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OJ-014-2024 · 30/01/2024
OutcomeResultado
The PGR issues non-binding observations on the bill, warning of risks from delegating public functions to a private foundation, potential contractual breaches, duplication of competences, oversight problems, and inconsistencies in funding sources; it recommends considering these objections before passing the initiative.La PGR emite observaciones no vinculantes sobre el proyecto de ley, advirtiendo riesgos por delegar funciones públicas en una fundación privada, posibles incumplimientos contractuales, duplicidad de competencias, problemas de fiscalización y contradicciones en las fuentes de financiamiento; recomienda valorar estas objeciones antes de aprobar la iniciativa.
SummaryResumen
The Attorney General's Office analyzes bill 23554, which proposes creating the Blue Fund to finance marine-coastal ecosystem conservation and economic development through a payment for environmental services program. It warns that, while the goal aligns with the right to a healthy environment and international commitments, entrusting a private foundation (FUNBAM) with fund administration, project eligibility, and disbursement approvals could lead to oversight problems, duplication of functions with existing public entities (MINAE, INCOPESCA), potential contractual breaches, and public employment regime violations. It identifies inconsistencies in funding sources, such as the voluntary contribution certificate and the reference to tuna licenses. It concludes by recommending that legislators consider the observations without binding effect.La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de ley 23554 que busca crear el Fondo Azul para financiar la conservación y el desarrollo económico de zonas marino-costeras mediante un programa de pago por servicios ecosistémicos. Advierte que, aunque el fin es compatible con el derecho a un ambiente sano y los compromisos internacionales, la propuesta de que una fundación privada (FUNBAM) administre el fondo, establezca requisitos para proyectos y apruebe desembolsos puede generar problemas de fiscalización, duplicidad de funciones con entes públicos existentes (MINAE, INCOPESCA), posibles incumplimientos contractuales e infracciones al régimen de empleo público. Señala inconsistencias en las fuentes de financiamiento, como el certificado de contribución voluntaria y la referencia a licencias de atún. Concluye recomendando valorar las observaciones expuestas, sin que ello implique un carácter vinculante del criterio.
Key excerptExtracto clave
In the bill, as in the previous one, a fund is created that will have a Scientific Technical Advisory Committee and a Specialized Technical Unit, which will have an executive director. Additionally, it is indicated that the fund will be administered by the Environmental Bank Foundation (FUNBAM). Besides the fact that the bill's text does not clarify the structure, composition, and operation of the bodies being created, which could lead to future implementation and management problems, it is striking that the Fund's administration, the requirements and procedures to which projects must adhere, and the selection of projects to be financed are granted to a private legal entity, when these functions could be assumed by other state agencies with competences related to the proposal. Therefore, the appropriateness of granting this private entity a function different from that set out in the signed Contract must be assessed. If the contract or some of its obligations remain in force, conferring a new obligation on this Foundation that does not fall within the envisaged general objective could constitute a contractual breach by the State, as it could alter the administration granted to it or be considered an action that interferes with the fulfillment of the obligations corresponding to the recipient. In addition to the contractual implications mentioned, it should be considered that the Environmental Bank Foundation's function is to administer, through a trust, a specific amount donated to the Sustainable Biodiversity Fund to support the work of the National Forest Financing Fund, and that, according to the Contract, the rules and conditions for disbursements are set by the State. In this bill, beyond granting this Foundation the administration of the Blue Fund, it is planned that this same private entity will receive and manage all revenues from the marine ecosystem services fee to be charged to all cargo ships docking in the country and part of the tax on the polluting capacity of plastic containers and bags, and that, through its Scientific Technical Advisory Committee, it will annually establish the requirements, modalities, and criteria for approving projects to be incentivized, select projects, and approve Fund disbursements for their financing.En el proyecto, al igual que en el anterior, se crea un fondo que contará con un Comité de Asesoría Técnica Científica y una Unidad Técnica Especializada, la cual, tendrá un director ejecutivo. Y, además, se señala que el fondo será administrado por la Fundación Banco Ambiental (FUNBAM). Además de que del texto del proyecto no queda clara la estructura, conformación y funcionamiento de los órganos que se crean y que ello podría generar futuros inconvenientes de aplicación y administración, llama la atención que se otorgue la administración del Fondo, los requisitos y procedimientos a los cuales deben sujetarse los proyectos y la selección de los proyectos a financiar a una persona jurídica privada, cuando esas funciones podrían recaer en otros organismos estatales con competencias afines a lo propuesto. Por lo tanto, debe valorarse la conveniencia de otorgarle a esa entidad privada una función distinta de la plasmada en el Contrato suscrito. En caso de que el contrato o algunas de sus obligaciones contraídas se mantengan vigentes, conferirle a esa Fundación una nueva obligación, que no se enmarca dentro del objetivo general previsto, podría implicar un incumplimiento contractual por parte del Estado, ya que ello podría significar una modificación de la administración que le fue conferida o podría considerarse que se trata de una acción que interfiere con el cumplimiento de las obligaciones que corresponden al receptor. Además de las implicaciones contractuales indicadas, debe valorarse que la función de la Fundación Banco Ambiental es administrar, mediante un fideicomiso, un monto específico donado al Fondo de Biodiversidad Sostenible para apoyar la labor del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, y que, según el Contrato, las reglas y condiciones de los desembolsos son fijados por el Estado. En este proyecto de ley, además de que se pretende otorgarle a esa Fundación la administración del Fondo Azul, se planea que esa misma entidad privada reciba y administre todo lo recaudado por el canon de uso de los servicios ecosistémicos del mar que se proyecta cobrar a todos los barcos de mercancías que atraquen en el país y parte del impuesto a la capacidad contaminante de los envases y bolsas plásticas, y que, mediante su Comité de Asesoría Técnica Científica, sea la que establezca anualmente, los requisitos, modalidades y criterios para aprobar los proyectos a ser incentivados, la que seleccione los proyectos y la que apruebe los desembolsos del Fondo para su financiamiento.
