Unconstitutionality of hiring SINAC staff through private organizationsImprocedencia de contratar personal del SINAC mediante organizaciones privadas

Legal Opinion: 037 - J of 03/30/2017 OJ-37-2017 March 30, 2017 Mrs. Hannia Duran Permanent Special Commission on the Environment Legislative Assembly Area Head Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to official communication AMB-66-2017 of February 23, 2017.

Through official communication AMB-66-2017 of February 23, 2017, we are notified of the agreement of the Permanent Special Commission on the Environment to submit for consultation Bill No. 20.039, "Authorization for private non-profit conservationist organizations to contract support personnel to work in the different Conservation Areas of the National System of Conservation Areas." Now then, it is known that in matters pertaining to the consultative function, the Attorney General's Office is the Superior Consultative Body of the Public Administration. This is established in its Organic Law. However, it is also well known that, in a desire to collaborate and out of a sense of deference toward the Legislative Branch, it has been the historical practice of this Superior Consultative Body to address the consultations formulated by the various legislative commissions, or by esteemed deputies, in relation to certain bills. The foregoing is based on the existence of an evident public interest and without prejudice to the fact that the legal opinions issued in these cases lack a binding nature. (On this point, it suffices to consult Legal Opinion OJ-31-2011 of June 7, 2011).

This being the case, we will address the following points: a. Regarding the collaboration between the administration and civil society, b. Impropriety of a private organization contracting personnel to work for the National System of Conservation Areas.

A. REGARDING THE COLLABORATION BETWEEN THE ADMINISTRATION AND CIVIL SOCIETY Under the Constitution, a legitimate possibility exists for private individuals to collaborate with the administration in achieving the goals that the public interest imposes upon the latter.

In this regard, it is important to indicate that, on one hand, Article 25 of the Constitution guarantees freedom of association, which includes the possibility for individuals to associate in order to collaborate with the administration in achieving the general welfare.

On the other hand, it is relevant to point out that the Government of the Republic, in accordance with Article 9 of the Constitution, must respond to a principle of participation, which implies granting participation to civil society through the institutes that the Legislator designates for that purpose.

Then, it is worth noting that for a long time, the Legislator has created various institutes whose general purpose is to articulate collaboration between private individuals and the administration for the achievement of public ends.

For example, through the Community Development Law, No. 3859 of April 7, 1967, it was declared, specifically in its Article 14, of public interest the constitution and operation of associations for the development of communities, as a means of encouraging populations to organize themselves to fight, alongside State bodies, for the economic and social development of the country.

Likewise, Article 32 of the Associations Law provides for the possibility of declaring those civil associations whose activity fulfills a social need as being of public utility.

Then, with Law No. 6948 of February 27, 1984, a framework was established so that the Philanthropic Lion's Association of Costa Rica could create the Cornea Bank in collaboration with the Costa Rican Social Security Fund.

Also, as part of many other examples that could be cited, one can mention the Foundations Law, No. 5338 of August 28, 1973, which grants legal personality to foundations, which are conceptualized as private entities of public utility, established on a non-profit basis and whose purpose is to carry out or help carry out, through the allocation of assets, educational, charitable, artistic or literary, scientific activities, and in general all those that signify social welfare.

Now then, it must be insisted that, as our administrative jurisprudence has pointed out, it is the responsibility of the Law to determine the framework, instruments, and institutes within which the collaboration between civil society organizations and the administration must be articulated, which, in any case, must respond to and comply with the general principles of good faith, legality, proportionality, and reasonableness. In this regard, it is important to cite opinion C-35-2008 of February 6, 2008:

III. Conclusions

1. That Ministry is legally capable of entering into the signing of an agreement with a private educational entity, with the purpose of providing discounts or scholarships for Administration officials.

2. In accordance with the Principle of Legality, the signing of any type of agreement must comply with the institutional objectives established in the legal system itself, in the sense that the exercise of that competence must aim, even if in a secondary or indirect manner, at the complete fulfillment of its purposes and functions and at better satisfying the public end that justifies its creation and existence.

3. Likewise, an agreement of this nature must comply with the Principle of Reasonableness, hence it would have to be—among other things—the suitable mechanism to achieve the pursued ends (e.g., the better technical or professional preparation of its officials), and have been assessed as necessary and legitimate for those purposes, considering the terms offered by the agreement in question.

4. The promotion of adequate training for officials and the undeniable progress that this entails, in addition to contributing to the fulfillment of constitutional parameters, will ultimately result in a more efficient public service, thereby benefiting the community in the final analysis.

5. Regarding the possibility of granting benefits to the officials' family members, this could be improper considering the fact that those relatives have no labor relationship with the Ministry, hence neither the institution nor the final provision of the public service would receive any type of benefit thanks to the facilities of this agreement.

