executive Branch can exercise the power of direction. Resolutions Nos. 0919-99 of 9:15 hrs. of February 12, 1999, and No. 3309-94 of 15:00 hrs. of July 5, 1994, are clear in the sense that the power of direction corresponds to the Executive Branch and not to the Budgetary Authority, which can only propose directives, but not issue them. Any interpretation tending to remove from the Executive Branch the competence to issue directives would be unconstitutional, so it cannot be said that it is up to the legislator to decide which body to attribute the power to set policies within a specific sector, unless the Constitution provides otherwise..." [1] (Emphasis is ours).

Hence, the granted authority could be unconstitutional and, consequently, its review is advised.

Regarding legal technique, possible drawbacks are noted, detailed below:

First, it is worth noting that, although the proposal at hand advocates, in principle, for the merger of Police Forces, unifying them to become one, as materialized in numeral 4 of the bill, it is also true that, through the normative repeals, exclusive competencies are once again granted to each one.

Such a provision could be contradictory, since the police forces unified in the proposal would continue to hold their own independent legal possibilities and, therefore, the National Police of Costa Rica would not exist in the terms set forth in article 4 of the proposal, at least not as the conjunction of the existing forces. The real effect of the bill would be limited to the inclusion of all police forces within the Ministry of Security, but not a real merger, as appears to be the intention of the deputies promoting the reform. Therefore, a review of what has been pointed out is recommended.

Note that article three, subsection d) defines merger as "… the operation through which two institutions constitute themselves as a single one…". It should be noted regarding this numeral that nothing prevents a greater number of bodies from being joined. Therefore, it is recommended to add the words "or more" after "two" and before "institutions".

Regarding article four, the following modifications are advised; first, it is worth mentioning that, in the second paragraph, the following introduction is made "… With the purpose that the country has a renewed, modern, evolved body equipped with a structurally rational, coherent, and efficient administration, the National Police of Costa Rica is created…", which is appropriate for the statement of motives, but not for the articles, which should be limited to establishing the pure and simple provision, so its elimination is recommended.

Second, when listing the police forces that will make up the National Police of Costa Rica, after including those regulated by Law No. 7410 of May 26, 1994 (General Police Law), it refers to "…the functions related to national citizen security of the current Ministry of Public Security developed in this law…". Such a determination may cause confusion for those responsible for implementing the norm, who, upon its implementation and in particular cases, must establish whether what has been developed refers or not to citizen security; therefore, it is recommended to eliminate that reference, keeping only "as well as the other police forces whose competence is found in Law No. 7410".

Thirdly, "the Specialized Cybersecurity Police is founded based on the Center for Response to Computer Security Incidents (CSIRT-CR)". Regarding this creation, it becomes essential to establish that, given the importance of such a body, dealing with computer systems and private information of individuals, it is imperative that the norm contemplates the operating parameters. This is because it could involve matters that are reserved to Law, exceeding the subject matter that can be regulated through Regulation.

In addition to the foregoing, it is pertinent to note that the norm under study covers a series of topics that, although related, the truth is that, for greater ease of the legal operator, independent regulation would be relevant, beginning with the creation of the National Police of Costa Rica, its formation, then establishing the Specialized Cybersecurity Police, and, finally, determining the functions of the Executive Branch, the Ministry of Public Security, as well as the character of governing body in the matter attributed to the latter.

Additionally, the article under analysis lists the forces that will make up the National Police of Costa Rica; however, despite the bill determining its applicability to "all national police forces that are within the Central Public Administration", it omits to refer to forest service officers, who, it is worth remembering, hold police authority and, within their competence, can detain, carry out inspections, and seize. This is authorized by numerals 15 and 16 of the Wildlife Conservation Law No. 7317 and its counterpart, article 54 of the Forestry Law No. 7575.

"Article 15.- To contribute to the application and enforcement of this Law, the Ministry of Environment and Energy (*) shall appoint wildlife inspectors; ad honorem wildlife inspectors and natural resources surveillance committees (COVIRENAS).

Wildlife Inspectors have police authority and must be duly identified with a card issued by the Ministry of Environment and Energy (*). To be eligible for an appointment of this nature, inspectors must be persons of good conduct, for which, at the request of the Ministry of Environment and Energy (*), the Judicial Register of Delinquents must issue a certification of their background. The other entry requirements shall be established in the Regulations to this Law. Their appointments may be revoked at any time by the Ministry of Environment and Energy (*).

"Article 16.- For the faithful compliance with the obligations established in this law, wildlife inspectors, forest inspectors, park rangers, and SINAC officials duly accredited for those purposes and in the performance of their duties are empowered to detain, transit, enter, and carry out inspections within any property and vessel, as well as in the industrial and commercial facilities involved, as well as to seize organisms, parts, products, and derivatives of wildlife, along with the equipment used in the commission of a crime or activity prohibited by this law.

In the case of private domiciles, the permission of the competent judicial authority or the owner must be obtained." "ARTICLE 54.- Officials of the Forest Administration. The officials of the State Forest Administration shall have the character of police authority, and as such and in accordance with this law, must report the infractions committed to the competent authorities.

