Modification of maritime-terrestrial zone fees: insufficient technical justificationModificación de cánones en zona marítimo terrestre: insuficiencia de justificación técnica

Legal Opinion: 017 - J of 03/07/2001 O. J.-017-2001 March 7, 2001 Dr. Walter Nihaus Bonilla Minister of Tourism S. D.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your Official Letter DM-028-2001, by which you submit for our consideration the Draft Decree amending several articles of the Regulation to Law 6043, concerning the determination of fees (cánones) in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre), in order to reduce the amount.

I. DRAFT DECREE

I.1) PURPOSE AND JUSTIFICATION As you state, the aim is to issue parameters for setting fees (cánones) in the maritime-terrestrial zone and to regulate their procedure.

The reform, you say, is based on two main aspects: deficient collection, due to the high fees (cánones), and delays in payment, due to the appeals and "lawsuits" (juicios) filed by the interested parties.

And on the other hand, on letters sent by residents and neighbors of the zone, of limited means, who state they are unable to cover the amounts under the current system, because tourism investors, by increasing the surplus value of the surrounding land, raise the value of the land they occupy with a small house.

In defense of the proposed appraisal (avalúos) system, you highlight that the title awarded to concessionaires (concesionarios) is an administrative real right (derecho real administrativo). This, you add, means that the valuation guidelines cannot be the same as those used by the Tax Administration (Administración Tributaria) in expropriation proceedings for real estate, but rather similar to those applicable in the administrative and judicial determination of just compensation (justiprecio) for situations analogous to the constitution of easements (servidumbres).

You conclude that there are indeed technical reasons for issuing the Decree and that there are exercises carried out by officials of the "Tax Administration" (Tributación Directa) in order to have an idea of the charges under the next system, which demonstrated greater collection effectiveness and an insignificant reduction in fees (cánones). A matter that "escapes the legal realm and touches more upon aspects of the timeliness of investment in said zones." In this regard, the following comments are made:

I.2) OBSERVATIONS Although we will later refer in detail to the Draft, some preliminary observations are noted regarding the justifications adduced.

I.2.1) CONSIDERATIONS FROM THE SENT FILE In order to ascertain its content and because it was not attached, we requested a copy of the study on the valuation criteria supporting the prospective percentages, and of the relevant documents submitted by the consulted Municipalities. (The number of coastal Municipalities is 20, and not 25, as erroneously stated). The District Municipal Councils (Concejos Municipales de Distrito) are not administrators of the maritime-terrestrial zone. (Article 3; Law 6043; Superior Administrative Court, Section One, judgment 736-92; Constitutional Chamber, judgments 6000-94, 9644-94 and 5445-99; Attorney General's Office Opinion C-050-97).

From the study of the file sent, the following elements of interest are extracted:

• a)In its beginnings, the purpose of modifying the fee (canon) for the maritime-terrestrial zone was limited to the Papagayo Gulf Tourism Project (Proyecto Turístico del Golfo Papagayo), later generalizing to the entire national territory (Official Letter PE-584-97 from the then Minister of Tourism to the Director of "Tax Administration" (Tributación Directa); response note; internal memorandum of the ICT DL-262-97, among others).
• b)The data concerning the delinquency of concessionaires (concesionarios) is not suitable to support the Decree. It originated from a consultation made in September 1998 by the ICT, through its Legal Directorate, to three Municipalities, "chosen at random" (Puntarenas, Carrillo and Golfito), regarding the concessions (concesiones) granted, percentages of concessionaires (concesionarios) who pay the fee (canon) and those who do not, with the reasons, and the amount collected.

Due to the manner of selection, without applying a rigorous statistical selection method, the samples would not be representative, nor could the results be extended to the rest of the country.

Adhering to the file, the Municipality of Golfito omitted to respond. Puntarenas stated it had no concession fees (cánones de concesión) pending payment, and Carrillo indicated that 98% of concessionaires (concesionarios) pay regularly. The other 2% of concessionaires (concesionarios) appealed the appraisal (avalúo).

Likewise, the latter communicated that in the Papagayo Gulf area, a separate registry, the total amount of concession fees (cánones por concesiones) in the canton of Carrillo amounts to more than fifteen million colones, and barely one million six hundred thousand is collected, due to appeals filed against the appraisals (avalúos).

Again, the impact of the concessions (concesiones) of the Papagayo Project is observed, a sector directly administered by the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo), with the collection of fees (cánones) in favor of the Municipalities of Liberia and Carrillo. In reappraisals (reavalúos), the challenges would not authorize suspending payment of the previous fee (canon).

• c)There are no documents sent by residents. The only one was sent by a resident of Grecia to the Concessions Department of the ICT, claiming to be a concessionaire (concesionario) of a summer house in Playas del Coco and that with the reappraisal (reavalúo) of the property he would be charged a sum higher than the real estate tax, confusing the legal nature of the fee (canon). However, he consented to the action by depositing the new amount. And his situation would not conform to the normative concept of a resident (poblador).

ch) There is no detailed enumeration or development of the methods for the future appraisal (avalúo) in the file. Only one document makes a succinct mention of the traditional comparative method, and in the ICT internal memorandum DL-210-97 there is talk of the possible procedure that the Tax Administration (Tributación) would follow to set the value of concessions (concesiones) and other modalities in the maritime-terrestrial zone, comparable to those used in leases, with value-enhancing and value-diminishing factors (size, proximity to the sea, environmental conditions, etc.), which together with the passive interest rate (of five-year term Government bonds) and the market value (valor venal) of the land would yield the concession factor. It infers that "the possibility of increasing the percentages of Article 49" (of the Regulation to Law 6043) "should be considered, until a midpoint is found." If the market value (valor venal) refers to the specific property being appraised, there would be double counting of the value-enhancing and value-diminishing factors in the reduction of the fee (canon) percentage, as they would already be included in the former. And no technical basis is provided for the consistency of these factors.

No explanation is attached to the Projection Tables on Fee Collection and Percentage Alternatives for the Annual Use Right, nor do they provide relevant elements. The first compares examples between the existing fee (canon) and the fee (canon) according to the reform, for different uses, in four areas of the maritime-terrestrial zone of the Puntarenas canton chosen at random. Logically, the resulting figures are equivalent to the percentages by which the fees (cánones) would be reduced (infra III.1). The second lists, on a theoretical level, the resulting amounts that would correspond to different options for percentage reductions in each use.

• d)Regarding the participation of the coastal Municipalities (Municipalidades litorales) in the Draft's preparation process, the file contains an ICT internal memorandum (DL-210-97) for sending related letters by certified mail, another by which the "latest version of the Fee Decree" is sent to nine coastal Municipalities, granting them a period of eight days to supplement data (APE-08-99); and an informal folio with names of some officials from six Municipalities who would have participated in a "zmt meeting" at the ICT on July 23, 1999.

As for the position of certain local Corporations, Official Letter DL-262-97 from the ICT Legal Directorate records the disagreement of the Municipality of Puntarenas with the Draft, expressed, via telephone, because it "would significantly decrease the Municipality's income," and four Municipalities expressed their position in writing: Liberia, stating that the fee table for the maritime-terrestrial zone "must be expanded but not restricted to the detriment of the administration, taking into account the distribution and investment required by the coastal sector," and proposes a substitute table (Official Letter VBIC-123-99). Garabito agrees with the modifications (Official Letter D. E. N° 206-99). Esparza rejected the Draft because it "lacks a convincing technical criterion" and the "reform will generate less economic income" for the Local Government (AME-113-99). And Carrillo conveyed to the ICT Legal Department the concern of Playas del Coco residents about the high appraisals (avalúos) and requests a joint meeting of the "representatives" (personeros) of the ICT and the "Tax Administration" (Tributación Directa) with the community (Official Letter of April 17, 2000).

I.2.2) DELINEATION OF THE PROBLEM OF FEE COLLECTION AND SETTING ITS AMOUNT First and foremost, the problem of fee (cánones) collection should not be confused with the setting of the amount, since the Draft aims to resolve the former by reducing the percentage of the latter.

Multiple factors may converge in the problem of fee (cánones) collection, ranging from a truly reluctant attitude on the part of the concessionaire (concesionario) (or special user) to honor their obligations, revealing a manifest desire to usufruct the maritime-terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre) at the lowest cost, to poor performance practices by collection officials, ignorance of the applicable legislation, lack of implementation of agile payment mechanisms and municipal controls; of activation of collection efforts and cancellation of concessions (concesiones) or authorizations; lack of interest and clear rules for collection, etc.

Besides the fact that there is no exhaustive nationwide study demonstrating that the setting of the fee (canon) is the determining factor in deficient collection, nor on the concessionaires (concesionarios) who pay their debts and those who do not, with the respective causes, nothing guarantees that a reduction in the fees (cánones) will solve the problem of collection and challenges argued. And the mechanisms for assigning the fee (canon) that yield figures lower than those allowed by the real value of the granted goods may indeed redound to the detriment of the public interest.

I.2.3) SPECIAL FEE FOR RESIDENTS MUST NOT PREJUDICE THE VALUE OF COASTAL GOODS The sending of letters from residents (pobladores) or locals, an unproven fact, does not appear to be a valid basis for the promulgation of the Decree. Apart from the fact that these private documents would not be sufficient for the purposes of accrediting the character of the signatories, the description of the property they occupy, or their presumed lack of payment capacity, basing the reduction of fees (cánones) on their statements would mean instrumentalizing the value of the coastal public domain (demanio litoral) to the purchasing power of people of limited resources, to the detriment of the value it really has.

The fee (canon), to date, is based on the different uses and results from the percentage of the appraisal (avalúo) of the land, including the surplus value they acquire due to acts or phenomena extrinsic to the concessionaire (concesionario) or permit holder (permisionario).

The favor considerations, of a social nature, foreseen for residents (pobladores) of the zone, under the terms defined by Law 6043 (arts. 48 and 70), are referred to the percentage of the fee (canon) to pay, and not to an alleged disregard or lessening of the value of the properties. On neighboring properties, concessioned for other uses, the fee (canon) will be assessed differently.

The current Regulation to that Law (art. 52) authorizes the Municipality to reduce the fee (canon) for concessions (concesiones) intended for housing, up to one percent, for people of limited resources with permanent residence in the zone, in accordance with the circumstances, without it becoming a source of profit for the beneficiaries.

In contrast, the Draft standardizes the fees (cánones) for residential and agricultural use at one percent, without attending to the distinction mandated by the Law between the situation of the residents (pobladores) or inhabitants of the zone and those who are not. And this could have legality issues with the developed precept.

I.2.4) COMPARATIVE FRAMEWORK OF THE CONCESSION AND THE EASEMENT Neither does there seem to be a comparative framework between the fee (canon) of a maritime-terrestrial public domain concession (concesión de dominio público marítimo terrestre) and the compensation arising from the administrative constitution of an easement (servidumbre). First, because these are not imposed on public domain (dictámenes C-228-98 and 126-2001), and a correlative quantum of compensation could not be established. Second, the rights emerging from each institute are different. In the concession (concesión), the properties are handed over in full use and enjoyment to the concessionaire (concesionario), during the term of validity. Whereas in the easement (servidumbre), there is a limitation of said attributes, for the service of another's property. The scope in which this operates is more limited and has other connotations. The owner of the servient estate does not transfer the encumbered land and, as a rule, can continue to use it without harming the encumbrance.

Third, since the concession (concesión) enables full enjoyment or exploitation of the good, even of a business type, which does not differ substantially from those its owner could make, it is reasonable to calculate the fee (canon) by means of a percentage of the total value of the property. In contrast, according to our jurisprudence, ordinary easements (servidumbres) are compensated in accordance with the degree of affectation.

Certainly, the concession title is not one of ownership, but of use and enjoyment of the good. However, one should not lose sight of the fact that with the updated sale price of private land, in a free market, the owner compensates for future opportunity costs, which to some extent reflects the present value of the net benefits or income in its best alternative use over time.

The comparison between the concession (concesión) and expropriation proceedings is inadequate, due to the conceptual disparity of both and because it is not the value of the property that the concessionaire (concesionario) will cover, but a percentage of it.

I.2.5) OBJECTION TO THE EXAMINATION OF ADVISABILITY An objection is made that our analysis must be limited to the purely legality plane. That is, to verifying the Draft's compliance with the legal system; especially, with higher norms or principles and the requirements established for its issuance, leaving the advisability (or timeliness) of the act to administrative discretion.

However, in the case of Legal Opinions, nothing prevents making observations to be taken into account when issuing the act, so that the essential circumstances surrounding the decision, its decisive background, are clearly and precisely recorded. This will allow a clear and exact understanding of the administrative will manifested in the new measures ordered and any jurisdictional controls. Note that there is disagreement with the Draft shown by some Municipalities.

Since the Administration must serve the public interest with objectivity and discretion excludes arbitrariness, administrative acts must be reasonable and maintain the necessary adequacy between the means and the public purpose they aim to achieve, within the rules of good administration. An aspect on which an opinion can also be rendered.

In this case, for example, measures that fail to protect the integrity and worth of public goods could not be adopted. Thus, it is striking that, although the Draft Decree has support in a prior technical report, no allusion is made to it, nor is it weighed, and it was not added to the file that was reviewed.

An advisability criterion would also be to take advantage of the source of resources the country receives from tourism activity and which, in the case of the maritime-terrestrial zone, adhering to the Draft, is squandered by a deficient collection system.

II. EXAMINATION OF THE DRAFT

We proceed to examine the Draft, in its recital and articles, which relate to the reduction of fees (cánones) payable; the application, object, and validity period of the appraisal (avalúo); review, form of payment, and repeal provisions.

II.1) RECITALS Since the proposed reforms do not contain any regulation regarding the Papagayo Project, it is suggested to replace Article 74 of Law 6043 with Article 48 ibid. within the normative foundations, as the latter is indeed pertinent.

The considerations on which the Draft is based are:

-- The conflicts of interest arising from the determination of fees (cánones) in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone between the Municipalities and the concessionaires (concesionarios), due to the advance annual collection and the parameters used to set the appraisals (avalúos).

-- The advisability for national interests of norms that allow reconciling the objective of providing funds to the municipalities with the support to the tourism industry, "as a factor of economic-social progress of the country"; and of the issuance of guidelines to guide the Tax Administration (Administración Tributaria) in the preparation of appraisals (avalúos) of the land in the maritime-terrestrial zone.

-- Finally, attestation is given of compliance with the hearing required by Article 361.1 of the General Law of Public Administration.

Some brief observations are noted here.

Regarding the conflicts of interest, a recurring theme in the previous Drafts consulted, no reference is made to studies accrediting them and proving how they affect the low collection of current fees (cánones).

Nor are there any demonstrating that these are a disincentive for investors or that they affect the decision of concessionaires (concesionarios) or authorization holders to establish themselves in the maritime-terrestrial zone, by making their activity less profitable in relation to other investment options they may have. And it is within the normal course of economic activities, including the tourism industry sector, to face intrinsic opportunity costs.

Your statement that it is not the investors' desire to pay less, denotes, on the contrary, that the current fee (canon) amount does not affect them.

Regarding the promotion of activities, it is known that there is a variety of mechanisms and interchangeability of techniques.

• III)PAYMENT OF FEE: JUSTIFICATION AND NATURE The primary reason for attributing the so-called usufruct over the coastal public domain (demanio costero) to the Municipalities of the place was to provide them with a significant source of income.

The enjoyment rights recognized to the local Corporations empower them to collect the fees (cánones) that legitimate users and concessionaires (concesionarios) must pay. These are calculated as a percentage attributable to the occupied land, according to its uses, as a collateral economic remuneration for the benefit derived.

Regarding economic activities, the coastal public domain (demanio costero) is a productive good and an important national asset, capable of producing valuable profits through its exploitation. And the economic profitability generated by the use and exploitation ceded through authorizations and concessions (concesiones) must be proportional to that, since it is not in the spirit of the legislator to provide private parties with a means of enrichment at meager remuneration rates. The regulatory norms must ensure the observance of these purposes.

Although the nature of this obligation is debated in doctrine, in our field, reviewing the precedents of the Constitutional Chamber (votes 869-96 and 4829-99), we have defined the payment of a fee (canon) as the pecuniary consideration made by the concessionaire (concesionario) or user for the special use and enjoyment made of the maritime-terrestrial domain and the differential advantage obtained (response in unconstitutionality file N° 98-008187-007-CO). A benefit that is not imposed coercively—as in the case of taxes—but rather depends on a voluntary application by the interested party, along with a contractual commitment to cover it.

It differs from the territorial tax levied on real estate property, due to its nature, object, underlying assumptions or taxable event, guarantees for collection, destination, characteristics, etc. (ibid).

Although Law 6043 (art. 48) does not specify the structural elements with which the fee (canon) must be determined—an extreme challenged by the recently cited action—the Administration, when setting it via regulation, must adhere to the principles of reasonableness and proportionality and to the guidelines indicated by the norm itself.

III.1) REDUCTION OF PAYABLE FEES (CÁNONES) The first reform introduced by the Draft is to Article 49 of the Regulation to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone. It makes the following reductions in the percentages applicable to the appraisals (avalúos) on which the fees (cánones) payable by concessionaires (concesionarios), permit holders (permisionarios), and residents (pobladores) are calculated: residential use is decreased from 3% to 1% (that is, by 66%); recreational from 4% to 2% (50%); commercial from 5% to 2.5% (50%), hotel from 4% to 2.5% (37.5%), and industrial, mining, or extractive from 5% to 3% (40%); all without prejudice to what is established in the Real Estate Tax Law.

The fact that uses with little demand such as mining and extractive would pay the highest fee (canon); whereas in others with greater utilization like residential, commercial, or hotel, the reductions are substantial, could affect the collection of fees (cánones). This is in addition to the possible incentivization of conditional tourism use that may ultimately exist in non-tourism zones (art. 57 of the Regulation to Law 6043).

Residents (pobladores) are a special category of permit holders who occupied the maritime-terrestrial zone, "even in an unauthorized manner, prior to Law 6043" (Judgment N° 307-98 of Section Two of the Superior Administrative Court; and Attorney General's Office Opinions C-100-95 and C-157-95, among others). Therefore, it is suggested to replace the wording after "concessionaires (concesionarios)" with: "and authorization holders or permit holders (permisionarios) who occupied the maritime-terrestrial zone prior to Law 6043, including residents (pobladores)" The Draft neither analyzes nor rebuts the criteria and methodology that generated the current fee (canon) amount, in order to reliably support that the amount payable today is high and the proposed amounts are adequate, using economic efficiency criteria: opportunity cost of land use, required profitability in public interest projects with economic preponderance and allocation of state resources; rents of nearby private lands, with the same or similar characteristics to those granted in concession (concesión) in the different regions of the country, with the necessary adjustments for the distance or proximity to the sea and other particularities of the site, environmental quality of the resource, average land prices in surrounding coastal cities, etc.

An incorrect or unjustified reduction of the fee (canon) would deprive society of legitimate benefits it could obtain with these goods, producing an inequitable shift of a means of generating wealth to a private sector, and would result in a decrease in healthy sources to finance the community improvement works listed in Article 59 of Law 6043, in an area whose infrastructure is generally deficient and requires greater reinvestment in this and other areas.

The appraisal (avalúo) must be a "faithful reflection of the authentic value of the good," as the First Chamber once stated (resolution N° 82-96). Even though this economic translation of value is the criterion par excellence for determining the fee (canon), the Draft does not detail the real factors to which it must be subject.

III.1.1) EXCEPTION OF PAYMENT OF REAL ESTATE TAXES The reform safeguards what is established in Article 6, subsection c), of the Real Estate Tax Law, N° 7509 of May 9, 1995, which creates a tax on real estate in favor of the Municipalities, assigning them the character of Tax Administration.

As objects of the tax, the Law levies the land, fixed or permanent installations and constructions that exist (art. 2), and includes within the taxable persons "the concessionaires (concesionarios), the permit holders (permisionarios) or the occupants of the border strip or the maritime-terrestrial zone, but only regarding the fixed installations or constructions mentioned in Article 2 of this Law, since, for the land, the corresponding municipal fee (canon) shall apply." The text would then be in concordance with the regulatory norm of the Draft.

III.1.2) TACIT REPEAL RELATING TO THE MECHANICAL EXPLOITATION OF NON-METALLIC MINERALS The Draft tacitly suppresses the last paragraph of Article 49 of the Regulation to Law 6043, which exempts the rates payable by those who mechanically exploit accumulations of stone, sand, gravel, and similar materials in the maritime-terrestrial zone, in accordance with Article 70 of the Water Law and Law 5046 of August 16, 1972. It is in harmony with Article 3, paragraph 3, of the same Regulation.

Law 5046 introduced seven paragraphs to the initial one of Article 70 of the Water Law, authorizing the National Electricity Service to grant concessions (concesiones), for a limited time, for the exploitation of deposits of materials (sand, stone, gravel, and others), that accumulate in the public domain channels, beaches, and basins; an entity that had to set in each concession (concesión), according to the exploitation areas or volume, the exploitation fee (canon de explotación), payable by quarterly installments in advance.

Said Law 5046 was repealed by Article 108 of the Mining Code, which in Article 36, paragraph 4 ibid. levies a tax on the extraction of sand, stone, and ballast, as well as their derivatives (Constitutional Chamber, vote 687-96; Legal Opinion O.J.-028-95; Opinions C-157-83 and C-111-87).

In the latter, we stated that with the repeal of Law 5046 by the Mining Code, the competence of the National Electricity Service (SNE) to grant exploitation concessions (concesiones) for these materials and similar ones accumulated in public domain channels disappeared; a power henceforth entrusted to the Directorate of Geology, Mines and Hydrocarbons (art. 36). The ARESEP Law (Public Services Regulatory Authority), N° 7593 of August 9, 1996, repealed the SNE Law, N° 258 of August 18, 1941, and transferred its Water Department, with its personnel, assets and functions, to the Ministry of Environment and Energy (arts. 68, 70 and Transitory V).

Currently, although the cross-reference being deleted is useless, it is advisable to safeguard the payment of fees (cánones) that for the concept of concessions (concesiones) or exploitation of other resources (mineral substances, waters, etc.) must be paid by virtue of other special laws, when applicable.

III.2) APPLICATION, OBJECT, AND VALIDITY PERIOD OF THE APPRAISAL (AVALÚO) The second reform, to art. 50 ibid., preserves the competence of the General Directorate of Taxation to carry out the appraisal (avalúo) of the land, revisable every five years, with the contracts required to contain an express stipulation in this regard.

As innovations, it clarifies that the appraisal (avalúo) shall be requested by the interested Municipality from the Tax Administration, and indicates that the appraisal (avalúo) shall be limited to the respective administrative real right (derecho real administrativo), excluding existing improvements, not including the public zone and reserve areas (wetlands, estuaries, cliffs, and others), except in cases of installations authorized by Article 21 of Law 6043, in which the applicant will provide a survey plan with the area the appraisal (avalúo) will cover, the required studies and authorizations.

It provides that the appraisal (avalúo) must refer to the current value of the right and consider the just compensation (justiprecio) of the rights granted on the surrounding land, with the same or similar use.

To avoid reproducing possible appraised values of nearby properties in concession (concesión) based on inadequate criteria, to the detriment of the public interest, and for what will be stated in point III.2.1, it is recommended in subsection c) of Article 2, to replace what is written after just compensation (justiprecio) with "current of the surrounding land granted in concession (concesión), with the same type of use or a similar use, and to what determines the market price of private land in its surroundings, with the value adjustments specific to the characteristics presented by the property." The current just compensation (justiprecio) avoids the mismatch that can occur with the practice of past appraisals (avalúos).

It is important, to dispel doubts or unnecessary discussions, to clarify the date from which the five-year period runs and that the lack of provision for the adjustment clause does not eliminate the right to request the administrative readjustment of the fee (canon).

III.2.1) ADMINISTRATIVE REAL RIGHT:

It is recommended to keep the wording of the text being modified, according to which the valuation will be carried out on "the land subject to the concessions (concesiones)", and not on the administrative real right (derecho real administrativo), which lacks certain criteria for valuing it and does not contemplate the situation of the other users described in Article 1. Furthermore, it is an unintelligible term for the experts or technicians who will have to make the appraisal (avalúo) and presents definitional difficulties even for lawyers not versed in the matter.

Even a sector of the doctrine has questioned its reception into Administrative Law, from the time it was proposed by Hauriou and developed by Rigaud (Hauriou Maurice, commentaries on the Arrêt du Conseil d’État of 25/05/1906. Recueil Sirey, 1908, p 65. Duguit, Leon, Traité de Droit Constitutionnel, Paris. 1924, pg. 385. Rigaud Louis, La Théorie des Droits Réels Administratifs. Toulouse. 1914. González Pérez, Jesús, Los derechos reales administrativos, Cuadernos Civitas. Madrid. 1984. Alpízar Monge, José Pablo, Los derechos reales administrativos. U. C. R. 1989, among others). In our legal environment, the concept has been accommodated in some court rulings (former Court of Cassation (Sala de Casación), judgment No. 76 of 14:30 hrs. of May 30, 1967). In the absence of other reliable guidelines, it is not understood how the valuation can be made except on the value of the land granted.

The Project is ambiguous in this regard, because Article 2, first paragraph, states that the Municipality will request from the Tax Administration (Administración Tributaria) the "appraisal (avalúo) of the lands," and that the applicant must provide a plan indicating the "real area" of the lands for which the appraisal (avalúo) is requested. Likewise, Article 3, final paragraph, refers to the value set for the "use and exploitation of the area" under concession.

It is a portion of land of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), as a tangible asset, identified by specific characteristics, that must be valued for the determination of the fee (canon).

II.2.2) AREAS OF PUBLIC DOMAIN RESERVE (ÁREAS DE RESERVA DEMANIAL) In Article 2, it is recommended to delete subsection b), since it is clear that sectors of common use or those excluded from municipal administration cannot form part of the appraisal (avalúo), for the purposes pursued by the reform, and that this must be conducted on the real estate subject to the concession, located—as a rule—in the restricted zone (zona restringida) or, exceptionally, in the public zone (zona pública) (Articles 18 and 21; Law 6043 (Ley 6043)).

Given the emphasis that subsection b) places on the exceptions of Article 21 of Law 6043 (Ley 6043), reference is made to opinion C-026-2001, where the prerequisites for the application of that rule were specified. It is underscored that when the development entails the execution of works or constructions with fixed and permanent adherence to the soil, the reasoned authorizations mentioned therein are not sufficient; rather, the interested party must subsequently follow the concession procedure and obtain the approval of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) if the activity will be carried out in an area declared suitable for tourism.

Furthermore, the name "areas of reserve (áreas de reserva)" does not align with the meaning that the doctrine gives to public domain reserves (reservas demaniales), as a technique by which the Administration conserves or retains the exclusive use of certain public domain assets, for reasons of public interest and to guarantee the fulfillment of specific social needs. Due to the exclusion of use by private individuals and the regime that such a technique entails, the declaration of public domain reserves (reservas dominiales) by the Administration requires a basis in an ordinary law and respect for the limits set by that law. (Cf. on the subject Balbé Prunes, Manuel, Las reservas demaniales. RAP No. 4, pg. 75 et seq., and Barcelona Llop, Javier. La utilización del dominio público por la Administración: las reservas demaniales. Aranzadi. Pamplona. 1996).

Examples of mining reserves in our legal environment are found in the Mining Code (Código de Minería) (Articles 4 and 8). Similarly, the Water Law (Ley de Aguas), in Article 31, declares a domain reserve in favor of the Nation over the lands surrounding sites of water catchment or intakes supplying potable water (within a perimeter of two hundred meters in radius), and the protective forest zone (zona forestal protectora) of the lands where the infiltration of potable water occurs.

In opinion C-314-82, the Attorney General's Office (Procuraduría) ruled on the illegality of the declaration of Municipal Reserves in stretches of the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) made by simple Agreements of the Municipal Council (Concejo Municipal) without statutory support.

For concession purposes in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), the plan must be registered with the National Cadastre (Catastro Nacional) (Article 44 of the Regulation to the Cadastre Law (Reglamento a la Ley del Catastro). Decree No. 13607-J of April 24, 1982 (Decreto N° 13607-J)). The Project does not clarify which studies and authorizations it refers to, nor the valuation method to be used.

II.2.3) READJUSTMENT OF THE FEE (REAJUSTE DEL CANON) A variable element of the titles that authorize private uses is the periodicity of the fee (canon). The possibility of reviewing the fee (canon) every five years is maintained. The period is similar to that used by Law 7509 (Ley 7509), on Real Property Tax, to modify property values (Articles 10 and 16).

The review seeks to adapt the amount of the fee (canon) to the changing economic reality regarding prices, with the consequent variations in the base value, and to protect the Administration against increasing monetary devaluation. It restores the imbalance that these phenomena cause in the economy of contracts, especially over the long term, considering the effective periods.

It is necessary to foresee mechanisms that update or make equitable the amount at the end of the five years during which it will remain unmodifiable, since the appraisal (avalúo) of the land is made at the current value and annual percentage increases over the previous fee (canon) that capture the annual inflation rate are not set.

III.3) RENDERING AND REVIEW OF THE APPRAISAL (AVALÚO) The other reform establishes the duty of the Tax Administration (Administración Tributaria) to send the completed appraisal (avalúo) to the requesting Municipality within the ten subsequent business days, which has the same deadline to notify the interested party upon receipt. If the Municipality is dissatisfied, it may request a review "within the aforementioned term." In principle, since appeals would be exercised to modify the appraisal (avalúo) unfavorably, one would have to conclude that those by the Municipality will tend to increase it, deeming it low, and not to reduce it.

The interested party has the same opportunity to file ordinary appeals against the appraisal (avalúo) or the determination of the fee (canon), which may be submitted to the Municipality or the Tax Administration (Administración Tributaria), or simultaneously to both instances, whose procedure will be governed by the "provisions governing the matter"; a vague expression. The provisions referred to by the rule and the agreement to be notified to the interested party must be clarified, a term advised for use instead of concession holder (concesionario), as the applicant is not one at that stage of the concession procedure.

The rule safeguards the rights of defense regarding the challenge by interested parties. The lack of opposition or objection in time would produce preclusive consequences. The Superior Administrative Litigation Court (Tribunal Superior Contencioso Administrativo), Second Section, has denied effects to extemporaneous briefs challenging administrative appraisals (avalúos administrativos) (resolution No. 7 of 10:30 a.m. of 05/01/1996). A normative similarity is found in the Regulation to the Real Property Tax Law (Reglamento a la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles) (Decree No. 27601-H (Decreto N° 27601-H). Gazette (Gaceta) of 27/01/99), Article 33. It foresees that the lack of timely challenge of the valuations conducted by the Tax Administration (Administración Tributaria) will convert the communication of the new value into a determinative resolution and a consented administrative act.

III.3.1) NOTIFICATION OF THE APPRAISAL (AVALÚO) A disparate criterion has arisen on this point. For the Administrative Litigation Court (Tribunal Contencioso Administrativo), the appraisal (avalúo) of a land under concession, for the purpose of quantifying the fee (canon), "constitutes only a technical report" and, as such, "a procedural or preparatory act" not challengeable in itself (resolution 135 of 11:45 a.m. of April 23, 1999).

It becomes a consented act, rendering the action inadmissible, when the appraisal (avalúo) is approved by the Municipal Council (Concejo Municipal) and not appealed (bis).

For its part, according to the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in a thesis followed due to the binding nature of its precedents as the highest interpreter on fundamental rights matters, in the case of the concession fee (canon de concesión) in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), the administrative act fixing the tax base "must be notified to the interested parties so that they can exercise their rights of defense" (vote 4312-97, of 5:27 p.m. on July 23).

In order to enable the exercise of their defense against the act concretizing the tax base, the Municipality—states the vote—must notify the applicant for the concession of the appraisal (avalúo) of the land conducted by the General Directorate of Taxation (Dirección General de la Tributación), providing the breakdown of the factors that served as its basis. The lack of notification is grounds for nullity of the fee (canon) set and of the subsequent related actions (ibid).

In a later majority vote, 2000-02010, of 9:49 a.m. on March 3, 2000, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) nuanced that thesis, accepting that the lack of notification of the reappraisal (reavalúo) of lands granted in concession in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) could be remedied by another notification made in due form by the Municipality, which opened the challenge period and, therefore, the possibility of defense.

The content of the communication of the appraisal (avalúo) must be clarified; add that the appellant must express the reasons for their disagreement and provide the evidence supporting their claim; and specify the Tax Administration (Administración Tributaria) (central or regional) before which the appeals will be filed.

The meaning of the simultaneous presentation of appeals before the Municipality and the Tax Administration (Administración Tributaria) is not understood, which could create duality, confusion, and even contradictions in the internal review procedures of the appraisal (avalúo). Since the Municipality is the one that notifies the appraisal (avalúo), a logical solution would be to appeal before it, which would forward the appeal to the Tax Administration (Administración Tributaria).

The Project does not describe the internal review procedure for the appraisal (avalúo). To safeguard objectivity and impartiality, it is important that a second expert, with extensive experience, participates in the review under the supervision of the head of the agency. It is advisable to clarify those aspects for this special type of appraisals (avalúos) and the administrative procedure that will regulate the receipt of the application, preparation, and reporting of the appraisal (avalúo) (receipt and requirements of the application, formation of the file, assignment of an expert, field inspection, payment of per diem and transportation for the expert in charge of conducting the practice, rendering of the appraisal (avalúo), reviews, signatures, municipal communication, etc.).

Bearing in mind the principle of legal reservation that governs the granting of public powers, it must be clarified which Court exhausts the administrative pathway and "the corresponding agreement" to be notified to the interested party. Apparently, it is the one that approves the appraisal (avalúo). (On the first point, the minority vote 2000-02010 of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) also pronounced).

It is suggested to delete the phrase "the dissatisfied party being authorized to initiate the administrative litigation trial (juicio contencioso-administrativo) within the corresponding legal term." The right of access to justice is a power of the dissatisfied citizen, which does not require any "authorization," nor is there any obstacle opposing them or impediment to be removed. If the Decree aims to combat the excessive delays it indicates are now produced by appeals and judicial actions, it achieves little by emphasizing to the interested party the possibility of filing lawsuits to attack the appraisal (avalúo) and determination of the fee (canon).

III.3.2) INADMISSIBILITY OF THE LEASE CONTRACT ON PUBLIC DOMAIN ASSETS It is recommended to prefix "applicant (solicitante) or" to the term "concession holder (concesionario)," because the first appraisal (avalúo) is a prerequisite for resolving the concession application, a stage at which—it is reiterated—the applicant would not have the status of concession holder (concesionario). It is also suggested to delete the term "lessee" or "leased," because the lease contract is proper to Private Law and alien to the institution of public domain.

Although up to the first half of the last century, several laws in our country used the term lease (arrendamiento) to refer to the contract by which the Administration granted sections of the coastal strip to a private individual for private use and enjoyment, in exchange for a price, this was due to a technical imprecision, explainable by the prevalence of civil law models. But starting from Law 6043 (Ley 6043), the figure of the concession acquires legal standing, reaffirmed as the normal title for such uses; a law which, nevertheless, uses the term lease (arrendamiento) in the transitional provisions to allude to contracts prior to its entry into force, extinguished upon the expiration of the term.

Hence, since then, there is no justification for confusing the lease (arrendamiento) and the concession, as they differ in their subjective, objective elements, and legal regime. The granting Public Administration acts in its capacity under Public Law, vested with powers exorbitant to Private Law, to realize and protect the public interest, as well as the dedication and integrity of the asset. The public interest must be the dominant purpose of the concession, despite the immediate benefit obtained by the concession holder. The object is a public domain asset (bien demanial), with a specific public regime. This means that the contractual link and the conflicts that arise between the granting Administration and the concession holder are regulated by the norms and principles of Administrative Law.

It is as improper to designate the concession with civil law contractual forms, as it is to apply the former to the private assets of the State.

III.3.3) CONTRADICTION BETWEEN PROVISIONAL AND FINAL FEE (CANON) The last paragraph of the article distinguishes three types of fee (canon): one "provisional" fee (canon provisional), defined in "the respective concession contract"; another "final" fee (canon definitivo), effective from "the date of execution of the contract," "covered by the concession holder once the administrative resolution that sets the value of the use and exploitation of the leased or concessioned area becomes final." And the subsequent fees (cánones), which are calculated according to the procedure of the preceding article, for the "respective period." These distinctions, and in particular the first two, have no basis in Law 6043 (Ley 6043), with which they rather come into conflict, because in Article 48, first paragraph, it limits itself to a single fee (canon) to be paid for a concession, similar to the Real Property Tax Law (Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles) in Article 6, subsection c).

The mere application grants no right whatsoever to immediately occupy the property, nor can the Municipality collect any sum for the illicit occupation, carried out outside the concession procedures (Article 13, 39 and 63; Law 6043 (Ley 6043). Constitutional Chamber (Sala Constitucional), votes 2658-93 and 5559-96. Superior Administrative Litigation Court (Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo), Second Section, resolution 307-98; opinions of the Attorney General's Office (Procuraduría) 100-95, 157-95 and C-230-97).

It is paradoxical the existence of a provisional fee (canon provisional) and another final fee (canon definitivo) that both have the concession contract as their starting point. The fee (canon) is an essential requirement that the Municipal Agreement approving the concession must contain. The signing of the contract is an executive act of the latter.

And it even contradicts the recent amendment introduced by the Executive Branch itself to Article 46 of the Regulation to Law 6043 (Reglamento a la Ley 6043), subsection g), which speaks of a single fee (canon) for the concession (Decree No. 29059-MP-MEIC-TUR (Decreto N° 29059-MP-MEIC-TUR). Supplement 77-A. Gazette (Gaceta) No. 219 of 2000).

Regarding the reform just mentioned, it is opportune to bring to the attention of the Executive Branch, through your office, the apparent hint of illegality contained in Article 2 of Decree 29059 (Decreto 29059), by repealing subsection 6 of Article 54 of the Regulation to Law 6043 (Reglamento a la Ley 6043), concerning feasibility studies, which that Law, in its Article 32, implicitly recognizes as a preliminary stage within the concession process in urban and tourist developments. (Vid. on the subject Legal Opinion O. J.-113-2000).

It is worth recording that the reform of that subsection was not included within the Project of reforms consulted prior to the issuance of that Decree and which gave rise to our pronouncement O. J.-096-2000, addressed to your person and to the Minister of Foreign Trade.

III.4) FORM OF PAYMENT OF THE FEE (CANON) In Article 52 of the Regulation to Law 6043 (Reglamento a la Ley 6043), the method of paying the fees (cánones) is modified: "in advance quarterly installments," instead of "advance annual installments," as is currently the case.

The reform seeks to favor collection and encourage punctuality in the payments of the concession holder or special user, making them less onerous by reducing the temporary amount, but at the same time it shortens the constitution of default due to delay.

The article that should be reformed would be 51.

III.5) REPEAL OF CONTRARY NORMS. Meaning of the expression Finally, the Project repeals "any prior provision of a similar nature that opposes it." In opinion C-062-89, we stated that the formula of repealing laws that oppose the one issued is usually employed by the legislator with the intention of simplifying the task of specifying all the legal rules it intends to render void, and of protecting against the risk of incurring involuntary omissions. At the same time, it reveals the evident purpose of re-systematizing the discipline of the regulated matter, or providing for it differently than previously done. Therefore, any incompatible past precepts must be considered abandoned, abolished.

Nevertheless, the use of the formula, here extended to the regulatory power, is unnecessary, since only three articles of a Regulation are being reformed.

IV. CONCLUSIONS

For the reasons stated, it is considered that:

• 1)The reforms intended to be introduced to the Regulation to Law 6043 (Reglamento a la Ley 6043), to lower the fees (cánones) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), are not sufficiently justified in the Project, which does not contain reliable support for the thesis that the amount currently payable is high and the proposed amounts are adequate, using criteria of economic efficiency.
• 2)The percentage reductions of the fee (canon)—which is not a tax—by 66%, 50%, and 37.5% for the various uses, are indeed significant.
• 3)The problem of deficiencies in fee (canon) collection—of which there is no unequivocal proof and which may be due to multiple factors—must be separated from the problem of setting its amount.
• 4)There is also no exhaustive and rigorous nationwide study demonstrating that the setting of the fee (canon) is the determining factor for deficient collection or that it discourages investments in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), by making them less profitable relative to other alternative economic activities that may occur; nor is there one on the concession holders (concesionarios) or authorization holders (autorizatarios) who pay their debts and those who fail to do so, with the respective causes.
• 5)It must be remembered that mechanisms for allocating the fee (canon) that yield figures lower than those allowed by the real value of the granted assets would be detrimental to the public interest. And that an incorrect or unjustified reduction of the fee (canon) would deprive society of legitimate benefits it could obtain from those assets, producing an inequitable displacement of a means of wealth generation to a private sector, and would result in a decrease of healthy sources to finance the community improvement works listed in Article 59 of Law 6043 (Ley 6043), in an area whose infrastructure is generally deficient and requires greater investment in this and other items.

Apart from the above, within the normative foundations, it is suggested to replace Article 74 of Law 6043 (Ley 6043) with Article 48 ibid.

Regarding the articles, the following recommendations are made:

Article 1: After "concession holders (concesionarios)," replace the wording with "and authorization holders or permit holders (autorizatarios o permisionarios) who occupied the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) prior to Law 6043 (Ley 6043), including the inhabitants (pobladores)." Leave untouched the payment of fees (cánones) that for the concept of concessions or exploitation of other resources must be paid by virtue of special laws, when applicable.

Foresee mechanisms that update or make equitable the amount of the fee (canon) at the end of the five years during which it will remain unmodifiable and that capture the annual inflation rate.

Article 2: Maintain the wording of the current text, to conduct the appraisal (avalúo) on "the lands subject to concession," and not on the administrative real right. There is also ambiguity between this last term and the references to the "appraisal (avalúo) of the lands," their "real area," and the "use and exploitation of the area" under concession, in Article 3.

Delete subsection b). In any case, the plan for concession purposes must be registered with the National Cadastre (Catastro Nacional).

In subsection c), replace what is written after "appraisal (justiprecio)" with "current [value] of the adjacent lands granted in concession, with the same or a similar use, and to what is determined by the market price of private lands in their surroundings, with the value adjustments specific to the characteristics presented by the property." Clarify the valuation method to be used; the studies and authorizations referred to in subsection c); the date from which the five-year period runs; and that the failure to include the readjustment clause does not eliminate the right to request the administrative readaptation of the fee (canon).

Article 3: Clarify the administrative procedure that will govern the appraisal (avalúo) (receipt, preparation, communication) and its review; the content of the communication of the appraisal (avalúo); "the corresponding agreement to be notified to the interested party"; the "provisions governing the matter" for the processing of appeals; the Tax Administration (Administración Tributaria) (central or regional) before which the appeals will be filed; and the Court that exhausts the administrative pathway. Add the duty of the appellant to express the reasons for their disagreement and provide the evidence supporting their claim.

Eliminate the phrase "the dissatisfied party being authorized to initiate the administrative litigation trial (juicio contencioso administrativo) within the corresponding legal term"; and the terms "lessee (arrendatario)" (third paragraph) and "leased (arrendada)" (sixth paragraph).

In the third paragraph, delete the differentiation between provisional fee (canon provisional) and final fee (canon definitivo). With a concession, there can only be a single fee (canon) to pay.

Evaluate the matter relating to the simultaneous presentation of appeals and the possibility that they are filed before the Municipality, which would forward them to the Tax Administration (Administración Tributaria) (regional or central).

Article 4: Consider the advisability of modifying the payment method to advance quarterly installments. The article to be reformed would be 51 and not 52. The uniformity of fees (cánones) of one percent for residential use, disregarding the distinction that Law 6043 (Ley 6043) (Art. 48) mandates between inhabitants (pobladores) or residents (habitantes) of the zone and those who are not, presents apparent clashes of legality with the developed precept.

Article 5: It is unnecessary.

From the Minister, attentively, Dr. José J. Barahona Vargas Directing Attorney (Procurador Director) Agro-Environmental Area (Area Agro-ambiental)

Opinión Jurídica : 017 - J del 07/03/2001 O. J.-017-2001 07 de marzo del 2001 Dr. Walter Nihaus Bonilla Ministro de Turismo S. D. Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio DM-028-2001, mediante el cual somete a nuestra consideración el Proyecto de Decreto que modifica varios artículos del Reglamento a la Ley 6043, relativos a la determinación de cánones en la zona marítimo-terrestre, para disminuir el monto.

I. PROYECTO DE DECRETO

I.1) OBJETO Y JUSTIFICACIÓN Según manifiesta, se pretende dictar parámetros para la fijación de los cánones en la zona marítimo terrestre y regular su procedimiento.

La reforma –dice- se basa en dos aspectos principales: la deficiente recaudación, debida a los altos cánones y la dilatoria en el pago, a causa de los recursos y "juicios" que presentan los interesados.

Y por otra parte, en cartas enviadas por pobladores y vecinos de la zona, de escasos recursos, quienes expresan no estar en capacidad de cubrir los importes bajo el sistema actual, por cuanto los inversionistas en turismo, al dar plusvalía a los terrenos aledaños, elevan el valor de los terrenos que ocupan con una pequeña casa.

En defensa del régimen de avalúos propuesto destaca que el título adjudicado a los concesionarios es un derecho real administrativo. Esto –agrega- hace que las pautas de valoración no puedan ser iguales a las que utiliza la Administración Tributaria en las diligencias expropiatorias de inmuebles, sino similares a las aplicables en el justiprecio administrativo y judicial para situaciones análogas a las de constitución de servidumbres.

Concluye que sí hay razones técnicas para emitir el Decreto y constan ejercicios realizados por funcionarios de la "Tributación Directa" a efecto de tener una idea de los cobros con el próximo sistema, los que demostraron mayor efectividad en el recaudo y una rebaja de cánones poco significativa. Cuestión que "escapa a lo jurídico y toca más bien aspectos de oportunidad de la inversión en dichas zonas".

Al respecto, se hacen los siguientes comentarios:

I.2) APRECIACIONES Aunque luego nos referimos en detalle al Proyecto, se anotan de manera preliminar algunas apreciaciones acerca de las justificantes aducidas.

I.2.1) CONSIDERACIONES DEL EXPEDIENTE ENVIADO A fin de enterarnos de su contenido y por no haberse acompañado, le solicitamos copia del estudio sobre los criterios de valoración que avalan los porcentajes en perspectiva, y de los escritos atinentes a las Municipalidades consultadas. (El número de Municipalidades costeras son 20, y no 25, como se afirma, con error). Los Concejos Municipales de Distrito no son administradores de la zona marítimo terrestre. (Artículo 3°; Ley 6043; Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 736-92; Sala Constitucional, sentencias 6000-94, 9644-94 y 5445-99; dictamen de la Procuraduría C-050-97).

Del estudio del expediente remitido, como elementos de interés, se extraen:

• a)En sus inicios el propósito de modificar el canon de la zona marítimo terrestre se circunscribió al Proyecto Turístico del Golfo Papagayo, generalizándose más tarde a todo el territorio nacional (Oficio PE-584-97 del entonces Ministro de Turismo a la Directora de "Tributación Directa"; nota de respuesta; memorial interno del ICT DL-262-97, entre otros).
• b)Los datos concernientes a la morosidad de concesionarios no son idóneos para respaldar el Decreto. Se originaron a raíz de la consulta que en setiembre de 1998 hizo el ICT, por medio de su Dirección Legal, a tres Municipalidades, "escogidas al azar" (Puntarenas, Carrillo y Golfito), sobre las concesiones otorgadas, porcentajes de concesionarios que pagan el canon y de los que no lo hacen, con las razones, y monto de recaudación.

Por la forma de escogencia, sin aplicar un método riguroso de selección estadística, las muestras no serían representativas, ni los resultados podrían extenderse al resto del país.

Ciñéndonos al expediente, la Municipalidad de Golfito omitió dar respuesta. La de Puntarenas manifestó no tener cánones de concesión pendientes de pago, y la de Carrillo indicó que un 98% de concesionarios pagan regularmente. El otro 2% de concesionarios recurrieron el avalúo.

Asimismo, esta última comunicó que en el área del Golfo de Papagayo, registro aparte, el monto total de cánones por concesiones en el cantón de Carrillo asciende a más de quince millones de colones, y se recauda apenas un millón seiscientos, por recursos interpuestos contra los avalúos.

De nuevo, se aprecia la incidencia las concesiones del Proyecto de Papagayo, sector que administra directamente el Instituto Costarricense de Turismo, con percepción de cánones a favor de las Municipalidades de Liberia y Carrillo. En los reavalúos las impugnaciones no autorizarían a suspender el pago del canon anterior.

• c)No constan escritos enviados por pobladores. El único lo dirigió un vecino de Grecia al Departamento de Concesiones del ICT, afirmando ser concesionario de una casa de veraneo en Playas del Coco y que con el reavalúo del inmueble se le cobrará una suma superior al impuesto de bienes inmuebles, confundiendo la naturaleza jurídica del canon. Sin embargo, consintió la actuación al efectuar el depósito del nuevo monto. Y su situación no se ajustaría al concepto normativo de poblador.

ch) No hay en el expediente una enunciación pormenorizada y desarrollo de métodos del futuro avalúo. Sólo un documento hace una escueta mención al método comparativo tradicional, y en el memorando interno del ICT DL-210-97 se habla del posible procedimiento que seguiría la Tributación para fijar el valor de las concesiones y demás modalidades en la zona marítimo terrestre, asimilable a los utilizados en arriendos, con factores valorizantes y desvalorizantes (extensión, proximidad al mar, condiciones ambientales, etc), que en conjunto con la tasa pasiva (de los títulos de Gobierno a cinco años plazo) y el valor venal de la tierra darían el factor de la concesión. Colige que "debería considerarse la posibilidad de aumentar los porcentajes del artículo 49" (del Reglamento a la Ley 6043), "hasta encontrar un punto medio".

Si el valor venal se refiere al bien concreto del avalúo, habría doble contabilización de los factores valorizantes y desvalorizantes, en la rebaja del porcentaje del canon, pues ya estarían incluidos en aquel. Y de la consistencia de esos factores no se da ninguna base técnica.

A las tablas de Proyección sobre el Cobro de Canon y de Alternativas Porcentuales del Derecho de Uso Anual no se anexa explicación alguna, ni aportan elementos relevantes. La primera coteja ejemplos entre el canon existente y el canon según reforma, para distintos usos, en cuatro áreas de la zona marítimo terrestre del cantón Puntarenas tomadas al albur. Por lógica, las cifras que arrojan son equivalentes a los porcentajes en que se disminuirían los cánones (infra III.1). La segunda enlista, en el plano teórico, los montos resultantes que corresponderían a diferentes opciones de rebajas porcentuales en cada uso.

• d)De la participación de las Municipalidades litorales en el proceso de elaboración del Proyecto consta un memorando interno del ICT (DL-210-97) para el envío por correo certificado de cartas relacionadas con el mismo, otro por el que se remite a nueve Municipalidades costeras la "última versión del Decreto del Canon", otorgándoles un plazo de ocho días para complementar datos (APE-08-99); y un folio informal con nombres de algunos funcionarios de seis Municipalidades que habrían participado en una "reunión de zmt" en el ICT el 23 de julio de 1999.

En cuanto a la posición de ciertas Corporaciones locales, el Oficio DL-262-97 de la Dirección Legal del ICT, consigna la disconformidad de la Municipalidad de Puntarenas con el Proyecto, externada, vía telefónica, porque "disminuiría notablemente los ingresos de la Municipalidad", y cuatro Municipalidades exteriorizaron su postura por escrito: La de Liberia, manifiestando que la tabla de cánones de la zona marítimo terrestre "debe ampliarse pero no restringirse en perjuicio de la administración, tomando en cuenta la distribución e inversión que requiere el sector costero", y propone una tabla sustitutiva (Oficio VBIC-123-99). La de Garabito está de acuerdo con las modificaciones (Oficio D. E. N° 206-99). La de Esparza rechazó el Proyecto porque "adolece de un criterio técnico convincente" y la "reforma generará menos ingresos económicos" para el Gobierno Local (AME-113-99). Y la de Carrillo transmitió al Departamento Legal del ICT la inquietud de vecinos de Playas del Coco sobre los altos avalúos y solicita una reunión conjunta de los "personeros" del ICT y la "Tributación Directa" con la comunidad (Oficio del 17 de abril del 2000).

I.2.2) DESLINDE DEL PROBLEMA DE RECAUDACIÓN DE CÁNONES Y FIJACIÓN DE SU MONTO Ante todo, no debe confundirse el problema de recaudación de cánones con el de fijación del monto, toda vez que el Proyecto pretende resolver el primero disminuyendo el tanto porcentual del segundo.

En el problema de la recaudación de cánones pueden concurrir múltiples factores, que van desde una verdadera actitud renuente del concesionario (o usuario especial) a honrar sus obligaciones, reveladora del deseo manifiesto de usufructuar el demanio marítimo terrestre al menor costo, hasta malas prácticas de actuación de los funcionarios recaudadores, desconocimiento de la legislación aplicable, falta de implementación de mecanismos ágiles de pago y de controles municipales; de activación de las gestiones de cobro y cancelación de las concesiones o autorizaciones; falta de interés y de reglas claras para el cobro, etc.

Amén de que no media un estudio exhaustivo a nivel nacional que demuestre que la fijación del canon es el factor determinante de la deficiente recaudación, ni sobre los concesionarios que cancelan sus adeudos y los que dejan de hacerlo, con las respectivas causas, nada garantiza que una rebaja en los cánones solucionará el problema del recaudo e impugnaciones que se arguyen. Y sí pueden redundar en detrimento del interés público los mecanismos para la asignación del canon que arrojen cifras inferiores a las que permiten el valor real de los bienes concedidos.

I.2.3) CANON ESPECIAL DE LOS POBLADORES NO DEBE PERJUDICAR EL VALOR DE LOS BIENES COSTEROS El envío de cartas de pobladores o lugareños, hecho indemostrado, no parece ser un fundamento válido para la promulgación del Decreto. Aparte de que esos documentos privados no serían suficientes a los fines de acreditar el carácter de los firmantes, la descripción del inmueble que ocupan, ni su presunta falta de capacidad de pago, respaldar en sus afirmaciones la rebaja de los cánones significaría instrumentalizar el valor del demanio litoral al poder adquisitivo de las personas de escasos recursos, con perjuicio del que realmente tienen.

El canon, a la fecha, está en función de los distintos usos y resulta del porcentaje sobre el avalúo de los terrenos, incluida la plusvalía que adquieran por actos o fenómenos extrínsecos al concesionario o permisionario.

Las consideraciones de favor, de índole social, previstas para los pobladores de la zona, en los términos que define la Ley 6043 (arts. 48 y 70), están referidas al porcentaje del canon a pagar, y no a un supuesto desconocimiento o aminoración del valor de los inmuebles. En los inmuebles vecinos, concesionados para otros usos, el canon se tasará diferente.

El actual Reglamento a esa Ley (art. 52) autoriza a la Municipalidad a rebajar el canon de las concesiones destinadas a vivienda, hasta un uno por ciento, a las personas de escasos recursos con residencia permanente en la zona, acorde con las circunstancias, sin convertirse en motivo de lucro para los beneficiarios.

En cambio, el Proyecto uniforma en un uno por ciento los cánones para uso habitacional y agropecuario, sin atender al distingo que manda hacer la Ley de la situación de los pobladores o habitantes de la zona y quienes no lo son. Y por ahí podría tener roces de legalidad con el precepto desarrollado.

I.2.4) MARCO COMPARATIVO DE LA CONCESIÓN Y LA SERVIDUMBRE Tampoco parece haber marco comparativo entre el canon de una concesión de dominio público marítimo terrestre y el resarcimiento que origina la constitución administrativa de una servidumbre. Primero, porque estas no se imponen sobre el dominio público (dictámenes C-228-98 y 126-2001), y no podría establecerse un quantum indemnizatorio correlativo. Segundo, son diversos los derechos que emergen de sendos institutos. En la concesión los inmuebles se entregan en uso y disfrute íntegros al concesionario, durante el período de vigencia. Mientras que en la servidumbre lo que hay es una limitación de dichos atributos, al servicio de un inmueble ajeno. El ámbito en que ésta opera es más limitado y tiene otras connotaciones. El propietario del fundo sirviente no transfiere el terreno gravado y, por regla, puede continuar haciendo uso de él sin perjudicar el gravamen.

Tercero, como la concesión faculta un goce o aprovechamiento plenos del bien, incluso de tipo empresarial, que no difiere sustancialmente de los que podría hacer su titular, es razonable calcular el canon por medio de un porcentaje sobre el valor total del inmueble. En cambio, de acuerdo con nuestra jurisprudencia las servidumbres ordinarias se indemnizan en concomitancia al grado de afectación.

Ciertamente el título concesional no es de dominio, sino de uso y disfrute del bien. Empero, no debe perderse de vista que con el precio actualizado de la venta de la tierra privada, en un mercado libre, el propietario compensa los futuros costos de oportunidad, por lo que en alguna medida refleja el valor presente de los beneficios o rentas netas en su mejor uso alternativo a través del tiempo.

El parangón entre la concesión y las diligencias expropiatorias es inadecuado, por la disparidad conceptual de ambas y porque no es el valor del inmueble lo que cubrirá el concesionario, sino un porcentaje de éste.

I.2.5) REPARO SOBRE EXAMEN DE LA CONVENIENCIA Se objeta que nuestro análisis ha de limitarse al plano de la mera legalidad. Esto es, a verificar el ajuste del Proyecto al ordenamiento; en especial, a las normas o principios superiores y a los requisitos instituidos para su emanación, dejando la conveniencia (u oportunidad) del acto librada a la discrecionalidad administrativa.

No obstante, tratándose de Opiniones Jurídicas nada impide hacer apreciaciones a tomar en cuenta al dictar el acto, con el objeto de que queden consignadas, de manera clara y precisa, las circunstancias esenciales que rodean la decisión, sus antecedentes decisivos. Esto permitirá conocer con certeza y exactitud la voluntad administrativa manifestada en las nuevas medidas dispuestas y eventuales controles jurisdiccionales. Nótese que hay desavenencia con el Proyecto mostrada por algunas Municipalidades.

Como la Administración ha de servir con objetividad los intereses públicos y la discrecionalidad excluye la arbitrariedad, los actos administrativos deben ser razonables y guardar la necesaria adecuación entre los medios y el fin público que se proponen alcanzar, dentro de las reglas de buena administración. Aspecto también susceptible de emitir parecer.

En el caso, por ejemplo, no podrían adoptarse medidas desprotectoras de la integridad y valía de los bienes públicos. Así, llama la atención que teniendo el Proyecto de Decreto soporte en un informe técnico previo, no se haga alusión a él, ni se le pondere y no esté agregado al expediente tenido a la vista.

Un criterio de conveniencia sería también aprovechar la fuente de recursos que percibe el país con la actividad turística y que en el caso de la zona marítimo terrestre, ateniéndonos al Proyecto, se malogra por un deficitario sistema de cobro.

II. EXAMEN DEL PROYECTO

Procedemos a examinar el Proyecto, en su parte considerativa y articulado, que se relaciona con la reducción de cánones a pagar; la solicitud, objeto y vigencia del avalúo; revisión, forma de pago y derogatorias.

II.1) PARTE CONSIDERATIVA Como las reformas propuestas no contienen ninguna regulación acerca del Proyecto de Papagayo, se sugiere sustituir dentro de los fundamentos normativos el artículo 74 de la Ley 6043 por el 48 ibid., que sí es pertinente.

Las consideraciones en que se basa el Proyecto son:

-- Los conflictos de interés que suscita la determinación de cánones en la zona restringida de la zona marítimo terrestre entre las Municipalidades y los concesionarios, por el anticipo del cobro anual y los parámetros con que se fijan los avalúos.

-- La conveniencia para los intereses nacionales de normas que permitan conciliar el objetivo de allegar fondos a las municipalidades con el apoyo a la industria turística, "como factor de progreso económico-social del país"; y del dictado de directrices que orienten a la Administración Tributaria en la elaboración de avalúos de los terrenos en la zona marítimo terrestre.

-- Por último, se da fe del cumplimiento de la audiencia exigida por el artículo 361.1 de la Ley General de la Administración Pública.

Se apuntan aquí unas breves observaciones.

De los conflictos de interés, tema recurrente en los anteriores Proyectos consultados, no se hace referencia a estudios que lo acrediten y comprueben la forma en que inciden en la baja recolección de los cánones vigentes.

Ni tampoco los hay demostrativos de que estos sean un desestímulo para los inversionistas o que afecte la decisión de los concesionarios o autorizatarios de establecerse en la zona marítimo terrestre, por hacer menos rentable su actividad en relación con otras opciones de inversión que puedan tener. Y está dentro del giro normal de las actividades económicas, comprensivo el sector de la industria turística, enfrentar los costos de oportunidad intrínsecos.

Su afirmación de que no es el ánimo de los inversionistas pagar menos, denota, por el contrario, que el monto de canon actual no les afecta.

En punto a fomento de actividades, se sabe que hay variedad de mecanismos e intercambiabilidad de técnicas.

• III)PAGO DE CANON: JUSTIFICACIÓN Y NATURALEZA Motivo primordial para atribuir a las Municipalidades del lugar el denominado usufructo sobre el demanio costero fue procurarles una apreciable fuente de ingresos.

Los derechos de disfrute reconocidos a las Corporaciones locales les faculta a percibir los cánones que deben abonar los legítimos usuarios y concesionarios. Se cifran en un porcentaje atribuible al suelo ocupado, según los usos, como remuneración económica colateral al beneficio que derivan.

En lo que atañe a las actividades económicas, el demanio costero es bien productivo e importante riqueza nacional, capaz de producir valiosas utilidades con su explotación. Y ha de guardar proporcionalidad con ello la rentabilidad económica que genere el uso y aprovechamiento cedidos a través de autorizaciones y concesiones, pues no está en el espíritu del legislador procurar a los particulares un medio de enriquecimiento a exiguas tasas de remuneración. Las normas reglamentarias deben velar por la observancia de estos fines.

Aunque en doctrina se discute la naturaleza de esa obligación, en nuestro medio, repasando los precedentes de la Sala Constitucional (votos 869-96 y 4829-99), hemos definido el pago de canon como la contraprestación pecuniaria que efectúa el concesionario o usuario por el uso y disfrute especial que hace del dominio marítimo-terrestre y la ventaja diferencial obtenida (contestación en expte. de inconstitucionalidad N° 98-008187-007-CO). Prestación que no se impone en forma coactiva -caso de los tributos-, sino que depende de una solicitud voluntaria del interesado, unido a un compromiso contractual de cubrirla.

Difiere del impuesto territorial que pesa sobre la propiedad inmobiliaria, por su naturaleza, objeto, presupuestos en que se apoyan o hecho generador, garantías para el cobro, destino, características, etc. (ibid).

Pese a que la Ley 6043 (art. 48) no explicita los elementos estructurales con que habrá de determinarse el canon –extremo que impugna la acción recién citada-, la Administración al fijarlo, vía reglamentaria, debe estarse a los principios de razonabilidad y proporcionalidad y a las pautas que la propia norma señala.

III.1) REDUCCIÓN DE LOS CÁNONES A PAGAR La primera reforma que introduce el Proyecto lo es al artículo 49 del Reglamento de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. Hace las siguientes rebajas de los porcentajes aplicables a los avalúos sobre los que se calculan los cánones a pagar por los concesionarios, permisionarios y pobladores: el uso habitacional se disminuye del 3% al 1% (sea, un 66%); el recreativo del 4% al 2% (un 50%); comercial del 5% al 2.5% (50%), hotelero del 4% al 2.5% (37.5%), e industrial, minero o extractivo del 5% al 3% (40%); todo sin perjuicio de lo establecido en la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

El hecho de que usos con poca demanda como el minero y extractivo pagarían el canon más alto; en tanto que en otros de mayor utilización como el habitacional, comercial u hotelero, las rebajas son sustanciales, podría afectar la percepción de cánones. Esto a más de la posible incentivación del uso turístico condicional que en última instancia puede haber en las zonas no turísticas (art. 57 del Reglamento a la Ley 6043).

Los pobladores son una categoría especial de permisionarios que ocupaban la zona marítimo terrestre, "aún de forma no autorizada, con antelación a la Ley 6043" (Sentencia N° 307-98 de la Sección Segunda del Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo; y dictámenes de la Procuraduría C-100-95 y C-157-95, entre otros). Por tanto, se sugiere sustituir la redacción después de "concesionarios" por: "y autorizatarios o permisionarios que ocupaban la zona marítimo terrestre con antelación a la Ley 6043, incluidos los pobladores" El Proyecto no analiza ni rebate los criterios y metodología que generaron el monto del canon en vigor, para sustentar en forma fehaciente que es alto el importe a pagar en la actualidad y adecuados los montos propuestos, utilizando criterios de eficiencia económica: costo de oportunidad del uso de la tierra, rentabilidad exigible en proyectos de interés público con preponderancia económica y asignación de recursos estatales; alquileres de tierras privadas aledañas, con las mismas o similares características a las que se otorgan en concesión en las distintas regiones del país, con los reajustes del caso por la distancia o cercanía al mar y otras particularidades del sitio, calidad ambiental del recurso, precios promedios de los terrenos en ciudades litorales circunvecinas, etc.

Una incorrecta o injustificada reducción del canon privaría a la sociedad de legítimos beneficios que podría obtener con esos bienes, produciendo un desplazamiento inequitativo de un medio de generación de riqueza a un sector privado, y repercutiría en una merma de fuentes sanas para financiar las obras de mejoramiento comunales que enumera el artículo 59 de la Ley 6043, en una área cuya infraestructura es en general deficiente y requiere mayor reinversión en éste y otros rubros.

El avalúo debe ser un "trasunto fiel del valor auténtico del bien", como en algún momento manifestó la Sala Primera (resolución N° 82-96). Aun cuando esta traducción económica de valor es el criterio por excelencia para determinar el canon, el Proyecto no detalla los factores reales a los que deberá supeditarse.

III.1.1) SALVEDAD DE PAGO DE IMPUESTOS SOBRE BIENES INMUEBLES La reforma deja a salvo lo establecido en el artículo 6°, inciso c), de la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmueble, N° 7509 del 9 de mayo de 1995, que crea un impuesto sobre los bienes inmuebles a favor de las Municipalidades, a las que asigna el carácter de Administración Tributaria.

Como objetos del impuesto, la Ley grava los terrenos, instalaciones y construcciones fijas o permanentes que hubieren (art. 2°), e incluye dentro de los sujetos pasivos a "los concesionarios, los permisionarios o los ocupantes de la faja fronteriza o de la zona marítimo terrestre, pero solo respecto de las instalaciones o las construcciones fijas mencionadas en el artículo 2° de la presente Ley, pues, para el terreno, regirá el canon municipal correspondiente".

El texto tendría entonces concordancia con la norma reglamentaria del Proyecto.

III.1.2) DEROGATORIA TÁCITA RELATIVA A LA EXPLOTACIÓN MECÁNICA DE MINERALES NO METÁLICOS El Proyecto suprime tácitamente el último párrafo del artículo 49 del Reglamento a la Ley 6043, que exceptúa las tasas a pagar por quienes exploten en forma mecánica acumulaciones de piedra, arena, grava y similares en la zona marítimo-terrestre, de acuerdo con el artículo 70 de la Ley de Aguas y la Ley 5046 de 16 de agosto de 1972. Guarda armonía con el artículo 3°, párrafo 3°, del mismo Reglamento.

La Ley 5046 introdujo siete párrafos al inicial del artículo 70 de la Ley de Aguas, autorizando al Servicio Nacional de Electricidad a otorgar concesiones, por tiempo limitado, para los aprovechamientos de depósitos de materiales (arena, piedra, grava y otros), que se acumulen en los cauces, playas y vasos de dominio público; entidad que debía fijar en cada concesión, conforme a las áreas de explotación o volumen, el canon de explotación, pagadero por trimestres adelantados.

Dicha Ley 5046 fue derogada por el artículo 108 del Código de Minería, que en el artículo 36, párrafo 4° ibid. grava con un impuesto la extracción de arena, piedra y lastre, así como sus derivados (Sala Constitucional, voto 687-96; Opinión Jurídica O.J.-028-95; Dictámenes C-157-83 y C-111-87).

En este último expresamos que con la derogatoria de la Ley 5046 por el Código de Minería desapareció la competencia del Servicio Nacional de Electricidad (SNE) para otorgar concesiones de aprovechamiento de esos materiales y similares acumulados en los cauces de dominio público; potestad en adelante confiada a la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos (art. 36). La Ley del ARESEP (Autoridad Reguladora de Servicios Públicos), N° 7593 de 9 de agosto de 1996, derogó la Ley del SNE, N° 258 del 18 de agosto de 1941, y trasladó su Departamento de Aguas, con su personal, activos y funciones, al Ministerio del Ambiente y Energía (arts. 68, 70 y Transitorio V).

En la actualidad, no empece ser inútil la remisión que se suprime, conviene dejar a salvo el pago de cánones que por concepto de concesiones o explotaciones de otros recursos (sustancias minerales, aguas, etc.) deban pagarse en virtud de otras leyes especiales, cuando proceda.

III.2) SOLICITUD, OBJETO Y VIGENCIA DEL AVALÚO La segunda reforma, al art. 50 ibid., preserva la competencia de la Dirección General de la Tributación para practicar el avalúo de los terrenos, revisable cada cinco años, debiendo los contratos contener estipulación expresa en este sentido.

Como innovaciones, aclara que el avalúo lo solicitará la Municipalidad interesada a la Administración Tributaria, e indica que el avalúo se limitará al respectivo derecho real administrativo, con exclusión de las mejoras existentes, sin incluir la zona pública y áreas de reserva (humedales, esteros, riscos y otras), salvo los casos de instalaciones autorizadas por el artículo 21 de la Ley 6043, en los que el solicitante aportará un plano de agrimensura con el área que comprenderá el avalúo, los estudios y autorizaciones requeridas.

Se dispone que el avalúo debe referirse al valor actual del derecho y considerar el justiprecio de los derechos otorgados en los terrenos aledaños, con un mismo uso o parecido.

Para obviar que se reproduzcan posibles montos de avalúos de inmuebles cercanos en concesión sobre criterios inadecuados, con perjuicio del interés público, y por lo que se dirá en el punto III.2.1, se recomienda en el inciso c) del artículo 2°, sustituir lo escrito después de justiprecio por "actual de los terrenos aledaños otorgados en concesión, con el mismo tipo de uso o un uso similar, y a lo que determine el precio de mercado de tierras privadas en sus alrededores, con los reajustes de valor propios a las características que presente el inmueble." El justiprecio actual evita el desfase que puede darse con la práctica de avalúos pasados.

Es importante, para disipar dudas o discusiones innecesarias, dejar esclarecida la fecha a partir de la que corre el plazo quinquenal y que la falta de previsión de la cláusula de reajuste no elimina el derecho a instar la readecuación administrativa del canon.

III.2.1) DERECHO REAL ADMINISTRATIVO:

Se recomienda mantener la redacción del texto que se modifica, según la cual la valoración se practicará sobre "los terrenos objeto de las concesiones", y no sobre el derecho real administrativo, que no tiene criterios ciertos para valorarlo, ni contempla la situación de los otros usuarios descritos en el artículo 1°. Además es un término ininteligible para los peritos o técnicos que habrán de hacer el avalúo y ofrece dificultad definitorias hasta para los abogados no versados en la materia.

Inclusive un sector de la doctrina ha cuestionado su recepción al Derecho Administrativo, desde que lo planteó Hauriou, y desarrolló Rigaud (Hauriou Maurice, comentarios al Arrét del Conseil d’ État de 25/05/1906. Recueil Sirey, 1908, p 65. Duguit, Leon, Traité de Droit Constituitionnel, Paris. 1924, pg. 385. Rigaud Louis, La Théorie des Droits Réels Administratifs. Touluse. 1914. González Pérez, Jesús, Los derechos reales administrativos, Cuadernos Civitas. Madrid. 1984. Alpízar Monge, José Pablo, Los derechos reales administrativos. U. C. R. 1989, entre otros). En nuestro medio, al concepto se le ha dado cabida en alguna sentencia de los Tribunales (antigua Sala de Casación, sentencia N° 76 de 14:30 hrs. del 30 de mayo de 1967). A falta de otras pautas seguras, no se comprende cómo podrá hacerse la valoración si no es sobre el valor terreno concedido.

El Proyecto es ambiguo en este aspecto, por cuanto el artículo 2°, párrafo inicial, señala que la Municipalidad solicitará a la Administración Tributaria el "avalúo de los terrenos", y que el solicitante deberá aportar un plano indicativo del "área real" de los terrenos respecto de los que se solicita el avalúo. Lo mismo el artículo 3°, párrafo final, alude al valor que se fije sobre el "uso y explotación del área" concesionada.

Es una porción de terreno de la zona marítimo terrestre, como activo tangible, identificada por características concretas, lo que debe valorarse para la determinación del canon.

II.2.2) ÁREAS DE RESERVA DEMANIAL En el artículo 2° se recomienda suprimir el inciso b), puesto que es claro que los sectores de uso común o excluidos de la administración municipal no podrán formar parte del avalúo, a los fines que persigue la reforma, y que éste debe practicarse sobre el inmueble objeto de concesión, situado –por regla- en zona restringida o, en zona pública, por excepción (arts. 18 y 21; Ley 6043).

Visto el énfasis que hace el inciso b) en los casos de excepción del artículo 21 de la Ley 6043, se remite al dictamen C-026-2001, donde se precisaron los presupuestos de aplicación de esa norma. Se subraya que cuando el desarrollo conlleva la realización de obras o construcciones con adherencia fija y permanente al suelo, no bastan las autorizaciones razonadas que ahí se mencionan, sino que el interesado luego debe seguir el trámite de concesión y contar con la aprobación de la evaluación de impacto ambiental si la actividad se ejecutará en una zona declarada de aptitud turística.

Por lo demás, la denominación "áreas de reserva" no se aviene al significado que la doctrina da a las reservas demaniales, como técnica por la que Administración conserva o retiene en exclusiva la utilización de ciertos bienes de dominio público, por razones de interés público y para garantizar el cumplimiento de determinadas necesidades sociales. Por la exclusión del uso a los particulares y el régimen que tal técnica comporta, la declaratoria de reservas dominiales por la Administración requiere fundamento en una ley ordinaria y el respeto a los límites que ésta fije. (Cfr. sobre el tema Balbé Prunes, Manuel, Las reservas demaniales. RAP N° 4, pg. 75 sigts., y Barcelona Llop, Javier. La utilización del dominio público por la Administración: las reservas demaniales. Aranzadi. Pamplona. 1996).

Ejemplos de reservas mineras en nuestro medio se encuentran en el Código de Minería (arts. 4 y 8). Igualmente la Ley de Aguas, en el artículo 31, declara reserva de dominio a favor de la Nación las tierras que circundan sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable (en un perímetro de doscientos metros de radio), y la zona forestal protectora de los terrenos en que se produce la infiltración de agua potable.

En el dictamen C-314-82 la Procuraduría se pronunció sobre la ilicitud de la declaración de Reservas Municipales en tramos de la Zona Marítimo Terrestre hechas por simples Acuerdos del Concejo Municipal sin soporte en una ley.

Para efectos de concesión en la zona marítimo terrestre el plano ha de estar inscrito en el Catastro Nacional (artículo 44 del Reglamento a la Ley del Catastro. Decreto N° 13607-J del 24 de abril de 1982). El Proyecto no aclara a qué estudios y autorizaciones se refiere, ni el método de valoración que se usará.

II.2.3) REAJUSTE DEL CANON Elemento variable de los títulos que facultan usos privativos es la periodicidad del canon. Se mantiene la posibilidad de revisar el canon cada quinquenio. El plazo es semejante al que utiliza la Ley 7509, de Impuesto de Bienes Inmuebles, para modificar los valores de los inmuebles (arts. 10 y 16).

La revisión busca adaptar la cuantía del canon a la realidad económica cambiante en materia de precios, con las consiguientes variaciones del valor de base, y proteger a la Administración contra la creciente desvalorización monetaria. Restablece el desequilibrio que esos fenómenos causan en la economía de los contratos sobre todo, habida cuenta de los plazos de vigencia.

Es necesario prever mecanismos que actualicen o hagan equitativo el monto al cabo de los cinco años en que permanecerá inmodificable, pues el avalúo del terreno se hace con valor del momento y no se fijan incrementos porcentuales anuales sobre el canon anterior que capten la tasa de inflación anual.

III.3) RENDICIÓN Y REVISIÓN DEL AVALÚO La otra reforma establece el deber de la Administración Tributaria de remitir a la Municipalidad solicitante el avalúo una vez practicado, en los diez días hábiles posteriores, la que cuenta con el mismo plazo para notificarlo al interesado a partir de su recibido. Si la Municipalidad estuviere inconforme, puede pedir revisión "dentro del prealudido término".

En principio, como los recursos se ejercerían para modificar el avalúo en lo desfavorable, habría que concluir que los de la Municipalidad tenderán a elevarlo, por estimarlo bajo, y no a reducirlo.

De igual oportunidad dispone el interesado para interponer los recursos ordinarios contra el avalúo o la determinación del canon, los que podrá presentar ante la Municipalidad o la Administración Tributaria, o simultáneamente ante ambas instancias, cuyo trámite se regirá por las "disposiciones que rigen la materia"; expresión vaga. Debe aclararse las disposiciones a que se refiere la norma y el acuerdo que se notificará al interesado, vocablo que se aconseja emplear en vez de concesionario, pues no lo es a esas alturas del trámite de concesión.

La norma salvaguarda los derechos de defensa en punto a la impugnación de las partes interesadas. La falta de oposición u objeción en tiempo, produciría consecuencias preclusivas. El Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Segunda, ha negado efectos a los memoriales extemporáneos de impugnación de avalúos administrativos (resolución N° 7 de 10 hrs. 30 mts. del 05/01/1996). Una similitud normativa se halla en el Reglamento a la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles (Decreto N° 27601-H. Gaceta del 27/01/99), artículo 33. Prevé que la falta de impugnación en tiempo de las valoraciones practicadas por la Administración Tributaria, convertirá la comunicación del nuevo valor en resolución determinativa y acto administrativo consentido.

III.3.1) NOTIFICACIÓN DEL AVALÚO Un criterio dispar se ha suscitado en este punto. Para el Tribunal Contencioso Administrativo el avalúo de un terreno en concesión, a los fines de cuantificar el canon, "constituye solamente un informe de carácter técnico" y, como tal, "un acto de trámite o preparatorio" no impugnable por sí mismo (resolución 135 de 11 hrs. 45 mts. del 23 de abril de 1999).

Se torna en acto consentido, que hace inadmisible la acción, el avalúo que aprueba el Concejo Municipal y no se recurre (bis).

Por su parte, según la Sala Constitucional, en tesis que se sigue por la vinculancia de sus precedentes como máximo intérprete en materia de derechos fundamentales, tratándose del canon de concesión en la zona marítimo terrestre, el acto administrativo de fijación de la base imponible "debe ser notificado a los interesados para que éstos puedan ejercer los derechos de defensa" (voto 4312-97, de las 17 horas 27 minutos del 23 de julio).

A efecto de posibilitar el ejercicio de su defensa contra el acto de concreción de la base imponible, la Municipalidad –dice el voto- ha de notificar al solicitante de la concesión el avalúo del terreno realizado por la Dirección General de la Tributación, con entrega del desglose de los factores que le sirvieron de asidero. La falta de notificación es causal de nulidad del canon que se fije y de las ulteriores actuaciones concatenadas (ibid).

En un voto posterior de mayoría, el 2000-02010, de las 9 horas 49 minutos del 3 de marzo del 2000, la Sala Constitucional, matizó esa tesis aceptando que la falta de notificación del reavalúo de terrenos dados en concesión en la zona marítimo terrestre fuera subsanada con otra notificación hecha en debida forma por la Municipalidad, que abría el plazo de impugnación y, por ende, la posibilidad de defensa.

Ha de aclararse el contenido de la comunicación del avalúo; agregar que el recurrente deberá especificar la Administración Tributaria (central o regional) ante la que interpondrán los recursos.

No se comprende el sentido de la presentación simultánea de recursos ante la Municipalidad y la Administración Tributaria, lo que podría crear dualidad, confusión y hasta contradicciones en los trámites internos de revisión del avalúo. Como la Municipalidad es la que notifica el avalúo, una solución consecuente sería recurrir ante ésta y que haga llegar el recurso a la Administración Tributaria.

El Proyecto no describe el trámite interno de revisión del avalúo. Para resguardar la objetividad e imparcialidad, es importante que en la revisión participe un segundo perito, de amplia de avalúos y el procedimiento administrativo que regulará para la recepción de la solicitud, preparación e información del avalúo (recepción y requisitos de la solicitud, formación de encargado de la práctica, rendición de avalúo, revisiones, firmas, comunicación municipal, etc).

Teniendo presente el principio de reserva de ley que rige en el otorgamiento de competencias públicas, ha de aclararse cual es el Tribunal que agota la vía administrativa y "el correspondiente acuerdo" a notificar al interesado. Al parecer, es el que aprueba el avalúo. (Sobre el primer punto también se pronunció el voto de minoría 2000-02010 de la Sala Constitucional).

Se sugiere suprimir la frase "quedando autorizada la parte inconforme para iniciar el juicio contencioso-administrativo dentro del plazo de ley correspondiente".

El derecho de acceso a la justicia es una facultad del administrado inconforme, que no requiere de ninguna "autorización", ni hay obstáculo que se le oponga o impedimento que remover. Si el Decreto se propone combatir las excesivas dilatorias que indica ahora se producen con recursos y acciones judiciales, poco logra subrayando al interesado la posibilidad de interponer demandas para atacar el avalúo y determinación del canon.

III.3.2) IMPROCEDENCIA DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO EN BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Se recomienda anteponer "solicitante o" al término "concesionario", porque el primer avalúo es requisito previo a resolver la solicitud de concesión, etapa en que –se reitera- el solicitante no tendría el carácter de concesionario. También se sugiere suprimir el término "arrendatario" o arrendada, porque el contrato de arrendamiento es propio del Derecho privado y ajeno a la institución de dominio público.

Si bien hasta la primera mitad del siglo pasado varias leyes en nuestro país emplearon el vocablo arrendamiento para referirse al contrato por el que la Administración otorgaba a un particular secciones de la franja costera para el uso y disfrute privativos, a cambio de un precio, ello se debió a una imprecisión técnica, explicable por la prevalencia de los moldes civilistas. Pero a partir de la Ley 6043 adquiere carta de naturaleza la figura de la concesión, que se reafirma como el título normal de esos aprovechamientos; ley que, no obstante, utiliza el término arrendamiento en las disposiciones transitorias para aludir a los contratos anteriores a su entrada en vigencia, extinguidos al vencerse el plazo.

De ahí que desde entonces no se justifica la confusión del arrendamiento y la concesión, pues difieren en sus elementos subjetivos, objetivo y régimen jurídico. La Administración Pública concedente actúa en su capacidad de Derecho Público, investida de potestades exorbitantes al Derecho Privado, para realizar y tutelar el interés público, así como la afectación e integridad de la cosa. El interés público ha de ser fin dominante de la concesión, a pesar del beneficio inmediato que obtiene el concesionario. El objeto es un bien demanial, con un régimen público específico. Esto hace que el vínculo contractual y los conflictos que se susciten entre la Administración concedente y el concesionario estén regulados por las normas y principios de Derecho Administrativo.

Tan impropio es designar a la concesión con formas contractuales civilistas, como aplicar aquella a los bienes privados del Estado.

III.3.3) CONTRADICCIÓN ENTRE CANON PROVISIONAL Y DEFINITIVO El último párrafo del artículo distingue tres tipos de canon: uno "provisional", definido en "el respectivo contrato de concesión"; otro "definitivo", que rige desde "la fecha de celebración del contrato", "cubierto por el concesionario una vez firme la resolución administrativa que fije el valor del uso y explotación del área arrendada o concesionada". Y los cánones subsiguientes, que se calculan con arreglo al trámite del artículo anterior, para el "respectivo período".

Estas distinciones y, en particular las dos primeras, no tienen asidero en la Ley 6043, con la que más bien entra en pugna, pues en el artículo 48, párrafo 1°, se contrae a un único canon a pagar con motivo de una concesión, a semejanza de la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles en el art. 6°, inciso c).

La simple solicitud no da derecho alguno a ocupar de inmediato el inmueble, ni la Municipalidad puede cobrar ninguna suma por la ilícita ocupación, hecha al margen de los trámites de concesión (artículo 13, 39 y 63; Ley 6043. Sala Constitucional, votos 2658-93 y 5559-96. Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, resolución 307-98; dictámenes de la Procuraduría 100-95, 157-95 y C-230-97) Es paradógica la existencia de un canon provisional y otro definitivo que tienen como punto de partida el contrato de concesión. El canon es un requisito esencial que debe contener el Acuerdo Municipal aprobatorio de la concesión. La firma del contrato es un acto ejecutivo de éste.

Y contradice hasta la reciente enmienda introducida por el propio Poder Ejecutivo al 46 del Reglamento a la Ley 6043, inciso g), donde se habla de un solo canon para la concesión (Decreto N° 29059-MP-MEIC-TUR. Alcance 77-A. Gaceta N° 219 del 2000).

A propósito de la reforma que acaba de mencionarse, sea propicio hacer ver al Poder Ejecutivo, por su medio, el aparente viso de ilegalidad que contiene el artículo 2° del Decreto 29059, al derogar el inciso 6° del artículo 54 del Reglamento a la Ley 6043, sobre los estudios de factibilidad, a los que esa Ley, en su artículo 32, reconoce implícitamente como etapa preliminar dentro del proceso de concesión en desarrollos urbanos y turísticos. (Vid. acerca del tema la Opinión Jurídica O. J.-113-2000).

Valga dejar constancia de que la reforma a ese inciso no estaba incluida dentro del Proyecto de reformas consultadas de previo a la emisión de ese Decreto y que originaron nuestro pronunciamiento O. J.-096-2000, dirigido a su persona y al señor Ministro de Comercio Exterior.

III.4) FORMA DE PAGO DEL CANON En el artículo 52 del Reglamento a la Ley 6043 se modifica el modo de cancelar los cánones: "por trimestres adelantados", en vez de "anualidades adelantadas", como sucede ahora.

La reforma persigue favorecer la recaudación y estimular la puntualidad en los pagos del concesionario o usuario especial, haciéndolos menos onerosos, reduciendo el monto temporal, pero a la vez acorta la constitución de la mora, por atraso.

El artículo que correspondería reformar sería el 51.

III.5) DEROGATORIA DE LAS NORMAS QUE SE LE OPONGAN. Significado de la expresión Por último, el Proyecto deroga "cualquier disposición anterior de igual naturaleza que se le oponga".

En el dictamen C-062-89, dijimos que la fórmula de derogar las leyes que se opongan a la emitida, suele emplearla el legislador en la inteligencia de simplificarse la tarea de precisar todos los cánones legales que tiende a dejar sin valor, y de ponerse a salvo contra el riesgo de incurrir en omisiones involuntarias. A la vez que revela el evidente propósito de sistematizar de nuevo la disciplina de la materia normada, o disponer de modo distinto a como lo hizo antes. Por lo que cualquier precepto pretérito incompatible deben considerarse abandonados, abolidos.

Con todo, el uso de la fórmula, aquí extensible al poder reglamentario, es innecesario, toda vez que se reforman sólo tres artículos de un Reglamento.

IV. CONCLUSIONES

Por las razones expuestas, se considera que:

• 1)Las reformas que se pretenden introducir al Reglamento a la Ley 6043, para disminuir los cánones de la zona marítimo terrestre no están suficientemente justificadas en el Proyecto, el cual no contiene un sustento fehaciente que apoye la tesis de que es alto el importe a pagar en la actualidad y adecuados los montos propuestos, utilizando criterios de eficiencia económica.
• 2)Las rebajas de porcentajes del canon –que no es un tributo- en un 66 %, 50% y 37.5% para los diversos usos, sí son significativas.
• 3)Debe deslindarse el problema de las deficiencias de recaudación de cánones, de lo que no hay prueba inequívoca y puede obedecer a múltiples factores, con el de fijación de su monto.
• 4)Tampoco se cuenta con un estudio exhaustivo y riguroso a nivel nacional que demuestre que la fijación del canon es el factor determinante de la deficiente recaudación o desestimule las inversiones en la zona marítimo terrestre, por hacerlas menos rentables en relación con otras actividades económicas alternativas que puedan darse; ni de los concesionarios o autorizatarios que cancelan sus adeudos y de los que dejan de hacerlo, con las respectivas causas.
• 5)Ha de recordarse que irían en detrimento del interés público los mecanismos para la asignación del canon que arrojen cifras inferiores a las que permiten el valor real de los bienes concedidos. Ý que una incorrecta o injustificada reducción del canon privaría a la sociedad de legítimos beneficios que podría obtener con esos bienes, produciendo un desplazamiento inequitativo de un medio de generación de riqueza a un sector privado, y repercutiría en una merma de fuentes sanas para financiar las obras de mejoramiento comunales que enumera el artículo 59 de la Ley 6043, en un área cuya infraestructura es en general deficitaria y requiere de mayor inversión en éste y otros rubros.

Aparte de lo anterior, dentro de los fundamentos normativos se sugiere sustituir el artículo 74 de la Ley 6043 por el 48 ibid.

En cuanto al articulado se hacen las siguientes recomendaciones:

Artículo 1°: Después de "concesionarios" sustituir la redacción por "y autorizatarios o permisionarios que ocupaban la zona marítimo terrestre con antelación a la Ley 6043, incluidos los pobladores". Dejar a salvo el pago de cánones que por concepto de concesiones o explotaciones de otros recursos deben pagarse en virtud de leyes especiales, cuando proceda.

Prever mecanismos que actualicen o hagan equitativo el monto del canon al cabo de los cinco años en que permanecerá inmodificable y capten la tasa de inflación anual.

Artículo 2°: Mantener la redacción del texto vigente, de practicar el avalúo sobre "los terrenos objeto de concesión", y no sobre el derecho real administrativo. También hay ambigüedad entre este último término y las referencias al "avalúo de los terrenos", "área real" de estos, y el "uso y explotación del área" concesionada, en el artículo 3°.

Suprimir el inciso b). En todo caso, el plano para efectos de concesión debe estar inscrito en el Catastro Nacional.

En el inciso c), reemplazar lo escrito después de "justiprecio" por "actual de los terrenos aledaños otorgados en concesión, con el mismo o un uso similar, y a lo que determine el precio de mercado de tierras privadas en sus alrededores, con los reajustes de valor propios a las características que presente el inmueble".

Aclarar el método de valoración que se utilizará; los estudios y autorizaciones a que se refiere el inciso c); la fecha a partir de la que corre el plazo quinquenal y que la falta de previsión de la cláusula de reajuste no elimina el derecho a instar la readecuación administrativa del canon.

Artículo 3°: Aclarar el procedimiento administrativo que regirá el avalúo (recepción, preparación, comunicación) y su revisión; el contenido de la comunicación del avalúo; "el correspondiente acuerdo a notificar al interesado"; las "disposiciones que rigen la materia" para el trámite de recursos; la Administración Tributaria (central o regional) ante la que se interpondrán los recursos y el Tribunal que agota la vía administrativa. Agregar el deber del recurrente de Eliminar la frase "quedando autorizada la parte inconforme para iniciar el juicio contencioso administrativo dentro del plazo de ley correspondiente"; y los términos "arrendatario" (tercer párrafo) y "arrendada" (sexto párrafo).

En el párrafo tercero, suprimir la diferenciación entre canon provisional y canon definitivo. Con la concesión sólo puede haber un único canon a pagar.

Valorar lo relativo a la presentación simultánea de recursos y la posibilidad de que se interponga ante la Municipalidad, y ésta lo haga llegar a la Administración Tributaria (regional o central).

Artículo 4°: Considerar la conveniencia de modificar la forma de pago a trimestres adelantados. El artículo a reformar sería el 51 y no el 52. La uniformidad de cánones de uno por ciento para uso habitacional desatendiendo el distingo que manda hacer la Ley 6043 (art. 48) entre pobladores o habitantes de la zona y quienes no lo sean, presenta aparentes roces de legalidad con el precepto desarrollado.

Artículo 5°: Es innecesario.

Del señor Ministro, atentamente, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Director Area Agro-ambiental