Legal nature of protected area entrance feesNaturaleza jurídica de las tarifas de ingreso a ASP

Opinion: 111 of 30/05/2017 May 30, 2017 C-111-2017 Mrs.

Patricia Madrigal Cordero President of the National Council of Conservation Areas Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your official communication SINAC-DE-359 dated March 7, 2016, through which, in response to the agreement of the National Council of Conservation Areas taken at session No. 12-2015 of December 14, 2015, you raise the following questions:

A. What is the legal nature of entrance fees (tarifas de ingresos) to protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas)?

B. Who is responsible for the authority (competencia) to set entrance fees in Protected Wilderness Areas?

C. Is it possible to exempt (exonerar) entrance to Protected Wilderness Areas?

Attached to the inquiry presented is official communication SINAC-AJ-CL-001-2016, which sets forth the legal opinion of the Legal Advisory Office, concluding that:

"1.- The entrance fee to Protected Wilderness Areas has the nature of a public price (precio público).

2.- The setting of the price for entrance to Protected Wilderness Areas is a power conferred by Law upon SINAC through the National Council of Conservation Areas.

3.- The setting of the fee as a power imposes the possibility of determining the non-collection of entrance fees, whether by exemption once fixed and made official in the respective Executive Decree or by entirely determining their non-collection."

I. GENERALITIES

A. Conceptual clarifications of tax (tasa) and public price (precio público):

Tax doctrine has accepted that the conceptual delimitation of the tax (tasa) and public price (precio público) constitutes a problem not so much because of its dogmatic legal structure, but because the public price is presented as a legal artifice to provide funds to certain entities; however, despite doctrinal discussions, both the tax and the public price are classified as public law revenues.

In our tax legal system, Article 4 of the Tax Code of Standards and Procedures classifies the tax as a true tribute (tributo), while public prices are not regulated in said regulations, even though they can be conceptualized as the most generic of public law pecuniary obligations, as pecuniary considerations.

We must ask ourselves, then, whether public prices derive directly from contractual dealings or whether they are true legal obligations. In this regard, it can be stated that public prices come into legal existence from the moment the provision of a service or the use of the public domain begins. And it is precisely in this aspect that one of the main differences with the institute of the tax lies, because the public price is generated in relation to the provision of a service or activity carried out under a Public Law regime, provided that they are not of mandatory request for individuals and when they involve services not inherent to the State, and if they were, that they cannot be provided by the private sector.

It has also been discussed whether the public price must be subject to the principle of legal reserve that covers the tax. While part of the doctrine leans towards the view that since public prices are not tax revenues, they need not be established in accordance with law, however, for the treatise writer José Francisco Carrera Raya, "Manual of Financial Law," Vol 1, p. 208, the factual assumptions that generate public prices should be included as taxes, that is, as tax revenues; therefore, we must ask ourselves why extract assumptions that normally should be included within the tax sphere; in response to such a question, one would have to answer that the reason is of an economic and not a legal nature.

Now then, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, in judgment 01308-2003 of February 21, 2003, being in agreement with the doctrine, has stated that the fee is a public price, which arises as consideration for the provision of a voluntary service not inherent to the State. The judgment states in the pertinent part:

"(…)

VI.- Public Price. Broadly speaking, public prices are understood as the income that States obtain for permitting the private use of the public domain or as consideration for the provision of a service not inherent to the State. Because it is not a tribute, the figure of the public price does not respond to the legal regime of tributes, is managed outside the financial Administration, and is not necessarily integrated into the General State Budget. In Judgment No. 2003-01308, of February 21, 2003, the Chamber referred to the figure of the public price in the following terms:

«... the fee charged constitutes a public price, which corresponds to the consideration for the provision of a voluntary service not inherent to the State, such as the issuance of a certificate. A fee whose objective is to seek the recovery of the cost of the service provided. A case in which legal authorization to provide the service and charge for it is sufficient, in accordance with the principle of legality that governs all administrative activity.» Because underlying both the case of tributes and that of public prices is the State's interest in obtaining income, the line that separates one from the other is not, in all cases, as clear as ideally would be expected. This characteristic leads the Chamber to accept that the legislator enjoys some margin to choose the figure deemed most appropriate to procure such income, provided certain parameters are respected. Within those parameters, it is essential, for the legislator to be able to opt for the figure of the public price, that the charging of the price be generated with the real and individualized use of the service or the public good. In taxes and special contributions, on the other hand, individualized benefit is not essential. For its part, the real and individualized use of the service financed with a tax is not a necessary condition—that is, essential—for charging the tribute. It is true that in many of the activities financed with the figure of the tax, the real use of the service generates the charge, but the possibility exists of creating taxes—such as the charge for garbage collection service—where real use is not necessary. It is worth clarifying: On the contrary, all public prices presuppose the real use of the service. That it is not a matter of voluntary use, but of real use, because in the case of a service that the State requires to complete a procedure—for example—the decision of the administered party to contract it is not entirely free. Nor is the decision to contract a service that the State monopolizes entirely free; however, the monopoly does not convert the service charge into a tax. This characteristic leads to another criterion of distinction that affects the margin of freedom the legislator has: The consideration received from the user in payment for services not inherent to the State is not a tax, as stated in the Tax Code of Standards and Procedures, cited above. The reasons set forth are evidently not exhaustive—nor is it necessary that they be to rule on this case. However, these and other considerations have served the Chamber to distinguish, in unconstitutionality actions previously filed, a tribute from a public price, since this is not the first time this Court must rule on the point.

VII.- Precedents. Indeed, in Judgment No. 4548-95, of August 16, 1995, the Chamber considers that the charging of fees for vehicle parking on public roads is not of a tax nature. In this regard, the Chamber stated:

«... it is not a tax figure, fundamentally because coerciveness, a characteristic element of the latter, is alien to it. The citizen who parks his vehicle in one of the areas indicated by the law under examination temporarily uses part of a public domain asset (bien demanial), a public road, and as consideration, pays a certain price to the administration, a situation that is alien to tax matters.» [...]

«The payment of fees for vehicle parking [...] is subject to the administered party effectively parking his vehicle in one of the areas designated by law and obtaining the obvious benefit of using, however temporarily, a public domain asset, so that it lacks rigor to classify the figure as a tax.» [...]

A characteristic element of tax figures is the element of coerciveness; whether or not a service is used, it must be paid for, and this is not the case here, since the fee is the consideration for a service that is actually, effectively received, and moreover, it is not a service inherent to the State.» Likewise, in Judgment No. 3923-96, of July 31, 1996, the Chamber considers that the port and railway fees charged by Japdeva are not tax matters. The Chamber reasoned that:

«The fees established by JAPDEVA with the approval of the Executive Branch are similar, as that Institution points out, to electricity, telephone, and water supply fees. It is sufficient that the Legislative Assembly empowers the body responsible for setting those public prices.» [...]

Providing port and railway services is not inherent to the State (even though the ownership of docks and railways belongs to the latter, as in our Political Constitution, Article 121, numeral 14, subsection c), and considering that these fees must be approved by the Legislative Assembly, in the manner of tributes, would make it operationally impossible for them to be provided by state institutions.» Based on this resolution, the Chamber recently issued Judgment No. 2003-01308, of February 21, 2003, where it considers that the charge for certificates, issued by the Ministry of Public Works and Transport, stating that a vehicle has no violations of the Traffic Law is not a tribute, but a public price.

(…)" B. Legal framework regarding entrance fees to Protected Wilderness Areas:

Law No. 7788 (Biodiversity Law), in Articles 1 and 2, establishes the purpose of the law and the complete and exclusive sovereignty of the State over the elements of biodiversity. Article 1 states in the pertinent part:

"ARTICLE 1.- Purpose The purpose of this law is to conserve biodiversity and the sustainable use of resources, as well as to distribute in a fair manner the derived benefits and costs.

ARTICLE 2.- The State shall exercise complete and exclusive sovereignty over the elements of biodiversity." It is also important to outline Article 35 of the Biodiversity Law, since among the financing mechanisms, the fees generated by entrance to protected areas and the sale of environmental services are indicated. The article states in the pertinent part:

"ARTICLE 35.- Financing. The National System of Conservation Areas shall design financing mechanisms that allow it to exercise its mandates with agility and efficiency. Such mechanisms shall include transfers from the budgets of the Republic, or from any natural or legal person, as well as the own funds generated by the protected areas, including entrance fees (tarifas de ingreso), payment for environmental services (pago de servicios ambientales), debt swaps, fees established by law, payment for activities carried out within the protected areas, and donations." For its part, Article 38 goes on to delineate the destination of the income received by the National System of Conservation Areas. The article states:

"ARTICLE 38.- Self-financing. The System shall use in the Conservation Areas, for its operation, the entirety of the funds generated by its activities, such as entrance fees to protected areas or concessions for non-essential services. These shall be administered through the Protected Areas Trust (Fideicomiso de áreas protegidas). The funds generated by the protected areas shall be exclusively for their protection and development, in that order of priority. The National Council of Conservation Areas shall be the body that defines the annual budgets, so that the System is strengthened in its integrity." This Article 38 is also complemented by Article 41, since the funds collected from fees are not only focused on serving the National System of Conservation Areas, but are also directed to meeting the purposes and objectives derived from Law No. 7317, Law No. 7575, Law No. 6084, Law No. 7554. In this regard, Article 41 states:

"ARTICLE 41.- Existing funds and resources. Furthermore, for the faithful fulfillment of the purposes and objectives of the Wildlife Conservation Law, No. 7317, of October 30, 1992; the Forestry Law (Ley Forestal), No. 7575, of February 13, 1976; the Law for the Creation of the National Parks Service, No. 6084, of August 24, 1977; and the Organic Law of the Environment, No. 7554, of October 4, 1995, and to meet the expenses derived from them, the System shall have the contributions from the budgets of the Republic and the resources of the funds already existing in the System, which may be administered under the figure of a trust or with the financial instruments that are defined." Finally, this legal framework, in what is relevant, is completed by Article 42 of Law No. 7788, since it is precisely this provision through which the legislator authorizes the National System of Conservation Areas to charge fees to park users and for the provision of services in the areas, and it is granted the authority to charge differentiated fees to residents and non-residents in the country for entrance to state protected areas as well as for the provision of services in the areas. It is important to highlight that for purposes of setting the fees for services, the operating costs generated by each protected zone must be considered. Article 42 states in the pertinent part:

"ARTICLE 42.- Fees. The System is authorized to charge different prices to residents and non-residents in the country, for entrance fees (tarifas de ingreso) to all state protected areas, as well as for the provision of services in the areas. Likewise, it is authorized to charge differentiated fees, according to the protected area and the services it provides. The System shall set the fees in accordance with the operating costs of each protected zone and the costs of the services provided. Likewise, it shall review them each year, in order to adjust them in accordance with the consumer price index."

II. ON THE MERITS

If we harmonize the legal framework set forth with the conceptualization of public price (precio público) that has been outlined both at the doctrinal level and in our jurisprudence, we can conclude, then, that in the case under analysis, the fee established in Article 42 of Law No. 7788 legally qualifies as a public price. As the Constitutional Chamber has well resolved when analyzing the concept of fee, the charge made by the National System of Conservation Areas is not a tax figure as a tax (tasa) would be, insofar as an element typical of such figures is lacking, namely coerciveness. In the case under analysis, national or foreign residents enter or do not enter the authorized state protected areas as a voluntary act, that is, the use of the public domain asset is temporary and voluntary, and from that use arises, as consideration in favor of the administration, the payment of a fee or price, not only for the use of protected areas but also for the services that the administration implements for the enjoyment of the protected areas. Regarding the services, it must be clarified that, in accordance with Article 38 of the Law, other types of non-essential concessioned services are also provided; however, whether it involves services that the administration implements for the enjoyment of the protected areas, or non-essential concessioned services, the fee must, as a minimum, cover the necessary cost for their provision.

Regarding the question of who is competent to establish entrance fees to protected areas, it is worth noting that while at the doctrinal level there is doubt as to whether the principle of legality applies to public prices, due to that very fine line of distinction between tax as a tax figure and public price, the Constitutional Chamber has been sufficiently clear in stating that it is sufficient for the legislator to authorize the charging of the fee for it to be applied. In the case under study, the authorization derives from Article 42 of Law No. 7788, with the National System of Conservation Areas—as a deconcentrated and participatory body (Article 22 of Law 7788)—being the entity authorized for setting fixed or differentiated fees both for entrance to protected areas and for the provision of related services. We must ask ourselves, then, to whom—within the structure of the National System of Conservation Areas—does the implementation of the fee system correspond? On this point, it is worth noting that Article 23 of Law No. 7788 establishes the administrative organization of the System of Conservation Areas, and highlights within that structure the "National Council of Conservation Areas," composed according to Article 24 of the Minister of Environment and Energy, who shall preside over it; the Executive Director of the System, who shall act as secretary of the council; the Executive Director of the Technical Office of the Commission; the directors of each Conservation Area; and a representative of each Regional Council of the Conservation Areas. Although Article 25 of the law defines the functions of the National Council of Conservation Areas, it does not expressly include the implementation of the payment of fees for entrance to protected areas or for the services provided; however, if we start from the generic competence granted to it to perform other functions necessary to fulfill the objectives imposed by the law, we can then affirm that the implementation of the fees authorized to the National System of Conservation Areas falls upon the National Council of Conservation Areas, a generic competence that is complemented by the provisions in subsections m) and t) of Article 12 of the Regulation. It is not unnecessary to warn that the fee implementation must be done through an Executive Decree, and the funds collected must be channeled into the protection and development of the protected areas.

We can conclude, then, that through a law, the National System of Conservation Areas is authorized for the setting of entrance fees (tarifas de ingreso) to protected areas and for the charging for related services, and the implementation of the fee system corresponds to the National Council of Conservation Areas, based on Article 42 of Law No. 7788 and Article 12, subsections m) and t) of the regulation, through an Executive Decree.

Finally, regarding the question of whether it is possible to exempt (exceptuar) the payment of the fee for entrance to protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) and for services, we can say that if Article 42 of Law No. 7788 grants the National System of Conservation Areas an authorization to set fees for entrance to protected areas and for the provision of services, as well as to establish differentiated fees, it is also true that such authorization implicitly encompasses the competence not to set fees or to exempt fees already established, provided that this is done through an Executive Decree and that the non-collection of the fee for entrance to protected areas is justified, as provided in Executive Decree No. 38295.

III. CONCLUSIONS

Based on the foregoing, it is the opinion of the Attorney General's Office that:

1- The fixed or differentiated fees established for entrance to protected zones and for the use of derived services, both for residents and non-residents, constitute public prices (precios públicos) and not tax revenues, and they must be established through an Executive Decree.

2- The authority (competencia) for the setting and implementation of fees for entrance to protected zones and for the payment of derived services corresponds to the National Council of Conservation Areas.

3- The National Council of Conservation Areas may provide for and implement the non-collection of fees as well as the procedure for doing so, provided it is done through an Executive Decree.

With every consideration, I subscribe attentively; Lic. Juan Luis Montoya Segura Tax Attorney (Procurador Tributario) CODE No. 3667-2016

Dictamen : 111 del 30/05/2017 30 de mayo de 2017 C-111-2017 Señora Patricia Madrigal Cordero Presidente del Consejo Nacional de Áreas de Conservación Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, me refiero a su oficio SINAC-DE-359 de fecha 7 de marzo de 2016 mediante el cual, en atención al acuerdo del Consejo Nacional de Áreas de Conservación tomado el sesión N° 12-2015 del 14 de diciembre de 2015, plantean las siguientes interrogantes:

A. ¿Cuál es la naturaleza jurídica de las tarifas de ingresos a las áreas silvestres protegidas?

B. ¿A quién corresponde la competencia para la fijación de Tarifas de ingreso en Áreas Silvestres protegidas?

C. ¿Es posible exonerar el ingreso a las Áreas Silvestres Protegidas?

Se adjunta a la consulta presentada el oficio SINAC-AJ-CL-001-2016, en que se plasma el criterio jurídico de la Asesoría Legal, en que se concluye que:

“1.- La tarifa de ingreso a las Áreas Silvestres Protegidas tiene una naturaleza de precio público.

2.- La fijación del precio por el ingreso a las Áreas Silvestres Protegidas es una facultad conferida por Ley al SINAC a través del Consejo Nacional de Áreas de Conservación.

3.- La fijación de la tarifa como facultad impone la posibilidad de determinar el no cobro de tarifas de ingreso sea por exoneración una vez fijas y oficializadas en el Decreto Ejecutivo respectivo o bien determinar del todo su no cobro”.

I. GENERALIDADES

A. Precisiones conceptuales de tasa y precio público:

La doctrina tributaria ha aceptado que la delimitación conceptual de la tasa y precio público se constituye en un problema no tanto por su estructura jurídica dogmática, sino porque el precio público se presenta como un artificio legal para dotar de fondos a determinados sujetos, sin embargo pese a las discusiones doctrinarias, tanto la tasa como el precio público se catalogan como ingresos de derecho público.

En nuestro ordenamiento jurídico tributario, el artículo 4° del Código de Normas y Procedimientos Tributarios la tasa se califica como un verdadero tributo, en tanto los precios públicos no aparecen regulados en dicha normativa, aun cuando éstos pueden ser conceptuados como la más genérica de las prestaciones patrimoniales de orden público, como contraprestaciones pecuniarias.

Debemos preguntarnos entonces si los precios públicos derivan directamente de negocios contractuales o bien, si son verdaderas obligaciones legales. Al respecto, se puede afirmar que los precios públicos nacen a la vida jurídica desde el momento en que se inicie la prestación de un servicio o la utilización del dominio público. Y es precisamente en este aspecto en que radica una de las principales diferencias con el instituto de la tasa, por cuanto el precio público se genera en relación con la prestación de un servicio o actividad efectuada en régimen de Derecho Público, siempre que no sean de solicitud obligatoria para los particulares y cuando se trate de servicios no inherentes al Estado, y si lo fueran que no puedan ser prestados por el sector privado.

Se ha discutido también, si el precio público debe sujetarse al principio de reserva de ley que cubre a la tasa. Si bien, parte de la doctrina se decanta porque al no ser los precios públicos ingresos tributarios, no deben ser establecidos con arreglo a la ley, sin embargo, para el tratadista José francisco Carrera Raya “Manual de Derecho Financiero”, Vol 1, pag. 208, los supuestos de hecho que generan los precios públicos deberían ser incluídos como tasas, es decir, como ingresos tributarios, entonces, debemos preguntarnos por qué extraer supuestos que normalmente deberían estar incluidos dentro del ámbito tributario; ante tal interrogante habría que responder que la razón es de orden económico y no jurídico.

Ahora bien, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en sentencia 01308-2003 de 21 de febrero de 2003, siendo conteste con la doctrina, ha dicho que la tarifa es un precio público, que surge como contraprestación por la prestación de un servicio voluntario y no inherente al Estado. Dice en lo que interesa la sentencia:

“(…)

VI.- Precio público A grandes rasgos, se entiende por precios públicos los ingresos que los Estados obtienen por permitir el uso privativo del dominio público o como contrapartida a la prestación de un servicio no inherente al Estado. Por no tratarse de un tributo, la figura del precio público no responde al régimen jurídico de los tributos, se gestiona fuera de la Administración financiera y no se integra necesariamente al Presupuesto General del Estado. En sentencia No. 2003-01308, del 21 de febrero del 2003, la Sala se refirió en los siguientes términos a la figura del precio público:

«... la tarifa cobrada constituye un precio público, que corresponde a la contraprestación por la prestación de un servicio voluntario y no inherente al Estado, como sería la expedición de una constancia. Tarifa cuyo objetivo es procurar por la recuperación del costo del servicio prestado. Caso en que basta la autorización legal para prestar el servicio y cobrar por él, de conformidad al principio de legalidad que rige toda actividad administrativa» Debido a que tanto en el caso de los tributos como en el de los precios públicos subyace el interés del Estado en obtener ingresos, el trazo de la línea que separa unos de otros no es, en todos los casos, tan nítida como idealmente habría de esperarse. Esta característica conduce a la Sala a aceptar que el legislador goza de algún margen para elegir la figura que considere más adecuada para procurar esos ingresos, siempre y cuando respete ciertos parámetros. Dentro de esos parámetros, es esencial, para que el legislador pueda optar por la figura del precio público, que el cobro del precio se genere con el uso real e individualizado del servicio o del bien público. En los impuestos y en las contribuciones especiales, en cambio, el beneficio individualizado no es esencial. Por su parte, el uso real e individualizado del servicio financiado con una tasa no es una condición necesaria -es decir, esencial- para cobrar el tributo. Es cierto que en muchas de las actividades financiadas con la figura de la tasa, el uso real del servicio genera el cobro, pero existe la posibilidad de crear tasas -como el cobro por el servicio de recolección de basura- en que el uso real no sea necesario. Valga aclarar Al contrario, todos los precios públicos presuponen el uso real del servicio. que no se trata del uso voluntario, sino del uso real, porque tratándose de un servicio que el Estado exija para cumplir con un trámite -por ejemplo-, la decisión del administrado de contratarlo no es del todo libre. Tampoco es totalmente libre la decisión de contratar un servicio que el Estado monopoliza; sin embargo, el monopolio no convierte el cobro del servicio en una tasa. Esta característica conduce a otro criterio de distinción que incide en el margen de libertad que tiene el legislador: No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado, como reza el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, arriba citado. Las razones expuestas, evidentemente no son exhaustivas -ni es necesario que lo sean para pronunciarse en este caso. Sin embargo, estas y otras consideraciones han servido a la Sala para distinguir, en acciones de inconstitucionalidad planteadas anteriormente, un tributo de un precio público, ya que esta no es la primera vez que este Tribunal debe pronunciarse sobre el punto.

VII.- Precedentes En efecto, en sentencia No. 4548-95, del 16 de agosto de 1995, la Sala considera que el cobro de tarifas por aparcamiento de vehículos en la vía pública no es de naturaleza tributaria. Al respecto la Sala dijo:

«... no se trata de una figura tributaria, fundamentalmente porque le es ajena la coercitividad, elemento característico de esta última. El ciudadano que aparca su vehículo en una zona de las indicadas por la ley que se examina, utiliza temporalmente parte de un bien demanial, una vía pública, y como contraprestación, entrega determinado precio a la administración, situación que es ajena a la materia tributaria.

[...]

«El pago de las tarifas por aparcamiento de vehículos [...] está sujeto a que el administrado efectivamente aparque su vehículo en una zona de las señaladas por la ley y obtenga el obvio beneficio de utilizar, por temporalmente que sea, un bien demanial, de forma que carece de rigor calificar la figura de impuesto.

[...]

Es elemento característico de las figuras tributarias el elemento de la coercitividad; se use o no un servicio, hay que pagarlo, y no es éste el caso, pues la tarifa es la contraprestación a un servicio que real, efectivamente, se reciba, y por lo demás, no se trata de un servicio inherente al Estado».

De igual manera, en sentencia No. 3923-96, del 31 de julio de 1996, la Sala estima que las tarifas portuarias y ferroviarias que cobra Japdeva no son materia tributaria. La Sala razonó que:

«Las tarifas que establece JAPDEVA con la aprobación del Poder Ejecutivo se asemejan, como señala esa Institución, a las tarifas eléctricas, telefónicas y de suministro de agua. Basta que la Asamblea Legislativa apodere al organismo encargado de fijar esos precios públicos.

[...]

Prestar servicios portuarios y ferroviarios no es inherente al Estado (aunque la titularidad de muelles y ferrocarriles sea de este último, como en nuestra Constitución Política, artículo 121 numeral 14, inciso c), y considerar que esas tarifas deben ser aprobadas por la Asamblea Legislativa, al modo de los tributos, tornaría operativamente imposible que fueran prestadas por instituciones estatales».

Basándose en esta resolución, la Sala recientemente dicta la sentencia No. 2003-01308, del 21 de febrero del 2003, en donde considera que el cobro por las constancias, expedidas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, de que un vehículo no posee infracciones a la Ley de Tránsito no es un tributo, sino un precio público.

(…)” B. Marco jurídico referente a las tarifas de ingreso a las Áreas Silvestres protegidas:

La Ley N° 7788 ( Ley de Biodiversidad), en los artículos 1° y 2° establece el objeto de la ley y la soberanía del Estado completa y exclusiva de los elementos de la biodiversidad. Dice en lo que interesa el artículo 1°:

“ARTÍCULO 1.- Objeto El objeto de la presente ley es conservar la biodiversidad y el uso sostenible de los recursos, así como distribuir en forma justa los beneficios y costos derivados.

ARTÍCULO 2.- El Estado ejercerá la soberanía completa y exclusiva sobre los elementos de la biodiversidad” Es importante también reseñar el artículo 35 de la Ley de Biodiversidad, por cuanto dentro de los mecanismos de financiamiento se señalan las tarifas generadas por el ingresos a las áreas protegidas y la venta de servicios ambientales. Dice en lo que interesa el artículo:

“ARTÍCULO 35.- Financiamiento El Sistema Nacional de Áreas de Conservación deberá diseñar mecanismos de financiamiento que le permitan ejercer sus mandatos con agilidad y eficiencia. Dichos mecanismos incluirán transferencias de los presupuestos de la República, o de cualquier persona física o jurídica, así como los fondos propios que generen las áreas protegidas, incluyendo las tarifas de ingreso, el pago de servicios ambientales, los canjes de deuda, los cánones establecidos por ley, el pago por las actividades realizadas dentro de las áreas protegidas y las donaciones.” Por su parte el artículo 38 viene a deslindar el destino de los ingresos que perciba el Sistema Nacional de Areas de Conservación. Dice el artículo:

“ARTÍCULO 38.- Autofinanciamiento El Sistema utilizará en las Áreas de Conservación, para su funcionamiento, la totalidad de los fondos que generen sus actividades, tales como las tarifas de ingreso a las áreas protegidas o las concesiones de servicios no esenciales. Estos serán administrados por medio del Fideicomiso de áreas protegidas. Los fondos que generen las áreas protegidas serán exclusivamente para su protección y desarrollo, en ese orden de prioridad. El Consejo Nacional de las Áreas de Conservación será el órgano que definirá los presupuestos anuales, de manera que el Sistema se fortalezca en su integridad”.

Este artículo 38 también lo complementa el artículo 41, toda vez que los fondos recaudados por concepto de tarifas, no solo se enfoncan en la atención del Sistema Nacional de Areas de Conservación, sino que también van dirigidos a atender los fines y objetivos que deriven de la Ley N° 7317, Ley N° 7575, Ley 6084, Ley N° 7554. Al respecto dice el artículo 41:

“ARTÍCULO 41.- Fondos y recursos existentes Además, para el fiel cumplimiento de los fines y objetivos de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317, de 30 de octubre de 1992; la Ley Forestal, No. 7575, de 13 de febrero de 1976; la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977, y la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, de 4 de octubre de 1995, atender los gastos que deriven de ellas, el Sistema contará con los aportes de los presupuestos de la República y los recursos de los fondos ya existentes en el Sistema, los cuales podrán administrarse bajo la figura de un fideicomiso o con los instrumentos financieros que se definan”.

Finalmente, este marco jurídico en lo que interesa lo completa el artículo 42 de la Ley N° 7788, por cuanto es precisamente esta norma mediante la cual el legislador autoriza al Sistema Nacional de Areas de Conservación a cobrar tarifas a los usuarios de los parques, y por la prestación de servicios en las áreas, y se le otorga la competencia para que cobre tarifas diferenciadas a residentes y no residentes en el país por concepto de ingreso a áreas protegidas estatales así como por la prestación de servicios en las áreas. Es importante destacar, que para efectos de la fijación de la tarifas de los servicios deben considerarse los costos de operación, que genere cada zona protegida. Dice en lo que interesa el artículo 42:

“ARTÍCULO 42.- Tarifas Autorízase al Sistema para cobrar precios diferentes a residentes y no residentes en el país, por concepto de tarifas de ingreso a todas las áreas protegidas estatales, así como por la prestación de servicios en las áreas. Asimismo, se le autoriza para cobrar tarifas diferenciadas, según el área protegida y los servicios que brinde. El Sistema fijará las tarifas conforme a los costos de operación de cada zona protegida y los costos de los servicios prestados. Igualmente, las revisará cada año, a fin de ajustarlas de acuerdo con el índice de precios al consumidor”.

II. SOBRE EL FONDO

Si armonizamos el marco jurídico expuesto con la conceptualización de precio público que se ha esbozado tanto a nível de doctrina como de nuestra jurisprudencia, podemos concluir entonces que en el caso que se analiza, la tarifa establecida en el artículo 42 de la Ley N° 7788 califica jurídicamente como un precio público. Como bien lo ha resuelto la Sala Constitucional al analizar el concepto de tarifa, el cobro que realiza el Sistema Nacional de Áreas de Conservación no es una figura tributaria como lo sería una tasa, en tanto falta un elemento propio de tales figuras, cual es el la coercitividad. En el caso que se analiza los residentes nacionales o extranjeros ingresan o no como acto voluntario a las áreas estatales protegidas y autorizadas, es decir el uso del bien demanial es temporal y voluntario, y por ese uso surge como contraprestación a favor de la administración el pago de una tarifa o precio, no solo por el uso de áreas protegidas sino también por los servicios que implemente la administración para el disfrute de las áreas protegidas. En cuanto a los servicios debe aclararse que de conformidad con el artículo 38 de la Ley, también se dan otro tipo de servicios no esenciales concesionados, sin embargo se trate de servicios que implemente la administración para el disfrute de las áreas protegidas, como de los servicios no esenciales concesionados, la tarifa debe como mínimo cubrir el costo necesario para su prestación.

En cuanto a la interrogante de quién es el competente para establecer las tarifas de ingreso a las áreas protegidas, valga indicar que si bien a nivel de doctrina existe duda en cuanto a si respecto de los precios públicos rige el principio de legalidad, por esa línea de distinción tal delgada entre tasa como figura tributaria y precio público, la Sala Constitucional ha sido suficientemente clara al decir que basta con que el legislador autorice el cobro de la tarifa, para que esta sea aplicada. En el caso de estudio la autorización deriva del artículo 42 de la Ley N° 7788, siendo el Sistema Nacional de Areas de Conservación -en tanto órgano desconcentrado y participativo ( artículo 22 de la Ley 7788)- la entidad autorizada para la fijación de tarifas fijas o diferenciadas tanto para el ingreso a las áreas protegidas como por la prestación de servicios relacionados. Debemos preguntarnos entonces, a quién – dentro de la estructura del Sistema Nacional de Áreas de Conservación- corresponde implementar el sistema tarifario. Sobre este punto, valga indicar que el artículo 23 de la Ley N° 7788 establece la organización administrativa del Sistema de Áreas de Conservación, y destaca dentro de esa estructura el “Consejo Nacional de Áreas de Conservación”, conformado según el artículo 24 por el Ministro del Ambiente y Energía, quien lo presidirá, el Director Ejecutivo del Sistema, que actuará como secretario del consejo, el Director Ejecutivo de la Oficina Técnica de la Comisión, los directores de cada Área de Conservación, y un representante de cada Consejo Ragional de las Areas de Conservación. Si bien el artículo 25 de la ley define las funciones del Consejo Nacional de Áreas de Conservación, no incluye de modo expreso la implementación del pago de tarifas por el ingreso a las áreas protegidas ni por los servicios que se presenten, sin embargo si partimos de la competencia genérica que se le otorga para realizar otras funciones necesarias para cumplir con los objetivos que impone la ley, podemos afirmar entonces que la implementación de las tarifas autorizadas al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, recae sobre el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, competencia genérica que se complementa con lo dispuesto en los incisos m) y t) del artículo 12 del Reglamento. No está por demás advertir que la implementación tarifaria debe hacerse mediante decreto ejecutivo, y los fondos recaudados deben ser canalizados en la protección y desarrollo de las áreas protegidas.

Podemos concluir entonces que mediante ley se autoriza al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para la fijación de tarifas de ingreso a las áreas protegidas y para el cobro de servicios relacionados, y la implementación del sistema de tarifas corresponde al Consejo Nacional de Areas de Conservación, ello con fundamento en el artículo 42 de la Ley N° 7788 y 12 inciso m) y t) del reglamento, mediante Decreto Ejecutivo.

Finalmente en cuanto a la interrogante de si es posible exceptuar el pago de la tarifa para el ingreso a las áreas silvestres protegidas y por los servicios, podemos decir que si el artículo 42 de la Ley N° 7788 le otorga al Sistema Nacional de Áreas de Conservación una autorización para fijar tarifas para el ingreso a las áreas protegidas y por la prestación de servicios, así como establecer tarifas diferenciadas, es lo cierto que también esa autorización encierra en sí la competencia para no fijar o para exonerar tarifas ya establecidas, siempre y cuando ello se haga mediante Decreto Ejecutivo y se justifique el no cobro de la tarifa para el ingreso a zonas protegidas, tal y como se dispone en el Decreto Ejecutivo N° 38295.

III. CONCLUSIONES

Con fundamento en lo expuesto es criterio de la Procuraduría General que:

1- Las tarifas fijas o diferenciadas que se establezcan para el ingreso a zonas protegidas y por el uso de servicios derivados, tanto para residentes como no residentes, constituyen precios públicos y no ingresos tributarios, y las mismas deben ser establecidas mediante Decreto Ejecutivo.

2- La competencia para la fijación e implementación de las tarifas para el ingreso a zonas protegidas y por el pago de servicios derivados corresponde al Consejo Nacional de Áreas de Conservación.

3- El Consejo Nacional de Áreas de Conservación puede disponer e implementar el no cobro de tarifas así como el procedimiento para ello, siempre y cuando se haga mediante Decreto Ejecutivo.

Con toda consideración suscribe atentamente; Lic. Juan Luis Montoya Segura Procurador Tributario CODIGO N° 3667-2016