Feasibility of FONASEMAR: structure, private foundation administration, and funding sourcesConveniencia del FONASEMAR: estructura, administración por fundación privada y fuentes de financiamiento

Legal Opinion: 037 - J of 05/21/2019 May 21, 2019 OJ-37-2019 Mrs. Cinthya Díaz Briceño Acting Head of Area Legislative Commissions IV Legislative Assembly Dear Mrs.:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letters AL-DCLEAMB-124-2018 of August 14, 2018, and AL-DCLEAMB-144-2018 of October 24, 2018, by which you require the non-binding legal opinion of this Attorney General's Office on the bill being processed in legislative file number 20531, entitled "Law for the Creation of the National Fund to Incentivize the Conservation of Ecosystem Services of the Sea and Marine and Coastal Resources (FONASEMAR)," the text of which was published in Supplement No. 262 to La Gaceta No. 207 of November 2, 2017.

• 1)Nature of this pronouncement:

By virtue of what is regulated by our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and for that reason, this opinion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended to serve as input in the exercise of the important legislative work.

On the other hand, since we do not fall within the scenarios established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day period established therein.

• 2)Considerations on the bill:

In general terms, the initiative seeks to create a Fund, hereinafter FONASEMAR, whose purpose will be to finance conservation, research, sustainable use, and capacity-building projects concerning marine and coastal resources.

Although it is true that the purpose of the project is consistent with the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment, as it seeks to create a tool to obtain resources and finance projects for the conservation and recovery of marine ecosystems, the initiative contains some drawbacks that should be pointed out.

Regarding the organic structure intended to be created, it is indicated that FONASEMAR will have a technical coordinator, a Specialized Technical Unit, and a Special Implementation Committee, and it is provided that the Fund will be administered by the Fundación Banco Ambiental (FUNBAM).

In addition to the fact that the structure, composition, and operation of the bodies being created are not clear from the text of the bill, and that this could generate future application and administration problems, it is striking that the administration of the Fund is granted to a private legal entity, when that function could fall on other state agencies with powers related to the project.

Foundations are private legal entities that, even if considered of public utility and established to carry out or help perform social welfare activities, do not exercise administrative functions and are outside the structure of the Public Administration. And, although it is possible for a specific public body to be empowered by law to create public-initiative foundations, in which the Administration participates in the foundational act and uses the structure and legal regime of a private foundation to carry out its activities, in an instrumental manner, regarding that possibility we have warned that:

"…the doctrine has alerted against the possible escape from or abandonment of Administrative Law controls that can occur with a wrongful use of the figure of private foundations, and the need to 'adopt precautions that ensure the reality of the created foundation,' so that they do not distort the founding public entity, nor become a way for it to shed public powers that correspond to it…

The Foundation… 'alters the normal operating rules of Public Administrations,' and 'it is logical that functions of a public or general nature be performed by public law personifications, not private law ones.'" (Opinion No. C-210-2001 of July 30, 2001).

FUNBAM is a public-initiative foundation constituted by the State by virtue of the provisions of loan agreement No. 7388-CR and its annexes between the Republic of Costa Rica and the International Bank for Reconstruction and Development (approved by Law No. 8640 of June 5, 2008), which includes a grant agreement for ten million dollars between that same Bank – in its capacity as Implementation Agency of the Global Environment Facility (GEF) –, the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (as the recipient entity), and the Republic of Costa Rica (as the beneficiary).

The annexes of the Agreement establish that the objective of the project to be financed is "to promote the conservation of biodiversity of global importance in the territory of the Borrower and guarantee the long-term sustainability of said biodiversity by supporting the development and implementation of market instruments to promote forest conservation in buffer zones of protected areas and in the biological corridors that connect them." To this end, the project is structured in three parts. The first consists of the development and implementation of sustainable financing mechanisms for the provision of environmental services, the second is aimed at strengthening the payment for environmental services (pago de servicios ambientales) program, and the third refers to the elimination of barriers to the participation of small landowners in the payment for environmental services program.

The Agreement states that FUNBAM was to be constituted by the Ministry of Environment and with the assistance of the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, no later than March 30, 2007, in order to administer the resources that the Global Environment Facility donated to the Fondo para la Conservación de la Biodiversidad Sostenible to execute Part 1.B of the project, which consists of:

"Strengthening and increasing the capital of the FBS [Fondo de Biodiversidad Sostenible] and enabling it, thereby, to provide sustainable long-term financing for areas with biodiversity of global importance and (b) to develop additional sources of financing in order to increase the financial resources of the FBS and prepare conservation models that assist in the use of the related funds." For the execution of that part of the project, the Agreement provided that once the Foundation was constituted, it had to constitute the Fondo para la Biodiversidad Sostenible and constitute a trust (fideicomiso) for the administration of the donated resources for the execution of part 1B of the project, in accordance with a Participation Agreement and a Cooperation Agreement. It is also indicated that the Ministry of Environment is responsible for executing that part of the project (article II of the Grant Agreement and III of the Agreement) and that, in that capacity, it must ensure that the Fondo de Biodiversidad Sostenible and the Fundación Banco Ambiental adhere at all times to the guidelines of the International Bank for Reconstruction and Development, and that the legal representation, administration, and functions of both continue to be satisfactory to the Bank during the implementation of the project, therefore, any change in the legal representation and administration shall be made only after consulting with it and obtaining its approval.

In a similar vein, the Grant Agreement indicates that the beneficiary will not allow any action to be taken that may interfere with the fulfillment of the obligations incumbent upon the recipient as a result of that agreement.

On the other hand, it is pertinent to point out that the Agreement establishes that the State must adopt specific rules and procedures for the disbursements of the resources of the Fondo de Biodiversidad Sostenible.

Regarding the constitution of the Foundation, Article 4 of Law 8640 provided as follows:

"ARTICLE 4.- Fundación Banco Ambiental. The Fundación Banco Ambiental shall be created by public deed, notarized by the State Notary's Office, and shall be comprised of a single governing body called the Administrative Board, which shall be composed of five members. The Minister of Environment and Energy, or his or her representative, shall preside over it and hold judicial and extrajudicial representation without limit of sum. The other four positions shall be held by the director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), or his or her representative; the person holding the Executive Directorate of FONAFIFO, or his or her representative; the Minister of Agriculture and Livestock, or his or her representative; and a representative of the trustee bank of the Fondo de Biodiversidad Sostenible (FBS). The members shall be appointed for a period of five years.

The members of the Foundation shall not receive per diems.

The articles of incorporation shall define the internal organization, the internal regulatory regime, and the purposes of said Foundation, which shall be limited to all types of lawful activities with a view to the administrative and financial support required for the conservation and promotion of national biodiversity, in accordance with governmental priorities and programs in the matter." Based on all the foregoing, it is clear that the Fundación Banco Ambiental was constituted because the State obligated itself to do so upon signing the cited Loan Agreement and Grant Agreement, and that this Foundation has the objective of administering the funds that were donated by the GEF for the development of a project that aims to support the payment for environmental services (pago de servicios ambientales) program carried out by the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, in accordance with the specific rules and procedures that the State is obliged to issue to regulate the disbursements of the funds from the Fondo de Biodiversidad Sostenible. That is, its function is to provide administrative and financial support for governmental conservation policies, but not to directly exercise administrative functions proper to other entities.

Therefore, the advisability of granting this private entity a function different from that set forth in the signed Agreement must be assessed. Conferring a new obligation upon that Foundation, which does not fall within the general objective envisioned, could imply a contractual breach by the State, since it could mean a modification of the administration that must be approved by the International Bank for Reconstruction and Development, or it could be considered an action that interferes with the fulfillment of the obligations incumbent upon the recipient.

Apart from the indicated contractual implications, it must be assessed that the function of the Fundación Banco Ambiental is to administer, through a trust (fideicomiso), a specific amount donated to the Fondo de Biodiversidad Sostenible to support the work of the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, and that, according to the Agreement, the rules and conditions of the disbursements are set by the State. In this bill, in addition to intending to grant that Foundation the administration of FONASEMAR, it is planned that this same private entity will receive and administer all proceeds from the levy (canon) for the use of ecosystem services of the sea that is projected to be charged on all cargo ships docking in the country and part of the tax on the polluting capacity of plastic containers and bags, and that, through its Special Implementation Committee, it will be the one to annually establish the requirements, modalities, and criteria for approving the projects to be incentivized and the one to approve the disbursements of FONASEMAR for the financing of projects.

Likewise, in the case of handling public funds, the relevance of such a broad authorization as the proposal to "carry out any type of non-speculative legal transaction that is required for the proper administration and use of the assets of the FONASEMAR" must be rigorously assessed.

Regarding the trust (fideicomiso) that, according to the bill, must be constituted, we have repeatedly indicated that, pursuant to article 14 of the Law of the Financial Administration of the Republic and Public Budgets (No. 8131 of September 18, 2001), to create a trust, public institutions require an express and specific rule that authorizes them to that effect and that regulates the general conditions that must be included in the contract. While it is true that the bill would constitute the required enabling rule, it does not appear to sufficiently establish the general conditions of the contract.

Furthermore, based on the cited regulation, we have pointed out that the creation of such trusts must be subject to the legislation on administrative contracting, that trust contracts must be submitted for the approval (refrendo) of the Comptroller General of the Republic, that "the Law prevents the trust from becoming a mechanism to circumvent the regime relating to the administration of public resources" (OJ-091-2016 of August 11, 2016), and that it is not possible to delegate the exercise of public functions to a trust (OJ-122-2008 of November 14, 2008).

And it is that, although the Special Implementation Committee would be made up of several members from public institutions, the truth is that this implies the creation of a different body, which, moreover, forms part of a private structure, parallel to the Public Administration, which could generate lack of coordination and disorderly growth of the public sector.

As we have pointed out on other occasions, "it is necessary to determine whether the functions that would be entrusted to the administrative body intended to be created are new powers that can be assumed by other existing bodies or even if they are powers that are currently already exercised by another public institution and therefore, if the approval of the project would produce duplication of functions (in this regard see Legal Opinions of this Attorney General's Office Nos. 111-2014 of September 18, 2014, OJ-121-2014 of October 1, 2014, and OJ-10-2015 of February 9, 2015)." (OJ-040-2018 of April 26, 2018).

In that sense, it must be considered that the Biodiversity Law (No. 7788 of April 30, 1998) entrusts the Ministry of Environment and Energy with coordinating the promotion of the incentives it establishes in Chapter VIII, that said Ministry has a Vice-Ministry of Water and Seas and a Marine-Coastal Directorate that is competent to advise and support the Ministry in the promotion, planning, and sustainable development of marine and marine-coastal resources; to propose policies and guidelines for the sustainable use of marine and marine-coastal resources; to prepare the National Strategy for marine and marine-coastal resources; and to collaborate in the search for financial resources for the management of marine and marine-coastal resources (Organic Regulations of the Ministry of Environment and Energy, Decreto Ejecutivo No. 35669 of December 4, 2009).

In turn, it must be taken into account that the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura is empowered to promote and regulate the development of fishing and maritime hunting, encourage the exploitation and sustainable use of the biological resources of the sea, and regulate the rational exploitation of fishery resources, aimed at achieving greater economic returns and the protection of marine species. (Law for the Creation of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, No. 7384 of March 16, 1994).

On the other hand, a parallel private structure like the one proposed could generate conflicts regarding the public employment regime, since, as we have established on other occasions, it is not correct to hire workers through private entities for the exercise of public functions that by law are the purview of the Public Administration. In this regard, it has been considered that "the constitutional principles of legality, equality, suitability of the public official, and employment stability (estabilidad funcionarial), contained in Articles 11, 33, 191, and 192 of our Magna Carta, could be violated, without considering other constitutional and legal infractions that could arise from the specific case" and that it is improper "to resort to institutions governed by private law to appoint public officials, since this implies evading normal recruitment and selection procedures, and promoting irregular appointments, which could justify the imposition of administrative, civil, and even criminal sanctions." (Opinion No. C-100-2008 of April 4, 2008. In a similar sense, see OJ-037-2017 of March 30, 2017).

In turn, the proposed structure could hinder the oversight work of the public funds that FUNBAM would administer. Not in vain the Comptroller General of the Republic, in official letter No. DFOE-AE-0027 of January 29, 2018, which appears in this legislative file, indicated that "the participation of diverse actors in the administration and execution of public and private resources would be a limitation that hinders the oversight of the management of the fund and its bodies." Regarding the financing sources proposed in the bill, a tax is created on the polluting capacity of containers, packaging, or wrappings of any material and on plastic bags, with the objective of discouraging their use and so that those who obtain economic benefits from the use of such materials contribute, to a certain extent, to reversing the pollution that these products generate in the marine ecosystem. While it is true that, given the purpose of this tax, it is proposed that a percentage of the amount collected be transferred directly to FONASEMAR, it must be borne in mind that the Constitutional Chamber has held that the budget legislator is not bound by the ordinary legislator, except in cases of constitutionally "earmarked" funds and those intended to finance social programs (Voto No. 3691-2013 of 11:30 a.m. on March 15, 2013, and 19511-2018 of ), and we reiterate our recommendation to "cautiously weigh the advisability and timeliness of creating new specific earmarks that, although they could be justified from the perspective of Constitutional Law, could at the same time aggravate the rigidity of the National Budget and affect its financial balance." (OJ-127-2017 of October 13, 2017), in accordance with the fact that the Constitutional Chamber has urged "the Authorities to propose legal reforms in order to adjust the distribution of income as the real possibilities of the national economy allow." (Voto No. 19511-2018 recently cited).

Additionally, it is advisable to analyze the proposed regulations regarding budget transfers to FONASEMAR, in view of the provisions of the Law for the Strengthening of Public Finances (No. 9635 of December 3, 2018) relating to fiscal responsibility (Title IV).

Specifically regarding the levy (canon) for the use of the ecosystem services of the sea for the transportation of goods that is intended to be created so that those who derive economic benefit from the sea as a means of transport contribute to conservation and recovery projects for the ecosystem they use, the technical basis for setting the amount of ten dollars per ton of transported goods must be verified, as the reasonableness and proportionality of the levy (canon) depend on it.