Police authorities shall be obliged to collaborate with the officials of the State Forest Administration whenever they require it to fully comply with the functions and duties imposed on them by this law.

To fulfill their attributions, these officials, identified with their respective card, shall have the right to transit and carry out inspections in any rural or forest industrial property, except in the dwelling houses located therein; as well as to seize illegally harvested or processed timber and other forest products and to secure, as guarantee of a possible sanction, the equipment and machinery used in the illicit act. They shall also seize the means of transport used as an instrument or to facilitate the commission of the crime, after drawing up the respective record. All of the foregoing must be placed at the order of the competent judicial authority within a period not exceeding three days." Consistent with the foregoing, we take the liberty of suggesting that it be established whether the officials of the State Forest Administration will be included in the body created by this bill or, on the contrary, will be excluded, with the eventual interpretation that they lose their police competencies. A pronouncement that, we consider, must be express in order to facilitate normative execution.

Regarding article seven, specifically, subsection e) includes among the objectives of the Ministry "Implementing flexible organic structuring models, based on the decentralization of the Public Force." In that sense, it is important to highlight that the legal figure resorted to—decentralization—implies the creation of a legal entity or entities distinct from the Executive Branch, within which the Ministry of Public Security is located, which would be responsible for regulating matters corresponding to the police forces. A legislative decision that, in principle, seems to contrast with the ultimate goal pursued by this proposal.

On this matter, Dr. Ernesto Jinesta Lobo explains, in his Administrative Law Treatise Volume I, that decentralizing "…Consists of the existence, within the sphere of the administrative organization, of a series of minor public entities distinct from the State that are entrusted with the realization of specific ends. Dynamically, it means the definitive transfer of the ownership and exercise of competencies from the Central Public Administration or State to the Decentralized Public Administration, without an administrative hierarchy relationship mediating but only administrative oversight, that is, there is a relaxation of the links between the Central and Decentralized Public Administration…" From the detailed analysis of the bill, it can be deduced that the intention of the legislators refers to materializing a less rigid organization through the regionalization of the Public Force, not the creation of legal entities distinct from the State to oversee the matter.

Based on the foregoing, it is advised to review the administrative ordering instrument relied upon to achieve greater operational viability.

On the other hand, article ten of the bill grants the Minister of Public Security the competence to appoint "the director of the National Police of Costa Rica"; however, it does not provide the requirements that must be met to hold the position, nor does it entrust such determination to a sub-legal norm.

Note that, although article 14 of the proposal refers to the organization that will be specific to the Ministry of Security, it does so with respect to administrative units, but not regarding the body—individual at hand.

Article twelve integrates the Security Council as part of the collegiate bodies whose participation shall be promoted; however, it seems relevant to indicate the full name of this body: "National Council of Public Security", in order to avoid confusion for the legal operator.

Article thirteen establishes the competencies of the Minister and Vice-Ministers, resorting for this purpose to the simple reference to pre-existing norms; however, par excellence, the legal authority to carry out a specific administrative action must be expressly stipulated by the legal framework.

Note that, competence is conceptualized as "… the set of powers conferred by the legal system upon a public entity or body…" [2] In this regard, the doctrine states the following:

"Competence is the means conferred by the legal system upon a body or unit that integrates an entity for the achievement and satisfaction of the entrusted ends or tasks. Competence is, then, the normative measure of the quantity of material and legal means that the legal system places at the disposal of public entities and their bodies for the fulfillment of the assigned general or specific public ends…

Competence can be defined as the sum or sphere, determined and conferred by the legal system, of powers, faculties, and duties of the public entity and the bodies that comprise it for the fulfillment of public ends. Also, we can conceptualize it as the set of faculties and obligations that an entity or body can and must exercise for the fulfillment and realization of its tasks." [3] As clearly follows from the transcriptions made, the legal institute under analysis refers to the legal possibility held, by normative mandate, by the different entities to deploy administrative conduct, whether formal or material, in order to fulfill the public end entrusted to them. Jointly, it constitutes the insurmountable limit within which they can operate; therefore, given its significance, we reiterate, its determination must be explicit.

Along these lines, this technical advisory body has held:

"…Each public body possesses the capacity to legally act upon the competence of which it is the holder. Administrative competence is a corollary of the principle of legality, whose purpose is to indicate the powers and duties available to the Public Administration to act in accordance with the legal system. Competence is the aptitude of public entities or their bodies to act and is summarized in the powers and duties that have been attributed by the legal system to a public body or entity, which delimits the acts it can validly issue. To that extent, competence constitutes an element of validity of the administrative act.

The attribution of competence in favor of an entity or body presents several characteristics. First, the attribution must be express: public bodies and entities are only competent to exercise the powers expressly granted by the legal system. In that sense, it is affirmed that the attribution of competencies cannot be presumed but must derive from an express normative act. On the other hand, while it is affirmed as a general principle of Administrative Law that competence is express, the legal system accepts the holding of implied powers, a consequence of the definition of the ends that the entity is responsible for achieving and of the competence expressly attributed to it. It has been said that:

"In the cases where the legal system attributes to an entity or body the competence over a subject matter or sector of reality in an indeterminate manner, without specifying the concrete powers conferred, it must be understood, in principle—and unless otherwise resulting from the normative attributions in favor of other entities or bodies—that the former assumes the ownership of all the normative public powers of action provided for in relation to such subject matter." (ENCICLOPEDIA JURIDICA BASICA, II, Madrid: Editorial Civitas, 1st ed., 1995, p. 1210)".([4]) (Emphasis is ours) Hence, it is recommended to clearly delimit the competencies that the article under analysis grants.

Article seventeen provides that the Attorney General's Office of the Republic, in compliance with article three, subsection g) of Law No. 6815, "shall attend, with priority, to the defense of the servants of the National Police of Costa Rica, who act in the fulfillment of their duties in favor of the citizenry…".

On this matter, it is important to establish that, although the norm imposes such a function on this Attorney General's Office, it also states that "Under no circumstances may servants who have committed a crime against the interests of the Public Administration or have violated human rights be defended, or when it concerns illicit acts whose jurisdiction corresponds to the Criminal Jurisdiction of Finance and Public Function." Such a restriction entails the specific analysis of each case to define whether our participation is possible.

In such a way that, it is suggested to include the Public Defender's Office of the Judicial Branch in the proposal, which, by normative mandate—article 152 of Law No. 8- "…shall provide a public defender to every accused or suspect who requests their services…". Thus guaranteeing the effective protection of the servants for whose protection is advocated.

In addition to the foregoing, it is worth noting that article 23 of the bill reforms its counterpart, article 6 of Law No. 7410, General Police Law, and includes the Transit Police among the police forces. However, it does not create it, nor does it grant it competencies, nor is any reform made to the regulations contained in normative bodies number 6324, Road Administration Law, issued on May 24, 1979; No. 9078, Law on Transit on Public Land Roads and Road Safety of October 4, 2012, and its reforms, or any other that may regulate the subject matter.

The opposite occurs with the Fiscal Police, which was expressly considered in the repeals of the Bill, specifically, in article 30. Likewise, it was decided to maintain the validity of article 30 of Law 7410, which grants it its competencies.

Hence, it is recommended to review the need to incorporate it into the legislative proposition, as well as to assess whether it is imperative to amend the current legal system.

In another order of ideas, regarding the coherence and functioning of the legal framework with respect to administrative organization, we take the liberty of pointing out that the General Directorate of Traffic, the Road Safety Council, and, in general, the bodies that rely on the police force specific to the matter, remain immersed in a Ministry other than that of Security. The same occurs with the Fiscal Control Police, whose ultimate purpose refers to "protecting the tax interests of the State" –article 27 of the bill–, a technical sphere entrusted to the Ministry of Finance, which will continue to be integrated by the specialized bodies on the subject. Such bifurcation could entail that, when executing the attributions assigned to them, an operational inconvenience may arise.

III.- CONCLUSION In the terms set forth, the existence of possible conflicts with constitutionality is observed, and a review of the legal technique is recommended. However, the final approval of the analyzed bill is the exclusive purview of the deputies.

In this manner, the request submitted to this advisory body is addressed.

Without further ado, with all consideration, Laura Araya Rojas Attorney Public Law Area.

[1] Attorney General's Office of the Republic, Legal opinion number OJ-026-2018 of February 19, 2018.

[2] Enciclopedia Jurídica Básica, p. 1210 [3] Jinesta Lobo Ernesto, Tratado de Derecho Administrativo, Volume I, pages 442-443.

[4] Attorney General's Office of the Republic, C-195-2016 of September 19, 2016.

Opinión Jurídica : 029 - J del 26/02/2024 San José, 26 de febrero del 2024.

PGR-OJ-029-2024 Señora Daniella Agüero Bermúdez Jefa de Área Comisiones Legislativas VII Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio número AL- CPESEG-131-2023 de 07 de setiembre de 2023, mediante el cual solicita criterio respecto a proyecto de ley denominado “LEY PARA FORTALECER LA SEGURIDAD CIUDADANA (FUSIÓN DE DISTINTOS CUERPOS POLICIALES NACIONALES)", el cual, se tramita en expediente legislativo número 23.713.

I.- SOBRE LA NATURALEZA DEL CRITERIO QUE SE EMITE.

Previo a rendir el análisis peticionado, valga aclarar que éste no constituye un dictamen vinculante, ya que, lo cuestionado no refiere a actividad de carácter administrativo desplegada por la Asamblea Legislativa, por el contrario, se relaciona con la función que le endilga la Constitución Política -emisión de leyes-.

En consecuencia, tomando en consideración la competencia de la Procuraduría, naturaleza del órgano consultante y la materia sometida a nuestro conocimiento, lo vertido se circunscribe a una opinión jurídica, la cual, se emite como colaboración institucional en la difícil labor de legislar.

