Obligation to cede right-of-way without compensationObligación de ceder derecho de vía sin indemnización

Opinion : 268 of 16/12/2016 C-268-2016 December 16, 2016 Mr. Arnoldo Barahona Cortés Mayor Municipality of Escazú Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your official letter No. DA-148-2014, in which you inquire: "Is an individual obligated to set back within the property line of the real estate of which they are the owner, in order to comply with the road provision established at the national or cantonal level, depending on the type of road where their property is located? If so, must that obligation be compensated for constituting an expropriation or is it part of the urban planning limitations that individuals must bear?" The question posed does not admit a single, all-encompassing answer covering all the particular situations that may arise; therefore, various scenarios will be presented, noting that the intent is not to provide a closed or exhaustive list (which could prove insufficient), but rather an exemplification of different cases in which the individual would be obligated to withdraw from the right-of-way (derecho de vía), without compensation for the respective strip of land.

I. PRELIMINARY CLARIFICATIONS

The Law on Transit on Public Land Routes and Road Safety, No. 9078 of October 4, 2012, defines right-of-way (derecho de vía) as the "right that falls upon a strip of land of public domain (demanial) nature and that is destined for the construction of road works for the circulation of vehicles or the transit of persons or other works related to safety, adornment, road nomenclature, informational signage for services, activities, and tourist destinations, as well as for the installation of public transport vehicle stops or bus shelters" (Article 2, subsection 43).

The Regulation of the National Institute of Housing and Urbanism for the national control of subdivisions and urbanizations, Article I.9, defines right-of-way (derecho de vía) as the total width of a road, "that is, the distance between property lines." The public domain (demanial) character of rights-of-way (derechos de vía) is also established, among others, in Articles 4 and 5 of the Construction Law, No. 833 of November 2, 1949, and in numeral 227.1) of the Penal Code:

"Article 4.- Definition. A public road is any land of public domain and common use, which by provision of the administrative authority is destined for free transit in accordance with planning laws and Regulations and which is in fact already destined for that public use…" "Article 5.- Right. Public roads are inalienable and imprescriptible and therefore, no mortgage, seizure, use, usufruct, or easement (servidumbre) may be constituted upon them for the benefit of a specific person, under the terms of common law…" "Article 227.- Public Domain Shall be sanctioned with imprisonment from six months to four years or with a fine of fifteen to one hundred days: 1) Anyone who, without a title of acquisition or without a right to possess, occupies land or space corresponding to streets, roads, gardens, parks, promenades, or other places of public domain, or vacant lands or any other real property of the State or of the municipalities." The Constitutional Court (Sala Constitucional) develops that regime in judgment No. 2306-91, a precedent of repeated citation in that court:

"public roads … are lands of public domain, as expressly defined by the Construction Law in its Articles 4, 5, and 6; Article 28 of the General Law of Public Roads, Articles 44 and following of the Urban Planning Law, in relation to Articles 261 and 262 of the Civil Code and subsection 14 of Article 121 and 174 of the Political Constitution.- The public domain is comprised of goods that manifest, by the express will of the legislator, a special destiny of serving the community, the public interest.- They are the so-called dominical goods, dominial goods, public goods or things, or public property, which do not belong individually to private parties and which are destined for public use and subjected to a special regime, outside the commerce of men.- That is, affected by their own nature and vocation.- Consequently, these goods belong to the State in the broadest sense of the concept, they are affected by the service they provide and which is invariably essential by virtue of an express norm.- Characteristic notes of these goods are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged nor be susceptible to encumbrance under the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for interdicts to recover domain.- As they are outside commerce, these goods cannot be the object of possession, although a right to use can be acquired, though not a right to property … Consequently, the national regime of public domain goods, such as the roads of the Capital City, whether municipal or national streets, sidewalks, parks, and other public sites, places them outside the commerce of men …" Its public domain (demanial) character is, then, indisputable:

"The general routes of communication, whether national highways, streets, or local roads, according to the classification established by the General Law of Public Roads, belong to the public domain (Articles 261, 261 [sic], and 263 of the Civil Code; 4, 5, and 6 of the Construction Law, 2 and 28 of the General Law of Public Roads, 44 and 45 of the Urban Planning Law). 'The public domain is comprised of goods that manifest, by the express will of the legislator, a special destiny of serving the community, the public interest, and that are destined for public use and subjected to a special regime, outside the commerce of men; that is, affected by their own nature and vocation. Consequently, these goods belong to the State in the broadest sense of the concept, they are affected by the service they provide and which is invariably essential,' as this Court has stated in Judgment No. 2306-91 of fourteen hours and five minutes of November sixth, nineteen ninety-one, Considering IV. Over public roads, two jurisdictions exist, the national and the municipal, in the terms indicated in Article 2 of the General Law of Public Roads, and in the case of local roads, conservation and vigilance correspond to the local government. Consequently, there is no doubt about the public domain (demanial) nature of communication routes." (Constitutional Court, vote No. 846-95).

The national road network is property of the State, is administered by the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), and is constituted by highways. The cantonal road network is comprised of the public roads not included by the Ministry of Public Works and Transport within the national road network, in three categories: local roads, unclassified roads, and local streets; their administration and ownership correspond to the municipalities (Articles 1 and 2 of the General Law of Public Roads, No. 5060 of August 22, 1972; numeral 2 of the Law on Transit on Public Land Routes and Road Safety; and Article 2 of the Special Law for the transfer of competencies: full and exclusive attention to the cantonal road network, No. 9329 of October 15, 2015).

Article 4 of the General Law of Public Roads refers to the minimum width of rights-of-way (derechos de vía) for local roads and highways:

"ARTICLE 4.- The width of highways and local roads shall be what the Technical Departments of the Ministry of Public Works and Transport indicate, without it being able to be less than twenty meters for the former and fourteen meters for the latter." As concluded in Opinion No. C-070-2011 of March 16, 2011, this rule does not regulate the width of local streets; therefore, it shall be that determined by the Regulatory Plan (Plan Regulador), approved by the Urban Planning Directorate and published in the official gazette (Article 17 of the Urban Planning Law), which must: respond to the satisfaction of the general interest, adjust to parameters of reasonableness, and adhere to the rules of science and technique, and to elementary principles of logic and convenience (Articles 16 and 160 of the General Law of Public Administration).

The Regulatory Plan is of obligatory compliance for the municipality that adopted it, which does not have the authority to disregard it discretionally (Opinions numbers C-327-2001 of November 28, 2001, C-93-2004 of March 19, 2004, C-20-2009 of January 29, 2009, and C-070-2011 of March 16, 2011).

That instrument has a normative nature (Opinions and Pronouncements C-100-1995 of May 10, 1995, O.J.-011-1996 of March 8, 1996, and O.J.-042-2005 of March 31, 2005); however, by reason of its hierarchy —an administrative act of a general nature (judgments numbers 6653-2000 and 4252-2002 of the Constitutional Court and Legal Opinion number O.J.-011-1996)— the Regulatory Plan cannot violate provisions of superior rank (Opinion No. C-093-2007 of March 27, 2007).

In the absence of regulation of street width in local Regulatory Plans, the rules of the Regulation for the national control of subdivisions (fraccionamientos) and urbanizations issued by the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) become applicable, by virtue of Transitory Provision II of the Urban Planning Law (Opinions numbers C-327-2001 of November 28, 2001, C-155-2009 of June 1, 2009, and C-070-2011 of March 16, 2011).

II.EXCLUSION OF THE RIGHT-OF-WAY (DERECHO DE VÍA) IN LANDS SUBJECT TO TITLING THROUGH POSSESSORY INFORMATION PROCEEDINGS (DILIGENCIAS DE INFORMACIÓN POSESORIA)

One of the modes of acquiring real estate property is by adverse possession (prescripción positiva) or usucapion (usucapión), through the exercise of possession in a public, peaceful, and uninterrupted manner and as owner, for a minimum period of ten years (Articles 856 and 860 of the Civil Code).

Titling, or the procedure to obtain a registrable title of domain, regulated in the Law of Possessory Information (Informaciones Posesorias), No. 139 of July 14, 1941, has adverse possession (usucapión) as its prerequisite, with the requirements enumerated by law (Articles 853 to 860 of the Civil Code and Law of Possessory Information):

"GENERAL REGIME OF USUCAPION (USUCAPIÓN): In principle, it must be indicated that possessory information proceedings (diligencias de información posesoria) regulated in the Law of Possessory Information No. 139 of July 14, 1941, and its reforms, are a non-contentious judicial procedure through which a property title for real estate registrable in the Public Registry is formalized. In general, this procedure is intended for possessors who lack a registrable title in the Public Registry to obtain one. Article 1 of that Law provides that for the possessor of real property to request the granting of the title based on the possessory information procedure, they must demonstrate possession for more than ten years under the conditions indicated in Article 856 of the Civil Code, namely, in the capacity of owner, continuous, public, and peaceful. The foregoing requirements of time and condition characterize the possession necessary to usucapt. To obtain ownership of real property by adverse possession (prescripción positiva), in addition to possession under the indicated conditions, Article 853 of the Civil Code indicates as requirements: the translative title of domain and good faith. From the foregoing and from the provisions of Article 8 of the Law of Possessory Information, which characterizes the possessory information procedure as a non-contentious judicial process —in which the emergence of a claim or opposition from any person or the State causes the matter to be suspended and referred to the declaratory proceeding for discussion and resolution, or for the file to be archived and the administrative remedy deemed exhausted, respectively—, it follows that the titling of the real estate has as a requirement the acquisition of the property. That is, the moment of acquisition of property by adverse possession (usucapión) is distinguished from the moment when that situation is asserted in the possessory information procedure to obtain a registrable title in the Public Registry. Hence, adverse possession (usucapión) is considered a mode of acquiring property and other possessable real rights, and titling as the procedure through which, once the requirements of adverse possession (usucapión) are verified, the registrable property title is conferred." (Constitutional Court, vote No. 4587-97, excerpt reiterated in vote No. 247-2001).

Thus, property over land is acquired, not by the titling carried out, but by having exercised over it a possession "ad usucapionem," in accordance with the law:

"Usucapion (Usucapión) is an original mode of acquiring a possessable real right through the passage of time with the requirements of law. The acquisitive legal effect of usucapion (usucapión) occurs automatically with the passage of time combined with a qualified possession that meets the conditions set for possession ad usucapionem, and the other requirements established by law." (Constitutional Court, vote No. 4587-97).

The "declaratory," "not constitutive" effect on the property right that titling entails was referenced by the First Chamber (Sala Primera) in judgment No. 11 of 15 hours 30 minutes of March 11, 1988: "if the person has not exercised possession ad usucaionen [sic], whether because their possession is not as owner, or is defective, or lacks just title or good faith, they cannot acquire ownership, because the Law of Possessory Information is not a means of acquiring ownership but a procedure for obtaining a registrable title"; as well as in vote No. 94 of 15 hours of March 14, 1990, a precedent of repeated citation in that court:

"It has already been resolved that possessory titles respond to the perceived need to allow possessors who do not have a registered property title to legitimize that apparent ownership, since in accordance with Article 267 of the Civil Code, for property over real estate to have all legal effects, it must be duly registered in the General Property Registry. To obtain registration it is necessary to prove useful, effective possession, for all the time and with all the other requirements indicated by law for usucapion (usucapir), and it is thus that the title granted is nourished by that de facto situation, sufficient to generate ownership in accordance with the law." To acquire real estate ownership by adverse possession (prescripción positiva) or usucapion (usucapión), the possession must be legitimate, and over real estate susceptible of being appropriated by private parties:

"Regarding the concept of the object of possession, what is important for the purposes of resolving this action of unconstitutionality is to specify that things that are within commerce are susceptible to possession —and to the special ad usucapionem. Commerce is said to be equivalent to what is known as legal traffic, so things are within commerce when they are in the legal possibility of being the object of a patrimonial legal transaction. Article 262 of the Civil Code establishes that public things are outside patrimonial traffic." (Constitutional Court, vote No. 4587-97).

In that sense, it is clear that goods belonging to the public domain cannot be validly possessed by persons, because they are affected by a purpose of general utility. Therefore, their occupation does not qualify as legitimate, qualified, or useful possession, for the purposes of usucapion (usucapir):

"Article 262.- Public things are outside commerce; and they may not enter it, while it is not legally so provided, separating them from the public use to which they were destined." (Civil Code).

Multiple resolutions of the Constitutional Court reaffirm the legal impossibility of possessing and usucapting public domain goods by private parties:

"The public domain is comprised of goods that manifest, by the express will of the legislator, a special destiny of serving the community, the public interest.- They are the so-called dominical goods, dominial goods, public goods or things, or public property, which do not belong individually to private parties and which are destined for public use and subjected to a special regime, outside the commerce of men.- That is, affected by their own nature and vocation.- Consequently, these goods belong to the State in the broadest sense of the concept, they are affected by the service they provide and which is invariably essential by virtue of an express norm.- Characteristic notes of these goods are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged nor be susceptible to encumbrance under the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for interdicts to recover domain.- As they are outside commerce, these goods cannot be the object of possession, although a right to use can be acquired, though not a right to property." (Vote No. 2306-91).

"When a good is integrated into the public domain regime, it acquires a series of essential characteristics such as inalienability, imprescriptibility, and unseizability. From these conditions it follows that these goods are not expropriable, since this would imply alienation and they are inalienable. Likewise, usucapion (usucapión) is also not a means to acquire them; inalienable things, being outside the commerce of men, are not subject to possession by private parties, and therefore, are imprescriptible as long as they retain such character or the destiny of public utility to which they are affected." (Vote No. 2988-99).

"It is clear that, being public domain (demaniales) goods, they are not susceptible to being possessed, and much less, to having ownership acquired over them, which is explained by the typical characteristics of these goods: inalienability, imprescriptibility, and unseizability." (Vote No. 454-2006).

"It must be emphasized that public domain (demaniales) goods are inalienable and imprescriptible and that their occupation cannot generate any right in favor of the occupier, regardless of the time during which such occupation has been prolonged." (Vote No. 18836-2014).

"Regarding the attributes of public domain (demaniales) goods: The ownership of public domain goods is held by the State in its capacity as administrator, whereby it must be understood that these are goods that belong to the 'Nation' and form part of the public patrimony; and that, due to their special legal nature, they present the following attributes: they are imprescriptible, which implies that through the passage of time, the right of ownership over them cannot be acquired, not even by mere possession, that is, they cannot be acquired through usucapion (usucapión), just as they cannot be lost by prescription… and they are inalienable, which translates into the condition that they are outside the commerce of men; whereby they cannot be alienated, sold, or acquired, neither gratuitously nor onerously, neither by private parties, nor by the State, so that they are excepted from the commerce of men and subject to a special and reinforced legal regime. Furthermore, their use and exploitation is subject to police power, since, being goods that cannot be the object of possession, and much less of ownership, their utilization and exploitation is possible only through duly authorized acts, whether by concession or use permit, granted by the competent authority; and the constant control by the Public Administration. Thus it comprises real estate that has a nature and legal regime virtually opposite to private property, deriving from the provisions of Article 45 of the Constitution." (Vote No. 3113-2009).

The First Chamber (Sala Primera) also considers the characteristic of imprescriptibility of the public domain (not susceptible to acquisition through the passage of time under the figure of usucapion (usucapión)) "since the possession exercised by private parties does not generate any property right, no matter the time during which it has been possessed" (judgment No. 7 of 15 hours 5 minutes of January 20, 1993, Considering IV). And it notes the attribute of inalienability, by which their occupation, possession, or tenure by private parties does not generate any right for them (judgments numbers 1070-F-S1-2010, Considering VIII; 1088-F-S1-2011, Considering V; 1675-F-S1-2012, Considering VI; 286-F-SI-2015, Considering VIII, and 213-F-S1-2016, Considering XI).