On the reasonableness of the law as a parameter of constitutionality, the Constitutional Chamber has indicated that:

"It is appropriate to recall, in the first place, that the 'reasonableness of the law' was born as part of the 'substantive due process of law,' a guarantee created by the jurisprudence of the Supreme Court of the United States of America, in line with the Fourteenth Amendment to the Federal Constitution. In the initial conception, 'due process' was aimed at the procedural review of the legislative act and its effect on substantive rights. At the end of the nineteenth century, however, it surpassed that procedural conception that had given it origin and rose to an axiological resource that limits the actions of the legislative body. From then on, we can speak of due process as a generic guarantee of freedom, that is, as a substantive guarantee. The overcoming of 'due process' as a procedural guarantee is basically due to the fact that a law that has conformed to the established procedure and is valid and effective can also violate the Law of the Constitution. To carry out the judgment of reasonableness, the U.S. doctrine invites us to examine, in the first place, the so-called 'technical reasonableness,' within which the specific rule (law, regulation, etc.) is examined. Once established that the chosen rule is adequate to regulate a certain matter, it will be necessary to examine whether there is proportionality between the means chosen and the end sought. Once the 'technical reasonableness' criterion is surpassed, 'legal reasonableness' must be analyzed. For this purpose, this doctrine proposes examining: a) balancing reasonableness, which is a type of legal assessment used when, in the presence of a certain antecedent (e.g., income), a certain provision is demanded (e.g., tax), in which case it must be established if it is equivalent or proportionate; b) reasonableness of equality, which is the type of legal assessment that starts from the premise that equal antecedents must have equal consequences, without arbitrary exceptions; c) reasonableness in the end: at this point, it is assessed whether the objective to be achieved does not offend the ends provided for in the constitution. Within this same analysis, it is not enough to affirm that a means is reasonably adequate for an end; it is also necessary to verify the nature and size of the limitation that a personal right must bear by that means. In this way, if the same end can be achieved by seeking another means that produces a less burdensome limitation on personal rights, the chosen means is not reasonable (in a similar sense, see rulings numbers 1738-92, of eleven hours forty-five minutes on July first, nineteen ninety-two, and 08858-98 of sixteen hours thirty-three minutes on December fifteenth, nineteen ninety-eight). The German doctrine made an important contribution to the topic of 'reasonableness' by managing to identify, in a very clear manner, its components: legitimacy, suitability, necessity, and proportionality in the strict sense, ideas that it develops by affirming that '...Legitimacy refers to the fact that the objective intended by the challenged act or provision must not be, at least, legally prohibited; suitability indicates that the questioned state measure must be apt to effectively achieve the intended objective; necessity means that among several measures equally apt to achieve said objective, the competent authority must choose the one that least affects the legal sphere of the person; and proportionality in the strict sense provides that, apart from the requirement that the rule be apt and necessary, what is ordered by it must not be out of proportion with respect to the intended objective, that is, it must not be "unreasonable to demand" of the individual…' (ruling of this Chamber number 3933-98 of nine hours fifty-nine minutes on June twelve, nineteen ninety-eight)." (Voto No. 5236-1999 of 2:00 p.m. on July 7, 1999).

Within this analysis of reasonableness and proportionality, the viability of establishing an economic burden on imports entering the country by sea must be analyzed, as this may constitute a non-tariff barrier and imply a breach of the commitments acquired by the State in the various free trade agreements signed.

Finally, regarding the tax on the polluting capacity of containers, packaging, or wrappings of any material and the tax on plastic bags, in order to avoid duplication of regulations, let it be considered that in the legislative stream there are several bills aimed at regulating a tax similar to the one proposed (Legislative Files Nos. 21159, 20078).

• 3)Conclusion:

Although the approval of Bill No. 20531, entitled "Law for the Creation of the National Fund to Incentivize the Conservation of Ecosystem Services of the Sea and Marine and Coastal Resources (FONASEMAR)," is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended to assess the relevance of the observations set forth.

Yours sincerely, Elizabeth León Rodríguez Attorney General's Office

Opinión Jurídica : 037 - J del 21/05/2019 21 de mayo de 2019 OJ-37-2019 Señora Cinthya Díaz Briceño Jefa de Área a.i Comisiones Legislativas IV Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a sus oficios AL- DCLEAMB-124-2018 de 14 de agosto de 2018 y AL-DCLEAMB-144-2018 de 24 de octubre de 2018, por medio de los cuales requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 20531, denominado “Ley de Creación del Fondo Nacional para Incentivar la Conservación de los Servicios Ecosistémicos del Mar y de los Recursos Marino y Costeros (FONASEMAR)” cuyo texto fue publicado en el Alcance No. 262 a La Gaceta No. 207 de 2 de noviembre de 2017.

• 1)Carácter de este pronunciamiento:

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

• 2)Consideraciones sobre el proyecto de ley:

En términos generales, la iniciativa pretende crear un Fondo, en adelante FONASEMAR, cuyo fin será financiar proyectos de conservación, investigación, uso sostenible y generación de capacidades sobre los recursos marinos y costeros.

Si bien es cierto, la finalidad del proyecto es acorde a la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, pues pretende crear una herramienta para obtener recursos y financiar proyectos de conservación y recuperación de los ecosistemas marinos, la iniciativa contiene algunos inconvenientes que deben ser señalados.

En cuanto a la estructura orgánica que se pretende crear, se indica que el FONASEMAR contará con un coordinador técnico, una Unidad Técnica Especializada y un Comité Especial de Implementación, y se dispone que el Fondo será administrado por la Fundación Banco Ambiental (FUNBAM).

Además de que del texto del proyecto no queda clara la estructura, conformación y funcionamiento de los órganos que se crean y que ello podría generar futuros inconvenientes de aplicación y administración, llama la atención que se otorgue la administración del Fondo a una persona jurídica privada, cuando esa función podría recaer en otros organismos estatales con competencias afines a lo proyectado.

Las fundaciones son personas jurídicas privadas, que, aunque sean consideradas de utilidad pública y que se establezcan para realizar o ayudar a desempeñar actividades de bienestar social, no ejercen función administrativa y están fuera de la estructura de la Administración Pública. Y, aunque es posible que mediante ley se faculte a determinado organismo público a crear fundaciones de iniciativa pública, en las que la Administración participa en el acto fundacional y utiliza la estructura y régimen jurídico de una fundación privada para realizar sus actividades, de manera instrumental, sobre esa posibilidad hemos advertido que:

“…la doctrina ha alertado contra la posible huida o abandono de los controles de Derecho administrativo que puede darse con una torticera utilización de la figura de las fundaciones privadas, y la necesidad de «adoptar precauciones que aseguren la realidad de la fundación creada», a fin de que no desnaturalicen la persona pública fundadora, ni se conviertan en una vía para que ésta se descargue de competencias públicas que le corresponden…

La Fundación… «altera las reglas normales de funcionamiento de las Administraciones Públicas», y «es lógico que las funciones de índole público o general sean desempeñadas por personificaciones de Derecho público, no de Derecho privado.»” (Dictamen No. C-210-2001 de 30 de julio de 2001).

La FUNBAM es una fundación de iniciativa pública constituida por el Estado en virtud de lo dispuesto en el contrato de préstamo No. 7388-CR y sus anexos entre la República de Costa Rica y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (aprobado mediante Ley No. 8640 de 5 de junio de 2008), que incluye un convenio de donación por diez millones de dólares entre ese mismo Banco –en su calidad de Agencia de Implementación del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF)-, el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (como entidad receptora) y la República de Costa Rica (como beneficiario).

En los anexos del Contrato se establece que el objetivo del proyecto a financiar es “propiciar la conservación de la biodiversidad de importancia global en el territorio del Prestatario y garantizar la sostenibilidad de dicha biodiversidad a largo plazo mediante el apoyo al desarrollo e implementación de instrumentos de mercado para promover la conservación de los bosques en zonas de amortiguamiento de las áreas protegidas y en los corredores biológicos que las conectan.” Para ello, el proyecto se estructura en tres partes. La primera consiste en el desarrollo e implementación de mecanismos de financiamiento sostenibles para prestación de servicios ambientales, la segunda está dirigida al fortalecimiento del programa de pago por servicios ambientales y la tercera, se refiere a la eliminación de barreras para la Participación de pequeños propietarios de tierras en el programa de pago por servicios ambientales.

En el Contrato se indica que la FUNBAM debía ser constituida por el Ministerio de Ambiente y con la asistencia del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, a más tardar el 30 de marzo de 2007, con el fin de que administre los recursos que el Fondo para el Medio Ambiente Mundial donó al Fondo para la Conservación de la Biodiversidad Sostenible para ejecutar la Parte 1.B del proyecto, que consiste en:

“Fortalecer e incrementar el capital del FBS [Fondo de Biodiversidad Sostenible] y habilitarlo, de ese modo, para brindar financiamiento sostenible a largo plazo para las áreas con biodiversidad de importancia global y (b) para desarrollar fuentes adicionales de financiamiento con el fin de incrementar los recursos financieros del FBS y preparar los modelos de conservación que ayuden en la utilización de los fondos relacionados.” Para la ejecución de esa parte del proyecto, el Contrato dispuso que una vez constituida la Fundación, ésta debía constituir el Fondo para la Biodiversidad Sostenible y constituir un fideicomiso para la administración de los recursos donados para la ejecución de la parte 1B del proyecto, conforme a un Convenio de Participación y un Convenio de Cooperación. Se indica, además, que el Ministerio de Ambiente es el responsable de ejecutar esa parte del proyecto (artículo II del Convenio de Donación y III del Contrato) y que, en esa condición, debe velar porque el Fondo de Biodiversidad Sostenible y la Fundación Banco Ambiental se apeguen en todo momento a los lineamientos del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, y porque la representación legal, administración y funciones de ambos continúen siendo satisfactorias para el Banco durante la implementación del proyecto, por lo que, cualquier cambio en la representación legal y administración se hará solo después de habérsele consultado y obtenido su aprobación.

En sentido similar, el Convenio de Donación indica que el beneficiario no permitirá que se asuma alguna acción que pueda interferir con el cumplimiento de las obligaciones que a raíz de ese acuerdo corresponden al receptor.

Por otra parte, interesa señalar que el Contrato establece que el Estado debe adoptar reglas específicas y procedimientos para los desembolsos de los recursos del Fondo de Biodiversidad Sostenible.

En cuanto a la constitución de la Fundación, el artículo 4° de la Ley 8640, dispuso:

“ARTÍCULO 4.- Fundación Banco Ambiental. La Fundación Banco Ambiental será creada mediante escritura pública, protocolizada por la Notaría del Estado, y será conformada por un único órgano de dirección denominado Junta Administrativa, la cual estará integrada por cinco miembros. El ministro o la ministra de Ambiente y Energía, o su representante, la presidirá y ostentará la representación judicial y extrajudicial sin límite de suma. Los otros cuatro puestos los ocuparán el director o la directora del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac), o su representante; la persona que ocupe la Dirección Ejecutiva del Fonafifo, o su representante; el ministro o la ministra de Agricultura y Ganadería, o su representante, y un representante del banco fiduciario del Fondo de Biodiversidad Sostenible (FBS). Los integrantes serán nombrados por un período de cinco años.

Los miembros de la Fundación no devengarán dietas.

El acta constitutiva definirá la organización interna, el régimen normativo interno y los fines de dicha Fundación, los cuales estarán limitados a todo tipo de actividades lícitas con vista al apoyo administrativo y financiero requerido para la (sic) conservar y promover de la biodiversidad nacional, conforme a las prioridades y los programas gubernamentales en la materia.” Con base en todo lo anterior, queda claro que la Fundación Banco Ambiental fue constituida porque a ello se obligó el Estado al suscribir el Contrato de Préstamo y el Convenio de Donación citados, y que, esa Fundación tiene como objetivo administrar los fondos que fueron donados por la GEF para el desarrollo de un proyecto que pretende apoyar el programa de pago por servicios ambientales que lleva a cabo el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, de conformidad con las reglas específicas y procedimientos que el Estado está obligado a emitir para regular los desembolsos de los fondos del Fondo de Biodiversidad Sostenible. Es decir, su función es apoyar administrativa y financieramente las políticas gubernamentales en materia de conservación, pero no ejercer directamente funciones administrativas propias de otras entidades.

Por lo tanto, debe valorarse la conveniencia de otorgarle a esa entidad privada una función distinta de la plasmada en el Contrato suscrito. Conferirle a esa Fundación una nueva obligación, que no se enmarca dentro del objetivo general previsto, podría implicar un incumplimiento contractual por parte del Estado, ya que ello podría significar una modificación de la administración que debe ser aprobada por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, o podría considerarse que se trata de una acción que interfiere con el cumplimiento de las obligaciones que corresponden al receptor.

Aparte de las implicaciones contractuales indicadas, debe valorarse que la función de la Fundación Banco Ambiental es administrar, mediante un fideicomiso, un monto específico donado al Fondo de Biodiversidad Sostenible para apoyar la labor del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, y que, según el Contrato, las reglas y condiciones de los desembolsos son fijados por el Estado. En este proyecto de ley, además de que se pretende otorgarle a esa Fundación la administración del FONASEMAR, se planea que esa misma entidad privada reciba y administre todo lo recaudado por el canon de uso de los servicios ecosistémicos del mar que se proyecta cobrar a todos los barcos de mercancías que atraquen en el país y parte del impuesto a la capacidad contaminante de los envases y bolsas plásticas, y que, mediante su Comité Especial de Implementación, sea la que establezca anualmente, los requisitos, modalidades y criterios para aprobar los proyectos a ser incentivados y la que apruebe los desembolsos del FONASEMAR para el financiamiento de proyectos.

