Creation of the Ministry of Tourism — duplication of powers with the ICTCreación del Ministerio de Turismo — duplicidad de competencias con el ICT

Legal Opinion: 126 - J of 10/12/2017 October 12, 2017 OJ-126-2017 Licenciada Nancy Vílchez Obando Area Chief Economic Affairs Committee Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication CET-118-017 of August 9, 2017, through which you request our opinion on the bill entitled "Ley de Creación del Ministerio de Turismo y Reforma del Instituto Costarricense de Turismo y Fortalecimiento de las Mipymes Turísticas," which is being processed under expediente number 20.146.

It must be clarified beforehand that the opinion set forth below is a simple legal opinion of the Office of the Attorney General of the Republic, and therefore lacks binding effect for the Legislative Assembly, as it is not part of the Public Administration. Consequently, it is issued as a collaboration in the important work carried out by the deputies. Likewise, it should be noted that the eight-day deadline granted does not bind this Institution, since we are not faced with any of the scenarios under article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).

I. PURPOSE OF THE BILL

From the statement of motives (exposición de motivos) of the bill, it is evident that its objective is to create the Ministry of Tourism as the governing body (órgano rector) in tourism matters in the country; it will also be responsible for promoting small and medium-sized enterprises dedicated to the tourism sector.

To support this proposal, the statement of motives states, in the relevant part:

"The tourism industry is one of the most important activities, because it generates wealth in all the places where it is established. This highly lucrative economic activity possesses great dynamism, extraordinary competitiveness, and is accompanied by enormous competition at the national and international level. In Costa Rica, tourism has become an activity that generates investment, employment, development, as well as the spearhead for promoting Costa Rican identity, generating entrepreneurship, and productive linkages.

(...)

Based on this premise, diversifying the value proposition for tourists becomes more complex. The commercial dynamics of tourism must have an essential differentiator, insofar as these can have greater weight in the purchasing decision of the tourism consumer, which is why a difference must be marked with respect to the other competing offerors.

As another characteristic, derived from the previous one, this convergence of different elements in tourism activity produces linkages in the productive chain, of which national producers, service providers, and suppliers form part. From this perspective, it is essential that national products and services become linked to this activity offered within the national territory, in such a way as to guarantee adding value, at the local level, for every dollar that the tourist spends within our country. That is, that every product immersed in tourist services be of national production or provision, with the objective that the profit 'stays at home.' (...)

Therefore, tourism activity is fundamental to our country's economy and, furthermore, a sector permeable to the impact of external factors, which makes this an activity with special particularities that must be addressed in a meticulous and specific manner. Thus, it is essential, in the first instance, to visualize these particularities, both from the offeror/entrepreneur side and from the consumer/tourist side, with the purpose of providing it with a legal framework and defining public policies suited to the activity and that impact it in a clear, secure, effective, and efficient way.

Up to the present day, and since 1955, the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo, ICT) has been the governing institution of tourism in Costa Rica, tasked with promoting tourism activity; however, current challenges make it essential that, in tourism matters, the governing body possess the rank of Ministry and not of an autonomous entity, in order to have greater influence within the strategies and policies aimed at consolidating tourism as a generator of development for the national economy. These must not only focus on attracting tourists but also on diversifying the tourism product, developing our niches, and positioning the country brand internationally, as well as promoting small and medium-sized tourism entrepreneurs.

For all these reasons, we propose this bill, which aspires to provide the tourism sector with the political and technical conditions and tools that promote its development and turn it into one of the pillars of the governing body in this matter, with ministerial rank, which shall be responsible for articulating and mainstreaming policies aimed at achieving the objectives set forth in our country's tourism enterprise, for which a more solid structure and recognition within the national and international sphere is required.

(...)"

II. GENERAL OBSERVATION ON THE BILL

Law No. 1917 of July 30, 1955, created the Instituto Costarricense de Turismo as an autonomous institution with legal personality (personería jurídica) and its own assets, which leads it to exercise administrative and commercial functions with absolute independence. In this regard, article 2 states:

"Article 2.- As an Autonomous Institution of the State, the Institute shall have its own legal personality and assets; it shall exercise its administrative and commercial management with absolute independence, guided exclusively by the decisions of its Board of Directors, which shall act according to its own criteria, within the framework of the Constitution, pertinent laws and regulations, and the commercial norms most convenient for the promotion of tourism to Costa Rica. The Board of Directors shall be responsible for its management in a total and unavoidable manner." Based on the foregoing, currently the Instituto Costarricense de Turismo is the governing body (ente rector) of tourism, having as its purpose to increase tourism in the country, as well as to promote and oversee private tourist service activity (article 4 of the Law).

Now, this bill intends to transfer this governing authority (rectoría) to the Ministry of Tourism being created, which will be in charge of, among other things, defining and directing national and international tourism planning, promotion, and development policy. However, this bill does not contemplate a substantial reform of the current powers of the ICT, since the modifications that would be made to Law No. 1917, the Organic Law of the ICT, are minimal.

As a result of the above, the division of powers (competencias) between the Instituto Costarricense de Turismo as an autonomous entity and the Ministry of Tourism that is intended to be created is not entirely clear to this advisory body.

Upon the creation of the Ministry of Tourism, there would exist two institutions of different legal nature with competence in the subject of tourism, which could eventually lead to a duality of functions.

Therefore, the Deputies are respectfully suggested to analyze this issue and make the pertinent modifications or repeals in the Organic Law of the ICT, if they continue with the approval of this initiative.

III. ANALYSIS OF THE BILL'S ARTICLES

Regarding the articles of the bill under consultation, we must warn that we will not pronounce on their timeliness and suitability, but rather we will only make general observations and an analysis of the articles of the bill consulted, warning that we will limit ourselves to making observations on those articles that merit some legal or legislative-technique discussion, and within the scope of competence of this advisory body.

1. Article 2.- Creation of the Ministry of Tourism This article lists the powers that the Ministry of Tourism will have.

Specifically, subsection k) refers to: "Promote the construction and maintenance of accommodation and recreation places for the use of tourists"; however, this same power is contemplated within the purposes of article 4, subsection b of Law No. 1917, the Organic Law of the Instituto Costarricense de Turismo (ICT).

That is, there is a duplication regarding this power that is intended to be assigned to the Ministry of Tourism in this bill.

Therefore, it is respectfully suggested to review both texts and assess the respective repeals in case the approval of this bill continues.

2. Article 6.- Reform of Law No. 8634, the Law of the Development Banking System.

The bill contemplates amending article 11 of Law 8634, which refers to the "Direction and administration of the Technical Secretariat" and includes the following paragraph:

"The executive director shall be appointed, by public competition, for a term of 6 years and may be reelected only once" It should be warned that this provision contravenes what is currently established in articles 37 and 39 of Decreto Ejecutivo No. 38906-MEIC-MAG-MH-MIDEPLAN, the Regulation to Law No. 9274, "Comprehensive Reform of Law No. 8634, Law of the Development Banking System and Reform of Other Laws," articles which state:

"Article 37.- Appointment of the Executive Director. With the favorable vote of no fewer than four of its members, the Governing Council shall appoint an Executive Director for a term of six years, who may be reelected more than once and consecutively. (...)" "Article 39.- Removal of the Executive Director. The Governing Council shall appoint and remove the Executive Director. (...)" (Underlining is not part of the original) In that same sense, the modification intended to be made to article 12, regarding the "Integration and designation of the Governing Council," contravenes the provisions of article 10 of this same Decreto Ejecutivo No. 38906-MEIC-MAG-MH-MIDEPLAN, since the latter does not contemplate the Ministry of Tourism as part of the Governing Council.

Hence, the warning is made that the aforementioned regulatory norms would be repealed with the approval of this bill.

3. Article 8.- Reform of article 24 of Law No. 7317, the Wildlife Conservation Law.

This reform intends to change the composition of the National Council of Conservation Areas (Consejo Nacional de Áreas de Conservación, CONAC); however, this provision is not contemplated in article 24 of Law No. 7317, the Wildlife Conservation Law, but rather in article 24 of Law No. 7788, the Biodiversity Law, of April 30, 1998. Therefore, it is suggested to modify the heading of that article.

4. Article 9.- Reform of article 4 of Law No. 6990, the Law of Incentives for Tourism Development.

This reform contemplates that the incentives included in that law will now be granted by the Ministry of Tourism and that the Tourism Regulatory Commission shall be composed of a representative of that Ministry, thus excluding the participation of the Instituto Costarricense de Turismo in both scenarios.

That being the case, in view of the intended change of competence, this advisory body suggests assessing the relevance of modifying articles 7 subsection d), 8, 12, and 13 of Law 6990, which expressly refer to the Instituto Costarricense de Turismo.

III. CONCLUSION

Based on the foregoing, it must be concluded that the approval or rejection of the bill is a matter of legislative discretion; however, it is recommended to assess the observations indicated herein.

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal Deputy Attorney General Attorney of the Attorney General's Office

Opinión Jurídica : 126 - J del 12/10/2017 12 de octubre de 2017 OJ-126-2017 Licenciada Nancy Vílchez Obando Jefe de Área Comisión de Asuntos Económicos Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio CET-118-017 del 9 de agosto de 2017, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Ley de Creación del Ministerio de Turismo y Reforma del Instituto Costarricense de Turismo y Fortalecimiento de las Mipymes Turísticas”, el cual se tramita bajo el número de expediente 20.146.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados. Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

De la exposición de motivos del proyecto de ley, se desprende que su objetivo es crear el Ministerio de Turismo como órgano rector en materia del turismo en el país, además se encargará de impulsar a las pequeñas y medianas empresas dedicadas al sector turismo.

Para fundamentar dicha propuesta, se expone en la exposición de motivos en lo que interesa:

“La industria del turismo es una de las actividades de mayor importancia, en razón de que genera riqueza en todas los lugares donde se radica. Esta actividad económica tan lucrativa, cuenta con un gran dinamismo, una extraordinaria competitividad y se acompaña de una enorme competencia a nivel nacional e internacional. En Costa Rica, el turismo se ha convertido en una actividad generadora de inversiones, empleo, desarrollo, así como la punta de lanza para la promoción de la identidad costarricense, la generación de emprendimientos y de encadenamientos productivos.

(…)

A partir de esta premisa, resulta de la diversificación de la oferta de valor para el turista, resulta más compleja. La dinámica comercial del turismo, debe de contar con un diferenciador esencia, en el tanto que pueden llegar a tener un mayor peso en la toma de decisión de compra del consumidor turístico, por lo que se debe marcar una diferencia respecto a los otros competidores oferentes.

Como otra característica, derivada de la anterior, esta convergencia de distintos elementos en la actividad del turismo, produce un eslabonamiento en la cadena productiva, de la cual forman parte productores, prestadores de servicio y proveedores nacionales. Desde esta perspectiva, es imprescindible que los productos y servicios nacionales, queden encadenados a esta actividad ofrecida dentro del territorio nacional, de tal forma que se garantice agregar el valor, a nivel local, por cada dólar que el turista paga a lo interno de nuestro país. Es decir, que cada producto inmerso en el servicio al turista, sea de producción o provisión nacional, con el objetivo de que la ganancia “quede en casa”.

(…)

Por lo tanto, la actividad turística es fundamental en la economía de nuestro país y además un sector permeable al impacto de factores externos, lo cual hace de esta actividad una con particularidades especiales que deben de ser atendidas de manera minuciosa y específica. Así, se hace indispensable, en primera instancia, visualizar dichas particularidades, tanto desde el lado oferente /empresario) como del consumidor (turista), con el propósito de darle un marco jurídico y definir unas políticas públicas acordes a la actividad y que incidan sobre esa de una manera clara, segura, eficaz y eficiente.

Hasta el día de hoy, y desde 1955, el Instituto Costarricense de Turismo es la institución rectora del turismo en Costa Rica, encargada de impulsar la actividad turística, sin embargo, los retos actuales, hacen indispensable que, en materia de turismo, el ente rector posea el rango de Ministerio y no de entidad autónoma, con el fin de tener una mayor injerencia dentro de las estratégicas y políticas encaminadas a consolidar al turismo como generador de desarrollo para la economía nacional. Estas no solo deben enfocarse en la atracción de turistas sino en la diversificación del producto turístico, el desarrollo de nuestros nichos y el posicionamiento de la marca país a nivel internacional sino también en impulsar a los pequeños y medianos empresarios turísticos.

Por todas estas razones es que proponemos el presente proyecto de ley que aspira dotar al sector turístico de las condiciones y herramientas políticas y técnicas que promuevan su desarrollo y lo conviertan en uno de los pilares del ente rector en esta materia, con rango ministerial, que sea el encargado de articular y transversalizar las políticas tendientes al logro de los objetivos y de reconocimiento dentro del ámbito nacional e internacional.

(…)”.

II. OBSERVACIÓN GENERAL SOBRE EL PROYECTO DE LEY

La Ley N° 1917 de 30 de julio de 1955 creó al Instituto Costarricense de Turismo (ICT) como una institución autónoma con personería jurídica y patrimonio propio, lo que la lleva a ejercer funciones administrativas y comerciales con absoluta independencia. Al respecto, el artículo 2 señala:

“Artículo 2º.- Como Institución Autónoma del Estado, el Instituto tendrá personería jurídica y patrimonio propios: ejercerá su gestión administrativa y comercial con absoluta independencia, guiándose exclusivamente por las decisiones de su Junta Directiva, que actuará conforme a su criterio, dentro de la Constitución, leyes y reglamentos pertinentes, y las normas comerciales de mayor conveniencia para el fomento del turismo hacia Costa Rica. La Junta Directiva será responsable de su gestión en forma total e ineludible.” A partir de lo anterior, actualmente el Instituto Costarricense de Turismo es el ente rector del turismo, teniendo como finalidad incrementar el turismo en el país, así como promover y vigilar la actividad privada de atención al turismo (artículo 4 de la Ley).

Ahora bien, con el presente proyecto de ley se pretende trasladar esta rectoría al Ministerio de Turismo que se está creando, el cual estará a cargo, entre otras cosas, de definir y dirigir la política de planificación, promoción y desarrollo del turismo nacional e internacional. Sin embargo, el presente proyecto de ley no contempla una reforma sustancial sobre las competencias actuales del ICT, pues las modificaciones que se estarían realizando a la Ley N°. 1917 Ley Orgánica del ICT son mínimas.

A raíz de lo anterior, a este órgano asesor no le resulta del todo clara la división de competencias entre el Instituto Costarricense de Turismo como ente autónomo y el Ministerio de Turismo que se pretende crear.

Al crearse el Ministerio de Turismo existirían dos instituciones de diferente naturaleza jurídica con competencia en el tema de turismo, por lo que se podría presentarse eventualmente una dualidad de funciones.

Por lo tanto, se sugiere respetuosamente a los señores Diputados analizar este tema y realizar las modificaciones o derogatorias pertinentes en la Ley Orgánica del ICT, de continuar con la aprobación de la presente iniciativa.

III. ANÁLISIS DEL ARTICULADO

Sobre el articulado del proyecto de ley que se consulta, debemos advertir que no nos pronunciaremos sobre su oportunidad y conveniencia, sino únicamente haremos observaciones generales y un análisis del articulado del proyecto consultado, advirtiendo que nos limitaremos a realizar las observaciones de los artículos que ameriten alguna discusión de tipo jurídico o de técnica legislativa, y dentro del ámbito competencial de este órgano asesor.

1. Artículo 2.- Creación del Ministerio de Turismo En este artículo se enumeran las atribuciones que tendrá el Ministerio de Turismo.

Específicamente el inciso k) refiere a: “Promover la construcción y mantenimiento de lugares de habitación y recreo para uso de los turistas”, no obstante, esta misma atribución está contemplada dentro de las finalidades del artículo 4, inciso b de la Ley N°. 1917 Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo (ICT).

Es decir, existe una duplicidad respecto a esta atribución que se pretende asignar al Ministerio de Turismo en el presente proyecto de ley.

Por lo tanto, se sugiere respetuosamente revisar ambos textos y valorar las respectivas derogatorias en caso de continuarse con la aprobación de este proyecto de ley.

2. Artículo 6.- Reforma a la Ley N°. 8634 Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo.

El proyecto de ley contempla modificar el artículo 11 de la Ley 8634, el cual se refiere a “Dirección y administración de la Secretaría Técnica” e incluye el siguiente párrafo:

“El director ejecutivo será nombrado, por concurso público, por un plazo de 6 años y podrá ser reelecto una única vez” Cabe advertir que esta disposición contraviene lo señalado actualmente en los artículos 37 y 39 del Decreto Ejecutivo N°. 38906-MEIC-MAG-MH-MIDEPLAN Reglamento a la Ley Nº 9274, “Reforma Integral de la Ley Nº 8634, Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo y Reforma de Otras Leyes”, artículos que señalan:

“Artículo 37.-Del nombramiento del Director Ejecutivo. Con el voto favorable de no menos cuatro de sus miembros, el Consejo Rector nombrará a un Director Ejecutivo por un plazo de seis años, mismo que podrá ser reelecto más de una vez y en forma consecutiva. (…)” “Artículo 39.-De la remoción del Director Ejecutivo. El Consejo Rector nombrará y removerá al Director Ejecutivo. (…)” (El subrayado no pertenece al original) En ese mismo sentido, la modificación que se pretende realizar al artículo 12, sobre “Integración y designación del Consejo Rector”, contraviene lo dispuesto en el artículo 10 de este mismo Decreto Ejecutivo N°. 38906-MEIC-MAG-MH-MIDEPLAN, pues en este último no está contemplado el Ministerio de Turismo como parte del Consejo Rector.

De ahí que se hace la advertencia que las normas reglamentarias señaladas quedarían derogadas con la aprobación de este proyecto de ley.

3. Artículo 8.- Reforma al artículo 24 de la Ley N° 7317 Ley de Conservación de la Vida Silvestre.

Con esta reforma se pretende variar la integración del Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), sin embargo, esta disposición no está contemplada en el artículo 24 de la Ley N°. 7317 Ley de Conservación de la Vida Silvestre, sino más bien en el artículo 24 de la Ley N°. 7788 Ley de Biodiversidad, del 30 de abril de 1998. Por lo tanto, se sugiere modificar el encabezado de ese artículo.

4. Artículo 9.- Reforma del artículo 4 de la Ley N° 6990 Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico Con esta reforma se contempla que los incentivos comprendidos en esa ley ahora sean otorgados por el Ministerio de Turismo y que la Comisión Reguladora de Turismo esté integrado por un representante de ese Ministerio, excluyéndose así la participación del Instituto Costarricense de Turismo en ambos supuestos.

Así las cosas, en vista del cambio de competencia que se pretende, este órgano asesor sugiere valorar la pertinencia de modificar los artículos, 7 inciso d), 8, 12 y 13 de la Ley 6990, los cuales hacen referencia expresamente al Instituto Costarricense de Turismo.

III. CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto debe concluirse que la aprobación o no del proyecto de ley es un asunto de discrecionalidad legislativa, sin embargo se recomienda valorar las observaciones aquí señaladas.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal Procuradora Adjunta Abogada de la Procuraduría