Possibility of granting use or ownership of public zone land to a public institution in the Maritime-Terrestrial ZonePosibilidad de otorgar uso o dominio de terreno en zona pública a institución pública en ZMT

Opinion: 024 of 02/03/2016 C-024-2016 February 3, 2016 Council Members Municipal Council of Carrillo Dear Sirs:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to official letters Nos. MC-SCM-0400-2014 and MC-SCM-0398-2014, which transcribe agreement No. 2, item 11, sub-item a), adopted in ordinary session No. 20-2014, in which the following is consulted: "Under what modality may the municipality grant the use or ownership of a plot of land in the public zone to an institution in the Maritime Terrestrial Zone?" Official letter No. AJCM-0040-2014, which alludes to the Port Authority of Playas del Coco, was attached.

It should be recalled that the Attorney General's Office is a superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, a task it fulfills through opinions on general consultations posed by the Heads of administrative bodies (our Organic Law, articles 1, 2, and 4), and it is improper to issue them for specific cases. Therefore, the consultation is addressed in a general manner, without prejudging the manner in which the active Administration addresses a specific matter.

I.- The principle of common use of the public zone Pursuant to article 10 of Law 6043, the public zone is the inalienable fifty-meter strip contiguous to the ordinary high tide and the areas uncovered during low tide. Numeral 20 of the same law adds that, except for the exceptions established by law, the public zone may not be subject to occupation under any title or in any case. No one may claim any right over it. It shall be dedicated to public use and especially to the free transit of persons.

Therefore, the guarantee of common use is a priority purpose of the public zone and a fundamental pillar of the public-interest principle in the ownership and use of the maritime-terrestrial public domain. Free access to the coast, under equal conditions, is a manifestation of individual freedom, of the principle of equality, and of the right of all to enjoy an adequate environment. Use is free, gratuitous, and equal for common uses, which must be carried out in accordance with the nature of the property and legal provisions.

In exercising the right to the common use of the public zone, the general interest must always be kept in mind, guaranteeing access to it at all times for collective enjoyment (of the sea, beaches, cliffs, etc.), free transit, the practice of sports, activities for healthy physical and cultural recreation, the protection and surveillance of the maritime public domain, etc. (Decree 7841-P, arts. 2, subsection l, and 9; pronouncements C-028-1994, C-045-94, C-228-98, C-026-2001, C-077-2001, C-230-2001, C-210-2003, C-264-2004; OJ.-253-2003 and OJ-216-2003).

Thus, as a general rule, municipalities are prevented from granting exclusive rights with permanent works or buildings (opinions C-230-2001, C-054-2006, C-109-2007, and C-97-2015), and must watch over the public zone of their jurisdiction through responsible action that guarantees the national interest and its common use (Law 6043, articles 3, 17, 34, and 35; pronouncements OJ-128-2005 and C-073-2011).

The foregoing is without prejudice to the exceptions provided for in articles 18, 20, 21, and 22 of Law 6043.

II.- The exceptional authorization of public works under article 22 of Law 6043 Opinion C-046-2012 indicated that authorizing the use of the maritime terrestrial zone for educational infrastructure based on a use permit is not permissible, because, given its purpose for a public end, such infrastructure must be permanent. Furthermore, because the use permit provided for in article 154 of Law 6227 is granted to subjects of private law, and not of public law. Likewise, it noted that this type of authorization is not permissible under article 62 of the Municipal Code because the maritime terrestrial zone is national heritage and not municipal heritage.

Indeed, the use permit is of a precarious, revocable nature pursuant to article 154 of Law 6227 (constitutional vote 2306-1991; Contentious-Administrative Tribunal No. 285-2011-III), meaning it does not allow for the development of permanent works (opinion C-100-1995), must not affect the conditions of the site, nor hinder the free use of the public zone, nor limit the future implementation of the regulatory plan (Contentious-Administrative Tribunal No. 10403-1999-III).

The aforementioned pronouncement C-046-2012 added that Transitory Provision VIII of Law 6043 does not establish leasing as a figure through which municipalities can authorize the use of land in the restricted zone to Education Boards.

This is so because the figure of leasing is related to relationships over private property, and it is inappropriate for granting special uses over public domain property, even though it was used inappropriately in the past (pronouncements OJ-17-2001, OJ-42-2005, C-63-2007, and C-109-2007). Faced with this, Law 6043 regulated the provisional situations described in its numerals 68 and Transitory Provisions I and II, and 73 of its Regulations (pronouncements C-138-91, C-11-99, and OJ-87-2006).

Furthermore, opinion C-282-2013 noted that the concession ([1]) is not the appropriate means for a public entity to carry out public works in the restricted zone ([2]).

Since the maritime terrestrial zone is inalienable and imprescriptible property of the State (Law 6043, article 1), municipalities cannot grant or transfer the ownership of a plot of land in the public zone to a public institution because the property does not belong to them. What local governments exercise over the public domain strip are administration powers under the terms of articles 3, 17, 34, and 35 of Law 6043.

That ownership held by the State over the maritime terrestrial zone as a national public domain asset is modifiable only by law (Civil Code, articles 261 and 262; constitutional rulings 5026-97, 7294-1998, 2988-99, 2408-2007, 11155-2007, 13367-2012, and 2013-10158; First Chamber, Nos. 230-90 and 189-2011; Superior Contentious-Administrative Tribunal, Section I, Nos. 7747-85 and 9172-87; Section II, Nos. 190-2012, 84-2014; Section IX, No. 46-2009), with the regulatory channel, a judicial resolution, or administrative action being inappropriate for this purpose. Regarding the public zone, as it constitutes the immovable core of the coastal public domain and due to its sustained legal recognition, it is intangible for the legislator (constitutional rulings 5210-97, 2408-07, 3113-09, 8596-2013, and 10158-2013; pronouncements C-170-98, C-026-2001, and C-210-2002).

It should be recalled that the maritime terrestrial zone comprising the Natural Heritage of the State is excluded from municipal administration ([3]), as well as that placed under another special regime ([4]) and that legitimately reduced to private domain, which is exceptional in character and requires necessary verification by the individual ([5]).

Given this, regulatory plans must be adopted over the maritime terrestrial zone under municipal administration (constitutional ruling 16975-2008), excluding spaces destined for public uses (Regulations to Law 6043, article 66). Spaces already occupied by health and nutrition centers, the rural guard, community halls, and education boards are exonerated from payment for their use (Law 6043, Transitory Provision VIII ([6]).

In that regard, the "Manual for the Development of Coastal Regulatory Plans in the Maritime Terrestrial Zone," adopted in agreements of the Board of Directors of the Costa Rican Tourism Institute, Nos. SJD-616-2012 and SJD-039-2013 (Supplement No. 58 to La Gaceta No. 63 of April 2, 2013), and SJD-235-2015 (Supplement 56 to La Gaceta No. 145 of July 28, 2015), indicates that the zoning proposal of the regulatory plan may incorporate as "zones for the community" areas where public facilities must be preserved, including "the provision of public services, security, recreation, and other related services, necessary for the functioning of the towns or local communities." Having ruled out the figures of use permit, leasing, and concession for authorizing the use of the public zone to public institutions, it should be noted that among the possible special uses over the public zone that Law 6043 exceptionally provides for, pronouncement OJ-253-2003 cites the developments of general interest authorized by article 22 of Law 6043, namely infrastructure works and construction destined for public use, or state tourism facilities of obvious convenience for the country. That use requires authorization from the municipality, the ICT, the INVU, and the MOPT. For state tourism facilities, the plans and projects must have the approval of the MOPT, the ICT, and the INVU. Once this requirement is satisfied, the ICT will bring the project to the attention of the respective municipality for it to decide upon it (Regulations to Law 6043, article 11, first paragraph).

Opinion C-110-2014 indicates that numeral 22 of Law 6043 allows carrying out certain public works in the public zone; in the case of the municipality, it adds that the approval is issued by its Council. The precept is complemented by article 12 of the Regulations to that Law, by stipulating that those who design and execute these works must "guarantee the free and safe transit of persons and the public use of the same," and the "institutions responsible for granting the authorization shall ensure compliance with this requirement." Therefore, municipalities that administer the maritime terrestrial zone may grant the use of a plot of land in the public zone to a public institution based on the authorization of article 22 of Law 6043, without the need for a concession. That use also requires authorization from the ICT, the INVU, and the MOPT. The foregoing, observing the regulatory plan, as long as it does not prevent the realization of the national public interest which, when accredited, prevails over provisions of local order (constitutional rulings 4587-2010 and 15763-2011; Contentious-Administrative Tribunal No. 80-2013-VI; opinions C-317-2014 and C-274-2015).

The direct use by the Administration without a concessionary title, more than an authorization, constitutes an act of public domain reservation justified by the necessity of the public service ([7]):

"The legal basis of the reservation lies, therefore, in the dominical ownership that corresponds to the Administration over public domain property... It consists of the public manifestation that, with respect to certain public domain property, the public Authority understands that the general interest advises exercising its enjoyment powers, emanating from ownership, directly, by itself or another subject of the administrative organization, and not mediately, through a concession to the administered."([8]) "...the occupation and use of a part of the public domain by the bodies of the Public Administration to whom the ownership of that domain corresponds finds its basis in the very content of the legal relationship of property that constitutes the public domain, without the need to resort to a distinct and special legal title such as a concession, which would enable that use; it is the exercise of a power among those that constitute the right of property by its owner and that corresponds to it, precisely, because of its condition as owner of the right of property." ([9]) "...the doctrine gives to public domain reservations, as a technique by which the Administration conserves or exclusively retains the use of certain public domain property, for reasons of public interest and to guarantee the fulfillment of certain social needs. Because of the exclusion of use for individuals and the regime that such technique entails, the declaration of public domain reservations by the Administration requires a basis in an ordinary law and respect for the limits that it sets. (Cf. on the topic Balbé Prunes, Manuel, Las reservas demaniales. RAP N° 4, pg. 75 ff., and Barcelona Llop, Javier. La utilización del dominio público por la Administración: las reservas demaniales. Aranzadi. Pamplona. 1996." (pronouncement OJ-017-2001).

"By virtue of article 47 of the LC, the State Administration may reserve for itself, exclusively, the total or partial use of certain belongings of the maritime-terrestrial public domain for the fulfillment of the purposes within its competence, provided that these are activities or facilities that, by their nature, cannot have any other location and that the limits established in article 32 of the LC are respected. The reservation may be for carrying out studies and investigations or for works, installations, or services of a public purpose and character. Its duration shall be limited to the time necessary for the fulfillment of the purposes that justify it... The use or exploitation of the reservation zones may be carried out by any of the modalities of direct or indirect management that are determined by regulation." ([10]) The authorization for use by the Administration under numeral 22 of Law 6043 must not be confused with construction licenses, because pursuant to article 75 of the Construction Law, neither the State nor decentralized entities need a municipal license to construct their buildings ([11]). However, since "coastal space is an area where the concurrence of competencies of various Public Administrations is especially intense and transcendent" ([12]), there is a general duty for municipalities and the bodies and entities of the Public Administration to coordinate their actions in accordance with articles 6 and 7 of the Municipal Code (opinion C-055-2013). ([13]) Unlike the authorization for use to state entities and bodies without the need for a concessionary title, the construction permit is the authorization by which municipalities control the exercise of private activities and subjective rights through regulated and declarative acts, after prior verification of compliance with the conditions required by the environmental-urban planning legal system (Construction Law, articles 2 and 74; Law 6043, articles 12 and 19; Law 9242, article 6; Regulations to Law 6043, article 65; Decree 29307, numerals 1, 4, and 8; Decree 32303, ordinals 20 and 21; Decree 36550, articles 4, 6, 7 fourth paragraph, 10, 12, 14, 18, and 20.b; opinions C-017-95, C-338-2002, C-357-2003, C-110-2006, C-376-2006, and C-390-2007).

III.- Special regime on port installations and services As part of the special regimes excluded from the application of Law 6043, we have the one provided for by the Regulatory Law of Port Activity of the Pacific Coast, No. 8461 of October 20, 2005, which grants the Costa Rican Institute of Pacific Ports the attributions of superior port authority and coordination in functional and administrative matters over the work carried out in the ports of Puntarenas, Caldera, Quepos, Golfito, and Punta Morales in the province of Puntarenas, as well as any other established on our Pacific coast, to exploit, directly or indirectly, in accordance with the law, the State ports on that coast, their port services, as well as related activities and facilities.

For that purpose, the heritage of said Institute comprises the movable property, lands, buildings, equipment, and port installations, and in general, all property, rights, and obligations transferred by previous laws or acquired by it for the fulfillment of its obligations, as well as property that reverts to the State by virtue of concessions for port services and related activities granted to individuals (Law 1721, articles 1 and 2, amended by Law 8461; legal opinion OJ-080-2010 and opinion C-162-2015).

It also falls to INCOP to carry out the specific planning of the port installations and related facilities necessary for the provision of port services on the Pacific coast; to coordinate and supervise port and transport activities within the port enclosures (recintos portuarios); to maintain, operate, and administer, when they have not been concessioned or contracted to third parties, port services and related activities, such as receiving, moving within the port enclosures, and placing in the warehouses, yards, and other installations destined for this purpose, the merchandise and other goods that are unloaded or destined to be loaded through the ports of the Pacific coast, including aid services for navigation; to concession the provision of the public service; to ensure the most adequate and efficient use of the movable property, lands, buildings, equipment, and port installations; to establish the necessary coordination mechanisms with the fiscal, immigration, health, and police authorities; to acquire and administer the other property it needs for the successful achievement of its objectives (Law 1721, ordinal 2, amended by Law 8461) in the provision of the public service (Law 7593, numerals 3 subsection c) and 5 subsection g); Law 1721, articles 2 subsection m) and 5).

In that regard, the "General Regulations of Port Services of the Costa Rican Institute of Pacific Ports (INCOP)", No. 3888 of May 29, 2014 (La Gaceta 120 of June 24, 2014), article 241, among others, establishes the following concepts:

"Port Authority: INCOP." "Port Captaincy: Regional representative of the Maritime Authority." "Basin (Dársena): Maritime zone in the jurisdiction of the port protected from the pounding of the sea." "Vessel Clearance (Despacho de Embarcaciones): It is the official act that authorizes the departure of the vessel." "Port Installations (Instalaciones Portuarias): The infrastructure works and the edificaciones or superstructures, built in the port, destined for the attention of vessels and the provision of port services." "MOPT: Ministry of Public Works and Transport (Maritime Authority)." "Roadstead (Rada): Maritime zone in the jurisdiction of the port duly marked for the anchoring of vessels." "Port Enclosure (Recinto Portuario): Zone delimited and determined by the MOPT and INCOP for each of the ports administered by INCOP, which comprises water areas and public domain lands destined for the establishment of port installations and the provision of port, maritime, and non-maritime services." Additionally, Law 3155 of August 5, 1963, article 2, subsections c) and g), amended by Law 4786 of July 5, 1971, attributes to the Ministry of Public Works and Transport the power to plan, build, improve, maintain, regulate, and control cabotage ports, inland navigation waterways and terminals, ferry systems, and similar, planning that shall be done jointly with the organizations whose operation they concern (opinions C-47-1998 and C-209-2005). For the fulfillment of the MOPT's objectives, the necessary Directorates and Dependencies shall be created by decree (article 3, ibidem).

For its part, Law 8708 of February 26, 2009 (Supplement 4, La Gaceta 249 of December 23, 2010), on the "Approval of the Accession to the International Convention for the Safety of Life at Sea, its protocols and amendments (SOLAS 74)", article 2, designates the Directorate of Navigation and Safety of the MOPT as the maritime administration and the competent body of the Administration for the implementation, application, and control of that Convention.

Furthermore, the Manual for the application of the ISPS Code in port facilities (Decreto 38401 of April 25, 2014, La Gaceta 105 of June 3, 2014), in its section 5, among others, contains these definitions:

"Maritime Administration: Involves those bodies of the Public Administration that look after the country's interests linked to navigation and maritime transport, which also includes the safety of navigation (human lives, vessels, goods, marine environment, etc.) and maritime protection." "Port Captaincy: Regional Maritime Offices in charge of a port captain, established for the development of the competencies of the Directorate of Navigation and Safety (DNS)." "Directorate of Navigation and Safety (DNS): Directorate of the Maritime Port Division of the Ministry of Public Works and Transport which is in charge of the National Maritime Administration and therefore the execution of the governing authority in maritime matters. Responsible for the implementation of the provisions relating to the protection of the IP and the ship-port interface." "Port Facility (IP): It is the area where the ship-port interface takes place. This includes, as necessary, zones such as anchorages, waiting berths, and accesses from the sea to foreign trade ports and docks, whether operated by port companies or not." Regarding the port public service, the following resolutions indicate:

"...the provision of the port service carried out by the aggrieved company consists of an activity subject to the public service regime, with the connotations and characteristics outlined, which is provided on a national and not municipal public domain property... In that sense, the property subject to the concession in the specific case is a public domain property of a state character, such as the Caldera Pier, which was given in concession by the Granting Administration (Costa Rican Institute of Pacific Ports), to the appellant company with the objective of providing the maritime services referred to in article 5 of Law 7593." (Contentious-Administrative Tribunal, ruling No. 22-2013-III).

"XIV... in accordance with the line of precept 121 subsection 14) paragraph 4 already commented on and the Aresep Law in the sense that as long as the docks in service are a public domain property, withdrawn from the commerce of individuals, the provision of maritime port services to which they are destined may be carried out by the State directly, or indirectly through one or several third parties (concessionaires for example)." (First Chamber, ruling No. 1307-F-S1-2014).

Thus, as doctrine also refers, the special regime of the port public domain is in charge of the respective port and maritime authorities, while the maritime terrestrial public domain is under municipal administration:

"The geographical situation of maritime ports makes it inevitable, for obvious reasons, that certain property forming part of the maritime-terrestrial public domain is destined for the provision of the port public service and, therefore, integrated into the port public domain... This superposition of legal qualifications has the consequence that the referred property, as long as it remains destined for the provision of the port public service, does not follow the legal regime established in the LC for the maritime-terrestrial public domain... However, once the mentioned property is no longer destined for the port public service and therefore loses the condition of port public domain property, its qualification as maritime-terrestrial public domain property, which underlay that condition and remained in a latent state, will re-emerge... With respect to the port public domain, the competencies for its management reside in the respective Port Authority... article 37.1 of the LPMM, as amended by Law 62/1997, of December 26, amending the former, entrusts to the Port Authorities, among other functions not relevant here, the regulation of the uses of the port service zone, the planning and programming of its development, the design and construction of the port works, the granting of concessions and authorizations in the port public domain, the preparation and updating of censuses and registries of uses of said domain, the supervision of compliance with the clauses and conditions imposed in the concessions and authorizations, the application of the sanctioning regime, and the adoption of whatever measures are necessary for the protection and orderly management of the port public domain... If the LC defines the maritime-terrestrial public domain through the detailed enumeration and description, by their physical characteristics, of the property that comprises it (articles 3 to 6 of the LC), the LPMM makes the destining of generically enunciated property (lands, works, installations, water spaces) to the port service the defining element of the port public domain; thus article 14.1 of the LPMM conceptualizes as state port public domain property 'the maritime waters, lands, works, and fixed installations of the ports,' and article 53 lists as belongings of the state port public domain 'the lands, works, and fixed port installations of state ownership destined for the service of the ports,' 'the lands and fixed installations that the port authorities acquire through purchase and sale, expropriation, or by any other title for the fulfillment of their purposes when duly destined,' and 'the lands, works, and fixed installations for maritime signaling, destined to the port authorities for this purpose.' ([14]) IV.- Conclusion 1) Municipalities cannot grant or transfer the ownership of a plot of land in the maritime terrestrial zone to a public institution, as it is a national public domain asset, and what they exercise over it are administration powers.

• 2)Pursuant to Law 6043, municipalities that administer the maritime terrestrial zone may grant the use of a plot of land in the public zone to a public institution by means of the authorization provided for in its article 22, without the need to require a concession. That use also requires authorization from the ICT, INVU, and the MOPT.
• 3)The port public domain is a special regime that excludes the municipal administration provided for in Law 6043 and its Regulations.
• 4)Based on article 75 of the Construction Law, the State and decentralized entities do not need a municipal license to construct their buildings. However, the bodies, municipalities, and other entities of the Public Administration must coordinate their actions.

Sincerely,

Mauricio Castro Lizano Attorney ([1]) The concession is the legal figure through which municipalities grant the use of the maritime terrestrial zone in favor of individuals; it must be adjusted to the legality block and granted based on a legitimate regulatory plan (Law 6043, articles 12, 13, 19, 21, 38, 39-43, and 65; Law 9242, article 6; opinion C-026-2001).

The First Chamber in ruling No. 317-2008, considering XXI, states: "In accordance with article one of the Law under study, the maritime terrestrial zone constitutes part of the national heritage, belongs to the State, and is inalienable and imprescriptible. Only through concessions, it is reiterated, can individuals make use of the restricted zone (article 39)".

Opinion C-083-2000 indicated that the concession grants the concessionaire the exclusive use of a public domain property subject to the rules that govern it. Doctrine, especially Spanish, considers that this right of the concessionaire constitutes a true administrative real right, and as such is enforceable against third parties and against the Administration itself under certain circumstances. An expression adopted by our constitutional jurisprudence in rulings 5231-94, 2500-96, and 5210-97, by indicating that administrative real rights are constituted in the concession of use.

([2]) Regarding Law 7762, legal opinion OJ-80-2010 indicated: "The General Law on Concession of Public Works with Public Services, Law No. 7762 of April 14, 1998, has not regulated the concession as a mechanism for the participation of public entities or companies in the construction of public works and provision of public services... the legal configuration of the institute of concession assumes that the concessionaire will be a private entity. Note that one of the particularities of the concession is the fact that the corresponding contract is not signed with the awardee but with a national corporation, which is constituted by the awardee. The co-contractor, then, is a corporation. This fact alone prevents or at least makes it impossible for a public entity to participate in a tender for a concession based on the Law on Concession of Works with Public Service... A possibility that, in the case of public entities, must be present in the legal system. A public entity that has not been authorized by the legislator to constitute corporations for the operation of port services could not be the concessionaire of a works with public service concession, as it could not comply with the provisions of article 31 of said law." ([3]) Law 6043, article 73; Law 7554, article 32; Law 7575, articles 6, subsection a), 13, 14, 15, and 18; Law 7788, articles 22 and 28; constitutional votes 1886-1995, 16975-2008, and 13073-2009; First Chamber, rulings 1070-F-S1-2010 and 286-F-S1-2015; Contentious-Administrative Tribunal, votes 474-2005-II, 68-2013-IV, 74-2014-V, 1842-2009-VI, 38-2010-VI, 2642-2010-VI, and 70-2015-VIII; pronouncements OJ-122-2000, C-026-2001, C-210-2002, OJ-253-2003, C-321-2003, OJ-093-2004, C-297-2004, C-339-2004, OJ-056-2005, OJ-022-2006, C-351-2006, C-074-2007, C-093-2007, and C-266-2007.

([4]) Law 6043, articles 74, 75; Law 1721, articles 1 and 2, amended by Law 8461; Contentious-Administrative Tribunal ruling No. 2088-2010-III; pronouncement OJ-014-2004.

([5]) Law 6043, articles 6 and 35; First Chamber, No. 317-2008 considering XXI; opinions C-138-91, C-102-93 and C-128-99.

([6]) Regarding this type of exemptions in the use of public domain property (bienes demaniales) by state bodies, the legal doctrine states: “The occupation and use of certain parts or units of the state-owned port public domain by State Administration bodies that require them for the fulfillment of their legally assigned functions must be legally implemented through the pertinent Demanial Reservation… and not by means of an administrative concession, without consequently being able to demand any payment, fee, or public price for such occupations and uses of the port public domain.” (Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, pronouncement A.G. Servicios Periféricos 2/98 of March 18, 1998, Cited by: Huesca Boadilla, Ricardo. Doctrina de la Abogacía General del Estado en Materia Portuaria. Ministerio de Fomento. Puertos del Estado. Grupo Diario Imprenta, S.L., Spain, 2013, p. 902).

([7]) Parada, Ramón. Derecho Administrativo, Tomo III, Bienes públicos, Derecho urbanístico. 9th Ed. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A., Madrid, 2002, p. 115.

([8]) Ballbé, Manuel. Las Reservas Dominiales (Principios). In: Revista de Administración Pública. Madrid, No. 4, January-April 1951, pp. 79-80. (http://www.cepc.gob.es/publicaciones/revistas/ revistaselectronicas? IDR=1&IDN=4&IDA=21663).

([9]) Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, pronouncement A.E H-Patrimonio 53/94 of October 11, 1994. Cited by: Huesca Boadilla, Ricardo. Op. cit., p. 360.

([10]) Rodríguez González, María del Pino. El Dominio Público Marítimo-Terrestre. In: Derecho de los Bines Públicos. Published by Tirant Lo Blanch, Valencia 2009, p. 481.

([11]) Constitutional judgment 1661-2006; First Chamber, vote 823-2000; Third Chamber, resolution 261-2002; Administrative Litigation Court, 376-1999-II; pronouncements C-192-1995, C-315-2002, OJ-106-2002, C-341-2007, C-051-2008, C-337-2008, outlined in opinion C-055-2013.

([12]) Yepes Piqueras, Víctor. Ordenación y Gestión del Territorio Turístico. Las Playas. Published by Tirant Lo Blanch, Valencia, 2002, p. 552.

([13]) Regarding the duty of coordination among public institutions in the exercise of their individual powers (competencias) for the better satisfaction of the public interest, one may consult constitutional judgments 5445-1999, 6503-2001, 6195-2007, 17552-2007, 14093-2008, 151-2012, 12974-2013 and 11342-2014; and pronouncements OJ-013-2009, C-145-2009, C-138-2010, C-337-2011, C-052-2014, C-209-2014, OJ-082-2014, OJ-064-2015 and C-162-2015.

([14]) Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, pronouncement A.G. Medio Ambiente 1/98 of April 7, 1998. Cited by: Huesca Boadilla, Ricardo. Op. cit., pp. 601-604.

Dictamen : 024 del 03/02/2016 C-024-2016 03 de febrero de 2016 Señores Regidores Concejo Municipal de Carrillo Estimados señores:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a los oficios Nos. MC-SCM-0400-2014 y MC-SCM-0398-2014, que transcriben el acuerdo No. 2, inciso 11, aparte a), adoptado en la sesión ordinaria No. 20-2014, donde se consulta “¿Bajo qué modalidad puede el municipio otorgar el uso o el dominio de un terreno en zona pública a una institución en Zona Marítimo Terrestre?”. Se adjuntó el oficio No. AJCM-0040-2014 que alude a la Capitanía de Puerto de Playas del Coco.

Cabe recordar que la Procuraduría es un órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, labor que cumple a través de los dictámenes sobre consultas generales planteadas por los Jerarcas de los órganos administrativos (Ley Orgánica nuestra, artículos 1, 2 y 4), siendo improcedente emitirlos para casos concretos. Por ende, la consulta se evacua en forma general, sin prejuzgar sobre la forma en que la Administración activa aborde un asunto específico.

I.- El principio de uso común de la zona pública Conforme al artículo 10 de la Ley 6043 la zona pública es la franja inalienable de cincuenta metros contigua a la pleamar ordinaria y las áreas al descubierto durante la marea baja. El numeral 20 ibídem agrega que salvo las excepciones establecidas por la ley, la zona pública no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso. Nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella. Estará dedicada al uso público y en especial al libre tránsito de las personas.

Por ende, la garantía de uso común es fin prioritario de la zona pública y pilar fundamental del principio publicista en la titularidad y uso del demanio marítimo terrestre. El libre acceso a la costa, en condiciones paritarias, es manifestación de la libertad individual, del principio de igualdad y del derecho de todos a disfrutar de una ambiente adecuado. La utilización es libre, gratuita e igual para usos comunes, los que deben realizarse con ajuste a la naturaleza de los bienes y disposiciones legales.

En el ejercicio del derecho al uso común de la zona pública debe tenerse siempre presente el interés general, garantizando en todo momento el acceso a la misma, para el disfrute colectivo (de mar, playas, riscos, etc.), el libre tránsito, la práctica de deportes, actividades para el sano esparcimiento físico y cultural, la protección y vigilancia del demanio marítimo, etc. (Decreto 7841-P, arts. 2°, inc. l, y 9°; pronunciamientos C-028-1994, C-045-94, C-228-98, C-026-2001, C-077-2001, C-230-2001, C-210-2003, C-264-2004; OJ.-253-2003 y OJ-216-2003).

Entonces, como regla general, los municipios están impedidos para otorgar derechos privativos con obras o edificaciones estables (dictámenes C-230-2001, C-054-2006, C-109-2007 y C-97-2015), y han de velar por la zona pública de su jurisdicción a través de la actuación responsable y garante del interés nacional y su uso común (Ley 6043, artículos 3, 17, 34 y 35; pronunciamientos OJ-128-2005 y C-073-2011).

Lo anterior, sin perjuicio de las excepciones previstas en los artículos 18, 20, 21 y 22 de la Ley 6043.

II.- La autorización excepcional de obras públicas del artículo 22 de la Ley 6043 En el dictamen C-046-2012 se indicó que no cabe autorizar el uso de la zona marítimo terrestre para infraestructura educativa con base en un permiso de uso, pues por su destino a un fin público la misma ha de ser permanente. Además, porque el permiso de uso previsto en el artículo 154 de la Ley 6227 se otorga a sujetos de derecho privado, y no de derecho público. Asimismo, señaló que no cabe ese tipo de autorización con base en el artículo 62 del Código Municipal porque la zona marítimo terrestre es patrimonio nacional y no municipal.

Efectivamente, el permiso de uso es de condición precaria, revocable conforme al artículo 154 de la Ley 6227 (voto constitucional 2306-1991; Tribunal Contencioso Administrativo No. 285-2011-III), de manera que no da cabida al desarrollo de obras permanentes (dictamen C-100-1995), no ha de afectar las condiciones del lugar, ni entorpecer el libre uso de la zona pública, ni limitar la futura implementación del plan regulador (Tribunal Contencioso Administrativo No. 10403-1999-III).

El citado pronunciamiento C-046-2012 agregó que el transitorio VIII de la Ley 6043 no establece el arrendamiento como figura por medio de la cual los municipios puedan facultar el uso de terrenos en la zona restringida a las Juntas de Educación.

Ello es así porque la figura del arrendamiento está referida a relaciones sobre bienes privados, y es improcedente para otorgar usos especiales sobre bienes demaniales, aunque en el pasado se utilizara inadecuadamente (pronunciamientos OJ-17-2001, OJ-42-2005, C-63-2007 y C-109-2007). Ante ello la Ley 6043 normó las situaciones provisionales descritas en sus numerales 68 y Transitorios I y II, y 73 de su Reglamento (pronunciamientos C-138-91, C-11-99 y OJ-87-2006).

Además, en el dictamen C-282-2013 se señaló que la concesión ([1]) no es la adecuada para que un ente público realice obras públicas en la zona restringida ([2]).

Como la zona marítimo terrestre es propiedad inalienable e imprescriptible del Estado (Ley 6043, artículo 1), los municipios no pueden otorgar o transferir el dominio de un terreno en zona pública a una institución pública porque bien no les pertenece. Lo que ejercen los gobiernos locales sobre la franja demanial son potestades de administración en los términos de los artículos 3, 17, 34 y 35 de la Ley 6043.

Esa titularidad que ostenta el Estado sobre la zona marítmo terrestre como bien de dominio público nacional es modificable sólo por ley (Código Civil, artículos 261 y 262; sentencias constitucionales 5026-97, 7294-1998, 2988-99, 2408-2007, 11155-2007, 13367-2012 y 2013-10158; Sala Primera, Nos. 230-90 y 189-2011; Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección I, Nos. 7747-85 y 9172-87; Sección II, Nos. 190-2012, 84-2014; Sección IX, No. 46-2009), siendo improcedente al efecto la vía reglamentaria, la resolución judicial o la actuación administrativa. Respecto la zona pública, por constituir el núcleo inamovible del demanio litoral y por su reconocimiento jurídico sostenido, la misma resulta intangible para el legislador (sentencias constitucionales 5210-97, 2408-07, 3113-09, 8596-2013 y 10158-2013; pronunciamientos C-170-98, C-026-2001 y C-210-2002).

Cabe recordar que de la administración municipal está excluida la zona marítimo terrestre que integra el Patrimonio Natural del Estado ([3]), la puesta bajo otro régimen especial ([4]) y la reducida legítimamente a dominio privado, de carácter excepcional y de necesaria comprobación por el particular ([5]).

Ante ello, los planes reguladores han de adoptarse sobre la zona marítimo terrestre de administración municipal (sentencia constitucional 16975-2008), con exclusión de los espacios destinados a usos públicos (Reglamento a la Ley 6043, artículo 66). Los espacios ya ocupados por centros de salud y nutrición, la guardia rural, salones comunales y juntas de educación, están exonerados del pago por su uso (Ley 6043, Transitorio VIII ([6]).

En ese orden, el “Manual para la Elaboración de Planes Reguladores Costeros en la Zona Marítimo Terrestre”, adoptado en acuerdos de Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo, Nos. SJD-616-2012 y SJD-039-2013 (Alcance No. 58 a La Gaceta No. 63 de 2 de abril del 2013), y SJD-235-2015 (Alcance 56 a La Gaceta No. 145 de 28 de julio de 2015), señala que la propuesta de zonificación del plan regulador podrá incorporar como zonas para la comunidad áreas en donde se deben preservar instalaciones públicas que incluyan “la dotación de servicios públicos, seguridad, recreación y otros relacionados, necesarios para el funcionamiento de los poblados o comunidades locales”.

Descartadas las figuras del permiso de uso, arrendamiento y concesión para autorizar el uso de la zona pública a instituciones públicas, nótese que dentro de los posibles usos especiales sobre la zona pública que excepcionalmente prevé la Ley 6043, el pronunciamiento OJ-253-2003 cita los desarrollos de interés general que autoriza el artículo 22 de la Ley 6043, a saber obras de infraestructura y construcción destinadas a uso público, o instalaciones turísticas estatales de notoria conveniencia para el país. Ese uso requiere autorización de la municipalidad, el ICT, el INVU y el MOPT. Para las instalaciones turísticas estatales, los planos y proyectos deben contar con aprobación del MOPT, el ICT y el INVU. Satisfecho dicho requisito, el ICT pondrá el proyecto en conocimiento de la municipalidad respectiva para que resuelva sobre él (Reglamento a la Ley 6043, artículo 11, párrafo primero).

El dictamen C-110-2014 indica que el numeral 22 de la Ley 6043 permite realizar ciertas obras públicas en la zona pública, en el caso del municipio agrega que la aprobación la emite su Concejo. El precepto se complementa con el artículo 12 del Reglamento a esa Ley, al disponer que quienes diseñen y ejecuten esas obras deben "garantizar el libre y seguro tránsito de las personas y el uso público de las mismas”, y las “instituciones responsables de extender la autorización velarán por el cumplimiento de este requisito." Por ende, los municipios que administran zona marítimo terrestre pueden otorgar el uso de un terreno en la zona pública a una institución pública con base en la autorización del artículo 22 de la Ley 6043, sin necesidad de concesión. Ese uso también requiere ser autorizado por el ICT, el INVU y el MOPT. Lo anterior observando el plan regulador, en tanto éste no impida la realización del interés público nacional que, al acreditarse, prevalece sobre las disposiciones de orden local (sentencias constitucionales 4587-2010 y 15763-2011; Tribunal Contencioso Administrativo No. 80-2013-VI; dictámenes C-317-2014 y C-274-2015).

El uso directo de la Administración sin título concesional más que una autorización, constituye un acto de reserva demanial justificado por la necesidad del servicio público ([7]):

“El fundamento jurídico de la reserva estriba, por tanto, en la titularidad dominical que corresponde a la Administración sobre los bienes de dominio público…Consiste en la manifestación pública de que, con respecto a determinados bienes de dominio público, el Poder público entiende que el interés general aconseja ejercer sus facultades de goce, dimanantes del dominio, de modo directo, por sí u otro sujeto de la organización administrativa, y no mediatamente, por concesión de los administrados."([8]) “…la ocupación y uso de una parte del dominio público por los órganos de la propia Administración Pública a la que corresponde la titularidad de aquél encuentra su fundamento en el contenido mismo de la relación jurídica de propiedad en que consiste el dominio público, sin que sea necesario acudir a un título jurídico distinto y especial como sería la concesión, que habilite ese uso; se trata de la actuación de una facultad de las que integran el derecho de propiedad por su titular y que le corresponde, precisamente, por su condición de titular del derecho de propiedad.” ([9]) “…la doctrina da a las reservas demaniales, como técnica por la que Administración conserva o retiene en exclusiva la utilización de ciertos bienes de dominio público, por razones de interés público y para garantizar el cumplimiento de determinadas necesidades sociales. Por la exclusión del uso a los particulares y el régimen que tal técnica comporta, la declaratoria de reservas dominiales por la Administración requiere fundamento en una ley ordinaria y el respeto a los límites que ésta fije. (Cfr. sobre el tema Balbé Prunes, Manuel, Las reservas demaniales. RAP N° 4, pg. 75 sigts., y Barcelona Llop, Javier. La utilización del dominio público por la Administración: las reservas demaniales. Aranzadi. Pamplona. 1996.” (pronunciamiento OJ-017-2001).

“En virtud del artículo 47 de la LC, la Administración del Estado podrá reservarse, en exclusiva, la utilización total o parcial de determinadas pertenencias del dominio público marítimo-terrestre para el cumplimiento de los fines de su competencia, siempre que se trata de actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación y que se respeten los límites establecidos en el artículo 32 de la LC. La reserva podrá ser para la realización de estudios e investigaciones o para obras, instalaciones o servicios de finalidad y carácter público. Su duración se limitará al tiempo necesario para el cumplimiento de los fines que la justifican…La utilización o directa o indirecta que se determinen reglamentariamente.” ([10]) La autorización de uso por la Administración del numeral 22 de la Ley 6043 no ha de confundirse con las licencias constructivas, porque conforme al artículo 75 de la Ley de Construcciones, ni el Estado ni los entes descentralizados necesitan licencia municipal para construir sus edificaciones ([11]). No obstante, como el "espacio costero es un ámbito en el que la concurrencia de competencias de diversas Administraciones Públicas resulta especialmente intensa y trascendente" ([12]), hay un deber general de los municipios y de los órganos y entes de la Administración Pública de coordinar sus acciones conforme a los artículos 6 y 7 del Código Municipal (dictamen C-055-2013). ([13]) A diferencia de la autorización de uso a los entes y órganos estatales sin necesidad de título concesional, el permiso constructivo es la autorización por la cual los municipios controlan el ejercicio de actividades privadas y derechos subjetivos con actos reglados y declarativos, previa verificación del cumplimiento de las condiciones exigidas por el ordenamiento jurídico ambiental- urbanístico (Ley de Construcciones, artículos 2 y 74; Ley 6043, artículos 12 y 19; Ley 9242, artículo 6; Reglamento a la Ley 6043, artículo 65; Decreto 29307, numerales 1, 4 y 8; Decreto 32303, ordinales 20 y 21; Decreto 36550, artículos 4, 6, 7 párrafo cuarto, 10, 12, 14, 18 y 20.b; dictámenes C-017-95, C-338-2002, C-357-2003, C-110-2006, C-376-2006 y C-390-2007).

III.- Régimen especial sobre instalaciones y servicios portuarios Como parte de los regímenes especiales excluidos de la aplicación de la Ley 6043, tenemos el previsto por la Ley Reguladora de la Actividad Portuaria de la Costa del Pacífico, No. 8461 de 20 de octubre de 2005, que da al Instituto Costarricense de Puertos de Pacífico las atribuciones de autoridad portuaria superior y de coordinación en materia funcional y administrativa sobre las labores que se desarrollen en los puertos de Puntarenas, Caldera, Quepos, Golfito y Punta Morales en la provincia de Puntarenas, así como en cualquier otro que se establezca en nuestro litoral Pacífico, para explotar, directa o indirectamente, de acuerdo con la ley, los puertos del Estado en ese litoral, sus servicios portuarios, así como las actividades y facilidades conexas.

Para ese cometido, integran el patrimonio de dicho Instituto los muebles, terrenos, edificios, equipos e instalaciones portuarias, y en general, todos los bienes, derechos y obligaciones transferidos por leyes anteriores o adquiridos por el mismo para el cumplimiento de sus obligaciones, así como los bienes que se reviertan al Estado en virtud de concesiones de servicios portuarios y actividades conexas otorgadas a particulares (Ley 1721, artículos 1 y 2, reformados por Ley 8461; opinión jurídica OJ-080-2010 y dictamen C-162-2015).

Corresponde también al INCOP la planificación específica de las instalaciones portuarias y facilidades conexas necesarias para la prestación de los servicios portuarios en el litoral Pacífico; coordinar y fiscalizar las actividades portuarias y de transporte dentro de los recintos portuarios; mantener, operar y administrar, cuando no hayan sido concesionados o contratados con terceros, los servicios portuarios y las actividades conexas, tales como recibir, trasladar dentro de los recintos portuarios y ubicar en los almacenes, patios y demás instalaciones destinados al efecto, las mercancías y otros bienes que se desembarquen o estén destinados a embarcarse por los puertos del litoral Pacífico, incluso los servicios de ayuda para la navegación; concesionar la prestación del servicio público; velar por el más adecuado y eficiente uso de los muebles, terrenos, edificios, equipos e instalaciones portuarias; establecer los mecanismos de coordinación necesarios con las autoridades fiscales, de migración, sanidad y policía; adquirir y administrar los demás bienes que necesite para el buen logro de sus objetivos (Ley 1721, ordinal 2, reformado por Ley 8461) en la prestación del servicio público (Ley 7593, numerales 3 inciso c) y 5 inciso g); Ley 1721, artículos 2 inciso m) y 5).

En ese orden, el “Reglamento General de Servicios Portuarios del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP)”, No. 3888 de 29 de mayo de 2014 (La Gaceta 120 de 24 de junio de 2014), artículo 241, entre otros, establece los siguientes conceptos:

“Autoridad Portuaria: INCOP.” “Capitanía de Puerto: Representante regional de la Autoridad Marítima.” “Dársena: Zona marítima en la jurisdicción del puerto protegida de los embates del mar.” “Despacho de Embarcaciones: Es el acto oficial que autoriza el zarpe de la nave.” “Instalaciones Portuarias: Las obras de infraestructura y las edificaciones o superestructuras, construidas en el puerto, destinadas a la atención de embarcaciones y a la prestación de servicios portuarios.” “MOPT: Ministerio de Obras Públicas y Transportes (Autoridad Marítima).” “Rada: Zona marítima en la jurisdicción del puerto debidamente señalada para el fondeo de embarcaciones.” “Recinto Portuario: Zona delimitada y determinada por el MOPT y el INCOP para cada uno de los puertos administrados por el INCOP, que comprende las áreas de agua y terrenos de dominio público destinados al establecimiento de instalaciones portuarias y a la prestación de servicios portuarios, marítimos y no marítimos.” Adicionalmente, la Ley 3155 del 5 de agosto de 1963, artículo 2, incisos c) y g), reformada por la Ley 4786 del 5 de julio de 1971, atribuye al Ministerio de Obras Públicas y Transportes la potestad de planificar, construir, mejorar, mantener, regular y controlar los puertos de cabotaje, las vías y terminales de navegación interior, los sistemas de transbordadores y similares, planificación que se hará conjuntamente con los organismos a los cuales incumbe su funcionamiento, y operación (dictámenes C-47-1998 y C-209-2005). Para el cumplimiento de los objetivos del MOPT, por decreto se crearán las Direcciones y Dependencias necesarias (artículo 3, ibídem).

Por su parte, la Ley 8708 del 26 de febrero del 2009 (Alcance 4, La Gaceta 249 de 23 de diciembre del 2010), sobre la “Aprobación de la Adhesión del Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar, sus protocolos y sus enmiendas (solas 74)”, artículo 2, designa a la Dirección de Navegación y Seguridad del MOPT como administración marítima y órgano competente de la Administración para la implementación, la aplicación y el control de ese Convenio.

Además, el Manual para la aplicación del código PBIP en instalaciones portuarias (Decreto 38401 de 25 de abril de 2014, La Gaceta 105 de 3 de junio de 2014), en su apartado 5, entre otras, contiene estas definiciones:

“Administración Marítima: Involucra a aquellos órganos de la Administración Pública que velan por los intereses del país vinculados a la navegación y al transporte marítimo, lo que incluye además la seguridad de la navegación (vidas humanas, buques, bienes, medio marino, etc.) y la protección marítima.” “Capitanía de Puerto: Oficinas Regionales marítimas a cargo de un capitán de puerto, establecidas para el desarrollo de las competencias de la Dirección de Navegación y Seguridad (DNS).” “Dirección de Navegación y Seguridad (DNS): Dirección de la División Marítimo Portuaria del Ministerio de Obras Públicas y Transportes que tiene a cargo la Administración Marítima Nacional y por ende la ejecución de la rectoría en materia marítima. Responsable de la implantación de las disposiciones relativas a la protección de la IP y a la interfase buque-puerto.” “Instalación portuaria (IP): Es el área donde tiene lugar la interfaz buque-puerto. Esta incluye, según sea necesario, las zonas como los fondeaderos, atracaderos de espera y accesos desde el mar a los puertos y muelles de comercio exterior, y operados o no por sociedades portuarias.” Sobre el servicio público portuario indican las siguientes resoluciones:

“…la prestación del servicio portuario que realiza la empresa agraviada, consiste en una actividad sometida al régimen de servicio público, con la connotaciones y características reseñadas, que se presta sobre un bien de dominio público nacional y no municipal...En ese sentido, el bien objeto de la concesión en el caso concreto, lo constituye un bien de dominio público de carácter estatal, como lo es, el Muelle de Caldera, el cual fue dado en concesión por la Administración Concedente (Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico), a la empresa recurrente con el objetivo de prestar los servicios marítimos a que se refiere el artículo 5 de la Ley 7593.” (Tribunal Contencioso Administrativo, sentencia No. 22-2013-III).

“XIV...conforme con la línea del precepto 121 inciso 14) párrafo 4 ya comentado y la Ley de Aresep en el sentido de que en tanto los muelles en servicio son un bien de dominio público, abstraído del comercio de los particulares, la prestación de servicios portuario marítimos a los que están afectos, la puede realizar el Estado en forma directa, o bien, de manera indirecta a través de uno o varios terceros (concesionarios por ejemplo).” (Sala Primera, sentencia No. 1307-F-S1-2014).

Entonces, como también refiere la doctrina, el régimen especial del dominio público portuario está a cargo de las autoridades portuarias y marítimas respectivas, en tanto el dominio público marítimo terrestre bajo administración municipal:

“La situación geográfica de los puertos marítimos hace inevitable, por obvias razones, que queden afectados a la prestación del servicio público portuario y, por tanto, integrados en el dominio público portuario, ciertos bienes que forman parte del dominio público marítimo-terrestre...Esta superposición de calificaciones jurídicas tiene por consecuencia que los referidos bienes, en tanto se mantengan afectos a la prestación del servicio público portuario, no sigan el régimen jurídico establecido en la LC para el dominio público marítimo-terrestre…Ahora bien, una vez que los mencionados bienes queden desafectados del servicio público portuario y pierdan, por tanto la condición de bienes de dominio público portuario, resurgirá su calificación de bienes de dominio público marítimo-terrestre que subyacía bajo aquella condición y que permanecía en estado latente…Por lo que respecta al dominio público portuario, las competencias para la gestión del mismo se residencian en la respectiva Autoridad Portuaria…el artículo 37.1 de LPMM, según redacción dada por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, de modificación de aquélla, encomienda a las Autoridades Portuarias, entre otras funciones que no son del caso, la ordenación de los usos de la zona de servicio del puerto, la planificación y programación de su desarrollo, el proyecto y construcción de las obras del puerto, el otorgamiento de concesiones y autorizaciones en el dominio público portuario, la elaboración y actualización de censos y registros de usos de dicho dominio, la vigilancia del cumplimiento de las cláusulas y condiciones impuestas en las concesiones y autorizaciones, la aplicación del régimen sancionador y la adopción de cuantas medidas sean necesarias para la protección y ordenada gestión del dominio público portuario…Si la LC define el dominio público marítimo-terrestre mediante la enumeración y descripción pormenorizada, por sus características físicas, de los bienes que lo integran (artículo 3 a 6 de la LC), la LPMM hace de la afectación de bienes genéricamente enunciados (terrenos, obras, instalaciones, espacios de agua) al servicio portuario el elemento definidor del dominio público portuario; así el artículo 14.1 de la LPMM conceptúa como bienes del dominio público portuario estatal “las aguas marítimas, terrenos, obras e instalaciones fijas de los puertos”, y el artículo 53 enumera como pertenencias del dominio público portuario estatal “los terrenos, obras e instalaciones fijas portuarias de titularidad estatal afectados al servicio de los puertos”, “los terrenos e instalaciones fijas que las autoridades portuarias adquieran mediante compraventa, expropiación o por cualquier otro título para el cumplimiento de sus fines cuando sean debidamente afectados” y “los terrenos, obras e instalaciones fijas de señalización marítima, afectados a las autoridades portuarias para esta finalidad.” ([14]) IV.- Conclusión 1) Los municipios no pueden otorgar o transferir el dominio de un terreno en zona marítimo terrestre a una institución pública, pues es un bien de dominio público nacional, y lo que ejercen sobre él son potestades de administración.

• 2)Conforme a la Ley 6043, las municipalidades que administran zona marítimo terrestre pueden otorgar el uso de un terreno en la zona pública a una institución pública por medio de la autorización prevista en su artículo 22, sin necesidad de requerir concesión. Ese uso también requiere ser autorizado por el ICT, INVU y el MOPT.
• 3)El dominio público portuario es régimen especial que excluye la administración municipal prevista en la Ley 6043 y su Reglamento.
• 4)Con base en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, el Estado y los entes descentralizados no necesitan licencia municipal para construir sus edificaciones. Sin embargo, los órganos, municipios y demás entes de la Administración Pública deben coordinar sus acciones.

Atentamente,

Mauricio Castro Lizano ([1]) La concesión es la figura jurídica por medio de la cual los municipios otorgan el uso de la zona marítimo terrestre a favor de particulares, debe estar ajustada al bloque de legalidad y otorgada con base en un plan regulador legítimo (Ley 6043, artículos 12, 13, 19, 21, 38, 39-43 y 65; Ley 9242, artículo 6; dictamen C-026-2001).

La Sala Primera en sentencia No. 317-2008, considerando XXI, señala: “De conformidad con el artículo primero de la Ley en estudio, la zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Sólo por medio de concesiones, se reitera, los particulares pueden aprovecharse de la zona restringida (artículo 39)”.

En el dictamen C-083-2000 se indicó que la concesión otorga al concesionario el uso privativo de un bien de dominio público con sujeción a las reglas que lo rigen. La doctrina, especialmente española, considera que ese derecho del concesionario configura un verdadero derecho real administrativo, y como tal es oponible a terceros y a la propia Administración bajo ciertos supuestos. Expresión recogida por nuestra jurisprudencia constitucional en sentencias 5231-94, 2500-96 y 5210-97, al señalar que en la concesión de uso se constituyen derechos reales administrativos.

([2]) Respecto a la Ley 7762, la opinión jurídica OJ-80-2010 indicó: “La Ley General de Concesión de Obra Públicas con Servicios Públicos, Ley N. 7762 de 14 de abril de 1998, no ha regulado la concesión como un mecanismo de participación de entidades o empresas públicas en la construcción de obra pública y prestación de servicios públicos…la configuración legal del instituto de la concesión parte de que el concesionario será un ente privado. Nótese que una de las particularidades de la concesión es el hecho de que el contrato correspondiente no se firma con el adjudicatario sino con una sociedad anónima nacional, que es constituida por el adjudicatario. El cocontratante, entonces, es una sociedad anónima. Este solo hecho impide o al menos imposibilita que una entidad pública participe en un concurso para concesionar con base en la Ley de Concesión de Obra con Servicio Público…Posibilidad que en tratándose de los entes públicos debe estar presente en el ordenamiento legal. Una entidad pública que no haya sido autorizada por el legislador para constituir sociedades anónimas para la operación de servicios portuarios no podría ser concesionaria de una concesión de obra con servicio público, ya que no podría cumplir con lo dispuesto en el artículo 31 de dicha ley.” ([3]) Ley 6043, artículo 73; Ley 7554, artículo 32; Ley 7575, artículos 6, inciso a), 13, 14, 15 y 18; Ley 7788, artículos 22 y 28; votos constitucionales 1886-1995, 16975-2008 y 13073-2009; Sala Primera, sentencias 1070-F-S1-2010 y 286-F-S1-2015; Tribunal Contencioso Administrativo, votos 474-2005-II, 68-2013-IV, 74-2014-V, 1842-2009-VI, 38-2010-VI, 2642-2010-VI y 70-2015-VIII; pronunciamientos OJ-122-2000, C-026-2001, C-210-2002, OJ-253-2003, C-321-2003, OJ-093-2004, C-297-2004, C-339-2004, OJ-056-2005, OJ-022-2006, C-351-2006, C-074-2007, C-093-2007 y C-266-2007.

([4]) Ley 6043, artículos 74, 75; Ley 1721, artículos 1 y 2, reformados por Ley 8461; Tribunal Contencioso Administrativo sentencia No. 2088-2010-III; pronunciamiento OJ-014-2004.

([5]) Ley 6043, artículos 6 y 35; Sala Primera, No. 317-2008 considerando XXI; dictámenes C-138-91, C-102-93 y C-128-99.

([6]) Sobre este tipo de exenciones en el uso de bienes demaniales por órganos estatales señala la doctrina: “La ocupación y uso de determinadas partes o dependencias del dominio público portuario de titularidad estatal por órganos de la Administración del Estado que las necesiten para el cumplimiento de sus funciones que legalmente les estén atribuidas ha de instrumentarse jurídicamente a través de la pertinente reserva Demanial… y no mediante concesión administrativa sin que en consecuencia pueda exigirse tales ocupaciones y usos del dominio público portuario el abono o canon o precio público alguno.” (Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, pronunciamiento A.G. Servicios Periféricos 2/98 de 18 de marzo de 1998, Citado por: Huesca Boadilla, Ricardo. Doctrina de la Abogacía General del Estado en Materia Portuaria. Ministerio de Fomento. Puertos del Estado. Grupo Diario Imprenta, S.L., España, 2013, p. 902).

([7]) Parada, Ramón. Derecho Administrativo, Tomo III, Bienes públicos, Derecho urbanístico. 9a. Ed. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A., Madrid, 2002, p. 115.

([8]) Ballbé, Manuel. Las Reservas Dominiales (Principios). En: Revista de Administración Pública. Madrid, No. 4, enero-abril 1951, pp. 79-80. (http://www.cepc.gob.es/publicaciones/revistas/ revistaselectronicas? IDR=1&IDN=4&IDA=21663).

([9]) Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, pronunciamiento A.E H-Patrimonio 53/94 de 11 de octubre de 1994. Citado por: Huesca Boadilla, Ricardo. Op. cit., p. 360.

([10]) Rodríguez González, María del Pino. El Dominio Público Marítimo-Terrestre. En: Derecho de los Bines Públicos. Edita Tirant Lo Blanch, Valencia 2009, p. 481.

([11]) Sentencia constitucional 1661-2006; Sala Primera, voto. 823-2000; Sala Tercera, resolución 261-2002; Tribunal Contencioso Administrativo, 376-1999-II; pronunciamientos C-192-1995, C-315-2002, OJ-106-2002, C-341-2007, C-051-2008, C-337-2008, reseñados en el dictamen C-055-2013.

([12]) Yepes Piqueras, Víctor. Ordenación y Gestión del Territorio Turístico. Las Playas. Edita Tirant Lo Blanch, Valencia, 2002, p. 552.

([13]) Sobre el deber de coordinación entre las instituciones públicas en el ejercicio de sus competencias singulares para la mejor satisfacción del interés público, pueden consultarse las sentencias constitucionales 5445-1999, 6503-2001, 6195-2007, 17552-2007, 14093-2008, 151-2012, 12974-2013 y 11342-2014; y los pronunciamientos OJ-013-2009, C-145-2009, C-138-2010, C-337-2011, C-052-2014, C-209-2014, OJ-082-2014, OJ-064-2015 y C-162-2015.

([14]) Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, pronunciamiento A.G. Medio Ambiente 1/98 de 7 de abril de 1998. Citado por: Huesca Boadilla, Ricardo. Op. cit., pp. 601-604.