Igualmente, tratándose del manejo de fondos públicos, debe valorarse de manera rigurosa la pertinencia de una habilitación tan general como la propuesta de “realizar cualquier tipo de negocio jurídico no especulativo que sea requerido para la debida administración y uso de los recursos del patrimonio del FONASEMAR.” En cuanto al fideicomiso que según el proyecto debe constituirse, hemos indicado en reiteradas ocasiones que conforme al artículo 14 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (No. N° 8131 del 18 de setiembre del 2001), para crear un fideicomiso, las instituciones públicas requieren de una norma expresa y especial que las autorice al efecto y que regule las condiciones generales que deben incluirse en el contrato. Si bien es cierto, el proyecto de ley constituiría la norma habilitante exigida, no parece establecer de manera suficiente las condiciones generales del contrato.

Asimismo, con base en la norma citada, hemos señalado que la creación de dichos fideicomisos debe sujetarse a la legislación sobre contratación administrativa, que los contratos de fideicomiso deben someterse al refrendo de la Contraloría General de la República, que “la Ley impide que el fideicomiso se convierta en un mecanismo para obviar el régimen relativo a la administración de los recursos públicos.” (OJ-091-2016 de 11 de agosto de 2016) y que no es posible delegar el ejercicio de funciones públicas en un fideicomiso (OJ-122-2008 de 14 de noviembre de 2008).

Y es que, aunque el Comité Especial de Implementación estaría conformado por varios miembros de instituciones públicas, lo cierto es que ello implica la creación de un órgano distinto, que, además, forma parte de una estructura privada, paralela a la Administración Pública, que podría generar descoordinación y un crecimiento desordenado del sector público.

Tal y como lo hemos señalado en otras oportunidades “es necesario que se determine si las funciones que se encomendarían al órgano administrativo que se pretende crear, son competencias nuevas que pueden ser asumidas por otros organismos ya existentes o incluso, si se trata de competencias que actualmente ya son ejercidas por otra institución pública y por tanto, si la aprobación del proyecto produciría duplicidad de funciones (al respecto véanse las Opiniones Jurídicas de esta Procuraduría Nos. 111-2014 de 18 de setiembre de 2014, OJ-121-2014 de 1° de octubre de 2014 y OJ-10-2015 de 9 de febrero de 2015).” (OJ-040-2018 de 26 de abril de 2018).

En ese sentido, debe considerarse que la Ley de Biodiversidad (No. 7788 de 30 de abril de 1998) le encarga al Ministerio de Ambiente y Energía coordinar la promoción de los incentivos que establece en el Capítulo VIII, que dicho Ministerio cuenta con un Viceministerio de Agua y Mares y con una Dirección Marino Costero que es competente para asesorar y apoyar al Ministerio en la promoción, planificación y desarrollo sostenible de los recursos marinos y marino costeros; proponer las políticas y directrices para el uso sostenible de los recursos marinos y marino-costeros; elaborar la Estrategia Nacional de los recursos marinos y marino-costeros; colaborar en la búsqueda de recursos financieros para el manejo de los recursos marinos y marino-costeros (Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía, Decreto Ejecutivo No. 35669 de 4 de diciembre de 2009).

A su vez, debe tomarse en cuenta que el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura está facultado para promover y ordenar el desarrollo de la pesca y la caza marítima, fomentar el aprovechamiento y el uso sostenible de los recursos biológicos del mar y normar el aprovechamiento racional de los recursos pesqueros, que tiendan a lograr mayores rendimientos económicos y la protección de las especies marinas. (Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, No. 7384 de 16 de marzo de 1994).

Por otra parte, una estructura privada paralela como la propuesta podría generar conflictos en cuanto al régimen de empleo público, pues, tal y como lo hemos dispuesto en otras oportunidades, no es correcto contratar trabajadores a través de organismos privados, para el ejercicio de funciones públicas que por ley son competencia de la Administración Pública. Al respecto, se ha estimado que podrían violentarse “los principios constitucionales de legalidad, igualdad, idoneidad del funcionario público y estabilidad funcionarial, contenidos en los artículos 11, 33, 191 y 192 de nuestra Carta Magna, sin considerar otras infracciones constitucionales y legales que podrían derivarse del caso concreto” y que resulta improcedente “acudir a instituciones regidas por el derecho privado para nombrar funcionarios públicos, pues ello implica evadir los procedimientos normales de reclutamiento y selección, y propiciar nombramientos irregulares, lo que podría justificar la imposición de sanciones administrativas, civiles, e incluso penales. (Dictamen No. C-100-2008 de 4 de abril de 2008. En similar sentido véase la OJ-037-2017 de 30 de marzo de 2017).

A su vez, la estructura propuesta podría entorpecer las labores de fiscalización de los fondos públicos que administraría FUNBAM. No en vano la Contraloría General de la República, en el oficio No. DFOE-AE-0027 de 29 de enero de 2018, que consta en este expediente legislativo, indicó que “la participación de diversos actores en la administración y ejecución de recursos públicos y privados, sería una limitante que dificulta la fiscalización de la gestión del fondo y sus órganos.” En cuanto a las fuentes de financiamiento que se plantean en el proyecto, se crea un impuesto a la capacidad contaminante de los envases, empaques o embalajes de cualquier material y a las bolsas de plástico, con el objetivo de que desincentivar su uso y de que quienes obtienen beneficios económicos por el uso de dichos materiales contribuyan en cierta medida, a revertir la contaminación que esos productos generan en el ecosistema marino. Si bien es cierto, por la finalidad de ese impuesto, se plantea que un porcentaje del monto recaudado sea transferido directamente al FONASEMAR, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional ha dispuesto que el legislador presupuestario no está vinculado por el ordinario, salvo en los casos de fondos “atados” constitucionalmente y aquellos que se destinan a financiar los programas sociales (Voto No. 3691-2013 de las 11 horas 30 minutos de 15 de marzo de 2013 y 19511-2018 de las ), y, se reitera nuestra recomendación de “ponderar cautelosamente la conveniencia y oportunidad de crear nuevos destinos específicos que aunque pudiesen justificarse desde la perspectiva del Derecho de la Constitución, al mismo tiempo podrían agravar la rigidez del Presupuesto Nacional y afectar su equilibrio financiero.” (OJ-127-2017 de 13 de octubre de 2017), en concordancia con el hecho de que la Sala Constitucional ha instado “a las Autoridades a que planteen reformas legales a fin de ajustar la distribución de los ingresos según lo permitan las posibilidades reales de la economía nacional.” (Voto No. 19511-2018 recién citado).

Adicionalmente, es recomendable analizar la normativa propuesta en cuanto a las transferencias presupuestarias al FONASEMAR, de cara a las disposiciones de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (No. 9635 de 3 de diciembre de 2018) relativas a la responsabilidad fiscal (Título IV).

Específicamente sobre el canon por el uso de los servicios ecosistémicos del mar para el transporte de mercancías que se pretende crear con el fin de que quienes sacan provecho económico del mar como medio de transporte, contribuyan con proyectos de conservación y recuperación del ecosistema que utilizan, debe constatarse el fundamento técnico para fijar el monto de diez dólares por tonelada de mercancía transportada, pues, de ello depende la razonabilidad y proporcionalidad del canon.

Sobre la razonabilidad de la ley como parámetro de constitucionalidad, la Sala Constitucional ha indicado que:

“Conviene recordar, en primer término, que la «razonabilidad de la ley» nació como parte del «debido proceso sustantivo» (substantive due process of law), garantía creada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal. En la concepción inicial «debido proceso» se dirigió al enjuiciamiento procesal del acto legislativo y su efecto sobre los derechos sustantivos. Al finalizar el siglo XIX, sin embargo, superó aquella concepción procesal que le había dado origen y se elevó a un recurso axiológico que limita el accionar del órgano legislativo. A partir de entonces podemos hablar del debido proceso como una garantía genérica de la libertad, es decir, como una garantía sustantiva. La superación del «debido proceso» como garantía procesal obedece, básicamente, a que también la ley que se ha ajustado al procedimiento establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de la Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada «razonabilidad técnica» dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de «razonabilidad técnica» hay que analizar la «razonabilidad jurídica». Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin: en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos en la constitución. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable (en similar sentido pueden consultarse las sentencias números 1738-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos y 08858-98 de las dieciséis horas con treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho). La doctrina alemana hizo un aporte importante al tema de la «razonabilidad» al lograr identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, ideas que desarrolla afirmando que «...La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea "inexigible" al individuo…» (sentencia de esta Sala número 3933-98 de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho).” (Voto No. 5236-1999 de 14 horas de 7 de julio de 1999).

Dentro de ese análisis de razonabilidad y proporcionalidad, debe analizarse la viabilidad de establecer una carga económica a las importaciones que ingresan al país por la vía marítima, pues ello puede constituir una barrera no arancelaria e implicar una infracción a los compromisos adquiridos por el Estado en los distintos tratados de libre comercio suscritos.

Por último, en cuanto al impuesto a la capacidad contaminante de los envases, empaques o embalajes de cualquier material y del impuesto a las bolsas plásticas, con el fin de evitar duplicidad de regulaciones, considérese que en la corriente legislativa existen varios proyectos destinados a regular un impuesto similar al propuesto (Expedientes legislativos Nos. 21159, 20078).

• 3)Conclusión:

Si bien la aprobación del proyecto de ley No. 20531, denominado “Ley de Creación del Fondo Nacional para Incentivar la Conservación de los Servicios Ecosistémicos del Mar y de los Recursos Marino y Costeros (FONASEMAR)”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar la pertinencia de las observaciones expuestas.

De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez