Authority of the Colorado Municipal Council to issue permits in mangroves and State Natural HeritageFacultad del Concejo Municipal de Colorado para otorgar permisos en manglares y Patrimonio Natural del Estado

Opinion : 060 of 04/03/2008 C-060-2008 March 4, 2008 Víctor Manuel Fernández Mora Internal Auditor Concejo Municipal de Distrito de Colorado Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official communication of November 8, 2007, received on February 6 of this year, in which you inquire about the authority of the Concejo Municipal de Distrito de Colorado to grant construction permits or permits for the development of various projects beyond those contemplated in Decreto N° 12484 of April 14, 1981 (La Gaceta N° 79 of April 27, 1981) in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of Cerro Gordo, San Buenaventura, in Colorado de Abangares.

In this regard, and without resolving specific situations that are the responsibility of the active Administration, based on the provisions of our Organic Law (Ley Orgánica), Article 3, subsection i), the consultation is addressed in the following terms.

Decreto N° 12484 declared the coastal zone in question a reserve of public utility (reserva de utilidad pública) for the construction of a port intended for the export of cement (Article 1). In its provision 2, it establishes the duty of that Council to refrain from granting concessions (concesiones) and construction permits within that area.

According to the description contained in the Abangares cartographic sheet, scale 1:50000, 3rd Edition, of the Instituto Geográfico Nacional, the area referred to in Decreto 12484 includes, in its extreme eastern and western sectors, significant areas of mangrove (manglar), as well as the Boca Sucia estuary (estero), as recognized in Article 1, paragraph 2 of the cited Decree.

In light of this, it should be recalled that mangroves are coastal ecosystems exclusive to tropical and subtropical areas, with water temperatures above 20°C. The various species have developed anatomical and physiological strategies that allow them to survive in fluctuating conditions of salinity and almost anaerobic soils. For example, they possess salt-secreting glands on the surface of their leaves or filtration mechanisms that prevent the entry of large amounts of salt through their roots. Their pyramidal shape gives them greater stability in unstable soils and allows them greater gas exchange through pores that absorb oxygen from the air during low tide. Some species possess reproductive strategies such as viviparity, which allows the seed to germinate and grow on the mother plant before detaching, or cryptoviviparity, where the seed within a capsule germinates when it finds the appropriate conditions.

They form the base of a food chain, since when their leaves and branches fall into the water, they decompose through the action of temperature, bacteria, and fungi. As a result of that process, nutritious substances are released that provide food to a wide variety of animals, such as fish, crabs, shrimp, and mollusks, and these in turn form part of the diet of other organisms. Mangroves, in turn, are a refuge for the larvae and juveniles of many species of fish and crustaceans; as well as for migratory or permanent birds that find in them an ideal place to nest or live. They act as a stabilizing barrier that prevents coastal erosion and play an important role in the functioning of other adjacent ecosystems, such as seagrasses and coral reefs (SILVA, Margarita, Manglares, Centro de Investigaciones en Ciencias del Mar, Escuela de Biología, Universidad de Costa Rica, in Historia Natural de Golfito, Edited by Jorge Lobo Segura and Federico Bolaños Vives, Santo Domingo de Heredia, Instituto Nacional de Biodiversidad, 2005, pp. 55-56).

The World Conservation Union lists the services provided by coastal wetlands as follows: flood control, saltwater intrusion blockage, transportation routes, maintenance of biodiversity, conservation of wild species, research and education, sediment retention, nutrient retention, toxin removal, maintenance of microclimates, and prevention of the development of acid sulfate soils (Humedales de Mesoamérica. Sitio Ramsar de Centroamérica en México, área de humedales y zonas costeras de la UICN, directors Enrique Laman and Rocío Córdoba, 1999, p.12).

However, excess human population and the intensity of resource use, including urban growth at the limits of the mangrove, threaten its rapid deterioration, and large areas have disappeared (“Inventario de los Humedales en Costa Rica”, MINAE/SINAC – UICN/HORMA, first edition, San José, Costa Rica, 1998, p.174 to 175 and “Manual para la identificación y clasificación de humedales en Costa Rica” MINAE/SINAC – UICN/HORMA, first edition, San José, Costa Rica, 1997, p. 11, cited in pronouncement OJ-019-2006 of February 20, 2006).

The public domain (dominio público) of mangrove areas was enshrined in the Water Law (Ley de Aguas), Nº 276 of August 27, 1942, Articles 1, subsection 2); 3, subsection 3) and 69. And, based on those provisions, the Court of Cassation (Sala de Casación), in judgment 121 of 4:00 p.m. on November 14, 1978, established the criterion that estuaries and saltwater mangroves where they grow form a single real estate unit, regardless of the terms used to designate the portion of saltwater that connects with the sea ("Quebrada", "Estero", in a broad sense, etc.). Also, Law 6043, Article 11, classified the mangroves and estuaries of the continental and insular coastlines and estuaries of the national territory as a public zone (zona pública) “whatever their extension may be.” Regarding the legal regime of coastal wetlands, in pronouncement Nº OJ-122-2000 of November 6, 2000, we stated:

"Mangrove areas are inalienable (inalienables), imprescriptible (imprescriptibles), and not susceptible to private occupation. They constitute a component of estuarine wetland ecosystems, upon which a large number of terrestrial and marine fauna species depend; and where a reduced number of highly fragile plant species grow (Decreto 22550).

Initially with the category of forest reserves and today as wetlands, mangroves are currently protected areas (áreas protegidas), of public domain, they form part of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) since that classification and are under the administration of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía), through the National System of Protected Areas (Sistema Nacional de Áreas Protegidas) and its respective regional Conservation Areas, regulated in various norms (Arts. 11 and 61 of Law 6043; 4 of its Regulation; Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), N° 7554 of October 4, 1995, Arts. 31, paragraphs 1°, subs. h), and 2°; 32 subsec. f); 39 et seq.; Wetlands Convention (Convenio de Humedales), approved by Law 72224 of April 2, 1991; Forestry Law (Ley Forestal), Arts. 1°, 13, 15 and 58 subs. a and b; Decreto 7210-A of July 19, 1977, its amendments up to 23247-MIRENEM of April 20, 1994, which repealed it, and 23247 of April 20, 1994; Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), Arts. 22 and 58 et seq.; Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre), Arts. 2, 7 subs. h, 103, 132, Transitional Provision III; 2° of its Regulation).

In addition to the devastation that follows development, a method frequently used to drain mangroves is drainage or the construction of canals. Therefore, the Organic Law of the Environment, Article 45, provides broad protection and "prohibits activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, desiccation, landfill, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems." And according to Decreto N° 23247, areas that have been provided with mangroves, even if felled, continue to be public domain.

Regarding the foregoing and the importance of mangroves, their regime as public domain assets and the legal impossibility of registering them in the name of private individuals, opinion C-102-96 may be consulted." (Bold print not from the original).

That protection and administration under the responsibility of the Ministry of Environment and Energy requires the protection of the natural resource, freeing it from illegitimate pressures on its tenure and reducing the risks of deterioration or destruction (C-102-1996 and OJ-042-1998), its nature does not permit public use or free transit (OJ-042-1998, OJ-253-2003, C-264-2004 and C-093-2007).

Now, without prejudice to any potential objections regarding the validity and effectiveness of Decreto 12484, it must be noted that mangrove areas and other portions that form part of the Natural Heritage of the State (forests and forest lands (terrenos forestales), among others) could not be included in a regulatory plan (plan regulador) for the purpose of granting concessions by the local government, which is excluded from its administration and usufruct. That Heritage is therefore governed by its specific legislation, under the administrative custody of MINAE.([1]) On this subject, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in judgment N° 2408 of 4:13 p.m. on February 21, 2007, noted:

“…mangroves, (Article 11 of the cited Law), whose incorporation into the public domain dates back to nineteen forty-two, with the Water Law. Likewise, Article 4 of the Regulation of the Law of the maritime-terrestrial zone (Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre) provides that these are assets that are incorporated into the forest heritage (patrimonio forestal) of the State, and are therefore subject to the affectation regime of the Forestry Law.” The cited legal provisions make up the body of law (bloque de legalidad) that every legal operator must observe (Constitution, Article 11; General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), provision 11), and consequently, these regulations are binding on you and therefore of mandatory observance.

Given the circumstances, the Municipal Council must refrain from processing concession requests within the coastal zones that form part of the Natural Heritage of the State, as well as from authorizing works and projects contravening the use and purpose consistent with it (Forestry Law, Articles 1, 13 and 18). Failure to act in accordance with the foregoing may cause you to incur disciplinary and criminal liability.([2])

Sincerely,

Lic. Mauricio Castro Lizano Licda. Silvia Quesada Casares Prosecutor Agrarian and Environmental Area ci: Concejo Municipal de Distrito de Colorado Emel Rodríguez Paniagua Director of the Tempisque Conservation Area (Área de Conservación Tempisque) ([1]) Articles 73 of Law 6043; 13, 14 and 15 of the Forestry Law; 32 of the Organic Law of the Environment; pronouncements OJ-122-2000, C-026-2001, C-210-2002, OJ-253-2003, C-321-2003, OJ-014-2004, OJ-093-2004, C-297-2004, C-339-2004, OJ-056-2005, OJ-022-2006, C-351-2006, C-074-2007 and C-093-2007.

([2]) Penal Code (Código Penal), Articles 331, 332 and 350; Municipal Code (Código Municipal), Nº 7794 of April 30, 1998, Articles 4, subsection c); 13, subsection ñ); 18, subsection d); Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República), Nº 7428 of September 7, 1994, Article 73.

Dictamen : 060 del 04/03/2008 C-060-2008 04 de marzo de 2008 Víctor Manuel Fernández Mora Auditor Interno Concejo Municipal de Distrito de Colorado Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio del 8 de noviembre de 2007, recibido el 6 de febrero del año en curso, mediante el cual consulta sobre la facultad del Concejo Municipal de Distrito de Colorado para dar permisos de construcción o de desarrollo de proyectos diversos a los que contempla el Decreto N° 12484 del 14 de abril de 1981 ( La Gaceta N° 79 del 27 de abril de 1981) en la zona marítimo terrestre de Cerro Gordo, San Buenaventura, en Colorado de Abangares.

Al respecto, y sin resolver situaciones concretas que competen a la Administración activa, con fundamento en lo dispuesto en nuestra Ley Orgánica, artículo 3 inciso i) se evacua la consulta en los siguientes términos.

El Decreto N° 12484 declaró reserva de utilidad pública la zona costera en mención para construir un puerto destinado a la exportación de cemento (artículo 1). En su numeral 2, establece el deber de ese Concejo de abstenerse de otorgar concesiones y permisos de construcción dentro de esa área.

De acuerdo con la descripción contenida en la hoja cartográfica Abangares, escala 1:50000, 3ª Edición, del Instituto Geográfico Nacional, el área a que refiere el Decreto 12484, comprende en sus sectores extremos este y oeste importantes áreas de manglar, así como del estero Boca Sucia, como lo reconoce el artículo 1°, párrafo 2° del citado Decreto.

Ante ello, recuérdese que los manglares son ecosistemas costeros exclusivos de las áreas tropicales y subtropicales, con una temperatura del agua superior a los 20°C. Las diversas especies han desarrollado estrategias anatómicas y fisiológicas, que les permiten sobrevivir en condiciones fluctuantes de salinidad y suelos casi anaeróbicos. Así por ejemplo, poseen glándulas secretoras de sal en la superficie de las hojas o mecanismos de filtración que impiden la entrada de grandes cantidades de sal a través de sus raíces. Su forma de pirámide les da mayor capacidad en suelos inestables y les permite un mayor intercambio de gases a través de poros que absorben el oxígeno del aire durante la marea baja. Algunas especies poseen estrategias reproductivas como la viviparidad, que permite que la semilla germine y crezca en la planta madre antes de desprenderse, o de criptoviviparidad, donde la semilla que está dentro de una cápsula germina cuando encuentra las condiciones adecuadas.

Constituyen la base de una cadena alimentaria, pues al caer al agua sus hojas y ramas, éstas se descomponen por la acción de la temperatura, las bacterias y los hongos. Como resultado de ese proceso, se liberan sustancias nutritivas que proveen alimento a una gran variedad de animales, como peces, cangrejos, camarones y moluscos, y éstos forman también parte del alimento de otros organismos. Los manglares a su vez son refugio para las larvas y juveniles de muchas especies de peces y crustáceos; así como para aves migratorias o permanentes que encuentran en ellos un lugar ideal para anidar o vivir. Actúan como barrera estabilizadora que impide la erosión de la costa y juegan un papel importante en el funcionamiento de otros ecosistemas adyacentes, como pastos marinos y arrecifes de coral (SILVA, Margarita, Manglares, Centro de Investigaciones en Ciencias del Mar, Escuela de Biología, Universidad de Costa Rica, en Historia Natural de Golfito, Editado por Jorge Lobo Segura y Federico Bolaños Vives, Santo Domingo de Heredia, Instituto Nacional de Biodiversidad, 2005, pp. 55-56).

La Unión Mundial para la Naturaleza elenca los servicios que brindan los humedales costeros así: control de inundaciones, bloqueo de aguas saladas, vías de comunicación, mantenimiento de la biodiversidad, conservación de especies silvestres, investigación y educación, retención de sedimentos, retención de nutrimentos, remoción de tóxicos, mantenimiento de microclimas y previenen el desarrollo de suelos ácidos azulfatados (Humedales de Mesoamérica. Sitio Ramsar de Centroamérica en México, área de humedales y zonas costeras de la UICN, directores Enrique Laman y Rocío Córdoba, 1999, p.12).

Sin embargo, el exceso en la población humana y la intensidad de uso de los recursos entre ellos el crecimiento urbano en los límites del manglar amenazan con su rápido deterioro y áreas grandes han desaparecido (“Inventario de los Humedales en Costa Rica”, MINAE/SINAC – UICN/HORMA, primera edición, San José, Costa Rica, 1998, p.174 a 175 y “Manual para la identificación y clasificación de humedales en Costa Rica” MINAE/SINAC – UICN/HORMA, primera edición, San José, Costa Rica, 1997, p. 11, citados en el pronunciamiento OJ-019-2006 de 20 de febrero de 2006).

El domino público de las áreas de manglar lo consagró la Ley de Aguas, Nº 276 de 27 de agosto de 1942, artículos 1, inciso 2); 3, inciso 3) y 69. Y, con base en esas disposiciones, Sala de Casación en sentencia 121 de 16:00 hrs. de 14 de noviembre de 1978, sentó el criterio de que los esteros y man­glares salados donde crecen éstos, forman una sola unidad inmobi­liaria, sin tener relevancia los vocablos bajo los que se deno­mine la porción de agua salada que se conecta con el mar ("Quebrada", "Estero”, en sentido amplio, etc.). También, la Ley 6043, artículo 11, catalogó a los manglares y esteros de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional como zona pública “sea cual fuere su extensión”.

Sobre el régimen jurídico de los humedales costeros en el pronunciamiento Nº OJ-122-2000 del 6 de noviembre del 2000, señalamos:

"Las áreas de mangle son inalienables, imprescriptibles e insusceptibles de ocupación privada. Constituyen un componente de los ecosistemas de humedales estuarios, de los que dependen gran cantidad de especies de fauna terrestre y marina; y donde crece un reducido número de especies vegetales de gran fragilidad (Decreto 22550).

Inicialmente con la categoría de reservas forestales y hoy de humedales, los manglares son en la actualidad áreas protegidas, de dominio público, integran el Patrimonio Natural del Estado desde esa calificatoria y están bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas Protegidas y sus respectivas Áreas de Conservación regionales, regulados en diversas normas (arts.11 y 61 de la Ley 6043; 4 de su Reglamento; Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 de 4 de octubre de 1995, arts. 31, apartes 1°, inc. h), y 2°; 32 inciso f); 39 sigts.; Convenio de Humedales, aprobado por Ley 72224 de 2 de abril de 1991; Ley Forestal, arts. 1°, 13, 15 y 58 incs. a y b; Decreto 7210-A de del 19 de julio de 1977, sus reformas hasta el 23247-MIRENEM de 20 de abril de 1994, que lo derogó y 23247 de 20 de abril de 1994; Ley de Biodiversidad, arts. 22 y 58 sigts.; Ley de Conservación de la Vida Silvestre, arts. 2, 7 inc. h, 103, 132, Transitorio III; 2° de su Reglamento).

A más de las devastaciones que sobrevienen a los desarrollos, un método empleado con frecuencia para desecar manglares es el drenaje o construcción de canales. Por ello, la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 45, dispensa una amplia tutela y "prohíbe las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas".

Y según el Decreto N° 23247 las áreas que han estado provistas de manglar aun taladas continúan siendo de dominio público.

Atinente a lo anterior y a la importancia de los manglares, su régimen de bienes de dominio público e imposibilidad jurídica de inscribirlos a nombre de particulares puede consultarse el dictamen C-102-96." (La negrita no es del original).

Esa tutela y administración a cargo del Ministerio del Ambiente y Energía exige la protección del recurso natural, liberándolo de presiones ilegítimas sobre su tenencia y la reducción de los riesgos de deterioro o destrucción (C-102-1996 y OJ-042-1998), su naturaleza no permite un uso público ni un libre tránsito (OJ-042-1998, OJ-253-2003, C-264-2004 y C-093-2007).

Ahora bien, sin perjuicio de eventuales reparos sobre la vigencia y validez del Decreto 12484, cabe advertir que no podrían incluirse en un plan regulador las áreas de manglar y demás porciones que integran el Patrimonio Natural del Estado (bosques y terrenos forestales, entre otros), a efecto de otorgar concesiones por parte del gobierno local que está excluido de su administración y usufructo. Ese Patrimonio se rige entonces por su legislación específica, bajo recaudo administrativo del MINAE.([1]) Sobre la temática, la Sala Constitucional en sentencia N° 2408 de 16:13 hrs. del 21 de febrero de 2007, apuntó:

“…los manglares, (artículo 11 de la citada Ley), cuya incorporación al demanio público data de mil novecientos cuarenta y dos, con la Ley de Aguas. Asimismo, el artículo 4 del Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre estatuye que éstos son bienes que se incorporan al patrimonio forestal del Estado, por lo que se sujetan al régimen de afectación de la Ley Forestal.” Las disposiciones legales citadas integran el bloque de legalidad que debe observar todo operador jurídico (Constitución Política, artículo 11; Ley General de la Administración Pública, numeral 11), y en consecuencia, esa normativa les resulta vinculante y por ende de obligatoria observancia.

Así las cosas, debe abstenerse el Concejo Municipal de tramitar solicitudes de concesión dentro de las zonas costeras que integran el Patrimonio Natural del Estado, así como autorizar obras y proyectos contraviniendo el uso y destino acorde con aquél (Ley Forestal, artículos 1, 13 y 18). La omisión de actuar conforme a lo indicado, puede hacerlos incurrir en responsabilidades disciplinarias y penales.([2])

Atentamente,

Lic. Mauricio Castro Lizano Licda. Silvia Quesada Casares Área Agraria y Ambiental ci: Concejo Municipal de Distrito de Colorado Emel Rodríguez Paniagua Director del Área de Conservación Tempisque ([1]) Artículos 73 de la Ley 6043; 13, 14 y 15 de la Ley Forestal; 32 de la Ley Orgánica del Ambiente; pronunciamientos OJ-122-2000, C-026-2001, C-210-2002, OJ-253-2003, C-321-2003, OJ-014-2004, OJ-093-2004, C-297-2004, C-339-2004, OJ-056-2005, OJ-022-2006, C-351-2006, C-074-2007 y C-093-2007.

([2]) Código Penal, artículos 331, 332 y 350; Código Municipal, Nº 7794 del 30 de abril de 1998, artículos 4, inciso c); 13, inciso ñ); 18, inciso d); Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nº 7428 de 7 de setiembre de 1994, artículo 73.