Constitutionality of the bill transforming IDA into INDERConstitucionalidad del proyecto de ley de transformación del IDA en INDER

Legal Opinion: 009 - J of 02/21/2011 February 21, 2011 OJ-009-2011 Mrs.

Hannia M. Durán Area Head Permanent Committee on Agricultural Affairs Legislative Assembly Dear Mrs. Durán:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letters Nos. AGROPE-140-2010, AMB-77-2010 and AGROP-92-2010, in which you request our opinion on the bill for the "Transformation of the Agrarian Development Institute into the Rural Development Institute," legislative file No. 17218; not without first offering our apologies for the delay in issuing this pronouncement, due to the high volume of work assigned to this Attorney General's Office. Likewise, and having undergone several modifications in its drafting, our opinion will address the latest substitute text.

By note No. DFMR-PLN-0242-11 of February 3, 2011, Deputies Fabio Molina Rojas, Siany Villalobos Argüello, and Alicia Fournier Vargas, of the National Liberation Party Caucus, also requested our opinion on this same bill, so we are attaching a copy of this legal opinion to said legislators.

As has been noted on similar occasions, when a deputy or a legislative committee requests our opinion on the scope or content of a "bill," our analysis does not constitute a binding legal opinion, typical of a response to a consultation from an administrative body, pursuant to our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a "legal opinion," which does not bind the consulting party, and is given as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.

Likewise, and as has been indicated on other occasions, "...since the scenarios provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution) are not applicable, the eight-business-day deadline established by said article does not apply to the request at hand" (see, among others, legal opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).

According to its statement of motives, the bill under consultation seeks to "establish an institutional framework for territorial rural development of the country, enabling the formulation, execution, monitoring, and evaluation of State policies in this area, as well as the creation of mechanisms for planning, coordination, and execution of territorial rural development in the country, with emphasis on those territories with a lower degree of development." To achieve this, the Agrarian Development Institute (IDA) is transformed into the National Institute of Rural Development (INDER) as the executing entity of the rural development policies that would be formulated by the Ministry of Agriculture and Livestock, in its capacity as governing body of the Agricultural Sector.

Three are the fundamental axes on which the legal proposal is based: the productive, the institutional, and the territorial. The productive axis starts from the premise that in our rural territories, the necessary reserves of natural and human resources exist to generate wealth by their inhabitants, who require only institutional support and guidance to achieve it. Conceptualizing access to land as a means and not an end, the modality of land leasing is adopted as a priority figure, with the adjudication of land ownership as an exceptional means. Access to information and knowledge, as well as respect for the environment, are also part of this component.

The institutional axis, for its part, seeks with INDER "a dynamic institution, agile in its financing, linked to the population of rural territories, promoting processes oriented toward well-being with a sense of equity and inclusion, opening space for the participation of territorial actors in institutional actions." Finally, the territorial axis "recognizes the diversity of the country's rural environment, with its own productive, environmental, and cultural expressions, which require the formulation of differentiated, comprehensive policies and actions, with broad participation of its inhabitants and local governments, as a basis for the coordination of institutional action." Principles such as transparency of public action, sustainability, participation, integrality, planning, and multi-sectorality are developed.

While some objections could be made to the bill regarding the transformation of an entity like IDA with very specific competencies into another (INDER) whose broad functions could, in practice, become diluted and fail to achieve the primary objective of rural environment development—a merely speculative assessment that falls more under the discretionary decision-making of the Deputies—we will base our opinion on very specific aspects of constitutionality, substance, and legislative technique.

In the first place, and as we also noted in legal opinion No. 109-2010 of December 23, 2010, when referring to the bill for the "Framework Law on Agricultural Development and Rural Environment," legislative file No. 17,638, concern arises from the constant allusion to territorial planning as a competency area of various bodies that would be created should this legislative initiative prosper, particularly the Rural Development Institute (others are mentioned, such as the Regional Rural Development Council and the Territorial Rural Development Council). We noted on that occasion:

"As is known, the planning of the territory of each of the cantons is an attribute of the respective municipalities, which is even established at the level of our Political Constitution (Article 169).

Hence, if an adequate delimitation is not made of the territorial planning competencies assigned in the bill to bodies and entities other than the municipalities, such a legislative proposal could entail constitutional friction:

'III).- Within what may be called the administrative organization of urbanism in our country, the Directorate of Urbanism—attached to the National Institute of Housing and Urbanism—and the Planning Office (today the Ministry of Planning and Economic Policy) are the bodies responsible for preparing the National Urban Development Plan, through which general policies on the growth and development of urban areas are established. Said Plan—which is specifically prepared by the Directorate and proposed by the Institute's Board of Directors—must include technical studies on the population factor with growth projections at the national, regional, and urban levels; on land use with plans for the extension and forms of utilization of the portions required for urban development, industrial development, housing, and urban renewal; public services; and the general location of transportation projects, among others. In addition, the Directorate of Urbanism functions as an advisory body to the municipalities for the purposes of preparing, applying, and modifying the municipal or local Regulating Plan and its Regulations before their final adoption. However, the foregoing must be understood as the formal limit of the broad guidelines, technical standards, or general directives according to which local governments must prepare their respective regulating plans and corresponding urban development regulations, as it is not possible to intend for the National Urban Development Plan to be prepared and fully implemented by the Central Government, without the direct intervention of the municipalities in that matter. Such a situation violates not only the most elementary principles of logic and convenience, given that it deals with the particular interests of each canton of the Republic, but also the constitutional principles of the municipal regime, established by our Fundamental Charter in Articles 168 to 175. Urban planning, that is, the preparation and implementation of regulating plans, is an inherent function of the municipalities, to the exclusion of all other public entities, except for what has been said regarding the general direction powers attributed to the Ministry of Planning and the Directorate of Urbanism.' (Constitutional Chamber, Ruling No. 6706-93 of 3:21 p.m. of December 21, 1993).

It would be advisable to clearly delimit in the bill the relationship between the promoted rural development plans and the municipalities' regulating plans, as well as the role of the latter in the proposed rural development and its impact on the attributions of the sector's bodies and entities.

This clarification will be very useful when applying the future law, if approved, and will clarify the level of institutional coordination among all intervening entities:

'X.- ON THE OBLIGATION OF COORDINATION WITH STATE INSTITUTIONS. Several of the provisions challenged in this unconstitutionality action—Articles 5, 10 and 186 of the Municipal Code, 2 of the Law on Transit on Public Land Routes, 2 of the General Law on Public Roads, 9 and 10 of the National Planning Law, 26 and 27 of the General Law on Public Administration, and 4, 10, 16, 17 and 18 of the Urban Planning Law—refer to the coordination obligation that must exist between local governments, decentralized institutions, and the Executive Branch to carry out the functions entrusted to them, which must be analyzed based on the very nature of municipal autonomy. It is by virtue of the provisions of Article 170 of the Constitution that municipalities (local corporate entities) enjoy functional, administrative, and financial autonomy in the administration of local interests and services (Article 169 of the Political Constitution), which has been repeatedly recognized in constitutional jurisprudence (in this sense, see, among others, rulings number 01119-90, 02934-93, 00140-94, 03494-94, 06000-94, 03930-95, 02231-96, and 06469-97). And as has been pointed out in that jurisprudence and in the concepts contained in the preceding recitals, the sphere of competence and definition of attributions entrusted to the municipalities are determined in the Fundamental Charter itself, insofar as they strictly refer to the "local." The constitutional mandate must be understood as a reservation of material competence in favor of local governments and their regulations to define the "local," a scope that can only be reduced by law—as it is a constitutional matter and a true right in favor of these institutions—in such a way that it leads to maintaining the integrity of local services and interests, in the terms indicated by this Court in ruling number 06469-97, cited above. A conflict cannot, therefore, be created by antagonism or protagonism between the matter that constitutes the general purpose of "local interests and services" and "national" or "state" public interests and services, intrinsically distinct from each other, but which are actually destined to coexist; and this is so, because both types of interest can be, eventually, intermingled and, rather, it is frequent that, depending on the economic and organizational capacity of local governments, their own limitations lead to expanding the circle of those that appear as national or state, which shows that the distinction should not be immutable, but rather gradual or variable; but in any case, as the aforementioned jurisprudence has expressed, it will ultimately be up to the judge to decide whether the distinction criteria conform or not to constitutional dimensions. Once the material competence of the municipality in a determined territorial circumscription is defined, it is clear that there will be functions that are, by their nature, exclusively municipal, alongside others that can be reputed as national or state; therefore, it is essential to define the form of co-participation of attributions that is inevitable, since the public capacity of the municipalities is local, and that of the State and other entities is national; from which it follows that the municipal territory is simultaneously state and institutional, to the extent that circumstances require. That is, municipalities can share their competencies with the Public Administration in general, a relationship that must develop in the terms as defined in the law (Article 5 of the prior Municipal Code, Article 7 of the new Code), which establishes the obligation of "coordination" between the municipalities and the public institutions that concur in the performance of their competencies, to avoid duplication of efforts and contradictions, above all, because only voluntary coordination is compatible with municipal autonomy, being its expression. In other terms, the municipality is called to enter into cooperative relations with other public entities, and vice versa, given the concurrent or coincident nature—in many cases—of interests around a specific matter. In doctrine, coordination is defined based on the existence of several independent centers of action, each with its own mandates and decision-making powers, which may eventually be discrepant; despite that, there must be a community of purposes by matter, but by concurrence, to the extent that the object receiving the final results of the activity and acts of each is common. Thus, coordination is the ordering of the relations among these diverse independent activities, which manages that concurrence on a common object or entity, to make it useful for a global public plan, without suppressing the reciprocal independence of the agent subjects. As there is no hierarchical relationship of the decentralized institutions, nor of the State itself in relation to the municipalities, it is not possible to impose certain conducts on them, hence the essential inter-institutional "accord" arises, in the strict sense, to the extent that the autonomous and independent centers of action agree upon that preventive and global scheme, in which each one plays a role with a view to a mission entrusted to the others. Thus, the relationships of the municipalities with other public entities can only be carried out on a plane of equality, resulting in agreed forms of coordination, excluding any imperative form to the detriment of their autonomy, which would allow subjecting the corporate entities to a coordination scheme without their will or against it; but which does admit the necessary subordination of these entities to the State and in the State's interest (through the "administrative oversight" of the State, and specifically, in the function of control of legality that falls to the latter, with powers of general supervision over the entire sector).' (Part of the highlighted text does not belong to the original) (Constitutional Chamber, Ruling No. 5445 of 2:30 p.m. of July 14, 1999).

It should be kept in mind that in the bill under consultation, territorial rural development plans also appear as guiding instruments of development (Article 9) without explaining their degree of linkage with municipal regulating plans, or the role of the municipalities in the rural territory planning process. Allusions to this topic are very few in the legislative initiative, such as that of Article 4 in the sense that "the Costa Rican State, in coordination with Local Governments, shall promote policies, actions, and programs in rural territories that will be considered priorities for the country's development" or that of Article 74, subparagraph g), regarding the objective of the Rural Development Fund to "advise and collaborate with local governments to include rural development topics in regulating plans." Even regarding the topic of local governments exercised by the municipalities, it is striking how the definition of territorial governance given by the bill in its Article 3, subparagraph l) should be understood, and whether it might be contradictory to the municipalities' own competencies:

"Territorial Governance. A style of governing rural territories, which differs from traditional forms of hierarchical direction and control; based, instead, on the interaction and cooperation between public powers and non-state actors within the framework of mixed public-private decision-making networks, within the corresponding legal framework." In the same manner, we could be in the presence of a potential unconstitutionality due to injury to Article 50 of the Constitution, which establishes the right to a healthy and ecologically balanced environment, as Article 17 of the bill provides that MINAET is authorized, through an agreement, to transfer to INDER those areas suitable for the development of ecotourism, community rural tourism, or agroecological projects, within protected areas, except in national parks or absolute biological reserves, upon a corresponding technical study. This norm would permit the reduction of the territorial space of protected wilderness areas without a law providing for this in each specific case and based on technical criteria. One should not lose sight that within the land allocation systems available to INDER (Section III of Chapter IV of the bill), land assignment is established, where beneficiaries can receive property titles over the assigned lands; thus, a disposal of public domain assets (Natural Heritage of the State) in favor of private individuals could potentially occur. The Constitutional Chamber has been emphatic on this topic, even recently:

"The arguments in the three accumulated unconstitutionality actions share the common denominator of the alleged infringement of Article 50 of the Constitution, due to the non-observance of Article 38 of the Organic Law on the Environment. To declare the unconstitutionality, it is sufficient to verify that the mandate established in said latter article was breached when modifying the capacity of the protected wilderness area. Article 38 indicates that: 'The surface area of protected wilderness areas, natural heritage of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify this measure.' Hence, the Executive Branch cannot reduce these areas without observing the legislative and technical procedure, which is why the Chamber partially grants the action to annul Article 1 only insofar as it excludes from the protected area of the San Lucas Island National Wildlife Refuge, the '5.5% of the current area for the protection of cultural heritage,' the foregoing due to infringement of Articles 11, 50, and 89 of the Constitution, and not regarding the addition of the marine sector and islets, since the Executive Branch is permitted to agree upon this by Executive Decree." (Ruling No. 13099-2010 of 2:56 p.m. of August 4, 2010).

Although it is true that the cited norm in the bill does not refer to a reduction of a protected wilderness area by redefining its demarcation limits, one could argue that there is indeed a detriment to the capacity of the wilderness area by permitting private ownership over lands initially of public domain, or even by the mere transfer to an entity like INDER, which would have objectives different from the National System of Conservation Areas, the current administrator of the protected wilderness areas.

In the same way, the drafting of subparagraph a) of Article 35 of the bill could be contrary to the Magna Carta, insofar as it identifies as the heritage of INDER "the lands of the national reserve that have not been transferred to the natural heritage of the State." This drafting could lead one to think that forest lands or forests of the national reserves still under the ownership of the Agrarian Development Institute at the time of enacting the new law would lose their character as natural heritage of the State because they have not yet been transferred to the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, which would be contrary to the text of Article 13 of the Forest Law:

"(...) The natural heritage of the State shall be constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other agencies of the Public Administration, except for real estate that guarantees credit operations with the National Banking System and becomes part of its heritage. (...)"

The drafting of subparagraph c) of Article 42 of the bill also seems to compromise this article, as it sets as one of the objectives of the Land Fund the preparation of technical studies and the formulation of recommendations for designing land acquisition procedures, for which it will consider, among other things, its forest cover (cobertura boscosa).

To that effect, it should not be forgotten that one of the most serious criticisms made by the Comptroller General of the Republic to the Agrarian Development Institute in its report DFOE-ED-2007 of March 15, 2007, was the purchase and disposition of lands with forest cover (cobertura boscosa) in land subdivision projects:

"There are cases in which forest reserve areas had been subdivided and adjudicated, despite the legal and technical impossibility for their adjudicatees to use them for agricultural activity, since even, in some cases, the technical impossibility was noted in the soil study supporting the purchase of the property." In this same sphere of environmental protection, subparagraph e) of Article 85 of the proposed law could also present constitutional friction, by declaring as legally completed, valid, and effective the adjudication, segregation, and transfer procedures for lands of forest vocation as established in Article 13 of Law No. 7575, carried out by the Institute of Lands and Colonization or the Agrarian Development Institute in favor of associations, cooperative organizations, and development associations, maintaining them in the right of property over those real properties. If there are no technical studies indicating that those lands are no longer of environmental utility, or that this same purpose is fulfilled by what is provided in the norm, it could be unconstitutional by making impossible their restitution to the Natural Heritage of the State:

"(...) it is clear that once a specific area has been declared a protected zone by an act of the State, it cannot simply disaffect it, in whole or in part, to protect other interests —public or private— to the detriment of the enjoyment of a healthy environment, in accordance with Article 50 of the Constitution. Now, the fact that a norm, whatever its rank, has declared a specific area a protected zone does not imply the constitution of a petrous zone, in the sense that its capacity can in no way be reduced by subsequent regulations. However, it must be kept in mind that the declaration and delimitation of a protected zone, in compliance with Article 50 of the Constitution, implies a defense of the fundamental right to the environment, and, therefore, the reduction of the capacity should not imply a detriment to that right, a situation that must be established in each specific case. It is not necessarily unconstitutional for a subsequent law to reduce the capacity of a protected zone, a forest reserve, a National Park, or any other sites of environmental interest, provided this is justified to the extent it does not entail a violation of the right to the environment. It could be that, due to various circumstances, a specific site has lost, at least in part, the environmental interest that, at the time, prompted it, which, after conducting the relevant studies, would justify its modification or reduction, all in application of the principle of constitutional reasonableness. Likewise, the initial delimitation of a protected zone—or of another nature—could, in the long run, prove insufficient and, because of this, motivate the approval of a reform to expand the capacity. These are the aspects that, in the judgment of this Chamber, must be examined in the specific case of Article 71 of Law No. 7575." (Judgment No. 7294-98 of 4:15 p.m. of October 13, 1998).

The Comptroller General of the Republic opined on this situation in its cited report DFOE-ED-2007:

"On the other hand, it was determined that several of the forest reserve areas are administered by community organizations such as the settlement development association. Regarding this particular, the Area of Organization and Business Management of IDA indicated to this Comptroller General that, as part of its management, projects have been promoted so that in those reserve areas the plot holders carry out agro-ecotourism activities as a complementary activity to agricultural activities. This situation results in a potential encroachment on the competencies of MINAE by IDA, since Article 37 of the Forest Law establishes that 'it corresponds to the Ministry of Environment and Energy to ensure the protection and conservation of forests and forest lands...'" In another order of matters, we believe the definition of agricultural activities in Article 3, subparagraph a) should be revised, as it includes within its concept activities as varied as livestock, aquaculture, and even fishing and mariculture.

According to the Dictionary of the Royal Spanish Academy, "agrícola" is that which pertains or relates to agriculture or to the person who practices it, understanding agriculture as the tillage or cultivation of the land or the art of cultivating the land (Twenty-Second Edition. Volume I. Real Academia Española, 2001. Madrid, Editorial Espasa Calpe S.A., p.66), so it seems inappropriate to extend that term to other activities.

In fact, this extensive inclusion of activities such as fishing and mariculture leads us to question whether the scope of application of the bill would also encompass marine zones, which could create conflicts of competence between the Rural Development Institute and the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture, the latter being the executing authority of the Fisheries and Aquaculture Law and the Fisheries and Aquaculture Development Plan (Article 12 of Law No. 8436 of March 1, 2005).

In turn, the definition given for non-agricultural activities (subparagraph b of Article 3) is ambiguous, as it speaks of productive activities, while agricultural activities are also productive activities. It seems that the comma used after "productive" is superfluous, and that the intended meaning of the definition is "industrial, commercial, and service productive activities." Another point to assess is the definition of social actors used in subparagraph c) of Article 3, which alludes only to organized groups of people, raising the question of whether the bill is designed for the different participation processes (see Article 3, subparagraphs k and r, 8 and 14) to consider only organized groups and not individually considered persons.

Among the competencies and powers of INDER mentioned in Article 17, subparagraph k, the contentious-administrative courts could be added as courts of justice in which, in addition to agrarian courts, proceedings are held involving lands from national reserves that are part of its heritage and those it acquires or are transferred to it. The foregoing, unless it is the legislator's interest that this matter be exclusively heard by the agrarian courts.

In Article 18, dedicated to the prerogatives of INDER, the opportunity could be taken to define which of its assets should be considered as public domain, for the purposes of applying this regime to them. The bill only indicates that the lands registered in the name of INDER are unseizable (Article 43), but does not pronounce on other characteristics of the demanial regime.

It is worth noting that the Constitutional Chamber has considered in its rulings that the lands subject to subdivision programs constitute demanial assets:

II.On Administrative Eviction in the Context of the Institute of Agrarian Development. In accordance with Article 3 of the Law Creating the Institute of Agrarian Development, said institute may and must undertake all reivindicatory actions to recover property in its name that is illegally occupied. Thus, administrative eviction (desalojo administrativo) is one of the mechanisms at the IDA's disposal to recover those properties, which are of a public nature.

Now, regarding the issue of due process (debido proceso), this Court has repeatedly indicated that in the case of actions aimed at recovering public domain goods (bienes demaniales), it is not necessary to conduct a prior proceeding, as this type of goods are inalienable, imprescriptible, and unseizable. In this regard, Judgment No. 2006-15775 of 4:09 p.m. on October 31, 2006, stated the following:

"II. The contested resolution No. 3225-06-D.M. of one fifty p.m. on September 7, two thousand six, establishes that the property in question is owned by the Institute of Agrarian Development, a public law institution. This public law status of the property owner extends to its properties, which thereby become 'public domain goods' (bienes demaniales). (...)

III.It is therefore clear that since the occupied property is a public good, no prior proceeding is necessary for its eviction, because it only needs to be verified on-site that the invaded property is indeed owned by the managing institute or public body. In that sense, the ordered eviction does not violate any fundamental right and is appropriate, as in the case of a public domain good, any possession is precarious (precaria) and therefore, how long the claimants have possessed it or what possessory acts they have carried out has no relevance; nor is it necessary to grant any audience to the possessors, since the precariousness of their situation means they may be evicted at any time, merely being given a reasonable period for voluntary eviction, which was respected by the respondent authorities and has been more than fulfilled (note that the notification -according to the claimants' own statement- occurred on October twelfth of this year, they were granted seventy-two hours for voluntary eviction, and the eviction was enforced on October twenty-fifth last). Since there are no grounds to vary the jurisprudence established by this Court on this matter, the appropriate action is to reject the appeal. (See judgment No. 2000-08138 of four twenty-four p.m. on September twelve, two thousand, in the same sense.)"

In the specific case at hand, from the list of proven facts, it follows that the Institute of Agrarian Development is the registered owner of parcel number 45 of the Asentamiento Asunción Norte, located in the Río Blanco District, Central Canton of Limón, Province of Limón, which is registered in the Public Property Registry under folio real 016292-000. Thus, it is clear that the property being occupied by the petitioner is of a public nature, over which no right of possession can be claimed. By virtue of the foregoing and exercising its powers, the IDA initiated an eviction procedure against the petitioner to recover the illegally occupied property, within which it granted an eight-day audience to the possessor to exercise their right to defense, which they effectively did through a brief filed on February 14, requesting not to order their eviction, based on having worked the land for more than two years and on carrying out the provisions of Article 62 of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización). Note, even, that the claimant's petitions were rejected by the IDA's Board of Directors in the agreement taken under Article 11 of Ordinary Session 016-2008 held on May 5, as we are in the presence of a public domain good (bien demanial) where forest resources are located. Added to this, it is observed that the Institute granted the petitioner a reasonable period to voluntarily vacate the property. However, the precarious possessor ignored the warning, an omission that led the IDA to definitively order the eviction and request the Public Security Ministry (Ministerio de Seguridad Pública) to execute it. Under this reasoning, this Court considers that in the case before us, even though the property to be recovered is of a public domain nature, the truth is that for the sake of protecting the petitioner's rights, they were granted all guarantees of due process, so no violation of the claimant's fundamental rights is found, and therefore the appeal must be dismissed on this point." (Vote No. 12417-2008 at 5:14 p.m. on August 14, 2008).