6. However, what was stated in the previous section is valid based on the assumption that the agreement imposes some type of consideration on the Ministry. Nevertheless, if the extension of benefits in discounts for tuition costs, scholarships, or any other type of facility were extended to the officials' family members without implying any type of cost for the Ministry, such a thing would not seem unreasonable, since in that hypothesis public resources would not be being benefited from, especially if eventually the extensive application of the agreement to the officials' family members contributes to increasing the benefits offered by the private institution; provided that the benefits obtained by the official—or their family members—do not compromise the official's impartiality or could lead to a conflict of interest.

It is also necessary, particularly for the purposes of this consultation, that collaboration between civil society and the administration is not unknown in environmental matters. On the contrary, it should be noted that in environmental matters, certain institutes have even been embraced that enable civil society to assist in carrying out specific public functions.

A good example of the foregoing is found in numeral 37 of the Forestry Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996, which enables the Ministry of Environment and Energy to give participation to civil society, through the designation of ad honorem natural resource inspectors and through the formation of so-called Forest Surveillance Committees:

ARTICLE 37.- Natural resource inspectors It is the responsibility of the Ministry of Environment and Energy to ensure the protection and conservation of forests and forest lands. To fulfill this priority mission, the Ministry may formulate programs aimed at establishing the necessary measures to safeguard the integrity of the country's forest resources. To assist in fulfilling the foregoing, the Ministry shall give participation to civil society, appointing ad honorem natural resource inspectors and forming forest surveillance committees. The appointments must be published in La Gaceta. The regulation of this law shall establish an identification that accredits them as such. Likewise, the Ministry of Environment and Energy may grant national awards for research, reforestation, conservation, and others.

In the Wildlife Conservation Law, No. 7317 of October 30, 1992, institutes analogous to those of the Forestry Law are found, as its Article 15 enables the designation of Ad Honorem Wildlife Inspectors and the formation of Wildlife Surveillance Committees:

Article 15.- To assist in the application and enforcement of this Law, the Ministry of Environment and Energy shall appoint wildlife inspectors; ad honorem wildlife inspectors and natural resource surveillance committees (COVIRENAS).

Wildlife Inspectors have police authority and must be duly identified with a card issued by the Ministry of Environment and Energy. To aspire to an appointment of this nature, inspectors must be persons of good conduct, for which purpose, at the request of the Ministry of Environment and Energy(*), the Judicial Registry of Offenders must issue a certification of their background. The other entry requirements shall be established in the Regulation of this Law. Their appointments may be revoked at any time by the Ministry of Environment and Energy.

The surveillance committees to assist in the application and enforcement of this law shall be composed of ad honorem wildlife inspectors. These shall be trained and examined beforehand. The other entry requirements shall be established in the regulation of this law.

Their status as ad honorem inspector may be revoked at any time by SINAC.

As Legal Opinion OJ-24-1995 of August 22, 1995, has noted, the figure of the Ad Honorem Inspector does not equate this type of inspector with regular administration officials, since among other things, this type of inspector would lack the police powers held by inspectors of the Ministry of Environment and Energy. Thus, they have been conceived as voluntary collaborators of the administration:

However, "ad honorem wildlife inspectors" must normally manifest themselves as mere "voluntary collaborators" of legitimately invested authorities. PLANTEY refers to this type of collaborator in the following terms: "201.- Most of the time the situation of voluntary collaborators of the public service results from texts that have organized this participation in administrative activity. The general spirit of this legislation, as well as that of jurisprudence, is quite authoritative, and the collaborator is frequently placed in an almost entirely objective situation; in particular, it is not admitted that special conventions may modify the legal regime of this collaboration (...), unless the law so provides. 202.- In counterpart, administrative jurisprudence makes voluntary collaborators of the public service benefit from the theory of risk, for the reparation of damages they suffer in the performance of the administrative tasks they assume (...). They are automatically compensated by the legal entity in whose name they have acted (...), unless personal fault or force majeure is established (...)". PLANTEY (Alain). Traité Pratique de la Fonction Publique. Paris, LGDJ, third revised and expanded edition, T. I., 1971, pp. 76- 77).

Now then, it is noteworthy that the present Bill 20.039 intends to authorize the Ministry of Environment and Energy, specifically the National System of Conservation Areas, to be able to enter into agreements with civil society organizations so that these may assist with the substantive functions of that System.

Notwithstanding the foregoing, as will be explained below, the bill, as it is designed, could have constitutionality problems.

B. IMPROPRIETY OF A PRIVATE ORGANIZATION CONTRACTING PERSONNEL TO WORK FOR THE NATIONAL SYSTEM OF CONSERVATION AREAS.

Indeed, it is important to note that although the bill intends to authorize the National System of Conservation Areas so that conservationist organizations may assist with its functions, the truth is that the mechanism chosen for this purpose could have constitutionality problems.

In this regard, it must be noted that, specifically, the object of the bill, according to its Articles 1 and 3, is to authorize the System of Conservation Areas to enter into agreements with civil society organizations that would in turn contract, on their own account and in their own name, personnel who, nevertheless, would perform substantive functions of the National System of Conservation Areas.

Then, the National System of Conservation Areas would be authorized to accredit the personnel contracted by the conservationist organizations so that they could perform the same functions as the regular officials of the National System of Conservation Areas. This is in accordance with numerals 4 and 6 of the bill.

This being the case, it is clear that the bill would authorize the National System of Conservation Areas and the conservationist organizations so that these may contract, on their own account, remunerated personnel who, nevertheless, would serve as System personnel with the same official duties as the body of regular officials.

This being so, it is worth noting that the administrative jurisprudence of this Superior Consultative Body has been clear in warning of the impropriety of appointing public officials by using Private Law figures for their appointment and remuneration, as this would imply evading the competitive appointment procedures whose existence is provided for in Articles 191 and 192 of the Constitution and which must have the purpose of guaranteeing the proven competence of the persons who exercise public functions, in addition to potentially violating constitutional principles regarding financial administration. On this point, it is appropriate to cite opinion C-352-2007 of October 2, 2007:

In any case, it is worth pointing out—as we had already done in our cited opinion C-168-2006—the impropriety of continuing to resort to figures such as the trust (fideicomiso) to appoint public officials, since this implies evading the normal recruitment and selection procedures, and fostering irregular appointments, which could justify the imposition of administrative, civil, and even criminal sanctions. This situation, in the specific case of FONAFIFO, had already been noted both by the Comptroller General of the Republic in its aforementioned budget report DFOE-AM-38/2004, and by this Attorney General's Office in its opinion C-246-2005 of July 4, 2005. In the mentioned report, the Comptroller's Office stated: "As indicated in the Regulation to the Forestry Law, FONAFIFO consists of a structure highlighting the Board of Directors, the Executive Directorate, and personnel contracted in accordance with the powers conferred upon it by that Regulation. This is the structure defined to carry out the function established in the Forestry Law and its regulation; however, the personnel of said structure created to develop the essential state function entrusted are not located within the State, as corresponds, but rather within the structure that the Trust has improperly created, which necessitates correcting the situation." (See also: C-168-2006 of May 2, 2006, C-111-2007 of April 11, 2007, C-117-2007 of April 13, 2007, C-141-2007 of May 7, 2007) In this same vein, it is important to highlight what was indicated in opinion C-100-2008 of April 4, 2008, which referred to the now-annulled authorization of numeral 33.15 of the Ordinary, Fiscal, and Program Budget Law for the year 1989, Law No. 7111 of December 12, 1988, which allowed the then-called Ministry of Natural Resources, Energy, and Mines to enter into agreements with private non-profit conservationist organizations, so that said organizations would contract personnel to work in the wilderness areas of the different programs carried out by this ministry for such purpose.

The importance of citing opinion C-100-2008 lies in the fact that, obviously, the former numeral 33.15 of Budget Law No. 7111 contained an authorization analogous to the one intended to be introduced through this bill.

In this regard, it is worth noting, then, that despite the fact that numeral 33.15 of Law No: 7111 had been annulled by the Constitutional Chamber through ruling No. 2007-7137, at 4:47 p.m. on May 23, 2007, for being an atypical norm, the Attorney General's Office, upon a consultation by the National System of Conservation Areas itself regarding the effects that said norm had produced over time, insisted that it is not correct to contract personnel through private bodies or figures, for the execution of public functions, entrusted by law to the Public Administration, as this would violate the constitutional principles of legality, equality, competence of the public official, and employment stability, contained in Articles 11, 33, 191, and 192 of the Constitution. Opinion C-100-2008 is transcribed in its relevant parts:

Both the Comptroller General of the Republic and this Attorney General's Office have maintained, in their administrative jurisprudence, that it is not correct to contract personnel through private bodies or figures, for the execution of public functions, entrusted by law to the Public Administration. This violates the constitutional principles of legality, equality, competence of the public official, and employment stability, contained in Articles 11, 33, 191, and 192 of our Magna Carta, without considering other constitutional and legal infractions that could arise from the specific case.

Thus, in our opinions C-168-2006 of May 2, 2006, C-111-2007 of April 11, 2007, C-117-2007 of April 13, 2007, C-141-2007 of May 7, 2007, and C-352-2007 of October 2, 2007, among others, we have indicated that there is no justification for those who exercise public functions entrusted by law to a Ministry to be working under a private employment scheme, excluded from the Civil Service Regime. That exclusion—as we indicated in our opinion C-168-2006 of May 2, 2006—is exceptional, so it is only possible when a norm of legal or higher rank so orders. Examples of this are Articles 3, 4, and 5 of the Civil Service Statute, which list some of the positions excluded from that Regime, among which are the internal auditor, officials elected by popular vote, and those who hold positions of personal trust of the President and the Ministers.

For its part, the Comptroller General of the Republic has also stated that it is not proper for those who exercise public functions to work under private employment schemes, nor to be contracted by institutions of a private nature. It has so indicated in its reports DFOE-EC-23/2004 of September 8, 2004, regarding FONABE personnel contracted through a trust; DFOE-AM-38/2004, sent via official communication 15775 (FOE-AM-0787 of December 10, 2004), regarding personnel contracted by trusts created by FONAFIFO to work while exercising powers entrusted to that body; DFOE-AM-47/2005 of December 15, 2005; FOE-AM-0122 of February 27, 2006; and DAGJ-0504-2006 of March 15, 2006.

In conclusion, both the Comptroller's Office and this Advisory Body have repeatedly pointed out the impropriety of resorting to institutions governed by private law to appoint public officials, since this implies evading the normal recruitment and selection procedures, and fostering irregular appointments, which could justify the imposition of administrative, civil, and even criminal sanctions. For greater detail, our aforementioned opinion C-168-2006 may be consulted.

This being the case, it must be insisted that the bill could have constitutionality problems insofar as it would imply evading the competitive appointment procedures whose existence is provided for in Articles 191 and 192 of the Constitution and which must have the purpose of guaranteeing the proven competence of the persons who exercise public functions, creating an alternate and parallel contracting system to the statutory regime.

On this point, it is important to note that, according to numerals 7, 8, 9, and 10 of the bill, the National System of Conservation Areas would be tasked with developing the procedure for private organizations to contract the personnel who would work in the service of said System. That is to say, the bill could be creating an alternate and parallel contracting system to the statutory regime.

C. CONCLUSION Based on the foregoing, it is concluded that Bill No. 20.039 could have constitutionality problems insofar as it would imply evading the competitive appointment procedures whose existence is provided for in Articles 191 and 192 of the Constitution and which must have the purpose of guaranteeing the proven competence of the persons who exercise public functions, creating an alternate and parallel contracting system to the statutory regime.

Sincerely,

Jorge Oviedo Álvarez Deputy Attorney General

Opinión Jurídica : 037 - J del 30/03/2017 OJ-37-2017 30 de marzo, 2017 Sra. Hannia Duran Comisión Permanente Especial de Ambiente Asamblea Legislativa Jefe de Área Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio AMB-66-2017 de 23 de febrero de 2017.

Mediante oficio AMB-66-2017 de 23 de febrero de 2017 se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente Especial de Ambiente de someter a consulta el proyecto de Ley N.° 20.039, “Autorización a las organizaciones conservacionistas privadas sin fines de lucro para que contraten personal de apoyo que labore en las diferentes Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación”.

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

Así las cosas, nos referiremos los siguientes extremos: a. En relación con la colaboración entre la administración y La sociedad civil, b. Improcedencia de que una organización privada contrate personal que labore para el Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

A. EN RELACION CON LA COLABORACION ENTRE LA ADMINISTRACION Y LA SOCIEDAD CIVIL Bajo la Constitución, existe la posibilidad legítima para que los particulares colaboren con la administración en la consecución de los fines que el interés público impone a aquella.

En este sentido, es importante indicar que, de un lado, el artículo 25 constitucional, garantiza la libertad de asociación, la cual comprende la posibilidad de que las personas se asocien para colaborar con la administración en la consecución del bienestar general.

Del otro extremo, es relevante señalar que el Gobierno de la República, de acuerdo con el artículo 9 de la Constitución, debe responder a un principio de participación, la cual implica otorgar participación a la sociedad civil a través de los institutos que el Legislador designe al efecto.

Luego, conviene notar que desde lejana data, el Legislador ha creado diversos institutos que tienen por finalidad general, articular la colaboración entre los particulares y la administración para la consecución de fines públicos.

Por ejemplo, a través de la Ley de Desarrollo de la Comunidad, N.° 3859 de 7 de abril de 1967, se declaró, específicamente en su artículo 14, de interés público la constitución y funcionamiento de asociaciones para el desarrollo de las comunidades, como un medio de estimular a las poblaciones a organizarse para luchar, a la par de los organismos del Estado, por el desarrollo económico y social del país.

Igualmente, el artículo 32 de la Ley de Asociaciones prevé la posibilidad de declarar de utilidad pública aquellas asociaciones civiles cuya actividad llene una necesidad social.

Luego con la Ley N.° 6948 de 27 de febrero de 1984 se estableció un marco para que la Asociación Filantrópica de Leones de Costa Rica pudiera crear el Banco de Corneas en colaboración con la Caja Costarricense del Seguro Social.

También, como parte de muchos otros ejemplos que pudieran traerse colación, se puede citar la Ley de Fundaciones, N.° 5338 de 28 de agosto de 1973, la cual reconoce personalidad jurídica las fundaciones, las cuales son conceptualizadas como entes privados de utilidad pública, que se establecen sin fines de lucro y que tienen por objeto el realizar o ayudar a realizar, mediante el destino de un patrimonio, actividades educativas, benéficas, artísticas o literarias, científicas, y en general todas aquellas que signifiquen bienestar social.

Ahora bien, se impone insistir en que, tal y como lo ha señalado nuestra jurisprudencia administrativa, corresponde a la Ley determinar el marco, los instrumentos e institutos dentro de los cuales se debe articular la colaboración entre las organizaciones de la sociedad civil y la administración, la cual, en todo caso, debe responder y ajustarse a los principios generales de buena fe, legalidad, proporcionalidad y razonabilidad. Al respecto, importa citar el dictamen C-35-2008 de 6 de febrero de 2008:

III. Conclusiones

1. Ese Ministerio está en capacidad legal de concurrir a la firma de un convenio con una entidad privada de enseñanza, con la finalidad de que se brinden descuentos o becas para los funcionarios de la Administración.

2. De conformidad con el Principio de Legalidad, la suscripción de cualquier tipo de convenio se debe ajustar al cumplimiento de los objetivos institucionales fijados en el propio ordenamiento jurídico, en el sentido de que el ejercicio de esa competencia apunte, aun cuando sea de modo secundario o indirecto, al cabal cumplimiento de sus finalidades y funciones y a satisfacer de mejor forma el fin público que justifica y creación y su existencia 3. Asimismo, un convenio de esta naturaleza debe ajustarse al Principio de Razonabilidad, de ahí que tendría que resultar –entre otras cosas– el mecanismo idóneo para alcanzar los fines perseguidos (v. gr. la mejor preparación técnica o profesional de sus funcionarios), y haber sido valorado como necesario y legítimo para esos efectos, en atención a los términos que ofrece el convenio en cuestión.

4. El fomento de la adecuada capacitación de los funcionario y el indudable progreso que ello supone, además de contribuir al cumplimiento de los parámetros constitucionales, finalmente redundará en un servicio público más eficiente, con lo que, en última instancia, se beneficia la colectividad.

5. En cuanto a la posibilidad de conceder beneficios a los familiares de los funcionarios, ello podría resultar improcedente atendiendo al hecho de que esos parientes no tienen ningún nexo laboral con el Ministerio, de ahí que ni la institución ni la final prestación del servicio público recibirían algún tipo de beneficio gracias a las facilidades de este convenio.

6. Sin embargo, lo dicho en el aparte anterior resulta válido partiendo del supuesto de que el convenio imponga al Ministerio algún tipo de contraprestación. No obstante, si la extensión de los beneficios en descuentos para el costo de matrícula, becas o cualquier otro tipo de facilidad se extendiera a los familiares de los funcionarios sin que ello implique ningún tipo de costo para el Ministerio, tal cosa no pareciera irrazonable, toda vez que en esa hipótesis no se estarían beneficiando de los recursos públicos, máxime si eventualmente la aplicación extensiva del convenio a los familiares de los funcionarios contribuye a acrecer los beneficios ofrecidos por la institución privada; siempre y cuando los beneficios obtenidos por el funcionario- o sus familiares- no comprometan la imparcialidad de éste, o puedan conllevar a un conflicto de intereses.

Es necesario también, particularmente para efectos de la presente consulta, que la colaboración entre la sociedad civil y la administración, no es desconocida en materia ambiental. Por el contrario, debe destacarse que en materia ambiental se ha incluso dado acogida a ciertos institutos que habilitan a la sociedad civil para coadyuvar en la realización de determinadas funciones públicas.

