Municipal approval of plans with rights-of-way under 14 m on local roadsVisado municipal de planos con derechos de vía menores a 14 m en caminos vecinales

Legal Opinion: 231 of 08/12/2021 August 12, 2021 PGR-C-231-2021 Mr.

Steven Barrantes Núñez Mayor Municipalidad de Coto Brus Dear Sir:

With the approval of the Procurador General de la República, I respond to your official letter no. MCB-AM-322-2021 of July 20, 2021, by which you request our opinion on the following questions:

"1. Is it legally possible to approve with the Municipal Approval (Visado Municipal) plans that present rights-of-way (derechos de vía) of less than 14.00m on local roads (caminos vecinales)?

2. Is it legally possible to approve with the Municipal Approval (Visado Municipal) plans that indicate access from a 'Public Street (Calle Pública),' but said road is not registered as such by this municipality?

3. In the event that the foregoing is not legally possible, what would be the repercussions or responsibilities of approving plans in such terms with a Municipal Approval (Visado Municipal)?" In accordance with the provisions of Article 4 of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), the legal opinion that answers the three questions posed is attached.

To answer the questions raised, we deem it appropriate to first refer to the public domain status (demanialidad) of public roads, the minimum width of the right-of-way (derecho de vía), and the declaration of public roads within the cantonal road network (red vial cantonal).

I.On the public domain status (demanialidad) of public roads, minimum width of the right-of-way (derecho de vía), and its constitution.

Pursuant to Article 4 of the Construction Law (Ley de Construcciones) (No. 833 of November 2, 1949), a public road is any land of public domain and common use, which by provision of the administrative authority is designated for free transit in accordance with planning laws and regulations and which, in fact, is already designated for that public use. Thus, according to Article 5 of that same law, public roads are inalienable and imprescriptible and, therefore, no mortgage, seizure, use, usufruct, or easement (servidumbre) may be constituted on them for the benefit of a specific person, under the terms of common law.

In that same sense, Article 2 of the General Law of Public Roads (Ley General de Caminos Públicos) (No. 5060 of August 22, 1972) provides that all lands occupied by existing or future public highways and roads are property of the State, and that the municipalities own the streets within their jurisdiction.

Also, pursuant to Articles 40, 43, and 44 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) (No. 4240 of November 15, 1968), the roads resulting from subdivision (fraccionamiento) and urbanization processes become public roads that are part of the municipal public domain.

To the above, it should be added that Article 227, subsection 1) of the Penal Code (Código Penal) (Law No. 4573 of May 4, 1970) establishes a prison sentence of six months to four years or a fine of fifteen to one hundred days for anyone who, without title of acquisition or right to possess, occupies land or space corresponding to streets, roads, gardens, parks, promenades, or other places of public domain, or vacant lands, or any other real property of the State or municipalities.

Based on these provisions, there is no doubt that public roads are assets of public domain and that, under the terms of Articles 261 and 262 of the Civil Code, they are outside commerce and their appropriation or occupation by any means by private individuals is not possible. (See our legal opinions nos. C-113-2018 of May 23, 2018, C-287-2017 of December 7, 2017, C-268-2016 of December 16, 2016, among others).

The impossibility of public roads being occupied by private individuals is expressly provided for in Article 28 of the General Law of Public Roads:

"Article 28.- It is strictly forbidden for the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) and the Municipalities to grant permits or rights of occupation, enjoyment, use, or simple possession of the right-of-way (derecho de vía) of public roads, or to perform acts that imply tenure of the same in any form by individuals. Those who perform such acts on public lands under the care of the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) or the Municipalities shall be administratively evicted by them within the following fifteen days from the written warning made to the responsible party; all without prejudice to the applicable fine and compensation for the damages caused." It must be noted that the public domain condition (condición demanial) and the cited prohibition fall upon the entire right-of-way (derecho de vía), understanding this as the "right that falls upon a strip of land of public domain nature (naturaleza demanial) and is intended for the construction of road works for the circulation of vehicles or the transit of people, or other works related to safety, ornamentation, road nomenclature, informative service announcements, tourist activities and destinations, as well as for the installation of public transport vehicle stops or bus shelters (parabuses)." (Article 2, subsection 43 of the Law of Transit on Public Land Roads and Road Safety (Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial), No. 9078 of October 4, 2012).

