Authentic interpretation of national convenience projects in Forestry LawInterpretación auténtica de proyectos de conveniencia nacional en Ley Forestal

Legal Opinion: 067 - J of 09/28/2012 September 28, 2012 OJ-067-2012 Mrs. Hannia M. Durán Area Chief Special Permanent Environmental Commission Legislative Assembly Dear Mrs. Durán:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter No. AMB-165-2012 of August 16, 2012, in which you consult our opinion on the bill: "Authentic interpretation of Articles 19, subsection b) and 34 of the Forest Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 5, 1996," legislative file No. 18445.

As has been pointed out on similar occasions, when a deputy or a legislative commission requests our opinion on the scope or content of a "bill," our analysis does not constitute a binding opinion, which would be characteristic of the response to a consultation from an administrative department, as a consequence of what is provided for this purpose in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a "legal opinion," which does not bind the consultant, and which is given as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

Furthermore, and as has been indicated on other occasions, "...since this is not among the scenarios provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution), the eight-business-day deadline established by said article does not apply to the request at hand" (see, among others, legal opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).

The legislative bill we are consulted on, according to its statement of purpose, intends to authentically interpret Articles 19, subsection b), and 34 of the current Forest Law (Ley Forestal), specifically the term "projects of national convenience (proyectos de conveniencia nacional)," considering that its definition is ambiguous, and that in practice it has led to the authorization of activities that do not comply with the spirit of the law and that entail serious environmental impacts. It is pointed out that "this concept has become a mechanism to authorize land-use change (cambio de uso del suelo) on forested lands and in water resource protection areas, for practically any socioeconomic activity, even those that do not involve the provision of public services, but rather solely works of private interest." The proposal is to authentically interpret the concept of "projects of national convenience (proyectos de conveniencia nacional)" as set forth in those articles to refer it to "infrastructure or works necessary for the provision of public services for the benefit of the community." It seems to us that the bill for authentic interpretation starts from a fundamental error, which lies in the incorrect identification of the articles to be interpreted. According to the proposal, the articles would be 19, subsection b), and 34 of the Forest Law (Ley Forestal) No. 7575 of February 5, 1996, which state:

"Article 19.- Authorized activities On lands covered with forest, neither land-use change (cambio de uso del suelo) nor the establishment of forest plantations shall be permitted. However, the State Forest Administration may grant permission in those areas for the following purposes: (…) b) Carrying out infrastructure projects, state or private, of national convenience. (…)" "Article 34.- Prohibition on cutting in protected areas The cutting or elimination of trees in the protection areas described in the previous article is prohibited, except in projects declared by the Executive Branch as being of national convenience. The alignments that must be processed in relation to these areas shall be carried out by the National Institute of Housing and Urbanism." Indeed, in both provisions, reference is made to projects of national convenience; however, in Article 3, subsection m, of the same Forest Law (Ley Forestal), it is explained what should be understood by these:

"Article 3.- Definitions For the purposes of this law, it is considered: (…) m) Activities of national convenience: Activities carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise, whose social benefits are greater than the socio-environmental costs. The balance must be done through the appropriate instruments." (…)" This definition of activities of national convenience was introduced by the legislator through the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), No. 7788 of April 30, 1998, Article 114. In the original text of the Forest Law (Ley Forestal), there was no norm in this regard.

Hence, in order to determine when a project is of national convenience or not, one must necessarily resort to Article 3, subsection m), of the Forest Law (Ley Forestal) itself, and thus establish conformity with its parameters.

If it is considered that the definition established in this provision is ambiguous and must be authentically interpreted, it is this subsection m) that must be interpreted through that avenue, and not Articles 19, subsection b), and 34 of the Forest Law (Ley Forestal).

Therefore, in principle, the citation made in the statement of purpose of discussion minutes from the file that led to the Forest Law (Ley Forestal) is not valid to justify the authentic interpretation, since the definition that matters for interpreting the concept of activities of national convenience was introduced in a later law (Biodiversity Law). It could have happened, for example, that for the 1998 addition, the legislator intended to give a different meaning to the concept than the one discussed for the Forest Law, meaning that the legislative motivations of the latter would no longer be applicable to the text introduced by the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) to explain it.

And precisely establishing the original legislative intention beyond doubt at the time of making an authentic interpretation is of great importance due to the retroactive effect of the latter. In this regard, we have indicated:

"It is important to remember, in this analysis, what the technique of authentic interpretation consists of and what its consequences are. As is well known, the Legislative Assembly is exclusively responsible for the interpretation of laws (subsection 1 of constitutional Article 121), except in electoral matters, which is done through a legal provision of a general and mandatory nature (see Cassation No. 31, first semester, Villalobos Dobles v. the State), when the interpreted law is ambiguous, obscure, or gives rise to two or more interpretations, making its application impossible. Thus, authentic interpretation '…is that which emanates from the legislator itself, by means of another law called interpretive and, as is obvious, it is mandatory, since it is carried out by means of a law that is incorporated into the previous one to become part of it.' (See Full Court, extraordinary session of June 12, 1969). In view of the above, the effects of the interpretive law are retroactive to the moment the interpreted law came into force; hence the importance that the necessary condition for using this technique is met, because if it is not, the law would potentially be given retroactive effect to the detriment of acquired rights or consolidated legal situations, which would violate constitutional Article 34. It is for this reason that Parliament, before using this legislative technique, must make sure that we are in the presence of a case of ambiguity, obscurity, or one that gives rise to two or more interpretations." (OJ-092-2007 of September 14, 2007).

In a similar vein, the Constitutional Chamber has ruled:

"The Chamber notes, immediately, that this is an authentic interpretation of the law made by the Legislative Assembly, in accordance with what is stated in subsection 1) of Article 121 of the Political Constitution. The purpose of an interpretive law is to clarify obscure or dubious concepts of another law, establishing precisely what its true meaning is. What is sought through the interpretive law is to discover the true intention of the legislator, and for this reason, it is considered that the interpretive norm is retroactively incorporated into the content of the interpreted norm. (…) The law that authentically interprets a legal norm is not only possibly applicable retroactively, but that is its main characteristic, as stated." (Vote No. 7261-1994 of 8:30 a.m. on December 9, 1994).

In the same way, the ambiguity or obscurity of the norm intended to be authentically interpreted must be clearly demonstrated, since the modification, addition, or elimination of the content of legal norms through this route denatures its interpretive character, although it does not necessarily become unconstitutional, if its retroactive character is eliminated:

"Indeed, in Vote No. 7552-1998 of 10:12 a.m. on October 23, 1998, it was established that certainly Law No. 3416 is not a merely interpretive Law, in the sense that it specifies or clarifies the original meaning of Article 968 of the Commercial Code. On the contrary, the Court understood that far from sharpening the meaning of the norm, Law No. 3416 has modified and reformed Article 968 of the Commercial Code, in such a way that it excluded common mortgages or those by certificate, even when they guarantee a commercial credit, from the commercial prescription regime. Law No. 3416 has established that the action to demand its enforcement must be governed by the ten-year prescription and not by the four-year period that the commercial regime establishes as common for commercial acts and contracts. Despite the above, this Constitutional Court, following the criterion of Judgment No. 320-1992 of 3:00 p.m. on February 11, 1992, established that even though the Legislator's error had been verified, it was not a merit to radically declare the unconstitutionality of Law No. 3416. According to Judgment No. 7552-1998, it should be understood that the vice of unconstitutionality has disappeared by stipulating that Law No. 3416 is not an authentic interpretation but rather a reform, so its effects are only for the future and never retroactive." Constitutional Chamber, Vote No. 1654-2011 of 3:08 p.m. on February 9, 2011).

In the case at hand, we are left with the doubt as to whether the concept described in subsection m) of Article 3 of the Forest Law (Ley Forestal) is actually ambiguous, in the sense that it allows for various interpretations, or whether, rather, it is a broad definition that could encompass multiple factual scenarios and that the legislator intended it that way at the time.

If this is the case, and unless from the reading of the legislative file that gave life to the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) it is evident beyond doubt, as the proposing deputy affirms, that the concept of activities of national convenience must be understood as "infrastructure or works necessary for the provision of public services for the benefit of the community," what is advisable is not an authentic interpretation, but a legal reform of subsection m) of Article 3 to restrict the concept in the terms indicated.

If the authentic interpretation continues to be considered viable, it is suggested to remove from the proposal the phrase "Takes effect upon its publication," as it is contrary to the retroactive nature of that legal figure, as we have already explained.

CONCLUSION:

This technical advisory body considers that the bill being processed under file No. 18,445 presents substantive and legislative technique problems that, with the customary respect, it is suggested to resolve. For the rest, its approval or not is a matter of legislative policy, whose sphere of competence corresponds to that Branch of the Republic.

Sincerely yours, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Agrarian Attorney

Opinión Jurídica : 067 - J del 28/09/2012 28 de setiembre de 2012 OJ-067-2012 Señora Hannia M. Durán Jefa de Área Comisión Permanente Especial de Ambiente Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. AMB-165-2012 de 16 de agosto de 2012, donde consulta nuestro criterio sobre el proyecto: “Interpretación auténtica de los artículos 19, inciso b) y 34 de la Ley Forestal, No. 7575 del 5 de febrero de 1996”, expediente legislativo No. 18445.

Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.

Asimismo, y como ya se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).

El proyecto legislativo que se nos consulta, de acuerdo con su exposición de motivos, pretende interpretar auténticamente los artículos 19, inciso b), y 34 de la Ley Forestal vigente, de manera específica el término “proyectos de conveniencia nacional”, por considerar que su definición es ambigua, y que ha dado lugar en la práctica a la autorización de actividades que no cumplen con el espíritu de la ley y que implican graves impactos ambientales. Se señala que “este concepto se ha convertido en un mecanismo para autorizar el cambio de uso del suelo en terrenos de bosque y en áreas de protección del recurso hídrico, para prácticamente cualquier actividad socioeconómica, aún aquellos que no implican la prestación de servicios públicos, sino únicamente obras de interés privado”.

La propuesta es interpretar auténticamente el concepto de “proyectos de conveniencia nacional” dispuesto en dichos artículos para referirlo a “infraestructura u obras necesarias para la prestación de servicios públicos en beneficio de la colectividad”.

Nos parece que el proyecto de interpretación auténtica parte de un error fundamental y que radica en la identificación indebida de los artículos a interpretar. De acuerdo con la propuesta, los artículos serían el 19, inciso b), y el 34 de la Ley Forestal No. 7575 de 5 de febrero de 1996, que señalan:

“Artículo 19.- Actividades autorizadas En terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, la Administración Forestal del Estado podrá otorgar permiso en esas áreas para los siguientes fines: (…)

• b)Llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional. (…)” “Artículo 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en el artículo anterior, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional.

Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas, serán realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.” Efectivamente, en ambos numerales se hace alusión a proyectos de conveniencia nacional; sin embargo, en el artículo 3°, inciso m, de la misma Ley Forestal se explica qué debe entenderse por los mismos:

“Artículo 3.- Definiciones Para los efectos de esta ley, se considera: (…)

• m)Actividades de conveniencia nacional: Actividades realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socio-ambientales.

El balance deberá hacerse mediante los instrumentos apropiados." (…)” Esta definición de actividades de conveniencia nacional fue introducida por el legislador a través de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, artículo 114. En el texto original de la Ley Forestal no existía una norma en tal sentido.

De ahí que para poder determinar cuándo un proyecto es de conveniencia nacional o no, necesariamente debe recurrirse al artículo 3°, inciso m), de la propia Ley Forestal, y así establecer el ajuste a sus parámetros.

Si se considera que la definición establecida en este numeral es ambigua y debe ser interpretada auténticamente, es este inciso m) el que debe ser interpretado por esa vía, y no los artículos 19, inciso b), y 34 de la Ley Forestal.

Por lo que, en principio, no resulta válida la cita que se hace en la exposición de motivos de actas de discusión del expediente que diera lugar a la Ley Forestal, para justificar la interpretación auténtica, ya que la definición que cuenta para interpretar el concepto de actividades de conveniencia nacional, fue introducida en una ley posterior (Ley de Biodiversidad). Pudo haber sucedido, por ejemplo, que el legislador para la adición de 1998 hubiese querido dar un sentido distinto al concepto que el discutido para la Ley Forestal, siendo, entonces, que las motivaciones legislativas de esta última ya no le serían aplicables al texto introducido por la Ley de Biodiversidad para explicarlo.

Y es que el precisar de modo indubitable la intención legislativa original al momento de hacer una interpretación auténtica reviste gran importancia por el efecto retroactivo que tiene esta última. Al respecto hemos indicado:

“Es importante recordar, en este análisis, en qué consiste la técnica de la interpretación auténtica y cuáles son sus consecuencias. Como es bien sabido, a la Asamblea Legislativa le corresponde exclusivamente la interpretación de las leyes (inciso 1 del numeral 121 constitucional), salvo en materia electoral, que se realiza por la vía de la disposición legal con carácter general y obligatorio (véase Casación n.° 31, I semestre, Villalobos Dobles contra el Estado), cuando la ley interpretada es ambigua, oscura o da lugar a dos o más interpretaciones, que hacen imposible su aplicación. Así las cosas, la interpretación auténtica “…es la que emana del propio legislador, mediante otra ley llamada interpretativa y, como es obvio, es obligatoria, puesto que se realiza mediante una ley que se incorpora a la anterior para formar parte de ella”. (Véase Corte Plena, sesión extraordinaria del 12 de junio de 1969). En vista de lo anterior, los efectos de la ley interpretativa se retrotraen al momento de la vigencia de la ley interpretada; de ahí la importancia de que se dé la condición necesaria para utilizar esta técnica, ya que de no ser así, se le estaría eventualmente dando efecto retroactivo a una ley en perjuicio de derechos adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas, lo que quebrantaría el numeral 34 constitucional. Es por esta razón, que el Parlamento, antes de utilizar esta técnica legislativa, debe cerciorarse de que estamos en presencia de un caso de ambigüedad, oscuridad o que da lugar a dos o más interpretaciones.” (OJ-092-2007 de 14 de setiembre de 2007).

En sentido similar ha resuelto la Sala Constitucional:

“Advierte la Sala, de inmediato, que se trata de una interpretación auténtica de la ley que hace la Asamblea Legislativa, de conformidad con lo que se señala en el inciso 1) del artículo 121 de la Constitución Política. La ley interpretativa tiene como finalidad aclarar conceptos oscuros o dudosos de otra ley, estableciendo de manera precisa cuál es su verdadero sentido. Lo que se pretende por medio de la ley interpretativa es descubrir la verdadera intención del legislador y por eso se considera que la norma interpretativa se incorpora retroactivamente al contenido de la norma interpretada. (…)La ley que interpreta auténticamen­te una norma jurídica no solo es posible aplicarla retroactivamente, sino que esa es su característica principal, según queda dicho.” (Voto No 7261-1994 de 8 horas 30 minutos de 9 de diciembre de 1994).

De la misma forma, debe quedar claramente evidenciada la ambigüedad u oscuridad de la norma que se pretende interpretar auténticamente, ya que la modificación, adición o eliminación del contenido de normas legales por esta vía desnaturaliza su carácter de interpretación, aunque no necesariamente deviene en inconstitucional, si se elimina su carácter retroactivo:

“Efectivamente, en el voto N.° 7552-1998 de las 10:12 del 23 de octubre de 1998, se estableció que ciertamente la Ley N.° 3416 no es una Ley meramente interpretativa, en el sentido de que precise o aclare el sentido original del artículo 968 del Código de Comercio. Por el contrario, el Tribunal tuvo por entendido que lejos de aguzar el sentido de la norma, la Ley N.° 3416 ha modificado y reformado el artículo 968 del Código de Comercio, de tal forma que excluyó a las hipotecas comunes o por cédulas, aun cuando garanticen un crédito comercial, del régimen de prescripción mercantil. La Ley N.° 3416 ha establecido que la acción para exigir su cumplimiento debe regirse por la prescripción decenal y no por el plazo cuatrienal que el régimen mercantil prevé como común a los actos y contratos mercantiles. A pesar de lo anterior, este Tribunal Constitucional, siguiendo el criterio de la sentencia N.° 320-1992 de las 15 horas del 11 de febrero de 1992, estableció que no obstante que se hubiese constatado el yerro del Legislador, no resultaba de mérito declarar radicalmente la inconstitucionalidad de la Ley N.° 3416.De acuerdo con la sentencia N.° 7552-1998 debía entenderse que el vicio de inconstitucionalidad ha desaparecido al otorgar que la Ley N° 3416 no es una interpretación auténtica sino una reforma, por lo que sus efectos solamente son a futuro y nunca retroactivos.” Sala Constitucional, Voto No. 1654-2011 de las 15 horas 8 minutos de 9 de febrero de 2011).

En el caso que nos ocupa, nos queda la duda de si efectivamente el concepto descrito en el inciso m) del artículo 3° de la Ley Forestal es ambiguo, en el sentido de que permite varias interpretaciones, o si más bien, se trata de una definición amplia que podría abarcar múltiples supuestos fácticos y que así lo haya querido el legislador en su momento.

De ser éste el caso, y salvo que de la lectura del expediente legislativo que dio vida a la Ley de Biodiversidad se desprenda de modo indubitable, como lo afirma el diputado proponente, que el concepto de actividades de conveniencia nacional debe ser entendido como “infraestructura u obras necesarias para la prestación de servicios públicos en beneficio de la colectividad”, lo recomendable no es una interpretación auténtica, sino una reforma legal del inciso m) del artículo 3° para restringir el concepto en los términos indicados.

De seguirse considerando viable la interpretación auténtica, se sugiere eliminar de la propuesta la frase “Rige a partir de su publicación”, por ser contraria a la naturaleza retroactiva de esa figura jurídica, conforme ya explicamos.

CONCLUSIÓN:

Considera este órgano técnico consultivo que el proyecto de ley que se tramita bajo el acostumbrado, su sugiere solventar. Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.

De usted, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario