Constitutional Limits on Dedications in Land SubdivisionsLímites constitucionales a cesiones en fraccionamientos urbanos

No. 4205-96.

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE.- San José, at catorce horas treinta y tres minutos on veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) filed by Nombre128931, a resident of San Rafael de Heredia, identity card number CED103197, seeking a declaration that Articles II. 3 and II. 3. 2. of Chapter II of the Regulations for the National Control of Subdivisions and Urban Developments (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones), approved by the Board of Directors of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, are contrary to Article 45 of the Political Constitution. Participating in the action are Licenciado Adrián Vargas Benavides, Attorney General of the Republic, and Pablo Casafont Odor, in his capacity as general judicial attorney-in-fact without monetary limitation for the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU).

Findings of Fact:

1. 1The petitioner brings an action against Articles II. 3 and II. 3. 2. of Chapter II of the Regulations for the National Control of Subdivisions and Urban Developments, contending that they are contrary to Article 45 of the Political Constitution insofar as they establish limitations on property by regulatory provision, whereas, under the Constitution, limitations on property may be established only for reasons of public order through a law approved by a vote of two-thirds of all members of the Legislative Assembly.
2. 2The underlying matter in which the unconstitutionality is invoked is the amparo proceeding (recurso de amparo) processed under case number 1474-S-91, filed by the petitioner against the Municipalidad de San Rafael Heredia, in which, by decision number 1583-91, of dieciséis horas veinticuatro minutos del catorce de agosto de mil novecientos noventa y uno, he was granted a period of fifteen business days to file the corresponding action of unconstitutionality.
3. 3By decision of quince horas del doce de junio de mil novecientos noventa y dos, the action was admitted for consideration and the Procuraduría General de la República and the Municipalidad de San Rafael de Heredia were granted a hearing (appearing at folio 40); and by decision of diez horas cincuenta minutos del catorce de marzo de mil novecientos noventa y cinco, the order admitting the action was supplemented so that the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo could state its position regarding the limitations on private property established by an autonomous institution through a regulatory provision.
4. 4Licenciado Adrián Vargas Benavides, in responding to the hearing granted to the Procuraduría General de la República, contends that the challenged provisions do not derive from Transitory Provision II of the Ley de Planificación Urbana, number 4240, of quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, but rather from Articles 40 and 41 of that law; therefore, because the challenged provisions implement a specific law, they do not exceed the regulatory authority granted to the Executive Branch. Thus, the obligation to contribute a specified percentage of land when an urban-development process (proceso urbanizador) is undertaken was imposed by the legislature through the mechanisms established by the Political Constitution. Nevertheless, he considers unconstitutional the exclusion of agricultural-use parcels larger than five hectares—which results in the affected parcels being those smaller than that size—because it has no legal basis whatsoever; likewise unconstitutional is the monetary obligation created by Article II. 3. 2. for every subdivider (fraccionador), because it exceeds the scope of the law, since Article 41 of the Ley de Planificación Urbana provides that such compensation must be made only by urban developers (urbanizadores).
5. 5Víctor Vargas González, in his capacity as Municipal Executive of the Municipalidad de San Rafael de Heredia, responded to the hearing granted; however, because he failed to provide the nine sets of copies required by the compliance order of ocho horas treinta minutos del once de agosto de mil novecientos noventa y dos—appearing at folio 56—which was served on the interested party on veintiuno de ese mes, the hearing was deemed unanswered pursuant to the decision of trece horas treinta minutos del once de setiembre de mil novecientos noventa y dos (appearing at folio 60).
6. 6Pablo Casafont Odor, in his capacity as general judicial attorney-in-fact without monetary limitation for the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), responded to the hearing granted and requests that the action be denied because the challenged provisions are neither contradictory nor unconstitutional. He states that they embody the principle that the law must contain rules, concepts, and stipulations aimed at promoting and strengthening the general interests of citizens and the public interest. The provisions were issued under the authority granted to the institution he represents by Transitory Provision II of the Ley de Planificación Urbana, which empowers it to regulate urban-planning matters in the absence of an express provision by the respective municipality, because the provisions of Article 15 of that same Law and Article 169 of the Constitution prevail; it is the municipalities themselves that have authority and jurisdiction over regulatory plans (planes reguladores) and local urban planning.He adds that these provisions—Articles II.3 and II.3.2 of the Regulations for the Control of Subdivisions and Urban Developments—do not contravene Article 45 of the Political Constitution because they express the social function of private property, a principle under which the right to property is not considered absolute and is therefore subject to bounds and limitations imposed by social welfare, meaning that the individual interests protected by the attributes of the right to property must be reconciled with the interests of the public and the community. They also reflect the State’s duty to safeguard the general welfare, which includes the duty to protect and promote the health of citizens, to ensure a healthy and pleasant environment, and to foster the appropriate and orderly development of communities. The challenged provisions provide public-use areas in a proportion commensurate with the areas subdivided or developed.They also ensure that the transferred areas are suitable for establishing facilities intended for community use and for promoting the physical and mental health of the children and adults living in the newly created subdivision. These are the areas where the so-called “Community Facilities” are located, which in fact belong to the community. These provisions do not violate the principle of constitutional hierarchy because the Ley de Planificación Urbana itself addresses this matter in Article 40. In summary, title is not transferred to the State, but to the municipality of the respective locality; the provision is based on the fact that municipal corporations administer local interests within their respective jurisdictions; and ultimately, the holder of the urban-planning right is the community.
7. 7The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in numbers 143, 144 and 145 of the Boletín Judicial, on veintiocho, veintinueve y treinta de julio de mil novecientos noventa y dos.
8. 8The oral hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with because the second paragraph of Article 9 thereof authorizes this Chamber to summarily dismiss on the merits, at any stage of the proceedings, applications filed before it whenever sufficient grounds for judgment exist, or when the application reiterates or reproduces a previously rejected identical or similar application and there are no grounds for changing the applicable criterion or reasons of public interest warranting reconsideration of the matter; and the third paragraph of the same provision authorizes it to grant applications before it by interlocutory ruling when it considers it sufficient to base its decision on clear principles or rules or on its own precedents or case law.

Justice Sancho González writes the opinion; and

Whereas:

I. THE CHALLENGED PROVISIONS

The petitioner brings an action against Articles II. 3 and II. 3. 2. of Chapter II of the Regulations for the National Control of Subdivisions and Urban Developments, contending that they are contrary to Article 45 of the Political Constitution insofar as they establish limitations on property through a regulatory provision, whereas, under the Constitution, limitations on private property for reasons of public order may be enacted only by a law approved by a vote of two-thirds of all members of the Legislative Assembly. The challenged provisions state as follows:

“Article II. 3. Transfer of Public Areas:

Every subdivider of land located outside city grids or areas previously developed, as determined by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, shall transfer free of charge 10% (diez por ciento) of the unrestricted area for green spaces and urban facilities (equipamiento urbano), except when the subdivision yields only parcels with areas of no less than 5 hectáreas and their use, as shown on the plan, is agricultural.” “Article II. 3. 2. Private Services: The provisions of Article III.3.6.3.2 shall apply.

All public-use areas shall be transferred to the municipal domain. Nevertheless, when such areas are smaller than 250 metros cuadrados, the subdivider shall pay the Municipality in cash the equivalent value within the period established for that purpose. For areas larger than 250 metros cuadrados, the public areas shall be transferred on site; however, such transfer may be negotiated at the Municipality’s discretion after consultation with the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

The amounts received by the Municipality for the aforementioned purpose shall be used exclusively for the acquisition and maintenance of land for public use in areas where such work is needed.

Areas for private services must be set aside in all subdivisions when they exceed 100 metros cuadrados.” A. THE CONCEPT OF THE RIGHT TO PROPERTY AND THE REGIME GOVERNING ITS LEGITIMATE LIMITATIONS.

II. THE MODERATING FUNCTION OF LAW

The legal system must contain rules, concepts, and stipulations aimed at promoting and strengthening the general interests of citizens, including matters of public interest; and the State is responsible for using the law as a mechanism for regulating life in society by resolving conflicts and clashes among private interests. In performing this function, the Full Court, when it acted as the court of constitutional review, set forth the parameters under which the State was required to act, such that:

“The State must safeguard and respect human rights insofar as the individual is a free being capable of deciding upon his own actions and choosing his own ends; and this principle is necessary so that the individual may act as a subject naturally endowed with freedom, responsibility, and dignity; and part of that freedom is guaranteed by Article 28 of the Constitution. But when his conduct conflicts with other interests of paramount importance, the legislature must choose that which has greater value and restrict the scope of the individual’s freedom.” (Judgment issued in extraordinary session on diecisiete de mayo de mil novecientos ochenta y cuatro.)

Within this concept of freedom with responsibility, the exercise of the freedom to acquire and enjoy material assets (movable or immovable) under the concept of private property (propiedad privada) also generates conflicts of interest among private parties and between private parties and the State, the resolution of which is not left to free will but must be determined in accordance with the parameters established in Article 45 of the Political Constitution, a provision that enshrines the right to property (derecho de propiedad), under the terms analyzed below.

III. GENERAL PRINCIPLES GOVERNING THE IMPOSITION OF LIMITS ON FUNDAMENTAL RIGHTS

Both legal scholarship and constitutional case law have stated that fundamental rights (derechos fundamentales) may be subject to limitations regarding their exercise, as indicated in judgment number 3173-93, de las catorce horas cincuenta y siete minutos del seis de julio de mil novecientos noventa y tres, in which this Chamber stated:

“I. The proposition that some subjective rights (derechos subjetivos) are not absolute is commonly accepted, in the sense that they are limited from their inception: first, because they operate within the framework of the rules governing social coexistence; and second, because their exercise is subject to limits intrinsic to their own nature. These limits concern the right itself, that is, its specific content, such that when the Constitution enshrines a public freedom (libertad pública) and refers its definition to the law, it does so in order for the law to determine its scope. This does not entail restricting a freedom whose content has already been defined by the Constitution itself, but merely specifying, through technical rules, the content of the freedom in question. Limitations concern the effective exercise of public freedoms; that is, they inherently entail a curtailment of the legal sphere of the individual under certain conditions and in certain circumstances. For this reason, they constitute the boundaries of the right, beyond which its exercise is no longer legitimate. For limitations on fundamental rights to be valid, they must be contained in the Constitution itself or, failing that, the Constitution must authorize the legislature to impose them under specified conditions.

II.Each person’s fundamental rights must coexist with each and every fundamental right of others; consequently, for the sake of coexistence, it is often necessary to curtail the exercise of those rights and freedoms, even if only to the precise extent required for other persons to enjoy them under equal conditions. However, the principle of the coexistence of public freedoms—the rights of third parties—is not the only legitimate basis for imposing limitations on them; the concepts of ‘morality,’ understood as the body of fundamental principles and beliefs prevailing in society, the violation of which would gravely offend its members generally, and ‘public order’ (orden público) also serve as factors justifying limitations on fundamental rights. These are indeterminate legal concepts (conceptos jurídicos indeterminados), the definition of which is extremely difficult.”

Nevertheless, although fundamental rights may be subject to certain restrictions, such restrictions are legitimate only when necessary to make democratic and constitutional values effective. Therefore, in addition to being “necessary,” “useful,” “reasonable,” or “appropriate,” the restriction must be supported by a compelling social need. In this regard, a distinction must be drawn between the internal sphere, which concerns the inherent or essential content (contenido propio o esencial) of the right—defined as that part of its content without which the right itself loses its distinctive character, or that which makes it recognizable as a right of a particular type—such that no restrictions or limits may render its exercise impracticable, make it more difficult than is reasonable, or deprive it of the necessary protection; and the external sphere, in which the actions of public authorities and third parties become relevant.

Likewise, the legitimacy of restrictions on fundamental rights is governed by a series of principles previously identified by this Court—judgment number 3550-92—including, for example: 1.- they must be intended to satisfy a compelling public interest; 2.- to achieve that public interest, the option that restricts the protected right to the least degree must be selected from among the available alternatives; 3.- the restriction must be proportionate to the interest justifying it and strictly tailored to achieving that objective; 4.- the restriction must be socially imperative and therefore exceptional.

IV. EVOLUTION OF THE CONCEPT OF LIMITATIONS ON PRIVATE PROPERTY

Based on the foregoing, it may be concluded that, as a matter of logic, unlimited rights cannot exist, since the very essence of the legal order is to articulate a system of limits among the positions of all legal subjects, and an unlimited subjective right could cause the destruction of the legal order—that is, it could be incompatible with it. The purpose of the Law is not to create exceptions to the supposed prior unlimited nature of fundamental rights, but precisely to shape and define them so that they may be integrated into the social order. The regulation of the right to property, an indisputable and direct creation of the legal system, is no exception. Thus, the view that property is absolute—as an unlimited and exclusive right affected only by expropriation (expropiación) for the construction of public works, the sole limitation accepted in the last century—has been replaced by a new view of property which, while continuing to regulate it as a subjective right, recognizes that its powers are limited and that it is also subject to duties and obligations.

Such limitations on the right to property arise from the very fact of belonging to a community, the same community that guarantees that right but subjects it to certain regulations in order to achieve the optimal and harmonious enjoyment of the rights of all individuals; as a matter of principle, those limitations are not compensable. In the specific case of the right to property, the system of intrinsic or internal limitations (limitaciones intrínsecas o internas) concerns the inherent or essential content of the right to property, a minimum content defined as the power to enjoy and use the asset for personal benefit in the case of private property, or for social benefit in the case of public property; and the system of external limitations on property (limitaciones externas de la propiedad) consists of social-interest limitations (limitaciones de interés social), which originate in legislation and are of the utmost institutional importance, as their imposition requires legislative approval by an enhanced majority (mayoría reforzada).

As stated above, in principle, by their nature and by definition, social-interest limitations imposed on property are not compensable because they do not constitute expropriation—that is, where the property is not severed in a manner that extinguishes the right. They do, of course, entail a legal burden or duty (carga o deber jurídico)—in the strict sense—to refrain from acting or, at most, to tolerate State interference with the property for public purposes, a duty added to the owner’s powers or rights without distorting or destroying them. These limitations must be general in nature, which applies not only to their addressees but also to the factual circumstances triggering their application, since if they become individualized or specific, they could be treated as actual expropriations. In this regard, and as will be explained below, imposing limitations on property for urban-planning purposes (fines urbanísticos) is essential for coexistence in society and does not constitute an expropriatory act requiring prior compensation under the terms required and established in the second paragraph of Article 45 of the Political Constitution.

V.THE SOCIAL FUNCTION OF PROPERTY AND ITS RELATIONSHIP TO LIMITATIONS ON THE RIGHT TO PROPERTY—SECOND PARAGRAPH OF ARTICLE 45 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. A conception of the right to private property in absolute and virtually unlimited terms became the basic foundation upon which the Western system was established, with the complete inviolability of the right to property enshrined as a central principle of the legal order, insofar as it entailed complete dominion over the asset in an absolute, general, independent, full, universal, unlimited, and exclusive manner. That concept has evolved, however, to the point of advocating the protection of property based on social harmony and a social understanding of land ownership. The legal foundation upon which the protection of property rests was thus modified: instead of being an exclusive right of the individual, it came to entail an obligation favoring the harmonious coexistence of society.

This gave rise to the idea of the “social function” of property (función social de la propiedad), under which every individual is required to fulfill certain communal obligations directly associated with the position that individual occupies and the interests of the social group that individual represents. The content of this “property-as-function” (propiedad-función) consists in the owner’s power to use the asset subject to ownership to satisfy the owner’s own needs, coupled with the duty also to place it at the service of social needs when such conduct is indispensable. This new concept broadens the legislature’s authority to determine the content of the right to property through the limits and obligations of social interest it may establish, thereby ending the right’s exclusive, sacred, and inviolable character. This position has previously been recognized by this Court; thus, in amparo judgment (sentencia de amparo) number 5097-93, it stated:

“I.) The inviolability of private property is a constitutional guarantee (garantía de rango constitucional) enshrined in Article 45 of the Political Constitution. Contrary to how it was conceived in earlier times, this right is not static in nature; rather, in keeping with the demands of our time, it must be regarded as flexible and dynamic, meaning that it confers upon its holders, both internally and externally, powers, duties, and limitations. The owner’s power over the property is determined by the function performed by that property. The subject matter of the right to property has undergone significant transformations. At present, not only is the right of owners entitled to protection, but so are various general or social interests that coexist with it. Objective law (derecho objetivo) frames the content of subjective rights. Each object of a right entails a particular form of appropriation.

Thus, for example, the powers of ownership (facultades del dominio) relating to agricultural land differ greatly from those pertaining to property located in a densely used urban area.” Likewise, the principle of social solidarity (solidaridad social) is integrated with this principle—the social function of property—and, as this Constitutional Court previously stated, “IV.- [...], which permeates our Political Constitution, permits a burden borne by all for the benefit of all, or even by a few for the benefit of many, provided that the natural use of the immovable property is not impaired to the point of eliminating its value as a means of production or its market value—that is, so that it ceases to exist as a productive entity.” (Judgment number 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo del año en curso.)

It should be noted that in almost all legal systems, the concept of private property rights (derecho de propiedad privada) conceived as unlimited and absolute has disappeared, and in the most important legal orders, a conception of property closely linked to the general needs of society is being imposed with increasing force, as this Chamber previously stated in the aforementioned judgment number 2345-96:

“Developing the concept of ‘deprivation of a primary attribute of ownership’ (privación de un atributo primario del dominio), which prevents the enjoyment of property, we may say that a limitation (limitación) is a method for defining the content or the exercise of the right of ownership (derecho de propiedad), which characterizes and affects the right itself.”

VI.Article 45 of the Political Constitution enshrines the right of ownership in our constitutional legal order (orden jurídico-constitucional). The first paragraph describes it as “inviolable” and establishes the State’s obligation to compensate the owner in advance when it must extinguish that right for reasons of “legally established public interest” (interés público legalmente comprobado). The second paragraph establishes the possibility of imposing limitations in the social interest (limitaciones de interés social) on property through a law adopted by a qualified vote (votación calificada)—a vote of two-thirds of the entire membership of the Legislative Assembly. It is therefore clear that the State’s obligation to pay compensation is constitutionally provided for solely and exclusively in cases of expropriation (expropiación), and does not apply to limitations in the social interest established through a law adopted by a qualified vote, under the terms previously stated by this Constitutional Court in amparo judgment (sentencia de amparo) number 5097-93:

“II.) Costa Rican legislation establishes the possibility that, through regulatory plans (planes reguladores), private property may be limited in the social interest, and Urban Planning Law (Derecho Urbanístico) may, in turn, develop such limitations. The right of ownership is therefore framed within certain reasonable limits and within the duties arising from it. Precisely for that reason, compensation is not required for reasonable urban-planning limits and duties (límites y deberes urbanísticos) [...]” It is clarified that limitations or restrictions on property are general in nature and have the virtue of providing individuals with the instruments necessary to mitigate the effects of harmful activities by their fellow citizens. It should be noted that their principal purpose or objective is the rational use of property, thereby benefiting neighbors or society as a whole. In this regard, the Full Court (Corte Plena), when it exercised constitutional-review functions (funciones de contralor de constitucionalidad), stated at its extraordinary session of dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

“Limitations—or limits—that may be imposed on property (apart from neighborly relations and other duties or encumbrances addressed by the Civil Code and special laws) are those in the ‘social interest’ authorized by the second paragraph of Article 45 of the Constitution, which are intended to protect interests of that kind for the benefit of society as a whole or of some of its communities; [...]”

VII.Certain limitations on property have always existed as rules incorporated into the Civil Code, such as those relating to the possession and transfer of real property (inmuebles)—Article 272—under which division is prevented in cases of co-ownership (copropiedad); those relating to sidewalk height—Article 303; those providing protection against possible harm caused to third parties by buildings or trees in poor condition—Article 311; and, in particular, all of Title V, entitled Encumbrances or Limitations on Property Imposed by Law (Cargas o Limitaciones a la Propiedad Impuestas por Ley), which establishes, among others, prohibitions against constructing wells, sewers, aqueducts, etc., near a party wall (pared medianera)—Article 404; prohibitions against opening a window or skylight in a dividing wall less than two and a half meters away—Article 406; or against windows overlooking rooms, patios, or animal enclosures on neighboring property (predio vecino)—Article 407.

Other examples include public safety and health requirements, as set forth in legislation allowing the authorities to require owners to repair, remodel, or demolish buildings that are in danger of collapse or are unsanitary, provisions contained principally in the Civil Code and the Ley General de Salud. In the same vein, reference must also be made to laws concerning the protection of forests, natural beauty, cultural heritage, and monuments, which likewise entail limitations on property, such as Ley Forestal, No. 7174 of veintiocho de junio de mil novecientos noventa, Ley de la Conservación de la Vida Silvestre No. 7317, of veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y dos, and Ley de Patrimonio Histórico, Arquitectónico y Cultural No. 4, of octubre de mil novecientos noventa y cinco.

VIII.Notwithstanding what was stated in the preceding recitals (considerandos), it must be noted that the legitimate limitations that may be imposed on private property reach their natural boundary at the degree to which the property is affected; that is, when the restriction on the right of ownership becomes a true expropriation, with the resulting obligation to pay compensation, because the right of ownership is completely extinguished, or when the restriction does not affect the community generally. The Full Court so stated in relation to limitations imposed on property when they exceed the indicated boundary, at its extraordinary session of dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

“[...] that is, ‘limitations,’ as Article 45 calls them, but not dispossession of private property or deprivation of a primary attribute of ownership, because preventing the enjoyment of property is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the prior-compensation requirement mandated by the political charter”; and as this Court indicated in the aforementioned judgments number 5097-93 and 2345-96, in which it stated:

“IV.) In the Chamber’s view, the reasonable limits that the State may impose on private property, according to its nature, are constitutionally permissible insofar as they do not deprive it of its substance. When that occurs, the measure ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself.” (Judgment number 5097-93); “That is, the attributes of ownership may be limited insofar as the owner retains the possibility of making normal use of the property, excluding, of course, the portion or function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare requires sacrifices from only one person or a few persons, compensation must be paid, just as when the sacrifice imposed on the owner is of such a nature that it causes the owner to lose the property in its entirety. Thus, a limitation on property withstands constitutional review when the effect on the essential attributes of ownership—those permitting the natural use of the thing within current socioeconomic conditions—does not eliminate the nature of the property or make use of the thing impossible because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they effectively make it impossible to enjoy the property’s fruits (usufructuar el bien).” (Judgment number 2345-96);

IX. URBAN PROPERTY (PROPIEDAD URBANÍSTICA)

The concept of property under Urban Planning Law has been regarded in legal scholarship (doctrina) not as a static unit or a single type, but rather as comprising several types, such as urban property, rural property, and industrial property—that is, depending on the function assigned to and performed by the property in social life. The urban phenomenon and the regulation of urban development (ordenación del urbanismo) have contributed substantially to this evolution of the concept of property—and, consequently, of the right of ownership—giving it new content distinct from the traditional concept. Thus, urban property is subject to a series of characteristics; for example: 1.- it is delimited property (boundaries, party-wall arrangements, volumetric property—the third dimension); 2.- it is subject to a specified use, defined in a regulatory plan or zoning regulation (reglamento de zonificación), which the owner may not change and which may be limited and regulated by the respective authorities—local governments in the first instance; 3.- use of the property is restricted and sometimes mandatory; 4.- the property performs a particular role, even one of a temporary nature, because it operates within the term of a regulatory plan, and since the authority may amend the plan, the permitted uses of the property may also be changed; 5.- in this respect, limitations imposed on property by a regulatory plan must be understood as lawful limitations; 6.- the effect on the property is in the nature of a “limitation,” that is, property subjected to a series of restrictions and obligations (subdivide (parcelar), re-subdivide (reparcelar), sell, build, preserve, fence, obtain building permits, comply with façade-height requirements and setbacks, provide vehicle parking, obtain occupancy permits, comply with parcel-area requirements, etc.), whose purpose is to contribute to the collective welfare and, consequently, to the owner’s own benefit; it must be understood that such restrictions cannot be of such a nature as to entail the extinction of the right of ownership or an intolerable limitation that deprives it of its substance, because that would constitute a disguised expropriation (expropiación encubierta) for which compensation must therefore be paid; 7.- if the right of ownership is rendered practically meaningless, the particular case becomes an expropriation situation, and in this way expropriation becomes a feature inherent in the urban-property regime, because it is one of the means by which public entities implement urban planning; moreover, a “gratuitous transfer” (cesión gratuita) of part of the property is permissible for urban-planning reasons in connection with urban developments, for transportation routes, green areas, and educational zones; and 8.- it is formal in nature, because title to the property alone is insufficient to exercise the attributes of the right; rather, its content must be specified according to the use permitted in a regulatory or zoning plan.

It is important to note that, by virtue of the urban-development process (proceso urbanístico), an urban development (urbanización) must be conceptualized as a partial urban-planning plan because it affects only the sector being developed. Two types of property coexist in the urban-development process: property arising under a specific urban-development program (the construction of an urban development, for example), to which the limitations and encumbrances inherent in regulatory acts apply, as expressed in the authorization granted by the municipal administration for the construction of the development itself—such as lot sizes, setback areas, sidewalk widths, and building heights—so that no compensation is payable for them; and property predating the development plan, with respect to which compensation is payable for limitations and encumbrances that the authority seeks to impose, depending on their nature and the degree to which they affect the right, because, as noted in Considerando V of this section, compensation is payable for those that entail a severance of the right of ownership itself.

X.As legal scholarship notes, the “city,” as such, is a collective reality that conditions the lives of its inhabitants; therefore, there is no justification for entrusting fundamental decisions concerning that collective reality (its emergence, expansion, character, density, purpose, etc.) to the mere “convenience” of a few private landowners, whose decisions are generally driven by or reflect profit-oriented reasons or considerations of economic benefit. The authority responsible for regulating urban development (desarrollo urbano) cannot permit soil depletion, population over-density, the elimination of the system of gardens and green areas, etc., without addressing the needs and demands for collective services created by urban development activity itself, such as streets, sewer systems, water, electricity, telephone service, transportation, educational centers, green areas, etc. Situations such as those described are precisely what urban land-use regulation (ordenación urbanística) seeks to resolve, under which the use of property is governed by a public authority.

XI.By virtue of the urban development process and urban planning (planificación urbana), urban land-use regulation must be embodied in a regulatory framework governing the right to property, insofar as the substance of the right to property is defined through the various provisions comprising urban-planning law (derecho urbanístico), namely, the zoning plans (planes reguladores) and regulations issued by municipal governments and, in their absence—as will be discussed below—by the rules issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Thus, the limitations and duties imposed on private property define the ordinary substance of property rights; and urban land-use regulation establishes the limits of the powers inherent in the right to property, but does not constrain, reduce, or condition the exercise of that right; rather, it defines the ordinary substance of property in light of the function it serves.

XII. LIMITATIONS IMPOSED IN THE FIELD OF URBAN PLANNING

The imposition of limitations on property for urban-planning purposes is essential to coexistence in society and does not constitute an expropriatory action (actividad expropiatoria) requiring prior compensation, under the terms established—and analyzed in the preceding recitals (considerandos)—in the second paragraph of Article 45 of the Constitución Política. Such limitations on the right to property arise from the very fact of being part of a community, the same community that guarantees that right but subjects it to certain regulations for the purpose of achieving the optimal and harmonious enjoyment of the rights of all individuals. In this regard, this Chamber has addressed the “relative” nature of the right to property, insofar as one or more of the attributes of ownership are subject to limits and restrictions for urban-planning reasons; and in various judgments it has confirmed the “social-interest” nature of urban-planning rules, imposed in accordance with the requirements of the Constitución Política itself. Thus, in constitutional judgment number 1167-92, it stated:

“Although our Constitución Política recognizes private property as a fundamental right of citizens, the enjoyment of that right is not unrestricted, and Article 45 of the Constitution itself allows the Asamblea Legislativa to impose limitations upon it in the social interest. The Ley de Planificación Urbana is one such limitation and, consequently, the refusal to grant a business license (patente) does not constitute a violation of the appellants’ fundamental rights [...]”; this position was reinforced by amparo judgment number 5303-93, which stated:

“Costa Rican legislation provides for the possibility of limiting private property for reasons of social interest. As noted in the first Recital, a limitation on property imposed by a zoning plan is constitutionally permissible because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which an owner may act, and that framework must be compatible with the constitutional substance of that right. For the reasons stated, in this Court’s judgment, the limitation imposed, insofar as it conforms to a zoning plan in force, does not violate Article 45 of the Constitución Política as alleged in the appeal, provided that such zoning plan does not deprive the affected private property of its constitutional substance. A contrario sensu, if the limitations exceed the minimum standards of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Constitución Política”, and, finally, in judgment number 6706-93, it declared the Ley de Planificación Urbana constitutional.

XIII.Consistent with the statements made in Recital VIII., urban-planning regulations may support a claim for monetary compensation by the owners of the affected land only when they entail a severance of the right to property (desmembración del derecho de propiedad), because compensation, under the terms set forth in the first paragraph of Article 45 of the Constitución Política, is warranted only when such regulations are not general in nature or render the right to property nugatory, thereby becoming true expropriations, as indicated above. They are not eligible for any compensation insofar as they do not entail a reduction in the substance of property rights, as occurs with the establishment of a front setback (antejardín), which constitutes a typical urban easement (servidumbre urbana), because the owner retains possession of the property, albeit in a diminished form, since only the owner’s power of disposition is reduced. The latter are the limitations and duties that must be regarded as forming part of the substance of the right to property, because they do not reduce the substance of property rights.

B. THE BODY RESPONSIBLE FOR URBAN PLANNING.

XIV. BODIES COMPETENT TO CARRY OUT URBAN PLANNING

MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN NACIONAL Y POLÍTICA ECONÓMICA, INVU, AND MUNICIPALITIES. Consistent with Articles 169 and 170 of the Constitución Política, the Ley de Planificación Urbana, number 4240, of fifteen November nineteen sixty-eight, proceeds from the premise that primary authority over urban planning belongs to the municipalities, as embodied in Articles 15 and 19 of that law. Accordingly, the municipalities are responsible for undertaking local urban planning through the promulgation of the corresponding regulations—zoning plans—and for implementing the rules issued for that purpose by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as the institution responsible for urban planning at the national level. This matter was previously considered by this Chamber in judgment number 6706-93, issued at fifteen hours and twenty-one minutes on twenty-one December nineteen ninety-three, in which it stated:

“II).- The Chamber considers that the power conferred on local governments to plan urban development within the boundaries of their territory does form part of the constitutional concept of ‘local interests and services’ referred to in Article 169 of the Constitution, a power recognized by the Ley de Planificación Urbana (# 4240 of 15 November 1968, amended by Laws # 6575 of 27 April 1981 and # 6595 of 6 August of that same year), specifically in Articles 15 and 19 challenged herein, which literally provide:

«Article 15.- Pursuant to the provision of Article 169 of the Constitución Política, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development within the boundaries of their jurisdictional territory are hereby recognized. Consequently, each shall take the appropriate measures to implement a zoning plan and the related urban-development regulations in the areas where they are to apply, without prejudice to extending all or some of their effects to other sectors where compelling reasons warrant the establishment of a particular regulatory regime.».- «Article 19.- Each Municipality shall issue and promulgate the procedural rules necessary to ensure due compliance with the zoning plan and to protect the community’s interests in health, safety, comfort, and well-being.» III).- Within what may be termed the administrative organization of urban planning in our country, the Dirección de Urbanismo—attached to the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo—and the Oficina de Planificación (now the Ministerio de Planificación y Política Económica) are the bodies responsible for preparing the Plan Nacional de Desarrollo Urbano, through which general policies concerning the growth and development of urban areas are established.- That Plan—which is specifically prepared by the Dirección and proposed by the Junta Directiva del Instituto—must include technical studies on population factors, with growth projections at the national, regional, and urban levels; on land use, including plans concerning the extent and forms of utilization of the portions required for urban development; and on industrial development, housing and urban renewal, public services, and the general location of transportation projects, among others.- In addition, the Dirección de Urbanismo serves as an advisory body to the municipalities for purposes of preparing, implementing, and amending the municipal or local zoning plan and its Regulations before their final adoption.- Nevertheless, the foregoing must be understood as the formal limit of the broad policies, technical standards, or general directives in accordance with which local governments must prepare their respective zoning plans and corresponding urban-development regulations, because the Plan Nacional de Desarrollo Urbano cannot be expected to be prepared and fully implemented by the Gobierno Central without the direct involvement of the municipalities in that field.- Such a situation would be contrary not only to the most elementary principles of logic and practical necessity, given that the particular interests of each canton of the República are involved, but also to the constitutional principles governing the municipal system, established by our Carta Fundamental in Articles 168 through 175.- Urban planning—that is, the preparation and implementation of zoning plans—is a function inherent to the municipalities, to the exclusion of every other public entity, except as stated regarding the powers of general direction conferred on the Ministerio de Planificación and the Dirección de Urbanismo.- This issue was previously addressed by the Chamber in judgment number 5305-93, issued at ten hours and six minutes on twenty-two October last, which, with regard to municipal authority to plan local urban development and to impose limitations on property by implementing a zoning plan, stated:

‘... a limitation on property imposed by a zoning plan is constitutionally permissible because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which an owner may act, and that framework must be compatible with the constitutional substance of that right. For the reasons stated, in this Court’s judgment, the limitation imposed, insofar as it conforms to a zoning plan in force, does not violate Article 45 of the Constitución Política as alleged in the appeal, provided that such zoning plan does not deprive the affected private property of its constitutional substance. A contrario sensu, if the limitations exceed the minimum standards of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Constitución Política.’.- IV).- Articles 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana are therefore not unconstitutional, since they merely recognize the authority of municipalities to plan urban development within the boundaries of their territory through the corresponding regulations, which does not violate the constitutional principles invoked by the petitioner: the principle of statutory reservation, because—as stated—local urban planning is a function inherent to municipalities by virtue of the express text of the Constitution, and because the limits on the exercise of that authority are established in the Ley de Planificación Urbana, the Regulations or Regulatory Plans (Planes Reguladores) implement those principles; and the principles of property rights and freedom of enterprise, because they do not impose any restrictions whatsoever on those rights, but merely grant the power to control the proper use of land and thereby ensure the rational and harmonious development of urban centers, as well as commercial, industrial, sports, and other centers.

(See also, to the same effect, judgments number 2153-93, at nine twenty-one in the morning on May twenty-first, and number 5305-93, at ten oh-six in the morning on October twenty-second, both from this year).-" Based on the foregoing, and in keeping with the cited case law, the position is reiterated that authority over urban planning regulation (ordenación urbanística) remains an exclusive power of municipal governments, and that only exceptionally and residually, in the absence of regulations issued for that purpose by the municipalities, is the INVU assigned the task of proposing regulatory plans, subject to their prior approval by the local government entity; accordingly, the provisions issued for that purpose by this autonomous institution with respect to urban planning must always be regarded as transitional and applicable only when municipal powers have not been exercised.

XV. ANALYSIS OF THE UNCONSTITUTIONALITY OF TRANSITORY PROVISION II OF THE LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA

Transitory Provision II of the Ley de Planificación Urbana, number 4240, of November fifteenth, nineteen sixty-eight, as amended, grants the INVU authority to issue supplementary provisions on urban-planning matters, provided that the municipalities have not exercised that power; according to its most recent amendment, enacted by Ley número 7015, of July twenty-second, nineteen eighty-five, the text provides:

"The Institute [Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo] shall issue development standards concerning the matters referred to in article 21 of this law. It may also prepare regulatory plans and delimit urban districts and other areas subject to urban-planning control (control urbanístico), so long as the municipalities have not enacted their own local provisions governing the respective matter, or any part thereof, in conformity with this law.

The provisions and regulations issued by the Institute shall govern within the jurisdictional territories, or the portions thereof specified by the standards, once the following requirements have been met:

Prior publication of the draft in the Official Gazette, specifying the date and place where a public hearing will be held to receive any oral or written comments that interested residents or professional associations may wish to submit. Notice shall be given no fewer than fifteen business days in advance.

The opinion of the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica concerning the comments submitted by interested parties at the public hearing must be obtained, so that those comments may be taken into account and incorporated into the text of the standards, where appropriate, or so that the contested aspects may be eliminated if, in the opinion of that same Colegio, the objections have technical merit.

Publication in La Gaceta of the newly approved text and notice of the decision adopted by the Institute’s Board of Directors, stating the date from which the corresponding regulations shall become enforceable.

The foregoing requirements shall likewise be observed when the aforementioned regulatory plan or any of its regulations is to be amended, suspended, or repealed, in whole or in part." However, the transcribed text was approved through the procedure established in the Political Constitution for approving the Republic’s Ordinary and Extraordinary Budgets, because Ley 7015 is the Law Amending the Republic’s Ordinary Budget for Fiscal Year nineteen eighty-five; this Chamber has repeatedly held (including in judgments number 0121-89, 1262-90, 0484-94,2664-94, 6789-95) that this procedure is contrary to the constitutional provisions governing the authority of the Legislative Assembly to enact, amend, or repeal the laws comprising our legal system and those conferring authority to enact the Republic’s ordinary and extraordinary budgets—that is, constitutional articles 121 subsections 1.) and 11.), 123 through 128, and 176 through 180—because it contains provisions concerning matters unrelated to the budget. For the foregoing reasons, and without ruling on the merits of the authority conferred or the transitional nature of the provision, the provision in that wording must be declared unconstitutional.

XVI. EFFECTS OF THE DECLARATION OF UNCONSTITUTIONALITY

By virtue of the foregoing, within the powers assigned to this Chamber pursuant to article 89 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, Transitory Provision II. of the Ley de Planificación Urbana, approved through article 115 of Ley número 7015, which is the Law Amending the Republic’s Ordinary Budget for Fiscal Year nineteen eighty-five, of July twenty-second, nineteen eighty-five, must, as stated, be declared unconstitutional because, since its content was not budgetary in nature, it should have been approved through the legislative procedures established for ordinary legislation; this declaration of unconstitutionality shall apply retroactively to the date on which the provision took effect, that is, November twenty-ninth, nineteen eighty-five, pursuant to the first paragraph of article 91 of the Law governing this Jurisdiction, without prejudice to rights acquired in good faith. By virtue of this declaration of unconstitutionality, the text enacted by Ley número 5900, of April nineteenth, nineteen seventy-six, which entered into force on May eighth, nineteen seventy-six, shall remain in effect. It provides:

"The Institute shall issue development standards concerning the matters referred to in article 21 of this Law. It may also prepare regulatory plans and delimit urban districts and other areas subject to urban-planning control, so long as the municipalities have not enacted their own local provisions governing the respective matter, or any part thereof, in conformity with this law.

The provisions and regulations issued by the Institute shall govern within the jurisdictional territories, or the portions thereof specified by the standards, upon their publication in the Official Gazette." It is clear from all the foregoing that the INVU’s authority over urban-planning matters is directed, first, toward preparing the National Urban Development Plan (Plan Nacional de Desarrollo Urbano), the instrument through which general policies concerning the growth and development of urban areas are established, which is prepared by the Dirección de Urbanismo and proposed by the Institute’s Board of Directors; and second, as a residual power, toward issuing urban-planning standards—regulations and regulatory plans—in the absence of urban-planning standards issued by the respective municipalities. The foregoing is based on the fact that denying this autonomous institution such authority would create a gap in the legal system that would seriously undermine legal certainty nationwide. Article 21 of the cited law defines the regulations that the INVU may issue on urban-planning matters, always in the absence of regulations issued by local governments. They are:

"1.) The Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación), governing land uses; 2.) The Subdivision and Urban Development Regulation (Reglamento de Fraccionamiento y Urbanización), governing the division and development of land for urban purposes; 3.) The Official Map Regulation (Reglamento de Mapa Oficial), which shall address the provision and preservation of spaces for public roads and communal areas; 4.) The Urban Renewal Regulation (Reglamento de Renovación Urbana), concerning the improvement or rehabilitation of areas undergoing or already in a state of deterioration; and 5.) The Construction Regulation (Reglamento de Construcciones), insofar as building works are concerned." C. LIMITATIONS IMPOSED BY THE REGLAMENTO PARA EL CONTROL DEL FRACCIONAMIENTO Y URBANIZACIONES ISSUED BY THE INVU.

XVII. SCOPE OF APPLICATION OF THE REGLAMENTO PARA EL CONTROL DEL FRACCIONAMIENTO Y URBANIZACIONES ISSUED BY THE INVU

With respect to the regulations specifically challenged in this action, the "Reglamento para el Control Nacional para el Fraccionamientos y Urbanizaciones," approved by the INVU’s Board of Directors at session number 3391 of December thirteenth, nineteen eighty-two, it must first be stated that they are legally valid and applicable only insofar as they have been expressly approved by the Municipality through the procedure established for that purpose in article 17 of the Ley de Planificación Urbana, and provided that no regulation issued by the respective municipality exists in the place where they are intended to be applied. The substance of the challenged provisions—articles II.3 and II.3.2 of the cited regulation—was already set forth in Considerando I. of this judgment.

XVIII. LEGAL BASIS OF THE CHALLENGED PROVISIONS

REGULATORY AUTHORITY (POTESTAD REGLAMENTARIA). Although the challenged provisions were indeed issued within the authority granted to the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as an autonomous institution created to "plan the development and growth of cities and other smaller population centers, for the purpose of promoting the best use of land, locating public areas for community services, establishing functional street systems, and formulating investment plans for public-use works to meet the resulting needs"—subsection b.) of article 4° of the Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, number 1788 of August twenty-fifth, nineteen fifty-four, as amended—to issue general and essentially supplementary standards on urban planning in the absence of standards issued by the respective municipalities, an authority derived from the provision contained in Transitory Provision II of the Ley de Planificación Urbana, they implement articles 40 and 41 of that same law, as demonstrated by the matters regulated therein, which provide:

“Article 40. Every subdivider (fraccionador) of land located outside city grids and every urban developer (urbanizador) shall transfer free of charge for public use both the areas designated for roads and those designated for parks and community facilities (facilidades comunales); the land to be transferred for the latter two purposes shall be determined in the respective regulations by establishing percentages of the total area to be subdivided (fraccionar) or developed (urbanizar), which may range from five percent to twenty percent, depending on the average size of the lots, the intended use of the land, and the relevant standards issued by INVU. Notwithstanding the foregoing, the total land that must be transferred for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total area of the land to be subdivided or developed. Likewise, simple subdivisions (fraccionamientos) of parcels in previously developed areas shall be exempt from the obligation to transfer areas for parks and community facilities, at the discretion of INVU.

No less than one-third of the area represented by the percentage established pursuant to the preceding paragraph shall necessarily be allocated for use as a park, but priority within that third shall be given to reserving the space or spaces required for children’s playgrounds, in a proportion of no less than ten square meters per family; playground areas may not be accepted unless the subdivider or urban developer has properly prepared them, including grassing them and installing the required equipment.

The remaining two-thirds of that percentage, or any portion thereof remaining available after park requirements have been met, shall be used to establish community facilities initially proposed by the subdivider or urban developer or, failing that, subsequently by the purchasers of the lots, but which in all cases must be defined by the Municipality and INVU. Areas suitable for community facilities may be eliminated or reduced only in exchange for an improvement or another compensatory facility when this would provide a greater benefit to the community, after consultation with INVU.

Except for highway rights-of-way (derechos de vía), which must be transferred to the State in accordance with the foregoing, all other public-use areas must be conveyed to the municipal domain (dominio municipal). Nevertheless, the Municipality may authorize certain portions to be transferred directly to the State entities responsible for establishing therein the services or facilities falling within their respective jurisdiction, in accordance with the immediately preceding paragraph.” “Article 41. When the site to be developed does not require the percentage of land designated for public purposes under the preceding article, according to the municipal determination, the urban developer shall instead pay in cash the equivalent value of that percentage within the period established, which shall not exceed five years. The equivalent amount shall be calculated based on the price of undeveloped land.

The sums received by the municipality for the foregoing purpose and from the sale of lots transferred by urban developers shall be used exclusively for the acquisition and maintenance of land for public use in areas where such land is lacking.” Thus, this is not a general provision issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo without a basis in law; rather, it constitutes the regulatory implementation of specific statutory provisions. Accordingly, it cannot be asserted that the challenged provisions impose restrictions on the right to property, since those restrictions were specifically defined in the qualified statute, as required by the Constitución Política.

XIX.THE LAND-DEVELOPMENT OBLIGATION (OBLIGACIÓN URBANÍSTICA) IMPOSED BY ARTICLE 40 OF THE URBAN PLANNING LAW (LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA). Legal doctrine clearly permits public entities to acquire real property for urban-planning purposes through three means: the methods permitted under civil law (purchase, donation, etc.), expropriation, and those originating in so-called mandatory transfers of private property free of charge (cesiones obligatorias y gratuitas de propiedad privada) to municipal entities. This obligation is governed by the challenged provisions and is based on Articles 40 and 41 of the Urban Planning Law; consequently, the constitutionality of those provisions must first be analyzed. Article 40 of the Urban Planning Law establishes the obligation of the urban developer or subdivider to transfer “free of charge” to municipal entities a portion of land for use as public roads, parks, and community facilities, in proportion to the land developed or subdivided. This should not be understood as imposing a sacrifice or confiscation upon the urban developer, since the value of the land-development areas to be transferred is incorporated into the calculation of construction costs and passed on through the value of the resulting parcels or lots. Article 1° of that Law defines the key concepts in this area. Subdivision (Fraccionamiento) shall mean:

“the division of any property for the purpose of separately selling, transferring, negotiating, distributing, exploiting, or using the resulting parcels; it includes partitions arising from judicial or extrajudicial awards, the location of undivided rights, and mere segregations retained by the same owner, as well as those located in new developments or buildings that are relevant to oversight of the formation and urban use of real property.”; and Urban Development (Urbanización):

“the subdivision and improvement of land for urban purposes through the opening of streets and provision of services.” For this Chamber (Sala), in light of the foregoing definitions, the provisions under review refer exclusively to urban development as a process for developing cities or urban centers or districts. This entails the division of land for commercial purposes by private parties, for social purposes by the State to address the housing problem, or for industrial purposes to create industrial zones. However, the absence of a profit motive is not sufficient to qualify for exemption from this obligation; it is enough that the subdivision implicitly includes, in practice, an urban-development program for the land-transfer requirement to apply. Nevertheless, it must be noted that mere segregations (simples segregaciones) may not be subjected to these regulations, because construing them otherwise would create not a land-development burden, but rather a tax burden—on capital gains, for example—borne by the owner, which is wholly incompatible with the urban-planning regime. In conclusion, land must be transferred to municipal entities only when it is subdivided to create an urban development, whether a housing complex—with all its services (water, electricity, green areas and parks, educational centers, etc.—a commercial complex, or an industrial complex.

XX.The transfer free of charge to municipalities of land to be subdivided or developed is intended to allow certain community services to be provided there, such as public roads and green areas; the latter—which are of interest here—shall be used to build parks, gardens, educational centers, and sports and recreational areas. The basis for this obligation must be found in a form of consideration owed by the urban developer in exchange for the increased value that the development or parceling process will confer upon the developed land; in other words, it is ultimately a contribution in kind under urban-planning law, serving as a mechanism through which the increase in value acquired by real property as a result of development or subdivision is returned to the community. Before this regulation was enacted, a serious social problem arose because landowners received the full proceeds obtained from their land as net profit, while the new neighborhoods were left without service infrastructure, a deficiency for which the municipal Administration was expected to assume responsibility despite being unable to remedy it effectively.

One of the principles of urban-planning law is precisely that the considerable increases in value generated by the urban-development process must be the primary source of funding for the costs of the services necessitated by that same development. The challenged obligation—to transfer a percentage of land to the municipality free of charge—is specifically intended to implement the principle of economic compensation and repayment, through services, for the needs of the community being created, as a corollary to the enrichment derived from urban development.

XXI.In this manner, the content of the right to property is defined according to the criterion of its social function; this is a formal legal implementation of that function, which ceases to be a mere moral admonition directed at the consciences of property owners and becomes a system of legally enforceable positive duties. Thus, owners may exercise as their own all rights of urban use over the resulting properties, but at the same time they must also assume the positive duties through which the legal system seeks to offset their economic gain. Before individual construction and use of the lots begin, the development or subdivision plan must provide for all community services—roads, water and electric-lighting connections, green areas, children’s playgrounds, etc.—the implementation of which is the owner’s responsibility. This measure is not unconstitutional as disproportionate or unreasonable because it does not impose a sacrifice upon the development or subdivision company. What actually occurs is that the cost of these works is included in the price of the lots and is gradually recovered as they are sold, while the new owners will ultimately benefit from the green areas and facilities referred to in Article 40 of the Urban Planning Law.

XXII.By virtue of their use and nature, green areas designated for public use form part of the community’s assets and must remain under the jurisdiction of municipal entities, which shall administer them as public-domain property (bienes de dominio público). They are therefore subject to the legal regime governing such property, which renders them inalienable, not subject to acquisitive prescription, and immune from attachment; that is, they may not be privately owned by the urban developer or subdivider, as provided in Article 40 of the Urban Planning Law. For the mandatory transfer to take effect, there must be an urban development or subdivision approved by the respective municipality in accordance with the guidelines of the regulatory plan (plan regulador); furthermore, construction of the development must have been completed, the property must be designated for public use, and the transfer must be made through a registered title, the latter as a general principle.

XXIII.With regard to the text of Article 40 of the Ley de Planificación Urbana, in accordance with the foregoing recitals (considerandos), this Chamber considers that subjecting the use of the conveyed lots to the regulations issued in that regard by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as provided in the first paragraph, infringes municipal autonomy, because that concept directly conflicts with municipal autonomy and the constitutional protection of local interests. Accordingly, that institution must be understood to have authority to do so only in the absence of regulations on the matter issued by municipal entities, since its jurisdiction, as stated above, is essentially residual. It must also be clarified that municipalities have exclusive authority to grant permits for the construction of urban developments (urbanizaciones) and the undertaking of subdivisions (fraccionamientos), and not INVU, as established in the same first paragraph.

The same applies to the authorization to “eliminate or reduce [the percentage of land to be conveyed] in exchange for an improvement or other compensatory facility, when this provides a greater benefit to the community,” which is granted to INVU under the third paragraph, since that authority belongs to municipal governments. Consequently, the references to INVU in this provision are superfluous, because the functions assigned to it must be understood to fall exclusively within the authority of municipal governments. Accordingly, those references must be declared unconstitutional because they confer jurisdiction that belongs exclusively to the municipalities, and the following phrases are annulled: “issued by INVU” and “at the discretion of INVU,” both from the first paragraph, and “and INVU” and “after consultation with INVU” from the third paragraph. Lastly, it should be clarified that the Municipality’s authority to change the designated use of conveyed land may apply only to land allocated for “community facilities,” and not to land that must be allocated for a “park.” First, the provision clearly states that this change may be made with the “remainder” of the land after the need for a park has been met; and second, the second paragraph of this provision expressly provides that the park area may not be less than one-third of the percentage of land conveyed. By virtue of the foregoing, this provision shall read as follows:

“Article 40. Every subdivider of land located outside the city grid and every urban developer shall convey, free of charge, for public use both the areas designated for roads and those designated for parks and community facilities; the amount to be conveyed for the latter two purposes shall be determined in the applicable regulations by establishing percentages of the total area to be subdivided or developed, which may range from five percent to twenty percent, depending on the average size of the lots, the intended use of the land, and the relevant regulations. Notwithstanding the foregoing, the total amount of land to be conveyed for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total area of the land to be subdivided or developed. Simple subdivisions of parcels in previously developed areas are likewise exempt from the obligation to convey areas for parks and community facilities.

No less than one-third of the area represented by the percentage established pursuant to the preceding paragraph shall necessarily be allocated for use as a park, provided that the space or spaces required for children’s playgrounds shall first be reserved from that one-third, in a proportion of no less than ten square meters for each family; children’s playground areas may not be accepted unless the subdivider or developer has properly prepared them, including grassing them and installing the required equipment.

The remaining two-thirds of that percentage, or any remainder thereof still available after park needs have been met, shall be used to establish community facilities initially proposed by the subdivider or developer or, subsequently and in the absence thereof, by the purchasers of the lots, but which must in all cases be defined by the Municipality. Areas suitable for community facilities may be eliminated or reduced only in exchange for an improvement or other compensatory facility when this provides a greater benefit to the community.

Except for highway rights-of-way (derechos de vía), which must be conveyed to the State as provided above, all other public-use areas must be transferred to the municipal domain. Nevertheless, the Municipality may authorize specified portions to be transferred directly to the state entities responsible for establishing therein the services or facilities falling within their respective authority, in accordance with the immediately preceding paragraph.” This declaration of unconstitutionality is retroactive to the date on which the provision entered into force, namely seis de mayo de mil novecientos setenta y dos, pursuant to the second paragraph of Article 91 of the Law governing this Jurisdiction, without prejudice to rights acquired in good faith.

XXIV. UNCONSTITUTIONALITY OF ARTICLE 41 OF THE LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA

This obligation must be understood to be justified solely by the provision of land, which may not be replaced by money, because its purpose is to provide the services required by the urban development complex being created and because, as expressly defined by law, park areas and public roads constitute community property and are therefore outside the stream of commerce. It should be noted that a monetary payment neither fulfills the social function of property nor resolves the problem the measure is intended to address. The aim is to address an issue of tax equity arising from the recapture of gains generated by public action and to prepare urban plans that, through their provision of open spaces, roads, social services, and so forth, are capable of ensuring a dignified life for their inhabitants. In this regard, all urban planning is founded on Article 50 of the Constitución Política, which states:

“The State shall seek the greatest well-being of all the country’s inhabitants by organizing and promoting production and the most appropriate distribution of wealth.” Accordingly, because it fails to fulfill the social function assigned to property, as embodied in the obligation to convey a percentage of land to the municipality to meet the needs of the urban development created by the development or subdivision to be undertaken, Article 41 of the Ley de Planificación Urbana is unconstitutional. This declaration of unconstitutionality is retroactive to the date on which the provision entered into force, namely treinta de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, pursuant to the first paragraph of Article 91 of the Law governing this Jurisdiction, without prejudice to rights acquired in good faith.

XXV. ANALYSIS OF THE CHALLENGED REGULATIONS

ARTICLE II.3 OF THE REGLAMENTO PARA EL CONTROL NACIONAL PARA FRACCIONAMIENTOS Y URBANIZACIONES. As stated in Considerando XVIII of this judgment, Article II.3 is based on Article 40 of the Ley de Planificación Urbana and merely implements its principles. Thus, the percentages specified for the provision of land for community use fall within the parameters established by law, which set them at between five and twenty percent, while the regulations set the percentage at ten percent. Because it does not impose a greater restriction than that established by the legislature, it is not contrary to the Constitución Política. However, the reference to INVU violates municipal autonomy because, as repeatedly stated, urban planning falls within the exclusive jurisdiction of the municipalities. The phrase “at the discretion of INVU” is therefore unconstitutional insofar as it grants that institution authority to approve urban developments and subdivisions.

Lastly, with regard to the exclusion of parcels for agricultural use larger than five hectares, thereby subjecting parcels smaller than that size to the rule, this Chamber considers that the provision is unjustified because a subdivision undertaken for agricultural use is not subject to this urban-planning burden, since the purpose of the land differs from that regulated by the Ley de Planificación Urbana. Accordingly, the phrase “only parcels with areas smaller than five hectares result and their use, as recorded on the plan” must be declared unconstitutional, so that the provision shall read as follows:

“Every subdivider of land located outside the city grid or previously developed areas shall convey, free of charge, 10% (ten percent) of the area, without restrictions, for green areas and urban facilities, except when the subdivision is agricultural.” This declaration of unconstitutionality is retroactive to the date on which this provision entered into force, namely veinticinco de abril de mil novecientos noventa y uno. Pursuant to the first paragraph of Article 91 of the Law governing this Jurisdiction, without prejudice to rights acquired in good faith.

XXVI.ARTICLE II.3.2 OF THE REGLAMENTO PARA EL CONTROL NACIONAL PARA FRACCIONAMIENTOS Y URBANIZACIONES. Lastly, regarding the monetary obligation governed by Article II. 3. 2. of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanismo, requiring payment in cash of an amount equivalent to the value of a public-use lot smaller than doscientos cincuenta metros cuadrados, because Article 41 of the Ley de Planificación Urbana has been declared unconstitutional in this judgment, that obligation loses its legal basis. Consequently, the following phrases are unconstitutional: “Nevertheless, when these are smaller than 250 metros cuadrados, the subdivider must pay the Municipality an equivalent monetary amount within the prescribed period” and “... which may nevertheless be negotiated at the discretion of the Municipality, after consultation with INVU. The sums received by the municipality for the aforementioned purpose shall be used exclusively for the acquisition and maintenance of land for public use in sectors where such work is needed.” The provision shall read as follows:

“The provisions of Article III. 3. 6. 3. 2. shall apply.

All public-use areas must be transferred to the municipal domain. In areas larger than 250 metros cuadrados, public areas shall be conveyed on site.

Areas for private services must be set aside in all subdivisions when they exceed 100 metros cuadrados.” This declaration of unconstitutionality is retroactive to the date on which this provision entered into force, namely diecisiete de abril de mil novecientos ochenta y seis. Pursuant to the first paragraph of Article 91 of the Law governing this Jurisdiction, without prejudice to rights acquired in good faith.

Por tanto:

The action is partially granted, and consequently it is declared:

a.- The unconstitutionality of the text of Transitory Provision II of the Ley de Planificación Urbana, approved by Article 115 of Law number 7015, which is the Law Amending the Ordinary Budget of the Republic for Fiscal Year mil novecientos ochenta y cinco, dated veintidós de julio de mil novecientos ochenta y cinco. Consequently, the text enacted by Law number 5900, dated diecinueve de abril de mil novecientos setenta y seis, which entered into force on ocho de mayo de mil novecientos setenta y seis, remains in effect and provides:

“The Institute shall issue the development regulations relating to the matters referred to in Article 21 of this Law. It may also prepare regulatory plans (planes reguladores) and delimit urban districts and other areas subject to urban-development control (control urbanístico), insofar as the municipalities have not enacted their own local provisions concerning the respective matter, or any part thereof, in accordance with this Law.

The provisions and regulations issued by the Institute shall govern within the jurisdictions, or the portions thereof, specified by those provisions, as of their publication in the Official Gazette.” b.) The unconstitutionality of the phrases “issued by the INVU” and “at the discretion of the INVU,” both in the first paragraph, and “and the INVU” and “after consultation with the INVU,” in the third paragraph of Article 40 of the Ley de Planificación Urbana, number 4240 dated quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, amended by Law number 4971 dated veintiocho de abril de mil novecientos setenta y dos; this provision shall therefore read as follows:

“Article 40. Every subdivider (fraccionador) of land located outside city boundaries and every developer (urbanizador) shall transfer free of charge for public use both the areas designated for roads and those designated for parks and community facilities; the amount to be transferred for the latter two purposes shall be determined in the respective regulations by establishing percentages of the total area to be subdivided or developed, which may range from cinco por ciento to veinte por ciento, depending on the average lot size, the intended use of the land, and the applicable standards. Notwithstanding the foregoing, the total land to be transferred for public roads, parks, and community facilities shall not exceed cuarenta y cinco por ciento of the total surface area of the land to be subdivided or developed. Simple subdivisions (fraccionamientos) of parcels in previously developed areas shall likewise be exempt from the obligation to transfer areas for parks and community facilities.

No less than one-third of the area represented by the percentage established pursuant to the preceding paragraph shall invariably be allocated for use as a park, provided that priority within that one-third shall be given to reserving the space or spaces necessary for one or more children’s playgrounds, in a proportion of no less than diez metros cuadrados per family; areas for children’s playgrounds may not be accepted unless the subdivider or developer has properly prepared them, including planting grass and installing the required equipment.

The remaining two-thirds of that percentage, or any portion thereof remaining available after park requirements have been met, shall be used to establish community facilities initially proposed by the subdivider or developer or, failing that, subsequently by the purchasers of lots, but which must in all cases be determined by the Municipality. Areas suitable for community facilities may be eliminated or reduced only in exchange for an improvement or other compensatory facility when doing so provides a greater benefit to the community.

Except for highway rights-of-way (derechos de vía) that must be transferred to the State as provided above, all other public-use areas shall be transferred to municipal ownership (dominio municipal). Nevertheless, the Municipality may authorize certain portions to be transferred directly to the State entities responsible for establishing therein the services or facilities falling within their respective jurisdiction, in accordance with the immediately preceding paragraph.” c.) The unconstitutionality of Article 41 of the Ley de Planificación Urbana, number 4240 dated quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, as amended.

• d)In Article II.3 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, the phrases “at the discretion of the INVU” and “only parcels having areas of less than cinco hectáreas result, and their use, as stated on the plan,” so that the provision shall read as follows:

“Every subdivider of land located outside city boundaries or previously developed areas shall transfer free of charge 10% (diez por ciento) of the area, without restrictions, for green spaces and urban facilities, except where the subdivision is for agricultural or livestock purposes.” e.) In Article II.3.2. of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, the phrases “Nevertheless, when these are smaller than 250 metros cuadrados, the subdivider shall pay the Municipality in cash the equivalent value within the period established for that purpose.” and “although it may be negotiated at the discretion of the Municipality, after consultation with the INVU. The sums received by the municipality for the aforementioned purpose shall be used exclusively for the acquisition and maintenance of land for public use in areas where such work is needed.” are declared unconstitutional. The provision shall read as follows:

“The provisions of Article III. 3. 6. 3. 2. shall apply.

All public-use areas shall be transferred to municipal ownership. For areas larger than 250 metros cuadrados, the transfer of public areas shall take place on-site.

Areas for private services shall be set aside in all subdivisions when they exceed 100 metros cuadrados.” These declarations of unconstitutionality shall have retroactive effect as of the respective dates on which the annulled provisions entered into force, namely: veintinueve de noviembre de mil novecientos ochenta y cinco with respect to Transitory Provision II of the Ley de Planificación Urbana, number 7015, dated veintidós de julio de mil novecientos ochenta y cinco; seis de mayo de mil novecientos setenta y dos with respect to Article 40 of the Ley de Planificación Urbana; treinta de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho with respect to Article 41 of the Ley de Planificación Urbana; veinticinco de abril de mil novecientos noventa y uno with respect to Article II.3 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones; and diecisiete de abril de mil novecientos ochenta y seis with respect to Article II.3.2. of the aforementioned Regulations. Pursuant to the first paragraph of Article 91 of the Law governing this Jurisdiction, the declarations of unconstitutionality are without prejudice to rights acquired in good faith under the annulled provisions. The action is dismissed in all other respects.

A summary of this judgment shall be prepared, and the judgment shall be published in full in the Boletín Judicial; a summary shall also be published in the Official Gazette “La Gaceta.” Notice shall be given to the Legislative and Executive Branches. Let notice be served.

Luis Paulino Mora Mora Chief Justice Luis Fernando Solano C. Nombre44110 .

Carlos Arguedas R. Ana Virginia Calzada M.

José Luis Molina Q. Hernando Arias G.

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No. 4205-96.

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- San José, a las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis.

Acción de inconstitucionalidad de Nombre128931 , vecino de San Rafael de Heredia, cédula de identidad número CED103197, para que se declare que los artículos II. 3 y II. 3. 2. del Capítulo II del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, aprobado por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo son contrarios al artículo 45 de la Constitución Política. Intervienen en la acción el Licenciado Adrián Vargas Benavides, Procurador General de la República y Pablo Casafont Odor, en su condición de apoderado general judicial sin límite de suma del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU).

Resultando:

1. 1El accionante promueve acción contra los artículos II. 3 y II. 3. 2. del Capítulo II del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, por estimar que resultan contrarios al artículo 45 de la Constitución Política en el tanto establecen limitaciones a la propiedad por disposición reglamentaria siendo que, por disposición constitucional, las limitaciones a la propiedad solo pueden establecerse por motivos de orden público mediante ley aprobada en votación de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa.
2. 2El asunto previo en el que se invoca la inconstitucionalidad es el recurso de amparo tramitado bajo expediente número 1474-S-91, promovido por el accionante contra la Municipalidad de San Rafael Heredia, en el cual, por resolución número 1583-91, de las dieciséis horas veinticuatro minutos del catorce de agosto de mil novecientos noventa y uno, se le confirió plazo de quince días hábiles para presentar la correspondiente acción de inconstitucionalidad.
3. 3Por resolución de las quince horas del doce de junio de mil novecientos noventa y dos, se le dio curso a la acción y se le confirió audiencia a la Procuraduría General de la República y a la Municipalidad de San Rafael de Heredia (visible a folio 40); y por resolución de las diez horas cincuenta minutos del catorce de marzo de mil novecientos noventa y cinco, se adicionó la resolución de curso, para que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo se manifestara acerca de las limitaciones a la propiedad privada establecidas por una institución autónoma mediante disposición reglamentaria.
4. 4El Licenciado Adrián Vargas Benavides, al contestar la audiencia concedida a la Procuraduría General de la República, estima que las normas impugnadas no derivan del Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, número 4240, del quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, sino de los artículos 40 y 41 de dicha ley, de manera que, al ser las normas impugnadas desarrollo de una ley específica, no exceden el ámbito reglamentario conferido al Poder Ejecutivo. Así, la obligación de contribuir con un porcentaje determinado de terrenos, cuando se desarrolle un proceso urbanizador, ha sido dispuesto por el legislador mediante los mecanismos que establece la Constitución Política. Sin embargo, considera que sí resulta inconstitucional la exclusión de las parcelas de uso agropecuario mayores de cinco hectáreas -con lo que se afectan las parcelas menores de esa medida-, por cuanto no tiene fundamento legal alguno; como también lo es la obligación pecuniaria creada en el artículo II. 3. 2. a cargo de todo fraccionador, por exceder la cobertura legal, ya que el artículo 41 de la Ley de Planificación Urbana dispone que tal compensación debe efectuarse únicamente respecto de los urbanizadores.
5. 5Víctor Vargas González, en su condición de Ejecutivo Municipal de la Municipalidad de San Rafael de Heredia contesta la audiencia concedida, pero por no haber aportado los nueve juegos de copias requeridos por prevención de las ocho horas treinta minutos del once de agosto de mil novecientos noventa y dos -visible a folio 56-, y notificada el veintiuno de ese mes al interesado, se tuvo por no evacuada la audiencia, según resolución de las trece horas treinta minutos del once de setiembre de mil novecientos noventa y dos (visible a folio 60).
6. 6Pablo Casafont Odor, en su condición de apoderado general judicial sin límite de suma del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) contestó la audiencia concedida, y solicita que la acción sea declarada sin lugar, por no resultar contradictorias ni inconstitucionales las normas impugnadas. Señala que las mismas plasman el espíritu de que el Derecho debe tener normas, conceptos y estipulaciones tendentes al favorecimiento y fortalecimiento de los intereses generales de los ciudadanos y de la utilidad pública. Las normas fueron dictadas con la competencia otorgada a la Institución que representa, en virtud de lo dispuesto en el Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, que le otorga facultad para reglamentar la materia de planificación urbana en ausencia de disposición expresa de la municipalidad respectiva, porque prevalece lo dispuesto en los artículo 15 de la misma Ley y 169 constitucional; son las propias municipalidades las que tienen autoridad y competencia respecto de los planes reguladores y la planificación urbana local.Agrega que estas normas -artículos II.3 y II.3.2 del Reglamento para el Control de Fraccionamientos y Urbanizaciones- no contravienen el artículo 45 de la Constitución Política, por resultar expresión de la función social de la propiedad privada, principio en virtud del cual el derecho de propiedad no se considera absoluto, por lo que tiene límites y limitaciones que la conveniencia social impone y que significa que deben conciliarse los intereses particulares que se protegen con los atributos del derecho de propiedad, con los intereses generales y de la colectividad. También responden al deber del Estado de velar por el bienestar general, que incluye el deber de proteger y propiciar la salud de los ciudadanos, de procurar un ambiente sano y agradable y propiciar un desarrollo adecuado y ordenado de las comunidades. Las normas impugnadas dotan de áreas para el uso público en una cantidad acorde con las áreas fraccionadas o urbanizadas.También vela para que las áreas cedidas sean aptas para poner a funcionar instalaciones propias para el uso de la comunidad, para propiciar la salud física y mental de los niños y adultos que habitan en el fraccionamiento que se crea. Es en estas áreas donde se ubican las llamadas "Facilidades Comunales", que en realidad son de la comunidad. Estas normas no resultan contrarias al principio de jerarquía constitucional porque es la propia Ley de Planificación Urbana la que en el artículo 40 contempla este aspecto. En síntesis, el traspaso no es al Estado, sino a la municipalidad de la localidad respectiva; la disposición tiene su motivo en el hecho de que son las corporaciones municipales las que administran los intereses locales en sus respectivas jurisdicciones; y en última instancia, el titular del derecho urbanístico es la comunidad.
7. 7Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, fueron publicados en los números 143, 144 y 145 del Boletín Judicial, de los días veintiocho, veintinueve y treinta de julio de mil novecientos noventa y dos.
8. 8Se prescinde de la audiencia oral prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por cuanto el párrafo segundo del artículo 9 ídem, faculta a esta Sala para rechazar por el fondo, en cualquier momento procesal, las gestiones presentadas ante ella, siempre que existieran elementos de juicio suficientes, o que se trate de una reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada, si no existen motivos para variar de criterio o razones de interés público que justifiquen reconsiderar la cuestión; y el párrafo tercero de la misma norma, la faculta para acoger interlocutoriamente las gestiones promovidas ante ella, cuando considere suficiente fundarla en principios o normas evidentes o en sus propios precedentes o jurisprudencia.

Redacta el Magistrado Sancho González; y

Considerando:

I. DE LA NORMATIVA IMPUGNADA

El accionante promueve acción contra los artículos II. 3 y II. 3. 2. del Capítulo II del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, por estimar que resultan contrarios al artículo 45 de la Constitución Política, en cuanto en ellos se establecen limitaciones a la propiedad mediante norma reglamentaria, siendo que por disposición constitucional, únicamente pueden acordarse limitaciones a la propiedad privada por motivos de orden público en ley aprobada con votación de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa. En su contenido las normas impugnadas disponen lo siguiente:

" Artículo II. 3. Cesión de Áreas Públicas:

Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades o de zonas previamente urbanizadas a criterio del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, cederá gratuitamente para áreas verdes y equipamiento urbano un 10% (diez por ciento) del área, sin restricciones, excepto cuando del fraccionamiento sólo resulten parcelas con áreas no menores de 5 hectáreas y su uso, que conste en el plano, sea agropecuario." "Artículo II. 3. 2. Servicios Particulares: Se aplicará lo indicado en el artículo III.3.6.3.2.

Todas las áreas de uso público deberán ser traspasadas a favor del dominio municipal. No obstante, cuando éstas sean menores de 250 metros cuadrados, el fraccionador deberá cancelar a la Municipalidad en dinero, el valor equivalente dentro del plazo que se le fije. En áreas mayores a los 250 metros cuadrados la cesión de las áreas públicas se dará en el sitio, pudiendo sin embargo, ser negociada a juicio de la Municipalidad, previa consulta con el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

La sumas que perciba el Municipio por el concepto antes indicado serán destinadas exclusivamente a la adquisición y mantenimiento de terrenos para uso público en sectores donde estos trabajos hagan falta.

Las áreas para servicios particulares deberán dejarse en todos los fraccionamientos cuando resulten mayores de los 100 metros cuadrados." A. DEL CONCEPTO DEL DERECHO DE PROPIEDAD Y EL RÉGIMEN DE SUS LIMITACIONES LEGÍTIMAS.

II. LA FUNCIÓN MODERADORA DEL DERECHO

El ordenamiento jurídico debe contener normas, conceptos y estipulaciones tendentes al favorecimiento y fortalecimiento de los intereses generales de los ciudadanos, y entre ellas, las de utilidad pública; y al Estado le corresponde utilizar el Derecho como un mecanismo modulador de la vida en sociedad, dirimiendo la contraposición y colisión de los intereses privados. Dentro de este cometido, la Corte Plena, cuando actuaba como Tribunal del control constitucional, señaló los parámetros bajo los que el Estado debía actuar, de manera que, "El Estado debe asegurar y respetar los derechos del hombre, en cuanto éste es un ser libre y capaz de decidir sus propias acciones y de escoger sus propios fines; y ese principio es necesario para que el hombre pueda obrar como sujeto naturalmente investido de libertad, responsabilidad y dignidad; y parte de esa libertad se encuentra garantizada en el artículo 28 constitucional. Pero cuando su conducta choca con otros intereses de supremo contenido, el legislador debe optar por lo de más alta valía y restringir el marco de libertad del individuo".” (Sentencia dictada en sesión extraordinaria del diecisiete de mayo de mil novecientos ochenta y cuatro.)

Dentro de ese concepto de libertad con responsabilidad, el ejercicio de la libertad de adquirir y disfrutar bienes materiales (muebles o inmuebles) bajo el concepto de propiedad privada, genera también conflictos de intereses entre los particulares y entre los particulares y el Estado, cuya solución no se deja al libre albedrío, sino que debe dirimirse conforme los parámetros fijados en el artículo 45 de la Constitución Política, norma que consagra el derecho de la propiedad, en los términos que se analizarán a continuación.

III. PRINCIPIOS GENERALES DE LA IMPOSICIÓN DE LIMITES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

Tanto la doctrina como la jurisprudencia constitucional han señalado que los derechos fundamentales pueden ser objeto de limitaciones en lo que a su ejercicio se refiere, como se indicó en la sentencia número 3173-93, de las catorce horas cincuenta y siete minutos del seis de julio de mil novecientos noventa y tres, en que esta Sala expresó:

“ I. Es corrientemente aceptada la tesis de que algunos derechos subjetivos no son absolutos, en el sentido de que nacen limitados; en primer lugar, en razón de que se desarrollan dentro del marco de las reglas que regulan la convivencia social; y en segundo, en razón de que su ejercicio está sujeto a límites intrínsecos a su propia naturaleza. Estos límites se refieren al derecho en sí, es decir, a su contenido específico, de manera tal que la Constitución al consagrar una libertad pública y remitirla a la ley para su definición, lo hace para que determine sus alcances. No se trata de restringir la libertad cuyo contenido ya se encuentra definido por la propia Constitución, sino únicamente de precisar, con normas técnicas, el contenido de la libertad en cuestión. Las limitaciones se refieren al ejercicio efectivo de las libertades públicas, es decir, implican por sí mismas una disminución en la esfera jurídica del sujeto, bajo ciertas condiciones y en determinadas circunstancias. Por esta razón constituyen las fronteras del derecho, más allá de las cuáles no se está ante el legítimo ejercicio del mismo. Para que sean válidas las limitaciones a los derechos fundamentales deben estar contenidas en la propia Constitución, o en su defecto, la misma debe autorizar al legislador para imponerlas, en determinadas condiciones.

II.Los derechos fundamentales de cada persona deben coexistir con todos y cada uno de los derechos fundamentales de los demás; por lo que en aras de la convivencia se hace necesario muchas veces un recorte en el ejercicio de esos derechos y libertades, aunque sea únicamente en la medida precisa para que las otras personas los disfruten en iguales condiciones. Sin embargo, el principio de la coexistencia de las libertades públicas -el derecho de terceros- no es la única fuente justa para imponer limitaciones a éstas; los conceptos "moral ", concebida como el conjunto de principios y de creencias fundamentales vigentes en la sociedad, cuya violación ofenda gravemente a la generalidad de sus miembros-, y "orden público", también actúan como factores justificantes de las limitaciones de los derechos fundamentales. Se trata de conceptos jurídicos indeterminados, cuya definición es en extremo difícil."

Sin embargo, no obstante que los derechos fundamentales pueden estar sujetos a determinadas restricciones, éstas resultan legítimas únicamente cuando son necesarias para hacer posible la vigencia de los valores democráticos y constitucionales, por lo que además de "necesaria", "útil", "razonable" u "oportuna", la restricción debe implicar la existencia de una necesidad social imperiosa que la sustente. En este orden de ideas, debe distinguirse entre el ámbito interno, que se refiere al contenido propio o esencial del derecho -que ha sido definido como aquella parte del contenido sin el cual el derecho mismo pierde su peculiaridad, o lo que hace que sea reconocible como derecho perteneciente a determinado tipo-, de manera que no caben las restricciones o límites que hagan impracticable su ejercicio, lo dificulten más allá de lo razonable o lo despojen de la necesaria protección; y el ámbito externo, en el cual cobra relevancia la actuación de las autoridades públicas y de terceros.

Asimismo, la legitimidad de las restricciones a los derechos fundamentales está ordenada a una serie de principios que este Tribunal ha señalado con anterioridad -sentencia número 3550-92-, así por ejemplo: 1.- deben estar llamadas a satisfacer un interés público imperativo; 2.- para alcanzar ese interés público, debe escogerse entre varias opciones aquella que restrinja en menor escala el derecho protegido; 3.- la restricción debe ser proporcionada al interés que la justifica y ajustarse estrictamente al logro de ese objetivo; 4.- la restricción debe ser imperiosa socialmente, y por ende excepcional.

IV. EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE LIMITACIÓN A LA PROPIEDAD PRIVADA

Con fundamento en lo anterior, cabe concluir que no hay posibilidad meramente lógica, de que existan derechos ilimitados, puesto que es la esencia misma del orden jurídico articular un sistema de límites entre las posiciones de todos los sujetos, y un derecho subjetivo ilimitado podría ser causa de la destrucción del orden jurídico, es decir, podría ser incompatible con él. La misión de la Ley no es hacer excepciones a la supuesta ilimitación previa de los derechos fundamentales, sino precisamente diseñarlos y definirlos a efecto de su articulación dentro del concierto social. Esto no es una excepción en el caso de la regulación del derecho de propiedad, creación indiscutible y directa del ordenamiento jurídico. Así, la posición del carácter absoluto de la propiedad, como derecho ilimitado y exclusivo, sólo afectado por motivos de expropiación para construir obras públicas -única limitación admitida en el siglo pasado-, ha sido sustituida por una nueva visión de la propiedad, que sin dejar de estar regulada como un derecho subjetivo, prevé que sus poderes son limitados y que además, está sujeta a deberes y obligaciones.

Tales limitaciones al derecho de propiedad son producto del hecho mismo de formar parte de una colectividad, la misma que garantiza ese derecho, pero que lo somete a ciertas regulaciones con la finalidad de alcanzar un disfrute óptimo y armónico de los derechos de todos los individuos y que se caracterizan, como tesis de principio, por no ser indemnizables. En el caso específico del derecho de propiedad, el sistema de limitaciones intrínsecas o internas se refiere al contenido propio o esencial del derecho de propiedad, contenido mínimo que ha sido definido como la facultad de disfrutar y usar el bien para provecho personal en el caso de la propiedad privada, o para utilidad social en el caso de la propiedad pública; y el sistema de limitaciones externas de la propiedad lo conforman las limitaciones de interés social, que son de origen legislativo y de máxima importancia institucional, al requerir para su imposición la aprobación legislativa con mayoría reforzada.

Como queda dicho, en principio, por sí mismas y por definición, las limitaciones de interés social impuestas a la propiedad no son indemnizables, por no implicar expropiación, es decir, cuando la propiedad no sufre desmembraciones que hagan desaparecer el derecho. Desde luego que sí implican una carga o deber jurídico -en sentido estricto-, de no hacer, o a lo sumo, de soportar la intromisión del Estado en la propiedad con fines públicos, deber que se agrega a los poderes o facultades del propietario, pero sin desnaturalizarlos o destruirlos. Estas limitaciones deben ser de carácter general, lo que implica no solamente su destinatario, sino también el supuesto de hecho de aplicación de la misma, ya que cuando se convierten en singulares o concretas podrían equipararse a verdaderas expropiaciones. En este sentido, y como más adelante se explicará, la imposición de limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos resulta imprescindible para la convivencia en sociedad, no tratándose de una actividad expropiatoria que requiera de indemnización previa, según los términos exigidos y previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política.

V.DE LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD Y SU RELACIÓN CON LAS LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD -PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTICULO 45 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. Una concepción del derecho de propiedad privada en términos absolutos y prácticamente ilimitados, pasó a constituir el punto de apoyo básico sobre el cual se estableció el sistema occidental, consagrándose como centro básico del ordenamiento jurídico la completa intangibilidad del derecho de propiedad, por cuanto la misma implicaba el completo señorío sobre el bien, de manera absoluta, general, independiente, plena, universal, ilimitada y exclusiva. Sin embargo, tal concepto ha evolucionado, hasta llegar a proponerse la defensa de una propiedad basada en la armonía social, y por un sentido social de la propiedad de la tierra. Se modifica así la base jurídica sobre la que descansa la protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la sociedad.

Surgió la idea de la "función social" de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligación de cumplir ciertas obligaciones comunales, en razón directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que lo representa. El contenido de esta "propiedad-función", consiste en que el propietario tiene el poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal comportamiento sea imprescindible. Con este nuevo concepto se ensanchan las atribuciones del legislador para determinar el contenido del derecho de propiedad, lo que se logra por medio de los límites y obligaciones de interés social que pueda crear, poniendo fin a su sentido exclusivo, sagrado e inviolable. Esta tesis ha sido reconocida por este Tribunal con anterioridad; así, en sentencia de amparo número 5097-93, indicó:

" I.) La inviolabilidad de la propiedad privada es una garantía de rango constitucional recogida por el canon 45 de la Carta Política. Este derecho contrariamente a como se le concebía en otros tiempos, no es de naturaleza estática, sino que conforme a las exigencias de nuestro tiempo se le ha de considerar elástico y dinámico, esto es, que atribuye a sus titulares, tanto interna como externamente las facultades, deberes y limitaciones. El poder del propietario sobre la propiedad está determinado por la función que ésta cumpla. El objeto del derecho de propiedad ha sufrido transformaciones importantes. Actualmente, no sólo es tutelable el derecho de los propietarios, sino también diversos intereses generales o sociales que coexisten con aquél. El derecho objetivo enmarca del contenido de los derechos subjetivos. Cada objeto de derecho implica una peculiar forma de apropiación. Así por ejemplo las facultades del dominio relativas a un fundo agrícola son muy distintas de las correspondientes a una finca ubicada en el sector urbano de intensa utilización".

Asimimo, se integra, junto con este principio -de la función social de la propiedad- el de solidaridad social, del cual, como indicó este Tribunal Constitucional con anterioridad, " IV.- [...], está imbuida nuestra Constitución Política, permite el gravamen soportado por todos en favor de todos, o inclusive de unos pocos en favor de muchos, con el requisito de que el uso natural del bien inmueble no sea afectado al límite de su valor como medio de producción, o de su valor en el mercado, esto es, que desaparezca como identidad productible". (Sentencia número 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo del año en curso.)

Cabe señalar que en casi todas las legislaciones ha desaparecido el concepto de derecho de propiedad privada concebido en forma ilimitada y absoluta, y en los más importantes órdenes se impone cada vez con más fuerza, una concepción de la propiedad estrechamente ligada a las exigencias generales de la sociedad; tal y como lo señaló con anterioridad esta Sala en la citada sentencia número 2345-96:

" Desarrollando el concepto de "privación de un atributo primario del dominio" que impide el goce de los bienes, podemos decir que la limitación es un método para definir el contenido del o el ejercicio del derecho de propiedad, que califica y afecta el derecho en sí mismo".

VI.El artículo 45 de la Constitución Política consagra, en nuestro orden jurídico-constitucional, el derecho de propiedad. En el párrafo primero señala su carácter de "inviolable" y establece la obligación por parte del Estado de indemnizar al propietario previamente, cuando deba suprimirla por razones de "interés público legalmente comprobado". En el párrafo segundo establece la posibilidad de establecer limitaciones de interés social a la propiedad, mediante ley aprobada por votación calificada -votación de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa-. De lo anterior, queda claro que la obligación de indemnizar por parte del Estado, está constitucionalmente prevista única y exclusivamente cuando se trata de expropiar y no rige para las limitaciones de interés social que se establezcan mediante ley aprobada por votación calificada, en los términos que ya señaló con anterioridad este Tribunal Constitucional en sentencia de amparo número 5097-93

"II.) La legislación costarricense establece la posibilidad de que mediante planes reguladores, por interés social la propiedad privada pueda ser limitada y el Derecho Urbanístico puede a su vez, desarrollarlas. El derecho de propiedad se enmarca entonces, dentro de ciertos límites razonables, dentro de los deberes que de él se derivan. Precisamente por ello, no es necesaria la indemnización de los límites y deberes urbanísticos que resulten razonables [...]” Se aclara, que las limitaciones o restricciones a la propiedad son de carácter general, y tienen la virtud de dotar al individuo de los instrumentos necesarios para paliar los efectos de la actividad perjudicial de sus congéneres. Cabe señalar que tienen como finalidad u objetivo principal el uso racional de la propiedad, con lo que se benefician los vecinos o, en general, toda la sociedad. En este sentido la Corte Plena, cuando ejerció funciones de contralor de constitucionalidad, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres, señaló:

"Las limitaciones -o límites- que es posible imponer a la propiedad (aparte de las relaciones de vecindad y a otros deberes o cargas de que se ocupan el Código Civil y leyes especiales), son las de "interés social" que autoriza el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución y que están dirigidas a proteger intereses de ese género, en beneficio de la sociedad entera o de algunas de sus comunidades; [...]"

VII.Ciertas limitaciones a la propiedad han existido siempre como reglas incorporadas al Código Civil, como por ejemplo las que se refrieren a la posesión y transmisión de inmuebles -artículo 272-, en virtud de las que se impide la división en caso de copropiedad; las referidas a la altura de las aceras -artículo 303-; las que establecen la protección por los posibles daños causados a terceros por el mal estado de las edificaciones o árboles -artículo 311-; y en especial todo el título V llamado de las Cargas o Limitaciones a la Propiedad Impuestas por Ley, en el que se fijan, entre otras, las prohibiciones de construir cerca de pared medianera, pozos, cloacas, acueductos, etc., -artículo 404-, las que prohíben abrir ventana o claraboya en pared divisoria, a menos de dos metros y medio por lo menos -artículo 406-, o que den vista a habitaciones, patios o corrales del predio vecino -artículo 407-.

Otros ejemplos de lo anterior lo constituyen las exigencias de seguridad y salubridad públicas, las recogidas en la ley que permitan a la autoridad imponer al propietario reparaciones, remodelaciones o demoliciones de edificaciones que amenacen ruina o resulten insalubres, disposiciones recogidas principalmente en el Código Civil y en la Ley General de Salud. En este orden de ideas, también deben citarse las leyes referentes a la protección de bosques, bellezas naturales, patrimonio cultural y monumentos, que también implican limitaciones la propiedad, como la Ley Forestal, No. 7174 de veintiocho de junio de mil novecientos noventa, Ley de la Conservación de la Vida Silvestre No. 7317, del veintiuno de octubre de mil novecientos noventa y dos, y Ley de Patrimonio Histórico, Arquitectónico y Cultural No. 4, de octubre de mil novecientos noventa y cinco.

VIII.No obstante lo señalado en los considerandos anteriores, debe advertirse que las limitaciones legítimas que puedan imponerse a la propiedad privada encuentran su frontera natural en el grado de afectación a la propiedad; esto es, cuando la restricción al derecho de propiedad se convierte en una verdadera expropiación con la consecuente obligación de indemnizar, porque se hace desaparecer completamente el derecho de propiedad, o cuando no se afecte a la generalidad de la colectividad. Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

"[...] es decir "limitaciones" como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la carta política"; y como lo indicó este Tribunal en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; en que señaló:

" IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo". (Sentencia número 5097-93); "Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien". (sentencia número 2345-96);

IX. DE LA PROPIEDAD URBANÍSTICA

El concepto de propiedad en el derecho urbanístico ha sido considerado en la doctrina no como una unidad estática o un único tipo, sino que se habla de tipos, como por ejemplo la propiedad urbana, propiedad rural y de una propiedad industrial, es decir, dependiendo de la función que el bien tiene encomendado y realiza en la vida en sociedad. En esta evolución del concepto de la propiedad -y consecuentemente del derecho de propiedad-, han colaborado en gran medida el fenómeno urbano y la ordenación del urbanismo, determinándole un nuevo contenido, distinto del tradicional. Así, la propiedad urbana está sujeta a una serie de características, por ejemplo : 1.- es una propiedad delimitada (linderos, medianería, propiedad volumétrica -tercera dimensión-); 2.- está sometida a un destino determinado, definido en un plan regulador o reglamento de zonificación, fin que no es cambiable por el propietario, sino que es limitable y regulado por las autoridades respectivas -gobiernos locales, en primera instancia-; 3.- el uso de la propiedad es restrictivo y a veces obligatorio; 4.- la propiedad desempeña un rol particular, inclusive de carácter temporal, por cuanto se mueve dentro de la vigencia de un plan regulador, por lo que siendo el plan modificable por la autoridad, los usos de la propiedad podrían también ser cambiados; 5.- en este sentido, las limitaciones impuestas a la propiedad por un plan regulador deben entenderse como limitaciones lícitas; 6.- la afectación a la propiedad tiene el carácter de "limitación", es decir, la propiedad sometida a una serie de restricciones y obligaciones (parcelar, reparcelar, vender, edificar, conservar, cercar, permisos de construcción, altura de fachadas, retiros, estacionamiento de vehículos, permisos de habitabilidad, áreas de parcelas, etc.), cuyo fin es el de contribuir al bienestar colectivo, y por ende, a su propio provecho; entiéndase que las mismas no pueden ser de tal naturaleza que impliquen la extinción o limitación insoportable que vacíe de contenido el derecho de propiedad, por cuanto implicarían una expropiación encubierta, debiendo en consecuencia ser indemnizada; 7.- en caso de hacer prácticamente nulo el derecho de propiedad, convierte al caso particular en una situación de expropiación y de esta forma, la expropiación se convierte en una figura consustancial al régimen de propiedad urbana, debido a que es uno de los medios de ejecución del urbanismo por los entes públicos; además, es posible la "cesión gratuita" de parte de la propiedad por razones de urbanismo con motivo de desarrollos urbanísticos para vías de comunicación, áreas verdes y zonas educativas; y 8.- es de carácter formal, ya que no basta el título de propiedad para ejercer los atributos del derecho, sino que es necesario que su contenido se precise, según el uso permitido en un plan regulador o de zonificación.

Es importante señalar que en virtud del proceso urbanístico, la urbanización debe ser conceptualizada como un plan parcial de planificación urbana, porque afecta únicamente al sector que se urbaniza. Frente al proceso de desarrollo urbanístico, conviven dos tipo de propiedad: la que nace con el programa particular de desarrollo urbano (construcción de una urbanización, por ejemplo), a la que le son consustanciales las limitaciones y cargas que los actos de control, expresados en la autorización que da la administración municipal da para la construcción misma del desarrollo, como por ejemplo el tamaño de los lotes, áreas de retiro, ancho de aceras, altura de las edificaciones, de manera que las mismas no son indemnizables; y la propiedad que es anterior al plan urbanizador, en relación a la cual, serán indemnizables las limitaciones y cargas que la autoridad tenga interés de implantar, dependiendo de su naturaleza y grado de afectación del derecho, por cuanto según se anotó en el Considerando V de este aparte, lo serán aquellas que impliquen una desmembración del derecho de propiedad en sí.

X.Como lo señala la doctrina, la "ciudad", como tal, es un hecho colectivo que condiciona la vida de sus habitantes, por lo que carece de justificación confiar las decisiones capitales sobre ese hecho colectivo (surgimiento, extensión, carácter, densidad, destino, etc.) a la simple "conveniencia" de unos cuantos propietarios privados de terreno y que se determinan o reflejan generalmente en razones de lucro o por motivos de utilidad económica. La autoridad reguladora del desarrollo urbano no puede permitir el agotamiento de los suelos, ni la sobredensidad en las poblaciones, la liquidación del sistema de jardines y zonas verdes, etc., sin atender a las necesidades y exigencias de servicios colectivos que la propia actividad urbanizadora crea, como lo son las calles, alcantarillados, agua, luz, teléfono, transportes, centros educativos, zonas verdes, etc. Situaciones como las señaladas son las que pretende solucionar la ordenación urbanística, en virtud de la cual, el uso de la propiedad dimana de una autoridad pública.

XI.En virtud del proceso urbanístico y la planificación urbana, la ordenación urbana ha de traducirse en un régimen regulador del derecho de propiedad, en cuanto el contenido propio del derecho de propiedad es definido a través de las diversas disposiciones que componen el derecho urbanístico, esto es, los planes reguladores y los reglamentos dictados por los gobiernos municipales, y en su defecto -como se verá luego-, por las normas dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. De esta manera, las limitaciones y deberes que se imponen a la propiedad privada son las que definen el contenido normal de la propiedad; y la ordenación urbana establece los límites de las facultades del derecho de propiedad, pero no constriñe o reduce o condiciona el ejercicio del derecho, sino que más bien define el contenido normal de la propiedad en la función que cumple.

XII. DE LAS LIMITACIONES IMPUESTAS EN MATERIA DE PLANIFICACIÓN URBANA

La imposición de limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos resulta imprescindible para la convivencia en sociedad, no tratándose de una actividad expropiatoria que requiera de indemnización previa, según los términos fijados -y en los considerandos anteriores analizado- en el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política. Tales limitaciones al derecho de propiedad son producto del hecho mismo de formar parte de una colectividad, la misma que garantiza ese derecho, pero que lo somete a ciertas regulaciones con la finalidad de alcanzar un disfrute óptimo y armónico de los derechos de todos los individuos. En este sentido, esta Sala se ha manifestado sobre el carácter "relativo" del derecho de propiedad, en cuanto está sujeto a límites y restricciones de uno o varios de los atributos de la propiedad por razones urbanísticas; y en diversas sentencias ha confirmado la naturaleza de "interés social" de las reglas de urbanismo, impuestas conforme a lo ordenado por la propia Constitución Política. Así, en sentencia de constitucionalidad número 1167-92, señaló:

" Si bien nuestra Constitución Política reconoce la propiedad privada como un derecho fundamental de los ciudadanos, el disfrute de tal derecho no es irrestricto y el mismo artículo 45 constitucional permite a la Asamblea Legislativa imponerle limitaciones de interés social. La Ley de Planificación Urbana es una de esas limitaciones y por ello, la negativa de otorgar una patente no constituye una violación a los derechos fundamentales de los recurrentes [...]"; tesis ésta que fue reforzada por sentencia de amparo número 5303-93, en que se dijo:

" La legislación costarricense establece la posibilidad de limitar la propiedad privada por motivos de interés social. Como se indicó en el primer Considerando, la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso, el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política", y, finalmente, en sentencia número 6706-93, declaró la constitucionalidad de la Ley de Planificación Urbana.

XIII.En consonancia con lo señalado en el Considerando VIII., las ordenaciones urbanísticas podrán fundamentar una pretensión de indemnización económica por parte de los propietarios del suelo afectado únicamente cuando éstas impliquen una desmembración del derecho de propiedad, por cuanto, la indemnización en los términos señalados en el párrafo primero del artículo 45 de la Constitución Política, procede solo cuando estas ordenaciones no tengan carácter general o hagan nugatorio el derecho de propiedad, convirtiéndose en verdaderas expropiaciones, según se indicó anteriormente. No son susceptibles de indemnización alguna en el tanto las mismas no impliquen reducción en el contenido de la propiedad, como sucede con la fijación del antejardín, que constituye una típica servidumbre urbana, ya que el propietario mantiene la posesión de su propiedad, pero en forma disminuida, puesto que únicamente se reduce su facultad de disposición. Estas últimas, son las limitaciones y deberes que deben tenerse como integrantes del contenido del derecho de propiedad, ya que no hay reducción del contenido de la propiedad.

B. DEL ÓRGANO ENCARGADO DE LA PLANIFICACIÓN URBANA.

XIV. DE LOS ÓRGANOS COMPETENTES PARA LLEVAR A CABO LA PLANIFICACIÓN URBANA

MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN NACIONAL Y POLÍTICA ECONÓMICA, INVU Y MUNICIPALIDADES. En consonancia con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, parte del supuesto de que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, lo cual ha sido plasmado en los artículos 15 y 19 de dicha ley. De manera que es a los municipios a quienes corresponde asumir la planificación urbana local por medio de la promulgación de los respectivos reglamentos -planes reguladores-, y haciendo efectiva la normativa que al efecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional. Este punto ya fue de consideración de esta Sala, en sentencia número 6706-93, de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, en la que indicó:

" II).- La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (# 4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes # 6575 de 27 de abril de 1981 y # 6595 de 6 de agosto de ese mismo año), específicamente en los artículos 15 y 19 aquí impugnados, que literalmente establecen:

«Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.».- «Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad.» III).- Dentro de lo que puede denominarse la organización administrativa del urbanismo en nuestro país, la Dirección de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- y la Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas.- Dicho Plan -que concretamente es elaborado por la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto- debe incluir estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento a nivel nacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre la extensión y formas de aprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo urbano, el desarrollo industrial, vivienda y renovación urbana, servicios públicos y ubicación en general de los proyectos sobre transportes, entre otros.- Además, la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva.- Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia.- Tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta de que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175.- La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo.- Este tema ya fue desarrollado por la Sala en la sentencia número 5305-93, de las diez horas seis minutos del veintidós de octubre pasado, que en lo referente a la potestad municipal para planificar el desarrollo urbano local y la imposición de limitaciones a la propiedad en virtud de la ejecución de un plan regulador indicó:

"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.".- IV).- Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana por tanto no son inconstitucionales, ya que únicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los reglamentos correspondientes, lo que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante: el de reserva de ley, pues siendo -como se dijo- la planificación urbana local una función inherente a las municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución, y estando fijados los límites del ejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esos principios; y los de propiedad y libre empresa, por cuanto no imponen en forma alguna restricciones a esos derechos, sino que simplemente otorgan la potestad de controlar la correcta utilización de los suelos y garantizar así un desarrollo racional y armónico tanto de los centros urbanos como de los comerciales, industriales, deportivos, etc. (ver además en el mismo sentido, las sentencias número 2153-93, de las nueve horas veintiún minutos del veintiuno de mayo y número 5305-93, de las diez horas seis minutos del veintidós de octubre, ambas de este año).-" Con fundamento en lo anterior, y en consonancia con la jurisprudencia citada, es que se reitera la tesis de que sigue siendo atribución exclusiva de los gobiernos municipales la competencia de la ordenación urbanística, y sólo de manera excepcional y residual, en ausencia de regulación dictada al efecto por las municipalidades, es que el INVU tiene asignada la tarea de proponer planes reguladores, pero a reserva de que sean previamente aprobados por el ente local; de manera que las disposiciones que al efecto dicte esta institución autónoma en lo que se refiere a planificación urbana, deben siempre considerarse transitorias, y en defecto del uso de las competencias municipales.

XV. ANÁLISIS DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL TRANSITORIO II DE LA LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA

Es en el Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, y sus reformas, en que se dota al INVU de competencia para dictar disposiciones en materia urbanística en forma supletoria, siempre y cuando las municipalidades no hayan ejercido esa potestad; texto que, según su última reforma dada por Ley número 7015, de veintidós de julio de mil novecientos ochenta y cinco, dispone:

" El Instituto [Nacional de Vivienda y Urbanismo] dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se refiere el artículo 21 de esta ley. Podrá, además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieren promulgado, en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley.

Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios jurisdiccionales, o en la parte de ellos que las normas señalen, una vez cumplidos los siguientes requisitos:

Publicación previa del proyecto en el Diario Oficial, con fijación de la fecha y lugar donde se celebrará una audiencia pública para conocer de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos interesados o los gremios profesionales. El señalamiento deberá hacerse con no menos de quince días hábiles de antelación.

Será obligatorio conocer el pronunciamiento del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica, sobre las observaciones presentadas por los interesados en la audiencia pública, a efecto de que esas observaciones sean tomadas en cuenta para incorporarlas al texto de las normas, si proceden, o para eliminar aquellos aspectos objetados, si a criterio del mismo Colegio tienen sustento técnico.

Publicación en La Gaceta del nuevo texto aprobado y del aviso sobre lo acordado por la Junta Directiva del Instituto, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones.

Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente el referido plan regulador o cualquiera de sus reglamentos".

Sin embargo, el texto transcrito fue aprobado mediante el procedimiento establecido en la Constitución Política para aprobar los Presupuestos Ordinarios y Extraordinarios de la República, por cuanto la Ley 7015 es ley de Modificación del Presupuesto Ordinario para la República para el Período Fiscal de mil novecientos ochenta y cinco; procedimiento que en reiteradas ocasiones (entre otras, sentencias número 0121-89, 1262-90, 0484-94,2664-94, 6789-95), esta Sala ya ha determinado es contrario a las normas constitucionales que se refieren a la competencia de la Asamblea Legislativa para dictar, reformar o derogar las leyes que conforman nuestro ordenamiento jurídico y a las que otorgan competencia para dictar los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República, es decir, a los artículos 121 incisos 1.) y 11.), 123 a 128 y 176 a 180 constitucionales, al contener disposiciones de materia ajena a la presupuestaria. En razón de lo anterior y sin entrar a juzgar sobre el fondo de la competencia otorgada y de la naturaleza transitoria de la norma, lo que procede es declarar la inconstitucionalidad de la norma en ese texto.

XVI. EFECTOS DE LA DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD

En virtud de lo anterior, es que dentro de las competencias que tiene asignada esta Sala, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se debe declarar, como se dijo, la inconstitucional el Transitorio II. de la Ley de Planificación Urbana, aprobado mediante artículo 115 de la Ley número 7015, que es Ley de Modificación del Presupuesto Ordinario para la República para el Período Fiscal de mil novecientos ochenta y cinco, de veintidós de julio de mil novecientos ochenta y cinco, ya que al no ser su contenido de carácter presupuestario, debió haber sido aprobada por los trámites legislativos fijados para la legislación ordinaria; declaratoria de inconstitucionalidad que se hace retroactiva a la fecha de entrada en vigencia, es decir, al veintinueve de noviembre de mil novecientos ochenta y cinco; de conformidad con lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 91 la Ley que rige esta Jurisdicción, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. En virtud de tal declaratoria de inconstitucionalidad debe quedar vigente el texto dictado por Ley número 5900, de diecinueve de abril de mil novecientos setenta y seis, y que entró en vigencia el ocho de mayo de mil novecientos setenta y seis, el cual dice:

" El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se refiere el artículo 21 de esta Ley. Podrá además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieren promulgado en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley.

Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios jurisdiccionales o en la parte de ellos que las normas señalen, a partir de su publicación en el Diario Oficial".

De todo lo señalado, queda claro que la competencia del INVU en materia urbanística, en primer término se dirige a la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, instrumento a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas, y que es elaborado por la Dirección de Urbanismo y es propuesto por la Junta Directiva del Instituto; y en segundo lugar, como competencia residual, la facultad de dictar las normas urbanísticas -reglamentos y planes reguladores- en ausencia de normas urbanísticas dictadas por las respectivas municipalidades. Lo anterior encuentra su fundamento en el hecho de que negarle esta competencia a esta institución autónoma, implica crear un vacío en el ordenamiento jurídico que provoca un serio perjuicio en la seguridad jurídica nacional. Es el artículo 21 de la citada ley, la que define los reglamentos que el INVU puede dictar en materia urbanística, siempre en ausencia de los dictados por los gobiernos locales; éstos son:

" 1.) El de Zonificación, para usos de la tierra; 2.) El de Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y habilitación urbana de terrenos; 3.) El de Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías públicas y aéreas comunales; 4.) El de Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o rehabilitación de áreas en proceso o en estado de deterioro; y 5.) El de Construcciones, en lo que concierne a las obras de edificación".

C. DE LAS LIMITACIONES IMPUESTAS EN EL REGLAMENTO PARA EL CONTROL DEL FRACCIONAMIENTO Y URBANIZACIONES DICTADO POR EL INVU.

XVII. ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL REGLAMENTO PARA EL CONTROL DEL FRACCIONAMIENTO Y URBANIZACIONES DICTADO POR EL INVU

En cuanto a la normativa impugnada específicamente en esta acción, "Reglamento para el Control Nacional para el Fraccionamientos y Urbanizaciones", aprobado por la Junta Directiva del INVU en sesión número 3391 del trece de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, en primer término debe indicarse que éste resulta jurídicamente válido y de aplicación únicamente en el tanto ésta normativa haya sido aprobada expresamente por la Municipalidad, mediante el procedimiento establecido al efecto en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, y no exista un reglamento dictado por la respectiva municipalidad donde se pretenda aplicar. El contenido de las disposiciones impugnadas -artículos II.3 y II.3.2 del citado reglamento, ya fue definido en el Considerando I. de esta sentencia.

XVIII. DEL FUNDAMENTO JURÍDICO DE LAS NORMAS IMPUGNADAS

DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. Las disposiciones impugnadas, aunque efectivamente son dictadas dentro de la competencia otorgada al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución autónoma creada para "planear el desarrollo y el crecimiento de las ciudades y de los otros centros menores, con el fin de promover el mejor uso de la tierra, localizar la áreas pública para servicios comunales, establecer sistemas funcionales de calles y formular planes de inversión en obras de uso público, para satisfacer las necesidades consiguientes" -inciso b.) del artículo 4° de Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, número 1788 de veinticinco de agosto de mil novecientos cincuenta y cuatro y sus reformas-, para dictar normas de carácter general y eminentemente supletoria en materia de planificación urbana, en ausencia de las dictadas por las respectivas municipalidades y que deriva de la disposición contenida en el Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, son el desarrollo de lo dispuesto en los artículos 40 y 41 de la misma ley, como se constata de lo regulado en ellos, los cuáles establecen:

" Artículo 40. Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que cederá por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes del área total a fraccionar o urbanizar, que podrán fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto dictadas por el INVU. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. Asimismo se exceptúa de la obligación a ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas, a criterio del INVU.

No menos de una tercera parte del área representada por el porcentaje fijado conforme al párrafo anterior será aplicado indefectiblemente al uso de parque, pero reservando en primer término de ese tercio el o los espacios necesarios para campo o campos de juegos infantiles, en proporción que no sea inferior a diez metros cuadrados por cada familia; las áreas para juegos infantiles no podrán ser aceptadas si el fraccionador o urbanizador no las ha acondicionado debidamente, incluyendo su enzacatado e instalación del equipo requerido.

Los dos tercios restantes del referido porcentaje o el remanente que de ellos quedase disponible después de cubiertas las necesidades de parque, servirán para instalar facilidades comunales que en un principio proponga el fraccionador o urbanizador o luego en su defecto los adquirentes de lotes, pero que en todo caso han de definir la Municipalidad y el INVU. Las áreas aprovechables en facilidades comunales sólo podrán eliminarse o reducirse a cambio de alguna mejora u otra facilidad compensatoria, cuando de ello se obtenga un mayor beneficio para la comunidad, previa consulta al INVU.

Hecha excepción de los derechos de vía para carreteras que han de cederse al Estado, conforme a lo antes dispuesto, las demás áreas de uso público deberán ser traspasadas a favor del dominio municipal. No obstante la Municipalidad podrá autorizar que determinadas porciones sean transferidas directamente a las entidades estatales encargadas de establecer en las mismas los servicios o facilidades de su respectiva competencia, en concordancia con lo previsto en el párrafo inmediato anterior." “ Artículo 41. Cuando el sitio a urbanizar no precise del porcentaje de terreno que para destinos públicos señala el artículo anterior, según el pronunciamiento municipal, deberá entonces el urbanizador cancelar en dinero el valor equivalente del indicado porcentaje, dentro del plazo que se le fije, que no será mayor de cinco años. La equivalencia se calculará a precio de terreno no urbanizado.

Las sumas que perciba el municipio por el concepto indicado y por el de venta de lotes cedidos por los urbanizadores, serán destinadas exclusivamente a la adquisición y mantenimiento de terrenos para uso público, en sectores donde éstos hagan falta." De manera que no se está frente a una disposición de carácter general emanada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo sin fundamento de disposición legal, sino que se trata del desarrollo reglamentario de disposiciones legales específicas, por lo cual no puede afirmarse que las normas impugnadas impongan limitaciones al derecho de propiedad, sino que las mismas fueron definidas específicamente en la ley calificada, tal como lo exige la Constitución Política.

XIX. DE LA OBLIGACIÓN URBANÍSTICA IMPUESTA EN EL ARTÍCULO 40 DE LA LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA

La doctrina es clara al permitir a los entes públicos la adquisición de bienes inmuebles para fines urbanísticos a través de tres medios: por las formas permitidas por el derecho civil (compra, donación, etc.), expropiación, y las que tienen su origen en las denominadas cesiones obligatorias y gratuitas de propiedad privada a entes municipales. Esta obligación se regula en las normas impugnadas y tienen su fundamento en los artículos 40 y 41 de la Ley de Planificación Urbana, motivo por el cual debe analizarse primeramente la constitucionalidad de estas normas. El artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana establece la obligación de ceder "gratuitamente" a los entes municipales una porción de terreno para uso de las vías públicas, parques y facilidades comunales, a cargo del urbanizador o fraccionador, en proporción al terreno que se urbanice o fraccione, sin que deba entenderse que ello signifique un sacrificio o confiscación en contra del urbanizador, puesto que el valor de las áreas urbanísticas a ceder, engrosan el cálculo de los costos de construcción, y se traslada al valor de las parcelas o lotes resultantes. El artículo 1° de esa Ley define los conceptos claves en esta materia. Por Fraccionamiento se debe entender:

" la división de cualquier predio con el fin de vender, traspasar, negociar, repartir, explotar o utilizar en forma separada, las parcelas resultantes; incluye tanto particiones de adjudicación judicial o extrajudicial, localizaciones de derecho indivisos y meras segregaciones en cabeza del mismo dueño, como las situadas en urbanizaciones o construcciones nuevas que interesen al control de la formación y uso urbano de los bienes inmuebles".; y por Urbanización:

"el fraccionamiento y habilitación de un terreno para fines urbanos, mediante la apertura de calles y provisión de servicios".

Para esta Sala, en atención a las anteriores definiciones, el sentido de las normativa en estudio se refiere en exclusiva al urbanismo en cuanto proceso de desarrollo de las ciudades o los centros o distritos urbanos, lo que implica la división de la tierra con sentido comercial por parte de los particulares, social por parte del Estado para solventar el problema habitacional, o industrial, para crear zonas industriales. Pero no basta la ausencia de lucro para estar exento de esta obligación, basta que en ese fraccionamiento esté implícito (de hecho) un programa de desarrollo urbanístico para que le sea exigible la cesión de terreno. Sin embargo, debe advertirse que las simples segregaciones no pueden sujetarse a estas regulaciones, porque entenderlo de esa manera implicaría crear, no una carga urbanística, sino una de carácter tributario (a la plusvalía, por ejemplo), a cargo del propietario, lo cual es absolutamente incompatible con el régimen urbanístico. En conclusión, únicamente se está en obligación de transferir terreno a favor de los entes municipales cuando se fracciona un terreno para crear un desarrollo urbano, sea crea un complejo habitacional -con todos sus servicios (agua, luz, zonas verdes y parques, centros educativos, etc.-, un complejo comercial o industrial.

XX.La cesión gratuita a las municipalidades de terrenos a fraccionar o urbanizar, se hace para destinar en ellos ciertos servicios para la comunidad, como lo son las vías públicas y las zonas verdes, éstas últimas -que son las que nos interesan- se utilizarán para construir parques, jardines, centros educativos, zonas deportivas y de recreo. El fundamento de esta obligación debe situarse en una especie de contrapartida debida por el urbanizador por el mayor valor que el proceso de urbanización o parcelamiento dará al suelo urbanizado, es decir, se trata en definitiva de una contribución en especie en el derecho urbanístico, como mecanismo para hacer que la plusvalía que adquieran los inmuebles con motivo de la urbanización o fraccionamiento revierta a la comunidad. Antes de esta regulación se presentaba una grave situación social, derivada del hecho de que los propietarios de suelo percibían como beneficio neto los precios íntegros obtenidos de sus terrenos, mientras que los nuevos barrios quedaban sin dotaciones de servicios, carencia que se intentaba hacer responsable a la Administración municipal, incapaz de cubrir ese déficit en forma eficaz.

Uno de los principios del derecho urbanístico consiste precisamente en que las considerables plusvalías generadas por el proceso del desarrollo urbano deben ser las primeras fuente para sufragar los costos en servicios que ese mismo desarrollo hace surgir. La obligación impugnada -de ceder gratuitamente un porcentaje de terreno a la municipalidad-, pretende justamente hacer efectivo el principio de compensación económica y retribución en servicio de las necesidades de la comunidad que se crea, como correlato del enriquecimiento que del desarrollo urbanístico se percibe.

XXI.De esta manera se configura el contenido de la propiedad, desde el criterio de su función social; se trata de una tecnificación de esa función que deja de ser una simple admonición moral a las conciencias de los propietarios para convertirse en un sistema de deberes positivos jurídicamente exigibles. Así, los propietarios podrán ejercitar como propias todas las facultades de utilización urbana de los fundos que resulten, sólo que simultáneamente, deben asumir también los deberes positivos con que el ordenamiento intenta compensar la ganancia económica. El plan urbanizador o fraccionador deberá contemplar previamente todas las previsiones de los servicios comunales -vías, conexiones de agua y alumbrado eléctrico, zonas verdes, parques infantiles, etc.- antes de iniciar la construcción y aprovechamiento individual de los lotes; ejecución que recae en el propietario. Esta medida no resulta inconstitucional por desproporcionada o irrazonable al no implicar un sacrificio para la empresa urbanizadora o fraccionadora, por cuanto lo que en realidad sucede es que el costo de estas obras quedará incluido en el precio de los lotes, y se irá recuperando a medida que éstos se vendan, y serán los nuevos propietarios los que en definitiva se verán beneficiados por las áreas verdes e instalaciones a que se refiere el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana.

XXII.Las áreas verdes destinadas al uso público, en virtud de su uso y naturaleza, es parte del patrimonio de la comunidad y deben quedar bajo la jurisdicción de los entes municipales para que los administre como bienes de dominio público, con lo cual participan del régimen jurídico de estos bienes, que los hace inalienables, imprescriptibles e inembargables, es decir, no pueden ser objeto de propiedad privada del urbanizador o fraccionador, tal y como lo dispone el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana. Para que opere la cesión obligatoria debe tratarse de una urbanización o fraccionamiento aprobado por la municipalidad respectiva, de conformidad con las directrices del plan regulador; además, que se hubiere concluido la construcción de la urbanización, que se trate de bienes destinados al uso público y que el traslado se dé mediante título registrado, esto último, como tesis de principio.

XXIII.En cuanto al texto del artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, de conformidad con lo señalado en los considerandos anteriores, esta Sala considera lesivo de la autonomía municipal el sujetar el uso de los lotes cedidos a las normas que al respecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como se dispone en el párrafo primero, porque ese concepto choca de frente con la autonomía municipal y con la protección constitucional de los intereses locales; y en tal sentido debe entenderse que esta institución está legitimada para ello únicamente en ausencia de normativa al respecto dictada por los entes municipales, ya que su competencia, como ha quedado dicho, es eminentemente residual. Debe aclararse además, que le corresponde en exclusiva a las municipalidades otorgar los permisos para construir urbanizaciones y realizar fraccionamientos, y no al INVU, como se establece en el mismo párrafo primero; así como la autorización para "eliminarse o reducirse [el porcentaje de terreno a ceder] a cambio de alguna mejora u otra facilidad compensatoria, cuando de ello se obtenga un mayor beneficio para la comunidad" que se le otorga al INVU, como se establece en el párrafo tercero, ya que corresponde a las gobiernos municipales.

Por lo anterior es que las menciones que se hacen del INVU en esta norma quedan sobrando, ya que las funciones que se le asignan deben entenderse que competen en forma exclusiva a los gobiernos municipales, y es en este sentido, que lo procedente es declarar inconstitucionales las mismas, por atribuírsele competencia que es exclusiva de las municipalidades, anulándose las frases que dicen: "dictadas por el INVU", "a criterio del INVU", ambas del párrafo primero, " y el INVU" y " previa consulta al INVU" del párrafo tercero. Por último, cabe aclarar que la facultad que tiene la Municipalidad de variar el destino de los terrenos cedidos, únicamente puede aplicarse a los terrenos que se dediquen a cubrir "las facilidades comunales", no así a los que deben destinarse para "parque", en primer término, por cuanto, la norma es clara al disponer que este cambio puede verificarse con el "remanente" de terreno una vez ya que se haya cubierto la necesidad de parque; y en segundo lugar, por cuanto en el párrafo segundo de esta disposición, expresamente se dispone que el área para parque no puede ser menor de una tercera parte del porcentaje de terreno que se cede. En virtud de lo anterior, la redacción de esta norma queda de la siguiente manera:

" Artículo 40. Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que cederá por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes del área total a fraccionar o urbanizar, que podrán fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. Asimismo se exceptúa de la obligación a ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas.

No menos de una tercera parte del área representada por el porcentaje fijado conforme al párrafo anterior será aplicado indefectiblemente al uso de parque, pero reservando en primer término de ese tercio el o los espacios necesarios para campo o campos de juegos infantiles, en proporción que no sea inferior a diez metros cuadrados por cada familia; las áreas para juegos infantiles no podrán ser aceptadas si el fraccionador o urbanizador no las ha acondicionado debidamente, incluyendo su enzacatado e instalación del equipo requerido.

Los dos tercios restantes del referido porcentaje o el remanente que de ellos quedase disponible después de cubiertas las necesidades de parque, servirán para instalar facilidades comunales que en un principio proponga el fraccionador o urbanizador o luego en su defecto los adquirentes de lotes, pero que en todo caso ha de definir la Municipalidad. Las áreas aprovechables en facilidades comunales sólo podrán eliminarse o reducirse a cambio de alguna mejora u otra facilidad compensatoria, cuando de ello se obtenga un mayor beneficio para la comunidad.

Hecha la excepción de los derechos de vía para carreteras que han de cederse al Estado, conforme a lo antes dispuesto, las demás áreas de uso público deberán ser traspasadas a favor del dominio municipal. No obstante la Municipalidad podrá autorizar que determinadas porciones sean transferidas directamente a las entidades estatales encargadas de establecer en las mismas los servicios o facilidades de su respectiva competencia, en concordancia con lo previsto en el párrafo inmediato anterior." Este reconocimiento de inconstitucionalidad es retroactivo a la fecha de la entrada en vigencia de la norma, esto es el seis de mayo de mil novecientos setenta y dos, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 91 de la Ley que rige esta Jurisdicción, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.

XXIV. DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTICULO 41 DE LA LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA

Ahora bien, debe entenderse que esta obligación se encuentra justificada únicamente con la dotación de terreno, la cual no puede ser sustituida por dinero, en razón de que se trata de otorgar los servicios necesarios al complejo urbanístico que se crea y porque por definirlo la ley expresamente, las áreas de parque y las vías públicas, son patrimonio comunal y por ello, están fuera del comercio de los hombres. Debe advertirse que mediante un pago en dinero no se cumple la función social de la propiedad y no da solución al problema que se pretende solventar. Se trata de atender un problema de justicia tributaria, derivado de la recuperación de enriquecimientos generados por la acción pública, el de elaborar planes urbanísticos que sean capaces por sus dotaciones, de espacios libres, vías, servicios sociales, etc., que aseguren a sus habitantes de una vida digna. En este orden de ideas, es que toda la ordenación urbanística encuentra su fundamento en lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, que dice:

" El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza" En este sentido es que, al no cumplir con la función social encomendada a la propiedad y que detalla la obligación de ceder un porcentaje de terreno a la municipalidad para cubrir las necesidades del desarrollo urbanístico que se crea con la urbanización o fraccionamiento a realizar, es que resulta inconstitucional el artículo 41 de la Ley de Planificación Urbana. Este reconocimiento de inconstitucionalidad es retroactivo a la fecha de la entrada en vigencia de la norma, es decir, al treinta de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho; de conformidad con lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 91 la Ley que rige esta Jurisdicción, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.

XXV. ANÁLISIS DE LA NORMATIVA IMPUGNADA

DEL ARTÍCULO II.3 DEL REGLAMENTO PARA EL CONTROL NACIONAL PARA FRACCIONAMIENTOS Y URBANIZACIONES. Tal y como se había señalado en el Considerando XVIII. de esta sentencia, el artículo II.3 encuentra su fundamento en lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana; y únicamente desarrolla sus principios. Así, los porcentajes indicados para la dotación de terrenos de uso comunal están dentro de los parámetros fijados en la ley, que los fijó entre el cinco y el veinte por ciento, siendo que el reglamento lo fija en un diez por ciento. Al no crear una limitación mayor que la establecida por el legislador, no resulta contrario a la Constitución Política. Sin embargo, resulta violatoria de la autonomía municipal la referencia que se hace del INVU, por cuanto, como se ha señalado en forma reiterada, es competencia exclusiva de las municipalidades la ordenación urbana; de manera que resultan inconstitucionales la frase "a criterio del INVU", en cuanto le otorga a esta institución la autorización de las urbanizaciones y fraccionamientos.

Por último, en relación con la exclusión de las parcelas de uso agropecuario mayores de cinco hectáreas, afectando así las parcelas menores de dicha medida, considera esta Sala que la norma no está justificada, por cuanto, el fraccionamiento que se opere para uso agropecuario escapa a esta carga urbanística, por cuanto el fin de la tierra es otro del regulado en la Ley de Planificación Urbana. De este modo, se debe declarar inconstitucional, la frase que dice "sólo resulten parcelas con áreas menores de cinco hectáreas y su uso, que conste en el plano" para que la norma se lea así:

" Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades o de zonas previamente urbanizadas, cederá gratuitamente para áreas verdes y equipamiento urbano un 10% (diez por ciento) del área, sin restricciones, excepto cuando el fraccionamiento sea agropecuario" Esta declaratoria de inconstitucionalidad es retroactiva a la fecha de entrada su vigencia de esta norma, es decir, al veinticinco de abril de mil novecientos noventa y uno. De conformidad con lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 91 la Ley que rige esta Jurisdicción, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.

XXVI.DEL ARTÍCULO II.3.2 DEL REGLAMENTO PARA EL CONTROL NACIONAL PARA FRACCIONAMIENTOS Y URBANIZACIONES. Por último, en relación con la obligación pecuniaria que regula el artículo II. 3. 2. del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanismo, del cobro en efectivo del valor equivalente al lote de uso público menor de doscientos cincuenta metros cuadrados, al haberse declarado inconstitucional el artículo 41 de la Ley de Planificación Urbana en esta sentencia, pierde su fundamento jurídico, por lo que resultan inconstitucionales las frases "No obstante, cuando éstas sean menores de 250 metros cuadrados, el fraccionador deberá cancelar a la Municipalidad en dinero, el valor equivalente dentro del plazo que se le fije" y "... pudiendo sin embargo ser negociada a juicio de la Municipalidad, previa consulta con el INVU. Las sumas que perciba el municipio por el concepto antes indicado serán destinadas exclusivamente a la adquisición y mantenimiento de terrenos para uso público en sectores done estos trabajos hagan falta". La norma quedará así:

" Se aplicará lo indicado en el artículo III. 3. 6. 3. 2.

Todas las áreas de uso público deberán ser traspasadas a favor del dominio municipal. En áreas mayores a los 250 metros cuadrados la cesión de áreas públicas se dará en el sitio.

Las áreas para servicios particulares deberán dejarse en todos los fraccionamientos cuando resulten mayores de 100 metros cuadrados".

Esta declaratoria de inconstitucionalidad es retroactiva a la fecha de entrada su vigencia de esta norma, es decir, al diecisiete de abril de mil novecientos ochenta y seis. De conformidad con lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 91 la Ley que rige esta Jurisdicción, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.

Por tanto:

Se declara parcialmente con lugar la acción, y en consecuencia se declara:

a.- La inconstitucionalidad del texto del Transitorio II. de la Ley de Planificación Urbana, aprobado mediante artículo 115 de la Ley número 7015, que es Ley de Modificación del Presupuesto Ordinario para la República para el Período Fiscal de mil novecientos ochenta y cinco, de veintidós de julio de mil novecientos ochenta y cinco. En virtud de ello, queda vigente el texto dictado por Ley número 5900, de diecinueve de abril de mil novecientos setenta y seis, y que entró en vigencia el ocho de mayo de mil novecientos setenta y seis, el cual dispone:

" El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se refiere el artículo 21 de esta Ley. Podrá además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieren promulgado en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley.

Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios jurisdiccionales o en la parte de ellos que las normas señalen, a partir de su publicación en el Diario Oficial.” b.) La inconstitucionalidad de las frases que dicen: “dictadas por el INVU.” y “a criterio del INVU ”, ambas del párrafo primero, “y el INVU ” y “previa consulta al INVU” del párrafo tercero del artículo el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240 de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, reformada por ley número 4971 de veintiocho de abril de mil novecientos setenta y dos; queda la redacción de esta norma de la siguiente manera:

" Artículo 40. Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que cederá por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes del área total a fraccionar o urbanizar, que podrán fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. Asimismo se exceptúa de la obligación a ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas.

No menos de una tercera parte del área representada por el porcentaje fijado conforme al párrafo anterior será aplicado indefectiblemente al uso de parque, pero reservando en primer término de ese tercio el o los espacios necesarios para campo o campos de juegos infantiles, en proporción que no sea inferior a diez metros cuadrados por cada familia; las áreas para juegos infantiles no podrán ser aceptadas si el fraccionador o urbanizador no las ha acondicionado debidamente, incluyendo su enzacatado e instalación del equipo requerido.

Los dos tercios restantes del referido porcentaje o el remanente que de ellos quedase disponible después de cubiertas las necesidades de parque, servirán para instalar facilidades comunales que en un principio proponga el fraccionador o urbanizador o luego en su defecto los adquirentes de lotes, pero que en todo caso ha de definir la Municipalidad. Las áreas aprovechables en facilidades comunales sólo podrán eliminarse o reducirse a cambio de alguna mejora u otra facilidad compensatoria, cuando de ello se obtenga un mayor beneficio para la comunidad.

Hecha excepción de los derechos de vía para carreteras que han de cederse al Estado, conforme a lo antes dispuesto, las demás áreas de uso público deberán ser traspasadas a favor del dominio municipal. No obstante la Municipalidad podrá autorizar que determinadas porciones sean transferidas directamente a las entidades estatales encargadas de establecer en las mismas los servicios o facilidades de su respectiva competencia, en concordancia con lo previsto en el párrafo inmediato anterior." c.) La inconstitucionalidad del artículo 41 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240 de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho y sus reformas.

• d)En el artículo II.3 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, las frases que dicen: “a criterio del INVU” y “sólo resulten parcelas con áreas menores de cinco hectáreas y su uso, que conste en el plano” para que la norma se lea así:

" Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades o de zonas previamente urbanizadas, cederá gratuitamente para áreas verdes y equipamiento urbano un 10% (diez por ciento) del área, sin restricciones, excepto cuando el fraccionamiento sea agropecuario.” e.) Del artículo II.3.2. del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, se declaran inconstitucionales las frases “No obstante, cuando éstas sean menores de 250 metros cuadrados, el fraccionador deberá cancelar a la Municipalidad en dinero, el valor equivalente dentro del plazo que se le fije.” y “, pudiendo sin embargo ser negociada a juicio de la Municipalidad, previa consulta con el INVU. Las sumas que perciba el municipio por el concepto antes indicado serán destinadas exclusivamente a la adquisición y mantenimiento de terrenos para uso público en sectores donde estos trabajos hagan falta.” La norma quedará así:

" Se aplicará lo indicado en el artículo III. 3. 6. 3. 2.

Todas las áreas de uso público deberán ser traspasadas a favor del dominio municipal. En áreas mayores a los 250 metros cuadrados la cesión de áreas públicas se dará en el sitio.

Las áreas para servicios particulares deberán dejarse en todos los fraccionamientos cuando resulten mayores de 100 metros cuadrados.” Estas declaratorias de inconstitucionalidad se hacen retroactivas a la fecha de su entrada en vigencia de las normas que se anulan, así, al veintinueve de noviembre de mil novecientos ochenta y cinco en relación con el Transitorio II. de la Ley de Planificación Urbana, número 7015, de veintidós de julio de mil novecientos ochenta y cinco; al seis de mayo de mil novecientos setenta y dos, en relación con el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, al treinta de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho en relación con el artículo 41 de la Ley de Planificación Urbana; al veinticinco de abril de mil novecientos noventa y uno, en relación con el artículo II.3 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones; y al diecisiete de abril de mil novecientos ochenta y seis en relación con el artículo II.3.2. del citado Reglamento. De conformidad con lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 91 la Ley que rige esta Jurisdicción, las inconstitucionalidades que se declaran son sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe al amparo de las normas que se anulan. Se declara sin lugar la acción en todo lo demás.

Reséñese y publíquese íntegramente esta sentencia en el Boletín Judicial, y reséñese en el Diario Oficial "La Gaceta". Comuníquese a los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Notifíquese.

Luis Paulino Mora Mora Luis Fernando Solano C. Nombre44110 .

Carlos Arguedas R. Ana Virginia Calzada M.

José Luis Molina Q. Hernando Arias G.

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