Un buen ejemplo de lo anterior, lo hallamos en el numeral 37 de la Ley Forestal, N.° 7575 de 13 de febrero de 1996, el cual habilita al Ministerio de Ambiente y Energía para dar participación a la sociedad civil, mediante la designación de inspectores de recursos naturales ad honorem y a través de la formación de los denominados Comités de Vigilancia de los Bosques:

ARTICULO 37.- Inspectores de recursos naturales Corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía velar por la protección y conservación de los bosques y terrenos forestales. Para cumplir con esta misión prioritaria, el Ministerio podrá formular programas tendientes a instaurar las medidas necesarias en resguardo de la integridad de los recursos forestales del país. Para coadyuvar al cumplimiento de lo anterior, el Ministerio dará participación a la sociedad civil, nombrando inspectores de recursos naturales ad honórem e integrando comités de vigilancia de los bosques. Los nombramientos deben publicarse en La Gaceta. En el reglamento de esta ley, se establecerá una identificación que los acredite como tales. Asimismo, el Ministerio del Ambiente y Energía podrá otorgar premios nacionales para la investigación, reforestación, conservación y otros.

En la Ley de Conservación de Vida Silvestre, N.° 7317 de 30 de octubre de 1992, se encuentran institutos análogos a los de la Ley Forestal, pues su artículo 15 habilita la designación Inspectores Ad Honorem de vida Silvestre y la formación de Comités de Vigilancia de Vida Silvestre:

Artículo 15.-Para coadyuvar a la aplicación y cumplimiento de esta Ley, el Ministerio de Ambiente y Energía nombrará inspectores de vida silvestre; inspectores ad honorem de vida silvestre y comités de vigilancia de los recursos naturales (COVIRENAS).

Los inspectores de Vida Silvestre tienen autoridad de policía y deben estar debidamente identificados con un carné extendido por el Ministerio de Ambiente y Energía. Para aspirar a un nombramiento de esta naturaleza, los inspectores deberán ser personas de buena conducta, para lo cual, a solicitud del Ministerio de Ambiente y Energía(*), el Registro Judicial de Delincuentes deberá extender una certificación de sus antecedentes. Los demás requisitos de ingreso se fijarán en el Reglamento de esta Ley. Sus nombramientos pueden ser revocados, en cualquier momento, por el Ministerio de Ambiente y Energía.

Los comités de vigilancia para coadyuvar a la aplicación y el cumplimiento de esta ley, estarán compuestos por inspectores ad honórem de vida silvestre. Estos serán capacitados y examinados previamente. Los demás requisitos de ingreso se fijarán en el reglamento de esta ley.

Su calidad de inspector ad honórem podrá ser revocada en cualquier momento por el Sinac.

Como lo ha advertido la Opinión Jurídica OJ-24-1995 de 22 de agosto de 1995, la figura del Inspector Ad Honorem no equipa a dicho tipo de inspector con los funcionarios regulares de la administración, pues entre otras cosas, ese tipo de inspector carecería de las atribuciones de policía que tienen los inspectores del Ministerio de Ambiente y Energía. Así, se les han concebido como colaboradores voluntarios de la administración:

Sin embargo, los "inspectores ad honorem de vida silvestre" deben manifestarse, normalmente, como simples "colaboradores voluntarios" de las autoridades legítimamente investidas. PLANTEY se refiere a este tipo de colaboradores en los siguientes términos: "201.- La mayor parte del tiempo la situación de los colaboradores voluntarios del servicio público resulta de textos que han organizado esta participación en la actividad administrativa. El espíritu general de esta legislación, como la de la jurisprudencia, son bastante autoritarias, y el colaborador es frecuentemente ubicado en una situación casi totalmente objetiva; en particular, no se admiten más que convenciones especiales puedan modificar el régimen jurídico de esta colaboración (...), salvo si la ley lo prevé. 202.- En contrapartida, la jurisprudencia administrativa hace beneficiar a los colaboradores voluntarios del servicio público, de la teoría del riesgo, para la reparación de los daños que ellos sufran en el cumplimiento de las tareas administrativas que asumen (...). Son automáticamente indemnizados por la persona jurídica a nombre de la cual han actuado (...), salvo que se establezca falta personal o fuerza mayor (...)". PLANTEY (Alain). Traité Pratique de la Fonction Publique. París, LGDJ, tercera edición revisada y aumentada, T. I., 1971, pp. 76- 77).

Ahora bien, es de notar que el presente proyecto de Ley 20.039 pretende autorizar al Ministerio de Ambiente y Energía, específicamente al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, para que pueda suscribir convenios con organizaciones de la sociedad civil a efecto de que éstas coadyuven con las funciones sustantivas de ese Sistema.

No obstante lo anterior, como se explicará de seguido, el proyecto, tal y como está diseñado, podría tener problemas de constitucionalidad.

B. IMPROCEDENCIA DE QUE UNA ORGANIZACIÓN PRIVADA CONTRATE PERSONAL QUE LABORE PARA EL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN.

En efecto, es importante advertir que si bien el proyecto pretende autorizar al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para que organizaciones conservacionistas coadyuven con sus funciones, lo cierto es que el mecanismo elegido a tal efecto podría tener problemas de constitucionalidad.

En este sentido, debe notarse que, específicamente, el objeto del proyecto, conforme sus artículos 1 y 3, es que se autorice al Sistema de Áreas de Conservación para que suscriba convenios con organizaciones de la sociedad civil que a su vez contratarían, por su cuenta y a su nombre, personal que, sin embargo, desempeñaría funciones sustantivas del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

Luego, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación quedaría autorizado para acreditar al personal contratado por las organizaciones conservacionistas a efecto de que pudieran desempeñar las mismas funciones que los funcionarios regulares del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Esto conformidad con los numerales 4 y 6 del proyecto de Ley.

Así las cosas, es claro que el proyecto de Ley autorizaría al Sistema Nacional de Áreas de Conservación y a las organizaciones conservacionistas para que éstas puedan contratar por su cuenta, personal remunerado que, sin embargo, se desempeñaría como personal del Sistema con las mismas obligaciones funcionariales que el cuerpo de funcionarios regulares.

Así las cosas, conviene apuntar que la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo ha sido clara en advertir la improcedencia de nombrar funcionarios públicos utilizando figuras de Derecho Privado para su nombramiento y remuneración, pues esto implicaría evadir los procedimientos concursales de nombramiento cuya existencia prevén los numerales 191 y 192 constitucionales y que deben tener por objeto garantizar la idoneidad comprobada de las personas que ejerzan funciones públicas, amén de eventualmente violentar los principios constitucionales en materia de administración financiera. Sobre este punto, conviene citar el dictamen C-352-2007 de 2 de octubre de 2007:

En todo caso, conviene señalar –como ya lo habíamos hecho en nuestro dictamen C-168-2006 citado– la improcedencia de seguir acudiendo a figuras como la del fideicomiso para nombrar funcionarios públicos, pues ello implica evadir los procedimientos normales de reclutamiento y selección, y propiciar nombramientos irregulares, lo que podría justificar la imposición de sanciones administrativas, civiles, e incluso penales. Esa situación, en el caso específico de FONAFIFO, ya había sido advertida tanto por la Contraloría General de la República en su informe presupuestario DFOE-AM-38/2004 ya citado, como por esta Procuraduría en su dictamen C-246-2005 del 4 de julio de 2005. En el informe mencionado, la Contraloría expuso:

“Tal y como lo señala el Reglamento a la Ley Forestal, el FONAFIFO se compone de una estructura en la que destaca la Junta Directiva, la Dirección Ejecutiva y el personal contratado de conformidad con la facultades que le confiere ese Reglamento. Esta es la estructura definida para llevar a cabo la función establecida en la Ley Forestal y su reglamento; no obstante, el personal de dicha estructura creada para desarrollar la función esencial estatal encomendada no se ubica en el Estado, como corresponde, sino en la estructura que el Fideicomiso ha creado en forma improcedente, lo que obliga a corregir la situación.” (Ver también: C-168-2006 del 2 de mayo de 2006, C-111-2007 del 11 de abril de 2007, C-117-2007 del 13 de abril de 2007, C-141-2007 del 7 de mayo de 2007) En este mismo sentido, importa destacar lo indicado en el dictamen C-100-2008 de 4 de abril de 2008, el cual se refirió a la hoy anulada autorización del numeral 33.15 de la Ley de Presupuesto Ordinario, Fiscal y por Programas para el año 1989, ley n.° 7111 de 12 de diciembre de 1988 y que permitía al entonces denominado Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas a suscribir convenios con organizaciones conservacionistas privadas sin fines de lucro, a fin de que dichas organizaciones contrataran personal que laborara en las áreas silvestres de los diferentes programas, que para tal efecto lleva a cabo este ministerio.

La importancia de citar el dictamen C-100-2008 reside en que, obviamente, el antiguo numeral 33.15 de la Ley de Presupuesto N.° 7111 contenía una autorización análoga a la que se pretende introducir a través del presente proyecto de Ley.

Al respecto, conviene destacar, entonces que a pesar de que el numeral 33.15 de la Ley N:° 7111, había sido anulado por la Sala Constitucional mediante sentencia N.° 2007-7137, de las 16:47 horas del 23 de mayo de 2007 por tratarse de una norma atípica, la Procuraduría General, ante consulta del propio Sistema Nacional de Áreas de Conservación sobre los efectos que dicha norma había producido en el tiempo, insistió en que no es correcto contratar personal a través de organismos o figuras de carácter privado, para la ejecución de funciones públicas, encomendadas por ley a la Administración Pública pues ello violentaría los principios constitucionales de legalidad, igualdad, idoneidad del funcionario público y estabilidad funcionarial, contenidos en los artículos 11, 33, 191 y 192 constitucionales. Se transcribe el dictamen C-100-2008 en lo conducente:

Tanto la Contraloría General de la República, como esta Procuraduría, han sostenido, en su jurisprudencia administrativa, que no es correcto contratar personal a través de organismos o figuras de carácter privado, para la ejecución de funciones públicas, encomendadas por ley a la Administración Pública. Ello violenta los principios constitucionales de legalidad, igualdad, idoneidad del funcionario público y estabilidad funcionarial, contenidos en los artículos 11, 33, 191 y 192 de nuestra Carta Magna, sin considerar otras infracciones constitucionales y legales que podrían derivarse del caso concreto.

Así, en nuestros dictámenes C-168-2006 del 2 de mayo de 2006, C-111-2007 del 11 de abril de 2007, C-117-2007 del 13 de abril de 2007, C-141-2007 del 7 de mayo de 2007 y C-352-2007 del 2 de octubre de 2007, entre otros, hemos indicado que no existe justificación para que quienes ejercen funciones públicas encomendadas por ley a un Ministerio, estén laborando bajo un esquema de empleo privado, excluido del Régimen de Servicio Civil. Esa exclusión –según indicamos en nuestro dictamen C-168-2006, del 2 de mayo de 2006– es excepcional, por lo que sólo es posible cuando una norma de rango legal o superior, así lo disponga. Ejemplo de ello son los artículos 3, 4 y 5 del Estatuto de Servicio Civil, en los que se enumeran algunos de los puestos excluidos de ese Régimen, dentro de los cuales se encuentra el del auditor interno, el de los funcionarios de elección popular y el de quienes ocupen puestos de confianza personal del Presidente y de los Ministros.

Por su parte, la Contraloría General de la República también ha manifestado que no es procedente que quienes ejerzan funciones públicas laboren bajo esquemas de empleo privado, ni que sean contratados por instituciones de naturaleza privada. Así lo ha indicado en sus informes DFOE- EC-23/2004 del 8 de setiembre del 2004, en relación con el personal de FONABE contratado a través de un fideicomiso; DFOE-AM-38/2004, remitido mediante el oficio 15775 (FOE-AM-0787 de 10 de diciembre de 2004), en relación con el personal contratado por fideicomisos creados por el FONAFIFO, para laborar ejerciendo atribuciones encomendadas a ese órgano; DFOE-AM-47/2005, del 15 de diciembre de 2005; FOE-AM-0122, del 27 de febrero de 2006; y DAGJ-0504-2006, del 15 de marzo de 2006.

En conclusión, tanto la Contraloría, como este Órgano Asesor, han señalado reiteradamente la improcedencia de acudir a instituciones regidas por el derecho privado para nombrar funcionarios públicos, pues ello implica evadir los procedimientos normales de reclutamiento y selección, y propiciar nombramientos irregulares, lo que podría justificar la imposición de sanciones administrativas, civiles, e incluso penales. A mayor abundamiento, puede consultarse nuestro dictamen C-168-2006 antes mencionado.

Así las cosas, debe insistirse en que el proyecto podría tener problemas de constitucionalidad en el tanto implicaría evadir los procedimientos concursales de nombramiento cuya existencia prevén los numerales 191 y 192 constitucionales y que deben tener por objeto garantizar la idoneidad comprobada de las personas que ejerzan funciones públicas, creando un sistema alterno y paralelo de contratación al régimen estatutario.

Sobre este punto, es importante notar que, de acuerdo con los numerales 7,8,9 y 10 del proyecto de Ley, le encargarían al Sistema Nacional de Áreas de Conservación elaborar el procedimiento para que las organizaciones privadas contraten el personal que laboraría al servicio de dicho Sistema. Es decir que el proyecto de Ley podría estar creando un sistema alterno y paralelo de contratación al régimen estatutario.

C. CONCLUSION Con fundamento en lo expuesto se concluye que el proyecto de Ley N.° 20.039 podría tener problemas de constitucionalidad en el tanto implicaría evadir los procedimientos concursales de nombramiento cuya existencia prevén los numerales 191 y 192 constitucionales y que deben tener por objeto garantizar la idoneidad comprobada de las personas que ejerzan funciones públicas, creando un sistema alterno y paralelo de contratación al régimen estatutario.

Atentamente,

Jorge Oviedo Álvarez Procurador Adjunto