Para efectos de la consulta, del proyecto se analiza y se comentan únicamente aquellos artículos o contenidos que lo requieren.

Aunado a lo anterior, y como ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría: “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone”.

II.- SOBRE LA PROPUESTA SOMETIDA A CRITERIO DE ESTE ÓRGANO TÉCNICO ASESOR.

Los diputados(as) promoventes del proyecto que nos ocupa, en la exposición de motivos, indicaron lo siguiente:

“...El proyecto de Ley para Fortalecer la Seguridad Ciudadana… tiene por objeto fortalecer la seguridad ciudadana nacional y maximizar el uso de los recursos… en beneficio de… todos los habitantes del país. La ley es aplicable a todos los cuerpos policiales nacionales que se encuentren dentro de la Administración Pública Central...” La propuesta se compone de 34 artículos y 11 transitorios que propugnan por reagrupar las fuerzas de policía subordinadas al Estado en sentido estricto, conformando la Policía Nacional de Costa Rica y su análoga Especializada en Ciberseguridad las cuales pasarán a integrar el Ministerio de Seguridad Pública. Así como, promover la coordinación con aquellas que conforman la Administración Pública Descentralizada.

Las disposiciones en estudio buscan privilegiar la seguridad de los habitantes de la nación a través de una “…fuerza policial renovada, moderna, evolucionada y dotada de una administración estructuralmente racional, coherente y eficiente”.

Por lo que, de un análisis global del proyecto, se podría considerar ajustado al Derecho Humano a la Seguridad Personal, el que encuentra tutela tanto en el ordinal tercero de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, cuanto, en su homónimo 140 inciso 6) de la Constitución Política.

Sobre el particular, la jurisprudencia patria ha sostenido:

“… la función de tutela del derecho fundamental a la seguridad ciudadana que cubre a los habitantes, debe ser garantizado por el Estado a través de todo el ordenamiento jurídico … Recuérdese que la seguridad ciudadana en un Estado Democrático de Derecho consiste en el conjunto de garantías que el Estado debe brindar a toda la ciudadanía para el libre ejercicio de todos sus derechos y como un principio que rige la convivencia democrática, suponiendo la situación política y social en la que las personas tienen legal y efectivamente garantizado el goce pleno de sus derechos y libertades y obtienen el pleno resguardo de esos derechos y garantías emanadas del Estado de Derecho: vida, integridad, libertad, bienestar personal, propiedad, igualdad ante la ley e igualdad de oportunidades, derechos económicos, sociales y culturales. En este sentido, la Sala ha señalado que la seguridad ciudadana es un asunto de interés superior que implica dictar y ejecutar determinadas actuaciones concretas de las cuales depende, en gran medida, la preservación de ese derecho (ver en ese sentido las sentencias números 2006-014275 de las dieciséis horas un minuto del veintiséis de septiembre y 2006-014579 de las once horas cuatro minutos del veintinueve de septiembre, ambas del dos mil seis). Sobre este tema de la seguridad ciudadana consagrado en el inciso 6) del artículo 140 de la Constitución Política, esta Sala ha señalado que dentro de las competencias del Poder Ejecutivo está la de salvaguardar el orden y la tranquilidad pública, la cual se debe ejercer con los recursos con que cuente la Administración y por medio de la Fuerza Pública que puede tomar las medidas necesarias para garantizar el orden, la defensa y la seguridad del país, así como asegurar la tranquilidad y el libre disfrute de las libertades públicas (ver en ese sentido la sentencia número 05484-94 de las dieciocho horas cincuenta y cuatro minutos del veintiuno de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro, citada en sentencias números 2006-014275 de las dieciséis horas un minuto del veintiséis de septiembre y 2006-014579 de las once horas cuatro minutos del veintinueve de septiembre, ambas del dos mil seis). …” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto número 2010012783 de ocho horas y cincuenta y uno minutos del treinta de julio del dos mil diez).

Sin embargo, de la revisión puntual del documento que nos ocupa tenemos que, el artículo sexto incisos a) y d), podrían ser contrarios al derecho a la Constitución. Véase que, en lo conducente disponen:

“ARTÍCULO 6- De los objetivos generales del Ministerio Con el fin de garantizar una visión integral de la política en materia de seguridad ciudadana nacional, el Ministerio tendrá como objetivos generales “a) Formular e implementar la política pública en materia de seguridad ciudadana nacional a partir de una visión integral en materia social y de seguridad en favor del derecho humano de todos los habitantes de sentirse protegidos.”.

(…)

• d)Orientar las políticas públicas en materia de seguridad ciudadana nacional hacia el cumplimiento de todos aquellos compromisos internacionales pertinentes a su misión.” Las normas recién citadas conceden al Ministerio de Seguridad Pública la competencia para formular y orientar la política pública en materia de seguridad, empero, según la interpretación del cardinal 140 inciso 8) de la Constitución Política el dictado de aquellas está reservado al Poder Ejecutivo, recayendo sobre éste la competencia exclusiva para realizar tal acción.

Véase que, tocante al tema en desarrollo, la Procuraduría General de la República ha sostenido:

“...Al ser la persona mayor del ordenamiento, le corresponde al Estado y particularmente dentro de él, al Poder Ejecutivo, una función de orientación política. En ese sentido, el Poder Ejecutivo dirige la actividad estatal a fin de orientar las políticas estatales en los diversos ámbitos de interés público. La función de dirección busca mantener la necesaria unidad del Estado y ello no puede obtenerse si el Estado no puede lograr que el resto de entes públicos orienten su actividad de conformidad con las políticas estatales.

Se ha discutido si por el hecho de estar contemplada la función de dirección en una Ley, la potestad del Ejecutivo es de rango legal y no constitucional. Sin embargo, de la jurisprudencia constitucional en la materia queda claro que la función de dirección es de rango constitucional y que es de principio. Por consiguiente, es el Ejecutivo el que debe fijar la política en un área de acción determinada y no a la inversa.

Recordemos que:

"El Poder Ejecutivo –Gobierno-, como organización jurídica y política, es el que se encarga de organizar, dirigir y encauzar a la sociedad en todos sus aspectos político, jurídico, económico y social. La función ejecutiva es una tarea esencial del Gobierno en sus distintos órganos o ministerios, como lo es también la directiva política de fijar los objetivos y metas de la acción coordinada en los demás entes públicos, proponiendo los medios y métodos para conseguir esos objetivos. Es también función esencial del Poder Ejecutivo orientar, coordinar y supervisar el aparato de la Administración (artículo 140, inciso 8 de la Constitución Política) y dictar normas generales que no son solo simple ejecución de normas legales sino delimitantes (art. 140.2, CP.)...". Sala Constitucional, resolución N. 3089-98 de 15:00 hrs. del 12 de mayo de 1998.

Procede recordar, además, que incluso la Sala Constitucional se ha pronunciado por la inconstitucionalidad de las normas que atribuyen potestades directivas a órganos distintos del Poder Ejecutivo en sentido estricto y Presidente de la República. Ningún órgano distinto del Presidente de la República y en su caso, del Poder Ejecutivo puede ejercer la potestad de dirección. Las resoluciones Ns. 0919-99 de 9:15 hrs. del 12 de febrero de 1999 y N. 3309-94 de 15:00 hrs. del 5 de julio de 1994 son claras en el sentido de que la potestad de dirección corresponde al Poder Ejecutivo y no a la Autoridad Presupuestaria, la cual sólo puede proponer directrices, pero no emitirlas. Cualquier interpretación que tienda a sustraer del Poder Ejecutivo la competencia para emitir directrices resultaría inconstitucional, de modo que no puede decirse que corresponde al legislador decidir a qué organismo atribuye la potestad de fijar políticas dentro de un sector determinado, salvo que la Constitución disponga lo contrario...” [1] (El énfasis es propio).

De allí que, la viabilidad concedida podría resultar inconstitucional y, en consecuencia, se aconseja su revisión.

Respecto a la técnica jurídica se denotan posibles inconvenientes, detallados de seguido:

Primeramente, cabe destacar que, si bien es cierto, la propuesta que nos ocupa propugna, en principio, por la fusión de Fuerzas Policiales, unificándolas para convertirlas en una, tal y como se materializa en el numeral 4 del proyecto, lo es también que, a través de las derogatorias normativas, se termina por otorgar, nuevamente competencias exclusivas a cada una.

Tal disposición podría resultar contradictoria, pues los cuerpos policiales unificados en la propuesta continuarían detentando posibilidades jurídicas propias e independientes y, por ende, la Policía Nacional de Costa Rica no existiría en los términos planteados en el cardinal 4 de la propuesta, al menos como la conjunción de las fuerzas existentes. Limitándose el efecto real del proyecto a la inclusión de todos los cuerpos policiales en el Ministerio de Seguridad, no así a una fusión real, como parece ser la intención de los señores diputados que promueven la reforma. Por lo que se recomienda la revisión de lo apuntado.

Nótese que, el ordinal tercero inciso d) define fusión como “… la operación mediante la cual dos instituciones se constituyen como una única…”. Debiendo acotarse respecto de este numeral que, nada obsta para que puedan unirse una mayor cantidad de órganos. Por lo que, se recomienda agregar la palabra “o más” después de “dos” y antes de “instituciones”.

Tocante al artículo cuarto se aconsejan las siguientes modificaciones; en primer término, cabe mencionar que, en el párrafo segundo, se realiza la siguiente introducción “… Con el propósito de que el país cuente con un órgano renovado, moderno, evolucionado y dotado de una administración estructuralmente racional, coherente y eficiente, se crea la Policía Nacional de Costa Rica…”, la que, resulta propia de la exposición de motivos, no así, del articulado, el cual, debe limitarse a establecer la disposición pura y simple, por lo que se recomienda su eliminación.