Pull quotesCitas destacadas
"Las fundaciones son personas jurídicas privadas, que, aunque sean consideradas de utilidad pública y que se establezcan para realizar o coadyuvar a desempeñar actividades de bienestar social, no ejercen función administrativa y están fuera de la estructura de la Administración Pública."
"Foundations are private legal entities, which, even if considered of public utility and established to carry out or assist in performing social welfare activities, do not exercise administrative functions and are outside the structure of the Public Administration."
Consideraciones sobre el proyecto de ley consultado
"Las fundaciones son personas jurídicas privadas, que, aunque sean consideradas de utilidad pública y que se establezcan para realizar o coadyuvar a desempeñar actividades de bienestar social, no ejercen función administrativa y están fuera de la estructura de la Administración Pública."
Consideraciones sobre el proyecto de ley consultado
"conferirle a esa Fundación una nueva obligación, que no se enmarca dentro del objetivo general previsto, podría implicar un incumplimiento contractual por parte del Estado."
"conferring a new obligation on this Foundation that does not fall within the envisaged general objective could constitute a contractual breach by the State."
Consideraciones sobre el proyecto de ley consultado
"conferirle a esa Fundación una nueva obligación, que no se enmarca dentro del objetivo general previsto, podría implicar un incumplimiento contractual por parte del Estado."
Consideraciones sobre el proyecto de ley consultado
"no es correcto contratar trabajadores a través de organismos privados, para el ejercicio de funciones públicas que por ley son competencia de la Administración Pública."
"it is not correct to hire workers through private entities for the exercise of public functions that by law are the competence of the Public Administration."
Consideraciones sobre el proyecto de ley consultado
"no es correcto contratar trabajadores a través de organismos privados, para el ejercicio de funciones públicas que por ley son competencia de la Administración Pública."
Consideraciones sobre el proyecto de ley consultado
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Legal Opinion: 014 - J of 30/01/2024 January 30, 2024 PGR-OJ-014-2024 Ms. Cinthya Díaz Briceño Area Chief Legislative Commissions IV Legislative Assembly Dear Ms. Díaz:
With the approval of the Procurador General de la República, I refer to your official letter no. AL-CPEAMB-4856-2023 of October 26, 2023, by means of which you request the non-binding legal opinion of this Procuraduría on the committee-approved text of the bill being processed in legislative file number 23554, entitled “LEY DE CREACIÓN DEL FONDO AZUL DE LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS MARINO-COSTEROS PARA LA CONSERVACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICO DE LAS ZONAS COSTERAS.”
In accordance with Articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), the Procuraduría General de la República is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, it fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.
For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of the administrative function, but not when it requires our opinion on a matter of interest for the exercise of the legislative function.
Despite the foregoing, and although there is no legal provision to that effect, the Procuraduría has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when they are consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed of general interest.
By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the obligatory nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function and, for that reason, this opinion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended to be an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.
Moreover, as we are not in the circumstances established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day period established therein.
2. CONSIDERATIONS ON THE CONSULTED BILL.
The bill's explanatory memorandum states that Costa Rica has signed a series of international instruments aimed at protecting marine resources, that it is part of the High Ambition Coalition for Nature and People, which aims to protect 30% of the oceans by 2030, and that, with that objective, the area of the Isla del Coco National Park was recently expanded and the Bicentennial Marine Management Area was created.
In addition, it mentions that the National Blue Carbon Strategy aims to promote the generation of new and better management and conservation capabilities for marine ecosystems that contribute to carbon sequestration, given the urgency of reducing greenhouse gas emissions, protecting and restoring ecosystems to ensure ocean health, and having greater opportunities for adaptation, reducing threats, and providing additional benefits to populations that depend on a It is stated that the blue economy proposes a sustainable development model for the seas where investments related to marine-coastal resources are promoted, ensuring direct benefits for coastal communities and economic growth while increasing the health and resilience of marine ecosystems.
The bill aims to promote and finance conservation, research, sustainable use, and capacity-building projects associated with the blue economy, that is, to establish a program of payment for environmental services (pago por servicios ambientales) related to the marine ecosystem, by creating a legal and institutional structure called "El Fondo Azul," which will be administered and operated by the Fundación Banco Mundial (FUNBAM).
The purpose of this bill, and even its content, is very similar to bill No. 20531, entitled “Ley de Creación del Fondo Nacional para Incentivar la Conservación de los Servicios Ecosistémicos del Mar y de los Recursos Marino y Costeros (FONASEMAR),” on which we commented in legal opinion No. OJ-037-2019 of May 21, 2019.
By virtue of the similarity of the initiatives, we will reiterate the observations made on that occasion, and add those that are necessary.
