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C-421-2008 · 26/11/2008
OutcomeResultado
The PGR concludes that plans for tourist or urban developments within the Papagayo Gulf Tourist Project must be approved by the INVU under Article 31 of Law 6043, except for tourist marinas and docks governed by a special law.La PGR concluye que los planos de desarrollos turísticos o urbanos dentro del Polo Turístico Golfo de Papagayo deben ser aprobados por el INVU según el artículo 31 de la Ley 6043, salvo marinas y atracaderos turísticos que se rigen por ley especial.
SummaryResumen
The Attorney General's Office clarifies that although the Papagayo Gulf Tourist Project is governed by special regulations, it does not constitute an exception regime from the rest of the legal system. Therefore, Article 31 of Law 6043 on the Maritime Zone is fully applicable: plans for urban or tourist developments (construction plans, not zoning plans) that affect the maritime zone within the Project must be approved by the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), in addition to the ICT and other competent bodies. Tourist marinas and docks are excluded from this path, as they are governed by their own special law (7744) and its regulation.La Procuraduría General de la República aclara que, aunque el Polo Turístico Golfo de Papagayo se rige por normativa especial, no constituye un régimen de excepción frente al resto del ordenamiento jurídico. Por tanto, el artículo 31 de la Ley 6043 sobre la Zona Marítimo Terrestre es plenamente aplicable: los planos de desarrollos urbanos o turísticos (planos constructivos, no planes reguladores) que afecten la zona marítimo terrestre dentro del Polo deben ser aprobados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), además del ICT y otros organismos competentes. Se excluyen de esta vía las marinas y atracaderos turísticos, que se rigen por su ley especial (7744) y su reglamento.
Key excerptExtracto clave
In accordance with this article, and as long as there is no express regulation concerning the Papagayo Gulf Tourist Project that provides otherwise, it must be concluded that plans for tourist or urban developments that affect the area included in said tourist project must be approved by the National Institute of Housing and Urbanism. Moreover, the Regulation for the Procedure of Plan Approval for the Construction of Buildings in the Maritime Zone, Decree No. 29307-MP-J-MIVAH-MEIC-TUR of January 26, 2001, to which Article 54 of the Regulation to the Law on the Maritime Zone refers in order to define the requirements for plan approval for construction in that public domain strip, does not include the Papagayo Gulf Tourist Project in the list of exceptions to its application (Article 2). Additionally, Article 1 of this Decree No. 29307 cites Article 31 of the Law on the Maritime Zone as part of the applicable regulations regarding the requirements for plan approval for the construction of buildings in the maritime zone, and Articles 8 and 9 establish the obligation to submit a set of basic plans for review by the Urbanism Directorate of the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) in the case of constructions for tourist use in the maritime zone, in order to verify compliance with the urban regulations indicated in Article 4 of the same Decree.De conformidad con este artículo, y mientras no exista normativa expresa atinente al Polo Turístico Golfo de Papagayo que disponga de manera distinta, cabría concluir, entonces, que los planos de desarrollos turísticos o urbanos que afecten el área comprendida por dicho proyecto turístico, deben ser aprobados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Es más, el Reglamento para el Trámite de Visado de Planos para la Construcción de Edificaciones en la Zona Marítimo Terrestre, Decreto No. 29307-MP-J-MIVAH-MEIC-TUR de 26 de enero del 2001, al cual remite el artículo 54 del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre para definir los requisitos de visado de planos para la construcción en esa franja demanial; no incluye al Proyecto Turístico Golfo de Papagayo en la lista de excepciones a su aplicación (artículo 2°). Complementariamente, el artículo 1° de este Decreto No. 29307 cita al artículo 31 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre como parte de la normativa aplicable en punto a los requisitos de visado de planos para la construcción de edificaciones en la zona marítimo terrestre, y los artículos 8° y 9° establecen la obligación de entregar un juego de planos básicos para revisión de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) cuando se trate de construcciones de uso turístico en la zona marítimo terrestre, a fin de verificar la conformidad con las regulaciones urbanísticas señaladas en el artículo 4° de ese mismo Decreto.
Pull quotesCitas destacadas
"La normativa del Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo es especial, sin constituir éste un régimen de excepción frente al resto del ordenamiento jurídico vigente, el que resulta aplicable, en lo compatible."
"The regulations of the Papagayo Gulf Tourist Project are special, without constituting an exception regime from the rest of the current legal system, which is applicable insofar as compatible."
Dictamen No. C-210-2002 citado en el texto
"La normativa del Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo es especial, sin constituir éste un régimen de excepción frente al resto del ordenamiento jurídico vigente, el que resulta aplicable, en lo compatible."
Dictamen No. C-210-2002 citado en el texto
"Todos los planos de desarrollo urbano o turístico deben ser aprobados por el INVU y el ICT, así como por los demás organismos oficiales."
"All urban or tourist development plans must be approved by the INVU and the ICT, as well as by other official bodies."
Oficio Dirección de Urbanismo del INVU
"Todos los planos de desarrollo urbano o turístico deben ser aprobados por el INVU y el ICT, así como por los demás organismos oficiales."
Oficio Dirección de Urbanismo del INVU
"Mientras no exista normativa expresa atinente al Proyecto Turístico Golfo de Papagayo que disponga de manera distinta, los planos de desarrollos turísticos o urbanos que afecten el área comprendida por dicho proyecto turístico, deben ser aprobados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo."
"As long as there is no express regulation concerning the Papagayo Gulf Tourist Project that provides otherwise, plans for tourist or urban developments that affect the area included in said tourist project must be approved by the National Institute of Housing and Urbanism."
Conclusión
"Mientras no exista normativa expresa atinente al Proyecto Turístico Golfo de Papagayo que disponga de manera distinta, los planos de desarrollos turísticos o urbanos que afecten el área comprendida por dicho proyecto turístico, deben ser aprobados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo."
Conclusión
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Legal Opinion: 421 of 26/11/2008 C-421-2008 November 26, 2008 Mrs.
Laura Pasos Pastrana Secretary, Municipal Council Municipalidad de Liberia Dear Mrs. Pasos Pastrana:
With the approval of the Procuradora General de la República, I refer to your Official Letter No. D.R.A.M-041-2008 of April 22, 2008, in which you transcribe the agreement of the Municipal Council of Liberia, article two, chapter two, of ordinary session No. 16-2008 of April 21, 2008, in the sense of consulting us as to whether the provisions of article 31 of Law No. 6043 of March 2, 1977, are applicable to the tourist development plans (planos de desarrollo turístico) within the area of influence of the Polo Turístico Golfo Papagayo, regarding hotels, condo-hotels, tourist residences, villas, condominiums, commercial centers or premises, urban works, or tourist installations.
The consultation is made because the Contraloría General de la República so ordered in Report No. DFOE-ED-7-2008 of March 31, 2008, addressed to the President of the Municipal Council of Liberia, and signed by Mr. Allan Roberto Ugalde Rojas, Manager of the Área de Servicios Económicos para el Desarrollo of the División de Fiscalización Operativa y Evaluativa.
For the purposes of this consultation, the following were reviewed: the indicated Report of the controlling body (ente contralor), Official Letter C-PU-C-D-177-2008 of March 5, 2008, from the Dirección de Urbanismo of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Official Letter No. AL-2218-2007 of November 7, 2007, from the Asesoría Legal of the Instituto Costarricense de Turismo, Official Letter No. OF.DCU#76-3-2008 from the Departamento de Desarrollo y Control Urbano of the Municipalidad de Liberia, and Official Letter No. PSJ-069-2008 of April 11, 2008, from the Asesoría Jurídica of that same municipal corporation.
Regarding the applicable legal regime for the Polo Turístico Golfo de Papagayo, the Procuraduría General de la República has indicated in several of its pronouncements that the regulations governing it are special, but that this does not make it an exceptional regime (régimen de excepción) in relation to the rest of the prevailing legal system; therefore, the specific competencies attributed to other administrative bodies for the protection and administration of natural resources or cultural assets of national heritage must be respected, and the legislation on the zona marítimo terrestre (maritime-terrestrial zone) persists insofar as it does not contradict the specific regulations of the indicated Tourist Project:
"The administrative powers exercised by the ICT within the area of the Proyecto Turístico de Papagayo, we have said, are without prejudice to the unique competencies that other administrative bodies or entities may have in special matters or for the protection and management of natural resources or cultural assets of national heritage. (...)
The regulations of the Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo are special, without this constituting an exceptional regime in relation to the rest of the prevailing legal system, which is applicable, where compatible. As long as it does not conflict with the former, the legislation on the zona marítimo terrestre persists (C-171-93, C-106-95 and C-151-97)." (Legal Opinion No. C-210-2002 of August 21, 2002) This last point is in accordance with the provisions of article 93 of the Regulation to the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Decreto No. 7841-P of September 16, 1977, in relation to article 74 thereof:
"Article 74.- Regarding the comprehensive development project for Bahía Culebra, whose coastline is bounded on the North by the point of the Lamber Costa Rica Grid, latitude 2/94 and longitude 3/53, extending to the point at latitude 2/84 and longitude 3/50, that is, from Punta Cabuyal to Punta Cacique, the affected areas shall be under the direct administration of the Instituto Costarricense de Turismo. The regulations governing this development shall be formulated by the Poder Ejecutivo, after consultation with this Institute.
All of the foregoing is without prejudice to the usufruct and fees (cánones) that correspond to the respective municipalidades in accordance with this law." (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 of March 2, 1977).
Article 93.- In accordance with article 74 of the Law, the zona marítimo terrestre included in the Proyecto de Desarrollo Integral de Bahía Culebra, from Punta Cabuyal to Punta Cacique, is under the direct administration of the ICT. Concessions in that area shall be granted by said institute; applications shall be submitted to it and processed in accordance with the procedure contemplated in this regulation, where applicable. The ICT shall grant these concessions only when they conform to the comprehensive development plan or do not interfere with it. Once a concession is granted, the Institute shall notify the respective municipalidad so that it may collect the corresponding fee.
In all other respects, the provisions of the Law and the regulation shall govern this zone, without prejudice to any special rules that may be issued." (Regulation to the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre).
The first paragraph of article 31 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre provides:
"Article 31.- All urban or tourist development plans (planos de desarrollos urbanos o turísticos) that affect the zona marítimo terrestre must be approved by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and the Instituto Costarricense de Turismo, as well as by other official bodies that have the competence to intervene in this matter in accordance with the law." In conformity with this article, and as long as there is no express regulation pertaining to the Polo Turístico Golfo Papagayo that provides otherwise, one could conclude, then, that the tourist or urban development plans (planos de desarrollos turísticos o urbanos) that affect the area covered by said tourist project must be approved by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.
Moreover, the Regulation for the Processing of Plan Approval (Visado de Planos) for the Construction of Buildings in the Zona Marítimo Terrestre, Decreto No. 29307-MP-J-MIVAH-MEIC-TUR of January 26, 2001, to which article 54 of the Regulation to the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre refers for defining the requirements for plan approval (visado de planos) for construction in that public domain strip; does not include the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo in the list of exceptions to its application (article 2).
Complementarily, article 1 of this Decreto No. 29307 cites article 31 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre as part of the applicable regulations regarding the requirements for plan approval (visado de planos) for the construction of buildings in the zona marítimo terrestre, and articles 8 and 9 establish the obligation to deliver a set of basic plans for review by the Dirección de Urbanismo of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) when it concerns constructions for tourist use in the zona marítimo terrestre, in order to verify conformity with the urban planning regulations indicated in article 4 of that same Decreto:
"Article 4º—Requirements for construction plans. All construction plans must be adjusted, as appropriate, to the regulations stipulated in:
Additionally:
"Article 20.- The concessionaire intending to submit their concession to the condominium property regime must previously obtain authorization from the Municipalidad that granted the concession, from the Instituto Costarricense de Turismo, in accordance with article 45 of the Ley Zona Marítimo Terrestre; or, from the Instituto de Desarrollo Agrario, when dealing with land or property in the name of the State subject to the possession regime of the Propiedad Rural Inmueble, State agricultural property, land parceling or colonization, specifically in the name of the IDA, as provided by the Ley de Tierras y Colonización, Law No. 2825 of October 14, 1961, as the case may be. The authorizations shall be granted if the planned use for the subsidiary properties is consistent with the regulatory plan (plan regulador) in force and applicable to the related concession. In the event that no regulatory plan (plan regulador) exists, authorization from the Municipalidad will be required, and it must be applicable to the related concession. In the case of concessions granted by the Instituto Costarricense de Turismo within the Polo Turístico Golfo Papagayo, the concessionaire must obtain only the prior authorization of the Junta Directiva of the Instituto Costarricense de Turismo." "Article 21.- Once the authorizations provided for in the preceding article have been obtained, the concessionaire must submit the plans for processing before the respective entities, presenting the preliminary project or project plans for the condominium at the single window (ventanilla única) located in the Dirección de Urbanismo of the INVU, in order to obtain its approval." It is worth adding that this Dirección de Urbanismo, when consulted by the Contraloría General de la República regarding the plan approval (visado de planos) for the construction developments of the Polo Turístico Golfo de Papagayo, stated:
"Based on article 31 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, all urban or tourist development plans must be approved by the INVU and the ICT, as well as by other official bodies. In this case, for me, all the projects indicated in point 5 of the note should have been approved by the INVU." (Official Letter No. C-PU-C-D-177-2008 of March 5, 2008, signed by the Acting Director of Urbanismo) The Contraloría General de la República (Report No. DFOE-ED-7-2008 of March 31, 2008, from the Área de Servicios Económicos para el Desarrollo of the División de Fiscalización Operativa y Evaluativa) and that same Municipalidad (Official Letter No. OF.DCU#76-3-2008 from the Departamento de Desarrollo y Control Urbano of the Municipalidad de Liberia and Official Letter No. PSJ-069-2008 of April 11, 2008, from its Asesoría Jurídica) expressed themselves in the same sense.
Now then, a clarification is appropriate here. The Asesoría Legal of the Instituto Costarricense de Turismo points out in Official Letter No. AL-2218-2007 of November 7, 2007, addressed to the Contraloría General de la República:
"For this reason, we believe that article 31 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre in its second paragraph is not applicable to the Polo Turístico Golfo de Papagayo, because the Master Plan is not a regulatory plan (Plan Regulador) like those approved for the zona marítimo terrestre and therefore, the regulations of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre do not apply to this Master Plan, among others, requiring the approval of the INVU." From such assertions, it seems that there is confusion at the level of that entity between "urban or tourist development plans (planos de desarrollos urbanos o turísticos)," normally associated with construction plans, and the concept of "regulatory plans (planes reguladores)." Article 31 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre refers to the former. The Procuraduría General de la República clarifies this in its legal opinion No. OJ-096-2005 of July 14, 2005:
"Numeral 26 of the LZMT establishes the power to plan the territory in the zona marítimo-terrestre as an administrative function. This article indicates that, as part of the national tourist development plan, the ICT and the planning office, now the ministry of planning and economic policy (MIDEPLAN), must prepare a general land-use plan for the zona marítimo-terrestre. However, the law does not explicitly establish in favor of any public body or entity the power to partially plan the territory of the zona marítimo-terrestre. That is, the power to prepare coastal regulatory plans (planes reguladores costeros) of local scope.
Despite the foregoing, the law assumes the existence of this power. This is why article 38 of the LZMT conditions the granting of concessions upon the preparation and approval of the respective development plan (regulatory plan (plan regulador)) on those coasts where the zona marítimo-terrestre has been declared of tourist interest, in accordance with the provisions of numeral 27 ibid. This last point must be understood thus, even though the cited article 38 refers not to plans (planes) but to planos, which may be due to a conceptual error of the legislator. We must assume that the legislator was referring to development plans (planes de desarrollo) and not to the construction drawings/plans (planos) (as drafted), which are those referred to in articles 31 and 33 ibid in connection with the construction of residential or tourist projects, and which are to be prepared by the interested parties for the administration to approve them." Indeed, the meaning of "planos" used in the cited article 31 becomes even clearer when reading article 33 of the same Law:
"Article 33.- Those who propose to carry out tourist operations (explotaciones turísticas) in the zona marítimo terrestre, in addition to requiring approval of their plans (planos) as indicated in article 31, must guarantee before the corresponding municipalidad the proper execution of their projects through a guarantee previously approved by the Instituto Costarricense de Turismo." As can be seen, the plans (planos) referred to in article 31 of Law No. 6043 allude to eventual tourist operations in the zona marítimo terrestre, whose projects must even be guaranteed before the corresponding municipalidad, with prior approval from the Instituto Costarricense de Turismo. Evidently, such wording could not be applied to regulatory plans (planes reguladores) which are not the responsibility of private individuals, but rather of the municipalidades, and regarding which it makes no sense to speak of providing a guarantee.
Furthermore, the use in article 31 of the plural "desarrollos" in "planos de desarrollos," instead of "planos de desarrollo," would confirm that it refers to urban or tourist construction projects to be built within the concession areas.
The case of article 38 of the same Law No. 6043 is different, where the concept "planos de desarrollo" does refer to regulatory plans (planes reguladores):
"Article 38.- The municipalidades may not grant concessions in tourist zones unless the Instituto Costarricense de Turismo and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo have approved or prepared the planos de desarrollo for those zones.
The municipalidades may request these institutes to prepare such planos." Finally, it should be remembered that the marinas and tourist docks (atracaderos turísticos) that could be developed within the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo would be governed, for their construction, by the procedures established in the Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, No. 7744 of December 19, 1997, and its Regulation, Decreto No. 27030-TUR-MINAE-S-MOPT of May 20, 1998:
"ARTICLE 25.- Proyecto Golfo de Papagayo Everything concerning concessions related to the areas of the Proyecto Golfo de Papagayo, governed by article 74 of the cited law and Law No. 6758 of June 4, 1982, and other related laws, shall be governed by this law, except that the Instituto Costarricense de Turismo shall be responsible for granting the concession." (Law No. 7744 of December 19, 1997) "Transitory Provision III.—In accordance with the first transitory provision of the Ley de Marinas, in the area of the Proyecto Golfo de Papagayo, the granting of the concession shall correspond to the Instituto Costarricense de Turismo, it being understood that the same procedures before the CIMAT, stipulated in Law No. 7744 and this Regulation, shall be followed, and to the extent compatible, the Regulation for the granting of concessions of this Polo Turístico Papagayo, Decreto Ejecutivo No. 25439-MPTUR of August 27, 1996, and its amendments, shall apply supplementarily." (Transitory Provision III of Decreto No. 27030-TUR-MINAE-S-MOPT of May 20, 1998) It is of interest, however, to observe that the Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT), which is responsible for issuing the technical resolution approving or rejecting the preliminary project (anteproyecto) of the works to be executed (article 10, subsection b), of Decreto No. 27030), as well as the approval (visado) of the final construction plans (article 33 of the same Decreto), is composed, among other members, of the head of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, or their representative (article 6, subsection b), of Law No. 7744).
CONCLUSION
As long as there is no express regulation pertaining to the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo that provides otherwise, the tourist or urban development plans (planos de desarrollos turísticos o urbanos) that affect the area covered by said tourist project must be approved by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, in accordance with article 31 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre.
However, it is clarified that the marinas and tourist docks (atracaderos turísticos) that could be developed within the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo shall be governed, for their construction, by the procedures established in the Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, No. 7744 of December 19, 1997, and its Regulation, Decreto No. 27030-TUR-MINAE-S-MOPT of May 20, 1998.
Yours sincerely, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario
Dictamen : 421 del 26/11/2008 C-421-2008 26 de noviembre de 2008 Señora Laura Pasos Pastrana Secretaria Concejo Municipal Municipalidad de Liberia Estimada señora:
Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. D.R.A.M-041-2008 de 22 de abril del 2008, donde se trascribe acuerdo del Concejo Municipal de Liberia, artículo segundo, capítulo segundo, de la sesión ordinaria No. 16-2008 de 21 de abril del 2008, en el sentido de consultarnos si lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley No. 6043 del 2 de marzo de 1977 resulta aplicable a los planos de desarrollo turístico dentro de la zona de influencia del Polo Turístico Golfo Papagayo, referentes a hoteles, condohoteles, residencias turísticas, villas, condominios, centros o locales comerciales, obras urbanísticas o instalaciones turísticas.
La consulta se realiza por haberlo dispuesto así la Contraloría General de la República en Informe No. DFOE-ED-7-2008 de 31 de marzo del 2008, dirigido al Presidente del Concejo Municipal de Liberia, y suscrito por el señor Allan Roberto Ugalde Rojas, Gerente del Área de Servicios Económicos para el Desarrollo de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa.
Para efectos de esta consulta se tuvo a la vista el indicado Informe del ente contralor, el Oficio C-PU-C-D-177-2008 de 5 de marzo del 2008 de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Oficio No. AL-2218-2007 de 7 de noviembre del 2007 de la Asesoría Legal del Instituto Costarricense de Turismo, el Oficio No. OF.DCU#76-3-2008 del Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Liberia y el Oficio No. PSJ-069-2008 de 11 de abril del 2008 de la Asesoría Jurídica de esa misma corporación municipal.
Sobre el tema del régimen legal aplicable al Polo Turístico Golfo de Papagayo, la Procuraduría General de la República ha señalado en varios de sus pronunciamientos que la normativa que lo regula es especial, pero que no lo hace un régimen de excepción frente al resto del ordenamiento jurídico vigente; por lo que deben respetarse las competencias específicas atribuidas a otros órganos administrativos para la tutela y administración de los recursos naturales o bienes culturales de patrimonio nacional, y persistir la legislación sobre la zona marítimo terrestre en tanto no contradiga la específica del indicado Proyecto Turístico:
“Las facultades de administración ejercida por el ICT dentro del área del Proyecto Turístico de Papagayo, hemos dicho, lo son a reserva de las competencias singulares que tengan otros órganos o entes administrativos en materias especiales o la tutela y gestión de recursos naturales o bienes culturales de patrimonio nacional. (…)
La normativa del Proyecto Turístico del Golfo de Papagayo es especial, sin constituir éste un régimen de excepción frente al resto del ordenamiento jurídico vigente, el que resulta aplicable, en lo compatible. En tanto no riña con aquella, persiste la legislación sobre la zona marítimo terrestre (C-171-93, C-106-95 y C-151-97).” (Dictamen No. C-210-2002 de 21 de agosto del 2002) Esto último, en atención a lo dispuesto en el artículo 93 del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Decreto No. 7841-P de 16 de setiembre de 1977, en relación con el 74 de ésta:
“Artículo 74.- En cuanto al proyecto de Desarrollo Integral de la Bahía Culebra, cuyo litoral limita al Norte en el punto de la Cuadrícula Lamber Costa Rica, latitud 2/94 y longitud 3/53, extendiéndose hasta el punto de latitud 2/84 y longitud 3/50, o sea desde Punta Cabuyal hasta Punta Cacique, las áreas afectadas quedarán bajo la administración directa del Instituto Costarricense de Turismo. La reglamentación que regirá ese desarrollo será formulada por el Poder Ejecutivo, previa consulta a ese Instituto.
Todo lo anterior sin perjuicio del usufructo y cánones que correspondan a las municipalidades respectivas conforme a esta ley.” (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977).
Artículo 93.- De acuerdo con el artículo 74 de la Ley, la zona marítimo terrestre comprendida en el Proyecto de Desarrollo Integral de Bahía Culebra, desde Punta Cabuyal hasta Punta Cacique, queda bajo la administración directa del ICT. Las concesiones en esa área serán otorgadas por dicho instituto; las solicitudes se presentarán ante éste y se tramitarán de acuerdo con el procedimiento contemplado en este reglamento, en lo que fuere aplicable. El ICT otorgará esas concesiones únicamente cuando se ajusten al Plan de Desarrollo Integral o no lo interfieran. Una vez otorgada una concesión, el Instituto lo pondrá en conocimiento de la municipalidad respectiva para que ésta cobre el canon que corresponda.
En todo lo demás, regirán para esta zona las disposiciones de la Ley y el reglamento, sin perjuicio de las normas especiales que se pueden dictar.” (Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre).
Dispone el párrafo primero del artículo 31 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre:
“Artículo 31.- Todos los planos de desarrollos urbanos o turísticos que afecten la zona marítimo terrestre deberán ser aprobados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Instituto Costarricense de Turismo, así como por los demás organismos oficiales que tuvieren competencia para intervenir al efecto de acuerdo con la ley.” De conformidad con este artículo, y mientras no exista normativa expresa atinente al Polo Turístico Golfo de Papagayo que disponga de manera distinta, cabría concluir, entonces, que los planos de desarrollos turísticos o urbanos que afecten el área comprendida por dicho proyecto turístico, deben ser aprobados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.
Es más, el Reglamento para el Trámite de Visado de Planos para la Construcción de Edificaciones en la Zona Marítimo Terrestre, Decreto No. 29307-MP-J-MIVAH-MEIC-TUR de 26 de enero del 2001, al cual remite el artículo 54 del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre para definir los requisitos de visado de planos para la construcción en esa franja demanial; no incluye al Proyecto Turístico Golfo de Papagayo en la lista de excepciones a su aplicación (artículo 2°).
Complementariamente, el artículo 1° de este Decreto No. 29307 cita al artículo 31 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre como parte de la normativa aplicable en punto a los requisitos de visado de planos para la construcción de edificaciones en la zona marítimo terrestre, y los artículos 8° y 9° establecen la obligación de entregar un juego de planos básicos para revisión de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) cuando se trate de construcciones de uso turístico en la zona marítimo terrestre, a fin de verificar la conformidad con las regulaciones urbanísticas señaladas en el artículo 4° de ese mismo Decreto:
“Artículo 4º—Requisitos de planos para la construcción. Todos los planos para la construcción deberán ser ajustados, según corresponda, a las regulaciones estipuladas en:
Adicionalmente:
“Artículo 20.- El concesionario que pretenda someter su concesión al régimen de propiedad en condominio deberá obtener de previo la autorización de la Municipalidad que le otorgó la concesión, del Instituto Costarricense de Turismo, de conformidad con el artículo 45 de la Ley Zona Marítimo Terrestre; o bien, del Instituto de Desarrollo Agrario, cuando se trate de terrenos o inmuebles a nombre del Estado sometidos al régimen de posesión de la Propiedad Rural Inmueble, propiedad agrícola del Estado, parcelación o colonización de tierras, concretamente a nombre del IDA, tal y como lo dispone la Ley de Tierras y Colonización, Ley N° 2825 de 14 de octubre de 1961, según sea el caso. Las autorizaciones serán otorgadas si el destino previsto para las fincas filiales es consistente con el plan regulador vigente y aplicable a la concesión relacionada. En el caso de que no exista plan regulador se requerirá la autorización de la Municipalidad y que sea aplicable a la concesión relacionada. En el caso de concesiones otorgadas por el Instituto Costarricense de Turismo dentro del Polo Golfo Turístico Papagayo, el concesionario deberá obtener únicamente la autorización previa de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo.” “Artículo 21.- Una vez obtenidas las autorizaciones previstas en el artículo anterior, el concesionario deberá someter a trámite los planos ante las entidades respectivas, presentando los planos del anteproyecto o proyecto del condominio ante la ventanilla única ubicada en la Dirección de Urbanismo del INVU, a fin de obtener su aprobación.” Valga agregar que esa Dirección de Urbanismo, al ser consultada por la Contraloría General de la República sobre el visado de planos de los desarrollos constructivos de Polo Turístico Golfo de Papagayo, señaló:
“Con base al artículo 31 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre todos los planos de desarrollo urbano o turístico deben ser aprobados por el INVU y el ICT, así como por los demás organismos oficiales. En este caso para mí, todos los proyectos señalados en el punto 5 de la nota, deberían haber sido aprobados por el INVU.” (Oficio No. C-PU-C-D-177-2008 de 5 de marzo del 2008, suscrita por el Director a.i. de Urbanismo) En igual sentido se manifestaron la Contraloría General de la República (Informe No. DFOE-ED-7-2008 de 31 de marzo del 2008 del Área de Servicios Económicos para el Desarrollo de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa) y esa misma Municipalidad (Oficio No. OF.DCU#76-3-2008 del Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de Liberia y el Oficio No. PSJ-069-2008 de 11 de abril del 2008 de su Asesoría Jurídica).
Ahora bien, conviene hacer aquí una precisión. Señala la Asesoría Legal del Instituto Costarricense de Turismo en el Oficio No. AL-2218-2007 de 7 de noviembre del 2007, dirigido a la Contraloría General de la República:
“Por ello, estimamos que el artículo 31 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre en su segundo párrafo no resulta aplicable al Polo Turístico Golfo de Papagayo, pues el Plan Maestro no es un Plan Regulador como los que se aprueba para la zona marítimo terrestre y por ello, a este Plan Maestro no se le aplica las regulaciones de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, entre otras, requerir la aprobación del INVU” De tales aseveraciones parece desprenderse que existe una confusión a nivel de esa entidad entre “planos de desarrollos urbanos o turísticos”, asociados normalmente a planos constructivos, con el concepto de “planes reguladores”. El artículo 31 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre se refiere a los primeros. Así lo aclara la Procuraduría General de la República en su opinión jurídica No. OJ-096-2005 de 14 de julio del 2005:
“El numeral 26 de la LZMT establece la potestad para planificar el territorio en la zona marítimo- terrestre como función administrativa. Este artículo señala que, como parte del plan nacional de desarrollo turístico, el ICT y la oficina de planificación, hoy ministerio de planificación y política económica (MIDEPLAN), deben elaborar un plan general de uso de la tierra en la zona marítimo-terrestre. Sin embargo, la ley no establece explícitamente a favor de un órgano o ente público, la potestad para planificar el territorio de la zona marítimo-terrestre en forma parcial. Esto es, la potestad para elaborar planes reguladores costeros de ámbito local.
A pesar de lo anterior, la ley supone la existencia de dicha potestad. Por ello es que el artículo 38 de la LZMT supedita el otorgamiento de concesiones a la elaboración y aprobación del respectivo plan de desarrollo (plan regulador) en aquellas costas donde la zona marítimo-terrestre ha sido declarada de interés turístico, de conformidad con lo que establece el numeral 27 ibídem. Esto último deber ser entendido así aunque el artículo 38 citado no haga referencia a planes sino a planos, lo cual puede deberse a un error conceptual del legislador. Debemos suponer que el legislador se refería a los planes de desarrollo y no a los planos (como está redactado), que son a los que se refieren los artículos 31 y 33 ibídem en relación con la construcción de proyectos habitacionales o turísticos, y que corresponde elaborarlos a los interesadas para que la administración los apruebe.” En efecto, la acepción utilizada de “planos” del artículo 31 de cita queda aún más clara cuando se lee el artículo 33 de la misma Ley:
“Artículo 33.- Quienes se propusieren realizar explotaciones turísticas en la zona marítimo terrestre, además de requerir aprobación de sus planos conforme indica el artículo 31, deben garantizar ante la municipalidad correspondiente la debida ejecución de sus proyectos mediante garantía previamente aprobada por el Instituto Costarricense de Turismo.” Como puede verse, los planos a que se refiere el artículo 31 de la Ley No. 6043 hacen alusión a eventuales explotaciones turísticas en la zona marítimo terrestre, cuyos proyectos, incluso, deben ser garantizados ante la municipalidad correspondiente, previa aprobación del Instituto Costarricense de Turismo. Evidentemente, tal redacción no podría aplicársele a los planes reguladores que no son de resorte de los particulares, sino de las municipalidades, y sobre lo cuales, no tiene sentido hablar del otorgamiento de una garantía.
Además, la utilización en el artículo 31 del plural en “planos de desarrollos”, en vez de “planos de desarrollo”, confirmaría que se trata de proyectos constructivos urbanos o turísticos a levantar dentro de las áreas concesionadas.
Distinto es el caso del artículo 38 de la misma Ley No.6043 en la que la que el concepto “planos de desarrollo” sí se refiere a los planes reguladores:
“Artículo 38.- Las municipalidades no podrán otorgar concesiones en las zonas turísticas, sin que el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo hayan aprobado o elaborado los planos de desarrollo de esas zonas.
Las municipalidades podrán solicitar a esos institutos la elaboración de tales planos.” Para terminar, debe recordarse que las marinas y atracaderos turísticos que se pudieran desarrollar dentro del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo se regirían para su construcción por los trámites establecidos en la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, y su Reglamento, Decreto No. 27030-TUR-MINAE-S-MOPT de 20 de mayo de 1998:
“ARTÍCULO 25.- Proyecto Golfo de Papagayo Lo concerniente a concesiones relativas a las áreas del Proyecto Golfo de Papagayo, regidas por el artículo 74 de la ley citada y la Ley No. 6758, de 4 de junio de 1982, y demás leyes conexas, se regirá por la presente ley salvo que al Instituto Costarricense de Turismo le corresponderá otorgar la concesión.” (Ley No. 7744 de 19 de diciembre de 1997) “Transitorio III.—De conformidad con el transitorio primero de la Ley de Marinas en el área del Proyecto Golfo de Papagayo el otorgamiento de la concesión le corresponderá al Instituto Costarricense de Turismo entendiéndose que se seguirán los mismos trámites ante la CIMAT, estipulados en la Ley Nº 7744 y el presente Reglamento y en cuanto resulte compatible, se aplicará supletoriamente el Reglamento para el otorgamiento de concesiones de este Polo Turístico Papagayo, Decreto Ejecutivo Nº 25439-MPTUR de 27 de agosto de 1996 y sus reformas.” (Transitorio III del Decreto No. 27030-TUR-MINAE-S-MOPT de 20 de mayo de 1998) Resulta de interés, sin embargo, observar que la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT), a la cual le corresponde emitir la resolución técnica en la que se apruebe o rechace el anteproyecto de las obras a ejecutar (artículo 10, inciso b), del Decreto No. 27030), así como el visado de los planos finales de construcción (artículo 33 del mismo Decreto), se encuentra integrada, entre otros miembros, por el jerarca del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, o su representante (artículo 6°, inciso b), de la Ley No. 7744).
CONCLUSION
Mientras no exista normativa expresa atinente al Proyecto Turístico Golfo de Papagayo que disponga de manera distinta, los planos de desarrollos turísticos o urbanos que afecten el área comprendida por dicho proyecto turístico, deben ser aprobados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, de conformidad con el artículo 31 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre.
No obstante, se aclara que las marinas y atracaderos turísticos que se pudieran desarrollar dentro del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo se regirán para su construcción por los trámites establecidos en la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, y su Reglamento, Decreto No. 27030-TUR-MINAE-S-MOPT de 20 de mayo de 1998.
De usted, atentamente, Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes Procurador Agrario
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