In Article 19 regarding the composition of the Board of Directors (Junta Directiva) of the Institute of Rural Development (Instituto de Desarrollo Rural), the difference between the representative of organizations established in rural territories (subsection f) and the representative of rural organizations (subsection g) should be clarified, as they appear to be the same.

Article 22 of the bill establishes grounds for removal of members of the Board of Directors of the Institute of Rural Development but offers no solution as to what happens regarding the composition of the Board of Directors when the removed individuals hold specific Government positions, such as the Minister of Agriculture and Livestock, the Minister of Planning and Economic Policy, or the Minister of Environment, Energy, and Telecommunications, or their Vice Ministers, rather than elected positions.

It should also be clarified who exercises the judicial and extrajudicial representation of the Institute of Rural Development, since while it is indicated that the Executive President (Presidente Ejecutivo) does so in one place (Article 26), elsewhere it indicates that it is the General Manager (Gerente General) (Article 30).

In accordance with Section III of Chapter IV, dedicated to land allocation systems (sistemas de dotación de tierras), the bill seems to lean toward a kind of mega-institute that can grant leases and property titles for any type of productive, service, or social and communal interest project (Article 46), regardless of whether it is agricultural (according to its definition) or not. It is suggested that this extreme be evaluated again, given the thematic dispersion that the new institute to be created would have to cover and the eventual provision of resources to fulfill its tasks. By way of example, consider the profile of the official that INDER will have to hire to handle all the applications presented for leases and land assignments, and even more so to determine in each case if the individual applicant meets "the social and technical parameters required for the development of productive or service projects for the development of rural territories" (Article 47, subsection a) and 60, subsection a).

On the other hand, it is mentioned in the statement of purposes (exposición de motivos) that the priority system for allocating lands would be leasing, and not assignment (asignación), which implies the granting of property titles, so that "anomalous situations with the acquisition and adjudication of lands do not arise (no se presenten situaciones anómalas con la adquisición y adjudicación de tierras)." However, the bill does not specify in which exceptional cases the leasing arrangement would yield to land assignment, so it could happen that in practice the latter ends up being the most used modality, thus defeating the intended purpose.

We also do not find in the bill a rule prescribing in which cases the Board of Directors of the Institute of Rural Development may proceed, in accordance with Article 58, to lift limitations (levantamiento de limitaciones) on assigned lands before their expiration, which could lead to improper future actions on this matter.

Article 56, dedicated to the recognition of improvements (reconocimiento de mejoras), mentions a trial period for the leasing modality that is not mentioned within the articles referring to this type of contract; therefore, this must be clarified. A trial period is established in the land assignment contract for a period of five years (Article 62).

In Article 85, subsection b), regarding the title clearing (saneamiento) of public and private property, it is unclear which requirements from Article 68 of the Land and Colonization Law must be met by current possessors of IDA lands acquired with FODESAF funds, since this number refers solely to the stipulations of the land subdivision contract (contrato de parcelación de tierras) and the title to be granted, without indicating any type of requirement. It would also be advisable to review the topic of limitations in some cases, such as that of individuals to whom a parcel (parcela) was adjudicated but a title was never granted, or was granted years after the adjudication.

Regarding subsection c) of the same Article 85, it is suggested to consider the case of individuals who have occupied lands of the Institute of Agrarian Development for more than ten years prior to their acquisition by the latter, eliminating both the restriction of owning a single property and subjection to limitations, provided it is reliably demonstrated that they have possessed them as owners, quietly, publicly, and uninterruptedly. In that same article, the phrase "understood as that exercised by a titleholder" is unclear, and its elimination is recommended.

Subsection d) of Article 85, on solving precarious possession situations in rural territories, creates uncertainty as to whether this very brief provision completely eliminates the chapter on conflicts of precarious possession of lands that exists in the Land and Colonization Law (Articles 92 to 131), by referring the solution of those situations to the procedure established in the Expropriation Law (Ley de Expropiaciones) and not to the procedure contemplated in that chapter.

Taking this case as an example, we suggest that it be specifically provided in Article 80 which articles of the Land and Colonization Law are being repealed with the new bill's regulations, and not be limited to the simple phrase that said Law remains in force "except as opposed to or contradicts what is expressly indicated," which always creates doubt for the legal operator as to whether or not a tacit repeal has occurred. It is worth remembering that as long as an express repeal of a law's provisions is not made, they will continue to appear in the Costa Rican Legal Information System or in any other publication of that law, which naturally entails undesirable legal uncertainty.

Instead of the text of Article 81 ("Law 6735, of March 29, 1982, is repealed, except as indicated in the present law"), it is recommended to fully repeal Law 6735 creating the Institute of Agrarian Development and transfer the single article that is not repealed under the bill to the new law; since there is no justification for continuing to maintain that legal body with only one provision: Article 15. If this is done, the reference to Law No. 6735 in Article 35, subsection g) of the bill must be eliminated.

The reform to Article 35 of Law No. 6735 (Article 38 of the bill), whose current text is a reform of Articles 1 to 14 of Law No. 5792 of September 1, 1975, can be made directly to this latter law, and thus there is no need to maintain the cited Article 35. It would be necessary to include the cited provisions of this latter law instead of the reference to Law No. 6735 in Article 35, subsection g) of the bill.

Finally, it is respectfully advised to eliminate the wording of Article 82 of the bill which repeals the obligations contemplated in Law 6043 in relation to the Institute of Agrarian Development, and instead draft the corresponding articles of this latter law (Law on the Maritime-Terrestrial Zone, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre) as they would remain with the reform, so that it is clear whether there are legal obligations that are entirely eliminated or that will be assumed by other state bodies or entities.

CONCLUSION

This technical advisory body considers that the bill being processed under file No. 17.218 presents potential issues of constitutionality, substance, and legislative technique that, with customary respect, it is suggested be resolved. Otherwise, its approval or rejection is a matter of legislative policy, whose sphere of competence belongs to that Power of the Republic.

Sincerely,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Agrarian Advocate (Procurador Agrario) C: Deputies Fabio Molina Rojas Siany Villalobos Argüello Alicia Fournier Vargas Liberación Nacional Party Caucus (Fracción Partido Liberación Nacional)

Opinión Jurídica : 009 - J del 21/02/2011 21 de febrero de 2011 OJ-009-2011 Señora Hannia M. Durán Jefa de Área Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a sus Oficios Nos. AGROPE-140-2010, AMB-77-2010 y AGROP-92-2010, donde solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley de “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural”, expediente No. 17218; no sin antes expresarle nuestras disculpas por el atraso en la emisión de este pronunciamiento, debida al alto volumen de trabajo asignado a esta Procuraduría. Asimismo, y habiendo sufrido varias modificaciones en su redacción, nuestro criterio versará sobre el último texto sustitutivo.