First of all, it should be noted that the purpose of the bill is consistent with the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment, the commitments acquired by the State upon signing international instruments regarding climate change and ocean protection, and the objectives set forth in the National Blue Carbon Strategy, as it seeks to create a tool to obtain resources and finance conservation and recovery projects for marine ecosystems.
However, when it comes to achieving public interest goals and, moreover, managing public funds, it is necessary to assess the reasonableness of using private structures.
The bill, like the previous one, creates a fund that will have a Scientific Technical Advisory Committee (Comité de Asesoría Técnica Científica) and a Specialized Technical Unit (Unidad Técnica Especializada), which will have an executive director. And, furthermore, it states that the fund will be administered by the Fundación Banco Ambiental (FUNBAM).
Besides the fact that the structure, composition, and operation of the bodies being created are not clear from the text of the bill, which could generate future application and administration problems, it is striking that the administration of the Fund, the requirements and procedures to which the projects must be subject, and the selection of the projects to be financed are granted to a private legal entity, when these functions could fall to other state bodies with competencies related to what is proposed.
Foundations are private legal entities, which, even if they are considered of public utility and are established to carry out or contribute to carrying out social welfare activities, do not exercise the administrative function and are outside the structure of the Public Administration. And, although it is possible for a specific public body to be empowered by law to create public initiative foundations, in which the Administration participates in the foundational act and uses the structure and legal regime of a private foundation to carry out its activities, in an instrumental manner, we have warned about this possibility that:
"...the doctrine has warned against the possible flight from or abandonment of Administrative Law controls that can occur with a twisted use of the figure of private foundations, and the need to 'adopt precautions that ensure the reality of the created foundation', so that they do not distort the founding public entity, nor become a way for it to relieve itself of public competencies that correspond to it...
The Foundation... 'alters the normal operating rules of Public Administrations,' and 'it is logical that functions of a public or general nature are performed by public law entities, not private law ones.'" (Dictamen No. C-210-2001 of July 30, 2001).
FUNBAM is a public initiative foundation constituted by the State by virtue of the provisions in loan agreement No. 7388-CR and its annexes between the Republic of Costa Rica and the International Bank for Reconstruction and Development (approved by Law No. 8640 of June 5, 2008), which includes a donation agreement for ten million dollars between that same Bank—in its capacity as Implementing Agency of the Global Environment Facility (GEF)—, the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (as recipient entity), and the Republic of Costa Rica (as beneficiary).
The annexes to the Agreement establish that the objective of the project to be financed is to “promote the conservation of globally important biodiversity in the territory of the Borrower and guarantee the long-term sustainability of said biodiversity by supporting the development and implementation of market-based instruments to promote forest conservation in buffer zones of protected areas and in the biological corridors that connect them.” To this end, the project is structured in three parts. The first consists of the development and implementation of sustainable financing mechanisms for the provision of environmental services, the second is aimed at strengthening the program of payment for environmental services (pago por servicios ambientales, PSA), and the third refers to the elimination of barriers to the participation of small landowners in the PSA program.
The Agreement indicates that FUNBAM was to be constituted by the Ministerio de Ambiente and with the assistance of the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, no later than March 30, 2007, for the purpose of administering the resources that the Global Environment Facility donated to the Sustainable Biodiversity Conservation Fund to execute Part 1.B of the project, which consists of:
"Strengthening and increasing the capital of the Fondo de Biodiversidad Sostenible (FBS) and thereby enabling it to provide long-term sustainable financing for areas with globally important biodiversity and (b) to develop additional sources of financing to increase the financial resources of the FBS and prepare conservation models that assist in the use of the related funds." For the execution of that part of the project, the Agreement provided that, once the Foundation was constituted, it was to establish the Fondo para la Biodiversidad Sostenible and establish a trust for the administration of the donated resources for the execution of part 1B of the project, pursuant to a Participation Agreement and a Cooperation Agreement. It is also indicated that the Ministerio de Ambiente is responsible for executing that part of the project (Article II of the Donation Agreement and III of the Agreement) and that, in that capacity, it must ensure that the Fondo de Biodiversidad Sostenible and the Fundación Banco Ambiental adhere at all times to the guidelines of the International Bank for Reconstruction and Development, and that the legal representation, administration, and functions of both continue to be satisfactory to the Bank during project implementation; therefore, any change in the legal representation and administration will be made only after consulting with and obtaining its approval.
Similarly, the Donation Agreement states that the beneficiary will not permit any action to be taken that could interfere with the fulfillment of the obligations incumbent upon the recipient under that agreement. On the other hand, it is pertinent to note that the Agreement establishes that the State must adopt specific rules and procedures for disbursements of the resources of the Fondo de Biodiversidad Sostenible.
Regarding the constitution of the Foundation, Article 4 of Law 8640 provided:
"ARTICLE 4.- Fundación Banco Ambiental. The Fundación Banco Ambiental shall be created by public deed, notarized by the State Notary's Office, and shall be made up of a single governing body called the Administrative Board, which shall be composed of five members. The Minister of Ambiente y Energía, or his or her representative, shall preside over it and hold unlimited judicial and extrajudicial representation. The other four positions shall be held by the director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), or his or her representative; the person holding the Executive Directorate of FONAFIFO, or his or her representative; the Minister of Agricultura y Ganadería, or his or her representative; and a representative of the trustee bank of the Fondo de Biodiversidad Sostenible (FBS). The members shall be appointed for a period of five years.
The members of the Foundation shall not receive per diem payments.
The articles of incorporation shall define the internal organization, the internal regulatory regime, and the purposes of said Foundation, which shall be limited to all types of lawful activities with a view to the administrative and financial support required for the conservation and promotion of national biodiversity, in accordance with governmental priorities and programs on the subject." Based on all the foregoing, it is clear that the Fundación Banco Ambiental was constituted because the State was obligated to do so upon signing the cited Loan Agreement and Donation Agreement, and that this Foundation has the objective of administering the funds donated by the GEF for the development of a project intended to support the PSA program carried out by the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, in accordance with the specific rules and procedures that the State is obligated to issue to regulate the disbursements of the resources of the Fondo de Biodiversidad Sostenible. That is, its function is to provide administrative and financial support for governmental conservation policies, but not to directly exercise administrative functions belonging to other entities.
Therefore, the advisability of granting this private entity a function different from the one set forth in the signed Agreement must be assessed. In the event that the agreement or some of its contracted obligations remain in effect, conferring a new obligation on this Foundation, which does not fall within the overall objective envisioned, could imply a contractual breach by the State, as this could signify a modification of the administration that was conferred on it or could be considered an action that interferes with the fulfillment of the obligations incumbent on the recipient.
Apart from the contractual implications indicated, it must be assessed that the function of the Fundación Banco Ambiental is to administer, through a trust, a specific amount donated to the Fondo de Biodiversidad Sostenible to support the work of the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, and that, according to the Agreement, the rules and conditions for disbursements are set by the State. In this bill, besides intending to grant this Foundation the administration of the Fondo Azul, it is planned that this same private entity will receive and administer all revenue collected from the fee for the use of marine ecosystem services that is projected to be charged to all freight ships docking in the country and part of the tax on the polluting capacity of plastic containers and bags, and that, through its Scientific Technical Advisory Committee (Comité de Asesoría Técnica Científica), it will be the one that annually establishes the requirements, modalities, and criteria for approving the projects to be incentivized, selects the projects, and approves the disbursements from the Fund for their financing.
And although the Advisory Committee would be composed of several members from public institutions, the fact is that members from the private sector also participate, and, moreover, it is a structure that hierarchically depends on FUNBAM. This implies the creation of a different body, which, furthermore, is part of a private structure, parallel to the Public Administration, which could generate a lack of coordination and disorderly growth of the public sector.
As we have indicated on other occasions, "it is necessary to determine whether the functions that would be entrusted to the administrative body intended to be created are new competencies that can be assumed by other existing organizations or even whether they are competencies that are currently already exercised by another public institution and therefore, whether the approval of the bill would produce duplication of functions (in this regard, see the Legal Opinions of this Procuraduría Nos. 111-2014 of September 18, 2014, OJ-121-2014 of October 1, 2014, and OJ-10-2015 of February 9, 2015)." (OJ-040-2018 of April 26, 2018).
In this sense, it should be considered that the Biodiversity Law (No. 7788 of April 30, 1998) entrusts the Ministerio de Ambiente y Energía with coordinating the promotion of the incentives established in Chapter VIII, including payment for environmental services (pago por servicios ambientales), that said Ministry has a Marine-Coastal Directorate that is competent to advise and support the Ministry in the promotion, planning, and sustainable development of marine and marine-coastal resources; propose policies and guidelines for the sustainable use of marine and marine-coastal resources; prepare the National Strategy for marine and marine-coastal resources; collaborate in the search for financial resources for the management of marine and marine-coastal resources (Organic Regulations of the Ministerio de Ambiente y Energía, Decreto Ejecutivo No. 35669 of December 4, 2009).
In turn, it must be taken into account that the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura is empowered to promote and regulate the development of fishing and marine hunting, promote the use and sustainable use of the biological resources of the sea, and regulate the rational use of fishery resources, tending to achieve higher economic returns and the protection of marine species. (Law of Creation of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, No. 7384 of March 16, 1994).
On the other hand, the proposed structure could hinder the oversight of the public funds that FUNBAM would administer. It is not for nothing that the Contraloría General de la República, in official letter No. DFOE-AE-0027 of January 29, 2018, which appears in legislative file No. 20531, indicated that "the participation of various actors in the administration and execution of public and private resources would be a limiting factor that hinders the oversight of the fund's management and its bodies." And, furthermore, on this specific project, the Contraloría, in report No. DFOE-SOS-337 of July 14, 2023, made a series of observations regarding the administration of the fund, the possibility of creating trusts, the powers of control and oversight, and matters of budgetary interest that must be taken into account in the processing of this bill.
In this regard, take into account that, given that the objective of the Law for the Strengthening of Budgetary Control of the Decentralized Bodies of the Central Government (No. 9524 of March 7, 2018), is that "every independent budget of the Central Administration be incorporated into the Budget Law, it follows that said Law also concerns the funds, accounts, programs, executing units that are holders of an independent budget. These budgets must also be incorporated into the Budget Law, to be approved by the Legislative Assembly." (Dictamen No. C-181-2018 of August 1, 2018).
Furthermore, a parallel private structure like the one proposed could generate conflicts regarding the public employment regime, since, as we have established on other occasions, it is not correct to hire workers through private organizations for the exercise of public functions that, by law, are the responsibility of the Public Administration. In this regard, it has been considered that "the constitutional principles of legality, equality, suitability of the public official, and job stability, contained in Articles 11, 33, 191, and 192 of our Magna Carta, could be violated, without considering other constitutional and legal infractions that could derive from the specific case," and that it is improper to "resort to institutions governed by private law to appoint public officials, since this implies evading the normal recruitment and selection procedures, and fostering irregular appointments, which could justify the imposition of administrative, civil, and even criminal sanctions. (Dictamen No. C-100-2008 of April 4, 2008. In a similar sense, see OJ-037-2017 of March 30, 2017).
Regarding the financing sources proposed in the bill, first, the operation of the voluntary contribution recognition certificate should be drafted with greater clarity, as it is initially indicated that it will have a value of fifty dollars and will be granted as recognition for voluntary contributions received as compensation for the use of marine ecosystem services, especially those related to provisioning and recreation, to be provided by the holders of licenses and sport fishing, tourist fishing, and commercial fishing permits; and then it is indicated that, to compensate for dissemination activities for the acquisition of the certificate by holders of sport fishing and tourist fishing permits, ten percent of the previously defined amount will be distributed between the license holder and the captain and crew when applicable, the former receiving thirty-five percent and the latter sixty-five percent. Thus, it is not clear whether those who obtain the certificate must pay for it or, rather, whether they receive payment.
Then, regarding the fee for the development and transformation of the national fresh tuna fleet, a fee is not really being created, but rather reference is made to the distribution of the amounts collected by INCOPESCA for fishing licenses for tuna for foreign vessels, as established by Articles 49 and following of the Fisheries and Aquaculture Law. In this sense, although the reform of Article 69 of that Law is proposed, it is not expressly indicated that a percentage of that amount must be transferred to the Fondo Azul for the purposes proposed in the bill, nor are the provisions that directly refer to tuna fishing licenses reformed.
While the approval of bill No. 23554, entitled “LEY DE CREACIÓN DEL FONDO AZUL DE LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS MARINO-COSTEROS PARA LA CONSERVACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICO DE LAS ZONAS COSTERAS,” is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended to assess the relevance of the observations set forth.
Respectfully, Elizabeth León Rodríguez
Opinión Jurídica : 014 - J del 30/01/2024 30 de enero de 2024 PGR-OJ-014-2024 Señora Cinthya Díaz Briceño Jefa de Área Comisiones Legislativas IV Asamblea Legislativa Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL- CPEAMB-4856-2023 de 26 de octubre de 2023, por medio del cual requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el texto dictaminado del proyecto de ley que se tramita en el ECOSISTÉMICOS MARINO-COSTEROS PARA LA CONSERVACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICO DE LAS ZONAS COSTERAS.”
De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.
Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.
Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.
En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.
Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.
2. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO.
En la exposición de motivos del proyecto, se indica que Costa Rica ha suscrito una serie de instrumentos internacionales tendientes a proteger el recurso marino, que forma parte de la Coalición de Alta Ambición para la Naturaleza y las Personas que tiene como objetivo proteger el 30% de los océanos en el año 2030 y que, con ese objetivo, recientemente se amplió el área del Parque Nacional Isla del Coco y creó el Área Marina de Manejo del Bicentenario.
Además, se menciona que la Estrategia Nacional de Carbono Azul tiene como fin propiciar la generación de nuevas y mejores capacidades de gestión y conservación de los ecosistemas marinos que contribuyen a la captación de carbono, ante la urgencia de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, proteger y restaurar los ecosistemas para asegurar la salud del océano y, tener mayores oportunidades para la adaptación, reducir amenazas y brindar beneficios adicionales a las poblaciones que dependen de un Se expone que la economía azul propone un modelo de desarrollo sostenible para los mares en donde se promuevan inversiones relacionadas con los recursos marino-costeros que aseguren el beneficio directo de las comunidades costeras y el crecimiento económico mientras se incrementa la salud y resiliencia de los ecosistemas marinos.
El proyecto pretende promover y financiar proyectos de conservación, investigación, uso sostenible y generación de capacidades asociadas con la economía azul, es decir, establecer un programa de pago por servicios ambientales relacionados con el ecosistema marino, mediante la creación de una estructura legal e institucional denominada “El Fondo Azul”, que será administrada y estará bajo la operación de la Fundación Banco Mundial (Funbam).
La finalidad de este proyecto, e, incluso, su contenido, es muy similar al proyecto de ley no. 20531, denominado “Ley de Creación del Fondo Nacional para Incentivar la Conservación de los Servicios Ecosistémicos del Mar y de los Recursos Marino y Costeros (FONASEMAR)”, sobre el cual nos referimos en la opinión jurídica no. OJ-037-2019 de 21 de mayo de 2019.
En virtud de la similitud de las iniciativas, reiteraremos las observaciones expuestas en esa ocasión, y añadiremos aquellas que resulten necesarias.
En primer lugar, debe señalarse que la finalidad del proyecto es acorde con la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los compromisos adquiridos por el Estado al suscribir instrumentos internacionales en materia de cambio climático y protección de los océanos y los objetivos planteados en la Estrategia Nacional de Carbono Azul, pues pretende crear una herramienta para obtener recursos y financiar proyectos de conservación y recuperación de los ecosistemas marinos.
Sin embargo, tratándose de la consecución de fines de interés público y, además, del manejo de fondos públicos, es necesario valorar la razonabilidad de la utilización de estructuras de carácter privado.
En el proyecto, al igual que en el anterior, se crea un fondo que contará con un Comité de Asesoría Técnica Científica y una Unidad Técnica Especializada, la cual, tendrá un director ejecutivo. Y, además, se señala que el fondo será administrado por la Fundación Banco Ambiental (FUNBAM).
Además de que del texto del proyecto no queda clara la estructura, conformación y funcionamiento de los órganos que se crean y que ello podría generar futuros inconvenientes de aplicación y administración, llama la atención que se otorgue la administración del Fondo, los requisitos y procedimientos a los cuales deben sujetarse los proyectos y la selección de los proyectos a financiar a una persona jurídica privada, cuando esas funciones podrían recaer en otros organismos estatales con competencias afines a lo propuesto.
Las fundaciones son personas jurídicas privadas, que, aunque sean consideradas de utilidad pública y que se establezcan para realizar o coadyuvar a desempeñar actividades de bienestar social, no ejercen función administrativa y están fuera de la estructura de la Administración Pública. Y, aunque es posible que mediante ley se faculte a determinado organismo público a crear fundaciones de iniciativa pública, en las que la Administración participa en el acto fundacional y utiliza la estructura y régimen jurídico de una fundación privada para realizar sus actividades, de manera instrumental, sobre esa posibilidad hemos advertido que:
“…la doctrina ha alertado contra la posible huida o abandono de los controles de Derecho administrativo que puede darse con una torticera utilización de la figura de las fundaciones privadas, y la necesidad de «adoptar precauciones que aseguren la realidad de la fundación creada», a fin de que no desnaturalicen la persona pública fundadora, ni se conviertan en una vía para que ésta se descargue de competencias públicas que le corresponden…
La Fundación… «altera las reglas normales de funcionamiento de las Administraciones Públicas», y «es lógico que las funciones de índole público o general sean desempeñadas por personificaciones de Derecho público, no de Derecho privado.»” (Dictamen No. C-210-2001 de 30 de julio de 2001).
La FUNBAM es una fundación de iniciativa pública constituida por el Estado en virtud de lo dispuesto en el contrato de préstamo No. 7388-CR y sus anexos entre la República de Costa Rica y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (aprobado mediante Ley No. 8640 de 5 de junio de 2008), que incluye un convenio de donación por diez millones de dólares entre ese mismo Banco –en su calidad de Agencia de Implementación del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF)-, el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (como entidad receptora) y la República de Costa Rica (como beneficiario).
En los anexos del Contrato se establece que el objetivo del proyecto a financiar es “propiciar la conservación de la biodiversidad de importancia global en el territorio del Prestatario y garantizar la sostenibilidad de dicha biodiversidad a largo plazo mediante el apoyo al desarrollo e implementación de instrumentos de mercado para promover la conservación de los bosques en zonas de amortiguamiento de las áreas protegidas y en los corredores biológicos que las conectan.” Para ello, el proyecto se estructura en tres partes. La primera consiste en el desarrollo e implementación de mecanismos de financiamiento sostenibles para prestación de servicios ambientales, la segunda está dirigida al fortalecimiento del programa de pago por servicios ambientales y la tercera, se refiere a la eliminación de barreras para la participación de pequeños propietarios de tierras en el programa de pago por servicios ambientales.
En el Contrato se indica que la FUNBAM debía ser constituida por el Ministerio de Ambiente y con la asistencia del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, a más tardar el 30 de marzo de 2007, con el fin de que administre los recursos que el Fondo para el Medio Ambiente Mundial donó al Fondo para la Conservación de la Biodiversidad Sostenible para ejecutar la Parte 1.B del proyecto, que consiste en:
“Fortalecer e incrementar el capital del FBS [Fondo de Biodiversidad Sostenible] y habilitarlo, de ese modo, para brindar financiamiento sostenible a largo plazo para las áreas con biodiversidad de importancia global y (b) para desarrollar fuentes adicionales de financiamiento con el fin de incrementar los recursos financieros del FBS y preparar los modelos de conservación que ayuden en la utilización de los fondos relacionados.” Para la ejecución de esa parte del proyecto, el Contrato dispuso que, una vez constituida la Fundación, ésta debía constituir el Fondo para la Biodiversidad Sostenible y constituir un fideicomiso para la administración de los recursos donados para la ejecución de la parte 1B del proyecto, conforme a un Convenio de Participación y un Convenio de Cooperación. Se indica, además, que el Ministerio de Ambiente es el responsable de ejecutar esa parte del proyecto (artículo II del Convenio de Donación y III del Contrato) y que, en esa condición, debe velar porque el Fondo de Biodiversidad Sostenible y la Fundación Banco Ambiental se apeguen en todo momento a los lineamientos del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, y porque la representación legal, administración y funciones de ambos continúen siendo satisfactorias para el Banco durante la implementación del proyecto, por lo que, cualquier cambio en la representación legal y administración se hará solo después de habérsele consultado y obtenido su aprobación.
