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Res. 01485-2017 Sala Primera de la Corte · Sala Primera de la Corte · 30/11/2017
OutcomeResultado
The Chamber granted the State’s cassation appeal, reinstated the annulment of the administrative approvals and cadastral plans, and ordered the occupied areas within the Alberto Manuel Brenes Biological Reserve vacated.La Sala acogió la casación del Estado, restableció la nulidad de los visados y planos catastrales y ordenó desalojar las áreas ocupadas dentro de la Reserva Biológica Alberto Manuel Brenes.
SummaryResumen
The First Chamber granted the State’s cassation appeal in a lesividad proceeding concerning four cadastral plans and administrative approvals covering land located wholly or partly within the Alberto Manuel Brenes Biological Reserve. It held that MINAE could not authorize cadastral registration in a protected wildlife area without rigorously verifying that the applicants had possessed the land for the required ten-year period before the reserve was created in 1975. Because such prior possession was not proven, the Chamber upheld the trial court’s annulment of the approvals and cadastral entries. It also ordered the defendants and other occupants to vacate the land within fifteen business days, authorized police enforcement in case of noncompliance, and prohibited new fences, buildings, facilities, development, or occupation. For one plan, the order applied only to the 53 percent overlapping the reserve. The remaining claims were denied because the State had not produced evidence of construction, environmental damage, other losses, or the need to restore prior environmental conditions.La Sala Primera acogió el recurso de casación del Estado en un proceso de lesividad relacionado con cuatro planos catastrados y visados administrativos sobre terrenos situados total o parcialmente dentro de la Reserva Biológica Alberto Manuel Brenes. Determinó que el MINAE no podía autorizar la inscripción de planos en un área silvestre protegida sin verificar rigurosamente que los interesados hubieran ejercido posesión decenal antes de la creación de la reserva en 1975. Como esa posesión anterior no fue demostrada, mantuvo la nulidad de los visados y asientos catastrales declarada en primera instancia. Además, ordenó desalojar en quince días hábiles a los demandados y terceros ocupantes, con intervención de la Fuerza Pública en caso de incumplimiento, y prohibió nuevas cercas, edificaciones, instalaciones, desarrollos u ocupaciones. Para uno de los planos, la orden se limitó al 53 % superpuesto a la reserva. Rechazó las restantes pretensiones por falta de prueba sobre construcciones, daños ambientales y perjuicios.
Key excerptExtracto clave
Accordingly, given the confirmation of the annulment of the registration entries for the specified plans and their ministerial approvals—because the land described in them belongs to the State’s natural heritage and the co-defendants failed to prove the required ten-year possession—it follows logically and consistently from the principal claim that the co-defendants and any third party inhabiting or exercising possessory acts within the areas demarcated by those plans must be evicted (Nos. A-241056-1995, A-591564-1999, A-656768-2000, and A-656769-2000). Article 14 of the Forestry Law clearly provides that forestlands and forests comprising the State’s natural heritage are immune from attachment and inalienable; possession by private parties creates no right in their favor, and the State’s action to recover such land is not subject to prescription. The Administration is therefore legally empowered to recover property of this kind at any time, particularly when an administrative act enabling private parties to dispose of that land—such as registering plans to initiate possessory-information proceedings—has been declared harmful to the legal order.En este tanto, confirmándose la nulidad de los asientos de inscripción de los planos indicados y sus visados ministeriales, por pertenecer los terrenos en ellos descritos al patrimonio natural del Estado y por no demostrarse de parte de los co-demandados la posesión decenal requerida; resulta lógico y consecuente a la pretensión principal, que se ordene el desalojo de los co-demandados y de cualquier tercero que habite o realice actos posesorios en las zonas demarcadas en esos planos (no. A-241056-1995; A-591564-1999; A-656768-2000 y A-656769-2000). El artículo 14 de la Ley Forestal es claro al señalar que los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, son inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causa derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. Así las cosas, la Administración se encuentra legalmente habilitada en cualquier momento para recuperar bienes de esta índole, máxime si se ha declarado lesivo al ordenamiento jurídico cualquier actuación administrativa que le otorgue a particulares la posibilidad de disponer de esos terrenos (inscripción de planos para iniciar procesos de información posesoria).
Pull quotesCitas destacadas
"No se trata simplemente de estampar en el plano si el terreno se ubica o no en una reserva como interpreta el Tribunal. Por el contrario, se habla aquí de bienes ubicados en áreas silvestres protegidas, no de simples fincas agrícolas o privadas."
"This is not simply a matter of marking on the plan whether the land is located in a reserve, as the Tribunal interpreted it. Rather, the property at issue lies within protected wildlife areas; these are not ordinary agricultural or private parcels."
Considerando V
"No se trata simplemente de estampar en el plano si el terreno se ubica o no en una reserva como interpreta el Tribunal. Por el contrario, se habla aquí de bienes ubicados en áreas silvestres protegidas, no de simples fincas agrícolas o privadas."
Considerando V
"Por ende, esa autorización debe ser brindada por el MINAE pero con base en el filtro de estudios, informes, audiencias, o cualquier otra actuación que estime conveniente en defensa del demanio."
"Therefore, MINAE must issue that authorization only after applying the filter of studies, reports, hearings, or any other measure it considers appropriate to protect the public domain."
Considerando V
"Por ende, esa autorización debe ser brindada por el MINAE pero con base en el filtro de estudios, informes, audiencias, o cualquier otra actuación que estime conveniente en defensa del demanio."
Considerando V
"Analizado el expediente, ningún elemento de prueba sometido al contradictorio evidencia la posesión desde junio de 1965. En consecuencia, el recurso del Estado debe ser acogido."
"Upon review of the record, no evidence tested through adversarial proceedings establishes possession dating from June 1965. Consequently, the State’s appeal must be granted."
Considerando V
"Analizado el expediente, ningún elemento de prueba sometido al contradictorio evidencia la posesión desde junio de 1965. En consecuencia, el recurso del Estado debe ser acogido."
