Water Resources Bill — scope of public domain over springs and protection areasProyecto de Ley del Recurso Hídrico — alcance de la demanialidad de fuentes y áreas de protección

Legal Opinion: 179 - J of 12/23/2004 OJ-179-2004 December 23, 2004 Licda. Hannia M. Durán Area Head Special Permanent Environmental Commission Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your communication of December 3 of this year, by which we are consulted on the substitute text of the draft "Ley del Recurso Hídrico," expediente No. 14.585.

It is worth mentioning that regarding draft 14.585 we have issued two prior legal opinions, numbers O.J.-092-2002 of June 13 (folios 768-792) and OJ-104-2002 of July 18, both from 2002. Therefore, there are rules and principles analyzed in those pronouncements that must be kept in mind, without prejudice to what we will comment on further below.

I. Public domain (afectación demanial) of areas contiguous to springs (nacientes) predates the 1942 Ley de Aguas

Article 4, subsection 4) of the draft provides:

"ARTICLE 4.- Legal nature of waters The following are public domain assets without prejudice to provisions in other laws: ...

• 4)The lands surrounding springs (nacientes), catchment sites, or water supply intakes for human consumption within a perimeter of not less than two hundred meters in radius, also the recharge zone, whether forested or not, that protects or should protect the set of lands where water infiltration occurs, as well as those that provide a base for supply sources or permanent courses of the same waters, except those holding legitimate property title acquired..." However, the public domain designation (afectación demanial) of areas contiguous to springs (nacientes) that supply water to a population, or that it is advisable to reserve for such purpose, predates the Ley de Aguas No. 276 of August 26, 1942.

Thus, we have that the attribute of public domain for zones adjoining springs (manantiales) was already in place in the Código Fiscal, amended by Law No. 11 of October 22, 1926 (article 510, subsection 3), a condition reiterated in the Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 of January 10, 1939 (article 7).

On this matter, in legal opinion No. OJ-064-2002 of April 30, 2002, we noted:

"I. LEGAL REGIME OF AREAS CONTIGUOUS TO SOURCES PROVIDING DRINKING WATER As this Attorney General's Office has explained on several occasions, the Costa Rican legislator, considering the importance of areas contiguous to sources providing drinking water and for ensuring that resource, has attributed the character of public domain to them in various regulations, such as article 7, subsection c), of the Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 of October 14, 1961:

'Article 7.- As long as the State, by its own will or by indication of the Ministry of Agriculture or the Instituto de Desarrollo Agrario, considering reasons of national convenience, does not determine the lands that must remain under its domain, the following shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by denouncement or possession, except those that were under private domain, with legitimate title:

• c)The lands of islands, those located on the banks of rivers, streams and, in general, of all sources in river basins (cuencas) or watersheds (hoyas hidrográficas) where springs (manantiales) emerge, or where any water courses from which a population is supplied originate or have their headwaters, or that it is advisable to reserve for the same purpose. On flat lands or those with a slight slope, a strip of two hundred meters on either side of said rivers, springs (manantiales), or streams shall be considered inalienable; and in river basins (cuencas) or watersheds (hoyas hidrográficas), a strip of land of three hundred meters on either side of the maximum depression, along the entire line, measured from the nearest highest elevation;' (emphasis ours).1 This precept was already regulated in the Código Fiscal, pursuant to the amendment by Law No. 11 of October 22, 1926 (article 510, subsection 3) and in the Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 of January 10, 1939 (article 7); and it is also taken up, in its own way, in numeral 31 of the Ley de Aguas, No. 276 of August 27, 1942, in the following terms:

'The following are declared as domain reserves in favor of the Nation:

• a)The lands surrounding catchment sites or supply intakes of drinking water, within a perimeter of not less than two hundred meters in radius; b) The forest zone that protects or should protect the set of lands where infiltration of drinking water occurs, as well as that which provides a base for watersheds (cuencas hidrográficas) and margins of deposits, supply sources, or permanent courses of the same waters.' 2 The phrase in subsection a) just transcribed, which establishes a public domain strip 'of not less than two hundred meters in radius,' reconciles this rule with the provisions of article 7, subsection c) of the Ley de Tierras y Colonización (see in this sense, from this Attorney General's Office, pronouncements OJ-033-95 of September 20, 1995 and C-295-2001 of October 25, 2001)." In accordance with the foregoing, for the purpose of this commentary, it is recommended to establish Law No. 11 of October 22, 1926 as the rule that previously designated these lands as public domain.

II. Springs (Manantiales)

They are defined in article 3, subsection 9), as the "natural outcropping in appreciable quantity and permanent exposure of groundwater throughout the hydrological year." Therefore, it excludes intermittent springs (manantiales intermitentes), which are nonetheless public domain (article 3, subsection 5). Note also that the waters of lakes, lagoons, estuaries (esteros), wetlands, and channels are public domain, whether permanent or not (article 4, subsection 3). Consequently, when conceptualizing springs (manantiales), the variable of intermittent exposure must also be incorporated.

III. Navigable Rivers

In article 4, after subsection 5), it indicates that rivers will be navigable "as far as the tides are markedly noticeable." However, the navigability of a river depends not only on the influence of tides, but also on its channel and flow, which can be increased by collecting waters from other rivers, and therefore, it may be navigable upstream where the tides do not even reach.

IV. Aquifer recharge areas and water resource protection areas

Numeral 9, subsection f), establishes that the Dirección Nacional del Recurso Hídrico is responsible for delimiting aquifer recharge areas. These zones are not defined in article 3. For this purpose, it may be useful to incorporate the term provided in article 3, subsection l) of the Ley Forestal, when it classifies them as:

"Surfaces in which infiltration occurs that feeds aquifers and river channels, according to delimitation established by the Ministry of Environment and Energy (MINAE) on its own initiative or at the request of interested organizations, after consultation with the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, or another technically competent entity in water matters." Likewise, regarding protection areas, it is advisable to delve into the discussion of whether the alignments for construction purposes continue to correspond to the Instituto de Vivienda Nacional y Urbanismo (INVU), as established in article 34, second paragraph of the Ley Forestal, whose precept is repealed by article 182, subsection 3) of the draft bill under consultation.

V. Water plans (Planes Hídricos)

In order for there to be consistency in the terminology used, the mention of "Planes Hidrológicos de Cuenca" contained in subsection 1 of article 28 must be modified to "Planes Hídricos de Cuenca," as established in the first paragraph of the numeral in question for the National Plan.

For, as we noted in legal opinion No. OJ-262-2003 of December 16, 2003, the term "water resources" (hídrico) is broader than "hydrological" (hidrológico) because it contains "The total surface, subterranean, or atmospheric waters that can be used in some way for the benefit of man. New water resources are also included." The latter being understood as "the quantity of water useful for the benefit of man generated by modern technology. Example: Desalination of marine waters, regenerated waters, melting of icebergs, etc." (Extracted from the Environmental Glossary, Web Page: http://www.estrucplan.com.ar. The term hydrological only encompasses surface waters from the geological point of view; that is, their properties, distribution, and circulation across continents. (Dictionary of the Royal Spanish Academy).

VI. Environmental discharge levy (Canon Ambiental por Vertidos)

Numeral 37 provides that the discharge parameters subject to the levy, the collection and reception procedures, and the amount to be paid will be established by regulation.

However, it does not specify whether by regulatory means or administrative resolution, geographic units or control zones for the application of the levy may be established, as in the first scenario, provided for by the Reglamento de creación de Canon Ambiental por Vertidos, Decreto Nº 31176 of April 22, 2003, articles 20 and 21 (La Gaceta No. 122 of June 26, 2003); and in the second, the resolution of the Ministry of Environment and Energy (MINAE), No. R-082-MINAE of 8:00 hrs on March 11, 2004 (La Gaceta No. 71 of April 13, 2004).

The cited Resolution R-082-MINAE sets the period for the application of the first phase of the environmental discharge levy (canon ambiental por vertido) as the period from June 26, 2004, to June 27, 2005, without noting that the Regulation is effective as of January 1, 2005 (article 35, amended by Decreto No. 31858 of June 2, 2004, article 3, La Gaceta No. 127 of June 30, 2004).

VII. Financial Resources

Article 44, subsection 2), b.1), allocates resources to the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal for the payment of environmental services (Pago de Servicios Ambientales) in indigenous territories to their possessors, provided they are authorized by the body that legitimately represents them or by the Instituto de Desarrollo Agrario (INDER).

The mention of the IDA is not justified and must be eliminated.

VIII. Use of Water Resources

The granting of concessions in national parks and biological reserves, or in any other wilderness area of absolute protection created in the future is prohibited (article 53). However, when listing the requirements for the concession application, article 59, subsection 8), mentions the cadastral map of the lands where the resource will be used, and omits requiring certification from the Ministry of Environment and Energy (MINAE) determining whether the land is located inside or outside a national park or a biological reserve for the purpose of applying the prohibition contained in the cited numeral 53.

Given this, article 59 must contain the certification to be issued by the corresponding department of the Ministry of Environment and Energy (MINAE) regarding the location of the requested area with respect to the wilderness areas that prohibit the granting of the concession.

IX. Protection Areas and Limitations

Article 117 lists in eight subsections the various protection areas for the water resource. Numeral 118 indicates the type of limitations that will govern for each of the protection areas, but erroneously refers to the subsections of the preceding article with letters, when that article expresses them with numbers.

Likewise, the second paragraph of article 118 does not contemplate the prohibition on tree and vegetation cutting for the protection area contemplated in subsection 1 of article 117, cited in numeral 118, first paragraph as subsection a), which leads to a serious lack of protection, since it deals precisely with the extensions of land bordering permanent or intermittent springs (nacientes) within a radius of one hundred meters measured horizontally.

X. Buffer Zones (Zonas de Amortiguamiento)

For the purposes of applying the provision in article 160, subsection 3), which establishes as a serious infraction the undertaking of unauthorized activities within buffer zones (zonas de amortiguamiento) adjacent to protection areas, it is advisable to add in numeral 119 whether these zones will have any extension, or failing that, which body will establish them.

Cordially, Lic. Mauricio Castro Lizano Licda. Meylin Gutiérrez Méndez Assistant Attorney General Agrarian and Environmental Area 1 For determining when land is flat or steep, the provision of article 2 of the Reglamento a la Ley Forestal, Decreto Ejecutivo No. 25721 of October 17, 1996, may be used: "Steep lands: Those that have an average slope greater than forty percent." The Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, No. 29375 of August 8, 2000, defines river basin (cuenca hidrográfica) as "the geographical area whose surface waters drain into a common drainage system or hydrological network, in turn converging into a larger channel, which may flow into a main river, lake, swamp, marsh, reservoir, or directly into the sea. It is delimited by the water divide line and may constitute a unit for the integral planning of socioeconomic development and the use and conservation of water, soil, flora, and fauna resources." (article 6).

2 Although this text is effectively a copy of article 2 of Law No. 16 of October 30, 1941.

Opinión Jurídica : 179 - J del 23/12/2004 OJ-179-2004 23 de diciembre del 2004 Licda. Hannia M. Durán Jefa de Área Comisión Permanente Especial de Ambiente Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su escrito del 3 de diciembre del año en curso, mediante el cual se nos consulta el texto sustitutivo proyecto “Ley del Recurso Hídrico”, expediente No. 14.585.

Cabe mencionar que sobre el proyecto 14.585 hemos vertido dos opiniones jurídicas anteriores, números O.J.-092-2002 del 13 de junio (folios 768-792) y OJ-104-2002 del 18 de julio, ambas del 2002. Por ello, hay normas y principios analizados en esos pronunciamientos que han de tenerse presentes, sin perjuicio de lo que comentaremos más adelante.

I. Afectación demanial de las áreas contiguas a las nacientes es anterior a la Ley de Aguas de 1942

El artículo 4, inciso 4) del proyecto dispone:

"ARTÍCULO 4.- Naturaleza jurídica de las aguas Son bienes de dominio público sin perjuicio de lo dispuesto en otras leyes: …

• 4)Las tierras que circunden las nacientes, sitios de captación o tomas surtidoras de agua para consumo humano en un perímetro no menor de doscientos metros de radio, también la zona de recarga sea esta forestal o no que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas, así como el de los que dan asiento a fuentes surtidoras o curso permanente de las mismas aguas, salvo aquellas que ostenten título de propiedad legítima adquirido No obstante, la afectación demanial de las áreas contiguas a las nacientes que surten de agua a una población, o que conviene reservar con tal fin antecede a la Ley de Aguas Nº 276 del 26 de agosto de 1942.

Así, tenemos que el atributo de dominio público de las zonas colindantes a los manantiales ya databa en el Código Fiscal, reformado por Ley No. 11 de 22 de octubre de 1926 (artículo 510, inciso 3º), condición reiterada en la Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939 (artículo 7º).

Sobre el particular, en opinión jurídica Nº OJ-064-2002 del 30 de abril del 2002, apuntamos:

"I. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ÁREAS CONTIGUAS A FUENTES PROVEEDORAS DE AGUA POTABLE Como se ha expuesto por esta Procuraduría en varias oportunidades, el legislador costarricense, atendiendo a la trascendencia de las áreas contiguas a las fuentes proveedoras de agua potable y para el aseguramiento de ese recurso, les ha atribuido carácter de dominio público en diversas normas, así el artículo 7, inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización, Nº 2825 de 14 de octubre de 1961:

"Artículo 7º.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Desarrollo Agrario, atendiendo razones de conveniencia na­cional, no determine los terrenos que deban mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estu­vieren bajo el dominio privado, con título legítimo, los siguientes:

• c)Los terrenos de las islas, los situados en las márgenes de los ríos, arroyos y, en general, de todas las fuentes que estén en cuencas u hoyas hidrográficas en que broten manan­tiales, o en que tengan sus orígenes o cabeceras cualquiera cursos de agua de los cuales se surta alguna población, o que convenga reservar con igual fin. En terrenos planos o de pequeño declive se considerará inalienable una faja de dos­cientos metros a uno y otro lado de dichos ríos, manantiales o arroyos; y en las cuencas u hoyas hidrográficas, una faja de terreno de trescientos metros a uno y otro lado de la depresión máxima, en toda la línea, a contar de la mayor altura inmediata;" (el destacado es nuestro).1 Este precepto ya se encontraba regulado en el Código Fiscal, según reforma de Ley No. 11 de 22 de octubre de 1926 (artículo 510, inciso 3º) y en la Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939 (artículo 7º); y se retoma también, a su manera, en el numeral 31 de la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942, en los siguientes términos:

“Se declaran como reserva de dominio a favor de la Nación:

• a)Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio; b)La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables, así como el de los que dan asiento a cuencas hidrográficas y márgenes de depósito, fuentes surtidoras o curso permanente de las mismas aguas.” 2 La frase del inciso a) recién transcrito, que establece una franja demanial “no menor de doscientos metros de radio” compatibiliza esta norma con lo dispuesto por el artículo 7, inciso c) de la Ley de Tierras y Colonización (ver en ese sentido, de esta Procuraduría, los pronunciamientos OJ-033-95 del 20 de setiembre de 1995 y C-295-2001 del 25 de octubre del 2001)." Conforme a lo expuesto, para el propósito de comentario se recomienda establecer como norma que afectó anteriormente esos terrenos al dominio público la Ley No. 11 de 22 de octubre de 1926.

II. Manantiales

Son definidos en el artículo 3 inciso 9), como el "afloramiento natural en cantidad apreciable y exposición permanente de agua subterránea a lo largo del año hidrológico". Por ende excluye a los manantiales intermitentes, que aún así son de dominio público (artículo 3, inciso 5). Nótese también que las aguas de los lagos, lagunas, esteros, humedales y cauces son de dominio público, sean permanentes o no (artículo 4, inciso 3). En consecuencia, al conceptualizarse a los manantiales ha de incorporarse también la variable de exposición intermitente.

III. Ríos navegables

En el artículo 4, luego del inciso 5), señala que los ríos serán navegables "hasta donde sean marcadamente sensibles las mareas". Sin embargo, la navegabilidad de un río no solo depende de la influencia de las mareas, sino también de su cauce y caudal, que pueden verse incrementados con la recolección de las aguas de otros ríos, y por tanto, ser navegables aguas arriba donde incluso no lleguen las mareas.

IV. Áreas de recarga acuífera y de protección del recurso hídrico

El numeral 9 inciso f), establece que la Dirección Nacional del Recurso Hídrico le compete delimitar las áreas de recarga acuífera. Esas zonas no están definidas en el artículo 3. Al efecto puede ser de utilidad incorporar el término previsto en el artículo 3, inciso l) de la Ley Forestal, cuando las cataloga como:

"Superficies en las cuales ocurre la infiltración que alimenta los acuíferos y cauces de los ríos, según delimitación establecida por el Ministerio del Ambiente y Energía por su propia iniciativa o a instancia de organizaciones interesadas, previa consulta con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento u otra entidad técnicamente competente en materia de aguas".

Igualmente, con respecto a las áreas de protección conviene profundizar en la discusión de si los alineamientos para efectos de construcción siguen correspondiendo al Instituto de Vivienda Nacional y Urbanismo, como lo establece el artículo 34, párrafo segundo de la Ley Forestal, cuyo precepto es derogado por el artículo 182, inciso 3) del proyecto en consulta.

V. Planes hídricos

A fin de que haya concordancia en la terminología utilizada, ha de modificarse la mención a los "Planes Hidrológicos de Cuenca" contenidos en el inciso 1º del artículo 28, por el de "Planes Hídricos de Cuenca", como lo establece el primer párrafo del numeral en mención para el Plan Nacional.

Pues, como apuntamos en la opinión jurídica Nº OJ-262-2003 del 16 de diciembre del 2003, el concepto "hídrico" es más amplio que el "hidrológico" por contener "El total de las aguas superficiales, subterráneas o atmosféricas que pueden ser utilizadas de alguna forma en beneficio del hombre. También se incluyen los recursos hídricos nuevos”. Entendiéndose por éstos últimos, “la cantidad de agua útil para beneficio del hombre generado por la tecnología moderna. Ejemplo: Desalinización de aguas marinas, aguas regeneradas, derretimiento de iceberg, etc.).” (Extraído del Glosario Ambiental, Página Web: http://www.estrucplan.com.ar. El término hidrológico, tan sólo abarca las aguas superficiales desde el punto de vista geológico; es decir, sus propiedades, distribución y circulación por los continentes. (Diccionario de la Real Academia Española).

VI. Canon ambiental por vertidos

El numeral 37 dispone que por reglamento se fijarán los parámetros de vertido sujetos al canon, los procedimientos de cobro y de recaudación y el monto a pagar.

Empero, no precisa si por la vía reglamentaria o resolución administrativa, podrán establecerse unidades geográficas o zonas de control para la aplicación del canon, como en el primer supuesto, lo preveé el Reglamento de creación de Canon Ambiental por Vertidos, Decreto Nº 31176 del 22 de abril del 2003, artículos 20 y 21 (La Gaceta Nº 122 del 26 de junio del 2003); y en el segundo, la resolución del Ministerio del Ambiente y Energía, Nº R-082-MINAE de las 8:00 hrs del 11 de marzo del 2004 (La Gaceta Nº 71 del 13 de abril del 2004).

La citada Resolución R-082-MINAE, fija como período para la aplicación de la primera fase de aplicación del canon ambiental por vertido, el período comprendido del 26 de junio del 2004 al 27 de junio del 2005, sin advertir que el Reglamento rige a partir del 1º de enero del 2005 (artículo 35, reformado por el Decreto Nº 31858 del 2 de junio del 2004, artículo 3, La Gaceta Nº 127 del 30 de junio del 2004).

VII. Recursos financieros

El artículo 44, inciso 2), b.1), destina recursos al Fondo Nacional de Financiamiento Forestal para el pago de servicios ambientales en los territorios indígenas a sus poseedores, siempre que fueren autorizados por el órgano que los represente legítimamente o por el Instituto de Desarrollo Agrario.

La mención al IDA no se justifica y debe eliminarse.

VIII. Aprovechamiento del recurso hídrico

Se prohíbe el otorgamiento de concesiones en parques nacionales y reservas biológicas, o en cualquier otra área silvestre de protección absoluta que se cree en el futuro (artículo 53). Sin embargo, al enumerarse los requisitos para la solicitud de concesión, el artículo 59 inciso 8), menciona el plano catastrado de los terrenos donde se aprovechará recurso, y omite requerir la certificación del Ministerio del Ambiente y Energía que determine si el terreno se localiza dentro o fuera de un parque nacional o una reserva biológica para efecto de aplicar la prohibición contenida en el citado numeral 53.

Ante ello, el artículo 59 debe contener la certificación a expedir por el departamento correspondiente del Ministerio del Ambiente y Energía sobre la ubicación del área solicitada con respecto a las áreas silvestres que vedan el otorgamiento de la concesión.

IX. Áreas de protección y limitaciones

El artículo 117 cita en ocho incisos las diversas áreas de protección para el recurso hídrico. El ordinal 118 señala el tipo de limitaciones que regirán para cada una de las áreas de protección, pero erróneamente hace mención a los incisos del artículo que le antecede con letras, cuando aquel los expresa con números.

Asimismo, el segundo párrafo del artículo 118, no contempla la prohibición de corta de árboles y vegetación para el área de protección contemplada en el inciso 1º del artículo 117, citado en el numeral 118, párrafo primero como el inciso a), lo cual acarrea una grave desprotección, pues se trata precisamente de las extensiones del terreno que bordean las nacientes permanentes o intermitentes en un radio de cien metros medidos horizontalmente.

X. Zonas de amortiguamiento

Para los efectos de aplicar lo dispuesto en el artículo 160, inciso 3), que establece como infracción grave la de realizar actividades no autorizadas dentro de las zonas de amortiguamiento colindantes con las áreas de protección, es recomendable agregar en el numeral 119 si esas zonas tendrán alguna extensión, o en su defecto, cuál órgano las establecerá.

Cordialmente, Lic. Mauricio Castro Lizano Licda. Meylin Gutiérrez Méndez Procurador Adjunto Area Agraria y Ambiental [1] Para la determinación de cuándo un terreno es plano o que­brado, puede estarse a lo indicado por el artículo 2º del Regla­mento a la Ley Forestal, Decreto Ejecutivo No. 25721 de 17 de octubre de 1996: “Terrenos quebrados: Son aquellos que tienen una pendiente promedio superior al cuarenta por ciento”. El Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, No. 29375 del 8 de agosto del 2000, define cuenca hidrográfica como “el área geográfica cuyas aguas superficiales vierten a un sistema de desagüe o red hidrológica común, confluyendo a su vez en un cauce mayor, que puede desembocar en un río principal, lago, pantano, marisma, embalse o directamente en el mar. Está delimitada por la línea divisoria de aguas y puede constituir una unidad para la planificación integral del desarrollo socioeconómico y la utilización y conservación de los recursos agua, suelo, flora y fauna.” (artículo 6).

2 Si bien es cierto, este texto viene a ser una copia del artículo 2° de la Ley No. 16 de 30 de octubre de 1941.