En sentido similar, el Convenio de Donación indica que el beneficiario no permitirá que se asuma alguna acción que pueda interferir con el cumplimiento de las obligaciones que a raíz de ese acuerdo corresponden al receptor. Por otra parte, interesa señalar que el Contrato establece que el Estado debe adoptar reglas específicas y procedimientos para los desembolsos de los recursos del Fondo de Biodiversidad Sostenible.
En cuanto a la constitución de la Fundación, el artículo 4° de la Ley 8640, dispuso:
“ARTÍCULO 4.- Fundación Banco Ambiental. La Fundación Banco Ambiental será creada mediante escritura pública, protocolizada por la Notaría del Estado, y será conformada por un único órgano de dirección denominado Junta Administrativa, la cual estará integrada por cinco miembros. El ministro o la ministra de Ambiente y Energía, o su representante, la presidirá y ostentará la representación judicial y extrajudicial sin límite de suma. Los otros cuatro puestos los ocuparán el director o la directora del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac), o su representante; la persona que ocupe la Dirección Ejecutiva del Fonafifo, o su representante; el ministro o la ministra de Agricultura y Ganadería, o su representante, y un representante del banco fiduciario del Fondo de Biodiversidad Sostenible (FBS). Los integrantes serán nombrados por un período de cinco años.
Los miembros de la Fundación no devengarán dietas.
El acta constitutiva definirá la organización interna, el régimen normativo interno y los fines de dicha Fundación, los cuales estarán limitados a todo tipo de actividades lícitas con vista al apoyo administrativo y financiero requerido para la (sic) conservar y promover de la biodiversidad nacional, conforme a las prioridades y los programas gubernamentales en la materia.” Con base en todo lo anterior, queda claro que la Fundación Banco Ambiental fue constituida porque a ello se obligó el Estado al suscribir el Contrato de Préstamo y el Convenio de Donación citados, y que, esa Fundación tiene como objetivo administrar los fondos que fueron donados por la GEF para el desarrollo de un proyecto que pretende apoyar el programa de pago por servicios ambientales que lleva a cabo el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, de conformidad con las reglas específicas y procedimientos que el Estado está obligado a emitir para regular los desembolsos de los recursos del Fondo de Biodiversidad Sostenible. Es decir, su función es apoyar administrativa y financieramente las políticas gubernamentales en materia de conservación, pero no ejercer directamente funciones administrativas propias de otras entidades.
Por lo tanto, debe valorarse la conveniencia de otorgarle a esa entidad privada una función distinta de la plasmada en el Contrato suscrito. En caso de que el contrato o algunas de sus obligaciones contraídas se mantengan vigentes, conferirle a esa Fundación una nueva obligación, que no se enmarca dentro del objetivo general previsto, podría implicar un incumplimiento contractual por parte del Estado, ya que ello podría significar una modificación de la administración que le fue conferida o podría considerarse que se trata de una acción que interfiere con el cumplimiento de las obligaciones que corresponden al receptor.
Aparte de las implicaciones contractuales indicadas, debe valorarse que la función de la Fundación Banco Ambiental es administrar, mediante un fideicomiso, un monto específico donado al Fondo de Biodiversidad Sostenible para apoyar la labor del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, y que, según el Contrato, las reglas y condiciones de los desembolsos son fijados por el Estado. En este proyecto de ley, además de que se pretende otorgarle a esa Fundación la administración del Fondo Azul, se planea que esa misma entidad privada reciba y administre todo lo recaudado por el canon de uso de los servicios ecosistémicos del mar que se proyecta cobrar a todos los barcos de mercancías que atraquen en el país y parte del impuesto a la capacidad contaminante de los envases y bolsas plásticas, y que, mediante su Comité de Asesoría Técnica Científica, sea la que establezca anualmente, los requisitos, modalidades y criterios para aprobar los proyectos a ser incentivados, la que seleccione los proyectos y la que apruebe los desembolsos del Fondo para su financiamiento.
Y es que, aunque el Comité de Asesoría estaría conformado por varios miembros de instituciones públicas, lo cierto es que en él también participan miembros del sector privado, y, además, se trata de una estructura que depende jerárquicamente de la FUNBAM. Ello implica la creación de un órgano distinto, que, además, forma parte de una estructura privada, paralela a la Administración Pública, que podría generar descoordinación y un crecimiento desordenado del sector público.
Tal y como lo hemos señalado en otras oportunidades “es necesario que se determine si las funciones que se encomendarían al órgano administrativo que se pretende crear, son competencias nuevas que pueden ser asumidas por otros organismos ya existentes o incluso, si se trata de competencias que actualmente ya son ejercidas por otra institución pública y por tanto, si la aprobación del proyecto produciría duplicidad de funciones (al respecto véanse las Opiniones Jurídicas de esta Procuraduría Nos. 111-2014 de 18 de setiembre de 2014, OJ-121-2014 de 1° de octubre de 2014 y OJ-10-2015 de 9 de febrero de 2015).” (OJ-040-2018 de 26 de abril de 2018).
En ese sentido, debe considerarse que la Ley de Biodiversidad (no. 7788 de 30 de abril de 1998) le encarga al Ministerio de Ambiente y Energía coordinar la promoción de los incentivos que establece en el Capítulo VIII, incluyendo el pago por servicios ambientales, que dicho Ministerio cuenta con una Dirección Marino Costero que es competente para asesorar y apoyar al Ministerio en la promoción, planificación y desarrollo sostenible de los recursos marinos y marino costeros; proponer las políticas y directrices para el uso sostenible de los recursos marinos y marino-costeros; elaborar la Estrategia Nacional de los recursos marinos y marino-costeros; colaborar en la búsqueda de recursos financieros para el manejo de los recursos marinos y marino-costeros (Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía, Decreto Ejecutivo No. 35669 de 4 de diciembre de 2009).
A su vez, debe tomarse en cuenta que el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura está facultado para promover y ordenar el desarrollo de la pesca y la caza marítima, fomentar el aprovechamiento y el uso sostenible de los recursos biológicos del mar y normar el aprovechamiento racional de los recursos pesqueros, que tiendan a lograr mayores rendimientos económicos y la protección de las especies marinas. (Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, no. 7384 de 16 de marzo de 1994).
Por otra parte, la estructura propuesta podría entorpecer las labores de fiscalización de los fondos públicos que administraría FUNBAM. No en vano la Contraloría General de la República, en el oficio no. DFOE-AE-0027 de 29 de enero de 2018, que consta en el expediente legislativo no. 20531, indicó que “la participación de diversos actores en la administración y ejecución de recursos públicos y privados, sería una limitante que dificulta la fiscalización de la gestión del fondo y sus órganos.” Y, además, sobre este proyecto específico, la Contraloría, en el informe no. DFOE- SOS-337 de 14 de julio de 2023, hizo una serie de observaciones en cuanto a la administración del fondo, la posibilidad de crear fideicomisos, las facultades de control y fiscalización y asuntos de interés presupuestario que se deben tomar en cuenta en la tramitación de este proyecto.
Al respecto, tómese en cuenta que, dado que el objetivo de la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central (no. 9524 de 7 de marzo de 2018), es que “todo presupuesto independiente de la Administración Central sea incorporado a la Ley de Presupuesto, se sigue que dicha Ley concierne también los fondos, cuentas, programas, unidades ejecutoras que sean titulares de un presupuesto independiente. Estos presupuestos también deben ser incorporados a la Ley de Presupuesto, para ser aprobados por la Asamblea Legislativa.” (Dictamen no. C-181-2018 de 1° de agosto de 2018).
Además, una estructura privada paralela como la propuesta podría generar conflictos en cuanto al régimen de empleo público, pues, tal y como lo hemos dispuesto en otras oportunidades, no es correcto contratar trabajadores a través de organismos privados, para el ejercicio de funciones públicas que por ley son competencia de la Administración Pública. Al respecto, se ha estimado que podrían violentarse “los principios constitucionales de legalidad, igualdad, idoneidad del funcionario público y estabilidad funcionarial, contenidos en los artículos 11, 33, 191 y 192 de nuestra Carta Magna, sin considerar otras infracciones constitucionales y legales que podrían derivarse del caso concreto” y que resulta improcedente “acudir a instituciones regidas por el derecho privado para nombrar funcionarios públicos, pues ello implica evadir los procedimientos normales de reclutamiento y selección, y propiciar nombramientos irregulares, lo que podría justificar la imposición de sanciones administrativas, civiles, e incluso penales. (Dictamen No. C-100-2008 de 4 de abril de 2008. En similar sentido véase la OJ-037-2017 de 30 de marzo de 2017).
En cuanto a las fuentes de financiamiento que se plantean en el proyecto, en primer lugar, debe redactarse con mayor claridad el funcionamiento del certificado de reconocimiento a la contribución voluntaria, pues, inicialmente se indica que éste tendrá un valor de cincuenta dólares y se otorgará como reconocimiento a las contribuciones voluntarias que reciba como compensación por el uso de los servicios ecosistémicos del mar, especialmente aquellos relacionados con el aprovisionamiento y la recreación que serán aportados por los titulares de licencias y carné de pesca deportiva, pesca turística y pesca comercial; y, después, se indica que, para compensar por las actividades de difusión para la adquisición del certificado por parte de los titulares del carné de pesca deportiva y pesca turística, un diez por ciento del monto anteriormente definido será distribuido entre el titular de la licencia y el capitán y tripulantes cuando proceda, correspondiente al primero un treinta y cinco por ciento y a los segundos un sesenta y cinco por ciento. Entonces, no queda claro si quienes obtienen el certificado deben pagarlo o, más bien, éstos reciben un pago.
Luego, en cuanto al canon para el desarrollo y transformación de flota nacional de atún fresco realmente no se está creando un canon, sino que se hace referencia a la distribución de los montos que cobra el INCOPESCA por las licencias de pesca para atún de embarcaciones extranjeras, según lo establecen los artículos 49 y siguientes de la Ley de Pesca y Acuicultura. En ese sentido, aunque se plantea la reforma del artículo 69 de esa Ley, no se indica expresamente que un porcentaje de ese monto deba ser trasladado para el Fondo Azul para los fines que se plantean en el proyecto, ni se reforman las disposiciones que hacen referencia directa a las licencias de pesca de atún.
Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 23554, denominado “LEY DE CREACIÓN DEL FONDO AZULDE LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS MARINO- COSTEROS PARA LA CONSERVACIÓN Y EL DESARROLLOECONÓMICO DE LAS ZONAS COSTERAS.”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar la pertinencia de las observaciones expuestas.
De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez
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