Considerando V
"En todo caso, bien pueden plantearse en un proceso de lesividad, acciones reivindicatorias, si aquellas son accesorias o conexas a los actos que se pretenden anular, tal y como sucede en este asunto."
"In any event, recovery actions may be brought in a lesividad proceeding when they are ancillary or connected to the acts whose annulment is sought, as occurred in this case."
Considerando VI
"En todo caso, bien pueden plantearse en un proceso de lesividad, acciones reivindicatorias, si aquellas son accesorias o conexas a los actos que se pretenden anular, tal y como sucede en este asunto."
Considerando VI
Full documentDocumento completo
Telf804 *Telf805* RES. 001485-F-S1-2017 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours twenty-five minutes on treinta de noviembre de dos mil diecisiete.
Ordinary action for annulment of an injurious administrative act (proceso ordinario de lesividad) brought before the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda by the STATE, represented by its counsel Pablo Francisco Arguedas Valerín, married, attorney, resident of Heredia; against Nombre8108, resident of Puntarenas; GABRIELA BADILLA GONZÁLEZ, resident of Alajuela; JUAN DIEGO JIMÉNEZ FALLAS, resident of Heredia; LUIS SALAS VILLALOBOS, resident of Nombre3575; LUIS MAURICIO PINEDA VILLEGAS, resident of San Ramón, Alajuela; EDGAR MATAMOROS ARIAS, taxi driver, represented by his special judicial attorney-in-fact (apoderado especial judicial), Marvin Antonio Valenciano Rojas, both residents of Zarcero, Puntarenas; WILLIAM BADILLA NAVARRO, resident of Nombre3575; AND SEIDY MARÍA GUIDO NAVARRO, married, attorney, resident of San José. The natural persons are of legal age.
BACKGROUND 1. Based on the facts it set forth and the legal provisions it cited, the plaintiff brought an ordinary action whose amount in controversy was designated as unquantifiable, seeking a judgment declaring: “I. The area of 7800 hectares, cartographically delineated on the San Lorenzo 3246 I Sheet or Map, coordinates 471000 and 252000, is State property because it lies within the Reserva Biológica Alberto Manuel Brenes (San Ramón), and is not subject to acquisitive prescription, transfer, or alienation. II. The absolute nullity of the cadastral registration entries and ministerial approvals (visados ministeriales), their preparatory acts, and any derivative plans or modifications thereof existing before notice of this action was recorded, as follows:
6. The proceedings before this Chamber have complied with the requirements of law. Substitute Justice Yazmín Aragón Cambronero participates in the decision of this matter.
Opinion drafted by Justice Solís Zelaya
CONSIDERATIONS
I.The State brought the action for annulment of an injurious administrative act on 19 de setiembre de 2005. The plaintiff’s representative stated that Decreto no. 4960-A of 26 de junio de 1975 established the Reserva Forestal de San Ramón and declared inalienable the national reserve lands located within its 7800 hectares, cartographically delineated on the San Lorenzo 3246 I Sheet or Map, coordinates 471000 and 252000. He stated that the State has been the owner and possessor of that area since the last century and remains so to this day. He added that the area covered by the referenced Reserva was redesignated as a Zona Protectora under Article 2 of Decreto no. 20172-MIRENEM of 29 de octubre de 1990. He asserted, however, that under Ley 7354 of 10 de agosto de 1993, it is now the Reserva Biológica Alberto Manuel Brenes (San Ramón), governed by Ley 6084 of 24 de agosto de 1977. He objected that Edgar Matamoros Arias obtained the cadastral registration of plan A-241056-1995 on 10 de marzo de 1995 and, before that, the Servicio de Parques Nacionales approval of 2 de marzo de 1995, at a time when this fell within the authority of the Sección de Servicios Técnicos del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas.
He objected that William Badilla Navarro obtained the cadastral registration of plan A-591564-1999 on 29 de octubre de 1999 and, before that, Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE) approval no. 922-99 of 16 de setiembre de 1999; the latter occurred after authority to grant it had been transferred to the Oficina de Atención al Usuario of that Ministry. He noted that Nombre8108 and Gabriela Badilla González obtained the cadastral registration of plan A-656768-2000 on 4 de octubre de 2000 and, before that, MINAE approval no. 916-2000 of 28 de setiembre de 2000, based on Official Communication OSRSR 194 of 7 de junio de 2000 from the Oficina Subregional de San Ramón. He argued that Juan Diego Jiménez Fallas, Luis Salas Villalobos, and Luis Mauricio Pineda Villegas obtained the cadastral registration of plan A-656769-2000 on 4 de octubre de 2000 and, before that, MINAE approval no. 917-2000 of 28 de setiembre de 2000, based on Official Communication OSRSR 194 of 7 de junio de 2000 from the Oficina Subregional de San Ramón.
He insisted that all of them obtained the approval and registration of the plans without having demonstrated title to the property or lawful possession. He explained that, according to Official Communication 0500008 of 7 de enero de 2005 from Engineer Juan Araque Skinner, Deputy Director of the Catastro Nacional, and the attached report by Víctor Valverde Arias, the referenced plans lie entirely within the Reserva Biológica, except for plan A-591564-1999, which lies partially within it. He contended that, according to the latter report, Instituto Geográfico Nacional (hereinafter IGN) Official Communication no. 05068 of 24 de enero de 2005, and the report of the head of the Departamento de Geografía, plan A-656768-2000 overlaps plan A-591564-1999 by approximately 29 hectares, and 53% of the latter lies within the aforementioned Reserva. He alleged that, according to the previously cited Official Communication no. 05068, all four plans are located 100% within the relevant Reserva on the San Lorenzo map sheet of IGN and, for administrative purposes, within Dirección590, except for A-591564-99, part of which lies within Unión de Montes de Oro de Puntarenas.
He recalled that MINAE and the Ministerio de Justicia y Gracia, through resolutions R-269-2005 MINAE at 14 hours 30 minutes on 19 de julio and at 10 hours on 29 de agosto de 2005, respectively, issued the corresponding declarations that those approvals and cadastral entries were injurious to the public interest (declaratoria de lesividad).