Any transaction that tends to dispose of public domain (demaniales) lands is absolutely null (Political Constitution, Article 129, paragraph 4); Civil Code, numerals 19, 261, 262, 627 subsection 2), 629, 631, 835, 844, and 1061):

"… being a public domain (demanial) good … it simply could never be transacted or negotiated regarding the transmission of its ownership, since being affected to the public domain, it is imprescriptible, non-transferable, and inalienable … being a public domain (demanial) good, one cannot invoke in defense the existence of an agreement between parties to exercise ownership over it, if it is non-transferable." (First Chamber (Sala Primera), vote No. 506-2007).

And the eventual delay in taking measures against illegal occupants of the public domain (demanio), given its very inalienable and imprescriptible nature, does not entail the recognition of any right (judgments of the Constitutional Court Nos. 447-91 and 6192-95, of repeated citation in that court).

Therefore, rights-of-way (derechos de vía), being of public domain, are not susceptible to valid possession to claim adverse possession (prescripción positiva), as they are inalienable and imprescriptible. It is, thus, unquestionable that if one wishes to invoke the right of property over rights-of-way (derechos de vía), a possession equal to or greater than ten years, prior to their being affected, must be proven:

«A public good can be natural or artificial, depending on whether it involves goods declared public by the legislator considering them in the state in which nature presents or offers them (a river, for example), or goods declared public by the legislator but whose creation or existence depends on a human act (construction of a street or a public park, for example). In our legislation to define it, Article 261 of the Civil Code follows the concept of being affected to a public purpose, by stating that "Public things are those that, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those from which everyone can benefit by being given over to public use".- Affectation is the act or manifestation of will of the public power, by virtue of which the thing is incorporated into the use and enjoyment of the community, and it can be effected by law or by administrative act. Doctrine distinguishes between "assignment of public character" to a good and the "affectation" of that good to the public domain. The assignment of public character means establishing that that specific good would have public domain (demanial) quality; thus, for example, the general legal norm would say that all public roads are integrants or dependents of the public domain, and this means that both the current ones and those that are built in the future are. In contrast, affectation means that the good declared as public domain (dominial) is effectively incorporated into public use, and this has to do with the acceptance and receipt of public works when they are built by administration, or with the conclusion of the works and their official receipt, when a private party carries them out (construction of an urbanization or subdivision (fraccionamiento), for example).- This is why it is said that affectation can be declared by law generically, or by an administrative act, which must necessarily conform to the legal norm that serves as its reference (principle of legality).» (Constitutional Court, vote No. 3145-96, reiterated by vote No. 16629-2012).

In this regard, in Opinion No. C-053-2006 of February 14, 2006, it was indicated that private parties cannot acquire ownership over "public domain goods already existing at the time of conducting a possessory information proceeding, such as could be, for example, the rights-of-way (derechos de vía) alluded to in Articles 4 of the General Law of Public Roads, and 4 and 5 of the Construction Law, No. 833 of November 4, 1949 … unless it is demonstrated in a conclusive manner that they were possessed for ten years or more prior to the moment they were constituted as public domain (demaniales) goods." Articles 11 and 18 of the Law of Possessory Information mandate the rejection of the Proceedings (Diligencias) if an attempt is made to title lands belonging to the State, such as rights-of-way (derechos de vía), which, it is reiterated, could not be included in private properties because they are of public domain (Articles 261 and 262 of the Civil Code).

It should be noted that the Law of Possessory Information orders that this Attorney General's Office be made a party in those Proceedings, to guarantee that state assets are not titled, especially those that are of public domain (Articles 5, 8 second paragraph, and 10). If it is verified that the submitted plat (plano) includes part of the right-of-way (derecho de vía) (Article 4 of the General Law of Public Roads), the Judicial Office is requested to warn the petitioner to proceed to move the fence of the land they intend to title, materially removing it from the state strip, and to require them to present a new cadastral plat reflecting the new location of the fence, reducing the area capacity to be registered.

In the case of a property adjacent to roads of the cantonal road network, this Attorney General's Office requests that the Proceedings be notified to the respective municipality, so that it may exercise the defense of the corresponding right-of-way (derecho de vía), in accordance with Article 2 of the Law of Judicial Notifications, numeral 11 of the Law of Possessory Information, and the last paragraph of Article 2 of the Special Law for the transfer of competencies: full and exclusive attention to the cantonal road network.

If the right-of-way (derecho de vía) were included in the title granted via Possessory Information (Información Posesoria), this would be vitiated with nullity (Opinion No. C-070-2011). The foregoing because it is improper to "provide a title to private persons who have been occupying public goods over which they cannot exercise any act of possession, nor acquire any right over them, since being public or public domain (demaniales) goods they are imprescriptible and inalienable." (Constitutional judgment No. 18836-2014).

The granting judgment of a Possessory Information Proceeding (Diligencias de Información Posesoria) "does not prove ownership in a direct and indisputable manner; it serves as support for the presumption of domain derived from possession, and nothing else. That is why it is registered with the reservation of 'without prejudice to a third party with a better right'." (Brenes Córdoba, Alberto. Treatise on Goods. San José, Editorial Juricentro, sixth edition, 1981, p. 190).

In Opinion No. C-241-2009 of September 2, 2009, it was indicated, regarding what was raised in this section and responding in part to what was consulted:

«Concerning the consultation made and in view of the foregoing, it is worth indicating, in the first place, that the strip of land constituting the public road forms part of the dominical goods and consequently could not be acquired through usucapion (usucapión) because it is outside the commerce of men.

Thus, it is more than clear that at the moment a subject acquires the [registrable] property right through a Possessory Information process, they must respect the right-of-way (de vía), regardless of their will, since they cannot claim ownership over it. To accept the contrary would entail denying the public domain (demanial) condition of public roads and consequently violating the provisions of the legal system.

Bear in mind that article five of the Construction Law, already mentioned in this opinion and which, considering its importance for the resolution, is reiterated, provides:

"… Public roads are inalienable and imprescriptible and therefore, no mortgage, seizure, use, usufruct, or easement (servidumbre) may be constituted upon them for the benefit of a specific person, under the terms of common law. The rights of transit, light and air, view, access, runoff, and other similar rights inherent to the destiny of public roads shall be governed exclusively by the laws and Administrative Regulations." …

Now, under the assumption that the individual attempts to register the right-of-way (derecho de vía) through the Possessory Information process, it must be kept in mind that, being a proceeding in the jurisdictional venue, it will necessarily be necessary to await what is resolved by that authority. However, it is reiterated, in the administrative venue there would be no possibility whatsoever, within the factual scenario set forth, of compensating for land that belongs to the Public Domain – in the form of a right-of-way (derecho de vía) – As has been reiterated throughout this opinion, the public domain is not subject to legitimate possession by any person. Such affirmation corresponds to its legal nature and the characteristics that are proper to it. Considering that being imprescriptible, unseizable, and inalienable, and being outside the commerce of men, one could not think that it must be expropriated for its use by its legitimate owner, namely, the State.» (The text in brackets does not belong to the original).

III. EXCLUSION OF THE RIGHT-OF-WAY IN PROPERTIES AFFECTED BY RESERVES FOR THE CONSTRUCTION OF PUBLIC ROADS

Article 7 of the General Law of Public Roads (Ley General de Caminos Públicos), No. 5060 of August 22, 1972, provides for the possibility that the State may, without any compensation, use a percentage (12%) of lands registered in the Public Registry in the name of private individuals, when these derive from rights or concessions granted by the State itself on national public lands (baldíos nacionales), for the construction of roads of any nature with a width not exceeding 20 meters:

"ARTICLE 7.- For the construction of public roads, the State shall have the right to use, without any compensation:

• a)The percentages designated as a reserve for such purpose in properties registered or pending registration in the Public Registry; and b) Up to twelve percent (12%) of the area of lands that are hereafter granted by the State or the Municipalities by way of concession, land exchange (canje de terrenos), public lands (baldíos), grace applications (aplicaciones de gracia), agricultural colonies, adjudication of lots on public land, and all those other rights or concessions granted by the State for any other reason on national public lands. This reserve shall be applied at any time to roads of any nature with a width not exceeding twenty meters…

Such restrictions and encumbrances (cargas) shall be attached to the registration of the affected property, and the official responsible for granting the deed or signing the registrable order is obligated to record them. The Public Registry shall not register the title if said restrictions and encumbrances are not recorded therein." (Bold text not in the original).

These reserves would apply, for example: for the widening of public roads; for the construction of new public roads; due to a change of category of existing public roads (as provided in Article 29 of Decree No. 34624 of March 27, 2008, Regulation on the Management, Standardization, and Responsibility for Public Investment in the Cantonal Road Network, for example); or even, due to a new classification, such as the one incorporated through Law No. 6676 of September 18, 1981, reforming Article 1 of the General Law of Public Roads, in whose statement of motives (folio 2 of the legislative file) it reads that tertiary roads would correspond to "neighborhood roads of certain importance" (Legal Opinion No. C-070-2011).

Legal Opinion No. C-053-2006 provides an account of the historical evolution of the rule. There, laws from 1934 and 1939 are cited as background:

"Article 17.- All property titles issued over national public lands shall include the following obligations:

(…)

2°.- That the Secretariat of Development has the right, at any time, without any compensation whatsoever, to the transit easement (servidumbre de tránsito) necessary for the construction of railways, tramways, highways, telegraph or telephone lines, to the use of the lands essential for the construction of roads, bridges or docks, to the extraction of materials for the construction of those same works, and to the use of the watercourses that may be necessary for supplying populations, watering livestock, or for irrigation." (Law No. 29 of December 3, 1934, regulating the adjudication of 20-hectare lots in national public lands to every "Costa Rican male twenty years of age or emancipated").

"Article 12.- Every disposal (enajenación), lease, or concession of lands on national public lands tacitly carries with it the following conditions:

(…)

• d)That the State shall have the right at any time, without any compensation, to up to ten percent of the area claimed to exercise therein the transit easement necessary for the construction and surveillance of all kinds of communication routes, and hydroelectric power utilization, as well as for telegraphic and telephonic lines; to the use of the lands essential for the construction of said routes, bridges, and docks … Such restrictions and encumbrances are attached to the adjudication, lease, or concession made, and the Public Registry shall not register the respective title if they are not expressly recorded therein." (General Law on Public Lands (Ley General sobre Terrenos Baldíos), No. 13 of January 10, 1939).

Similar rules are also cited in the road laws, from 1949 to the current General Law of Public Roads:

"Article 21.- For the construction of roads, the State shall have the right, when indispensable for the public service, without any compensation, to up to twelve percent of the area of lands that are hereafter registered in the Property Registry, with interested parties exercising possessory rights, for example through possessory information (información posesoria), exchange of public lands, grace applications including the so-called 'Patria' rights, and all those other rights or concessions granted by the State for any other reason on national public lands. Said reserve is on the understanding that it concerns properties with an area exceeding five hectares and that it is destined for rights-of-way in accordance with Article 13 … Such restrictions and encumbrances shall be attached to the registration of the affected property, with the official or authority responsible for granting the registrable deed being obligated to record it; and the Public Registry shall refrain from registering the respective title if they are not expressly recorded therein." (Law of Public Roads (Ley de Caminos Públicos), No. 757 of October 11, 1949).

"Article 34.- For the construction of public and neighborhood roads, the State shall have the right, when it deems it indispensable for the public service and without any compensation, to the following land extensions:

• a)The percentages established as reserves for such purposes in the properties registered or granted up to the present date; and b) Up to twelve percent of the area of lands that are hereafter granted by the State or the Municipalities by way of concession, exchange of public lands, grace applications, including the so-called 'Patria Rights,' adjudication of lots on public lands, and all those other rights or concessions granted by the State for any other reason on national public lands. This reserve shall be applied at any time to rights-of-way of any nature not exceeding twenty meters in width…

Such restrictions and encumbrances shall be attached to the registration of the affected property, with the official responsible for granting the registrable deed or signing the registrable order being obligated to record them. The Public Registry shall refrain from registering the title if said restrictions and encumbrances are not recorded therein." (General Law of Public Roads, No. 1338 of August 29, 1951).

"Article 13.- For the construction of public roads, the State shall have the right to use, without any compensation: a) The percentages designated as a reserve for such purpose in properties registered or pending registration in the Public Registry; b) Up to twelve percent (12%) of the area of lands that are hereafter granted by the State or the Municipalities by way of concession, land exchange, public lands, grace applications, agricultural colonies, adjudication of lots on public lands, and all those other rights or concessions granted by the State for any other reason on national public lands. This reserve shall be applied at any time to roads of any nature with a width not exceeding twenty meters … Such restrictions and encumbrances shall be attached to the registration of the affected property, with the official responsible for granting the deed or signing the registrable order being obligated to record them. The Public Registry shall not register the title if said restrictions and encumbrances are not recorded therein." (General Law of Public Roads No. 1851 of February 28, 1955).

The foregoing, as an exception to the general principle of compensation to the owners of lands indispensable for the construction of public roads (Articles 19 and 20 of Law No. 757, Article 33 of Law No. 1338, Articles 30 and 31 of Law No. 1851, and Articles 23 and 24 of Law No. 5060).

Considering that these reserves presuppose prior ownership by the State and a dispositive act on its part in favor of private individuals, excluding a percentage of the area for road construction, the Chamber on this matter considers them in conformity with Article 45 of the Constitution:

"VII.- ARTICLE 7, SUBSECTION B) OF THE GENERAL LAW OF PUBLIC ROADS.

1.- 1986 FULL COURT PRECEDENT. The Full Court (Corte Plena), in extraordinary session number 75-86 held at one thirty p.m. on November sixth of the current year, whose minutes were approved at the session held on the seventeenth of this same month, denied the unconstitutionality action filed against Article 7, subsection b) of the General Law of Public Roads, which was considered contrary to Articles 9, 41 and 45 of the Political Constitution. Thus it was resolved by unanimous vote, according to the following reasons:

'I. The classic Napoleonic scheme of absolute, inviolable, and sacred property, without authorization to limit that right in favor of social interest, prevailed in our constitutions since independence. It was not until a reform enacted in 1943 to the Constitution of 1871, then in force, that limitations were permitted through law and for reasons of public necessity, although it maintained the concept of inviolability. Law and jurisprudence have caused that concept to evolve, and this Court, in a resolution of December 9, 1971, ratified the individual regime of property, its inviolable character, and the need for there to be public interest and prior compensation when someone is deprived of their property. In this sense, it is also important to bear in mind what was resolved in extraordinary session No. 51 of June 16, 1983, regarding lands destined for the ring road, which had practically been 'frozen' in exchange for nothing, in which it was considered that the consequences were even more serious than if they had been expropriated, such that the restriction should be lifted. In the case of Article 7, subsection b) of the General Law of Public Roads, the legislator outlined the content of the state property right over public lands, allowing the State to grant rights over them, by way of exchange, grace application, etc., reserving 12% of the area of those lands for the construction of public roads. This reserve, usable "at any time," maintains in favor of the State the ownership of the indicated percentage, the corollary of which is the transfer of a non-full and non-absolute dominion over such class of goods, a condition that must be recorded in the pertinent deed as accepted by the beneficiary of the transferred right. Note that this is precisely a patrimonial dispositive act of the State under certain conditions to which the acquirer submits, expressly warned thereof. Thus, a right corresponding to the private individual is not being curtailed or sacrificed, because the latter did not have full dominion over the good, if acquiring it through negotiation, precisely because at the formalization act they admit that possibility and it is understood that 12% of the area can be used by the State in the construction of works of prominent public interest; hence it cannot be asserted that it is a limitation on the private individual's property right, who, upon acquiring under those conditions, exercises precisely a volitional act of negotiation from which they could not later obtain a patrimonial benefit that does not correspond to them, because their acquisition was subject to a pre-established condition that entails the obligation to comply, accepting the exercise of the right reserved by the transferor. The materialization of that state right to the use of the mentioned area cannot be considered an expropriation, since the latter occurs when the measure effectively involves a deprivation of dominion of specific things already incorporated into the patrimony of certain individuals; but, it is reiterated, in the case of the article under examination there is no full incorporation of the property into the private individual's patrimony, because it was received with the accepted condition; and in precise application of the distributive justice principle invoked by the petitioner, and saying that "it is not possible to admit, legally or ethically, that the State or its institutions appropriate without compensation, even if for the benefit of public interest, a good belonging to a private individual," we must conclude that it would also lack ethical or legal basis for the State to pay for the disposal of a good that never ceased to belong to it, that is, there is no sacrifice of private right generating indemnification liability; the owner is not forced "to coercively donate up to 12% of their farm," as argued in the action; the State simply uses, when opportune, the reserved right, recorded in the deed and accepted by the acquirer. II. Article 7, subsection b) practically qualifies the legal regime established therein as a "reserve," and then uses the designation "restrictions or encumbrances." This last term (encumbrances) is misleading regarding the content of the legal text, because it could be supposed that it is a lien imposed on another's property, or an obligation constituted against the acquirer, in this case without any consideration to serve as its cause. The term "restriction" is more appropriate, because through the reserve the area of the land object of the transfer is restricted or reduced to lesser limits. But, without giving major importance to questions of terminology, the truth is that the reserve means that the State retains its character as owner over a determined portion of the property up to a maximum of 12% of the total area, with the right to locate that portion when it must use it for the purposes indicated in the cited Article 7. There is, then, no impairment to the acquirer's property, because in these cases there is no transfer of the entire land but only as to the excess over 12%, with the particularity that the reserved portion is not determined or identified from the beginning because its location depends on the works to be carried out in the future and the place where they are located. Under another legal approach, it could be said that possession is transferred with respect to the entirety of the property, because the reserve land is not yet located on the ground, but this is only conditional, because possession of that land (up to 12%), reverts in favor of the State, in whole or in part, when it needs to carry out the mentioned works there. It is, in summary, a 'sui generis' legal regime, the characteristics of which are somewhat difficult to specify; however, there is no doubt that this regime does not contravene Article 45 of the Political Constitution. From the foregoing, it can be concluded that one is not under the assumption of affectation or sacrifice of a good that forms part of individual or private patrimony, and that it would also not be fitting to question the indemnification liability by way of guarantee of constitutional rights and their inviolability and intangibility, as a complement to an expropriation that does not exist…' 2.- ON THE HISTORICAL ORIGIN OF THE RULE … Based on this historical panorama and the evolution that the current General Law of Public Roads has undergone, it can be said that Article 7, subsection b), under consultation refers to the power of the State to appropriate up to 12% of a determined type of lands for projects of public utility, without the need for compensation. Those land types exhaustively listed by the rule share a common denominator: they have been granted by the State to private individuals by way of concession and other modalities in which the State continues to be the titleholder of such lands, and thus it may establish the reserves it deems necessary … As the Attorney General's Office clarifies in Opinion No. 053 of February 14, 2006, the cases properly contained in Article 7 of the General Law of Public Roads today ("lands granted by the State or the Municipalities by way of concession, land exchange, public lands, grace applications, agricultural colonies, adjudication of lots on public lands, and all those other rights or concessions that the State grants for any other reason on national public lands"), are lands that presuppose a dispositive act by the public entity over a good that is previously its property, regarding which it is feasible to reserve for the future a portion of land to carry out works of public interest...

X.- CONCLUSIONS. In accordance with the foregoing, it is appropriate to resolve the consultation made in the sense that Article 7, subsection b, of the General Law of Public Roads, No. 5060 of August 22, 1972 … are constitutional, inasmuch as the study carried out determined that the public domain reserves are constitutionally valid." (Vote No. 16629-2012).

Thus, and in response to what was consulted, it should be noted that the State has the right to use, without any compensation, for the construction of roads, a percentage of the area of properties affected by the reserves of the Public Roads Laws, the General Law on Public Lands, and Law No. 29 of December 3, 1934, clarifying, as the Constitutional Chamber does in Vote No. 16629-2012, that "certainly, what the Administration may use without compensation is the portion of land required to carry out the public utility project authorized according to legal regulations. That is, all other quantified items, not directly related to the value of the portion of land to be used, must necessarily be compensated by the State (e.g., matters relating to improvements, crops, constructions, or costs arising from segregations, among others), given that the public domain reserve analyzed in the sub examine falls exclusively on the portion of land to be used for public purposes, and not on the other accessory elements that portion of the property may have."

IV.EXCLUSION OF THE RIGHT-OF-WAY IN PROPERTIES AFFECTED BY THE RESERVES OF THE PUBLIC ROADS LAWS BY REFERENCE FROM THE POSSESSORY INFORMATION LAWS

Pursuant to Article 21 of the Law of Public Roads, No. 757 of October 11, 1949, transcribed above, the reserves to which we refer in the preceding section were also applied to lands registered through possessory information; however, that assumption was eliminated in the General Law of Public Roads No. 1338 of August 29, 1951.

Notwithstanding the foregoing, as developed in Legal Opinion No. C-053-2006—which, due to its relevance, is transcribed in extenso—by reference from various administrative titling laws (Possessory Information Law (Ley de Informaciones Posesorias) No. 4545 of March 20, 1970, and Multiple Land Titling Law (Ley de Titulación Múltiple de Tierras) No. 5064 of August 22, 1972) and the Possessory Information Law No. 139 of July 14, 1941 (in the judicial venue), the properties registered under their protection, or those derived from them, are affected by these reserves, with the same scope indicated in the last paragraph of the preceding section:

"Under Law No. 139 of July 14, 1941, the Possessory Information Law is enacted, which, with many subsequent reforms, remains in effect to this day. Such regulation establishes a procedure before the courts of justice for the registration in the Public Registry of lands lacking a registrable title of ownership and whose owners have possessed them for a period equal to or greater than ten years in a quiet, public, and uninterrupted manner, thus giving content to Article 479 of the Civil Code, which provides that 'the owner who lacks a written title of ownership may register their right, previously justifying their possession for more than ten years.' As an exception to the procedure established by the Possessory Information Law, Law No. 3971 of October 11, 1967 is issued, which 'authorizes the Institute of Lands and Colonization to grant, only once per natural person, property titles, registrable in the Public Registry, to possessors of parcels of national reserves that are transferable and of unregistered rural farms, the extent of which is not greater than fifty hectares' (Article 1). In its original bill, this Law had been intended only for precarious possessors of cultivated parcels in the province of Limón and for a one-year term; however, as it advanced in the legislative process, it was expanded for the entire country and without a time limit.

Less than a year later, an initiative is presented to Congress so that the benefits of Law No. 3971 are not restricted to farms smaller than fifty hectares or to one titling per person, but rather extended to all other situations not covered by it 'so that larger production lands and those destined for industrial uses or housing or building construction could be registered with equal ease' (statement of motives of legislative file No. 3543).

It is thus that, two years later, Law No. 4545 of March 20, 1970, popularly called the 'Administrative Possessory Information Law,' is enacted, becoming a procedure parallel to that of the Possessory Information Law of 1941 in that it eliminates the limits to accessing titling established by Law No. 3971 (which it also repeals, Article 25), leaving it to the petitioner's judgment to determine under which procedure to seek title for their farm (Article 24 of Law No. 4545), and thus, before which venue, whether judicial or administrative with the Institute of Lands and Colonization.

It is in this Law 4545 (curiously repealed later twice, by Law No. 6237 of May 2, 1978, Article 1, and Law No. 6734 of March 29, 1982, Article 84) where we find reference to the affectation with the reserves of the General Law of Public Roads (at that time, No. 1851) of the properties titled under it:

'Article 22.- The properties registered through this law shall be affected by the following reserves: a) If the property is landlocked or fronts public roads with a width less than twenty meters, it shall be subject to the reserves indicated in Article 13 of the General Law of Public Roads; b) To the reserves indicated by the Water Law in its Articles 72 and 73, and when there exist waters of public or private domain, as the case may be.

• c)To the prohibition on destroying forests or groves that contain plant specimens or animals that are in danger of extinction in the country, in the judgment of the Ministry of Agriculture.' With this rule, the legislator again assumes the position that properties registered through possessory information, at least those in the administrative venue, shall indeed be subject to the reserves established in the public roads laws that we have analyzed here; limiting them, however, to properties that are landlocked or front public roads with a width less than twenty meters. It is essential to comment here that in the legislative records of the file of this Law (No. 3543), no discussions were found on this article.

It is interesting to add on the subject of administrative titlings that a subsequent law, No. 5064 of August 22, 1972, which empowered the Institute of Lands and Colonization to promote multiple land titling programs in different zones of the country, also included, in its Article 15, subsection b), this possibility of affecting titled lands with the reserves of the public roads laws:

'Article 15.- The properties titled in the programs referred to in this law shall be subject to the following limitations: a) Without the prior authorization of the Institute of Lands and Colonization, they may not be sold, leased, or encumbered, for a period of five years counted from the date of registration of the transfer in the Registry; b) To the reserves indicated by the Water Law in its Articles 72 and 73 and to those indicated in the General Law of Public Roads; c) To the prohibition on destroying forests or groves that contain plant or animal specimens that are in danger of extinction in the country, in the judgment of the Ministry of Agriculture and Livestock.

However, once the term referred to in subsection a) of this article has expired, any disposal made by the beneficiary, or by any of the subsequent acquirers of said properties at any time, which in the judgment of the Institute of Lands and Colonization may produce the concentration or excessive subdivision (subdivisión excesiva) of property, shall give the latter the right to acquire the parcel or parcels prompting its intervention. In such a case, the price to be paid by the Institute of Lands and Colonization shall be that determined by experts appointed by the parties or by the Administrative Tax Tribunal in case of disagreement. This appraisal shall take into account exclusively the useful and necessary improvements made by the owner and their predecessors and the value of the land, without it being feasible to consider in the appraisal the surplus value (plusvalía) the property may have acquired due to the construction of infrastructure works by the State. The preceding limitations must be recorded in the respective adjudication deeds and in the original registration entry in the Public Registry.'…

On the occasion of the enactment of Law No. 4545, the concern arises to bring to the Possessory Information Law No. 139 of July 14, 1941, some 'innovations' introduced by that regulation in order to make the proceeding before the courts of justice more expeditious for the petitioners in these processes. Thus we can read in the statement of motives of legislative file No. 4586:

'The reform to the articles that I later cite of the Possessory Information Law, number 139 of July 14, 1941, aims to include in this law some provisions that I consider very beneficial, both for possessors of unregistered lands and for the interests of the State, established by Law No. 4545 of March twenty, nineteen seventy.- The latter innovated land titling procedures but left the related Law No. 139 in effect, which has continued to be fully used because it establishes proceedings before the Civil Courts, and the former only before the Institute of Lands and Colonization, a procedure that is more inconvenient for citizens mainly due to distance.- With the reforms I propose, beneficial procedures contained in the new law are incorporated into Law No. 139, which for the reasons stated cannot be applied in practice when the information is sought in accordance with said Law No. 139 and not with No. 4545.' In the text of the original bill, there was no rule referring to or similar to that of Article 22 of Law No. 4545; however, as a result of the intervention of several persons (public officials and from private enterprise) before the Permanent Commission on Legal Affairs of the Legislative Assembly, a legal precept was inserted within the majority affirmative opinion, which was maintained, as Article 19, until the final approval of the bill by the Plenary and enactment within Law No. 5257 of July 31, 1973:

'Article 1.- The Possessory Information Law, No. 139 of July 14, 1941, and its reforms, are hereby reformed, so that hereafter it shall read as follows:

(…) Article 19.- The properties registered through this law shall be affected by the following reserves, which shall be indicated in the resolution: a) If the property is landlocked or fronts public roads with a width less than twenty meters, it shall be subject to the reserves indicated by the General Law of Public Roads; b) To the reserves indicated by the Water Law in its Articles 72 and 73, when there exist waters of public or private domain, as the case may be; and c) To the prohibition on destroying forests or groves that contain plant or animal specimens that are in danger of extinction in the country, in the judgment of the Ministry of Agriculture and Livestock.' This rule remains in effect today, with the reform introduced by Law No. 5813 of November 4, 1975, which modified the first paragraph to read as follows: 'The properties registered through this law shall be affected by the following reserves, without the need to indicate them in the resolution:'. The purpose of this is to consider the annotation of the reserves as made, without it being necessary to record it thus in the approving judgment.

It is concluded, then, that with the incorporation of this article 19 into the Law of Possessory Informations (Ley de Informaciones Posesorias), No. 139 of July 14, 1941, practically identical to number 22 of Law 4545 (the direct reference to article 13 of Law No. 1851 was eliminated, since it had already been repealed by No. 5060, and a more open one was left to the “reservations indicated by the General Law of Public Roads (Ley General de Caminos Públicos)”), a uniform application is achieved for both land titling procedures, judicial and administrative, regarding the encumbrance of the reservations of the General Law of Public Roads on properties registered under both laws; thereby, the intention of the legislator in 1951 when enacting Law No. 1338 to exclude properties registered through possessory information from the reservations imposed by the General Law of Public Roads, and therefore, from the two that followed, Nos. 1851 and 5060, was rendered inoperative.» The Constitutional Chamber (Sala Constitucional) also declared that article 19, subsection a) of the Law of Possessory Informations No. 139[1], which remains in force, conforms to the Constitution, in vote No. 16629-2012:

«However, as was also stated in the preceding whereas clause (considerando), the conclusion that this subsection b) actually contemplates a public domain reservation, which is not constituted with the issuance of the registrable title (approving judgment of the possessory information) nor when the title applicant completes ten years of possession over the land subject to the proceedings, but rather from the very moment the original possessor or transferor began to hold the property, is entirely plausible. From that first moment, the possibility exists that the State may destine a strip of the affected land of up to 12% for the purpose of constructing some work of evident public utility: roads of any nature with a width no greater than twenty meters, use of hydroelectric forces or for the passage of telegraph or telephone lines, construction of bridges or use of watercourses necessary for the supply of populations, watering places for livestock or irrigation, or for any other purpose of public utility. As the aforementioned numeral states:

“Such restrictions and encumbrances (cargas) shall be attached to the registration of the affected property, the official responsible for granting the deed or signing the registrable order being obliged to record them. The Public Registry (Registro Público) shall not register the title if these restrictions and encumbrances are not stated therein.” Since it is a public domain reservation, it is understood that the strip of land that is affected (12% of the total area to be registered) is not susceptible to possession capable of positive prescription (prescribir positivamente), but rather is destined for the public purpose set forth in the norm; in such a way that this portion of land is not susceptible to appropriation or to entering the private patrimony of individuals. Now, as the Attorney General's Office (Procuraduría) indicates, based on the outlined concept, as long as the subject strip is not materially required for the public purpose, the State allows its holder to occupy it, and even to include it within the area described in the cadastral plan (plano catastrado) based on which possessory information proceedings are processed over the rest of the possessed property (88% of the total registered area). In other words, it must be understood that of the total area registered in the registry through the possessory information procedure, 88% belongs to the person in whose name it is registered and the remaining 12% constitutes a public domain reservation, which never entered that person's private patrimony through positive prescription…

VIII.- Article 19 subsections a) and b) of the Law of Possessory Informations. Secondly, it is pertinent to analyze the constitutionality of numeral 19 subsections a) and b) of the Law of Possessory Informations, No. 139 of July 14, 1941. Through this norm, its subsection a) provides that properties registered through said Law would be affected by the reservations indicated by the General Law of Public Roads, provided the estate is landlocked or has frontage on public roads, with a width of less than twenty meters. Furthermore, subsection b) of the aforementioned provision indicates that those same properties (those registered through the Possessory Information proceedings) would be subject to the reservations indicated by the Water Law (Ley de Aguas) in its articles 72 and 73. The historical background that allows for the interpretation of this norm stems from the provisions of Law No. 4545 of March 20, 1970, popularly called the “Law of Administrative Possessory Informations (Ley de Informaciones Posesorias Administrativas),” which contained a reference to the encumbrance with the reservations of the General Law of Public Roads (at that time, the General Law of Public Roads No. 1851) of the properties titled through it. Subsequently, through Law No. 5064 (which authorized the Institute of Lands and Colonization (ITCO) to promote multiple land titling programs), this possibility of encumbering lands titled through possessory information proceedings with the reservations of the Law of Public Roads was also included in its article 15. Later, numeral 19 under study was introduced into the Law of Possessory Informations, No. 139 of July 14, 1941, through a reform made via Law No. 5257 of July 31, 1973, which aimed to modify some provisions of Law No. 139 of 1941. Said reform provided for the reservations indicated by the General Law of Public Roads for properties registered through the possessory information procedure, which still remains in subsection a) of said norm. As can be seen, the encumbrance with the reservations of the Law of Public Roads on lands titled through possessory information proceedings continued in other laws that also regulated that type of titling procedure. And if article 486 of the Civil Code is carefully studied, in the sense that “immovable property not reduced to private ownership belongs to the State,” it can then be argued that this original ownership by the State, prior to any possession by private parties, empowers it to impose special conditions of usucaption (usucapión), as in this case, the 12% public domain reservation referred to in article 7, subsection b), of the General Law of Public Roads No. 5060. That is, since the usucaptor (usucapiente) is actually taking possession of land that, in accordance with numeral 486 of the Civil Code, was initially State property, it is possible for the State to constitute public domain reservations ab initio on said properties. The State constitutes these reservations from the very moment the original possessor or transferor began to hold the property. As stated, since it is a public domain reservation, it is understood that the strip of land that is affected (12% of the total area to be registered) is not susceptible to possession capable of positive prescription, but rather is destined for the public purpose set forth in the norm (article 7, subsection b, of the General Law of Public Roads), in such a way that this portion of land is not susceptible to appropriation or to entering the private patrimony of individuals. As previously stated, it must be understood that of the total area registered in the registry through the possessory information procedure, 88% belongs to the person in whose name it is registered and the remaining 12% constitutes a public domain reservation, which never entered that person's private patrimony through positive prescription... Under this understanding, since the State reserved -ab initio- that 12% of the total land registered through possessory information, to constitute a public domain reservation, it would not be valid to argue that the owner (former usucaptor) must be compensated for the State's use of a strip of land that has always been public domain and, therefore, never effectively entered the patrimony of the owner who acquired under the figure of usucaption. Under that understanding, article 19, subsection a), of the Law of Possessory Informations, which subjects certain properties registered through the possessory information procedure to the public domain reservations indicated by article 7, subsection b), of the General Law of Public Roads, would not be unconstitutional…

X.- CONCLUSIONS. In accordance with the foregoing, it is appropriate to resolve the consultation made in the sense that article 7, subsection b, of the General Law of Public Roads, No. 5060 of August 22, 1972, and 19, subsections a) and b), of the Law of Possessory Informations, No. 139 of July 14, 1941, are constitutional. The first because the study conducted determined that public domain reservations are constitutionally valid. The second (19 subsection a) is constitutional because according to article 486 of the Civil Code, the State is the owner of immovable property not reduced to private ownership, so it can validly impose, or more correctly, maintain public domain reservations on properties susceptible to registration through possessory information. Such reservations need not be compensated since it is understood that this portion of land (12% in the specific case) never entered the patrimony of the person who is usucapting, as it is public domain (articles 7 and 11 of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización))…» Legal Opinion No. C-241-2009 also referred to these reservations, indicating that no compensation is appropriate for the respective strip of land:

«…canon 19 subsection a) of the Law of Possessory Informations indicates:

“…The properties registered through this law shall be affected by the following reservations, without the need to indicate them in the resolution:

• a)If the estate is landlocked or has frontage on public roads, with a width of less than twenty meters, it shall be subject to the reservations indicated by the General Law of Public Roads…” For its part, numeral 7 subsection a) of the General Law of Public Roads establishes:

“…For the construction of public roads, the State shall have the right to use, without any compensation:

• a)The percentages indicated as a reservation for that purpose on properties registered or pending registration in the Public Registry…” From what has been stated so far, it follows that no compensation is appropriate via the administrative route for the strip of land that must necessarily be reserved for the public road by persons who register their right through the Possessory Information process.» Now, it is necessary to differentiate these reservations from what is indicated in Section II, to avoid confusion. Existing rights-of-way (derechos de vía) at the time of processing Possessory Information Proceedings are not susceptible to incorporation into the registrable title obtained through that route (unless possession of ten or more years, prior to its encumbrance, is demonstrated with the conditions required by law). In the case of reservations: there is no certainty that the construction or expansion of the public road will ever occur; the specific portion of the land to be used in the future is not defined, but rather a percentage of the total area of the properties is established; and private individuals may freely dispose of the entirety of the land as long as the sector of the property to be used has not been individualized (see Legal Opinions numbers C-053-2006 and C-070-2011); however, this incorporation does not prejudge the right of the State, according to what has been stated.

V. PROPERTIES IMPROPERLY REGISTERED OVER RIGHTS-OF-WAY

The improper registration in the Registry “as long as it subsists, inhibits the deployment of the powers of public domain administration and self-protection (autotutela demanial) over the property that is its object, but does not eliminate the duty of the State and the municipality to instigate the corrective or challenge acts provided by law, as the case may be, seeking the recognition —by the competent bodies— of the legitimate condition of public domain and the prevalence of its legal publicity over the illicit registry inscription.” (Legal Opinion No. C-128-1999 of June 24, 1999).

Therefore, whether a right-of-way is improperly included in a title granted through an administrative or judicial route, or if, being outside the original title and registration entry, the right-of-way is subsequently incorporated (for example, through an area correction (rectificación de cabida) of the property), as this implies an appropriation of lands encumbered to the public domain belonging to the State, the appropriate course is to seek the annulment of the title and/or the registry and cadastral entries, because the registration does not validate the nullity (article 456 of the Civil Code).

Pursuant to article 837 of the Civil Code, there is standing (legitimación) to sue for the absolute nullity of a title that encompasses public domain, the plaintiff being protected by a legitimate interest, which the State and local entities hold, due to their condition as owners and administrators of public roads. And, in the same condition, the municipality has standing to seek a declaration of harmfulness (declaratoria de lesividad) and the filing of the judicial process of lesividad, as the case may be.

The action may be brought at any time, as it is not subject to terms of expiration or prescription “because the public domain (demanio) is imprescriptible, both regarding public ownership and the exercise of judicial actions to recover it.” (Legal Opinion C-128-1999):

«Regarding the alleged prescription of the State's right to claim the land that is the object of the present litigation, the Superior Court already considered: "When a possessory title has been obtained in violation of current legislation, an ordinary proceeding can be used to seek the nullity of the title and the cancellation of the registration entry in the Public Registry, a procedure in force in the Law of Possessory Informations ...” when dealing with cases in which, like the present one, the property has been registered against the provisions of the legal system … the State can recover the asset without having to submit to the expropriation procedure.» (First Chamber (Sala Primera), vote No. 104-96).

“… because it is an inalienable zone, it is also imprescriptible, just as the State's action to reclaim any public asset will be imprescriptible.” (First Chamber, judgment No. 7-93).

“The challenged act, as stated, refers to the registry inscription of a real estate property that forms part of the … public domain owned by the State (see articles 261 and 262 of the Civil Code…) bearing the characteristic of being inalienable and imprescriptible. Ergo, actions for its protection cannot be subject to expiration periods … In accordance with the foregoing, in matters presenting the noted particularity, the property in litigation, due to its characteristic as a public domain asset, renders the peremption periods for filing the lawsuit, provided for in procedural norms, inapplicable.” (First Chamber, judgment No. 619-F-S1-2011).

"All lands not duly registered in the Registry in the name of private individuals belong to the State. This is the meaning of articles 267 and 486 of the Civil Code and 11 of the Land and Colonization Law." (First Chamber, vote No. 243-90, the emphasis is not from the original).

VI. CONCLUSIONS

The question posed does not admit a single, all-encompassing answer for all the specific situations that may arise; therefore, various scenarios will be presented, noting that the intent is not to provide a closed or exhaustive list (which could prove insufficient), but an exemplification of different scenarios in which the administered party would be obliged to withdraw from the right-of-way without compensation for the respective strip of land. It will be the responsibility of the Administration to hear and resolve specific cases, according to their particularities.

• 1)Existing rights-of-way at the time of processing a Possessory Information proceeding are not susceptible to incorporation into the registrable title obtained through that route, unless possession of ten or more years, prior to its encumbrance to public domain, is demonstrated with the requirements of law; failing that, if the right-of-way is included in the title granted through Possessory Information, this would be vitiated by nullity, and it could not be thought that expropriation is required for its use by its legitimate owner, the State.
• 2)The State has the right to use, without any compensation, for the construction of roads, a percentage of the total area of the properties affected by the reservations of the Public Roads Laws (article 21 of the Public Roads Law (Ley de Caminos Públicos), No. 757 of October 11, 1949; numeral 34 of the General Law of Public Roads, No. 1338 of August 29, 1951; article 13 of the General Law of Public Roads No. 1851 of February 28, 1955; and numeral 7 of the General Law of Public Roads No. 5060 of August 22, 1972); the General Law on Vacant Lands (Ley General sobre Terrenos Baldíos), No. 13 of January 10, 1939, article 12; and Law No. 29 of December 3, 1934, article 17.

These reservations would apply, for example: for the expansion of public roads, for the construction of new public roads, for a change of category of existing public roads, or even, for a new classification.

Considering they presuppose the prior ownership of the State and a dispositive act on its part in favor of private individuals, with the exclusion of a percentage of the area for road construction, the Chamber considers them compliant with constitutional article 45 (vote No. 16629-2012).

• 3)The reservations of the Public Roads Laws have also fallen upon lands registered through Possessory Information or originating from these (article 21 of the Public Roads Law, No. 757 of October 11, 1949; numeral 22 of the Law of Possessory Informations No. 4545 of March 20, 1970; article 15 of the Multiple Land Titling Law (Ley de Titulación Múltiple de Tierras) No. 5064 of August 22, 1972; and numeral 19 of the Law of Possessory Informations No. 139 of July 14, 1941, reformed by Laws numbers 5257 of July 31, 1973 and 5813 of November 4, 1975). In those cases, no compensation is appropriate for the reserved strip of land.

The Constitutional Chamber also declared that article 19, subsection a) of the Law of Possessory Informations No. 139, which remains in force, conforms to the Constitution, in vote No. 16629-2012.

• 4)Whether a right-of-way is improperly included in a title granted through an administrative or judicial route, or if, being outside the original title and registration entry, the right-of-way is subsequently incorporated, as this implies an appropriation of lands encumbered to the public domain belonging to the State, the appropriate course is to seek the annulment of the title and/or the registry and cadastral entries, because the registration does not validate the nullity (article 456 of the Civil Code).

Pursuant to article 837 of the Civil Code, there is standing to sue for the absolute nullity of a title that encompasses public domain, the plaintiff being protected by a legitimate interest, which the State and local entities hold, due to their condition as owners and administrators of public roads. And, in the same condition, the municipality has standing to seek a declaration of harmfulness and the filing of the judicial process of lesividad, as the case may be. The action may be brought at any time, as it is not subject to terms of expiration or prescription.

Sincerely,

M. Sc. Susana Fallas Cubero Attorney General (Procuradora) [1] “ARTICLE 19.- The properties registered through this law shall be affected by the following reservations, without the need to indicate them in the resolution:

• a)If the estate is landlocked or has frontage on public roads, with a width of less than twenty meters, it shall be subject to the reservations indicated by the General Law of Public Roads. …”. (The emphasis is ours).

Dictamen : 268 del 16/12/2016 C-268-2016 16 de diciembre, 2016 Señor Arnoldo Barahona Cortés Alcalde Municipalidad de Escazú Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio No. DA-148-2014, donde consulta: “Se encuentra un administrado obligado a remeterse dentro de la línea de propiedad, del bien inmueble del cual es titular, para cumplir con la previsión vial establecida a nivel nacional o cantonal, dependiendo del tipo de vía donde se ubica el terreno de su propiedad.? En caso afirmativo, esa obligación debe indemnizarse por constituir una expropiación o es parte de las limitaciones urbanísticas que deben soportar los administrados?.” La interrogante planteada no admite una respuesta única y omnicomprensiva de todas las situaciones particulares que se pueden presentar, por lo tanto se plantearán diversos escenarios, advirtiendo que no se pretende dar una lista cerrada o taxativa (que podría resultar insuficiente), sino una ejemplificación de diferentes supuestos en los cuales el administrado estaría obligado a retirarse del derecho de vía, sin que medie una indemnización por la franja de terreno respectiva.

I. PRECISIONES PREVIAS

La Ley de tránsito por vías públicas terrestres y seguridad vial, No. 9078 de 4 de octubre del 2012, define derecho de vía como el “derecho que recae sobre una franja de terreno de naturaleza demanial y que se destina a la construcción de obras viales para la circulación de vehículos o el tránsito de personas o de otras obras relacionadas con la seguridad, el ornato, la nomenclatura vial, el anuncio informativo de servicios, las actividades y los destinos turísticos, así como para la instalación de paradas de vehículos de transporte público o parabuses” (artículo 2, inciso 43).

El Reglamento del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones, artículo I.9, define como derecho de vía el ancho total de un camino, “esto es, la distancia entre líneas de propiedad”.

El carácter demanial de los derechos de vía se establece también, entre otros, en los artículos 4 y 5 de la Ley de Construcciones, No. 833 de 2 de noviembre de 1949 y en el numeral 227.1) del Código Penal:

“Artículo 4º.- Definición. Vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y Reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público…” “Artículo 5º.- Derecho. Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común…” “Artículo 227.- Dominio público Será sancionado con prisión de seis meses a cuatro años o con quince a cien días multa:

• 1)El que sin título de adquisición o sin derecho de poseer, detentare suelo o espacio correspondiente a calles, caminos, jardines, parques, paseos u otros lugares de dominio público, o terrenos baldíos o cualquier otra propiedad raíz del Estado o de las municipalidades.” La Sala Constitucional desarrolla ese régimen en la sentencia No. 2306-91, precedente de reiterada cita en esa sede:

“las vías públicas … son terrenos de dominio público, por definirlo así expresamente, la Ley de Construcciones en sus artículos 4, 5 y 6; el artículo 28 de la Ley General de Caminos Públicos, artículos 44 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana, en relación con los artículos 261 y 262 del Código Civil y el inciso 14 del artículo 121 y 174 de la Constitución Política.- El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad … En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres …” Su carácter demanial es, entonces, indiscutible:

«Las vías generales de comunicación, sean carreteras nacionales, calles o caminos vecinales, según la clasificación que establece la Ley General de Caminos Públicos, pertenecen al dominio público (artículos 261, 261 y 263 del Código Civil; 4, 5 y 6 de la Ley de Construcciones, 2 y 28 de la Ley General de Caminos Públicos, 44 y 45 de la Ley de Planificación Urbana). "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres; es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial", como lo ha manifestado esta Sala en Sentencia No. 2306-91 de las catorce horas y cinco minutos del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno, considerando IV. Sobre las vías públicas, se dan dos jurisdicciones, la nacional y la municipal, en los términos que se señalan en el artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos y en tratándose de caminos vecinales, la conservación y vigilancia le corresponde al gobierno local. En consecuencia, no existe ninguna duda de la naturaleza demanial de las vías de comunicación.» (Sala Constitucional, voto No. 846-95).

La red vial nacional es propiedad del Estado, es administrada por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y está constituida por las carreteras. La red vial cantonal la integran las vías públicas no incluidas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la red vial nacional, en tres categorías: caminos vecinales, caminos no clasificados y calles locales; su administración y titularidad corresponde a las municipalidades (artículos 1 y 2 de la Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de 1972; numeral 2 de la Ley de tránsito por vías públicas terrestres y seguridad vial; y artículo 2 de la Ley Especial para la transferencia de competencias: atención plena y exclusiva de la red vial cantonal, No. 9329 de 15 de octubre del 2015).

El artículo 4 de la Ley General de Caminos Públicos se refiere al ancho mínimo de los derechos de vía de caminos vecinales y carreteras:

“ARTÍCULO 4.- El ancho de las carreteras y de los caminos vecinales será el que indique los Departamentos Técnicos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sin que pueda ser menor de veinte metros para las primeras y de catorce metros para los segundos.” Según se concluyó en el Dictamen No. C-070-2011 del 16 de marzo del 2011, esta norma no regula el ancho de las calles locales, por lo tanto, será el que disponga el Plan Regulador, aprobado por la Dirección de Urbanismo y publicado en el diario oficial (artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana), el cual debe: responder a la satisfacción del interés general, ajustarse a parámetros de razonabilidad y apegarse a las reglas de la ciencia y de la técnica, y a principios elementales de la lógica y conveniencia (artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública).

El Plan Regulador es de obligado acatamiento para la municipalidad que lo adoptó, la cual no tiene potestad para desaplicarlo discrecionalmente (Dictámenes números C-327-2001 del 28 de noviembre del 2001, C-93-2004 del 19 de marzo del 2004, C-20-2009 del 29 de enero del 2009 y C-070-2011 del 16 de marzo del 2011).

Ese instrumento tiene naturaleza normativa (Dictámenes y Pronunciamientos C-100-1995 del 10 de mayo de 1995, O.J.-011-1996 del 8 de marzo de 1996 y O.J.-042-2005 del 31 de marzo del 2005), sin embargo, por razón de su jerarquía ―acto administrativo de carácter general (sentencias números 6653-2000 y 4252-2002 de la Sala Constitucional y Opinión Jurídica número O.J.-011-1996)― el Plan Regulador no puede vulnerar disposiciones de rango superior (Dictamen No. C-093-2007 del 27 de marzo del 2007).

En defecto de regulación del ancho de las calles en Planes Reguladores locales, resultan aplicables las normas del Reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones emitido por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, en virtud del transitorio II de la Ley de Planificación Urbana (Dictámenes números C-327-2001 del 28 de noviembre del 2001, C-155-2009 del 1° de junio del 2009 y C-070-2011 del 16 de marzo del 2011).

II. EXCLUSIÓN DEL DERECHO DE VÍA EN TERRENOS OBJETO DE TITULACIÓN POR DILIGENCIAS DE INFORMACIÓN POSESORIA

Uno de los modos de adquirir la propiedad inmobiliaria es por prescripción positiva o usucapión, mediante el ejercicio de una posesión en forma pública, pacífica, e ininterrumpida y a título de dueño, durante un tiempo mínimo de diez años (artículos 856 y 860 del Código Civil).

La titulación, o procedimiento para obtener un título de dominio inscribible, regulado en la Ley de Informaciones Posesorias, No. 139 de 14 de julio de 1941, tiene como presupuesto la usucapión, con los requisitos que enumera la ley (artículos 853 a 860 del Código Civil y Ley de Informaciones Posesorias):

"RÉGIMEN GENERAL DE LA USUCAPIÓN: En principio, debe indicarse que las diligencias de información posesoria reguladas en la Ley de Informaciones Posesorias No.139 de 14 de julio de 1941 y sus reformas, son un procedimiento judicial no contencioso por medio del cual se formaliza un título de propiedad de bienes inmuebles inscribible en el Registro Público. En general, con ese procedimiento se pretende que los poseedores que carecen de título inscribible en el Registro Público, lo obtengan. El artículo 1 de esa Ley dispone que para que el poseedor de bienes raíces solicite el otorgamiento del título con base en el procedimiento de información posesoria, deberá demostrar una posesión por más de diez años con las condiciones que señala el artículo 856 del Código Civil, a saber, en calidad de propietario, continua, pública y pacífica. Los anteriores requisitos de tiempo y condición, caracterizan la posesión necesaria para usucapir. Para obtener la propiedad de los bienes inmuebles por prescripción positiva, además de la posesión en las condiciones indicadas, el artículo 853 del Código Civil señala como requisitos: el título traslativo de dominio y la buena fe. De lo anterior y de lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley de Informaciones Posesorias, que caracteriza el procedimiento de información posesoria como un proceso judicial no contencioso -en el que al surgir un reclamo u oposición de alguna persona o del Estado, provoca que el asunto se suspenda y se remita a la vía declarativa para su discusión y solución, o que se archive el titulación del bien inmueble tiene como requisito la adquisición de la propiedad. O sea, que se distingue el momento de adquisición de la propiedad por usucapión del momento en que esa situación se hace valer en el procedimiento de información posesoria para obtener un título inscribible en el Registro Público. De ahí que se considere la usucapión como un modo de adquisición de la propiedad y de otros derechos reales poseíbles, y a la titulación como el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos de la usucapión, se confiere el título de propiedad inscribible." (Sala Constitucional, voto No. 4587-97, extracto reiterado en el voto No. 247-2001).

Así, se adquiere la propiedad sobre un terreno, no por la titulación que se hace, sino por haber ejercido sobre él una posesión “ad usucapionem”, conforme a la ley:

“La usucapión es un modo originario de adquirir un derecho real poseíble por el transcurso del tiempo con los requisitos de ley. El efecto jurídico adquisitivo de la usucapión se produce de manera automática con el transcurso del tiempo unido a una posesión hábil que reúna las condiciones fijadas para la posesión ad usucapionem, y a los demás requisitos establecidos en la ley.” (Sala Constitucional, voto No. 4587-97).

Al efecto “declarativo”, “no constitutivo” del derecho de propiedad, que conlleva la titulación, hizo referencia la Sala Primera en la sentencia No. 11 de 15 horas 30 minutos del 11 de marzo de 1988: “si la persona no ha ejercido posesión ad usucaionen [sic], ya sea porque su posesión no es a título de dueño, o es viciosa, o carece de justo título o de buena fe, no puede adquirir la propiedad, porque la Ley de Informaciones Posesorias no es un medio de adquisición de la propiedad sino un procedimiento para la obtención de un título inscribible”; así como en el voto No. 94 de 15 horas del 14 de marzo de 1990, precedente de repetida cita en esa sede:

“Se ha resuelto ya que los títulos posesorios responden a la necesidad sentida de permitirle a los poseedores que no tienen título inscrito de propiedad, legitimar esa propiedad aparente, pues de conformidad con el artículo 267 del Código Civil, para que la propiedad sobre inmuebles surta todos los efectos legales, es necesario que se halle debidamente inscrita en el Registro General de la Propiedad. Para obtener la inscripción es necesario acreditar una posesión útil, efectiva, por todo el tiempo y con todos los demás requisitos que señala la ley para usucapir, y es así como el título que se otorga se nutre de esa situación de hecho, suficiente para generar la propiedad conforme a la ley.”.

Para adquirir la propiedad inmobiliaria por prescripción positiva o usucapión la posesión debe ser legítima, y sobre bienes inmuebles susceptibles de ser apropiados por particulares:

“En cuanto al concepto del objeto de la posesión, lo importante a los efectos de resolver esta acción de inconstitucionalidad es precisar que son susceptibles de posesión -y de la especial ad usucapionem- las cosas que se encuentran dentro del comercio. Se dice que comercio equivale a lo que se conoce como tráfico jurídico, por lo que las cosas están dentro del comercio cuando se encuentran en posibilidad legal de ser objeto de un negocio jurídico patrimonial. El artículo 262 del Código Civil establece que las cosas públicas se encuentran fuera del tráfico patrimonial.” (Sala Constitucional, voto No. 4587-97).

En ese sentido, es claro que los bienes pertenecientes al dominio público no pueden ser poseídos válidamente por las personas, por estar afectados a una finalidad de utilidad general. Por ende, su ocupación no califica como posesión legítima, hábil o útil, para efectos de usucapir:

“Artículo 262.- Las cosas públicas están fuera del comercio; y no podrán entrar en él, mientras legalmente no se disponga así, separándolas del uso público a que estaban destinadas.” (Código Civil).

Múltiples resoluciones de la Sala Constitucional reafirman la imposibilidad jurídica de poseer y usucapir bienes de dominio público por los particulares:

“El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.” (Voto No. 2306-91).

“Cuando un bien es integrado al régimen de dominio público, adquiere una serie de características esenciales como la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad. De estas condiciones es que estos bienes no son expropiables, por cuanto ésta implicaría la enajenación y son inalienables. Asimismo, la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos, las cosas inalienables por estar fuera del comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por tanto, son imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que están afectadas.” (Voto No. 2988-99).

“Es claro que, por tratarse de bienes demaniales, no son susceptibles de ser poseídas, y mucho menos, adquirirse la propiedad respecto de ellas, lo cual se explica bajo las características típicas de estos bienes: inalienabilidad, imprescriptibilidad, e inembargabilidad.” (Voto No. 454-2006).

“Cabe recalcar, que los bienes demaniales son inalienables e imprescriptibles y que la ocupación de ellos no puede generar derecho alguno a favor de quien lo ocupa, sin importar el tiempo durante el cual se ha prolongado tal ocupación.” (Voto No. 18836-2014).

“ Sobre los atributos de los bienes demaniales: La titularidad de los bienes de dominio público la ostenta el Estado en su condición de administrador, con lo cual debe entenderse que se trata de bienes que pertenecen la "Nación" y conforman parte del patrimonio público; y que, por su especial naturaleza jurídica, presentan los siguientes atributos: son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso del tiempo, no puede adquirirse el derecho de propiedad sobre ellos, ni siquiera de mera posesión, es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión, así como tampoco pueden perderse por prescripción… y son inalenables,[sic] lo que se traduce en la condición de que están fuera del comercio de los hombres; de donde no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos, ni a título gratuito ni oneroso, ni por particulares, ni por el Estado, de modo que están excepcionados del comercio [sic] los hombres y sujetos a un régimen jurídico especial y reforzado. Además su uso y aprovechamiento está sujeto al poder de policía, en tanto, por tratarse de bienes que no pueden ser objeto de posesión, y mucho menos de propiedad, su utilización y aprovechamiento es posible únicamente a través de actos debidamente autorizados, sea mediante concesión o permiso de uso, otorgado por la autoridad competente; y al control constante de parte de la Administración Pública. De manera que comprende bienes inmuebles que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente opuesto a la propiedad privada, que deriva de lo dispuesto en el artículo 45 constitucional.” (Voto No. 3113-2009).

También la Sala Primera considera la característica de la imprescriptiblidad del dominio público (no susceptibilidad de adquirirse mediante el transcurso del tiempo bajo la figura de la usucapión) “pues la posesión ejercida por particulares no genera derecho de propiedad alguno, no importa el tiempo durante el que se haya poseído” (sentencia No. 7 de 15 horas 5 minutos del 20 de enero de 1993, considerando IV). Y repara en el atributo de la inalienabilidad, por el cual su ocupación, detentación o tenencia por particulares, no les genera derecho alguno (sentencias números 1070-F-S1-2010, considerando VIII; 1088-F-S1-2011, considerando V; 1675-F-S1-2012, considerando VI; 286-F-SI-2015, considerando VIII y 213-F-S1-2016, considerando XI).

Cualquier negocio que tienda a disponer de terrenos demaniales es absolutamente nulo (Constitución Política, artículo 129, pfo.4); Código Civil, numerales 19, 261, 262, 627 inciso 2), 629, 631, 835, 844 y 1061):

“… tratándose de un bien demanial … sencillamente nunca se pudo transar ni negociar sobre la transmisión de su propiedad, pues al estar afecto al dominio público, resulta imprescriptible, intransmisible e inalienable … al tratarse de un bien demanial no se puede invocar en defensa la existencia de un acuerdo entre partes para ejercer su propiedad, si este es intransmisible.” (Sala Primera, voto No. 506-2007).

Y la eventual tardanza en la toma de medidas contra ocupantes ilegales del demanio, dada su propia naturaleza inalienable e imprescriptible, no conlleva el reconocimiento de derecho alguno (sentencias de Sala Constitucional Nos. 447-91 y 6192-95, de reiterada cita en esa sede).

Entonces, los derechos de vía, por ser de dominio público, no son susceptibles de posesión válida para alegar la prescripción positiva, al ser inalienables e imprescriptibles. Es pues, incuestionable, que si se quiere invocar el derecho de propiedad sobre derechos de vía, debe probarse una posesión igual o superior a los diez años, anterior a su afectación:

«Un bien público puede ser natural o artificial, según se trate de bienes declarados públicos por el legislador considerándolos en el estado en que la naturaleza los presenta u ofrece (un río por ejemplo), o de bienes declarados públicos por el legislador pero cuya creación o existencia depende de un hecho humano (construcción de una calle o un parque público, por ejemplo). En nuestra legislación para definirlo, el artículo 261 del Código Civil sigue el concepto de la afectación al fin público, al expresar que "Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público".- La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad y puede efectuarse por ley o por acto administrativo. La doctrina hace la distinción entre "asignación del carácter público" a un bien con la "afectación" de ese bien al dominio público. La asignación del carácter público significa establecer que ese bien determinado tendría calidad demanial; así, por ejemplo, la norma jurídica general diría que todas las vías públicas son integrantes o dependientes del dominio público y ello quiere decir que lo son las actuales y las que se lleguen a construir. En cambio, la afectación significa que el bien declarado dominial queda efectivamente incorporado al uso público y esto tiene que ver con la aceptación y recibo de obras públicas cuando se construyen por administración o por la conclusión de las obras y su recibo oficial, cuando es un particular el que las realiza (construcción de una urbanización o fraccionamiento, por ejemplo).- Es por esto que se dice que la afectación puede ser declarada por ley en forma genérica, o bien por un acto administrativo, el cual, necesariamente, deberá conformarse con la norma jurídica que le sirve de referencia (principio de legalidad).» (Sala Constitucional, voto No. 3145-96, reiterado por el voto No. 16629-2012).

Al respecto, en el Dictamen No. C-053-2006 del 14 de febrero del 2006, se indicó que los particulares no pueden adquirir propiedad sobre “los bienes de dominio público ya existentes al momento de realizarse un procedimiento de información posesoria, como podrían ser, por ejemplo, los derechos de vía a que alude el [sic] artículos 4° de la Ley General de Caminos Públicos, y 4 y 5 de la Ley de Construcciones, No. 833 de 4 de noviembre de 1949 … salvo que se demuestre de manera fehaciente que se poseyeron con diez años o más de antelación al momento en que fueron constituidos como bienes demaniales.” Los artículos 11 y 18 de la Ley de Informaciones Posesorias imponen el rechazo de las Diligencias si se pretende titular terrenos pertenecientes al Estado, tales como los derechos de vía, los cuales, se reitera, no podrían quedar comprendidos en fincas particulares por ser de dominio público (artículos 261 y 262 del Código Civil).

Cabe señalar, que la Ley de Informaciones Posesorias ordena tener como parte en esas Diligencias a esta Procuraduría, para garantizar que no se titulen bienes estatales, especialmente los que son de dominio público (artículos 5, 8 párrafo segundo y 10). Si se constata que el plano aportado comprende parte del derecho de vía (artículo 4 de la Ley General de Caminos Públicos), se solicita al Despacho Judicial prevenir al promovente que proceda a desplazar la cerca del terreno que pretende titular, retirándola materialmente de la franja estatal, y requerirle la presentación de un nuevo plano catastrado que refleje la nueva ubicación de la cerca, reduciendo la cabida del área por inscribir.

En el caso de un inmueble colindante con caminos de la red vial cantonal, esta Procuraduría solicita se notifiquen las Diligencias a la municipalidad respectiva, para que ejerza la defensa del derecho de vía correspondiente, conforme al artículo 2° de la Ley de Notificaciones Judiciales, el numeral 11 de la Ley de Informa­ciones Posesorias y el último párrafo del artículo 2° de la Ley Especial para la transferencia de competencias: atención plena y exclusiva de la red vial cantonal.

De incluirse el derecho de vía en el título otorgado por Información Posesoria, este quedaría viciado de nulidad (Dictamen No. C-070-2011). Lo anterior por cuanto es improcedente “dotar de título a personas particulares que han venido ocupando bienes públicos sobre los cuales no pueden ejercer ningún acto de posesión, ni adquirir sobre ellos ningún derecho, ya que por tratarse de bienes públicos o demaniales son imprescriptibles e inalienables.” (Sentencia constitucional No. 18836-2014).

La sentencia estimatoria de unas Diligencias de Información Posesoria “no comprueba de manera directa e indiscutible la propiedad; sirve de sustento a la presunción de dominio derivada de la posesión, y no otra cosa. Por eso se inscribe con la reserva de «sin perjuicio de tercero de mejor derecho».” (Brenes Córdoba, Alberto. Tratado de los Bienes. San José, Editorial Juricentro, sexta edición, 1981, pág. 190).

En el Dictamen No. C-241-2009 del 2 de setiembre del 2009 se indicó, acerca de lo planteado en este acápite y respondiendo en parte lo consultado:

«Tocante a la consulta realizada y atendiendo a lo expuesto supra, valga indicar, en primer término, que la franja de terreno que constituye la vía pública forma parte de los bienes dominicales y en consecuencia no podría adquirirse mediante la usucapión por encontrarse fuera del comercio de los hombres.

Es así, que resulta más que claro que al momento en que un sujeto adquiere el derecho de propiedad [inscribible] mediante un proceso de Información Posesoria debe respetar el de vía, independientemente de su voluntad, ya que, no puede pretender la titularidad sobre el mismo. Aceptar lo contrario conllevaría negar la condición demanial de las vías públicas y en consecuencia violentar lo dispuesto por el ordenamiento jurídico.

Téngase presente que el ordinal quinto de la Ley de Construcciones, ya mencionado en este dictamen y que atendiendo a su importancia para lo resuelto se reitera, dispone:

“… Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común. Los derechos de tránsito, iluminación y aereación, vista, acceso, derrames y otros semejantes inherentes al destino de las vías públicas se regirán exclusivamente por las leyes y Reglamentos Administrativos." …

Ahora bien, bajo el supuesto de que el administrado pretenda inscribir el derecho de vía mediante el proceso de Información Posesoria, debe tenerse presente que tratándose de una gestión en vía jurisdiccional, necesariamente habrá que esperar lo resuelto por esa autoridad. Empero, se reitera, en vía administrativa no cabría posibilidad alguna, dentro del presupuesto fáctico expuesto, de resarcir un terreno que pertenece al Dominio Público – en la modalidad de derecho de vía-…

Como se ha reiterado a lo largo de este dictamen, el dominio público no está sujeto a posesión legítima por parte de ninguna persona. Tal afirmación se corresponde con su naturaleza jurídica y las características que le son propias. Tómese en consideración que al ser imprescriptible, inembargable e inalienable y encontrarse fuera del comercio de los hombres, no podría pensarse que debe expropiarse para su utilización por parte de su propietario legítimo, a saber, el Estado.» (Lo indicado entre corchetes no pertenece al original).

III. EXCLUSIÓN DEL DERECHO DE VÍA EN FINCAS AFECTADAS CON RESERVAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE CAMINOS PÚBLICOS

El artículo 7 de la Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de 1972, prevé la posibilidad de que el Estado pueda, sin indemnización alguna, utilizar un porcentaje (12 %) de terrenos inscritos en el Registro Público a nombre de particulares, cuando estos provengan de derechos o concesiones otorgados por el mismo Estado en baldíos nacionales, para la construcción de caminos de cualquier naturaleza con un ancho no mayor de 20 metros:

“ARTÍCULO 7.- Para la construcción de caminos públicos el Estado tendrá derecho a utilizar, sin indemnización alguna:

• a)Los porcentajes señalados como reserva para tal fin en las propiedades inscritas o pendientes de inscripción en el Registro Público; y b) Hasta un doce por ciento (12%) del área de los terrenos que en adelante se otorguen por el Estado o las Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones de gracia, colonias agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en los baldíos nacionales. Esta reserva se aplicará en cualquier momento a caminos de cualquier naturaleza con un ancho no mayor de veinte metros…

Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, quedando obligado el funcionario a quien corresponde otorgar la escritura o suscribir el mandamiento inscribible a dejar constancia de las mismas. El Registro Público no inscribirá el título si en éste no constan dichas restricciones y cargas.”. (La negrita no pertenece al original).

Estas reservas se aplicarían, por ejemplo: para la ampliación de vías públicas; para la construcción de caminos públicos nuevos; por cambio de categoría de vías públicas existentes (previsto en el artículo 29 del Decreto No. 34624 del 27 de marzo del 2008, Reglamento sobre el manejo, normalización y responsabilidad para la inversión pública en la red vial cantonal, por ejemplo); o incluso, por una nueva clasificación, como la incorporada mediante Ley No. 6676 de 18 de setiembre de 1981, de reforma al artículo 1° de la Ley General de Caminos Públicos, en cuya corresponderían a “caminos vecinales de cierta importancia” (Dictamen No. C-070-2011).

En el Dictamen No. C-053-2006 se hace un recuento de la evolución histórica de la norma. Allí se citan, como antecedentes, leyes de 1934 y 1939:

“Artículo 17.- En todos los títulos de propiedad que se expidan sobre tierras baldías nacionales, se incluirán las obligaciones siguientes:

(…)

2°.- Que la Secretaría de Fomento tiene derecho, en cualquier momento, sin indemnización ni compensación alguna, a la servidumbre de tránsito necesaria para la construcción de vías férreas, tranvías, carreteras, líneas telegráficas o telefónicas, al uso de los terrenos indispensables para la construcción de caminos, puentes o muelles, a la extracción de materiales para la construcción de esas mismas obras, y al aprovechamiento de los cursos de agua que fueren necesarios para el abastecimiento de poblaciones, para abrevadero de ganados o para irrigación.” (Ley No. 29 de 3 de diciembre de 1934, regula la adjudicación de lotes de 20 hectáreas en los baldíos nacionales a todo “varón costarricense de veinte años de edad o emancipado”).

“Artículo 12.- Toda enajenación, arrendamiento o concesión de terrenos en los baldíos nacionales, lleva consigo tácitamente sobreentendidas las condiciones siguientes:

(…)

• d)Que el Estado tendrá derecho en cualquier momento, sin indemnización alguna, hasta a un diez por ciento del área denunciada para ejercitar en ella la servidumbre de tránsito necesaria para la construcción y vigilancia de toda clase de vías de comunicación, y aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas, así como para las telegráficas y telefónicas; al uso de los terrenos indispensables para la construcción de dichas vías, de puentes y de muelles … Tales restricciones y cargas van aparejadas a la adjudicación, arrendamiento o concesión que se hagan y el Registro Público no inscribirá el título respectivo si en él no constan expresamente.” (Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939).

Así como también se citan normas similares en las leyes de caminos, desde 1949 hasta la actual Ley General de Caminos Públicos:

“Artículo 21.- Para la construcción de caminos, el Estado tendrá derecho, cuando le sea indispensable para el servicio público, sin indemnización alguna, hasta un doce por ciento del área de los terrenos que en adelante se inscriban en el Registro de la Propiedad, ejerciendo los interesados derechos de posesión verbi gracia mediante información posesoria, canje de terrenos baldíos, aplicaciones de gracias inclusive los denominados derechos de «Patria» y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en baldíos nacionales. Dicha reserva en la inteligencia de que se trate de fincas cuya cabida sea superior a cinco hectáreas y que sea destinada a derechos de vía de conformidad con lo establecido por el artículo 13 … Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, estando obligado a hacerlo constar así el funcionario o autoridad a quien corresponde otorgar la escritura inscribible; y el Registro Público se abstendrá de inscribir el título respectivo si en él no constan expresamente.” (Ley de Caminos Públicos, No. 757 de 11 de octubre de 1949).

“Artículo 34.- Para la construcción de caminos públicos y vecinales, el Estado tendrá derecho cuando lo crea indispensable para el servicio público y sin indemnización alguna, de las siguientes extensiones de terreno:

• a)Los porcentajes establecidos como reservas para tales fines y en las propiedades inscritas u otorgadas hasta la presente fecha; y b) Hasta un doce por ciento del área de los terrenos que en adelante se otorguen por el Estado o las Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos baldíos, aplicaciones de gracias, inclusive los denominados “Derechos de Patria”, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en los baldíos nacionales. Esta reserva se aplicará en cualquier momento a derechos de vías de cualquier naturaleza no superiores a veinte metros de ancho…

Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, quedando obligado el funcionario a quien corresponde otorgar la escritura o suscribir el mandamiento inscribibles, a dejar constancia de aquéllas. El Registro Público se abstendrá de inscribir el título si en éste no constan dichas restricciones y cargas.” (Ley General de Caminos Públicos, No. 1338 de 29 de agosto de 1951).

“Artículo 13.- Para la construcción de caminos públicos el Estado tendrá derecho a utilizar, sin indemnización alguna:

• a)Los porcentajes señalados como reserva para tal fin en las propiedades inscritas o pendientes de inscripción en el Régimen Público; b) Hasta un doce por ciento (12%) del área de los terrenos que en adelante se otorguen por el Estado o las Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones de gracias, colonias agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en los baldíos nacionales. Esta reserva se aplicará en cualquier momento a caminos de cualquier naturaleza con un ancho no mayor de veinte metros …

Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, quedando obligado el funcionario a quien corresponda otorgar la escritura o suscribir el mandamiento inscribible a dejar constancia de las mismas. El Registro Público no inscribirá el título si en éste no constan dichas restricciones y cargas.” (Ley General de Caminos Públicos No. 1851 de 28 de febrero de 1955).

Lo anterior, como excepción al principio general de indemnización a los dueños de terrenos indispensables para la construcción de caminos públicos (artículos 19 y 20 de la Ley No. 757, numeral 33 de la Ley No. 1338, artículos 30 y 31 de la Ley No. 1851 y numerales 23 y 24 de la Ley No. 5060).

Considerando que estas reservas presuponen la propiedad previa del Estado y un acto dispositivo suyo en favor de particulares, con exclusión de un porcentaje del área para la construcción de caminos, la Sala de la materia las considera conformes al artículo 45 constitucional:

«VII.- EL ARTÍCULO 7 INCISO B) DE LA LEY GENERAL DE CAMINOS PÚBLICOS.

1.- PRECEDENTE DE CORTE PLENA DE 1986. La Corte Plena, en sesión extraordinaria número 75-86 celebrada a las trece horas y treinta minutos del seis de noviembre del corriente año, cuya acta fue aprobada en la que se verificó el diecisiete de este mismo mes, denegó el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el artículo 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, que se consideraba contrario a los artículos 9º, 41 y 45 de la Constitución Política. Así se resolvió por unanimidad de votos, de acuerdo con las siguientes razones:

“Iº. El esquema clásico napoleónico de propiedad absoluta, inviolable y sagrada, sin autorización para limitar ese derecho en favor del interés social, prevaleció en nuestras constituciones desde la independencia. No fue sino por reforma promulgada en 1943 a la Constitución de 1871, vigente entonces, que se permitió imponer limitaciones a través de la ley y por razones de necesidad pública, aunque mantuvo el concepto de inviolabilidad. La ley y la jurisprudencia han hecho evolucionar ese concepto, y esta Corte, en resolución del 9 de diciembre de 1971, ratificó el régimen individual de propiedad, su carácter inviolable y la necesidad de que exista interés público e indemnización previa cuando se prive a alguien de su propiedad. En ese sentido también es importante tener presente lo resuelto en la sesión extraordinaria Nº 51 del 16 de junio de 1983, con relación a terrenos destinados a la carretera de circunvalación, que prácticamente habían quedado “congelados” a cambio de nada, en que se estimó que sus consecuencias eran aún más graves que si hubieran sido expropiados, por lo que debía levantarse la restricción. En el caso del artículo 7 inciso b) de la Ley General de Caminos Públicos, el legislador perfiló el contenido del derecho de propiedad estatal sobre los terrenos baldíos, permitiéndole al Estado otorgar derechos sobre ellos, a título de canje, aplicación de gracia, etc., reservándose un 12% del área de esos terrenos para la construcción de caminos públicos. Esta reserva utilizable “en cualquier momento” mantiene a favor del Estado la propiedad sobre el porcentaje señalado cuyo corolario es la transmisión de un dominio no pleno ni absoluto sobre tal clase de bienes, condición que debe hacerse constar en la escritura pertinente como aceptada por el beneficiario del derecho transmitido. Nótese que se trata precisamente de un acto de disposición patrimonial del Estado bajo ciertas condiciones a las que el adquiriente se somete, expresamente advertido al efecto. De manera que no se está cercenando o sacrificando un derecho que corresponde al particular, pues éste no tenía el dominio pleno sobre el bien, si lo adquiere con la negociación, precisamente porque admite en el acto de la formalización esa posibilidad y se da por entendido que el 12% del área puede ser utilizada por el Estado en la construcción de obras de connotado interés público; de ahí que no podría afirmarse que se trata de una limitación del derecho de propiedad del particular, quien, al adquirir bajo esas condiciones, ejerce precisamente un acto volitivo de negación del que no podría obtener luego un provecho patrimonial que no le corresponde, pues su adquisición se sometió a una condición prestablecida que le acarrea la obligación de cumplir, aceptando el ejercicio del derecho reservado por su transmitente. La materialización de ese derecho estatal a la utilización del área mencionada, no puede tenerse como una expropiación, toda vez que la misma se presenta cuando la medida envuelve de hecho una privación del dominio de cosas concretas ya incorporadas al patrimonio de ciertos individuos; pero, se repite, en el caso del artículo bajo examen no hay una incorporación plena del inmueble al patrimonio del particular, pues se recibió con la condición aceptada; y en aplicación precisamente del principio de justicia distributiva que invoca el gestionante, y diciendo que “no es posible admitir, jurídica ni éticamente, que el Estado o sus instituciones se apropien sin compensación, aunque sea un beneficio del interés público, de un bien de propiedad de un particular”, debemos concluir que tampoco tendría sustento ético ni jurídico que el Estado pague por la disposición de un bien que nunca dejó de pertenecerle, es decir, no hay sacrificio del derecho particular generador de responsabilidad, indemnizatorio; al propietario no se le obliga “a donar coactivamente hasta el 12% de su finca” como se sostiene en el recurso; simplemente el Estado utiliza, cuando sea oportuno, el derecho reservado, constante en la escritura y aceptado por el adquirente. IIº. El artículo 7 inciso b) califica prácticamente de “reserva” el régimen jurídico que allí se establece, y luego usa la denominación de “restricciones o cargas”. Este último vocablo (cargas) induce a error acerca del contenido del texto legal, pues podría suponerse que se trata de un gravamen que se impone sobre un bien ajeno, o de una obligación que se constituye en contra del adquirente, en este caso sin contraprestación que le sirva de causa. El término “restricción” resulta más apropiado, pues mediante la reserva se restringe o reduce a menores límites el área del terreno objeto del traspaso. Pero, sin dar mayor importancia a cuestiones de terminología, lo cierto es que la reserva significa que el Estado conserva su carácter de propietario sobre una porción determinada del inmueble hasta por un máximo del 12% del área total, con derecho a localizar esa porción cuando tuviere que utilizarla para los fines que indican en el citado artículo 7. No existe entonces, ningún menoscabo a la propiedad del adquirente, pues en estos casos no hay transmisión de todo el terreno sino tan solo en cuanto al exceso del 12%, con la particularidad que la porción reservada no se determina o identifica desde el principio pues su localización depende de las obras que deban realizarse en el futuro y del lugar en que se ubiquen. Con otro enfoque jurídico podría decirse que la posesión sí se transfiere respecto de la totalidad del inmueble, por no estar localizado aún en el terreno de la reserva, pero ello solo en forma condicional, pues la posesión de ese terreno (hasta en el 12%), se revierte en favor del Estado, en todo o en parte, cuando este necesite realizar allí las obras mencionadas. Se trata, en resumen, de un régimen jurídico “sui generis”, cuyas características resulta un tanto difícil precisar; sin embargo, no hay duda de que ese régimen no se contrapone al artículo 45 de la Constitución Política. De lo dicho se puede concluir que no se está bajo el supuesto de afectación o sacrificio de un bien que forme parte del patrimonio individual o particular, y que tampoco cabría entonces cuestionar la responsabilidad indemnizatoria a título de garantía de los derechos constitucionales y de su inviolabilidad e intangibilidad, como completamente de una expropiación que no existe…”.

2.- SOBRE EL ORIGEN HISTÓRICO DE LA NORMA … A partir de ese panorama histórico y la evolución que ha sufrido la actual Ley General de Caminos Públicos, se puede decir que el artículo 7, inciso b), aquí consultado hace referencia a la potestad del Estado de apropiarse de hasta un 12% de determinado tipo de terrenos para proyectos de utilidad pública, sin necesidad de indemnización. Esos tipos de terreno que enumera taxativamente la norma comparten un denominador común: han sido otorgados por el Estado a particulares a título de concesión y otras modalidades en las que el Estado continúa siendo el titular de tales terrenos, por ello puede disponer las reservas que estime necesarias … Como lo aclara la Procuraduría en el dictamen Nº 053 del 14 de febrero de 2006, los casos contenidos propiamente en el artículo 7 de la Ley General de Caminos Públicos en la actualidad (“terrenos otorgados por el Estado o las Municipalidades a título de concesión, canje de terrenos, baldíos, aplicaciones de gracia, colonias agrícolas, adjudicación de lotes en terrenos baldíos y todos aquellos otros derechos o concesiones que otorgue el Estado por cualquier otra causa en los baldíos nacionales”), se trata de terrenos que presuponen un acto dispositivo del ente público sobre un bien que previamente es de su propiedad, respecto del cual es factible reservarse a futuro una porción de terreno para realizar obras de interés público...

X.- CONCLUSIONES. De conformidad con lo expuesto, procede evacuar la consulta formulada en el sentido de que son constitucionales los artículos 7, inciso b, de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972 … por cuanto del estudio efectuado se determinó que las reservas de dominio público son constitucionalmente válidas.” (Voto No. 16629-2012).

Así las cosas, y en atención a lo consultado, cabe indicar que el Estado tiene derecho a utilizar, sin indemnización alguna, para la construcción de caminos, un porcentaje de la cabida de las fincas afectadas por las reservas de las Leyes de Caminos Públicos, la Ley General sobre Terrenos Baldíos y la Ley No. 29 de 3 de diciembre de 1934, aclarando, como lo hace la Sala Constitucional en el voto No. 16629-2012, que “ciertamente, lo que la Administración puede utilizar sin indemnizar es la porción de terreno que requiera para realizar el proyecto de utilidad pública que esté autorizado según la normativa legal. Es decir, todos los otros rubros cuantificados, que no tengan relación directa con el valor de la porción de terreno a emplear, deberán ser necesariamente indemnizadas por el Estado (v.gr., lo relativo a mejoras, cultivos, construcciones, o gastos derivados de segregaciones, entre otros), toda vez que la reserva de dominio público analizada en el sub examine recae exclusivamente sobre la porción de terreno a utilizar para fines públicos, y no sobre los demás elementos accesorios que tenga esa porción del fundo.”.

IV.EXCLUSIÓN DEL DERECHO DE VÍA EN FINCAS AFECTADAS CON LAS RESERVAS DE LAS LEYES DE CAMINOS PÚBLICOS POR REMISIÓN DE LAS LEYES DE INFORMACIONES POSESORIAS

Conforme al artículo 21 de la Ley de Caminos Públicos, No. 757 de 11 de octubre de 1949, transcrito supra, las reservas a las que nos referimos en el acápite anterior se aplicaron también para los terrenos inscritos mediante Información Posesoria, sin embargo, ese supuesto se eliminó en la Ley General de Caminos Públicos No. 1338 de 29 de agosto de 1951.

A pesar de lo anterior, como se desarrolla en el Dictamen No. C-053-2006 −el cual por su atinencia se transcribe in extenso− por remisión de diversas leyes de titulación administrativa (Ley de Informaciones Posesorias No. 4545 de 20 de marzo de 1970 y Ley de Titulación Múltiple de Tierras No. 5064 de 22 de agosto de 1972) y de la Ley de Informaciones Posesorias No. 139 de 14 de julio de 1941 (en vía judicial), las fincas inscritas a su amparo, o las provenientes de estas, están afectadas con estas reservas, con los mismos alcances señalados en el último párrafo del acápite anterior:

«Bajo la Ley No. 139 de 14 de julio de 1941 se promulga la Ley de Informaciones Posesorias, la que, con múltiples reformas posteriores, se mantiene vigente hasta nuestros días. Tal normativa establece un procedimiento ante los tribunales de justicia para la inscripción en Registro Público de terrenos carentes de un título inscribible de dominio y cuyos dueños lo hayan poseído por un período igual o superior a diez años de manera quieta, pública e ininterrumpida, dando así contenido al artículo 479 del Código Civil que dispone que “el propietario que careciere de título escrito de dominio, podrá inscribir su derecho, justificando previamente su posesión por más de diez años”.

Como una excepción al procedimiento que establece la Ley de Informaciones Posesorias, se dicta la Ley No. 3971 de 11 de octubre de 1967 que “autoriza al Instituto de Tierras y Colonización para otorgar por una sola vez a cada persona física, títulos de propiedad, inscribibles en el Registro Público, a los poseedores de parcelas de reservas nacionales que sean enajenables y de fincas rurales no inscritas, cuya extensión no sea superior a cincuenta hectáreas” (artículo 1°). En su proyecto original esta Ley había sido únicamente pensada para los poseedores precarios de tierras de parcelas cultivadas en la provincia de Limón y por un año de vigencia; sin embargo, conforme fue avanzando en su trámite legislativo se amplió para todo el país y sin límite de tiempo.

Menos de un año después, se presenta al Congreso una iniciativa para que los beneficios de la Ley No. 3971 no se restrinjan a fincas menores de cincuenta hectáreas ni a una titulación por persona, sino que se amplíe a todas las demás situaciones que ella no contempla “para que los terrenos en producción de mayor cabida y los que estuvieren destinados a usos industriales o construcción de vivienda o edificios, pudieran inscribirse con igual facilidad” (exposición de motivos del expediente legislativo No. 3543).

Es así cómo se promulga, dos años después, la Ley No. 4545 de 20 de marzo de 1970, denominada popularmente “Ley de informaciones posesorias administrativas”, constituyéndose en un procedimiento paralelo al de la Ley de Informaciones Posesorias de 1941 en el tanto elimina los límites para acceder a la titulación que establecía la Ley No. 3971 (la que también deroga, artículo 25), quedando a juicio del promovente determinar a qué procedimiento se acoge para titular su finca (artículo 24 de la Ley No. 4545), y por ende, ante qué sede, si la judicial o la administrativa con el Instituto de Tierras y Colonización.

Es en esta Ley 4545 (curiosamente derogada con posterioridad dos veces, por Ley No. 6237 de 2 de mayo de 1978, artículo 1°, y 6734 de 29 de marzo de 1982, artículo 84) en donde encontramos referencia a la afectación con las reservas de la Ley General de Caminos Públicos (en ese entonces, la No 1851) de las propiedades que por ella se titularen:

“Artículo 22.- Las fincas inscritas por medio de esta ley, quedará afectadas por las siguientes reservas:

• a)Si el fundo fuera enclavado o tuviera frente a caminos públicos, con ancho inferior a veinte metros, estará afecto a las reservas que indica el artículo 13 de la Ley General de Caminos Públicos; b) A las reservas que indica la ley de Aguas en sus artículos 72 y 73, y cuando existieren aguas de dominio público o privado, en su caso.
• c)A la prohibición de destruir bosques o arboledas que contengan especímenes o animales, que estén en proceso de extinción en el país, a juicio del Ministerio de Agricultura.” Con esta norma, el legislador asume nuevamente la posición de que las fincas inscritas a través de información posesoria, por lo menos, las de sede administrativa, sí serán objeto de las reservas establecidas en las leyes de caminos públicos que aquí hemos analizado; limitándolas, eso sí, a los fundos enclavados o que tuvieren frente a caminos públicos con ancho inferior a veinte metros. Es de rigor comentar aquí que en las actas legislativas del expediente de esta Ley (No. 3543) no se hallaron discusiones sobre este artículo.

Resulta interesante añadir sobre el tema de las titulaciones administrativas, que una ley posterior, la No. 5064 de 22 de agosto de 1972, que facultaba al Instituto de Tierras y Colonización para impulsar programas múltiples de titulación de tierras en diferentes zonas del país, también incluyó, en su artículo 15, inciso b), esta posibilidad de afectar con las reservas de las leyes de caminos públicos a los terrenos titulados:

“Artículo 15.- Las fincas tituladas en los programas a que se refiere la presente ley, quedarán sujetas a las siguientes limitaciones:

• a)Sin la previa autorización del Instituto de Tierras y Colonización no podrán ser vendidas, arrendadas ni gravadas, durante un plazo de cinco años contados a partir de la fecha de inscripción del traspaso en el Registro; b) A las reservas que indica la Ley de Aguas en sus artículos 72 y 73 y a las indicadas en la Ley General de Caminos; c) A la prohibición de destruir bosques o arboledas que contengan especímenes vegetales o animales, que estén en proceso de extinción en el país, a juicio del Ministerio de Agricultura y Ganadería.

No obstante, vencido el plazo relacionado en el inciso a) de este artículo, cualquier enajenación hecha por el beneficiario, o por alguno de los posteriores adquirentes de dichas fincas en cualquier tiempo, que a juicio del Instituto de Tierras y Colonización pueda producir la concentración o subdivisión excesiva de la propiedad, dará derecho a éste para adquirir la o las parcelas que motiven su intervención. En tal caso el precio que pagará el Instituto de Tierras y Colonización, será aquel que se determine por peritos nombrados por las partes o por el Tribunal Fiscal Administrativo, en caso de discordia. Este avalúo tomará en cuenta exclusivamente las mejoras útiles y necesarias hechas por el propietario y sus anteriores dueños y el valor del terreno sin que sea dable considerar en el avalúo la plusvalía que hubiere adquirido el inmueble con motivo de la construcción de obras de infraestructura por parte del Estado. Las anteriores limitaciones deberán ser consignadas en las respectivas escrituras de adjudicación y en el asiento original de inscripción en el Registro Público.”…

Con motivo de la promulgación de la Ley No. 4545 surge la inquietud de llevar a la Ley de Informaciones Posesorias No. 139 de 14 de julio de 1941 algunas “innovaciones” introducidas por aquella normativa a fin de hacer el trámite ante los tribunales de justicia más expedito para los promoventes de estos procesos. Así podemos leer en la exposición de motivos del expediente legislativo No. 4586:

“La reforma a los artículos que luego cito de la ley de Informaciones Posesorias, número 139 de 14 de julio de 1941, tiene por objeto incluir en esta ley algunas disposiciones que estimo muy beneficiosas, tanto para los poseedores de tierras sin inscribir, como para los intereses del Estado, que estableció la Ley No. 4545 de veinte de marzo de mil novecientos setenta.- Esta última innovó los procedimientos de titulación de tierras, pero dejó vigente la Ley No. 139 relacionada, la que ha seguido en pleno uso por establecer los trámites ante los Juzgados Civiles, y aquella sólo en el Instituto de Tierras y Colonización, procedimiento que resulta más incómodo a los ciudadanos por razón de la distancia principalmente.- Con las reformas que propongo se incorpora a la Ley No. 139 procedimientos beneficiosos que contiene la nueva ley y que por las razones dichas no es posible aplicarlas en la práctica cuando se acoge la información de acuerdo con la citada Ley No. 139 y no con la No. 4545.” En el texto del proyecto original no se encontraba ninguna norma referente o similar a la del artículo 22 de la Ley No. 4545; sin embargo, a raíz de la intervención de varias personas (funcionarios públicos y de la empresa privada) ante la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa se insertó un precepto legal dentro del dictamen de mayoría afirmativo, que se mantuvo, como numeral 19, hasta la aprobación definitiva del proyecto por el Plenario y promulgación dentro de la Ley No. 5257 de 31 de julio de 1973:

“Artículo 1º.- Refórmase la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 de 14 de julio de 1941 y sus reformas, para que en adelante se lea así:

(…)

Artículo 19.- Las fincas inscritas por medio de esta ley quedarán afectadas por las siguientes reservas que se indicarán en la resolución:

• a)Si el fundo es enclavado o tiene frentes a caminos públicos, con ancho inferior a veinte metros, estará afecto a las reservas que indica la Ley General de Caminos Públicos; b) A las reservas que indica la Ley de Aguas en sus artículos 72 y 73, cuando existieren aguas de dominio público o privado, en su caso; y c) A la prohibición de destruir bosques o arboledas que contengan especímenes vegetales o animales, que estén en proceso de extinción en el país, a juicio del Ministerio de Agricultura y Ganadería.” Esta norma se mantiene vigente en la actualidad, con la reforma introducida por Ley No. 5813 de 4 de noviembre de 1975, que modificó el párrafo primero para que se lea de la siguiente forma: “Las fincas inscritas por medio de esta ley quedarán afectadas por las siguientes reservas, sin que haya necesidad de indicarlas en la resolución:”. Lo anterior con el fin de que se tenga por hecha la anotación de las reservas, sin que sea necesario consignarlo así en la sentencia aprobatoria.

Se concluye, entonces, que con la incorporación de este artículo 19 a la Ley de Informaciones Posesorias, No. 139 de 14 de julio de 1941, prácticamente igual al número 22 de la Ley 4545 (se eliminó la referencia directa al artículo 13 de la Ley No. 1851, por cuanto ya esta había sido derogada por la No. 5060, y se dejó una más abierta a las “reservas que indica la Ley General de Caminos Públicos”), se viene a uniformar para ambos trámites de titulación de terrenos, en vía judicial y administrativa, la afectación a las reservas de la Ley General de Caminos Públicos de las fincas inscritas por ambas leyes; con lo cual, la intención del legislador de 1951 al decretar la Ley No. 1338 de excluir a las propiedades inscritas por información posesoria de las reservas impuestas por la Ley General de Caminos Públicos, y por ende, de las dos que le siguieron, Nos. 1851 y 5060, quedó insubsistente.» La Sala Constitucional también declaró que el artículo 19 inciso a) de la Ley de Informaciones Posesorias No. 139[1], que permanece vigente, es conforme a la Carta Magna, en el voto No. 16629-2012:

«Empero, como también se dijo en el considerando anterior, resulta del todo plausible la conclusión de que este inciso b) en realidad lo que contempla es una reserva de dominio público, la cual no se constituye con la expedición del título inscribible (sentencia aprobatoria de la información posesoria) ni tampoco cuando el titulante cumple diez años de posesión sobre el terreno objeto de las diligencias, sino desde el mismo momento en que el poseedor o el transmitente original comenzó a detentar el inmueble. Desde ese primer momento, existe la posibilidad de que el Estado destine una franja del terreno afectado de hasta un 12% a fin de construir alguna obra de evidente utilidad pública: caminos de cualquier naturaleza con un ancho no mayor de veinte metros, aprovechamiento de fuerzas hidroeléctricas o para el paso de líneas telegráficas o telefónicas, construcción de puentes o utilización de cursos de agua que fueren necesarios para el abastecimiento de poblaciones, abrevaderos de ganado o irrigación, o para cualquier otra finalidad de utilidad pública. Como señala el mencionado numeral:

“Tales restricciones y cargas irán aparejadas a la inscripción de la finca afectada, quedando obligado el funcionario a quien corresponde otorgar la escritura o suscribir el mandamiento inscribible a dejar constancia de las mismas. El Registro Público no inscribirá el título si en éste no constan dichas restricciones y cargas” Al tratarse de una reserva de dominio público, se entiende que la franja de terreno que se afecta (12% del área total a inscribir) no es susceptible de posesión apta para prescribir positivamente, sino que queda destinada al fin público dispuesto en la norma; de tal forma que esa porción de terreno no es susceptible de apropiación ni de ingresar al patrimonio privado de particulares. Ahora bien, como señala la Procuraduría, partiendo de la concepción esbozada, mientras la franja sujeta no sea requerida materialmente para el fin público dispuesto, el Estado permite que su detentador la ocupe, y aún que la incluya dentro del área descrita en el plano catastrado con base en el cual se tramitan diligencias de información posesoria sobre el resto del inmueble poseído (88% del área total inscrita). En otras palabras, habría que entender que del total del área inscrita registralmente por medio del trámite de información posesoria, un 88% pertenece a la persona a cuyo nombre aparece inscrita y el 12% restante constituye una reserva de dominio público, la cual nunca ingresó al patrimonio privado de esa persona por prescripción positiva…

VIII.- El artículo 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias. En segundo lugar, corresponde analizar la constitucionalidad del numeral 19 incisos a) y b) de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941. Por medio de esa norma se dispone en su inciso a) que las fincas inscritas a través de dicha Ley quedarían afectadas por las reservas que indica la Ley General de Caminos Públicos, siempre y cuando el fundo sea enclavado o tenga frentes a caminos públicos, con ancho inferior a veinte metros. Además, en el inciso b) de la disposición aludida se señala que esas mismas fincas (las inscritas mediante las diligencias de Información Posesoria) quedarían sujetas a las reservas que indica la Ley de Aguas en sus artículos 72 y 73. Los antecedentes históricos que permiten interpretar esta norma parten de lo dispuesto en la Ley Nº 4545 del 20 de marzo de 1970, denominada popularmente “Ley de Informaciones Posesorias Administrativas”, en la que se localizaba una referencia a la afectación con las reservas de la Ley General de Caminos Públicos (en ese entonces, la Ley General de Caminos Públicos Nº 1851) de las propiedades que por ella se titularen. Posteriormente, a través de la Ley Nº 5064 (que facultaba al Instituto de Tierras y Colonización para impulsar programas múltiples de titulación de tierras), también se incluyó en su artículo 15 esta posibilidad de afectar con las reservas de la Ley de Caminos Públicos a los terrenos titulados mediante las diligencias de informaciones posesorias. Luego, el numeral 19 bajo estudio fue introducido a la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941, mediante reforma efectuada a través de la Ley No. 5257 de 31 de julio de 1973, que tenía por objeto modificar algunas disposiciones de la Ley Nº 139 de 1941. Dicha reforma dispuso lo relativo a las reservas que indica la Ley General de Caminos Públicos para las fincas inscritas a través del procedimiento de información posesoria, que aún hoy se mantiene en el inciso a) de dicha norma. Como puede constatarse, la afectación con las reservas de la Ley de Caminos Públicos a los terrenos titulados mediante las diligencias de informaciones posesorias, se continuó dando en otras leyes que también regulaban ese tipo de procedimientos de titulación. Y es que si se estudia con atención el artículo 486 del Código Civil, en el sentido de que “los inmuebles no reducidos a propiedad particular, pertenecen al Estado”, se puede sostener entonces que ese dominio original por parte del Estado, previo a cualquier posesión por parte de particulares, lo faculta para imponer condiciones especiales de usucapión, como en este caso la de reserva de dominio público del 12% que habla el artículo 7, inciso b), de la Ley General de Caminos Públicos Nº 5060. Es decir, como realmente el usucapiente está tomando posesión de un terreno que, de acuerdo con el ordinal 486 del Código Civil, inicialmente era propiedad del Estado, es posible que este último constituya reservas de dominio público ab initio en dichas fincas. Estas reservas el Estado las constituye desde el mismo momento en que el poseedor o el transmitente original comenzó a detentar el inmueble. Como se ha dicho, al tratarse de una reserva de dominio público se entiende que la franja de terreno que se afecta (12% del área total a inscribir) no es susceptible de posesión apta para prescribir positivamente, sino que queda destinada al fin público dispuesto en la norma (artículo 7, inciso b, de la Ley General de Caminos Públicos), de tal forma que esa porción de terreno no es susceptible de apropiación ni de ingresar al patrimonio privado de particulares. Como se dijo antes, habría que entender que del total del área inscrita registralmente por medio del trámite de información posesoria, un 88% pertenece a la persona cuyo nombre aparece inscrita y el 12% restante constituye una reserva de dominio público, la cual nunca ingresó al patrimonio privado de esa persona por prescripción positiva... Bajo esa inteligencia, como el Estado se reservó -ab initio- ese 12% del total del terreno inscrito mediante información posesoria, para constituir una reserva de dominio público, no sería válido sostener que deba indemnizarse al propietario (antiguo usucapiente) por la utilización que haga el Estado de una franja de terreno que siempre ha sido dominio público y, por ende, nunca ingresó efectivamente al patrimonio del propietario que adquirió bajo la figura de la usucapión. Bajo ese entendido no sería inconstitucional el artículo 19, inciso a), de la Ley de Informaciones Posesorias, que sujeta a determinadas fincas inscritas por el procedimiento de información posesoria a las reservas de dominio público que indica el artículo 7, inciso b), de la Ley General de Caminos Públicos…

X.- CONCLUSIONES. De conformidad con lo expuesto, procede evacuar la consulta formulada en el sentido de que son constitucionales los artículos 7, inciso b, de la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 del 22 de agosto de 1972, y 19, incisos a) y b), de la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 del 14 de julio de 1941. El primero por cuanto del estudio efectuado se determinó que las reservas de dominio público son constitucionalmente válidas. El segundo (19 inciso a) es constitucional pues según el artículo 486 del Código Civil, el Estado es propietario de los inmuebles no reducidos a propiedad particular, de modo que válidamente puede imponer, o, más correctamente, mantener reservas de dominio público sobre las fincas susceptibles de inscribirse mediante información posesoria. Tales reservas que no deben ser indemnizadas toda vez que se entiende que esa porción de terreno (12% en el caso particular) nunca entró al patrimonio de la persona que se encuentra usucapiendo, pues es dominio público (artículos 7 y 11 de la Ley de Tierras y Colonización)…».

El Dictamen No. C-241-2009 también se refirió a estas reservas, indicando que no procede resarcimiento por la respectiva franja de terreno:

«…el canon 19 inciso a) de la Ley de Informaciones Posesorias, indica:

“…Las fincas inscritas por medio de esta ley quedarán afectadas por las siguientes reservas, sin que haya necesidad de indicarlas en la resolución:

• a)Si el fundo es enclavado o tiene frentes a caminos públicos, con ancho inferior a veinte metros, estará afecto a las reservas que indica la Ley General de Caminos Públicos…” Por su parte el numeral 7 inciso a) de la Ley General de Caminos Públicos, establece:

“…Para la construcción de caminos públicos el Estado tendrá derecho a utilizar, sin indemnización alguna:

• a)Los porcentajes señalados como reserva para tal fin en las propiedades inscritas o pendientes de inscripción en el Registro Público…” De lo dicho hasta el momento, se sigue que en vía administrativa no procede resarcimiento alguno por la franja de terreno que necesariamente deben reservar, para la vía pública, las personas que inscriben su derecho mediante el proceso de Información Posesoria.» Ahora bien, cabe diferenciar estas reservas de lo indicado en el acápite II, para no generar confusiones. Los derechos de vía, ya existentes al momento de tramitarse unas Diligencias de Información Posesoria, no son susceptibles de incorporación en el título inscribible que se obtiene por esa vía (salvo que se demuestre una posesión igual o superior a los diez años, anterior a su afectación, con las condiciones de ley). En el caso de las reservas: no hay certeza de que se produzca algún día la construcción o ampliación del camino público; no se define de manera específica cuál porción de los terrenos es la que se va a utilizar en un futuro, sino que se establece un porcentaje de la cabida total de los inmuebles; y los particulares pueden disponer libremente de la totalidad de los terrenos mientras no se individualice cuál sector de la finca va a ser utilizada (véanse los Dictámenes números C-053-2006 y C-070-2011); sin embargo, esa incorporación no prejuzga el derecho del Estado, según lo dicho.

V. FINCAS INSCRITAS INDEBIDAMENTE SOBRE DERECHO DE VÍA

La indebida inscripción en el Registro “mientras subsista, inhibe el despliegue de las potestades de administración y autotutela demanial en el inmueble de que es objeto, pero no elimina el deber del Estado y la municipalidad de instar los actos correctivos o de impugnación que prevé la ley, según el caso, en procura del reconocimiento —por los órganos competentes— de la legítima condición de dominio público y prevalencia de su publicidad legal sobre la inscripción registral ilícita.” (Dictamen No. C-128-1999 del 24 de junio de 1999).

Entonces, ya sea que se incluya indebidamente derecho de vía en un título otorgado por vía administrativa o judicial o, que estando fuera del título y asiento de inscripción original, el derecho de vía se incorpore posteriormente (por ejemplo, mediante una rectificación de cabida de la finca), al implicar una apropiación de terrenos afectados al dominio público pertenecientes al Estado, lo procedente es gestionar la anulación del título y/o asientos registral y catastral, por cuanto la inscripción no convalida la nulidad (artículo 456 del Código Civil).

Conforme al artículo 837 del Código Civil, hay legitimación para demandar la nulidad absoluta de un título que abarca el dominio público, amparado el accionante en un interés legítimo, que ostentan el Estado y los entes locales, por su condición de propietarios y administradores de las vías públicas. Y, en la misma condición, la municipalidad está legitimada para gestionar la declaratoria de lesividad e interposición del proceso judicial de lesividad, según el caso.

La acción puede ser interpuesta en cualquier tiempo, al no estar sujeta a términos de caducidad o prescripción “por cuanto el demanio es imprescriptible, tanto en lo que atañe a la titularidad pública, como al ejercicio de acciones judiciales para recuperarlo.” (Dictamen C-128-1999):

«En cuanto a la alegada prescripción del derecho del Estado a reclamar el terreno objeto del presente litigio, ya el Tribunal Superior consideró: "Cuando un título posesorio se haya obtenido con violación de legislación vigente, se puede intentar a través de un juicio ordinario, la nulidad del título y la cancelación del asiento de inscripción en el Registro Público, procedimiento vigente en la Ley de Informaciones Posesorias ...” cuando se trata de casos en que, como el presente, la propiedad ha sido inscrita en contra de las disposiciones del ordenamiento jurídico … el Estado puede recuperar el bien sin que tenga que someterse al trámite de la expropiación.» (Sala Primera, voto No. 104-96).

“… por tratarse de una zona inalienable también es imprescriptible, como imprescriptible será la acción del Estado para reclamar cualquier bien público.” (Sala Primera, sentencia No. 7-93).

“El acto impugnado, como se ha dicho, se refiere a la inscripción registral de un bien inmueble que forma parte del … dominio público propiedad del Estado (véanse los artículos 261 y 262 del Código Civil…) revistiendo la característica de inalienable e imprescriptible. Ergo, las acciones para su protección no pueden estar sujetas a plazos de caducidad … De conformidad con lo anterior, en asuntos en los cuales se presenta la particularidad apuntada, el inmueble en litigio, por su característica de bien de dominio público, determina la inaplicabilidad de los plazos de perención para interponer la demanda, previstos en las normas procesales.” (Sala Primera, sentencia No. 619-F-S1-2011).

"Pertenecen al Estado todos los terrenos que no se encuentren debidamente inscritos en el Registro a nombre de particulares. Es éste el sentido de los artículos 267 y 486 del Código Civil y 11 de la Ley de Tierras y Colonización". (Sala Primera, voto No. 243-90, el destacado no pertenece al original).

VI. CONCLUSIONES

La interrogante planteada no admite una respuesta única y omnicomprensiva de todas las situaciones particulares que se pueden presentar, por lo tanto se plantearán diversos escenarios, advirtiendo que no se pretende dar una lista cerrada o taxativa (que podría resultar insuficiente), sino una ejemplificación de diferentes supuestos en los cuales el administrado estaría obligado a retirarse del derecho de vía sin que medie una indemnización por la franja de terreno respectiva. Corresponderá a la Administración conocer y resolver los casos concretos, según sus particularidades.

• 1)Los derechos de vía ya existentes al momento de tramitarse un proceso de Información Posesoria, no son susceptibles de incorporación en el título inscribible que se obtiene por esa vía, salvo que se demuestre una posesión igual o superior a los diez años, anterior a su afectación al dominio público, con los requisitos de ley; en su defecto, de incluirse el derecho de vía en el título otorgado por Información Posesoria, este quedaría viciado de nulidad, y no podría pensarse que debe 2) El Estado tiene derecho a utilizar, sin indemnización alguna, para la construcción de caminos, un porcentaje de la cabida de las fincas afectadas por las reservas de las Leyes de Caminos Públicos (artículo 21 de la Ley de Caminos Públicos, No. 757 de 11 de octubre de 1949; numeral 34 de la Ley General de Caminos Públicos, No. 1338 de 29 de agosto de 1951; artículo 13 de la Ley General de Caminos Públicos No. 1851 de 28 de febrero de 1955; y numeral 7 de la Ley General de Caminos Públicos No. 5060 de 22 de agosto de 1972); la Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, artículo 12; y la Ley No. 29 de 3 de diciembre de 1934, artículo 17.

Estas reservas se aplicarían, por ejemplo: para la ampliación de vías públicas, para la construcción de caminos públicos nuevos, por cambio de categoría de vías públicas existentes, o incluso, por una nueva clasificación.

Considerando que presuponen la propiedad previa del Estado y un acto dispositivo suyo en favor de particulares, con exclusión de un porcentaje del área para la construcción de caminos, la Sala las considera conformes al artículo 45 constitucional (voto No. 16629-2012).

• 3)Las reservas de las Leyes de Caminos Públicos han recaído también sobre terrenos inscritos por Información Posesoria o provenientes de estos (artículo 21 de la Ley de Caminos Públicos, No. 757 de 11 de octubre de 1949; numeral 22 de la Ley de Informaciones Posesorias No. 4545 de 20 de marzo de 1970; artículo 15 de la Ley de Titulación Múltiple de Tierras No. 5064 de 22 de agosto de 1972; y numeral 19 de la Ley de Informaciones Posesorias No. 139 de 14 de julio de 1941, reformado por las Leyes números 5257 de 31 de julio de 1973 y 5813 de 4 de noviembre de 1975). En esos casos, no procede resarcimiento por la franja de terreno reservada.

La Sala Constitucional también declaró que el artículo 19 inciso a) de la Ley de Informaciones Posesorias No. 139, que permanece vigente, es conforme a la Carta Magna, en el voto No. 16629-2012.

• 4)Ya sea que se incluya indebidamente derecho de vía en un título otorgado por vía administrativa o judicial o, que estando fuera del título y asiento de inscripción original, el derecho de vía se incorpore posteriormente, al implicar una apropiación de terrenos afectados al dominio público pertenecientes al Estado, lo procedente es gestionar la anulación del título y/o asientos registral y catastral, por cuanto la inscripción no convalida la nulidad (artículo 456 del Código Civil).

Conforme al artículo 837 del Código Civil, hay legitimación para demandar la nulidad absoluta de un título que abarca el dominio público, amparado el accionante en un interés legítimo, que ostentan el Estado y los entes locales, por su condición de propietarios y administradores de las vías públicas. Y, en la misma condición, la municipalidad está legitimada para gestionar la declaratoria de lesividad e interposición del proceso judicial de lesividad, según el caso. La acción puede ser interpuesta en cualquier tiempo, al no estar sujeta a términos de caducidad o prescripción.

Atentamente,

M. Sc. Susana Fallas Cubero [1] “ARTÍCULO 19.- Las fincas inscritas por medio de esta ley quedarán afectadas por las siguientes reservas, sin que haya necesidad de indicarlas en la resolución:

• a)Si el fundo es enclavado o tiene frente a caminos públicos, con ancho inferior a veinte metros, estará afecto a las reservas que indica la Ley General de Caminos Públicos. …”. (El destacado es nuestro).