Support Staff of the Administrative Registry Tribunal and Civil Service RegimePersonal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo y Régimen de Servicio Civil

Legal Opinion 075 Opinion: 075 of 21/04/2010 C-075-2010 April 21, 2010 Licenciado José Joaquín Arguedas Herrera Director Dirección General de Servicio Civil Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication DG-565-2009 of September 18, 2009, through which you consult us on the following:

“1.- Is the ‘rest of the personnel’ or ‘support staff’ of the Tribunal Registral Administrativo excluded from the Civil Service System (Régimen de Servicio Civil) also with regard to the recruitment and selection of personnel, according to the legal analysis rendered by the Legal Advisory Area of this Dirección General, which is attached to this consultation, and which is shared by the undersigned?

2.- If it is determined that this ‘support staff’ or the ‘rest of the personnel’ is excluded from the Merit System (Régimen de Méritos), for purposes of recruitment and selection of personnel, what happens with the application of other instruments that are used in this Special System, such as the following: a) performance evaluation, b) administrative career development, c) the system of dismissals, claims, and restructurings, d) administrative audits, e) the procedures and processes related to training and the use of leave in accordance with Law number 3009, ‘Ley de Licencias para Adiestramiento de Servidores Públicos’, f) internal competitions according to Decreto Ejecutivo number 24025 of March 1, 1995, e) the directives and circulars issued by this Dirección General as the governing body in the area of human resources, and their application to this Tribunal.” The official communication AJ-254-2008 of May 9, 2008, issued by the Legal Advisory Office of the Dirección General de Servicio Civil, was attached to the consultation. That study maintains, as relevant here, that the support staff of the Tribunal Registral Administrativo is excluded from the Civil Service System. It points out that this Attorney General's Office, in its opinion C-182-2002 of July 15, 2002, affirmed the inclusion of the support staff of the Tribunal Registral Administrativo based on two arguments: the lack of an express rule that has removed that personnel from said System; and the application of Article 30 of the Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público (No. 6955 of February 24, 1984), which states that “The boards, councils, attached organizations, or decentralized entities that depend on the ministries may only hire personnel through the regular procedures of the respective personnel departments, following the procedures established by the Dirección General de Servicio Civil.” It adds that the first of these two arguments has a methodological problem in itself, as it privileges what is not in the rules governing the Tribunal Registral, to the detriment of what is in them. Regarding the second argument, it indicates that this Attorney General's Office, in its opinion C-360-2007 of October 4, 2007, declared the inapplicability of Article 30 of the Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público to the rest of the personnel of the Tribunal Registral Administrativo.

The legal criterion under study points out that the Ley de Procedimientos de Observancia de Derechos de Propiedad Intelectual (No. 8039 of October 12, 2000), which created the Tribunal Registral Administrativo and regulates its operation, only refers to the “review of qualifications (concurso de antecedentes)” as a form of hiring the “rest of the personnel” of that body. It affirms that since the review of qualifications is not among the procedures for entry into the Civil Service System, it must be interpreted that the “rest of the personnel” of the Tribunal Registral Administrativo is not subject to that System.

In conclusion, the legal criterion provided by the Dirección General de Servicio Civil indicates that “… the ‘rest of the personnel’ of the Tribunal Registral Administrativo is not covered by the Civil Service System, because it is expressly excluded by the last paragraph of Article 25 of Law No. 8039 in salary and classification matters and because the recruitment and selection procedures are not contained in the statutory regulations, resulting in the consequence that there is no competence whatsoever that the Dirección General de Servicio Civil can exercise as the governing body in human resources matters over that administrative body of maximum deconcentration (desconcentración).”

I.BACKGROUND OF THIS ATTORNEY GENERAL'S OFFICE ON THE INCLUSION OF THE SUPPORT STAFF OF THE TRIBUNAL REGISTRAL ADMINISTRATIVO IN THE CIVIL SERVICE SYSTEM

This Attorney General's Office has ruled, on several occasions, on the topic at issue here. The first of these occurred on account of a request made by the President of the Tribunal Registral Administrativo regarding the employment system applicable to the support staff of that body with a view to determining the regulations and procedure for their selection and recruitment. That procedure was resolved through opinion C-182-2002 of July 15, 2002. As part of the process for issuing that pronouncement, this Attorney General's Office granted a hearing on the point to the Dirección General de Servicio Civil, which, through its official communication DG-210-2002 of June 18, 2002, indicated that the support staff of the Tribunal Registral Administrativo was subject to the Civil Service System. This Advisory Body, for its part, reached a similar conclusion, indicating that “… the Tribunal Registral Administrativo is subject, regarding the hiring of its ‘support staff,’ to the Civil Service system; with the exception of salary matters, in accordance with the provisions of numeral 20 of Law No. 8039.” To reach that conclusion, this Attorney General's Office took into account that, in accordance with Article 192 of the Political Constitution, and the jurisprudence that informs it, for a public servant or a group of them to be excluded from the Civil Service system, there must be a rule, in the Constitution itself, or in the law, that so provides, which does not occur with the personnel under analysis. Furthermore, it considered that, in accordance with Article 30 of the aforementioned Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, the Tribunal could only hire its support servants “… through the regular procedures of the respective personnel departments, following the procedures established by the Dirección General de Servicio Civil.” Subsequently, this Attorney General's Office addressed a consultation also raised by the Presidency of the Tribunal Registral questioning whether the support officials of that body “… are under their own public employment relationship, diverse and outside the civil service system (régimen de servicio civil).” Regarding that consultation, a hearing was also granted to the Dirección General de Servicio Civil, which, through its opinion AJ-757-2006 of November 23, 2006, estimated this time that because the Tribunal Registral Administrativo is a body with maximum deconcentration, with functional and administrative independence and its own budget, its support staff “… must be outside said merit system (régimen de méritos).” This Attorney General's Office, on the contrary, in its opinion C-089-2007 of March 23, 2007, maintained the thesis that the support staff of the Tribunal Registral Administrativo is subject to the Civil Service System in matters of recruitment and selection and that it must hire them through the Personnel Department of the Ministerio de Justicia, following the procedures established by the Dirección General de Servicio Civil.

As a consequence of the issuance of the opinion referred to in the preceding paragraph, the Presidency of the Tribunal Registral Administrativo requested that this Attorney General's Office review its position, no longer regarding the subjection of its support staff to the appointment procedures established by the Dirección General de Servicio Civil, but regarding whether that process should be in charge of the Personnel Department of the Ministerio de Justicia, and not the Personnel Department of the Tribunal itself. On that specific point, this Attorney General's Office decided to clarify that by virtue of the administrative independence conferred upon the Tribunal Registral Administrativo in Article 19 of Law No. 8039 already cited, that body was permitted to directly manage—without the intervention of the Personnel Department of the Ministerio de Justicia—matters related to the appointment of its personnel, but ratified that this appointment process must occur “… of course, under the direction, supervision, and control of the Dirección General de Servicio Civil, the body to which the Tribunal is subject regarding the recruitment and selection of its support staff.”

II. ONCE AGAIN, ON THE INCLUSION OF THE SUPPORT STAFF OF THE TRIBUNAL REGISTRAL ADMINISTRATIVO IN THE CIVIL SERVICE SYSTEM

Based on the arguments presented in the legal criterion attached to the consultation, our opinion is requested again on the point of whether the support staff of the Tribunal Registral Administrativo is subject to the Civil Service System in matters of recruitment and selection.

The legal criterion mentioned argues that basing the application of the Civil Service System to the servants under study on the lack of a rule that has removed that personnel from said System has a methodological problem, as it implies privileging what is not in the rules governing the Tribunal Registral, to the detriment of what is in them.

In this regard, it should be noted (as we already did in the opinions that were reviewed in the previous section, and to which we refer for a deeper analysis of the point) that, in accordance with Articles 191 and 192 of the Political Constitution and the jurisprudence that informs them, for a public servant—or a group of them—to be considered excluded from the Civil Service System, it is necessary that a rule of legal rank so establishes, which does not occur with the support staff of the Tribunal Registral Administrativo. Hence, if the law that created that Tribunal did not exclude the support staff from the Civil Service System in the matters of recruitment and selection (as it did do regarding classification and valuation), it must be understood that this personnel is subject to the System in those matters.

It is necessary to bear in mind that even though the Tribunal Registral Administrativo is a maximally deconcentrated body of the Ministerio de Justicia (Article 19 of Law No. 8039), it does not thereby cease to be part of that Ministry, nor of the Executive Branch. Based on that situation, Article 1 of the Estatuto de Servicio Civil (Law No. 1581 of May 30, 1953) is applicable in this case, according to which, that Statute and its regulations “… shall regulate the relations between the Executive Branch and its servants, with the purpose of guaranteeing the efficiency of the Public Administration and protecting said servants.” Certainly, the Estatuto de Servicio Civil itself, in its Articles 3, 4, and 5, mentions some exceptional cases of servants not covered by the System; however, the support staff of the Tribunal Registral Administrativo is not within those exceptions, nor within any other provided by a rule of legal rank.

Another argument used in the legal criterion attached to the consultation to conclude that the support staff of the Tribunal Registral Administrativo is not subject to the Civil Service System in matters of recruitment and selection consists of the fact that this Attorney General's Office, despite having maintained in its cited opinion C-182-2002 that Article 30 of the Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público was applicable to said body, subsequently, in its also cited opinion C-360-2007, indicated the contrary.

In this regard, we must indicate that although in opinion C-360-2007 reviewed in the previous section, this Attorney General's Office clarified its cited opinion C-089-2007, in the sense that by virtue of the administrative independence granted to the Tribunal Registral Administrativo in Article 19 of cited Law No. 8039, that body was permitted to directly manage matters related to the appointment of its personnel (without resorting to the Personnel Department of the Ministerio de Justicia as could be deduced from Article 30 of the Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público), said clarification did not aim to exclude the obligation to hire the personnel under study “following the procedures established by the Dirección General de Servicio Civil” as indicated by Article 30 itself. Proof of this is that the same opinion C-089-2007 indicated that the appointment of the support staff of the Tribunal must be carried out “… of course, under the direction, supervision, and control of the Dirección General de Servicio Civil, the body to which the Tribunal is subject regarding the recruitment and selection of its support staff.” Note that if opinion C-089-2007 had intended to completely disapply Article 30 of the Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, and not just the part that the Tribunal Registral had requested to be reviewed (related to the need to have to resort to the Personnel Department of the Ministerio de Justicia to manage the appointment processes for the support staff of the Tribunal Registral Administrativo), it would have been necessary to reconsider cited opinion C-182-2002 regarding that aspect, which was not the case.

An additional argument used in the legal criterion attached to the consultation to consider that the support staff of the Tribunal Registral Administrativo is excluded from the Civil Service System in matters of recruitment and selection consists of the fact that Article 25 of Law No. 8039 only refers to the review of qualifications (concurso de antecedentes) as a procedure for appointing said personnel, so since that procedure is not contemplated within the rules governing the Civil Service System, they could not be considered included in the System. The mentioned Article 25 provides the following:

“Article 25. —Jurisdiction of the Tribunal. The Tribunal Registral Administrativo shall hear:

a)… b) Appeals against petitions originating from the Registries that make up the Registro Nacional.

The resolutions of the Tribunal shall have no further appeals and shall exhaust the administrative channel.

Likewise, the Tribunal may carry out the acts and contracts that its administrative functioning permits, such as receiving donated movable or immovable property, accepting personnel transfers, hiring the advisors and technicians it requires for the advice or training of personnel, the training and research generated with public or private institutions, national or foreign.

Furthermore, it may sign all types of cooperation agreements with public or private institutions.

The Tribunal Registral Administrativo shall create its own salary system (régimen de salarios) for its personnel and is authorized to hire the technical and professional personnel that satisfies the needs of the public service.

To become entitled to said salary system, officials must pass the tests that the Tribunal shall define; likewise, comply with the requirements established in the ordinary regulations regarding review of qualifications (concursos de antecedentes).

The salary scale and the job categories in accordance with the fourth paragraph of Article 20 of this Law shall be determined by executive decree; as well as the other requirements for the execution of this rule.” (The underlining is ours).

In the judgment of this Attorney General's Office, the phrase indicating that the officials of the Tribunal Registral Administrativo must comply with the requirements established in the ordinary regulations “regarding review of qualifications (concursos de antecedentes),” must be interpreted in a broad sense and not restrictively, since it does not follow from the context of the rule, nor from Law No. 8039 integrally considered, nor from the study of its legislative history (which were reviewed again on this occasion), that the objective of the legislator with that phrase was to exclude the support staff of the Tribunal Registral Administrativo from the Civil Service System in matters of recruitment and selection, nor that the appointment of that personnel must be carried out using only the “review of qualifications (concurso de antecedentes).” When referring to the interpretation that must be given to administrative rules, Article 10 of the Ley General de la Administración Pública provides that this interpretation must adopt the form that best guarantees the public purpose to which it is directed, taking into account the other related rules and the nature and value of the conduct and facts to which it refers. Regarding that article, Mr. Eduardo Ortiz indicated the following:

“…note that according to paragraph 2) the interpretation is made taking into account the other related rules and also the nature of the facts, the value of the conducts that are being tried to regulate or harmonize within the case. That is to say, taking into account all those elements, which naturally oblige the administrator and the judge to have a complete knowledge of the law in all its articles and of the situation that is being tried to resolve, one reaches the conclusion that an article of the law, and this often happens, contradicts the rest or does not align with the purpose that the others pursue, because it rather makes it impossible to realize what the law pursues or hinders its realization and also ignores the reality to which the law must be applied, then in that case we opt to say that the administrator, or the judge, may disapply that article adhering to the rest of the articles and to the nature of the social situation that is being contemplated. Of course, in reality I would say that our main purpose is to exalt that in administrative law the interpretation must take very much into account what are the social results that the administration must achieve when it acts and in that sense it seems that the article is complete if paragraph 3) is eliminated...” (Asamblea Legislativa, Legislative File A 23 E5452. Transcribed by QUIRÓS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., first edition, 1996, pages 93 and 94.)

We must point out, finally, that the Third Section of the Tribunal de Trabajo of the Second Judicial Circuit of San José, in its final judgment No. 265 of 8:00 a.m. on June 19, 2007, when ruling within an ordinary labor proceeding where the plaintiff sought to be permanently promoted to the position of administrative secretary of the Tribunal Registral Administrativo, reiterated the thesis according to which the support staff of that body is subject to the System in matters of recruitment and selection. Said judgment, as relevant, provided:

“…in application of the Constitutional Principle of Legality, to which reference was previously made, and by virtue of the fact that the support staff of the Tribunal Registral Administrativo is not subject to the Civil Service System, regarding the classification and valuation of their positions; but it is, regarding the recruitment and selection procedures, given the legal impossibility of a direct promotion, as has been set forth, at most, the interested servant could access the promotion provided for in Article 21 of the Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, complying with the requirements established therein.” (The underlining is ours).

Based on the foregoing, this Attorney General's Office maintains the criterion expressed in its opinions C-182-2002, C-089-2007, and C-360-2007, in the sense that the support staff of the Tribunal Registral Administrativo is subject to the Civil Service System in matters of recruitment and selection of its support staff, so the appointment of that personnel must be done following the regulations that govern the System and the procedures established by the Dirección General de Servicio Civil.

The foregoing does not prevent the Dirección General de Servicio Civil, making use of the instruments conferred upon it by the legal system, from entrusting the Personnel Department of the Tribunal Registral Administrativo with carrying out the procedures inherent to the recruitment and selection process that it deems appropriate, on the understanding that in that scenario, said Dirección does not lose the competence attributed to it in matters of regulation, supervision, and approval of that procedure.

III. CONCLUSION

Based on the considerations set forth, this Attorney General's Office maintains the criterion expressed in its opinions C-182-2002, C-089-2007, and C-360-2007, in the sense that the support staff of the Tribunal Registral Administrativo is subject to the Civil Service System in matters of recruitment and selection, so the appointment of that personnel must be done following the regulations that govern the System and the procedures established by the Dirección General de Servicio Civil.

Cordially, Julio César Mesén Montoya Procurador de Hacienda

Texto Dictamen 075 Dictamen : 075 del 21/04/2010 C-075-2010 21 de abril, 2010 Licenciado José Joaquín Arguedas Herrera Director Dirección General de Servicio Civil Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DG-565-2009 del 18 de setiembre de 2009, por medio del cual nos consulta lo siguiente:

“1.- Está el ‘resto del personal´ o ‘personal de apoyo’ del Tribunal Registral Administrativo excluido del Régimen de Servicio Civil también en lo que se refiere al reclutamiento y selección de personal, según el análisis jurídico rendido por el Área de Asesoría Jurídica de esta Dirección General, que se adjunta a esta consulta, el cual es compartido por el suscrito?

2.- Si se determina que este ‘personal de apoyo’ o el ‘resto del personal’, se encuentra excluido del Régimen de Méritos, para efectos de reclutamiento y selección de personal, qué sucede con la aplicación de otros instrumentos que son utilizados en este Sistema Especial, como por ejemplo los siguientes: a) la evaluación del desempeño, b) desarrollo de la carrera administrativo, c) el régimen de despidos, reclamos y reestructuraciones, d) las auditorías administrativas, e) los trámites y procedimientos relativos a la capacitación y aprovechamiento de licencias de acuerdo con la ley número 3009, ‘Ley de Licencias para Adiestramiento de Servidores Públicos’, f) los concursos internos según el Decreto Ejecutivo número 24025 del 1° de marzo de 1995, e) las directrices y circulares que emite esta Dirección General como entidad rectora en el ámbito de recursos humanos, y su aplicación a este Tribunal”.

A la consulta se adjuntó el oficio AJ-254-2008 del 9 de mayo de 2008, emitido por la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil. Ese estudio sostiene, en lo que interesa, que el personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo está excluido del Régimen de Servicio Civil. Señala que esta Procuraduría, en su dictamen C-182-2002 del 15 de julio de 2002, afirmó la pertenencia del personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo con base en dos argumentos: la inexistencia de una norma expresa que haya sustraído a ese personal de dicho Régimen; y la aplicación del artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público (n.° 6955 de 24 de febrero de 1984), el cual indica que “Las juntas, concejos, organizaciones adscritas, o entidades descentralizadas que dependan de los ministerios, únicamente podrán contratar personal mediante los procedimientos regulares de los respectivos departamentos de personal, siguiendo los trámites establecidos por la Dirección General de Servicio Civil”.

Agrega que el primero de esos dos argumentos tiene un problema metodológico en sí mismo, pues privilegia lo que no está en las normas que rigen al Tribunal Registral, en detrimento de lo que sí está en ellas. En cuanto al segundo argumento, indica que esta Procuraduría, en su dictamen C-360-2007 del 4 de octubre de 2007 declaró la inaplicabilidad del artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público al resto del personal del Tribunal Registral Administrativo.

Señala el criterio legal en estudio que la Ley de Procedimientos de Observancia de Derechos de Propiedad Intelectual (n.° 8039 del 12 de diciembre de 2000) que es la que creó el Tribunal Registral Administrativo y la que regula su funcionamiento, únicamente hace referencia al “concurso de antecedentes” como forma de contratación del “resto del personal” de ese órgano. Afirma que al no estar el concurso de antecedentes dentro de los procedimientos para el ingreso al Régimen de Servicio Civil, debe interpretarse que el “resto de personal” del Tribunal Registral Administrativo no está sujeto a ese Régimen.

En conclusión, el criterio legal aportado por la Dirección General de Servicio Civil indica que “… el ‘resto del personal’ del Tribunal Registral Administrativo no está cubierto por el Régimen de Servicio Civil, porque se encuentra excluido expresamente por el último párrafo del artículo 25 de la Ley No. 8039 en las materias salarial y de clasificación y porque los procedimientos de reclutamiento y selección no se encuentran contenidos en la normativa estatutaria, dando como consecuencia que no existe competencia alguna que la Dirección General de Servicio Civil pueda ejercer como órgano rector en materia de recursos humanos sobre esa sede administrativa de máxima desconcentración”.

I.ANTECEDENTES DE ESTA PROCURADURÍA SOBRE LA PERTENENCIA DEL PERSONAL DE APOYO DEL TRIBUNAL REGISTRAL ADMINISTRATIVO AL RÉGIMEN DE SERVICIO CIVIL

Esta Procuraduría se ha pronunciado, en varias oportunidades, sobre el tema que aquí interesa. La primera de ellas se produjo con motivo de una solicitud planteada por el Presidente del Tribunal Registral Administrativo en relación con el régimen de empleo aplicable al personal de apoyo de ese órgano con miras a determinar la normativa y el procedimiento para su selección y reclutamiento. Dicha gestión fue resuelta por medio del dictamen C-182-2002 del 15 de julio de 2002. Como parte del trámite para la emisión de ese pronunciamiento, esta Procuraduría confirió audiencia sobre el punto a la Dirección General de Servicio Civil, la cual, mediante su oficio DG-210-2002 del 18 de junio de 2002, indicó que el personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo estaba sujeto al Régimen de Servicio Civil. Este Órgano Asesor, por su parte, arribó a una conclusión similar, al indicar que “… el Tribunal Registral Administrativo está sujeto, en cuanto a la contratación de su ‘personal de apoyo’ al régimen de Servicio Civil; con excepción de la materia salarial, de conformidad con lo previsto en el numeral 20 de la Ley N° 8039”. Para llegar a esa conclusión, esta Procuraduría tomó en cuenta que de conformidad con el artículo 192 de la Constitución Política, y la jurisprudencia que lo informa, para que un servidor o un grupo de ellos esté excluido del régimen de Servicio Civil, debe haber una norma, en la propia Constitución, o en la ley, que así lo disponga, lo cual no ocurre con el personal bajo análisis. Además, valoró que de conformidad con el artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público ya citada, el Tribunal únicamente podría contratar a sus servidores de apoyo“… mediante los procedimientos regulares de los respectivos departamentos de personal, siguiendo los trámites establecidos por la Dirección General de Servicio Civil”.

Posteriormente, esta Procuraduría atendió una consulta planteada también por la Presidencia del Tribunal Registral donde se cuestionaba si los funcionarios de apoyo de ese órgano “… se encuentran bajo una relación de empleo público propia, diversa y fuera del régimen de servicio civil”. Sobre esa consulta también se dio audiencia a la Dirección General de Servicio Civil, la cual, mediante su dictamen AJ-757-2006 del 23 de noviembre del 2006, estimó esta vez que por ser el Tribunal Registral Administrativo un órgano con desconcentración máxima, con independencia funcional y administrativa y con presupuesto propio, su personal de apoyo “… debe estar fuera de dicho régimen de méritos”. Esta Procuraduría, por el contrario, en su dictamen C-089-2007 del 23 de marzo de 2007, mantuvo la tesis de que el personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo está sujeto al Régimen de Servicio Civil en materia de reclutamiento y selección y que debía contratarlo por medio del Departamento de Personal del Ministerio de Justicia, siguiendo los trámites establecidos por la Dirección General de Servicio Civil.

Como consecuencia de la emisión del dictamen al que se refiere el párrafo anterior, la Presidencia del Tribunal Registral Administrativo solicitó a esta Procuraduría revisar su posición, ya no en cuanto a la sujeción de su personal de apoyo a los trámites de nombramiento establecidos por la Dirección General de Servicio Civil, sino en cuanto a que ese proceso estuviese a cargo del Departamento de Personal del Ministerio de Justicia, y no del Departamento de Personal del propio Tribunal. Sobre ese punto específico, esta Procuraduría decidió aclarar que en virtud de la independencia administrativa que le fue conferida al Tribunal Registral Administrativo en el artículo 19 de la ley n.° 8039 ya citada, a ese órgano le estaba permitido gestionar directamente −sin la intervención del Departamento de Personal del Ministerio de Justicia− lo referente al nombramiento de su personal, pero ratificó que ese proceso de nombramiento debía producirse “… desde luego, bajo la dirección, fiscalización y control de la Dirección General de Servicio Civil, órgano al que está sometido el Tribunal en lo relativo al reclutamiento y selección de su personal de apoyo”.

II.NUEVAMENTE, SOBRE LA PERTENENCIA DEL PERSONAL DE APOYO DEL TRIBUNAL REGISTRAL ADMINISTRATIVO AL RÉGIMEN DE SERVICIO CIVIL

Partiendo de los argumentos expuestos en el criterio legal que se adjunta a la consulta, se solicita de nuevo nuestro criterio en punto a si el personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo se encuentra sujeto al Régimen de Servicio Civil en materia de reclutamiento y selección.

El criterio legal mencionado sostiene que fundamentar la aplicación del Régimen de Servicio Civil a los servidores en estudio en la inexistencia de una norma que haya sustraído a ese personal de dicho Régimen tiene un problema metodológico, pues implica privilegiar lo que no está en las normas que rigen al Tribunal Registral, en detrimento de lo que si está en ellas.

Al respecto, cabe indicar (como ya lo hicimos en los dictámenes que fueron reseñados en el apartado anterior, y a los cuales remitimos para profundizar sobre el punto) que de conformidad con los artículos 191 y 192 de la Constitución Política y la jurisprudencia que los informa, para que un servidor público −o un grupo de ellos− pueda considerarse excluido del Régimen de Servicio Civil, es necesario que una norma de rango legal así lo establezca, lo cual no ocurre con el personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo. De ahí que si la ley que creó ese Tribunal no excluyó al personal de apoyo del Régimen de Servicio Civil en las materias de reclutamiento y selección (como sí lo hizo en lo relativo a clasificación y valoración) debe entenderse que ese personal se encuentra sujeto al Régimen en esas materias.

Es necesario tener presente que a pesar de que el Tribunal Registral Administrativo es un órgano máximamente desconcentrado del Ministerio de Justicia (artículo 19 de la ley n.° 8039) no por ello deja de formar parte de ese Ministerio, ni del Poder Ejecutivo. Partiendo de esa situación, resulta aplicable en la especie el artículo 1° del Estatuto de Servicio Civil (ley n.° 1581 de 30 de mayo de 1953), según el cual, ese Estatuto y sus reglamentos “… regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública y proteger a dichos servidores”. Ciertamente, el propio Estatuto de Servicio Civil, en sus artículos 3, 4 y 5 mencionan algunos casos excepcionales de servidores no cubiertos por el Régimen; sin embargo, el personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo no se encuentra dentro de esas excepciones, ni dentro de alguna otra dispuesta por una norma de rango legal.

Otro argumento utilizado en el criterio legal que se adjunta a la consulta para concluir en que el personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo no está sujeto al Régimen de Servicio Civil en materia de reclutamiento y selección, consiste en que esta Procuraduría, a pesar de haber sostenido en su dictamen C-182-2002 citado que a dicho órgano le era aplicable el artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, posteriormente, en su dictamen C-360-2007 también citado, indicó lo contrario.

Al respecto, debemos indicar que si bien en el dictamen C-360-2007 reseñado en el apartado anterior, esta Procuraduría aclaró su dictamen C-089-2007 citado, en el sentido de que en virtud de la independencia administrativa que le fue otorgada al Tribunal Registral Administrativo en el artículo 19 de la ley n.° 8039 citada, a ese órgano le estaba permitido gestionar directamente lo relativo al nombramiento de su personal (sin recurrir al Departamento de Personal del Ministerio de Justicia como podría deducirse del artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público), dicha aclaración no tuvo como objetivo excluir la obligación de contratar al personal en estudio “siguiendo los trámites establecidos por la Dirección General de Servicio Civil” como lo indica el propio artículo 30 mencionado. Prueba de ello es que el mismo dictamen C-089-2007 indicó que el nombramiento del personal de apoyo del Tribunal debía realizarse “… desde luego, bajo la dirección, fiscalización y control de la Dirección General de Servicio Civil, órgano al que está sometido el Tribunal en lo relativo al reclutamiento y selección de su personal de apoyo”.

Nótese que si el dictamen C-089-2007 hubiese pretendido desaplicar del todo el artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, y no solo la parte que el Tribunal Registral había solicitado revisar (relacionada con la necesidad de tener que recurrir al Departamento de Personal del Ministerio de Justicia para gestionar los procesos de nombramiento del personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo) hubiese sido necesario reconsiderar el dictamen C-182-2002 citado en cuanto a ese aspecto, lo cual no fue así.

Un argumento adicional utilizado en el criterio legal que se adjunta a la consulta para considerar que el personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo está excluido del Régimen de Servicio Civil en materia de reclutamiento y selección, consiste en que el artículo 25 de la ley n.° 8039 sólo hace referencia al concurso de antecedentes como procedimiento para nombrar a dicho personal, por lo que al no estar contemplado ese procedimiento dentro de las normas que rigen el Régimen de Servicio Civil, no podría considerárseles incluidos en el Régimen. El artículo 25 mencionado dispone lo siguiente:

“Artículo 25. —Competencia del Tribunal. El Tribunal Registral Administrativo conocerá:

a)…

• b)De los recursos de apelación contra los ocursos provenientes de los Registros que integran el Registro Nacional.

Las resoluciones del Tribunal no tendrán más recursos y darán por agotada la vía administrativa.

Asimismo, el Tribunal podrá realizar los actos y contratos que le permita su funcionamiento administrativo, tales como recibir bienes muebles o inmuebles donados, aceptar los traslados de personal, contratar a los asesores y técnicos que requiera para el asesoramiento o adiestramiento de personal, la capacitación y la investigación que se genere con instituciones públicas o privadas, nacionales o extranjeras.

Además, podrá firmar todo tipo de convenios de cooperación con instituciones públicas o privadas.

El Tribunal Registral Administrativo creará su propio régimen de salarios para su personal y estará autorizado para contratar al personal técnico y profesional que satisfaga las necesidades del servicio público.

Para hacerse acreedores a dicho régimen de salarios, los funcionarios deberán aprobar las pruebas que definirá el Tribunal; asimismo, cumplir los requisitos establecidos en la normativa ordinaria en materia de concursos de antecedentes.

Por decreto ejecutivo se determinarán la escala de salarios y las categorías de puestos acordes con el párrafo cuarto del artículo 20 de esta Ley; así como los demás requisitos para la ejecución de esta norma.” (El subrayado es nuestro).

A juicio de esta Procuraduría, la frase que indica que los funcionarios del Tribunal Registral Administrativo deben cumplir con los requisitos establecidos en la normativa ordinaria “en materia de concursos de antecedentes”, debe interpretarse en sentido amplio y no restrictivamente, pues no se desprende del contexto de la norma, ni de la ley n.° 8039 integralmente considerada, ni del estudio de sus antecedentes legislativos (los cuales fueron revisados nuevamente en esta ocasión), que el objetivo del legislador con esa frase fuese excluir al personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo del Régimen de Servicio Civil en materia de reclutamiento y selección, ni que el nombramiento de ese personal debiera realizarse haciendo uso únicamente del “concurso de antecedentes”.

Al referirse a la interpretación que debe darse a las normas administrativas, el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública dispone que esa interpretación debe adoptar la forma que mejor garantice el fin público a que se dirige, tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere. Sobre ese artículo, don Eduardo Ortiz indicó lo siguiente:

“...fíjense que de acuerdo con el párrafo 2) la interpretación se hace tomando en cuenta las otras normas conexas y además la naturaleza de los hechos, el valor de las conductas que están tratando de regularse o armonizarse dentro del caso. Es decir, tomando en cuenta todos esos elementos, naturalmente obligan al administrador y al juez a tener un conocimiento completo de la ley en todo su articulado y de la situación que está tratando de resolver, se llega a la conclusión de que un artículo de la ley y esto ocurre a menudo, contradice al resto o no se compagina con la finalidad que los otros persiguen, porque más bien hace imposible que se realice lo que la ley persigue o dificulta su realización y además desconoce la realidad a que se tiene que aplicar la ley, entonces en ese caso nosotros optamos por decir que el administrador, o el juez, puedan desaplicar ese artículo ateniéndose al resto del articulado y a la naturaleza de la situación social que está contemplando. Claro que en realidad yo diría que nuestro principal propósito es exaltar que en el derecho administrativo la interpretación tiene que tomar muy en cuenta cuales son los resultados sociales que la administración debe conseguir cuando actúa y en ese sentido pareciera que el artículo queda completo si se elimina el párrafo 3)...” (Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo A 23 E5452. Transcrito por QUIRÓS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 93 y 94.)

Debemos señalar, por último, que la Sección Tercera del Tribunal de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José, en su sentencia firme n.° 265 de las 8:00 horas del 19 de junio de 2007, al pronunciarse dentro de un proceso ordinario laboral donde la actora pretendía que se le ascendiera en propiedad en el puesto de secretaria administrativa del Tribunal Registral Administrativo, reiteró la tesis según la cual el personal de apoyo de ese órgano se encuentra sujeto al Régimen en materia de reclutamiento y selección. Dicha sentencia, en lo que interesa dispuso:

“…en aplicación del Principio Constitucionalidad de Legalidad, al que antes se hizo referencia y en virtud de que el personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo no está sujeto al Régimen de Servicio Civil, en lo relativo a la clasificación y valoración de sus puestos; pero sí lo está, en lo relacionado con los procedimientos de reclutamiento y selección, ante la imposibilidad legal del ascenso directo, tal como se ha expuesto, a lo sumo, podría la servidora interesada acceder al ascenso previsto en el artículo 21, del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, cumpliendo los requisitos ahí establecidos”. (El subrayado es nuestro).

Por lo expuesto, esta Procuraduría mantiene el criterio externado en sus dictámenes C-182-2002, C-089-2007 y C-360-2007, en el sentido de que el personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo está sujeto al Régimen de Servicio Civil en materia de reclutamiento y selección de su personal de apoyo, por lo que el nombramiento de ese personal debe hacerse siguiendo la normativa que rige el Régimen y los trámites establecidos por la Dirección General de Servicio Civil.

Lo anterior no obsta para que la Dirección General de Servicio Civil, haciendo uso de los instrumentos que le confiere el ordenamiento jurídico, encargue al Departamento de Personal del Tribunal Registral Administrativo, realizar los trámites propios del procedimiento de reclutamiento y selección que considere oportunos, en el entendido de que en ese supuesto, dicha Dirección no pierde la competencia que le ha sido atribuida en materia regulación, fiscalización y aprobación de ese procedimiento.

III. CONCLUSIÓN

Con base en las consideraciones expuestas, esta Procuraduría mantiene el criterio externado en sus dictámenes C-182-2002, C-089-2007 y C-360-2007, en el sentido de que el personal de apoyo del Tribunal Registral Administrativo está sujeto al Régimen de Servicio Civil en materia de reclutamiento y selección, por lo que el nombramiento de ese personal debe hacerse siguiendo la normativa que rige el Régimen y los trámites establecidos por la Dirección General de Servicio Civil.

Cordialmente, Julio César Mesén Montoya Procurador de Hacienda