II.For that reason, the Procuraduría General de la República filed the corresponding action against Nombre8108, Gabriela Badilla González, Juan Diego Jiménez Fallas, Luis Salas Villalobos, Luis Mauricio Pineda Villegas, Edgar Matamoros Arias, William Badilla Navarro Y Seidy María Guido, requesting the following declarations: a) The area of 7800 hectares, cartographically delimited on San Lorenzo Sheet or Map 3246 I, coordinates 471000 and 252000, is State property because it is located within Reserva Biológica Alberto Manuel Brenes (San Ramón), and is not subject to acquisition by prescription, transfer, or alienation. b) The absolute nullity of the cadastral registration entries (asientos de inscripción catastrales) and ministerial endorsements (visados ministeriales)—including their preparatory acts and any derivative survey plans or amendments thereto, if any existed before notice of this action was entered—as follows:
III.It presents two grounds for cassation (casación) on substantive grounds. First. It alleges the direct violation of legal provisions, specifically the improper application and interpretation of Article 47 of the Regulations to the National Cadastre Law (Decreto Ejecutivo no. 13607 of 24 de abril de 1982); Article 7 of the Possessory Information Law (Ley no. 139); Articles 221 and 222 of the Code of Civil Procedure; and Article 98, subsection c), of the Law Regulating the Administrative Litigation Jurisdiction (Ley no. 3667). It also bases its argument on opinion no. C-133-2004 of the Procuraduría General de la República, dated 4 de mayo de 2004. It recalls that Article 47 of the Regulations to the National Cadastre Law expressly prohibits the registration of cadastral plans (planos catastrados) in protected areas without the proper authorization of the Ministerio del Ambiente y Energía, as the entity responsible for administering the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado).
It asserts that this provision is not new, because section 8 of the Regulations for the Registration of Plans with the Dirección General de Catastro Nacional, no. 9682-J of 1° de marzo de 1979, replicated its content. It argues that the prohibition against registering with the Catastro Nacional topographic surveys (levantamientos topográficos) of land located in protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) derives from the inalienability (inalienabilidad) inherent in the State Natural Heritage, which legislation establishes as public-domain property (bien de dominio público) (formerly the State Forest Heritage (patrimonio forestal del Estado), Articles 32 and 33 of Ley Forestal No. 4465 of 25 de noviembre de 1969, as amended by Leyes números 7032 of 2 de mayo de 1986 and 7174 of 28 de junio de 1990, and sections 13, 14 and 15 of Ley Forestal No. 7575 of 5 de febrero de 1996).
It cites constitutional case law concerning public-domain assets (bienes de dominio público) and their characteristics. It further contends that the police power (poder de policía) conferred on the State to regulate human activities for reasons of public interest includes, insofar as relevant here, regulatory measures exercised as public-domain policing authority (policía demanial) to conserve areas and species, such as prohibiting certain activities, restricting a specific activity, making an activity subject to the prior issuance of a permit, providing that permits may be issued subject to certain conditions, or requiring prior notice of an intention to commence certain activities. It cites opinions and legal opinions of the PGR and notes that, in practice, this exercise of administrative protection of the public domain (tutela administrativa del dominio público), in the situation governed by Article 47 of the Regulations to the National Cadastre Law, takes the form of an endorsement (visado) or “approval that, following examination or review, the competent administrative authorities affix to a document, generally by means of an official seal, to certify that it complies or conforms with the legal system, serving as a means of controlling or verifying legal requirements and provisions; whether to approve or authorize its use for particular purposes, continue proceedings before other public agencies, authenticate its validity, etc.” (Dictamen C-066-2002 of 4 de marzo del 2002 and Pronunciamientos OJ-123-2000 of 10 de noviembre del 2000 and OJ-089-2002 of 11 de junio del 2002).
It therefore asserts that registration of the plan with the Catastro Nacional is approved by the participating administrative authority after verifying that the private activity complies with the legal system, is circumscribed by the rules of legality, and is assessed in light of the public interest that the provision applicable in each case is intended to protect. It clarifies that the endorsement affixed by the Ministerio del Ambiente y Energía to plans submitted for its consideration in no way prejudges the occupation exercised over the land described therein, much less implies recognition of private parties’ ownership or possession rights over that land; rather, it merely constitutes approval for proceedings before the Catastro Nacional to continue because, at that time, there are no records or documents definitively establishing that the land has been incorporated into the State Natural Heritage.
It states that the absence of grounds preventing registration of the plan with the Catastro Nacional must first be verified in accordance with the framework of legality; for if, for example, registration is sought for plans overlapping land owned by the State, municipalities, autonomous institutions, or other agencies of the Public Administration, whether registered in their names or incorporated into their assets through the various means of acquiring ownership, or if there is evidence that the area sought to be entered in the cadastre has not been possessed, the application must be denied. It objects that, although the surveying and registration of a plan with the Cadastre do not by themselves prove possession or ownership of land (Articles 301 of the Civil Code, 30 of the National Cadastre Law, and 42 of its Regulations), they are nevertheless acts tending to transfer those areas into private ownership (PGR, opinion C-200-92 of 27 de noviembre de 1992), thereby enabling a private party, in other proceedings, to benefit from State incentives, remove obstacles to obtaining administrative concessions, and even improperly obtain title to land belonging to the State Natural Heritage, with the resulting difficulties involved in recovering it.
They may also cause other consequences that are even more serious and, in most cases, irreparable, such as those arising from the removal of forest cover (cobertura boscosa) and land-use change (cambio de uso del suelo). Continuing to cite case law of various kinds, it argues that the principle that initial registration (inmatriculación) is unnecessary for these natural public-domain assets, whose public-domain status is perfected merely by their statutory declaration and dedication to public use, and the fact that it is incumbent upon the individual to prove acquisition of the ownership title claimed within the protected area dedicated to the public domain, do not exempt the administrative authority from carrying out the checks necessary to protect the integrity of the State Natural Heritage. With regard to the verification measures that must be performed as preparatory acts (actos preparatorios) for authorization, it emphasizes land-tenure studies (estudios de tenencia de la tierra) and official censuses or inventories of possessors, owners, and land registered in the name of or owned by the State, municipalities, autonomous institutions, and other agencies of the Public Administration, which subsections c) and e) of section 36 of the Organic Law of the Environment, No. 7554 of 4 de octubre de 1995, list as requirements for declaring State protected wilderness areas, in connection with Article 17 of Ley Forestal, which provides for the establishment of a forest cadastre (catastro forestal) to regulate the areas included within the State Natural Heritage and those subject to the forestry regime (régimen forestal).
In light of the foregoing, it considers that authorization should not be granted by placing legends or warning notes on the plans, because where doubts exist—which would give rise to such legends or notes—an exhaustive investigation must instead be conducted to obtain sufficient evidence on which to base the decision granting or denying authorization. It adds, however, that the foregoing does not prevent the Ministerio del Ambiente y Energía, in a spirit of administrative cooperation, from separately notifying the Oficina de Catastro Nacional of any potential irregularities, unrelated to the authorization decision, in the topographic surveys submitted for its consideration, so that the Office may weigh them when deciding whether to register the surveys. It further states that the extensive body of law already cited also readily shows that the Ministerio del Ambiente y Energía, as administrator and overseer of protected wilderness areas, is the “corresponding entity” referred to in Article 47 of the Regulations to the National Cadastre Law when it states that “The Catastro Nacional shall not register plans for private properties located in any type of reserve or national park, except when authorization from the corresponding entity exists.” In its view, this provision is a logical consequence of the integrity of the State Natural Heritage as public-domain property, as well as of the powers of administrative self-protection (autotutela) and public-domain policing authority inherent in the Ministerio del Ambiente y Energía and granted under the various laws cited.
Accordingly, it maintains that the Ministerio del Ambiente y Energía is responsible for taking the appropriate measures to counter improper actions affecting protected wilderness areas and to preserve natural resources together with their ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics (Article 34 of the Organic Law of the Environment); such measures include evicting occupants, demolishing structures in the circumstances prescribed by law, and potentially filing criminal complaints. It highlights constitutional decisions on the matter. It explains that the administrative authority’s mere tolerance of, or delay in, fulfilling its legal duty to halt actions that infringe upon public-domain assets grants no rights to private parties, since they cannot invoke the statute-of-limitations defense (excepción de prescripción) (Sala Constitucional, judgments no. 6758-93 at 15 horas 45 minutos on 22 de diciembre de 1993 and 6192-95 at 16 horas 42 minutos on 14 de noviembre de 1995).
From this perspective, it emphasizes that if, for whatever reason, the administrative authority has not exercised ex officio recovery of possession (recuperación posesoria de oficio) over irregularly occupied areas of the State Natural Heritage, it would be improper for it to permit those areas to be entered in the cadastre in the names of private parties, given the potential legal consequences previously mentioned. It acknowledges that private parties’ interest in registering plans in their own names within protected areas is clearly, in most cases, to invoke them in judicial or administrative proceedings so that they will be regarded as owners of the land and thereby obtain some financial benefit; the State must therefore establish mechanisms, such as that contained in Article 47 of the Regulations to the National Cadastre Law, to enable the administrative authority, when it becomes aware that indisputably State-owned land is being improperly submitted for cadastral registration, to halt that unlawful action in the exercise of its powers to protect the public domain.
It alleges that Article 47 of the Regulations to the National Cadastre Law and Article 7 of the Possessory Information Law entrust MINAE and the Cadastre with the authority to declare or create possession or ownership rights in favor of persons seeking the cadastral registration of plans; or, as applicable, required them to examine, weigh, and determine whether the defendants in these judicial proceedings had completed ten years of possession before the creation of Reserva Biológica Alberto Manuel Brenes San Ramón. In any event, it considers that the validity requirements for the challenged plans do require proof of a 10-year period of possession before the protected area was created by decreto ejecutivo no. 4960-A, as correctly explained in judgments 33-2011-V and 000808-F-Sl-2012 of the Sección Quinta del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda and this Chamber, respectively; as well as in sections 8, 33, 42, 46, 47 and 80 of Decreto Ejecutivo no. 13607; section 8 of Decreto Ejecutivo no. 9682-J; sections 7 and 11 of Ley 139; and section 13 of Ley 59.
Moreover, it warns, numeral 14 of Ley 7575 Ley Forestal refers to the action for recovery of ownership (acción reivindicatoria), which is pursued (according to judgment Nº 000853-F-Sl-2011 of this Chamber) through proceedings for annulment of administrative acts (which is what occurs in action 05-000866-0163-CA-1), where the substantive relief sought is recovery of ownership, making a separate action for recovery of ownership unnecessary and improper in order to restore possession of the lands to the State’s patrimony. Specifically, it states, in these proceedings the defendants’ private possession of the lands was challenged, and whether they lack registered ownership rights over those properties is irrelevant, because the fact remains that they possess them and the State seeks to recover them. It insists that, because the defendants’ interest in registering survey plats in their names within protected areas is possibly to rely on them in judicial or administrative proceedings in order to be recognized as owners, the State requested the reversal and/or annulment of the judgments under appeal and asked that all claims in the complaint be granted.
It emphasizes that the action for annulment on grounds of harm to the public interest (demanda de lesividad) seeks the absolute nullity (nulidad absoluta) of administrative acts, but also the recovery and protection of the public domain (demanio) in connection with the lands described in plats A-241056-1995, A-591564-1999, A-656768-2000, A-656769-2000 and their approvals (visados). It states that such protection and recovery of the public domain are required because the respondents are in possession of the lands described, and therefore their eviction (desalojo) is necessary because those lands are public-domain property (bienes demaniales). It asserts that it would be a legal contradiction to allow the co-defendants to possess the parcels (fundos) described in the indicated plats and their approvals when it has been adjudged that those properties belong to the State; there is no reason preventing an order for such eviction.