In a similar sense, the Subdivision and Urbanization Regulations (Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones) of the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) (No. 6411 of October 24, 2019) defines the right-of-way (derecho de vía) as "That area or land surface, property of the State, intended for the use of a road, which includes the roadway, green zones, and sidewalks, with adjacent zones used for all complementary installations and works. This area is delimited on both sides by the boundaries of the adjoining properties at their property line." (Article 6, subsection 39).

It is of interest to mention that the General Law of Public Roads classifies public roads into those that are part of the national road network (red vial nacional) and those that are part of the cantonal road network (red vial cantonal). The national road network (red vial nacional) is the property of the State, is administered by the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), and is constituted by highways. The cantonal road network (red vial cantonal) is administered by Local Governments, is composed of public roads not included by the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) within the national road network (red vial nacional), and is classified, in turn, into three categories: local roads (caminos vecinales), unclassified roads (caminos no clasificados), and local streets (calles locales).

That same Law, in its Article 4, expressly provides what the minimum width of the rights-of-way (derechos de vía) for local roads (caminos vecinales) and highways must be, stipulating that the width of highways cannot be less than twenty meters and that of local roads (caminos vecinales) cannot be less than fourteen meters.

As we have pointed out on other occasions, this rule only establishes the minimum width of the right-of-way (derecho de vía) for local roads (caminos vecinales), so the measurement corresponding to local streets (calles locales) will be that determined in the local regulatory plan (plan regulador), and, in its absence, the rules of the Subdivision and Urbanization Regulations of INVU are applicable. (In this regard, see our legal opinions nos. C-070-2011 of March 16, 2011, C-268-2016 of December 16, 2016, and C-014-2017 of January 25, 2017).

Now, regarding the declaration of public roads of the cantonal road network (red vial cantonal), based on the provisions cited above, and, in addition, Articles 32 and 33 of the General Law of Public Roads and 40, 53, and 56 of the Urban Planning Law, we have reiterated that Municipalities may declare new cantonal public roads in the following cases: 1) when the land is of public domain and the requirements corresponding to the domain mutation (mutación demanial) are met, 2) when the road is delivered by law or in fact to the public service and is not of private domain, 3) when the road is of private domain but there is a transfer, purchase, or expropriation of private land, and 4) when the public areas resulting from an urbanization process are received. (Legal opinions nos. C-256-2011 of October 21, 2011, C-172-2012 of July 6, 2012, C-066-2017 of April 3, 2017, C-291-2020 of July 19, 2020, C-196-2021 of July 2, 2021).

Pursuant to Article 16 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) (No. 6227 of May 2, 1978), the administrative acts issued by Municipalities in the exercise of their powers for the maintenance, planning, construction, and expansion of the cantonal road network (red vial cantonal) must be based on technical criteria and comply with the requirements established for this purpose.

To satisfy the public interest and promote adequate urban connectivity, when declaring a public road, the Municipality must assess the technical conditions and measurement requirements and determine the need for improvement, reconstruction, or expansion works. All this in accordance with the requirements of the Regulations to the First Special Law for the Transfer of Competencies: Full and Exclusive Attention of the Cantonal Road Network (Reglamento a la Primera Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal) (Executive Decree No. 40137 of December 12, 2016), the Manual of Technical Specifications for Conducting the Inventory and Evaluation of the Cantonal Road Network (Manual de Especificaciones Técnicas para Realizar el Inventario y Evaluación de la Red Vial Cantonal) (Executive Decree No. 38578 of June 25, 2014), and the other existing regulations on the matter, as well as the technical guidelines that, according to Law 9329 and the Law Creating the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) (No. 4786 of July 5, 1971), the MOPT is responsible for issuing.

Based on these technical criteria, it is the responsibility of the Municipal Council to declare public roads, in accordance with Article 13, subsection p) of the Municipal Code (Código Municipal) (Law No. 7794 of April 30, 1998), in the exercise of its powers regarding urban planning. (See the cited legal opinions C-172-2012 and C-066-2017 and C-291-2020 of July 17, 2020).

Likewise, upon receiving the public areas of an urbanization, it must be verified that the roads comply with the corresponding measurements and technical requirements; otherwise, they could not be accepted by the Local Government, nor could the approval of the plans (visado de los planos) necessary to register the resulting lots be granted. (Articles 34, 36, and 38 of the Urban Planning Law and legal opinions nos. C-380-2003 of December 2, 2003, C-412-2008 of November 14, 2008, and C-291-2020 of July 17, 2020).

Thus, it is clear that only those roads that have been declared by the Municipality, in the aforementioned cases, can be considered public roads forming part of the cantonal road network (red vial cantonal).

II. Response to the questions posed

"1. Is it legally possible to approve with the Municipal Approval (Visado Municipal) plans that present rights-of-way (derechos de vía) of less than 14.00m on local roads (caminos vecinales)?" By virtue of the principle of legality (Article 11 of the General Law of Public Administration and Article 11 of the Political Constitution), the public administration is subject to the legal system, and, consequently, its acts are also subject to the block of legality.

Thus, Municipalities cannot disregard, in any way, the minimum width of the right-of-way (derecho de vía) for local roads (caminos vecinales) established by Article 4 of the General Law of Public Roads, nor the width of the right-of-way (derecho de vía) for local streets (calles locales) established by the local regulatory plan (plan regulador) or, failing that, the Subdivision and Urbanization Regulations.

It should be recalled that Article 28 of the General Law of Public Roads expressly prohibits "granting permits or rights of occupation, enjoyment, use, or simple possession of the right-of-way (derecho de vía) of public roads, or performing acts that imply tenure of the same in any form by individuals." Our administrative jurisprudence has held that the approval (visado) of a plan is associated with "the approval (visto bueno) that, after its examination or review, the competent administrative authorities stamp on a document, generally with an official seal, to certify its compliance or conformity with the legal system, serving as a means of control or verification of requirements and legal provisions; whether to approve or authorize its use for specific purposes, to proceed with procedures before other public agencies, etc." (Legal Opinions nos. OJ-123-2000 of November 10, 2000, OJ-089-2002 of June 11, 2002, and legal opinion no. C-066-2002 of March 4, 2002).

Therefore, an approval (visado) could not be granted for a plan indicating a right-of-way (derecho de vía) less than what normatively corresponds to the specific public road, since this would be certifying the plan's conformity with the legal system when, in reality, it would be failing to comply with the corresponding regulation that determines the minimum width of the right-of-way (derecho de vía).

An approval (visado) granted under those terms could imply that part of the public road is considered private property, since it should be recalled that the right-of-way (derecho de vía) is delimited on both sides by the boundaries of the adjoining properties at their property line, and the registration of a plan in the National Cadastre (Catastro Nacional) with the corresponding municipal approval (visado municipal) can give rise to the constitution and registration of a real right. (Articles 30 of the National Cadastre Law (Ley del Catastro Nacional) and 79 of its Regulations).

And, in the case of the transfer of public areas established by Article 40 of the Urban Planning Law, if the transfer is accepted and a plan is approved (visado) indicating a right-of-way (derecho de vía) less than what normatively corresponds, it could mean that the resulting public roads do not meet the corresponding measurement.

"2. Is it legally possible to approve with the Municipal Approval (Visado Municipal) plans that indicate access from a 'Public Street (Calle Pública),' but said road is not registered as such by this municipality?" As stated previously, only those roads that have been declared by the Municipality, in the indicated cases and complying with the corresponding technical requirements, can be considered public roads forming part of the cantonal road network (red vial cantonal).

Therefore, if a Municipality issues an administrative act, for example, an approval (visado) of a plan, by which it certifies the public nature of a road, when it does not actually enjoy such condition, we would be facing an irregular administrative act. And we have considered this on other occasions, indicating that the approval (visado) on a cadastral plan or another municipal act that certifies the existence of a public road that does not possess such condition are acts issued illegitimately, tainted by nullity. (Legal opinion no. C-196-2021 of July 2, 2021).

In this regard, it should be noted that the General Law of Public Administration establishes that an administrative act shall be valid if it substantially conforms to the legal system (Article 128), that the absence or defect of any requirement of the administrative act, expressly or implicitly required by the legal system, constitutes a defect therein, and that an act substantially non-conforming to the legal system shall be invalid (Article 158).

One of the substantial elements of the administrative act is the motive (Article 133), that is, the factual and legal background that allows the administration to issue the administrative act. This means that the absence of this element implies the impossibility of exercising the competence in the particular case, that is, the impossibility of issuing the corresponding act.

Thus, the issuance of an administrative act that implies the recognition of a public road that does not have that condition could lack a motive, and, consequently, the act could have a defect of absolute nullity.

"3. In the event that the foregoing is not legally possible, what would be the repercussions or responsibilities of approving plans in such terms with a Municipal Approval (Visado Municipal)?" First, it should be noted that an administrative act that unduly recognizes the existence of a public road that does not have that condition could generate negative impacts for both the Local Government and private individuals. For the Municipality, it could imply the obligation to maintain a road that is not really part of the cantonal road network (red vial cantonal), and, for private individuals, it could eventually mean a violation of private property rights, by considering a road of private nature as public, which has not been expropriated or legally acquired by the administration.

Then, as noted in the previous response, an approval (visado) of a plan that certifies the existence of a public road that does not have such condition could be an absolutely null act. Therefore, in accordance with the General Law of Public Administration, in that case, it cannot be presumed legitimate (Article 169); it cannot be rectified by law, neither by correction (saneamiento) nor by validation (convalidación) (Article 172); and the administration is obligated to annul it ex officio (Article 174.1), through the lesivity proceeding when it is an act declaratory of rights, or through the procedure provided in Article 173 of the General Law of Public Administration when, in addition to being an act declaratory of rights, the nullity is absolute, evident, and manifest.

Furthermore, the administrative act could be challenged by the citizen through administrative or judicial channels, in accordance with Article 175.

Regarding the responsibility that an approval (visado) under the indicated conditions could generate, Article 170.1 of the General Law of Public Administration provides that "ordering the execution of an absolutely null act shall produce civil liability for the Administration, and civil, administrative, and eventually criminal liability for the public servant, if the execution were to take place." Hence, the liability regime for the administration (Articles 190-198), the liability regime for the public servant towards third parties (Articles 199-2010), and the disciplinary liability regime for the public servant (Articles 211-213) established in that same Law may be applicable.

Article 33 of the National Cadastre Law establishes that "administrative officials who authorize registrable titles, notaries, judges, or registrars who fail to comply with the provisions of this chapter shall be sanctioned disciplinarily with a fine of one hundred colones, which shall be doubled in case of recidivism, without prejudice to the suspension or dismissal to which they may be liable for their repeated non-observance of such provisions." In legal opinion no. C-240-2000 of September 29, 2000, we indicated that "the survey plan is, by provision of Article 30, second paragraph, ibid., a registrable document before the National Cadastre (Catastro Nacional), and, on the other hand, the act of approving it carried out by the municipal official in charge of doing so constitutes an authorization for the purpose of registration in the Public Property Registry of the segregated lot" and that what is provided in Article 33 is applicable when the authorization of the plan has been done in contravention of the rules established by the National Cadastre Law.

And, regarding the potential criminal liability of an official who unduly grants a municipal approval (visado municipal), in the recently cited legal opinion, we stated that:

"Article 37 of the Urban Planning Law refers, regarding the penalty, not the type of crime, to Article 372 of the Penal and Police Code of August 22, 1941, in force when the Urban Planning Law was enacted, but now repealed by the currently valid Penal Code. The punishable conduct is defined by numeral 37 of the Urban Planning Law, an article that establishes that 'The municipal official who authorizes or is responsible for the approval (visado) of a plan, with evident violation of urban development regulations, shall be liable to the penalty established by Article 372 of the Penal Code.' But, since the article to which the cited Article 37 of the Urban Planning Law referred is repealed, regarding the penalty, the conduct thus defined lacks a sanction.

(...)

Now, in relation to potential criminal liability, it is not necessary that a rule like the cited Article 37 refer to a provision where conduct is defined for an official who acts contrary to what the regulations establish, or fails to comply with the duties they impose, to incur criminal liability.

Thus, the approval (visado) of plans in violation of what urban development regulations establish is a conduct that can be placed under other criminal categories, especially those whose protected legal right consists of the duties of public office. Such conduct could fit the crime of malfeasance (prevaricato), punishable by Article 358 of the Penal Code, or the crime of failure to fulfill duties (incumplimiento de deberes) under Article 332 ibid., depending on how the conduct occurs in the specific case, and provided that the conduct, in addition to being typical, is unlawful and culpable."

Sincerely,

Elizabeth León Rodríguez

Dictamen : 231 del 12/08/2021 12 de agosto de 2021 PGR-C-231-2021 Señor Steven Barrantes Núñez Alcalde Municipalidad de Coto Brus Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. MCB-AM-322-2021 de 20 de julio de 2021, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:

“1. ¿Es jurídicamente posible aprobar con el Visado Municipal, planos que presentan derechos de vía menores a 14.00m en caminos vecinales?

2. ¿Es jurídicamente posible aprobar con el Visado Municipal, planos que indican un acceso de “Calle Pública”, pero dicha vía no se encuentra registrada como tal por este municipio?

3. En el caso de que lo planteado anteriormente no sea jurídicamente posible, ¿Cuáles serían las repercusiones o responsabilidades de aprobarse con visado Municipal los planos en dichos términos?” Conforme con lo dispuesto en el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (6815 de 27 de setiembre de 1982), se adjunta el criterio de la asesoría legal que responde las tres preguntas formuladas.

Para responder las interrogantes planteadas, estimamos oportuno referirnos previamente a la demanialidad de las vías públicas, el ancho mínimo del derecho de vía y la declaratoria de vías públicas de la red vial cantonal.

I. Sobre la demanialidad de las vías públicas, ancho mínimo del derecho de vía y su constitución

De conformidad con el artículo 4° de la Ley de Construcciones (no. 833 de 2 de noviembre de 1949), vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y Reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público. De tal modo, y según el artículo 5° de esa misma ley, las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y, por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común.

En ese mismo sentido, el artículo 2° de la Ley General de Caminos Públicos (no. 5060 de 22 de agosto de 1972), dispone que son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro, y que, las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción.

También, conforme con los artículos 40, 43 y 44 de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968), las vías resultantes de los procesos de fraccionamiento y urbanización, se constituyen en vías públicas que pasan a integrar el dominio público municipal.

A lo anterior, cabe añadir que el artículo 227 inciso 1) del Código Penal (Ley no. 4573 de 4 de mayo de 1970) establece una pena de prisión de seis meses a cuatro años o con quince a cien días multa, a quien sin título de adquisición o sin derecho de poseer, detentare suelo o espacio correspondiente a calles, caminos, jardines, parques, paseos u otros lugares de dominio público, o terrenos baldíos o cualquier otra propiedad raíz del Estado o de las municipalidades.

Con base en esas disposiciones, no queda ninguna duda de que las vías públicas son bienes de dominio público, y que, en los términos de los artículos 261 y 262 del Código Civil, se encuentran fuera del comercio y no es posible su apropiación u ocupación, por ningún medio, por parte de particulares. (Véanse nuestros dictámenes nos. C-113-2018 de 23 de mayo de 2018, C-287-2017 de 7 de diciembre de 2017, C-268-2016 de 16 de diciembre de 2016, entre otros).

La imposibilidad de que las vías públicas sean ocupadas por particulares está “Artículo 28.- Queda terminantemente prohibido al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y a las Municipalidades otorgar permisos o derechos de ocupación, disfrute, uso o simple posesión del derecho de vía de los caminos públicos o ejercer actos que impliquen en cualquier forma tenencia de los mismo por parte de las personas. Los que ejercieren tales actos sobre terrenos públicos al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o de las Municipalidades serán desalojados administrativamente por éstos dentro de los siguientes quince días contados a partir de la prevención escrita que se efectúe al responsable; todo sin perjuicio de la multa aplicable y del resarcimiento de los daños y perjuicios que se hubieren causado.” Debe señalarse que la condición demanial y la prohibición citada, recaen sobre todo el derecho de vía, entendiendo por éste el “derecho que recae sobre una franja de terreno de naturaleza demanial y que se destina a la construcción de obras viales para la circulación de vehículos o el tránsito de personas o de otras obras relacionadas con la seguridad, el ornato, la nomenclatura vial, el anuncio informativo de servicios, las actividades y los destinos turísticos, así como para la instalación de paradas de vehículos de transporte público o parabuses.” (Artículo 2° inciso 43 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, no. 9078 de 4 de octubre de 2012).

En similar sentido, el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (no. 6411 de 24 de octubre de 2019) define el derecho de vía como “Aquella área o superficie de terreno, propiedad del Estado, destinada al uso de una vía, que incluye la calzada, zonas verdes y aceras, con zonas adyacentes utilizadas para todas las instalaciones y obras complementarias. Esta área está delimitada a ambos lados por los linderos de las propiedades colindantes en su línea de propiedad.” (Artículo 6° inciso 39).

Resulta de interés mencionar que la Ley General de Caminos clasifica las vías públicas en aquellas que integran la red vial nacional y aquellas que forman parte de la red vial cantonal. La red vial nacional es propiedad del Estado, es administrada por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y está constituida por las carreteras. La red vial cantonal es administrada por los Gobiernos Locales, la integran las vías públicas no incluidas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la red vial nacional, y que se clasifican, a su vez, en tres categorías: caminos vecinales, caminos no clasificados y calles locales.

Esa misma Ley, en su artículo 4°, dispone expresamente cuál debe ser el ancho mínimo de los derechos de vía de los caminos vecinales y carreteras, disponiendo que el ancho de las carreteras no puede ser menor de veinte metros y el de los caminos vecinales, no puede ser inferior a catorce metros.

Como ya hemos señalado en otras oportunidades, esa norma únicamente establece el ancho mínimo del derecho de vía de los caminos vecinales, por lo que, la medida correspondiente a las calles locales será la que se determine en el plan regulador local, y, en su ausencia, resultan aplicables las normas del Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU. (Al respecto, véanse nuestros dictámenes nos.C-070-2011 de 16 de marzo de 2011, C-268-2016 de 16 de diciembre de 2016 y C-014-2017 de 25 de enero de 2017).

Ahora bien, en cuanto a la declaratoria de vías públicas de la red vial cantonal, con base en las disposiciones antes citadas, y, además, los artículos 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos y 40, 53 y 56 de la Ley de Planificación Urbana, hemos reiterado que las Municipalidades pueden declarar nuevas vías públicas cantonales en los siguientes supuestos: 1) cuando el terreno sea de dominio público y se cumplan los requisitos correspondientes a la mutación demanial, 2) cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al servicio público y no sea de dominio particular, 3) cuando el camino sea de dominio privado pero exista cesión, compra o expropiación del terreno particular, y 4) cuando se reciban las áreas públicas resultantes de un proceso de urbanización. (Dictámenes nos. C-256-2011 de 21 de octubre de 2011, C-172-2012 de 6 de julio de 2012, C-066-2017 de 3 de abril de 2017, C-291-2020 de 19 de julio de 2020, C-196-2021 de 2 de julio de 2021).

En atención al artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1977), los actos administrativos dictados por las Municipalidades en el ejercicio de sus competencias de mantenimiento, planificación, construcción y ampliación de la red vial cantonal, deben estar fundamentados en criterios técnicos y cumplir con los requisitos dispuestos al efecto.

Con el fin de satisfacer el interés público y promover una adecuada conectividad urbana, al momento de declarar una vía pública el Municipio debe valorar las condiciones técnicas y requisitos de medida, y determinar la necesidad de obras de mejoramiento, reconstrucción o ampliación. Todo de acuerdo con lo que exigen el Reglamento a la Primera Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 40137 de 12 de diciembre de 2016), el Manual de Especificaciones Técnicas para Realizar el Inventario y Evaluación de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 38578 de 25 de junio de 2014), y la demás normativa existente al respecto, así como los lineamientos técnicos que, según la Ley 9329, y la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (no. 4786 del 5 de julio de 1971) le corresponde emitir al MOPT.

Con base en esos criterios técnicos, corresponde al Concejo Municipal la declaratoria de los caminos públicos, conforme con lo dispuesto en el artículo 13 inciso p) del Código Municipal (Ley no. 7794 de 30 de abril de 1998) en ejercicio de sus competencias en materia de planeamiento urbano. (Véanse los dictámenes C-172-2012 y C-066-2017 citados y el C-291-2020 de 17 de julio de 2020).

De igual modo, al recibirse las áreas públicas de una urbanización, debe constatarse que las vías cumplan con las medidas y requisitos técnicos correspondientes, pues, de lo contrario, no podrían ser aceptadas por el Gobierno Local ni otorgarse el visado de los planos, necesario para inscribir los lotes resultantes. (Artículos 34, 36 y 38 de la Ley de Planificación Urbana y dictámenes nos. C-380-2003 de 2 de diciembre de 2003, C-412-2008 de 14 de noviembre de 2008 y C-291-2020 de 17 de julio de 2020).

De tal forma, resulta claro que pueden ser consideradas vías públicas integrantes de la red vial cantonal, únicamente aquellas que hayan sido declaradas por la Municipalidad, en los supuestos antes señalados.

II. Respuesta a las preguntas planteadas

“1. ¿Es jurídicamente posible aprobar con el Visado Municipal, planos que presentan derechos de vía menores a 14.00m en caminos vecinales?” En virtud del principio de legalidad (artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la Constitución Política), la administración pública se encuentra sometida al ordenamiento jurídico, y, en consecuencia, sus actos también están sometidos al bloque de legalidad.

De tal forma, las Municipalidades no pueden desconocer, de ningún modo, el ancho mínimo del derecho de vía de los caminos vecinales que establece el artículo 4° de la Ley General de Caminos, ni el ancho del derecho de vía de las calles locales que establezca el plan regulador local, o, en su defecto, el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones.

Recuérdese que, el artículo 28 de la Ley General de Caminos prohíbe expresamente “otorgar permisos o derechos de ocupación, disfrute, uso o simple posesión del derecho de vía de los caminos públicos o ejercer actos que impliquen en cualquier forma tenencia de los mismos por parte de las personas.” Nuestra jurisprudencia administrativa, ha sostenido que el visado de un plano se asocia al "visto bueno que, tras su examen o revisión, estampan las autoridades administrativas competentes en un documento, generalmente con sello oficial, para certificar su ajuste o conformidad al ordenamiento, sirviendo de medio de control o comprobación de requisitos y disposiciones legales; bien para aprobar o autorizar el uso con determinados fines, proseguir los trámites ante otras dependencias públicas, etc”. (Opiniones Jurídicas nos. OJ-123-2000 de 10 de noviembre de 2000, OJ-089-2002 de 11 de junio de 2002 y dictamen no. C-066-2002 de 4 de marzo de 2002).

Por tanto, no podría otorgarse un visado a un plano en el que se indique un derecho de vía menor al que normativamente corresponde a la vía pública concreta, pues, se estaría certificando la conformidad del plano con el ordenamiento jurídico, cuando, realmente, estaría incumpliendo la normativa correspondiente que determina el ancho mínimo del derecho de vía.

Un visado otorgado en esos términos, podría implicar que se considere como propiedad privada parte de la vía pública, pues, recuérdese que el derecho de vía está delimitado a ambos lados por los linderos de las propiedades colindantes en su línea de propiedad, y la inscripción de un plano en el Catastro Nacional con el visado municipal correspondiente, puede dar lugar a la constitución e inscripción de un derecho real. (Artículos 30 de la Ley del Catastro Nacional y 79 de su Reglamento).

Y, en el caso de la cesión de áreas públicas que establece el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, si se acepta la cesión y se visa un plano que en el que se indique un derecho de vía menor al que normativamente corresponde, podría implicar que las vías públicas resultantes no cumplan con la medida correspondiente.

“2. ¿Es jurídicamente posible aprobar con el Visado Municipal, planos que indican un acceso de “Calle Pública”, pero dicha vía no se encuentra registrada como tal por este municipio?” Como se expuso anteriormente, pueden ser consideradas vías públicas, integrantes de la red vial cantonal, únicamente aquellas que hayan sido declaradas por la Municipalidad, en los supuestos señalados y cumpliendo los requisitos técnicos correspondientes.

De forma que, si una Municipalidad emite un acto administrativo, por ejemplo, un visado de un plano, con el cual hace constar la naturaleza pública de un camino, cuando realmente éste no goza de tal condición, estaríamos frente a un acto administrativo irregular. Y así lo hemos considerado en otras oportunidades al indicar que el visado en un plano catastrado u otro acto municipal que haga constar la existencia de un camino público que no posee tal condición, son actos dictados de manera ilegítima, viciados de nulidad. (Dictamen no. C-196-2021 de 2 de julio de 2021).

Al respecto, tómese en cuenta que la Ley General de la Administración Pública establece que será válido el acto administrativo que se conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico (artículo 128), que la falta o defecto de algún requisito del acto administrativo, expresa o implícitamente exigido por el ordenamiento jurídico constituirá un vicio de éste y que será inválido el acto sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico (artículo 158).

Uno de los elementos sustanciales del acto administrativo es el motivo (artículo 133), es decir, los antecedentes de hecho y de derecho que permiten a la administración el dictado del acto administrativo. Ello quiere decir que la ausencia de ese elemento conlleva la imposibilidad de ejercer la competencia en el caso particular, es decir, la imposibilidad de dictar el acto correspondiente.

De tal forma, el dictado de un acto administrativo que implique el reconocimiento de una vía pública que no tiene esa condición, podría carecer de motivo, y, en consecuencia, el acto podría tener un vicio de nulidad absoluta.

“3. En el caso de que lo planteado anteriormente no sea jurídicamente posible, ¿Cuáles serían las repercusiones o responsabilidades de aprobarse con visado Municipal los planos en dichos términos?” En primer término, debe señalarse que, un acto administrativo que reconozca indebidamente la existencia de una vía pública que no tiene esa condición, podría generar afectaciones, tanto para el Gobierno Local como para los particulares. Para el Municipio podría implicar la obligación de dar mantenimiento a una vía que realmente no forma parte de la red vial cantonal, y, para los particulares, eventualmente, podría significar una violación al derecho de propiedad privada, al considerarse como pública una vía de naturaleza privada, que no ha sido Luego, como se apuntó en la respuesta anterior, un visado de un plano que haga constar la existencia de un camino público que no tiene tal condición podría ser un acto absolutamente nulo. Por ende, conforme con la Ley General de la Administración Pública, en ese caso, no puede presumirse legítimo (artículo 169); no puede arreglarse a derecho ni por saneamiento ni por convalidación (artículo 172); y la administración está obligada a anularlo de manera oficiosa (artículo 174.1), mediante el proceso de lesividad, cuando sea un acto declaratorio de derechos, o, mediante el procedimiento dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando, además de ser un acto declaratorio de derechos, la nulidad sea absoluta, evidente y manifiesta.

También, el acto administrativo podría ser impugnado por el administrado, en la vía administrativa o la judicial, conforme con lo dispuesto en el artículo 175.

En cuanto a la responsabilidad que podría generar un visado en las condiciones señaladas, el artículo 170.1 de la Ley General de la Administración Pública dispone que “ordenar la ejecución del acto absolutamente nulo producirá responsabilidad civil de la Administración, y civil, administrativa y eventualmente penal del servidor, si la ejecución llegare a tener lugar.” De ahí que, pueden resultar aplicables el régimen de responsabilidad de la administración (artículos 190-198), el de responsabilidad del servidor público ante terceros (artículos 199-2010) y el de responsabilidad disciplinaria del servidor (artículos 211-213), dispuestos en esa misma Ley.

El artículo 33 de la Ley del Catastro Nacional, establece que “los funcionarios administrativos que autoricen títulos inscribibles, los notarios, jueces o registradores, que incumplan las disposiciones del presente capítulo, serán sancionados disciplinariamente con multa de cien colones, que se elevará al doble en caso de reincidencia, sin perjuicio de la suspensión o separación a que puedan ser acreedores por su reiterada inobservancia de tales disposiciones.” En el dictamen no. C-240-2000 de 29 de setiembre de 2000, indicamos que “el plano de agrimensura es, por disposición del artículo 30, párrafo segundo, ibídem, un documento inscribible ante el Catastro Nacional, y, por otro lado, el acto de visarlo que lleva acabo el funcionario municipal encargado de ello, constituye una autorización para efecto de inscripción en el Registro Público de la Propiedad del lote segregado” y que lo dispuesto en ese artículo 33 resulta aplicable cuando la autorización del plano se haya hecho contraviniendo las normas que establece la Ley del Catastro Nacional.

Y, en cuanto a la posible responsabilidad penal de un funcionario que otorgue indebidamente un visado municipal, en el dictamen recién citado, señalamos que:

“El artículo 37 de la Ley de Planificación Urbana remite, en cuanto a la pena, no al tipo, al artículo 372 del Código Penal y de Policía de 22 de agosto de 1941, vigente al promulgarse la Ley de Planificación Urbana, pero ya derogado por el Código Penal actualmente vigente. La conducta punible la tipifica el numeral 37 de la Ley de Planificación Urbana, artículo que establece que "El funcionario municipal que autorice o responda por el visado de un plano, con violación evidente de los reglamentos de desarrollo urbano, se hace acreedor a la pena que establece el artículo 372 del Código Penal." Pero, al estar derogado el artículo al cual remitía el citado artículo 37 de la Ley de Panificación Urbana, en cuanto a la pena, la conducta así tipificada carece de sanción.

(…)

Ahora bien, y en relación con la eventual responsabilidad penal, no es necesario que una norma como el artículo 37 citado remita a una disposición donde se tipifique una conducta para que un funcionario que actúa en contraposición con lo que la normativa establece o incumpla los deberes que esta le señala, incurra en responsabilidad penal.

De modo tal que el visado de planos con violación de lo que los reglamentos de desarrollo urbano establecen, es una conducta que puede ubicarse en otros tipos penales, sobre todo en aquellos cuyo bien jurídico tutelado consiste en los deberes de la función pública. Un tal conducta podría encajar en el delito de prevaricato, sancionado por el artículo 358 del Código Penal, o en el delito de incumplimiento de deberes del artículo 332 ibídem, según como se de la conducta en el caso concreto, y siempre que la misma, además de típica, sea antijurídica y culpable.” De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez