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OJ-072-2009 · 05/08/2009
OutcomeResultado
The PGR rules that bill 17.304 has no constitutional flaws and its approval is discretionary, though it recommends including the instrumental legal nature of the beneficiary bodies.La PGR dictamina que el proyecto de ley 17.304 no tiene vicios constitucionales y su aprobación es discrecional, aunque recomienda incluir la naturaleza jurídica instrumental de los órganos beneficiarios.
SummaryResumen
The Attorney General's Office analyzes bill 17.304, which seeks to amend Article 11 of the Wildlife Conservation Law (Law 7317). The bill aims to correct a material error in Law 8689 of 2008, which omitted the National Commission for Biodiversity Management (CONAGEBIO) from the list of entities entitled to fifty percent of the Wildlife Fund's resources. The PGR concludes that the proposal does not raise constitutional or legislative technique issues, so its approval is a matter of legislative discretion. However, it warns that the proposed text does not mention the instrumental legal personality of SINAC and CONAGEBIO, which could lead to future interpretive confusion, and recommends the legislature consider whether to include such reference.La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de ley 17.304, que busca modificar el artículo 11 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (Ley 7317). El proyecto pretende corregir un error material de la Ley 8689 de 2008, la cual omitió incluir a la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO) como beneficiaria del cincuenta por ciento de los recursos del Fondo Nacional de Vida Silvestre. La PGR concluye que la propuesta no presenta vicios de constitucionalidad ni de técnica legislativa, por lo que su aprobación es un asunto de discrecionalidad del legislador. No obstante, advierte que la redacción propuesta no menciona la personalidad jurídica instrumental de SINAC y CONAGEBIO, lo cual podría generar confusiones interpretativas futuras, y recomienda al legislador valorar si debe incluir tal referencia.
Key excerptExtracto clave
The bill does not present constitutional or legislative technique issues, so its approval is a matter of legislative policy. However, it is recommended to assess whether the bill should refer to the legal nature of the National System of Conservation Areas (SINAC) and the National Commission for Biodiversity Management (CONAGEBIO) to avoid future interpretive problems.El proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad ni de técnica legislativa, por lo que su aprobación o no es un asunto de política legislativa. Sin embargo, se recomienda valorar si el proyecto debe hacer alusión a la naturaleza jurídica del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO) para evitar problemas futuros de interpretación.
Pull quotesCitas destacadas
"El proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad ni de técnica legislativa, por lo que su aprobación o no es un asunto de política legislativa."
"The bill does not present constitutional or legislative technique issues, so its approval is a matter of legislative policy."
Conclusión
"El proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad ni de técnica legislativa, por lo que su aprobación o no es un asunto de política legislativa."
Conclusión
"Se recomienda valorar si el proyecto debe hacer alusión a la naturaleza jurídica del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO) para evitar problemas futuros de interpretación."
"It is recommended to assess whether the bill should refer to the legal nature of the National System of Conservation Areas (SINAC) and the National Commission for Biodiversity Management (CONAGEBIO) to avoid future interpretive problems."
Conclusión
"Se recomienda valorar si el proyecto debe hacer alusión a la naturaleza jurídica del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO) para evitar problemas futuros de interpretación."
Conclusión
"En la redacción de la norma transcrita, el legislador obvió mencionar a la Comisión, como sí lo hacía la norma anterior introducida por la Ley de Biodiversidad, provocando que en la actualidad no exista regulación en cuanto a la utilización del Fondo de Vida Silvestre por parte de dicha Comisión."
"In the wording of the transcribed norm, the legislator omitted to mention the Commission, as the previous norm introduced by the Biodiversity Law did, resulting in there currently being no regulation regarding the use of the Wildlife Fund by said Commission."
Antecedentes
"En la redacción de la norma transcrita, el legislador obvió mencionar a la Comisión, como sí lo hacía la norma anterior introducida por la Ley de Biodiversidad, provocando que en la actualidad no exista regulación en cuanto a la utilización del Fondo de Vida Silvestre por parte de dicha Comisión."
Antecedentes
Full documentDocumento completo
Legal Opinion: 072 - J of 08/05/2009 OJ-72-2009 August 5, 2009 Mrs. Hannia M. Durán Head of Area Special Commission Legislative Assembly Dear Mrs. Durán:
With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter AMB-48-2009 of July 3, 2009, through which you request the opinion of this superior technical-legal advisory body, on the bill entitled: "Modification of the First Paragraph of Article 11 of the Wildlife Conservation Law, Law No. 7317 of October 30, 1992 and its reforms," which is being processed under legislative file No. 17.304.
It must first be clarified that the opinion set forth below is merely a legal opinion of the Attorney General's Office, and therefore it has no binding effect on the Legislative Assembly, as it is not part of the Public Administration. Consequently, it is issued as a collaboration in the important work carried out by the Deputies.
Furthermore, it should be noted that the eight-day deadline granted does not bind this Institution, since we are not facing any of the scenarios set forth in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).
From the explanatory memorandum of the bill under consultation, it is clear that its purpose is to amend a "material error" that occurred with the issuance of Law 8689 of December 4, 2008, published in Gazette No. 248 of December 23, 2008, because upon its approval, the possibility for the National Commission for Biodiversity Management (CONAGEBIO) to receive resources from the National Wildlife Fund was eliminated.
It points out that the legislator's intention when issuing Law 8689 was to empower the bodies of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications that are financed with resources from the National Wildlife Fund to directly administer said resources through their instrumental legal personality and thus achieve greater agility. However, due to error, reference was omitted in Article 11 to CONAGEBIO, which is financed by these funds based on the provisions of Article 115 of the Biodiversity Law.
It is for this reason that the legislator considers that CONAGEBIO must be guaranteed the fifty percent of the fund that has been assigned to it for the fulfillment of its purposes, as it was never the intention to eliminate that source of financing.
In summary, the intention of the bill under consultation is to authorize the National Commission for National Biodiversity Management to continue financing its activities with resources from the Wildlife Fund and to be authorized to directly administer them through its instrumental legal personality.
The Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998, states in its Article 13 that to fulfill the objectives of said law, the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications shall coordinate the administrative organization responsible for the management and conservation of biodiversity, for which it is composed of the National Commission for Biodiversity Management and the National System of Conservation Areas.
Specifically, the Commission is created by the mentioned law with instrumental legal personality as a deconcentrated body of the Ministry and is granted a series of powers to set national conservation and biodiversity policies (Article 14).
Given the importance of said Commission, the Biodiversity Law introduced in 1998, through its Article 115, a new wording to Article 11 of the Wildlife Conservation Law, No. 7313 of October 21, 1992, establishing as relevant:
"ARTICLE 115.- Article 11 of the Wildlife Conservation Law, No. 7317, of October 21, 1992, is hereby amended. The text shall read:
"Article 11.- For the purpose of enforcing the purposes of this law and covering the expenses derived therefrom, the National System of Conservation Areas of the Ministry of Environment and Energy and the Commission shall have fifty percent (50%) of the resources of the Wildlife Fund, which shall be comprised of:
(…)" (The bold text is not part of the original) From the above, it follows that the cited norm authorizes the Commission to have resources from the Wildlife Fund to carry out its objectives.
Subsequently, Article 2 of Law 8689 of December 4, 2008, which came into effect on June 24, 2009, as provided in Article 5 of said law, introduced a new wording to Article 11 of the Wildlife Conservation Law, providing in relevant part:
"ARTICLE 2.- Article 1, two subsections of Article 2, as well as Articles 11, 122, 130, and 132 of the Wildlife Conservation Law, No. 7317, of October 30, 1992, are hereby amended. The texts shall read:
(…)
Article 11.- The National System of Conservation Areas, through its instrumental legal personality, for the purpose of enforcing the purposes of this Law and covering the expenses derived from it, shall administer the resources of the Wildlife Fund, which shall be comprised of the following:
(…)" In the drafting of the transcribed norm, the legislator omitted to mention the Commission, as the previous norm introduced by the Biodiversity Law had done, resulting in there currently being no regulation regarding the use of the Wildlife Fund by said Commission.
If one reviews the discussion records of the legislative bill for Law 8689, processed under file No. 15,673, it is clear that it was during the second debate, through a substantive motion, that the amendment to the referred Article 11 was introduced, granting SINAC the power to administer the resources of the Wildlife Fund through its instrumental personality (folios 392, 393 of the legislative file).
In the justification for said motion, there is no evidence of an intention to deprive the Commission of receiving resources from the National Wildlife Fund; rather, to the contrary, the introduced amendment sought for said resources to be transferred expeditiously to SINAC, protected by its instrumental legal personality (folios 402 to 404 of the legislative file).
It is evident, then—as explained in the explanatory memorandum of the bill under consultation on this occasion—that the legislator's intention was never to eliminate the form of financing for the National Commission for Biodiversity Management, as occurred upon the approval of Law 8689.
The articles of the bill under consultation seek to once again reform the wording of numeral 11 of the Wildlife Conservation Law, so that henceforth the National Commission for Biodiversity Management (Conagebio) is included as a beneficiary of the resources of the Wildlife Fund. The bill establishes the following:
"SINGLE ARTICLE.- The first paragraph of Article 11 of the Wildlife Conservation Law, Law No. 7317, of October 30, 1992, and its reforms, is hereby amended, which shall read as follows:
"Article 11.- For the purpose of enforcing the purposes of this Law and covering the expenses derived from it, the National System of Conservation Areas (Sinac), of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, and the National Commission for Biodiversity Management (Conagebio), shall have fifty percent (50%) of the resources of the Wildlife Fund, which shall be comprised of:
[…]" From the above, it follows that the bill under consultation intends for both SINAC and Conagebio to finance their activities with resources from the Wildlife Fund, which is consistent with the reform introduced in Article 115 of the Biodiversity Law in 1998.
However, it must be warned that this bill makes no reference whatsoever to the legal nature of both bodies, as is done in the current wording of Article 11 of the Wildlife Conservation Law, which establishes the instrumental legal personality of the National System of Conservation Areas. Even though the Biodiversity Law recognizes the legal personality of both in its Articles 14 and 22, the legislator must assess whether it deems it appropriate to make express mention of their nature in the law it intends to approve, in order to avoid future problems of interpretation.
This being the case, although the recognition of instrumental legal personality is a matter within the scope of legislative autonomy, it must be warned that the wording intended to be introduced is not making reference to the nature of the bodies, which could generate confusion as to whether the legislator's intention on this occasion is to recognize or not the legal personality established in the Biodiversity Law.
We conclude by indicating that the bill presents no problems of constitutionality or legislative technique, so including the National Commission for Biodiversity Management within the wording of Article 11 of the Wildlife Conservation Law is a matter of legislative discretion.
VI.- Conclusion The bill presents no problems of constitutionality or legislative technique; therefore, its approval or rejection is a matter of legislative policy. However, it is recommended to assess whether the bill should allude to the legal nature of the National System of Conservation Areas (SINAC) and the National Commission for Biodiversity Management (CONAGEBIO) to avoid future interpretation problems.
Sincerely,
Silvia Patiño Cruz Assistant Attorney General Floribeth Calderón Marín Attorney of the Attorney General's Office SPC/FVCM/gcga
Opinión Jurídica : 072 - J del 05/08/2009 OJ-72-2009 5 de agosto de 2009 Señora Hannia M. Durán Jefa de Área Comisión Especial Asamblea Legislativa Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio AMB-48-2009 del 3 de julio de 2009, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Modificación del Primer Párrafo Artículo 11 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317 del 30 de octubre de 1992 y sus reformas”, el que se tramita bajo el expediente legislativo N.° 17.304.
Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.
Además, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).
De la exposición de motivos del proyecto consultado se desprende que su propósito es enmendar un “error material” que se produjo con la emisión de la Ley 8689 del 4 de diciembre de 2008, publicada en la Gaceta N° 248 del 23 de diciembre de 2008, por cuanto al aprobarse se eliminó la posibilidad de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO) de recibir recursos del Fondo Nacional de Vida Silvestre.
Señala que la intención del legislador al emitir la Ley 8689, era facultar a los órganos del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones que se financian con los recursos del Fondo Nacional de Vida Silvestre, para que administren directamente dichos recursos a través de su personalidad jurídica instrumental y así lograr mayor agilidad. Sin embargo, por error se omitió hacer referencia en el artículo 11 al CONAGEBIO, que se financia con esos fondos a partir de lo dispuesto en el artículo 115 de la Ley de Biodiversidad.
Es por lo anterior, que el legislador considera que debe garantizarse al CONAGEBIO el cincuenta por ciento del fondo que le ha sido asignado para el cumplimiento de sus fines, pues nunca ha sido intención eliminar esa fuente de financiamiento.
En resumen, la intención del proyecto consultado es autorizar a la Comisión Nacional para la Gestión Nacional de la Biodiversidad para que continúe financiando sus actividades con recursos del Fondo de Vida Silvestre y que quede autorizada para administrarlos directamente a través de su personalidad jurídica instrumental.
La Ley de Biodiversidad, N° 7788 del 30 de abril de 1998, señala en su artículo 13 que para cumplir los objetivos de dicha ley, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones coordinará la organización administrativa encargada del manejo y la conservación de la biodiversidad, para lo cual lo integra la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
Específicamente la Comisión, es creada por la ley mencionada con personalidad jurídica instrumental como órgano desconcentrado del Ministerio y se le otorgan una serie de atribuciones para fijar políticas nacionales de conservación y biodiversidad (artículo 14) Dada la importancia de dicha Comisión, la Ley de Biodiversidad introdujo en el año 1998 mediante su artículo 115, una nueva redacción al artículo 11 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, N° 7313 del 21 de octubre de 1992, estableciendo en lo conducente:
“ARTÍCULO 115.- Refórmase el artículo 11 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317, de 21 de octubre de 1992. El texto dirá:
"Artículo 11.- Con el objeto de hacer cumplir los fines de esta ley y atender los gastos que de ello se deriven, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía y la Comisión contarán con el cincuenta por ciento (50%) de los recursos del Fondo de Vida Silvestre, los cuales estarán constituidos por:
(…)” (La negrita no forma parte del original) De lo anterior, se deduce que la norma citada autoriza a la Comisión a contar con recursos del Fondo de Vida Silvestre para llevar a cabo sus objetivos.
Posteriormente, el artículo 2 de la Ley 8689 del 4 de diciembre de 2008, que entró en vigencia el pasado 24 de junio de 2009 por así disponerlo el artículo 5 de dicha ley, introdujo una nueva redacción al artículo 11 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, disponiendo en lo que interesa:
“ARTÍCULO 2.- Refórmanse el artículo 1, dos incisos del artículo 2, así como los artículos 11, 122, 130 y 132 de la Ley de conservación de la vida silvestre, Nº 7317, de 30 de octubre de 1992. Los textos dirán:
(…)
Artículo 11.- El Sistema Nacional de Áreas de Conservación, mediante su personalidad jurídica instrumental, con el objeto de hacer cumplir los fines de esta Ley y atender los gastos que de esta se deriven, administrará los recursos del Fondo de Vida Silvestre, los cuales estarán constituidos por lo siguiente:
(…)” En la redacción de la norma transcrita, el legislador obvió mencionar a la Comisión, como sí lo hacía la norma anterior introducida por la Ley de Biodiversidad, provocando que en la actualidad no exista regulación en cuanto a la utilización del Fondo de Vida Silvestre por parte de dicha Comisión.
Si se revisan las actas de discusión del proyecto legislativo de la Ley 8689, tramitada bajo el introdujo la modificación al referido artículo 11, en el cual se otorga la potestad a SINAC de administrar los recursos del Fondo de Vida Silvestre a través de su personalidad instrumental (folios 392, 393 del expediente legislativo).
En la justificación a dicha moción, no se evidencia la intención de privar a la Comisión de percibir los recursos provenientes del Fondo Nacional de Vida Silvestre sino que todo lo contrario, la modificación introducida pretendía que dichos recursos fueran pasados de forma expedita al SINAC, amparados en su personalidad jurídica instrumental (folios 402 a 404 del expediente legislativo).
Es evidente entonces –como se explica en la exposición de motivos del proyecto consultado en esta oportunidad- que la intención del legislador nunca fue eliminar la forma de financiamiento de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad, como ocurrió al aprobarse la ley 8689.
El articulado del proyecto en consulta pretende reformar nuevamente la redacción del numeral 11 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, para que en adelante se incluya a la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (Conagebio) como beneficiaria de los recursos del Fondo de Vida Silvestre. Establece el proyecto lo siguiente:
“ARTICULO UNICO.- Refórmese el primer párrafo del artículo 11 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317, de 30 de octubre de 1992, y sus reformas, que se leerá de la siguiente manera:
“Artículo 11.- Con el objeto de hacer cumplir los fines de esta Ley, y atender los gastos que de esta se deriven, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, (Sinac), del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (Conagebio), contarán con el cincuenta por ciento (50%), de los recursos del Fondo de Vida Silvestre, los cuales estarán constituidos por:
[…]” De lo anterior, se deduce que el proyecto de ley consultado pretende que tanto el SINAC como la Conagebio, financien sus actividades con los recursos provenientes del Fondo de Vida Silvestre, lo cual resulta consistente con la reforma introducida en el artículo 115 de la Ley de Biodiversidad en el año 1998.
No obstante debe advertirse que este proyecto, no hace referencia alguna a la naturaleza jurídica de ambos órganos, como sí se hace en la redacción actual del artículo 11 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, que establece la personalidad jurídica instrumental del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Aun cuando la Ley de Biodiversidad reconoce en sus artículos 14 y 22 la personalidad jurídica de ambos, debe valorar el legislador si considera oportuno hacer mención interpretación.
Así las cosas, aun cuando el reconocimiento de la personalidad jurídica instrumental es un asunto que se enmarca dentro del ámbito de la autonomía legislativa, sí debe advertirse que en la redacción que se pretende introducir no se está haciendo referencia a la naturaleza de los órganos, lo cual podría generar confusión sobre si la intención del legislador en esta oportunidad es reconocer o no la personalidad jurídica que se establece en la Ley de Biodiversidad.
Finalizamos indicando, que el proyecto no presenta problemas de constitucionalidad ni de técnica legislativa, por lo que incluir dentro de la redacción del artículo 11 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, a la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad, es un asunto de discrecionalidad legislativa.
VI.- Conclusión El proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad ni de técnica legislativa, por lo que su aprobación o no es un asunto de política legislativa. Sin embargo, se recomienda valorar si el proyecto debe hacer alusión a la naturaleza jurídica del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO) para evitar problemas futuros de interpretación.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz Procuradora Adjunta Floribeth Calderón Marín Abogada de la Procuraduría SPC/FVCM/gcga
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