Closure of Children's Play Areas in Urban DevelopmentsCierre de áreas de juegos infantiles en urbanizaciones

Opinion : 230 of 23/08/2001 ( CLARIFIES ) C-230-01 August 23, 2001 Mrs. Vilma Verónica Morales Pinto and others Urbanización Inmaculada Concepción Lagunilla. Barreal de Heredia Fax No. 280-95-76 Dear Sirs and Mesdames:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I am responding to your submission through which you file an appeal for review against Opinion C-166-2001, of May 17 last.

The opinion was issued in response to a consultation by the Municipal Mayor of Heredia, regarding the possibility of closing children's play areas in residential developments (urbanizaciones). It concludes that these public areas must "fulfill the current urban development requirement, which obligates the developer (urbanizador) to deliver it properly closed, whether with a mesh fence, wall, or other system, in such a way as to guarantee the safety of the users." "If the developer did not do it, the corresponding Municipality may well do it," since "such areas are under municipal domain in the manner provided by Article 44 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana)." The disagreement lies in the fact that closing the children's park of the Urbanización Real Santamaría in the manner intended would leave the children and residents of the nearby Urbanización Inmaculada Concepción without immediate access; to reach it, they would have to travel a long way. The closure, they add, would deny them the use and enjoyment of the park, becoming an irrational, disproportionate, and discriminatory measure, as they would be treated unequally compared to the residents of Real Santamaría, who do have direct access.

To respond to the request, we examine the aspects relating to the standing of the appellants, our advisory work in specific cases, and the possibility of reconsideration ex officio, following an analysis of the legal regime governing children's play areas.

I.- LACK OF STANDING OF THE APPELLANTS First of all, it must be clarified that according to its Organic Law, the Attorney General's Office (Procuraduría) is the superior consultative body of the Public Administration. Therefore, it is the bodies of the latter, through the heads of the different administrative levels, that may consult the criteria of this Institution on generic legal questions. In this regard, the opinion issued is mandatory, and the pronouncements constitute administrative jurisprudence (arts. 1, 2, 3 subsection b, and 4).

Accordingly, the appeal for reconsideration to be filed within the eight days following receipt of the opinion is granted in favor of the "consulting body," and not of private individuals. This is without prejudice to the Attorney General's Office, when it deems there is merit to do so, reconsidering its opinions and pronouncements ex officio (arts. 3, subsection b), and 4 ibid).

By reason of the foregoing, the "review" proposed must be dismissed, as the petitioners lack standing to file the appeal. However, a new study of the question is made, for the sake of a broad examination and to weigh the merit of a possible reconsideration ex officio.

II.- IMPROPRIETY OF RESOLVING SPECIFIC CASES BY MEANS OF AN OPINION To the foregoing it is added that matters pertaining to administrative bodies with special competence are excluded from the consultation process (art. 5 of our Organic Law); a situation in which those pending resolution before the various instances find themselves, since by means of a binding opinion we would substitute the will of the active Administration, which is improper and distorts the nature of the advisory function of the Attorney General's Office, as has been repeatedly stated.

The impossibility of resolving the substance of the matter now under discussion leads us to make general guiding considerations in the unofficial re-examination, disregarding the specific case, the resolution of which is the exclusive purview of the Municipality.

Moreover, it should be emphasized that the consultation formulated by the Municipality and its discharge were done in a general manner, without us interfering in the situation of interest.

III.- LEGAL REGIME OF CHILDREN'S PLAY AREAS III.1) CONCEPT Children's play areas or children's parks are open spaces, not buildable, for public use, with a predominance of green zones (lawn, tree formations, shrubs, etc.), intended for the recreation of the child population, especially, with the provision of a suitable set of facilities and works to make the site pleasant and create the conditions that favor various games: swings (columpios or hamacas), slides, trapezes, etc.

The proper equipping of the areas under discussion includes games, pavements, sidewalks, fences, tree planting, benches, etc. (Regulations for the National Control of Subdivisions and Residential Developments (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), art. III.3.6.2.5). It is also stipulated that the "games must be suitable for the area, durable, and safe" (art. III.3.6.2.6 ibid.).

In general, the conditioning of a park can vary depending on whether it is an urban park, a sports park, a school park, a nursery school garden, or for small or non-school-age children (Cf. on the subject: Alomar, Gabriel. Sociología urbanística. Ed. Aguilar. Madrid. 1961, pg. 82 ff, and arts. III.3.6.2.8 and III.3.6.2.9 of the Regulations for the National Control of Subdivisions and Residential Developments).

Children's play areas tend to secure the enjoyment of an adequate environment for the development of the person; to contribute to improving the quality of life of users and the beautification of residential developments. In this sense, it finds support in the postulates of Article 50 of the Constitution, which "imposes on the authorities the obligation to ensure the conservation of that healthy environment, which in turn opens up the possibilities of recreation and leisure for persons, rights all covered by the constitutional principle under analysis" (Constitutional Chamber (Sala Constitucional), resolution 2000-05059).

In addition to recreation, in the opinion of the Superior Court for Contentious-Administrative Matters (Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo), a program of parks, gardens, green zones, and sports areas for public use satisfies important community needs regarding the well-being of the urban population, the protection of children and the environment, and the aesthetics and ornamentation of cities (resolution number 5579 of 1982, which cites several precedents).

It must not be forgotten that "urban planning is the integral process of analyzing and formulating plans and regulations on urban development, aimed at ensuring the safety, health, comfort, and well-being of the community" (Urban Planning Law, Article 1). Lofty aims elevated to the rank of law that "the municipalities, nor any body, may evade, much less ignore, for any reason when residential developments are involved, whether in areas to be developed or concerning impacts on existing ones." (Superior Court for Contentious-Administrative Matters, First Section, resolution number 5579 at 10:50 a.m. on May 25, 1982).

III.2) INCLUSION WITHIN GREEN ZONES Children's play areas form part of the green zone category, defined as "open, grassy, or wooded areas, for communal public use, intended for recreation" (Construction Regulations (Reglamento de Construcciones), art. I.3); a concept taken from the Glossary of Terms of the INVU, incorporating the ornamental function (Ed. 1984, pgs. 12 and 71; Attorney General's Opinion C-073-87). According to the Regulations for the National Control of Subdivisions and Residential Developments, the portion of the area located within the residential development must be destined primarily for children's games, at a rate of ten square meters per lot or family, and for a park (articles III.3.6.1, III.3.6.2.1, and III.3.6.2.8). In children's play and park areas, preference must be given to fruit trees, and the trees to be used must include species with showy flowering (art. III.2.9.1 in fine and III.3.6.2.4 ibid).

On the public domain nature or destination for public use of green zones, ownership, and administration by municipal entities, the Constitutional Chamber has ruled, among others, in decisions (votos) 4205-96, 05403-98, and this Institution in Opinions C-068-87, C-073-87, C-045-93, C-009-94, C-259-95, C-053-2001, and in Legal Opinion OJ-053-96).

Regarding the issue under study, it is also worth mentioning the Barcelona Municipal Building Ordinances, of January 27, 1958, which includes within the concept of green spaces "Small gardens and spaces for children's play; rest gardens for adults; play and sports fields for youth and adults (sports zones); urban gardens and parks and recreational zones." (Second Part, Ch. IV, cited in Gómez Ferrer-Morant, R., Las zonas verdes y los espacios libres como problema jurídico. Tecnos. Madrid. 1971, pg. 66).

III.3) LEGAL BASIS Urban property "is a delimited property" (Constitutional Chamber, decisions 4857-96, 4856-96, and 08510-98). A relevant aspect that residential development entails is that of public services and infrastructure (dotaciones públicas) (On the concept of use for public services/infrastructure (uso dotacional), cf.: Del Arco Torres, M. A. and Pons Gonzáles M, Diccionario de Derecho Urbanístico, s/e, Diccionario de Derecho Urbanístico. Granada. 1998, pg. 405). The owner of urban and developable land must transfer to the responsible public entity, obligatorily and free of charge, the necessary land surfaces for public use, under the terms established by law and in proportion to the lots resulting from the parcelization. The urban planning elements of public infrastructure or that determine the basic structure of land management encompass the general systems of communications (roads); open spaces (public urban parks, sports parks, and similar facilities; community equipment, etc.).

These development costs to be assumed by the owner are conceived as "compensation, within the limits implied by the increased value determined by the transformation of land into building plots or the improvement of its building conditions." (Gómez Ferrer, ob. cit. pgs. 94 ff and 141 ff. De la Serna, Ma. N., Dotación pública, in Enciclopedia Jurídica Básica. Civitas. Madrid. 1995, pg. 2618. Leal Maldonado, J. and another, Los espacios colectivos en la ciudad: planificación de usos y servicios. Instituto de Territorio y Urbanismo. Madrid. 1988, pg. 68. Sanz Boixareu, La distribución de los beneficios y cargas del planeamiento y el aprovechamiento del medio, in Revista de Derecho Urbanístico No. 54, Madrid. Badell Madrid, R., Contribuciones municipales por razones de interés urbanístico. Universidad Central de Venezuela, s/e., among others).

In our country, the legal basis for children's play areas lies in the obligation imposed by Article 40 of the Urban Planning Law (with the interpretation made by the Constitutional Chamber in decision 4205-96) on every developer to transfer, free of charge for public use and municipal domain, the areas dedicated to parks and community facilities, in the percentage specified therein, with their conditioning (art. 40, paragraphs 1, 2, and in fine, and 44 ibid). A rule that is developed and complemented by the corresponding local regulatory plans, which the canton of Heredia does not yet have, according to certification sent by the Municipality, and the Regulations for the National Control of Subdivisions and Residential Developments of the INVU (Vid., art. 21, subsection 2, and Transitory Provision II of the Urban Planning Law; arts. III.3.6 and III.3.6.2.1 of the cited Regulations, and decisions of the Constitutional Chamber, decisions 4857-96, 4856-96, 4856-96, 08510-98, and 04916-99).

For the Constitutional Chamber, this free transfer of land to the municipalities, for the purpose of using it for community services, such as public roads and green zones, which will be used to build parks, gardens, recreational centers, etc., "must be situated as a kind of counterpart owed by the developer for the greater value that the development or parceling process will give to the urbanized land." It is "a contribution in kind in urban planning law, as a mechanism to ensure that the increased value (plusvalía) that properties acquire due to the development or subdivision reverts to the community" (judgment 4205-96, considerando XX).

Its purpose, the Regulations for the National Control of Subdivisions and Residential Developments state, is "to revalue said areas and demand their provision in relation to the real needs for a growing population whose services are not foreseen" (art. III.3.6).

III.2) COMMON PUBLIC USE The public use of children's play areas is enshrined in the Urban Planning Law, art. 40, in harmony with art. 43, concerning the dedication to public domain (afectación a dominio público), and 44 ibid, which clarifies that gardens and parks under municipal domain are "open spaces" for "general public use" (Vid. concordance with art. III.3.6 of the Regulations for the National Control of Subdivisions and Residential Developments). Likewise, in accordance with the Construction Law, Article 37: parks and gardens "are freely accessible to all inhabitants of the country, who, when using them, have the obligation to keep them in the best possible condition" and it prohibits a use different from that for which they were created (relatedly, see arts. 38-40 ibid).

In short, they are assets from which everyone can benefit, with the limitations imposed by police regulations and those required for their conservation, intended for public use, and they are outside legal commerce as long as the contrary is not legally provided. Civil Code, arts. 261 and 262. Art. 264 ibid refers to administrative regulations for the regulation of the manner of using and enjoying public things. "Parks are and have been public domain assets subject to the public domain regime," a purpose that is "immutable, under the protection of the permanence of the need they satisfy and of the right of all to the recognized use, in accordance with the laws and administrative regulations" (Superior Court for Contentious-Administrative Matters, resolution 5579 of 1982, which cites precedents).

"The municipal domain over the areas of streets, squares, gardens, and parks and other spaces open to general public use, is constituted by that same use, and with respect to them, the principle of inalienability (inmatriculación) governs" (Superior Court for Contentious-Administrative Matters, resolution 5579 at 10:50 a.m. on May 25, 1982. On this principle, cf. Urban Planning Law, art. 44; Attorney General's Opinion C-128-99, Legal Opinion O.J.-053-96, and other precedents referred to therein. To which is added the resolution of the Superior Court for Contentious-Administrative Matters number 100-1994).

Openness to common general use implies undifferentiated utilization, which can be carried out by any person, without any exception, nor need for special authorization or qualification, in accordance with the nature of the assets and without damaging them.

The definition of common use found in the Regulations on Assets of Local Entities of Spain (art. 59 in the 1955 text; 75 in the 1986 text), followed by the doctrine of that country, is classic: "that corresponding equally to all citizens indiscriminately, in such a way that the use by some does not prevent that of other interested parties." It is characterized by the principles of freedom, gratuity, impersonality, and equality. It is of free exercise, although subject to pertinent administrative regulations (not an absolute freedom), without altering the dedication to collective use, nor creating discriminatory categories. Its gratuitous nature does not exclude in certain cases (highways, for example) the legally established imposition of tolls to cover conservation or maintenance costs. Impersonality alludes to the anonymous, non-individualized character of the users. The access of all, under a regime of equality, entails coordinated use, subject to reciprocal limitations.

Dedication to public use (afectación) is the act of public authority that incorporates private assets into the public domain, transforms their legal condition, and imparts the assigned purpose for public use or service. It configures the teleological element of the public domain that explains and justifies the special legal regime to which the assets are subjected, of variable content (On the subject of dedication, vid. from the Constitutional Chamber, decision 3145-95 and Attorney General's Opinion C-228-98, among others).

This occurs, for example, with the transfer to the Municipality of areas for parks, children's play zones, or others referred to in Article 44 of the Urban Planning Law, followed by approving municipal agreements and official receipt of the development or subdivision, with the consequent authorization (Constitutional Chamber, decision 3145-96).

The owner or administrative Administration must protect the public use and the physical and legal integrity of the assets, against harmful and degrading acts: "Any area of land delivered by law to municipal domain, but intended for common use, whether it is a park or reserves, enjoys the same regime, for the defense of which powers are exercised that cannot be challenged by means of civil actions such as the one attempted"; of an injunction. (Superior Court for Contentious-Administrative Matters, resolution 9282 at 8:30 a.m. on April 29, 1987. Regarding the powers of public domain self-protection, cf.: Opinion C-004-98 and the constitutional precedents it cites).

The temporary interruption of common use carried out by the managing Administration, for exceptional reasons of public interest, must be justified.

III.3) CLOSURE: COMPATIBILITY WITH PUBLIC ACCESS The Urban Planning Law and the Regulations for the National Control of Subdivisions and Residential Developments provide normative support for the propriety of closure in Children's Parks. The Law prescribes that: "areas for children's games may not be accepted if the subdivider (fraccionador) or developer has not properly conditioned them, including seeding with grass and installation of required equipment" (art. 40, para. 2). And the Regulations stipulate that: "the developer must deliver the area for children's games with the necessary equipment" (art. III.3.6.2.4). To comply with the above, the works "shall include" (in imperative form): "games, shelters, pavements, sidewalks, fences (vallas), tree planting, terraces, benches, and any other pertinent detail, all according to the case" (art. III.3.6.2.5 ibid). This is reaffirmed by article VI.3. j), which requires the indication on the plan or plans of public areas, of "the portion or portions destined for children's games with their corresponding equipment and detail of each game to be installed, pavements, fences (vallas)...", etc. (The underlining is ours). Fences (vallas) refer to the enclosure of the land. Therefore, if their installation was omitted at the time, the Municipality, as owner of the areas, may order them to be installed, as stated in Opinion C-166-2001, a conclusion that is correct.

It is the developer's obligation to close off the vicinity of dangerous sites with a secure system (art. III.3.6.2.6). And among the documents to be submitted with the construction plans is the description of the "equipping of the children's play areas" (art. VI.2.3.1, point 4, in force at the time the development was built. Art. 9 Decree 27967).

The very term "area" for children's games is associated with a polygonal entity whose lines enclose a homogeneous surface. In Spain, for example, it has been expressly stipulated, among the requirements that the General Municipal Management Plans and analogous planning instruments on urban land must contain: "The delimitation of open spaces and green zones destined for public parks and gardens, sports, recreational, and leisure zones, both public and private." (Land Law, Consolidated Text 1/1992: art. 3, subsection c).

The adequate defense of the property to which the public domain regime applies requires precise knowledge of the boundaries that identify and demarcate it; for which the entity charged with its administration must ensure. An undelimited public domain asset is more vulnerable to abusive uses and encroachments. The closure, with a gate, of children's play zones then fulfills an instrumental function for the protection of the area, as it marks the territorial perimeter. The privilege of exclusion of public assets, the Constitutional Chamber states, "presents no constitutional difficulty whatsoever, provided that they are properties whose ownership and public domain status are beyond any doubt" (decision 3245-96, passim).

But here it is also a protective measure for children, especially those of very young age, who do not always have a clear notion of the risks, dangers, and implications of their actions, by preventing them from suddenly running out into the street and being run over, the entry of harmful domestic animals, etc. (Play zones can be used by toddlers (párvulos), under 3 years old; children in the strict sense, from 3 to 7 years old; and school-age children, over 7 and under 13 years old. Regulations for the National Control of Subdivisions and Residential Developments; article III.3.6.2.8 and III.3.6.29).

However, in concomitance with the meaning of "fence" (valla), the enclosure must allow visibility towards the interior, in order to watch the children, the entry of persons, older or unknown, and, in general, to control from outside the acts carried out in the place. The construction of solid walls (tapias) on all sides would cloister the minors and would not allow maintaining effective custody or control over them from the outside, by relatives or guardians, in addition to the fact that the aesthetic aspect must be taken care of, and common use guaranteed during the usual visiting hours.

During the night, for example, closure could be advisable to protect the asset and prevent it from being used for improper purposes incompatible with its designated purpose, distorting its aims, or causing deterioration; which is a matter for municipal assessment and decision.

To safeguard the integrity of minors and the safe enjoyment of the children's play area, when it is contiguous to any dangerous site, such as a ravine, river, canal, or primary road, it is mandatory to isolate it with a mesh fence, hedge (seto), wall, or other system that offers security. (National Regulations for the Control of Subdivisions and Residential Developments, article III.3.6.2.6. On the concept of primary road, see art. III.2.6.2 ibid.).

With defective wording, the article essentially highlights the duty to isolate children's play areas, with a safe system, from dangerous sites with which they may be adjacent and which warrant different treatment, rather than the obligation of closure itself, since, it is repeated, the developer must deliver the children's play area with the necessary equipment, including fences (vallas). The wall (tapia) can have a certain height, one meter for example, to prevent children from passing underneath, and be continued with a mesh or other material that does not obstruct visibility. In places where there are rivers, ravines, canals, etc., with steep slopes, approaching them carries risks of falling. As a corollary, the appropriateness of closure only in those sites, and not others, is untenable.

In view of the basic conditions for the enjoyment of these recreational spaces and the safety of children, it is also required that they must have a minimum frontage of 10 meters and "not form part of acute angles or have zones of difficult surveillance." (III.3.6.2.3).

On this point, Gómez Ferrer has noted that since urban planning is carried out as a function of urban public interest, and not the private interests of the owners, when projecting open spaces destined for roads, public parks, and gardens, they must be situated in the most appropriate location from an urban standpoint, disregarding the properties they affect (Ob. cit., pgs. 114-115).

In summary, even though for reasons of public domain self-protection, to guarantee the purpose and integrity of the assets, the protection and safety of minors or users, the closure of children's play areas is appropriate, it must preserve, as a consubstantial limit, common use, with comfortable access. The relevance and particularities of each specific case are matters that the Municipality and the authorities called upon to intervene in its approval are responsible for deciding (art. III.3.6.2.5., III.3.6.2.6., and VI.3.1., point 4 ibid; 9 and 10 of Decree 27967), observing the necessary reasonableness and proportionality with the public ends that must be achieved with these assets.

Assuming the more intense use, though not exclusive, that—for geographic reasons—the users of the development where the children's play areas are located will make, they must be located "at distances no greater than 300 from the most distant dwelling (measured along streets)" and "in sites where primary roads do not have to be crossed to reach them from the dwellings they serve" (Regulations for the National Control of Subdivisions and Residential Developments, article III.3.6.2.3).

Children's parks, writes Alomar, must be abundant, with the possibility of reaching them—on foot—from any point in the urban sector. (Alomar, Gabriel. Ob. cit, pg. 82).