En segundo término, cuando se enumeran los cuerpos policiales que conformaran la Policía Nacional de Costa Rica, después de incluir aquellos regulados por la Ley N° 7410 de 26 de mayo de 1994 (Ley General de Policía), se acude a las “…las funciones relativas a seguridad ciudadana nacional del actual Ministerio de Seguridad Pública desarrolladas en la presente ley…”. Tal determinación puede llamar a confusión a los encargados de materializar la norma, los cuales, ante la concreción de la misma, y en casos particulares, deberá establecer si lo desarrollado refiere o no a seguridad ciudadana, por lo que, se recomienda eliminar esa referencia manteniendo únicamente “así como los demás cuerpos policiales cuya competencia se encuentre en la Ley N° 7410” En tercer lugar, se funda “la Policía Especializada en Ciberseguridad con base en el Centro de Respuesta de Incidentes de Seguridad Informática (CSIRT-CR)”. En torno a esta creación, deviene imprescindible establecer que, dada la trascendencia que reviste tal órgano, tratándose de sistemas de cómputo y de información privada de las personas, deviene imperioso que la norma contemple los parámetros de funcionamiento. Esto, por cuanto, podría tratarse de temas que resulten reserva de Ley, excediendo la materia posible de regular a través de Reglamento.

Aunado a lo anterior, resulta procedente acotar que la norma en estudio abarca una serie de temáticas que, si bien se relacionan, lo cierto es que, para mayor facilidad del operador jurídico, devendría relevante su regulación independiente, iniciado con la creación de la Policía Nacional de Costa Rica, su conformación, luego instaurar la Policía Especializada en Ciberseguridad y, por último, determinar las funciones del Poder Ejecutivo, Ministerio de Seguridad Pública, así como, el carácter de rector en la materia que se le endilga a este último.

Adicionalmente, el cardinal en desarrollo enumera las fuerzas que conformaran la Policía Nacional de Costa Rica; empero, pese a que el proyecto determina su aplicabilidad a “todos los cuerpos policiales nacionales que se encuentren dentro de la Administración Pública Central”, este omite referirse a los servidores forestales, los que, valga recordar, detentan autoridad de policía y, dentro de su competencia pueden detener, realizar inspecciones y decomisos. Así lo autorizan los numerales 15, 16 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317 y su análogo 54 de la Ley Forestal N° 7575.

“Artículo 15.-Para coadyuvar a la aplicación y cumplimiento de esta Ley, el Ministerio de Ambiente y Energía (*) nombrará inspectores de vida silvestre; inspectores ad honorem de vida silvestre y comités de vigilancia de los recursos naturales (COVIRENAS).

Los inspectores de Vida Silvestre tienen autoridad de policía y deben estar debidamente identificados con un carné extendido por el Ministerio de Ambiente y Energía (*). Para aspirar a un nombramiento de esta naturaleza, los inspectores deberán ser personas de buena conducta, para lo cual, a solicitud del Ministerio de Ambiente y Energía (*), el Registro Judicial de Delincuentes deberá extender una certificación de sus antecedentes. Los demás requisitos de ingreso se fijarán en el Reglamento de esta Ley. Sus nombramientos pueden ser revocados, en cualquier momento, por el Ministerio de Ambiente y Energía (*).

“Artículo 16.- Para el fiel cumplimiento de las obligaciones establecidas en esta ley, los inspectores de vida silvestre, los inspectores forestales, los guardaparques y funcionarios del Sinac debidamente acreditados para esos fines y en el desempeño de sus funciones están facultados para detener, transitar, entrar y practicar inspecciones, dentro de cualquier finca y embarcación, lo mismo que en las instalaciones industriales y comerciales involucradas, así como para decomisar los organismos, las partes, los productos y los derivados de vida silvestre, junto con el equipo utilizado en la comisión de un delito o actividad prohibida por esta ley.

En el caso de los domicilios privados se deberá contar con el permiso de la autoridad judicial competente o del propietario.” “ARTICULO 54.- Funcionarios de la Administración Forestal.

Los funcionarios de la Administración Forestal del Estado tendrán carácter de autoridad de policía, como tales y de acuerdo con la presente ley, deberán denunciar ante las autoridades competentes las infracciones cometidas.

Las autoridades de policía estarán obligadas a colaborar con los funcionarios de la Administración Forestal del Estado, cada vez que ellos lo requieran para cumplir, cabalmente, con las funciones y los deberes que esta ley les impone.

Para el cumplimiento de sus atribuciones, estos funcionarios, identificados con su respectivo carné, tendrán derecho a transitar y a practicar inspecciones en cualquier fundo rústico o industrial forestal, excepto en las casas de habitación ubicadas en él; así como decomisar la madera y los demás productos forestales aprovechados o industrializados ilícitamente y secuestrar, en garantía de una eventual sanción, el equipo y la maquinaria usados en el acto ilícito. También, decomisarán el medio de transporte que sirva como instrumento o facilitador para la comisión del delito, previo levantamiento del acta respectiva. Todo lo anterior deberá ponerse a la orden de la autoridad judicial competente, en un plazo no mayor de tres días.” Consecuentemente con lo expuesto, nos permitimos sugerir se establezca si los funcionarios de la Administración Forestal del Estado estarán inmersos en el órgano que se crea en el presente proyecto o, por el contrario, serán excluidos, con la eventual interpretación que pierden sus competencias policiales. Pronunciamiento que, consideramos, debe ser expreso con el fin de facilitar la ejecución normativa.

Respecto al ordinal sétimo, específicamente, el inciso e) incluye dentro de los objetivos del Ministerio “Implementar modelos de estructuración orgánica flexible, basados en la descentralización de la Fuerza Pública”.

En ese sentido, se impone destacar que la figura jurídica a la que se acude –descentralización- implica la creación de persona (s) jurídica (s) distinta (s) del Poder Ejecutivo, inmerso en el cual se encuentra el Ministerio de Seguridad Pública, las que, se encargarían de regular lo correspondiente a los cuerpos policiales. Decisión legislativa que, en principio parece contrastar con el fin último perseguido con la presente propuesta.

Sobre el particular, nos explica el Dr. Ernesto Jinesta Lobo, en su Tratado de Derecho Administrativo Tomo I, descentralizar “…Consiste en la existencia, en el ámbito de la organización administrativa, de una serie de entes públicos menores distintos del Estado que tienen encomendada la realización de fines específicos. Dinámicamente significa la transferencia definitiva de la titularidad y ejercicio de las competencias de la Administración Pública Central o Estado a la Administración Pública Descentralizada, sin que medie una relación de jerarquía administrativa sino, únicamente, de tutela administrativa, esto es, hay un relajamiento de los vínculos entre la Administración Pública Central y Descentralizada…” Del análisis detallado del proyecto se puede deducir que la intención de los señores (as) legisladores refiere a materializar una organización menos rígida a través de la regionalización de la Fuerza Pública, no así, de la creación de personas jurídicas distintas del Estado para tutelar la materia.

A partir de lo expuesto, se aconseja revisar el instrumento de ordenación administrativa al que se acudió para contar con mayor viabilidad de actuación.

Por otra parte, el numeral décimo del proyecto concede al Ministro de Seguridad Pública la competencia para nombrar “al director de la Policía Nacional de Costa Rica”, sin embargo, no dispone los requisitos que deben satisfacerse para ocupar el puesto, tampoco encarga tal determinación a la norma de rango infra legal.

Véase que, si bien es cierto, el numeral 14 de la propuesta refiere a la organización que será propia del Ministerio de Seguridad, lo es también que, lo hace en lo tocante a las unidades administrativas, no así, respecto del órgano –individuo que nos ocupa.

El artículo doceavo integra al Consejo de Seguridad como parte de los cuerpos colegiados cuya participación se promoverá, sin embargo, parece relevante indicar el nombre completo de este “Consejo Nacional de Seguridad Pública”, con la finalidad de evitar confusión en el operador jurídico.

El numeral treceavo establece las competencias del señor (es) Ministro (a) y Viceministros (as), acudiendo para tal efecto a la simple referencia de normas preexistentes, sin embargo, por antonomasia, la viabilidad jurídica para realizar determinada conducta administrativa debe ser estipulada expresamente por el bloque de juridicidad.

Véase que, la competencia se conceptualiza como “… el conjunto de potestades conferidas por el ordenamiento jurídico a un ente público o a un órgano…” [2] Al respecto la doctrina señala lo siguiente:

“La competencia es el medio conferido por el ordenamiento jurídico a un órgano o dependencia que integra un ente para el logro y satisfacción de los fines o cometidos encomendados. La competencia es, entonces, la medida normativa de la cantidad de medios materiales y jurídicos que el ordenamiento jurídico pone a disposición de los entes públicos y sus órganos para el cumplimiento de los fines públicos generales o específicos asignados…

La competencia puede definirse como la suma o esfera, determinada y conferida por el ordenamiento jurídico, de potestades, facultades y deberes del ente público y de los órganos que lo conforman para el cumplimiento de los fines públicos. También, la podemos conceptuar como el conjunto de facultades y obligaciones que un ente u órgano puede y debe ejercer para el cumplimiento y realización de sus cometidos.” [3] Como claramente se sigue de las transcripciones realizadas, el instituto jurídico en análisis refiere a la posibilidad legal que detentan, por imperio normativo, las diferentes entidades para desplegar conducta administrativa, ya sea formal o material, en aras de cumplir con el fin público que les fuere encomendado. Conjuntamente, constituye el límite infranqueable en el que estas pueden desenvolverse, por lo que, dada la trascendencia que reviste, reiteramos, su determinación debe ser En esta línea, este órgano técnico asesor ha sostenido:

“…Cada organismo público posee capacidad para actuar jurídicamente la competencia de que es titular. La competencia administrativa es un corolario del principio de legalidad, cuyo objeto es señalar los poderes y deberes con que cuenta la Administración Pública para actuar conforme el ordenamiento. La competencia es la aptitud de obrar de las personas públicas o de sus órganos y se resume en los poderes y deberes que han sido atribuidos por el ordenamiento a un órgano o ente público, lo que delimita los actos que puede emitir válidamente. En esa medida, la competencia constituye un elemento de validez del acto administrativo.

La atribución de una competencia en favor de un ente u órgano presenta varias características. En primer término, la atribución debe ser expresa: los órganos y entes públicos sólo son competentes para ejercitar los poderes que expresamente hayan sido otorgados por el ordenamiento. En ese sentido, se afirma que la atribución de competencias no puede presumirse, sino que debe derivar de un acto normativo expreso. Por otra parte, si bien se afirma como un principio general de Derecho Administrativo que la competencia es expresa, el ordenamiento acepta la titularidad de potestades implícitas, consecuencia de la definición de los fines que corresponde concretizar al ente y de la propia competencia expresamente atribuida a éste. Se ha dicho que:

"En los supuestos en los que el ordenamiento atribuye a un ente u órgano la competencia sobre una materia o sector de la realidad de forma indeterminada, sin precisar las concretas potestades conferidas, debe entenderse, en principio -y salvo lo que pueda resultar de las atribuciones normativas en favor de otros entes u órganos-, que aquél asume la titularidad de todas las potestades públicas de actuación normativamente previstas en relación con tal materia." (ENCICLOPEDIA JURIDICA BASICA, II, Madrid: Editorial Civitas, 1ra. ed., 1995, p. 1210)".([4]) (El énfasis es propio) De allí que, se recomienda delimitar claramente las competencias que el cardinal en análisis otorga.

El canon décimo sétimo dispone que la Procuraduría General de la República, en cumplimiento de su análogo tercero inciso g) de la Ley N° 6815, “atenderá con prioridad la defensa de los servidores de la Policía Nacional de Costa Rica, que actúen en el cumplimiento de sus funciones en favor de la ciudadanía…”.

Sobre el particular, importa establecer que, si bien la norma impone tal función a esta Procuraduría, lo es también que señala “En ningún caso podrá defenderse a servidores que hayan cometido delito contra los intereses de la Administración Pública o hayan violado los derechos humanos, o cuando se trate de ilícitos cuyo conocimiento corresponda a la Jurisdicción Penal de Hacienda y de la Función Pública. Tal restricción conlleva el análisis concreto de cada caso para definir si nuestra participación resulta posible.

De suerte tal que, se sugiere incluir en la propuesta a la Defensa Pública del Poder Judicial, la que, por imperio normativo –artículo 152 de la Ley N° 8- “…proveerá defensor público a todo imputado o prevenido que solicite sus servicios…”. Garantizando de esa forma la protección efectiva de los servidores por cuya tutela se propugna.

Aunado a lo anterior, cabe destacar que, el numeral 23 del proyecto, reforma su análogo 6 de la Ley N°7410, Ley General de Policía e incluye dentro de los cuerpos de policía la correspondiente a Tránsito. Empero, no la crea, ni le otorga competencias, tampoco se suscita reforma alguna a las regulaciones contenidas en los cuerpos normativos números 6324, Ley de Administración Vial, emitida el 24 de mayo de 1979; la N° 9078, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial del 04 de octubre del 2012 y sus reformas, ni de otra que pueda regular la temática.

Distinto sucede con la Policía Fiscal, la que, fue expresamente considerada en las derogatorias del Proyecto, concretamente, en el numeral 30. Asimismo, se optó por mantener la vigencia del canon 30 de la Ley 7410, el que le otorga las competencias.

De allí que se recomienda revisar la necesidad de incorporarla a la proposición legislativa, así como, valorar si resulta imperioso modificar el ordenamiento jurídico vigente.

En otro orden de ideas, tocante a la coherencia y funcionamiento del bloque de legalidad respecto de la organización administrativa, nos permitimos señalar que, la Dirección General de Tránsito, el Consejo de Seguridad Vial y, en general, los órganos que se apoyan en la fuerza policial propia de la materia, se mantienen inmersos en un Ministerio diferente al de Seguridad. Lo propio sucede con la Policía de Control Fiscal, cuyo fin último refiere a “proteger los intereses tributarios del Estado” –cardinal 27 del proyecto-, esfera técnica encargada al Ministerio de Hacienda, el cual continuara integrado por los órganos especializados en el tema. Tal bifurcación podría conllevar que, al momento de ejecutar las atribuciones asignadas a aquellos se genere un inconveniente de operatividad.

III.- CONCLUSIÓN En los términos planteados se observa la existencia de posibles roces de constitucionalidad y se recomienda revisar la técnica jurídica. No obstante, la aprobación final del proyecto analizado resulta resorte exclusivo de los señores (as) diputados (as).

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo.

Sin otro particular, con toda consideración, Laura Araya Rojas Área Derecho Público.

[1] Procuraduría General de la república, Opinión jurídica número OJ-026-2018 de 19 de febrero del 2018.

[2] Enciclopedia Jurídica Básica, pág. 1210 [3] Jinesta Lobo Ernesto, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, páginas 442-443.

[4] Procuraduría General de la República, C-195-2016 del 19 de setiembre del 2016.