Mediante nota No. DFMR-PLN-0242-11 de 3 de febrero de 2011, los señores Diputados Fabio Molina Rojas, Siany Villalobos Argüello y Alicia Fournier Vargas, de la Fracción del Partido Liberación Nacional, también requirieron nuestro parecer sobre este mismo proyecto, por lo que estamos adjuntando copia de esta opinión jurídica a dichos señores legisladores.

Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.

Asimismo, y como ya se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).

De acuerdo con su exposición de motivos, el proyecto de ley que se nos consulta pretende “establecer un marco institucional para el desarrollo territorial rural del país, que permita la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas de Estado en esta materia, así como la creación de los mecanismos de planificación, coordinación y ejecución del desarrollo territorial rural en el país, con énfasis en aquellos territorios de menor grado de desarrollo”. Para lograrlo se transforma el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto Nacional de Desarrollo Rural (INDER) como entidad ejecutora de las políticas de desarrollo rural que formularía el Ministerio de Agricultura y Ganadería, en su condición de órgano rector del Sector Agropecuario.

Tres son los ejes fundamentales sobre los que se sustenta la propuesta legal: el productivo, el institucional y el territorial. El productivo parte de la premisa de que en nuestro territorios rurales existen las reservas necesarias de recursos naturales y humanos para generar riqueza por parte de sus pobladores, quienes requieren solo de apoyo institucional y de orientación para lograrlo. Conceptualizando el acceso a la tierra como un medio y no un fin, se acoge la modalidad de arrendamiento de la tierra como figura prioritaria y de forma excepcional la adjudicación de tierras en propiedad. Son parte también de este componente el acceso a la información y al conocimiento, así como el respeto al ambiente.

El eje institucional por su lado, busca con el INDER “una institución dinámica, ágil en su financiamiento, vinculada a la población de los territorios rurales, impulsando los procesos orientados al bienestar con un sentido de equidad y de inclusión, abriendo espacio para la participación de los actores territoriales en las acciones institucionales”.

Por último, el eje territorial “reconoce la diversidad del medio rural del país, con acciones diferenciadas integrales, con una amplia participación de sus pobladores y los gobiernos locales, como base para la coordinación de la acción institucional”. Se desarrollan principios como la transparencia de la acción pública, la sostenibilidad, la participación, la integralidad, la planificación y la multisectorialidad.

Si bien podrían hacérsele al proyecto algunos reparos en cuanto a la transformación de un ente como el IDA con competencias muy concretas a otro (INDER) cuyas funciones por amplias podrían diluirse en la práctica y no llegar a cumplirse el objetivo primario que es el desarrollo del medio rural, criterio meramente especulativo y que compete más a la discrecionalidad en la toma de decisiones de los señores Diputados, basaremos nuestra opinión en aspectos muy puntuales de constitucionalidad, fondo y técnica legislativa.

En primer término, y como también lo hicimos ver en la opinión jurídica No. 109-2010 de 23 de diciembre de 2010 al referirnos al proyecto de “Ley marco de desarrollo agropecuario y medio rural”, expediente legislativo No. 17.638, preocupa la constante alusión que se hace a la planificación del territorio como ámbito competencial de varios órganos que se crearían de prosperar esta iniciativa de ley, de manera particular el Instituto de Desarrollo Rural (se mencionan otros como el Consejo Regional de Desarrollo Rural y el Consejo Territorial de Desarrollo Rural). Señalamos en esa oportunidad:

“Como se sabe, la planificación del territorio de cada uno de los cantones es una atribución propia de las municipalidades respectivas, la cual incluso se encuentra establecida a nivel de nuestra Constitución Política (artículo 169).

De ahí que si no se hace un adecuado deslinde de las competencias de planificación territorial asignadas en el proyecto de ley a órganos y entes que no son las municipalidades, tal propuesta legislativa podría conllevar roces de constitucionalidad:

“III).- Dentro de lo que puede denominarse la organización administrativa del urbanismo en nuestro país, la Dirección de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo-y la Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas.- Dicho Plan -que concretamente es elaborado por la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto- debe incluir estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento a nivel nacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre la extensión y formas de aprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo urbano, el desarrollo industrial, vivienda y renovación urbana, servicios públicos y ubicación en general de los proyectos sobre transportes, entre otros.- Además, la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva.- Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia.- Tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta de que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175.- La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo. (Sala Constitucional, Voto N° 6706-93 de las 15 horas 21 minutos del 21 de diciembre de 1993).

Convendría delimitar claramente en el proyecto cuál es la relación que guardan los planes de desarrollo rurales que se promueven con los planes reguladores de las municipalidades, así como cuál es el papel de éstas en el desarrollo rural propuesto y su incidencia en las atribuciones de los órganos y entidades del sector.

Esta precisión servirá de mucho al momento de aplicar la futura ley, en caso de ser aprobada, y esclarecerá el nivel de coordinación institucional entre todas las entidades intervinientes:

“X.- DE LA OBLIGACIÓN DE COORDINACIÓN CON LAS INSTITUCIONES ESTATALES. Varias de las disposiciones que se cuestionan en esta inconstitucionalidad -artículos 5, 10 y 186 del Código Municipal, 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, 2 de la Ley General de Caminos Públicos, 9 y 10 de la Ley de Planificación Nacional, 26 y 27 de la Ley General de la Administración Pública y 4, 10, 16, 17 y 18 de la Ley de Planificación Urbana-, se refieren a la obligación de coordinación que debe existir entre los gobiernos locales, las instituciones descentralizadas y el Poder Ejecutivo, para llevar a cabo las funciones que le han sido encomendadas, lo que debe ser analizado a partir de la naturaleza misma de la autonomía municipal. Es en virtud de lo dispuesto en el artículo 170 constitucional, que las municipalidades (entes corporativos locales) gozan de autonomía funcional, administrativa y financiera en la administración de los intereses y servicios locales (artículo 169 de la Constitución Política), lo que ha sido reconocido en la jurisprudencia constitucional en forma reiterada (en este sentido, entre otras ver sentencias número 01119-90, 02934-93, 00140-94, 03494-94, 06000-94, 03930-95, 02231-96, y 06469-97). Y como se ha señalado en esa jurisprudencia y en los conceptos contenidos en los anteriores considerandos, la esfera de competencia y definición de atribuciones que tienen encomendadas las municipalidades se determinan en la propia Carta Fundamental, en tanto se refieren estrictamente a lo " local " Debe entenderse el mandato constitucional como una reserva de competencia material en favor de los gobiernos locales y de su reglamento para definir " lo local ", ámbito que sólo puede ser reducido por ley -por tratarse de materia constitucional y de un verdadero derecho a favor de estas instituciones-, de manera tal que conduzca al mantenimiento de la integridad de los servicios e intereses locales, en los términos señalados por este Tribunal en sentencia número 06469-97, supra citada. No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o protagonismo entre la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" de los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", intrínsecamente distintos unos de otros, pero que en realidad están llamados a coexistir; y ello es así, porque ambos tipos de interés pueden estar, eventualmente, entremezclados y más bien, es frecuente que, dependiendo de la capacidad económica y organizativa de los gobiernos locales, sus limitaciones propias conduzcan a ampliar el círculo de los que aparecen como nacionales o estatales, lo que hace ver que la distinción no debe ser inmutable, sino gradual o variable; pero en todo caso, como lo ha expresado la jurisprudencia antes citada, corresponderá en última instancia al juez decidir si los criterios de distinción se conforman o no con el dimensionamiento constitucional. Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de " coordinación " entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión. En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa , dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno. De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes . Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible " concierto " interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la "tutela administrativa" del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).”(Parte de lo resaltado no pertenece al original) (Sala Constitucional, Voto No. 5445 de las 14 horas 30 minutos del 14 de julio de 1999).

Tómese en cuenta que en el proyecto de ley bajo consulta también aparecen los planes de desarrollo rural territorial como instrumentos orientadores de desarrollo (artículo 9) sin que se municipalidades en el proceso de planificación del territorio rural. Las alusiones a este tema son muy pocas en la iniciativa de ley, como la del artículo 4 en el sentido de que “el Estado costarricense, en coordinación con los Gobiernos Locales, impulsará políticas, acciones y programas en los territorios rurales que serán considerados prioritarios para el desarrollo del país” o la del artículo 74, inciso g), sobre el objetivo del Fondo de Desarrollo Rural de “asesorar y colaborar con los gobiernos locales para incluir temas de desarrollo rural en los planes reguladores”.

Incluso llama la atención, respecto del tema de los gobiernos locales ejercidos por las municipalidades, cómo debe entenderse la definición de gobernanza territorial que da el proyecto de ley en su artículo 3, inciso l), y si la misma no viene a ser contradictoria con las competencias propias de aquellos:

“Gobernanza Territorial. Estilo de gobierno de los territorios rurales, que se diferencia de las formas tradicionales de dirección y control jerárquicos; sustentándose, por el contrario, en la interacción y la cooperación entre los poderes públicos y los actores no estatales en el marco de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado, en el marco legal correspondiente.” De la misma forma, podríamos estar en presencia de una eventual inconstitucionalidad por lesión al artículo 50 constitucional que establece el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al disponerse en el artículo 17 del proyecto que se autoriza al MINAET a que mediante convenio traslade al INDER aquellas áreas aptas para el desarrollo de proyectos eco turísticos, de turismo rural comunitario o agroecológicos, dentro de áreas protegidas, excepto en parques nacionales o reservas biológicas absolutas, previo estudio técnico correspondiente. Mediante esta norma se estaría permitiendo la disminución del espacio territorial de las áreas silvestres protegidas sin que exista una ley que así lo disponga para cada caso en particular y fundamentada en criterios técnicos. No debe perderse de vista que dentro de los sistemas de dotación de tierras de los que dispondrá el INDER (sección III del capítulo IV del proyecto) se estatuye el de asignación de tierras, donde los beneficiarios pueden recibir títulos de propiedad sobre las tierras asignadas; por lo que podría darse eventualmente hasta una disposición de bienes de dominio público (Patrimonio Natural del Estado) en favor de particulares. La Sala Constitucional ha sido enfática sobre este tópico, aún de manera reciente:

“Los argumentos en las tres acciones de inconstitucionalidad acumuladas tienen como común denominador la aludida infracción al artículo 50 constitucional, por la inobservancia del artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. Para declarar la inconstitucionalidad basta comprobar que fue incumplido el mandato establecido en este último numeral, al modificar la cabida del área silvestre protegida. El numeral 38 indica que: “La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida”. De ahí que el Poder Ejecutivo no puede reducir éstas áreas sin observar el procedimiento legislativo y técnico, razón por la cual, la Sala declara parcialmente con lugar la demanda para anular el artículo 1° únicamente en cuanto excluye del área protegida del Refugio Nacional de Vida Silvestre Isla San Lucas, el “5.5% del área actual para la protección del patrimonio cultural”, lo anterior por infracción a lo dispuesto por los artículos 11, 50 y 89 constitucionales, y no en cuanto a la adición del sector marino e islotes, toda vez que ello es permitido al Poder Ejecutivo acordarlo mediante Decreto Ejecutivo.” (Voto No. 13099-2010 de las 14 horas 56 minutos del 4 de agosto de 2010).

Si bien es cierto en la norma de cita del proyecto no se hace referencia a una disminución de un área silvestre protegida por redefinición de límites en su demarcatoria, cabría pensar que sí se da un detrimento de la cabida del área silvestre, al permitirse la propiedad a particulares sobre tierras inicialmente de dominio público, o incluso, con el solo traslado a una entidad que como el INDER tendría objetivos distintos al del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, como administrador actual de las áreas silvestres protegidas.

De la misma forma, podría resultar contraria a la Carta Magna la redacción del inciso a) del artículo 35 del proyecto, en cuanto identifica como patrimonio del INDER “las tierras de la reserva nacional que no hayan sido traspasadas al patrimonio natural del Estado”. Esta redacción podría llevar a pensar que terrenos forestales o de bosque de las reservas nacionales que se mantengan aún bajo propiedad del Instituto de Desarrollo Agrario al momento de promulgarse la nueva ley, perderían su carácter de patrimonio natural del Estado, porque aún no habrían sido traspasadas al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, lo que resultaría contrario al texto del artículo 13 de la Ley Forestal:

“(…) El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. (…)” También parece comprometer este artículo la redacción del inciso c) del numeral 42 del proyecto, en tanto fija como uno de los objetivos del Fondo de Tierras la elaboración de estudios técnicos y formular las recomendaciones para diseñar los procedimientos de adquisición de tierras, para lo que considerará, entre otras cosas, su cobertura boscosa.

A ese efecto, no se debe olvidar que uno de los más serios cuestionamientos que hizo la Contraloría General de la República al Instituto de Desarrollo Agrario en su informe DFOE-ED-2007 de 15 de marzo de 2007 fue la compra y disposición de tierras con cobertura boscosa en proyectos de parcelación de tierras:

“Existen casos en los que áreas de reserva forestal habían sido parceladas y adjudicadas, a pesar de la imposibilidad legal y técnica para sus adjudicatarios de disponer de ellas para la actividad agraria, ya que incluso, en algunos casos la imposibilidad técnica fue advertida en el estudio de suelos que soporta la compra del inmueble.” En este mismo ámbito de tutela ambiental, también podría haber roce constitucional del inciso e) del artículo 85 de la propuesta de ley, al declarar como legalmente cumplidos, válidos y eficaces los trámites de adjudicación, segregación y traspaso de tierras de vocación forestal según lo establecido en el artículo 13 de la Ley No. 7575, realizados por el Instituto de Tierras y Colonización o el Instituto de Desarrollo Agrario a favor de asociaciones, organizaciones cooperativas y asociaciones de desarrollo, manteniéndolas en el derecho de propiedad sobre esos inmuebles. Si no existen estudios técnicos que indiquen que esas tierras ya no son de utilidad ambiental, o bien, que este mismo fin se cumple con lo dispuesto en la norma, la misma podría resultar inconstitucional, al imposibilitar su reintegro al Patrimonio Natural del Estado:

“… queda claro que una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses –públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Ahora bien, el hecho de que una norma, del rango que sea, haya declarado como zona protectora una determinada área, no implica la constitución de una zona pétrea, en el sentido de que, de manera alguna, su cabida pueda ser reducida por una normativa posterior. Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de una zona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto. No resulta necesariamente inconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca la cabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o cualesquier otros sitios de interés ambiental, siempre y cuando ello esté justificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente. Podría ser que, por diversas circunstancias, un determinado sitio haya perdido, al menos en parte, el interés ambiental que, en su momento, provocó, lo que, hechos los estudios del caso, justificaría su modificación o reducción, todo en aplicación del principio de razonabilidad constitucional. Del mismo modo, la delimitación inicial de una zona protectora – o de otra índole- podría, a la larga, resultar insuficiente y, en razón de esto, motivar la aprobación de una reforma para ampliar la cabida. Estos aspectos son los que, a juicio de esta Sala, han de examinarse en el caso concreto del artículo 71 de la ley No. 7575.” (Sentencia No. 7294-98 de 16 horas 15 minutos de 13 de octubre de 1998).

Sobre esta situación opinó la Contraloría General de la República en su informe de cita DFOE-ED-2007:

“Por otro lado, se determinó que varias de las áreas de reserva forestal están administradas por organizaciones comunales tales como asociación de desarrollo del asentamiento. Sobre este particular el Área de Organización y Gestión Empresarial del IDA, indicó a esta Contraloría General que como parte de su gestión se han impulsado proyectos para que en esas áreas de reserva los parceleros realicen actividades de agro ecoturismo como una actividad complementaria a las actividades agrarias. Esta situación deriva en una eventual invasión de competencias del MINAE, por parte del IDA, por cuanto el artículo 37 de la Ley Forestal establece que “corresponde al Ministerio del Ambiente y energía velar por la protección y conservación de los bosques y terrenos forestales…” En otro orden de cosas, pensamos que debe revisarse la definición que se hace de actividades agrícolas en el artículo 3°, inciso a), en tanto contempla dentro de su concepto actividades tan variadas como la ganadería, la acuicultura, y hasta la pesca y la maricultura.

De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, agrícola es lo perteneciente o relativo a la agricultura o a quien la ejerce, entendiéndose por agricultura la labranza o cultivo de la tierra o el arte de cultivar la tierra (Vigésima Segunda Edición. Tomo I. Real Academia Española, 2001. Madrid, Editorial Espasa Calpe S.A., p.66), por lo que parece inapropiado ampliar ese término a otras actividades.

De hecho esta inclusión extensiva a actividades como la pesca y la maricultura, nos lleva a preguntarnos si el ámbito de aplicación del proyecto de ley estaría comprendiendo también las zonas de mar, con lo que podría haber conflictos de competencia que se generarían entre el Instituto de Desarrollo Rural y el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, este último como autoridad ejecutora de la Ley de Pesca y Acuicultura y del Plan de Desarrollo Pesquero y Acuícola (artículo 12 de la Ley No. 8436 de 1° de marzo de 2005).

A su vez, la definición que se da de actividades no agrícolas (inciso b del artículo 3) es ambigua en tanto habla de actividades productivas, siendo las agrícolas también actividades productivas. Pareciera que la coma utilizada después de productivas está sobrando, y que el sentido de la definición es “actividades productivas industriales, comerciales y de servicios”.

Otro punto a valorar es la definición de actores sociales usada en el inciso c) del artículo 3 que alude únicamente a agrupaciones organizadas de personas, generando la duda de si el proyecto está pensado para que en los diferentes procesos de participación (ver artículos 3, incisos k y r, 8 y 14) se tome en cuenta sólo a grupos organizados y no a personas individualmente consideradas.

En las competencias y potestades del INDER que se mencionan en el artículo 17, inciso k, podría añadirse a los tribunales contencioso administrativos, como tribunales de justicia en los que, además de los agrarios, se tramitan juicios en los que están involucradas tierras de reservas nacionales que sean parte de su patrimonio y las que adquiera o se le traspasen. Lo anterior salvo que sea interés del legislador que esta materia sea únicamente conocida por los tribunales agrarios.

En el artículo 18 dedicado a las prerrogativas del INDER, podría aprovecharse para definir cuáles de sus bienes deben ser considerados como de dominio público, a los efectos de aplicarles este régimen. El proyecto sólo indica que las tierras inscritas a nombre del INDER son inembargables (artículo 43), pero no se manifiesta en cuanto a otras características del régimen demanial.

Sea de recibo acotar que la Sala Constitucional ha considerado en sus resoluciones que los terrenos objeto de programas de parcelación constituyen bienes demaniales:

“II.- Sobre el Desalojo Administrativo en sede del Instituto de Desarrollo Agrario. De conformidad con el artículo 3 de la Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario, dicho instituto puede y debe realizar todas las acciones reivindicatorias a fin de recuperar los bienes a su nombre que se encuentren ilegalmente ocupados. Así las cosas, el desalojo administrativo, es uno de los mecanismos que tiene el IDA a su disposición para recuperar esos bienes, los cuales son de naturaleza pública. Ahora bien, en cuanto al tema del debido proceso, esta Sala ha indicado en reiteradas ocasiones, que en tratándose de acciones tendentes a la recuperación de bienes demaniales, no resulta necesario realizar un procedimiento previo, pues este tipo de bienes, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Al respecto, en la sentencia número 2006-15775 de las 16:09 horas del 31 de octubre del 2006, se consideró lo siguiente:

“II.- La resolución que impugnan los recurrente, número 3225-06-D.M. de las trece horas cincuenta minutos del siete de septiembre del dos mil seis, tiene por demostrado que el inmueble en cuestión es propiedad del Instituto de Desarrollo Agrario, institución de derecho público. Esa condición de derecho público de la propietaria del inmueble, se extiende a sus propiedades, las cuales se convierten por ese hecho en "bienes demaniales". (…)

III.- Es claro entonces, que al ser la propiedad ocupada un bien público, no es necesario realizar ningún procedimiento previo a su desalojo, pues solamente debe verificarse, en el sitio, que el inmueble invadido sea efectivamente propiedad del instituto u órgano público gestionante. En ese sentido, el desalojo ordenado no viola ningún derecho fundamental y resulta procedente, pues al tratarse de un bien demanial, cualquier posesión resulta precaria y por ello, no tiene ninguna relevancia cuanto tiempo han poseído los recurrentes, ni cuáles actos posesorios han realizado; tampoco es necesario dar audiencia alguna a los poseedores, pues la precariedad de su situación hace que en cualquier momento puedan ser desalojados, dándoles solamente un tiempo prudencial para el desalojo voluntario, el cual fue respetado por las autoridades recurridas y se encuentra sobradamente cumplido (nótese que la notificación -según el propio dicho de los recurrentes- se produjo el doce de octubre de este año, se les confirieron setenta y dos horas para el desalojo voluntario, y el desalojo se hizo efectivo el veinticinco de octubre pasado). Debido a que no existen motivos para variar la jurisprudencia establecida por este Tribunal en esta materia, lo procedente es rechazar el recurso. (En igual sentido ver sentencia número 2000-08138 de las dieciséis horas con veinticuatro minutos del doce de septiembre del dos mil).” En el caso concreto, del elenco de hechos probados, se colige, que el Instituto de Desarrollo Agrario, es el propietario registral de la parcela número 45 del Asentamiento Asunción Norte, ubicada en el Distrito de Río Blanco, Cantón Central de Limón, Provincia de Limón, la cual se encuentra inscrita en el Registro Público de la Propiedad a folio real 016292-000. Así las cosas, resulta claro que el bien que estaba siendo ocupado por el amparado, es de naturaleza pública, sobre el cual no se puede alegar derecho de posesión. En virtud de lo anterior y en uso de sus potestades, el IDA inició un procedimiento de desalojo en contra del amparado, a fin de recuperar el bien que estaba siendo ocupado ilegalmente, dentro del cual, concedió audiencia por ocho días al poseedor para que ejerciera su derecho de defensa, el cual ejerció en forma efectiva mediante escrito presentado el pasado 14 de febrero en donde solicitó no ordenar su desalojo, con fundamento en que tiene más de dos años de trabajar el terreno y en que llevara a cabo lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley de Tierras y Colonización. Nótese incluso que las peticiones del recurrente fueron incluso rechazadas por la Junta Directiva del IDA en el acuerdo tomado por artículo 11 de la sesión ordinaria 016-2008 llevada a cabo el pasado cinco de mayo, pues estamos en presencia de un bien demanial, donde se encuentran recursos forestales. Aunado a ello, se observa, que el Instituto concedió un plazo razonable al amparado para que de forma voluntaria, desocupara el inmueble. Sin embargo, el poseedor en precario hizo caso omiso de la prevención, omisión que provocó que el IDA, ordenara en definitiva el desalojo y solicitara al Ministerio de Seguridad Pública, ejecutar el mismo. Bajo esa inteligencia, estima este Tribunal, que en el caso que nos ocupa, aún cuando el bien a recuperar es de naturaleza demanial, lo cierto es, que en aras de proteger los derechos del amparado, le otorgó todas las garantías del debido proceso, por lo que no se constata violación alguna a los derechos fundamentales del recurrente, motivo por el cual en cuanto ese extremo el recurso debe ser desestimado.” (Voto No.12417-2008 de las 17 horas 14 minutos del 14 de agosto de 2008).

En el artículo 19 sobre la integración de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Rural debe aclararse cuál es la diferencia que existe entre el representante de las organizaciones establecidas en los territorios rurales (inciso f) y el representante de las organizaciones rurales (inciso g), ya que parecen ser lo mismo.

El artículo 22 del proyecto fija causales de remoción de los miembros de la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Rural, pero no ofrece ninguna solución a qué sucede con la integración de la Junta Directiva cuando las personas removidas ocupan cargos específicos del Gobierno, como el Ministro de Agricultura y Ganadería, el de Planificación y Política Económica o el de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, o sus Viceministros, y no de elección.

Deberá también aclararse quién ejerce la representación judicial y extrajudicial del Instituto de Desarrollo Rural, ya que mientras por un lado se señala que es el Presidente Ejecutivo (artículo 26), por otro se indica que es el Gerente General (artículo 30).

De acuerdo con la sección III del capítulo IV, dedicada a los sistemas de dotación de tierras, el proyecto de ley parece decantarse por una especie de mega instituto que puede otorgar arrendamientos y títulos de propiedad para cualquier tipo de proyecto productivo, de servicios o de interés social y comunal (artículo 46), sin importar si es agrícola (según su definición) o no. Se sugiere evaluar nuevamente este extremo, vista la dispersión temática que tendría que cubrir el nuevo instituto a crear y la eventual dotación de recursos para cumplir sus tareas. A manera de ejemplo, piénsese en el perfil del funcionario que deberá contratar el INDER para poder atender todas las solicitudes que se le presenten para arrendamientos y asignación de tierras, y más aún para determinar en cada caso si la persona física solicitante cumple “con los parámetros sociales y técnicos requeridos para el desarrollo de proyectos productivos o de servicios para el desarrollo de los territorios rurales” (artículo 47, inciso a) y 60, inciso a).

Por otro lado, se menciona en la exposición de motivos que el sistema prioritario para la dotación de tierras sería el arrendamiento, y no la asignación que implica el otorgamiento de títulos de propiedad, con el fin de que “no se presenten situaciones anómalas con la adquisición y adjudicación de tierras”. Sin embargo, no se explicita en el proyecto en qué casos excepcionales cedería la figura del arrendamiento por la de la asignación de tierras, con lo que podría darse que en la práctica termine siendo esta última la modalidad más usada, perdiéndose así el fin buscado.

Tampoco encontramos en el proyecto de ley una norma que preceptuara en qué casos puede la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Rural proceder, conforme al artículo 58, al levantamiento de limitaciones de tierras asignadas antes de su vencimiento, con lo que podría generarse hacia futuro actuaciones indebidas sobre este extremo.

En el artículo 56 dedicado al reconocimiento de mejoras se habla de un período de prueba de la modalidad de arrendamiento que no se menciona dentro del articulado referido a este tipo contractual, por lo que debe aclararse. Sí se fija un período de prueba en el contrato de asignación de tierras por un período de cinco años (artículo 62).

En el artículo 85, inciso b), sobre el saneamiento de la propiedad pública y privada no se entiende cuáles requisitos del artículo 68 de la Ley de Tierras y Colonización deben cumplir los poseedores actuales de terrenos del IDA adquiridos con fondos de FODESAF, toda vez que este numeral se refiere únicamente a las estipulaciones del contrato de parcelación de tierras y del título a otorgar, sin señalar ningún tipo de requisito. También convendría revisar el tema de las limitaciones en algunos casos, como el de las personas a las que se les adjudicó una parcela, pero nunca se les otorgó el título, o se les dio años después de la adjudicación.

En lo que toca al inciso c) del mismo artículo 85, se sugiere considerar el caso de las personas que han ocupado terrenos del Instituto de Desarrollo Agrario con más de diez años de forma previa a su adquisición por éste, eliminando tanto la restricción de titular un único predio como el sometimiento a limitaciones, siempre y cuando se demuestre de forma fehaciente que los han poseído a título de dueño, de forma quieta, pública e ininterrumpida. En ese mismo artículo la frase “entendida como la ejercida por un titular” no es clara, y se recomienda su eliminación.

El inciso d) del artículo 85 sobre la solución de situaciones de precario en territorios rurales crea la incertidumbre de si con esta disposición tan escueta se está eliminando del todo el capítulo de conflictos de posesión precaria de tierras que existe en la Ley de Tierras y Colonización (artículos 92 a 131), al remitir la solución de aquellas situaciones al procedimiento establecido en la Ley de Expropiaciones y no al trámite contemplado en ese capítulo.

Tomando como ejemplo este caso, es que sugerimos se disponga de manera concreta en el artículo 80 cuáles artículos de la Ley de Tierras y Colonización se están derogando con la nueva normativa del proyecto, y no limitarse a la simple frase de que queda vigente esa Ley “salvo en lo que se oponga o contradiga a lo indicado expresamente”, que siempre genera duda en el operador de la ley si se ha producido o no una derogación tácita. Cabe recordar que mientras no se dé una derogatoria expresa de las disposiciones de una ley las mismas seguirán apareciendo en el Sistema Costarricense de Información Jurídica o en cualquier otra publicación de esa ley, lo que por supuesto conlleva incertidumbre jurídica no deseada.

En vez del texto del artículo 81 (“Queda derogada la Ley 6735, del 29 de marzo de 1982, salvo lo indicado en la presente ley”), se recomienda derogar en su totalidad la Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario, No. 6735, y trasladar el único artículo que no se deroga según el proyecto a la nueva ley; ya que no se justifica que se siga manteniendo aquel cuerpo legal con sólo una disposición: el artículo 15. Si se hace así se debe eliminar la referencia a la Ley No. 6735 del artículo 35 inciso g) del proyecto.

La reforma al artículo 35 de la Ley No. 6735 (artículo 38 del proyecto), cuyo texto actual es una reforma de los artículos 1 al 14 de la Ley No. 5792 de 1° de setiembre de 1975, se puede hacer directamente sobre esta última ley, y así no hay necesidad de mantener el citado artículo 35. Sí se haría necesaria la inclusión de los citados numerales de esta última ley en lugar de la referencia a la No. 6735 en el artículo 35 inciso g) del proyecto.

Por último, se aconseja respetuosamente eliminar la redacción del artículo 82 del proyecto que deroga las obligaciones contempladas en la Ley 6043 en relación con el Instituto de Desarrollo Agrario, y en su lugar redactar los artículos correspondiente de esta última ley (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre) tal y como quedarían con la reforma, a fin de que quede claro si hay obligaciones legales que se eliminan del todo o bien que van a ser asumidas por otros órganos o entidades estatales.

CONCLUSIÓN

Considera este órgano técnico consultivo que el proyecto de ley que se tramita bajo el expediente No. 17.218 presenta eventuales problemas de constitucionalidad, de fondo y de técnica legislativa que, con el respeto acostumbrado, se sugiere solventar. Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.

De usted, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario C: Diputados Fabio Molina Rojas Siany Villalobos Argüello Alicia Fournier Vargas Fracción Partido Liberación Nacional