III.4) IMPROPRIETY OF EASEMENTS OF PASSAGE ON PUBLIC DOMAIN ASSETS AND OF CHANGING THE PURPOSE OF THE AREA BY MUNICIPAL AGREEMENT The obligation to ensure adequate access to these areas for public use does not authorize the constitution of easements of passage (servidumbres de paso), a real right impossible to impose upon the public domain (Attorney General's Opinions C-228-98, 126-2001, and O.J.-017-2001), nor to convert them into public walkways (alamedas) to be crossed in any direction, or to change their use. These are extremes on which the jurisprudence of the Courts has pronounced itself, examples of which are the resolutions excerpted below:

"The regulatory authority for urban development cannot permit the exhaustion of land, nor the over-density of populations, the elimination of gardens and green zones, etc., without attending to the needs" they must meet. (Constitutional Chamber, decisions 4857-96, 4856-96, and 08510-98).

If the land of a development was transferred to the Municipality for a park or recreation zone, it cannot be unlinked from the specific purpose established by law. (Constitutional Chamber, resolution 2000-05059).

To modify the common use purpose to which a public domain property transferred to it based on Article 40 of the Urban Planning Law was designated, the Municipality requires a special law. (Superior Court for Contentious-Administrative Matters, resolutions 7747 of 1985 and 9172 of 1987).

"The power of the Municipality to vary the purpose of the transferred land can only be applied to land dedicated to covering community facilities, not to that which must be designated as a park, in the first place, because the rule is clear in pointing out that this change can be verified with the surplus of land once it has covered the need for a park, and in the second place, because in the second paragraph of this provision, it is expressly provided that the area for a park cannot be less than one-third of the percentage of land that is transferred" (Constitutional Chamber, judgments 4205-96 and 5720-97).

The opening of a walkway (alameda) within a park or children's play field distorts them and modifies the public use to which they are destined, exceeding municipal competence and infringing the legal order. Besides the fact that each development must be provided with the necessary access roads, which cannot be built at the expense of the purpose of other public assets. The municipal agreement that authorizes it would be vitiated with absolute nullity (Superior Court for Contentious-Administrative Matters No. 2883 of 1978, 5133 of 1981, and 5579 of 1982, 7747 of 1985. On the subject of walkways, cf., Regulations for the National Control of Subdivisions and Residential Developments, art. 4 and III.2.6.7.1, and, among others, resolutions of the same Court number 2883 of 1982, and of the Constitutional Chamber No. 2000-00336 and 2000-00479).

On this point, worthy of mention is the Spanish Royal Legislative Decree No. 1/1992, of June 26, which approves the Consolidated Text of the Law on Land Regime and Urban Planning (BOE 156, of June 30, 1992), which contains a specific provision on the matter: "Licenses or orders granted in infringement of the zoning or urban use for green zones or open spaces provided for in the plans shall be null and void ab initio" (art. 255, subsection 2).

Given the constant pressure that green zones and open spaces, areas, suffer from conflicting interests for building or alteration purposes, in Spain, decades ago, a rigorous procedure for the modification of these areas was established in the Green Zones Law of December 2, 1963; a topic with which, in his day, Gómez Ferrer, among others, dealt in his cited work.

• IV)CONCLUSIONS:

In conclusion to the foregoing:

The appeal for "review" against opinion C-161-2001 is denied, as the petitioners lack standing to file it. Having studied the matter anew, setting aside the case to be resolved by the Municipality, and in order to ensure a broad examination, the following clarifications to said opinion are made ex officio: The closure of children's playground areas in residential developments (urbanizaciones), accompanied by a gate, is implicit in the legal obligation imposed on the developer (urbanizador) to deliver them with the corresponding equipment, the works for which include fences, and it is also a protective measure for the children or users who visit them; for the adequate defense of the property against possible improper uses or deterioration, especially during the night; and to preserve its designated purpose (afectación). However, the closure must guarantee the common public use of the area, with comfortable access, during the usual visiting hours; allow visibility into the interior, for the purpose of supervising children from outside and, in general, controlling the activities taking place in the location. The foregoing, without neglecting the aesthetic aspect, nor creating passage easements (servidumbres de paso), building tree-lined walks (alamedas), or changing the use of the area. The appropriateness, form, materials to be used, and other specific details of the closure in cases where it has been omitted, is a matter for the Municipality to decide, observing the necessary reasonableness and proportionality with the public purposes that the property must satisfy. It is understood that Article III.3.6.2.6 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones essentially emphasizes the duty to isolate, with a secure system, children's playground areas from dangerous sites they border, rather than the obligation of closure itself, since—it bears repeating—the developer (urbanizador) must deliver that area with the necessary equipment, which includes fences.

Yours sincerely, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Director Area de Derecho y Ambiental c.c.: Concejo Municipal Municipalidad de Heredia Señorita Rafaela Ulate Ulate, Alcaldesa Municipalidad de Heredia

Dictamen : 230 del 23/08/2001 ( ACLARA ) C-230-01 23 de agosto del 2001 Señora Vilma Verónica Morales Pinto y otros Urbanización Inmaculada Concepción Lagunilla. Barreal de Heredia Fax N° 280-95-76 Estimados señores:

Con aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, doy respuesta a su escrito mediante el cual interponen recurso de revisión contra el dictamen C-166-2001, de 17 de mayo último.

El dictamen se emitió ante una consulta de la Alcaldesa Municipal de Heredia, sobre la posibilidad de cerrar las áreas de juegos infantiles en las urbanizaciones. Concluye que esas áreas públicas deben "cumplir la exigencia urbanística vigente, que obliga al urbanizador a entregarla debidamente cerrada, ya sea con malla, tapia u otro sistema, de manera que se garantice la seguridad de los usuarios". "Si el urbanizador no lo hizo, bien puede la Municipalidad correspondiente hacerlo", toda vez que "tales áreas son de dominio municipal en la forma en que lo dispone el artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana".

La inconformidad estriba en que al cerrarse el parque infantil de la Urbanización Real Santamaría en la manera que se pretende, dejaría sin acceso inmediato a los niños y vecinos de la Urbanización Inmaculada Concepción, próxima a aquella, quienes para llegar a él tendrían que desplazarse a través de un largo recurrido. El cierre, agregan, les negaría el uso y disfrute del parque, convirtiéndose en una medida irracional, desproporcionada y discriminatoria, por cuanto se les daría un trato desigual frente a los vecinos del Real Santamaría, que sí tienen acceso directo.

Para responder la solicitud, se examinan los aspectos relativos a la legitimación de los recurrentes, nuestra labor consultiva en casos concretos y la posibilidad de reconsideración de oficio, previo análisis del régimen jurídico de las áreas de juegos infantiles.

I.- FALTA DE LEGITIMACIÓN DE LOS RECURRENTES En primer término, ha de aclararse que de acuerdo con su Ley Orgánica, la Procuraduría es órgano superior consultivo de la Administración Pública. Por tanto, son los órganos de ésta, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, los que pueden consultar el criterio de esta Institución, acerca de cuestiones jurídicas genéricas. A su respecto, el dictamen que se emite es de obligatorio acatamiento, y los pronunciamientos constituyen jurisprudencia administrativa (arts.1°, 2°, 3 inciso b, y 4°).

En consonancia, el recurso de reconsideración a interponer dentro de los ocho días siguientes al recibo del dictamen, se concede a favor del "órgano consultante", y no de particulares. Esto sin perjuicio de que la Procuraduría, cuando estime que hay mérito para ello, reconsidere de oficio sus dictámenes y pronunciamientos (arts.3, inciso b), y 4° ibid).

En razón de lo anotado, debe desestimarse la "revisión" que se plantea, por cuanto los gestionantes carecen de legitimación para establecer el recurso. Empero, del nuevo estudio que se hace de la cuestión, en aras de un amplio examen y ponderar el mérito de una posible reconsideración de oficio.

II.- IMPROCEDENCIA DE RESOLVER CASOS CONCRETOS POR VÍA DE DICTAMEN A lo dicho se añade que están excluidos del trámite de consulta los asuntos propios de los órganos administrativos con competencia especial (art. 5 de nuestra Ley Orgánica); supuesto en que se encuentran los pendientes de resolver ante las diversas instancias, pues por vía de un dictamen vinculante sustituiríamos la voluntad de la Administración activa, lo que no procede y desvirtúa la naturaleza de la función consultiva de la Procuraduría, tal como se ha manifestado reiteradamente.

La imposibilidad de resolver el fondo del asunto ahora discutido, nos lleva a hacer consideraciones orientativas generales en el reexamen oficioso, prescindiendo del caso concreto, cuya resolución es del exclusivo resorte del Municipio.

Por lo demás, es de subrayar que la consulta formulada por la Municipalidad y su evacuación se hizo de manera general, sin inmiscuirnos en la situación que interesa.

III.- RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS AREAS DE JUEGOS INFANTILES III.1) CONCEPTO Las áreas de juegos infantiles o parques infantiles son espacios libres, no edificables, de uso público, con predominancia de zonas verdes (césped, formaciones arbóreas, arbustos, etc.), destinados al esparcimiento de la población infantil, en especial, con la dotación de un conjunto conveniente de instalaciones y obras para hacer agradable el sitio y crear las condiciones que propicien los diversos juegos: columpios o hamacas, toboganes, trapecios, etc.

El debido equipamiento de las áreas que se comentan abarca juegos, pavimentos, aceras, vallas, arborización, bancas, etc. (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, art. III.3.6.2.5). Asimismo se prevé que los "juegos sean adecuados a la zona, durables y seguros" (art. III.3.6.2.6 ibid.).

En general, los acondicionamientos de un parque pueden variar dependiendo de que sea urbano, deportivo, escolar, jardín parvulario, para niños pequeños o de edad no escolar (Cfr. sobre el tema: Alomar, Gabriel. Sociología urbanística. Ed. Aguilar. Madrid. 1961,pg. 82 ss, y arts. III.3.6.2.8 y III.3.6.2.9 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones).

Las áreas de juegos infantiles tienden a procurar el disfrute de un medio adecuado para el desarrollo de la persona; contribuir a mejorar la calidad de vida de los usuarios y al embellecimiento de las urbanizaciones. En este sentido, halla asidero en los postulados del artículo 50 de la Constitución, que "impone a las autoridades la obligación de velar por la conservación de ese ambiente sano, lo que a su vez abre las posibilidades de recreación y esparcimiento de las personas, derechos todos cubiertos por el principio constitucional bajo análisis" (Sala Constitucional, resolución 2000-05059).

Además de la recreación, a criterio del Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo un programa de parques, jardines, zonas verdes y deportivas para uso público satisface importantes necesidades comunitarias en orden al bienestar de la población urbana, la protección de los niños y del medio ambiente, la estética y el ornato de las ciudades (resolución número 5579 de 1982, que cita varios antecedentes).

No ha de olvidarse que "la planificación urbana es el proceso integral de análisis y formulación de planos y reglamentos sobre desarrollo urbano, tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad y bienestar de la comunidad" (Ley de Planificación Urbana, artículo 1°). Fines elevados al rango de ley que "las municipalidades, ni ningún órgano pueden soslayar, ni menos ignorar, por tal o cual motivo cuando de urbanizaciones se trate, ya sea de zonas a urbanizar o de afectaciones a las existentes". (Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, resolución número 5579 de 10:50 hrs. del 25 de mayo de 1982).

III.2) INCLUSIÓN DENTRO DE LAS ZONAS VERDES Las áreas de juegos infantiles integran la categoría zona verde, que se definen como "áreas libres enzacatadas o arborizadas, de uso público comunal, destinadas a la recreación" (Reglamento de Construcciones, art. I.3); concepto que se recoge del Glosario de términos del INVU, incorporando la función ornamental (Ed. 1984, pgs. 12 y 71; dictamen de la Procuraduría C-073-87). A tenor del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, la porción del área que se ubique en la urbanización deberá destinarse prioritariamente a juegos infantiles, a razón de diez metros cuadrados por lote o familia, y a parque (artículos III.3.6.1, III.3.6.2.1y III.3.6.2.8). En las áreas de juegos infantiles y de parque se ha de dar preferencia a los árboles frutales, y los árboles a utilizar deben incluir especies de floración vistosa (art. III.2.9.1 in fine y III.3.6.2.4 ibid).

Sobre la naturaleza demanial o destino al uso público de las áreas verdes, titularidad y administración por los entes municipales, se ha pronunciado la Sala Constitucional, entre otros, en los votos 4205-96, 05403-98 y esta Institución en los dictámenes C-068-87, C-073-87, C-045-93, C-009-94, C-259-95, C-053-2001, y en la Opinión Jurídica OJ-053-96).

Con atinencia a la cuestión en estudio, cabe también mencionar las Ordenanzas Municipales de Edificación Barcelona, de 27 de enero de 1958, que comprende dentro del concepto de espacios verdes los "Pequeños jardines y espacios para juego de niños; jardines de reposo para adultos; campos de juego y deporte para jóvenes y adultos (zonas deportivas); jardines y parques urbanos y zonas recreativas". (Segunda Parte, Cap. IV, cit. en Gómez Ferrer-Morant, R., Las zonas verdes y los espacios libres como problema jurídico. Tecnos. Madrid. 1971, pg. 66).

III.3) FUNDAMENTO JURÍDICO La propiedad urbana "es una propiedad delimitada" (Sala Constitucional, votos 4857-96, 4856-96 y 08510-98). Un aspecto relevante que la urbanización comporta es el de las dotaciones públicas (Sobre el concepto de uso dotacional, cfr.: Del Arco Torres, M. A. y Pons Gonzáles M, Diccionario de Derecho Urbanístico, s/e, Diccionario de Derecho Urbanístico. Granada. 1998, pg. 405). El propietario del suelo urbano y urbanizable debe ceder al ente público encargado, en forma obligatoria y gratuita, las superficies de suelo necesarias para uso público, en los términos que fije la ley y en proporción a los lotes resultantes de la parcelación. Los elementos urbanísticos de dotación pública o que determinan la estructura básica de la ordenación del territorio abarcan los sistemas generales de comunicaciones (viales); espacios libres (parques urbanos públicos, parques deportivos e instalaciones análogas; equipamiento comunitario, etc.

Estos gastos de la urbanización que ha de asumir el propietario se conciben como "compensación, dentro de los límites que implica la plusvalía determinada por la transformación de los terrenos en solares o la mejora de sus condiciones de edificador". (Gómez Ferrer, ob. cit. pgs. 94 ss y 141ss. De la Serna, Ma. N., Dotación pública, en Enciclopedia Jurídica Básica. Civitas. Madrid. 1995, pg. 2618. Leal Maldonado, J. y otra, Los espacios colectivos en la ciudad: planificación de usos y servicios. Instituto de Territorio y Urbanismo. Madrid. 1988, pg. 68. Sanz Boixareu, La distribución de los beneficios y cargas del planeamiento y el aprovechamiento del medio, en Revista de Derecho Urbanístico N° 54, Madrid. Badell Madrid, R.,, Contribuciones municipales por razones de interés urbanístico. Universidad Central de Venezuela, s/e., entre otros).

En nuestro país, el fundamento jurídico de las áreas de juegos infantiles se encuentra la obligación impuesta por el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, (con la interpretación hecha por la Sala Constitucional en el voto 4205-96) a todo urbanizador de ceder, gratuitamente a uso público y dominio municipal, las áreas dedicadas a parques y facilidades comunales, en el porcentaje ahí se especifica, con sus acondicionamientos (art. 40, pfos. 1°, 2° e in fine y 44 ibid). Norma que desarrolla y complementan los correspondientes planes reguladores locales, del que no cuenta aún el cantón de Heredia, según certificación enviada por la Municipalidad, y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones del INVU (Vid., art. 21, inciso 2, y Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana; arts. III.3.6 y III.3.6.2.1 del citado Reglamento, y votos de Sala Constitucional, votos 4857-96, 4856-96, 4856-96, 08510-98 y 04916-99).

Para la Sala Constitucional, esta cesión gratuita de terrenos a las municipalidades, con el objeto de destinarlos a servicios comunitarios, como vías públicas y zonas verdes, que se utilizarán para construir parques, jardines, centros de recreo, etc., "debe situarse en una especie de contrapartida debida por el urbanizador por el mayor valor que el proceso de urbanización o parcelamiento dará al suelo urbanizado". Es "una contribución en especie en el derecho urbanístico, como mecanismo para hacer que la plusvalía que adquieran los inmuebles con motivo de la urbanización o fraccionamiento revierta a la comunidad" (sentencia 4205-96, cons. XX).

Su propósito, consigna, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, es "revalorar dichas áreas y exigir su dotación en relación con las necesidades reales para una población creciente cuyos servicios no son previstos" (art. III.3.6).

III.2) USO PÚBLICO COMÚN El uso público de las áreas de juegos infantiles lo consagra la Ley de Planificación Urbana, art. 40, en armonía con el 43, concerniente a la afectación a dominio público, y 44 ibid, que aclara que los jardines y parques de dominio municipal son "espacios abiertos" al " uso público general" (Vid. concordancia con el art. III.3.6 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones). Igualmente, a tono con la Ley de Construcciones, artículo 37: los parques y jardines "son de libre acceso a todos los habitantes del país, los que al usarlos tienen la obligación de conservarlos en el mejor estado posible" y prohibe hacer un uso diferente de aquel para el que fueron creados (en relación, ver arts.38-40 ibid).

En fin, son bienes de los que todos pueden aprovecharse, con las limitaciones impuestas por las normas de policía y las que exija su conservación, destinados al uso público, y están fuera del tráfico jurídico mientras legalmente no se disponga lo contrario. Código Civil, arts. 261 y 262. El art. 264 ibid remite a los reglamentos administrativos la regulación del modo de usar y aprovechar las cosas públicas. "Los parques son y han sido bienes de dominio público sujetos al régimen de dominio público", destino que es "inmutable, al amparo de la permanencia de la necesidad que satisfacen y del derecho de todos al uso reconocido, conforme a las leyes y reglamentos administrativos" (Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, resolución 5579 de 1982, que cita antecedentes).

"El dominio municipal sobre las áreas de calles, plazas, jardines y parques y otros espacios abiertos al uso público general, se constituye por ese mismo uso, y respecto de ellos rige el principio de inmatriculación" (Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, resolución 5579 de 10:50 hrs. del 25 de mayo de 1982. Sobre este principio, cfr. Ley de Planificación Urbana, art. 44; dictamen de la Procuraduría C-128-99, Opinión Jurídica O. J.-053-96 y demás antecedentes que ésta refiere. A los que se adiciona la resolución del Tribunal Superior de la Contencioso Administrativo número 100-1994).

La apertura al uso común general implica la utilización indeferenciada, que puede realizar cualquier persona, sin acepción alguna, ni necesidad de habilitación o calidad especial, acorde con la naturaleza de los bienes y sin deteriorarlos.

Es clásica la definición que del uso común hace el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de España (art. 59 en texto de 1955; 75 en el de 1986), seguida por la doctrina de ese país, como "el correspondiente por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados".

Se caracteriza por los principios de libertad, gratuidad, impersonalidad e igualdad. Es de ejercicio libre, aunque sujeto a las reglamentaciones administrativas pertinentes (no una libertad omnímoda), sin trastocar la afectación al uso colectivo, ni crear categorías discriminatorias. Su naturaleza gratuita no excluye en ciertos casos (autopistas, por ejemplo) la imposición legalmente establecida de peajes para sufragar los gastos de conservación o mantenimiento. La impersonalidad hace alusión al carácter anónimo, no individualizado, de los usuarios. El acceso de todos, en régimen de igualdad, conlleva una utilización coordinada, sujeta a recíprocas limitaciones.

La afectación es el acto del poder público que incorpora bienes privados al demanio, transforma su condición jurídica e imprime el destino al uso o servicio público asignados. Configura el elemento teleológico del dominio público que explica y justifica el régimen jurídico especial a que están sometidos los bienes, de contenido variable (Sobre el tema de la afectación, vid. de la Sala Constitucional, voto 3145-95 y dictamen de la Procuraduría C-228-98,entre otros).

Así ocurre, por ejemplo, con el traspaso a la Municipalidad de las áreas para parques, zonas de juegos de niños u otras a que se refiere el artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana, seguido de acuerdos municipales aprobatorios y recibo oficial de la urbanización o fraccionamiento, con la habilitación consiguiente (Sala Constitucional, voto 3145-96) La Administración titular o administradora ha de proteger el uso público e integridad física y jurídica de los bienes, contra actos lesivos y degradantes: "Toda área de terreno entregada por ley al dominio municipal, pero destinada al uso común, ya se trate de parque o de reservas, gozan del mismo régimen, para cuya defensa se ejercen potestades que no pueden ser discutidas por medio de acciones civiles como la intentada"; de interdicto. (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, resolución 9282 de 8:30 hrs. del 29 de abril de 1987. En torno a las potestades de autotutela demanial, cfr.: dictamen C-004-98 y precedentes constitucionales que cita).

La interrupción temporal del uso común que haga Administración gestora, por motivos excepcionales de interés público, debe justificarse.

III.3) CIERRE: COMPATIBILIDAD CON EL ACCESO PÚBLICO La Ley de Planificación Urbana y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones dan sustento normativo a la procedencia del cierre en los Parques Infantiles. La Ley prescribe que: "las áreas para juegos infantiles no podrán ser aceptadas si el fraccionador o urbanizador no las ha acondicionado debidamente, incluyendo su enzacatado e instalación de equipo requerido" (art. 40, pfo. 2). Y el Reglamento prevé que: "el urbanizador deberá entregar el área para juegos infantiles con el equipamiento necesario" (art. III.3.6.2.4). A efecto de cumplir lo anterior, las obras "incluirán" (en imperativo): "juegos, refugios, pavimentos, aceras, vallas, arborización, terráceos, bancas y cualquier otro detalle pertinente, todo según el caso" (art. III.3.6.2.5 ibid). Lo reafirma el artículo VI.3. j), que requiere la indicación en el plano o planos de áreas públicas, de "la porción o porciones destinadas a juegos infantiles con su correspondiente equipamiento y detalle de cada juego a instalar, pavimentos, vallas…", etc. (El subrayado es nuestro). Las vallas hacen referencia al cerramiento del terreno. Luego, si se omitió instalarlas en su oportunidad, el Municipio, titular de las áreas, puede mandar a colocarlas, como se dijo en el dictamen C-166-2001, conclusión que es correcta.

Es obligación del urbanizador cerrar las inmediaciones a sitios peligrosos con un sistema seguro (art. III.3.6.2.6). Y dentro de los documentos a presentar con los planos de construcción se incluye la descripción del "equipamiento de las áreas de juegos infantiles" (art. VI.2.3.1, pto.4, en vigor al construirse la urbanización. Art. 9 Decreto 27967).

El propio término "área" de juegos infantiles se asocia a una entidad poligonal cuyas líneas encierran una superficie homogénea. En España, por ejemplo, se ha previsto expresamente, entre los requisitos que deben contener los Planes Generales Municipales de Ordenación e instrumentos de planeamiento análogos en el suelo urbano: "La delimitación de los espacios libres y zonas verdes destinados a parques y jardines públicos, zonas deportivas, de recreo y de expansión, públicas y privadas". (Ley del Suelo, Texto Refundido 1/1992: art. 3, inciso c).

La adecuada defensa del inmueble a que se aplica el régimen de dominio público supone el conocimiento preciso de los límites que lo identifican y demarcan; por lo que ha de velar la entidad que tiene a cargo su administración. Un bien demanial no delimitado es más vulnerable a los usos abusivos y usurpaciones. El cierre, con portón, de las zonas de juegos infantiles cumple entonces la función instrumental para la tutela del área, en tanto señala el perímetro territorial. El privilegio de exclusión de los bienes públicos, afirma la Sala Constitucional, "no ofrece ninguna dificultad de constitucionalidad, siempre que se trate de inmuebles sobre cuya titularidad y demanialidad no hay duda de ninguna especie" ( voto 3245-96, por todos).

Mas aquí es también una medida protectora para los niños, sobre todo de corta edad, quienes no siempre tienen una noción clara de los riesgos, peligros e implicaciones de sus actos, al impedir que salgan en forma intempestiva a la calle y sean atropellados, la entrada de animales domésticos nocivos, etc. (Las zonas de juegos pueden ser usadas por párvulos, menores de 3 años; niños en sentido estricto, de 3 a 7 años; y niños de edad escolar, mayores de 7 y menores de 13 años. Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones; artículo III.3.6.2.8 y III.3.6.29).

No obstante, en concomitancia con el significado de "valla", el cerramiento ha de permitir la visibilidad hacia el interior, para vigilar los niños, el ingreso de personas, mayores o desconocidos y, en general, controlar desde afuera los actos que se realizan en el lugar. La edificación de tapias por los distintos rumbos enclaustraría a los menores y no permitiría mantener una custodia o control efectivos sobre ellos desde el exterior, por parientes o encargados, a más de que ha de cuidarse el aspecto estético, y garantizarse el uso común en las horas habituales de visita.

Durante la noche, por ejemplo, el cierre podría ser conveniente para proteger el bien y evitar que se preste a usos indebidos e incompatibles con su destino, desnaturalizantes de sus fines, o provoquen deterioros; lo que es materia de apreciación y decisión municipal.

En resguardo de la integridad de los menores y del seguro disfrute del área de juegos infantiles, cuando esté contigua a cualquier sitio peligroso, como una quebrada, río, canal, calle primaria, es obligatorio aislarla con malla, seto, tapia u otro sistema que ofrezca seguridad. (Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamientos y Urbanizaciones, artículo III.3.6.2.6. Sobre el concepto de vía primaria, ver art. III.2.6.2 ibid.).

Con defectuosa redacción, el artículo destaca esencialmente deber de aislar las áreas de juegos infantiles, con un sistema seguro, de los sitios peligrosos con que puedan colindar y ameritan un tratamiento diferente, más que la obligación en sí de cierre, pues, se repite- el urbanizador ha de entregar el área de juegos infantiles con el equipamiento necesario, incluidas las vallas. La tapia puede tener cierta altura, un metro por ejemplo, para detener el paso por debajo de los niños, y continuarse con malla u otro material que no obstruya la visibilidad. En lugares donde haya ríos, quebradas, canales, etc., con taludes pronunciados, el acercamiento a ellos acarrea riesgos de precipitación. Como corolario, es insostenible la procedencia de cierre sólo en esos sitios, y no los demás.

En atención a las condiciones básicas para el disfrute de estos espacios recreativos y seguridad de los niños, se exige también que deban tener un frente mínimo de 10 metros y "no formar parte ángulos agudos ni tener zonas de difícil vigilancia". (III.3.6.2.3).

En este punto, ha hecho notar Gómez Ferrer que como el planeamiento urbanístico se efectúa en función del interés público urbanístico, y no de los intereses privados de los propietarios, cuando se proyecten espacios libres destinados a viales, parques y jardines públicos, deben situarse en el emplazamiento más apropiado urbanísticamente, con abstracción de los predios a que afecte (Ob. cit., pgs. 114-115).

En su suma, aun cuando por razones de autotutela demanial, para garantizar el destino e integridad de los bienes, protección y seguridad de los menores o usuarios, es procedente el cierre de las áreas de juegos infantiles, éste debe preservar, como límite consubstancial, el uso común, con acceso cómodo. La pertinencia y particularidades de cada caso concreto es cuestión que compete decidir a la Municipalidad y autoridades llamadas a intervenir en su aprobación (art. III.3.6.2.5., III.3.6.2.6. y VI.3.1. pto. 4 ibid; 9 y 10 del Decreto 27967), observando la necesaria razonabilidad y proporcionalidad con los fines públicos que deben alcanzarse con esos bienes.

Asumiendo el uso más intenso, aunque no exclusivo, que -por razones geográficas- harán los usuarios de la urbanización donde se localizan las áreas de juegos infantiles, deben ubicarse "a distancias no mayores de 300 de la vivienda más alejada (medidos sobre calles)" y "en sitios en los cuales no se deban cruzar vías primarias para llegar a ellas desde las viviendas a que sirven" (Reglamento para el Control Nacional para Fraccionamientos y Urbanizaciones, artículo III.3.6.2.3).

Los parques infantiles, escribe Alomar han de ser abundantes, con posibilidad de llegar a ellos -a pie- desde cualquier punto del sector urbano. (Alomar, Gabriel. Ob. cit, pg. 82).

III.4) IMPROCEDENCIA DE SERVIDUMBRES DE PASO EN BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Y DE CAMBIAR EL DESTINO DEl ÁREA POR ACUERDO MUNICIPAL La obligación de asegurar el acceso idóneo a esas áreas para el uso público no autoriza a constituir servidumbres de paso, derecho real insusceptible de imponer sobre el dominio público (dictámenes de la Procuraduría C-228-98, 126-2001 y O.J.-017-2001), ni a convertirlas en alamedas a cruzar en cualquier orientación, o a cambiarles el uso. Extremos estos sobre los que se ha manifestado la jurisprudencia de los Tribunales, de la que son ejemplos las resoluciones que se extractan a continuación:

"La autoridad reguladora del desarrollo urbano no puede permitir el agotamiento de los suelos, ni la sobredensidad de las poblaciones, la liquidación de jardines y zonas verdes, etc., sin atender las necesidades" que deben llenar.(Sala Constitucional, votos 4857-96, 4856-96 y 08510-98).

Si el terreno de una urbanización se traspasó a la Municipalidad para parque o zona de recreo, no puede desvincularlo de la finalidad específica establecida por ley. (Sala Constitucional, resolución 2000-05059).

Para modificar el destino al uso común a que estaba dispuesto un inmueble de dominio público que se le transfirió con base en el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, el Municipio requiere de ley especial. (Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, resoluciones 7747 de 1985 y 9172 de 1987).

"La facultad que tiene la Municipalidad de variar el destino de los terrenos cedidos, únicamente puede aplicarse a los terrenos que se dediquen a cubrir las facilidades comunales, no así a los que deben destinarse a parque, en primer lugar, por cuanto, la norma es clara al señalar que este cambio puede verificarse con el remanente de terreno una vez que haya cubierto la necesidad de parque, y en segundo lugar, por cuanto en el párrafo segundo de esta disposición, expresamente se dispone que el área para parque no puede ser menor de una tercera parte del porcentaje de terreno que se cede" (Sala Constitucional, sentencias 4205-96 y 5720-97).

La apertura de una alameda dentro de un parque o campo de juegos infantiles, los desvirtúa y modifica el uso público a que están destinado, con desborde la competencia municipal e infracción del ordenamiento jurídico. Amén de que cada urbanización ha de estar provista de las vías de acceso necesarias, las que no es dable construir a costa del destino de otros bienes públicos. El acuerdo municipal que lo autoriza estaría viciado de nulidad absoluta (Tribunal Superior Contencioso Administrativo N° 2883 de 1978, 5133 de 1981y 5579 de 1982, 7747 de 1985. Sobre el tema de las alamedas, cfr., Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, art. 4 y III.2.6.7.1, y, entre otras, las resoluciones del mismo Tribunal número 2883 de 1982, y de la Sala Constitucional N° 2000-00336 y 2000-00479).

En este punto es digno de mención el Real Decreto Legislativo español N° 1/1992, del 26 de junio, que aprueba el Texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (BOE 156, de 30 de junio de 1992), que contiene una previsión específica en la materia: "Las licencias u órdenes que se otorguen con infracción de la zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en los planes serán nulos de pleno derecho" (art. 255, apte. 2).

Ante el constante acoso que sufren las zonas verdes y espacios libres, áreas, por intereses contrapuestos, con fines edificatorios o de alteración, en España, desde décadas atrás, se ha estableció en la Ley de Zonas Verdes de 2 de diciembre de 1963, un procedimiento riguroso para la modificación de esas áreas; tema del que en su día se ocupó, entre otros, Gómez Ferrer en su citada obra.

• IV)CONCLUSIONES:

En conclusión de lo expuesto:

Se deniega el recurso de "revisión" contra el dictamen C-161-2001, por carecer los gestionantes de legitimación para interponerlo. Estudiado de nuevo el asunto, con abstracción del caso a resolver por la Municipalidad, en aras de garantizar el amplio examen, de oficio se hacen las siguientes aclaraciones a dicho dictamen: El cierre de las áreas de juegos infantiles en las urbanizaciones, acompañado de portón, va implícito en la obligación legal impuesta al urbanizador de entregarlas con el correspondiente equipamiento, cuyas obras incluyen vallas, y es también una medida protectora de los niños o usuarios que lo visitan; para la adecuada defensa del bien ante posibles usos indebidos o deterioros, en especial durante la noche; y para preservar su afectación. No obstante, el cierre ha de garantizar el uso público común del área, con acceso cómodo, en las horas habituales de visita; permitir la visibilidad hacia el interior, a efecto de vigilar los niños desde afuera y, en general, controlar los actos que se realizan en el lugar. Lo anterior, sin descuidar el aspecto estético, ni constituir servidumbres de paso, construir alamedas o cambiar el uso del área. La procedencia, forma, materiales a utilizar y demás particularidades del cierre en los casos en que se halla omitido, es cuestión que compete decidir a la Municipalidad, observando la necesaria razonabilidad y proporcionalidad con los fines públicos que los bienes deben satisfacer. Es entendido que el artículo III.3.6.2.6 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, destaca esencialmente el deber de aislar, con un sistema seguro, las áreas de juegos infantiles de los sitios peligrosos con que colinden, más que la obligación de cierre en sí, pues –se repite- el urbanizador ha de entregar esa área con el equipamiento necesario, que comprende las vallas.

De ustedes, atentamente, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Director Area de Derecho y Ambiental c.c.: Concejo Municipal Municipalidad de Heredia Señorita Rafaela Ulate Ulate, Alcaldesa Municipalidad de Heredia