It argues that, without an order requiring the respondents to vacate the lands in their possession and demolish the structures, the co-respondents might institute judicial proceedings to prevent administrative enforcement of the judgment in the action for annulment on grounds of harm to the public interest, which would be detrimental to the State’s rights and to the finality of that judgment, indefinitely prolonging the unlawful possession of those tracts (predios). It objects that the judgment makes clear that the co-defendants possess them; indeed, at folios 871, 884, and 886 to 888 of the case record, the appellants admitted that they were in possession of the lands the State seeks to recover, without any indication that they intended (hence their appeals against judgment no. 1656-2015) to vacate them or surrender them voluntarily or through administrative proceedings. It reiterates that there are no grounds preventing an order to vacate and surrender the lands, since plats A-241056-1995, A-591564-1999, A-656768-2000 and A-656769-2000 were prepared on the basis of the possession claimed by the co-defendants.
Should the requested relief be deemed improper, it asks that the judgment be partially reversed and/or annulled and that the order imposed in judgment 1656-2015 de las 10 horas del 21 de setiembre de 2015 of the Contentious-Administrative Court (Juzgado Contencioso) be upheld as against the non-appealing defendants Gabriela Badilla González; Juan Diego Jiménez Fallas; Luis Salas Villalobos; Luis Mauricio Pineda Villegas; William Badilla Navarro; and Seidy María Guido Navarro, since the scope of the judgments under appeal cannot be extended to those who did not appeal the decision of the lower court (A-quo). Second. As a final alternative, it states that, should none of the foregoing requests be granted, it asks that the State be exempted or relieved from payment of both sets of costs, or, alternatively, that the dispute be decided without any specific award of costs, because, given the nature of the issues debated, there were, in its view, sufficient grounds for the State to litigate, and it did so in good faith, since from the outset of the action for annulment on grounds of harm to the public interest, the plaintiff reasonably argued its case, supporting it with legislation; case law; documentary and testimonial evidence; reports; and official communications.
It further clarifies that its position was accepted in the first-instance judgment, which also supported its arguments and evidence; the complaint was dismissed only at the second instance, and therefore the State had sufficient grounds to litigate the matters at issue and did so in good faith.
IV.After analyzing Article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias and Article 47 of the Reglamento a la Ley del Catastro Nacional in force at the time of the events (Decreto Ejecutivo no. 13607 of 24 de abril de 1982), the Court held that “…both provisions establish formal—not substantive—requirements that must be included in surveys of properties located within Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas) and submitted for processing both to the Catastro Nacional and to the Judge who will hear the corresponding possessory-information proceeding (Información Posesoria). Article 47 of Decreto Ejecutivo 13607 requires that the survey submitted to the Catastro Nacional for registration contain authorization from the competent state body indicating whether the property is located within a national reserve or national park. In other words, it is a procedural rule binding upon the Catastro Nacional in the exercise of its statutory authority relating to survey registration.
Article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias, for its part, requires that the registered cadastral survey (plano catastrado) submitted in possessory-information proceedings (Diligencias de Información Posesoria) contain a certification from the competent MINAE body attesting whether the property is located inside or outside a Protected Wildlife Area. Here, too, this is a procedural rule binding upon the Judge hearing the possessory-information proceedings. As is readily apparent from the plain language of the two cited provisions, in both instances the authority assigned to MINAE is limited to reporting, by means of an endorsement (visado), whether the property described in the survey is located inside or outside a Protected Wildlife Area, and nothing more; that is precisely what MINAE did with respect to the surveys at issue here. It should be borne in mind that the cited provisions do not entrust MINAE with the authority to declare or establish possessory rights or ownership rights in favor of persons seeking cadastral registration of surveys.
The statutory authority to do so rests with the Judge having subject-matter and territorial jurisdiction to hear and decide applications for title in possessory-information proceedings (Article 18 of the Ley de Informaciones Posesorias). Consequently, the trial Judge erred by undertaking assessments of factual and legal elements that had never been considered by the Administration, since they fell outside its statutory authority and therefore did not have to form part of the grounds (motivo) for the administrative endorsement decisions challenged here. The same applies to the cadastral-registration decisions for each survey because, under the aforementioned regulatory provision, the authority of the Catastro Nacional is limited to verifying that a survey submitted for registration contains MINAE’s endorsement concerning the property’s location within a forest reserve; that is precisely what the Catastro Nacional did, limiting itself—in accordance with its authority—to confirming that the surveys at issue here bore the aforementioned MINAE stamp, which was sufficient for their proper registration.
This is a typical non-discretionary administrative act (acto reglado). Neither MINAE nor the Catastro Nacional had a legal duty to examine, weigh, and determine whether the interested parties had held possession for ten years before the creation of the Reserva Biológica concerned in these proceedings; therefore, MINAE’s administrative endorsement decisions and the Catastro Nacional’s cadastral-registration decisions concerning the surveys at issue in this matter are not inconsistent with the legal system, because they complied with the prescribed rules established in Articles 7 of the Ley de Informaciones Posesorias and 47 of the Reglamento a la Ley de Catastro Nacional (Decreto Ejecutivo N°13607), in strict observance of the principle of legality—or juridicity—(principio de legalidad—or de juridicidad—), which governs the conduct of the Public Administration. Accordingly, the State’s action seeking annulment of the surveys must be dismissed, and the defense of lack of legal entitlement (excepción de falta de derecho) must be upheld…”.
V.First, this Chamber must clarify that cadastral plans A-241056-1995, A-591564-1999, A-656768-2000, A-656769-2000 (the subject matter of these proceedings for a declaration of adverse effect on the public interest (proceso de lesividad)) are indeed located within Reserva Biológica Alberto Manuel Brenes (San Ramón), which, on 20 de junio de 1975, was declared a protected area (zona protegida) by Decreto Ejecutivo N° 4960-A. Consequently, they form part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) pursuant to sections 13 of the Ley Forestal and 32 of the Ley Orgánica del Ambiente. In this regard, it should be recalled that, pursuant to section 13 of the Ley Forestal, “The State’s natural heritage shall consist of the forests and forest lands (terrenos forestales) within national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and properties belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies, except for real property securing credit transactions with the Sistema Bancario Nacional and becoming part of its assets….” Among the circumstances contemplated, the statutory mandate is clear in providing that property covered by forest and forest lands within national reserves forms part of the State’s natural heritage.
Having clarified the foregoing, it is necessary to note the provisions of section 47 of Decreto Ejecutivo 13607, Reglamento a la Ley del Catastro Nacional, in force at the time of the events: “ARTICLE 47.- The Catastro Nacional shall not register plans for private properties located within any type of reserve or national park unless authorization has been granted by the corresponding entity. In such cases, it shall be clearly noted that the property is located within a reserve or national park, and the restrictions to which it shall be subject by law shall also be indicated. This authorization must appear on the plan.” This mandate is reiterated in section 80 of the current Reglamento a la Ley del Catastro Nacional no. 34331. That prohibition against registering with the Catastro Nacional plans for land located within protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) is a consequence of the inalienability (inalienabilidad) of the State’s natural heritage, which constitutes public-domain property (bien de dominio público).
Likewise, for reasons of public interest, the State is responsible for acting as custodian of the public domain (policía demanial), seeking the protection, conservation, and custody of natural areas and species. In exercising this function, there is no doubt that national legislation, through its various environmental provisions, has granted the State the authority to prohibit, restrict, or limit certain human activities, or to make them subject to the prior granting of a permit or authorization, as occurs under the aforementioned section 47. In this specific case, when each of the challenged approvals (visados)—declared adverse to the public interest by MINAE—was granted, the State knew that Reserva Biológica Alberto Manuel Brenes had been established over the lands described in those plans. In other words, those plans were prepared for property that is exempt from attachment, not subject to acquisitive prescription, inalienable, and outside private commerce.
Under those circumstances, regardless of the possession claimed by the occupants of those lands, authorization should not have been granted unless, for some reason, they claimed and demonstrated a superior possessory right predating the creation of the reserve, as provided in section 7 of the Ley de Informaciones Posesorias. That section provides as follows: “ARTICLE 7.- When the real property to which the possessory title proceeding (información posesoria) relates lies within a protected wilderness area, regardless of its management category, the applicant for title must demonstrate that he or she holds legal rights arising from ten-year possession (posesión decenal), exercised for at least ten years before the effective date of the law or decree creating that protected wilderness area…. Without exception, cadastral plans submitted in possessory title proceedings must be certified by the Ministerio del Ambiente y Energía, through the responsible entity, which shall certify whether the real property for which title is sought lies inside or outside such protected wilderness areas.” This is the legal context within which this authorization operates; it is therefore understood that, if such approval is requested, the interested party has exercised ten-year possession for at least 10 years before the effective date of the law or decree creating that wilderness area.
Allowing private parties to seek registration of plans for public-domain property, particularly forest property, without demonstrating that they possessed the real property for 10 years before the protected wilderness area was created would undermine the inalienability of such lands and subject them to private will, with all that this entails, including the acquisition of benefits or title to property or, in the worst case, environmental damage that cannot be remedied. This is why an administrative procedure prior to the registration of plans located within any type of reserve or national park was devised under the designation “authorization.” It should be noted that the general rule is: “The Catastro Nacional shall not register plans for private properties located within any type of reserve or national park….” This Adjudicative Body emphasizes that the approval as authorization (section 57 of Decreto Ejecutivo 13607) must necessarily be analyzed in relation to section 7 of the Ley de Informaciones Posesorias transcribed above.
This is because the approval should be granted without difficulty only if that environmentally compliant ten-year possession (posesión decenal ecológica) is established, and then solely for cadastral purposes. Hence the importance of the co-defendants demonstrating in these proceedings that they satisfied the requirement of ten-year possession predating 26 de junio de 1975, the date on which the aforementioned protected area was created through Decreto Ejecutivo no. 4960-A. None of them, however, demonstrated this, making it impossible to grant them the authorization referred to in the provision under examination. In other words, demonstrating such possession as a prerequisite for obtaining authorization follows from a harmonious interpretation of the legal system, specifically sections 57 of Decreto Ejecutivo 13607 and 7 of the Ley de Informaciones Posesorias. Therefore, the authorization that must be granted by the competent “entity,” namely MINAE, is not a mere formality, as the Court states; it is a verification of requirements that, as such, entails a series of actions and procedures intended to fulfill the provision’s ultimate purpose, namely the safeguarding and protection of the State’s natural assets.
For all these reasons, the State is also correct in arguing that, if possessory recovery (recuperación posesoria) has not yet been undertaken with respect to the areas of the State’s natural heritage at issue in these proceedings, the Administration would be remiss in allowing them to be registered in the cadastral records in the names of private parties. Indeed, such actions could have irreparable consequences for the State’s natural heritage. This Chamber is fully aware that possessory or ownership rights are not being granted through that approval, since the authority competent to do so is the judge presiding over the corresponding possessory title proceeding. Nevertheless, through that approval, the Administration—as custodian and guardian of public-domain property—would be authorizing private parties to register plans over property forming part of a reserve, which, it bears repeating, would undermine the public-domain status (demanialidad) of such lands, particularly if compliance with the legal requirements concerning possession has not first been verified.
Accordingly, it is evident that, without further scrutiny, the Administration granted private parties the right to seek registration of plans for property that has formed part of a biological reserve since 1975. If those authorizations were not granted with the utmost care and thoroughness in protecting such property, the proper course was to institute proceedings seeking a declaration that those acts or approvals were adverse to the public interest, as well as the registration of each of the resulting plans (plan no. A-241056-1995, registered in the name of Edgar Matamoros Arias; no. A-591564-1999, registered in the name of William Badilla Navarro; no. A-656768-2000, registered in the names of Nombre8108 and Gabriela Badilla González; and no. A-656769-2000, registered in the names of Juan Diego Jiménez Fallas and Luis Mauricio Pineda Villegas). This is precisely because the administrative authorities that granted the stated authorizations did not conduct the corresponding studies and analyses to determine whether the interested parties had maintained ten-year possession of those lands, whether original or derivative, and the interested parties likewise failed to demonstrate such possession predating the creation of the Reserve through Decreto Ejecutivo 4960-A del 26 de junio del año 1975.
This Chamber has similarly interpreted the issue of approval and the ten-year-possession requirement (judgment 000808-F-S1-2012 of 8 horas 35 minutos del 5 de julio de 2012). The issue is not simply one of noting on the plan whether or not the land lies within a reserve, as the Court interpreted it. On the contrary, the property at issue here is located within protected wilderness areas; these are not merely agricultural or private properties. Therefore, that authorization must be granted by MINAE, but only after screening through such studies, reports, hearings, or any other action it deems appropriate in defense of the public domain (demanio). Moreover, the evidence submitted by the co-defendants in support of their alleged ten-year possession is incapable of establishing that such possession predates the declaration of the lands they claim as a biological reserve. On this specific point, the parties are referred to the findings of the first-instance Judge, all of which this Chamber adopts. Upon review of the case record (expediente), none of the evidence subjected to adversarial examination establishes possession since junio de 1965. Consequently, the State’s appeal must be granted.
VI.That said, it must also be stated that the State is correct in its appeal when it argues that the eviction of the land occupied by the co-defendants should have been ordered. In this particular case, it is clarified, it was unnecessary to prove the co-claimants’ possession in order to order the eviction, not only because they admitted that possession in their responses, but also because, throughout the proceedings and in the appeals filed, their defense has sought to protect that possession so that they may obtain title to the land in their names through possessory title proceedings (informaciones posesorias). Accordingly, given that the nullity of the registration entries for the indicated survey plans and their ministerial approvals is affirmed because the land described therein belongs to the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), and because the co-defendants failed to prove the required ten-year possession, it is logical and consistent with the principal claim to order the eviction of the co-defendants and of any third party who resides or engages in acts of possession (actos posesorios) in the areas demarcated in those plans (no.
A-241056-1995; A-591564-1999; A-656768-2000 y A-656769-2000). Article 14 of the Ley Forestal clearly provides that forest land (terrenos forestales) and forests comprising the State’s natural heritage are not subject to attachment and are inalienable; their possession by private parties creates no rights in their favor, and the State’s action to recover ownership (acción reivindicatoria) of such land is not subject to any statute of limitations. Accordingly, the Administration is legally empowered to recover property of this kind at any time, particularly where any administrative action granting private parties the ability to dispose of such land has been declared injurious to the legal system (registration of survey plans for the purpose of initiating possessory title proceedings). It is clarified that, in accordance with the claims asserted in the complaint, which the co-claimants had an opportunity to challenge, it is evident that there are not only principal claims for annulment, but also claims that are ancillary to and logically connected with them, seeking to recover possession of land occupied by private parties who have demonstrated no right thereto.
In any event, actions to recover ownership may properly be brought in proceedings to declare an administrative act injurious (proceso de lesividad), where such actions are ancillary to or connected with the acts whose annulment is sought, as is the case here. Finally, for the remaining claims to have been granted, the State’s representative was required to submit evidence, particularly to establish the damages sought, the construction of the structures alleged, and the purported environmental damage caused or alteration of the conditions existing prior to possession. There is no evidence whatsoever in this regard. Consequently, the State’s appeal must also be granted, but only as to the requested eviction.
VII.Lastly, regarding the waiver of costs ordered by the trial judge, there are no grounds for modifying the ruling previously issued. As may be concluded from the analysis conducted at this level, the judgment granted only some of the fundamental claims asserted in the complaint (rule 222 of the Código Procesal Civil), which unquestionably confirms the existence of a valid ground justifying the challenged decision.
VIII.For the reasons stated in addressing each of the matters challenged, and because the appeal is granted, the Tribunal’s judgment must be reversed. As to the trial court’s decision, it is reversed solely insofar as it denied claim IV of the complaint, which sought the eviction of the defendants and any third party using and enjoying the area covered by the annulled survey plans. In its place, ruling on the merits, the co-claimants or any third party engaging in acts of possession on their behalf are ordered evicted from the public-domain area (área del dominio público) encompassed within plans A-241056-1995; A-591564-1999; A-656768-2000 y A-656769-2000. The foregoing shall occur within 15 business days after this judgment becomes final. The Fuerza Pública is authorized, in the event of noncompliance with this order, to carry out the eviction and place the State in possession of the indicated land.
If the eviction is carried out through compulsory enforcement (vía de apremio), its costs shall be borne by the claimants, as applicable. Likewise, the co-defendants and any third party occupying that area shall be ordered to refrain from constructing fences or lanes or, in any other manner, erecting buildings or facilities or undertaking any type of development, activity, or occupation in the area. With respect to plan no. A-591564-1999, it is clarified that the indicated order applies to the portion overlapping the Reserva Biológica (53%), pursuant to the Registro Nacional communications dated 7 de enero de 2005 (folios 4 through 6) and the study dated 21 de enero de 2005, prepared by the Departamento de Geografía del Instituto Geográfico Nacional (folios 2 through 7 of the main record). In all other respects, the Juzgado’s judgment is affirmed.
POR TANTO
The appeal on points of law (recurso de casación) is granted to the extent stated below. Ruling on the merits, the Tribunal’s judgment is reversed and the Juzgado’s judgment is affirmed, except insofar as it denied the eviction claim. With respect to that claim, the co-claimants or any other third party are ordered evicted from the public-domain area encompassed within plans A-241056-1995; A-591564-1999; A-656768-2000 y A-656769-2000. The foregoing shall occur within 15 business days after this judgment becomes final. The Fuerza Pública is authorized, in the event of noncompliance with this order, to carry out the eviction and place the State in possession of the indicated land, with the costs of eviction to be borne by the co-defendants, as applicable. The co-defendants and any third party occupying that area are ordered to refrain from constructing fences or lanes, erecting buildings or facilities, or undertaking any type of development, activity, or occupation in the area. With respect to plan no. A-591564-1999, the indicated order applies to the portion overlapping the Reserva Biológica. In all other respects, the Juzgado’s judgment is affirmed.
Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Carmenmaría Escoto Fernández William Molinari Vílchez Yazmín Aragón Cambronero Name3204 Telephone numbers: (Telf05 or Telf06, email address ...03
Telf804 *Telf805* RES. 001485-F-S1-2017 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinticinco minutos del treinta de noviembre de dos mil diecisiete.
Proceso ordinario de lesividad establecido en el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda por el ESTADO, representado por su procurador Pablo Francisco Arguedas Valerín, casado, abogado, vecino de Heredia; contra Nombre8108, vecino de Puntarenas; GABRIELA BADILLA GONZÁLEZ, vecina de Alajuela; JUAN DIEGO JIMÉNEZ FALLAS, vecino de Heredia; LUIS SALAS VILLALOBOS, vecino de Nombre3575 ; LUIS MAURICIO PINEDA VILLEGAS, vecino de San Ramón, Alajuela; EDGAR MATAMOROS ARIAS, taxista, representado por su apoderado especial judicial, Marvin Antonio Valenciano Rojas, ambos vecinos de Zarcero, Puntarenas; WILLIAM BADILLA NAVARRO, vecino de Nombre3575 Y SEIDY MARÍA GUIDO NAVARRO, casada, abogada, vecina de San José. Las personas físicas son mayores de edad.
RESULTANDO
1. Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, la parte actora estableció proceso ordinario cuya cuantía se fijo como inestimable, a fin de que en sentencia se declare: "I. El área de 7800 Hectáreas, delimitadas cartográficamente en la Hoja o Mapa San Lorenzo 3246 I, coordenadas 471000 y 252000, es patrimonio del Estado, por encontrarse en la Reserva Biológica Alberto Manuel Brenes (San Ramón) imprescriptible, intransmisible, inalienable. II. La nulidad absoluta de los asientos de inscripción catastrales y visados ministeriales, de sus actos preparatorios, así como de sus planos hijos o modificaciones si los tuvieran antes de la anotación de esta acción, según se indica a continuación:
2. Los demandados contestaron por separado e interpusieron las excepciones de falta de derecho, caducidad, personería, prescripción, falta de legitimación ad causam activa y pasiva, interés actual y la expresión genérica de “sine actione agit”.
3. La jueza Karla Ma. Suárez Baltodano, en sentencia no. 1656-2015 de las 10:00 horas del 21 de setiembre de 2015, resolvió: "Se declaran con lugar los incidentes de documentos extemporáneos presentados en fechas 5 de diciembre del 2007 y 16 de octubre del 2013 (identificados como Incidentes I y III), se rechaza el del 9 de octubre del 2007 (identificado como Incidente III). Se rechazan las excepciones de prescripción, caducidad, falta de legitimación ad causam activa y pasiva, falta de interés actual y sine actione agit. Se acoge parcialmente la falta de derecho, en los términos explicados en el Considerando XI de este documento. En consecuencia, se declara parcialmente con lugar la demanda de lesividad establecida por el Estado en contra de los señores Nombre8108, Gabriela Badilla González, Juan Diego Jiménez Fallas, Luis Martín Salas Villalobos, Mauricio Pineda Villegas, Edgar Matamoros Arias, William Badilla Navarro y Seidy María Guido Navarro; lo anterior en los siguientes términos y, entendiéndose por denegada en lo que no se indique expresamente: a) Por no haberse demostrado el ejercicio de derechos de posesión de los demandados, en los términos establecidos en el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, se declararan absolutamente nulos, por carecer de motivo legítimo, los visados otorgados por el MINAE en fecha 2 de marzo de 1995 con relación al plano N° A-241056-1995; así como el 922-99 del 16 de setiembre de 1999 con relación al plano A-591564-1999; el N° 916-2000 del 28 de setiembre de 2000 con relación al plano A-656768-2000; y el N° 917-2000 del 28 de setiembre del 2000 con relación al plano A-656769-2000. b) Por encontrarse los terrenos en ellos identificados, ubicados dentro de la Reserva Biológica Alberto Manuel Brenes (San Ramón), y por incumplir con el requisito que establecía el artículo 47 del Reglamento de Catastro, vigente al momento de su inscripción, Decreto Ejecutivo N° 13607 del 24 de abril de 1982, se le ordena al Catastro Nacional anular los asientos de inscripción catastral de los siguientes planos: el N° A-241056-1995 inscrito a nombre de Edgar Matamoros Arias; el N°A-591564-1999 inscrito a nombre de William Badilla Navarro; el N° A-656768-2000 inscrito a nombre de Nombre8108 y Gabriela Badilla González; y el N° A-656769-2000 inscrito a nombre de Juan Diego Jiménez Fallas y Luis Mauricio Pineda Villegas.
Se resuelve sin especial condenatoria en costas." 4. El Estado, Nombre8108 y Edgar Matamoros Arias, apelaron y el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Segunda, integrada por los jueces Ronaldo Hernández Hernández, Eduardo González Segura y Pablo Zeledón Hernández, en sentencia no 12-2016-II de las 8 horas 35 minutos del 10 de febrero de 2016, dispuso: “En lo que ha sido objeto de recurso, se revoca la sentencia venida en alzada. En su lugar, se acoge la excepción de falta de derecho opuesta por los demandados y se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda. Se condena al Estado al pago de ambas costas de esta acción.” 5. El procurador formula recurso de casación indicando expresamente las razones en que se apoya para refutar la tesis del Tribunal.
6. En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley. Interviene en la decisión de este asunto la magistrada suplente Yazmín Aragón Cambronero.
Redacta el magistrado Solís Zelaya
CONSIDERANDO
I.El Estado interpuso proceso de lesividad el 19 de setiembre de 2005. Expuso el representante de la parte actora, mediante Decreto no. 4960-A del 26 de junio de 1975, se estableció la Reserva Forestal de San Ramón y declaró inalienables las reservas nacionales que se encontrasen en sus 7800 hectáreas, delimitadas cartográficamente en la Hoja o Mapa San Lorenzo 3246 I, coordenadas 471000 y 252000. El titular y poseedor de esa área, desde el siglo pasado y hasta la fecha, dijo, ha sido el Estado. Agregó, la zona cubierta por la Reserva referida, fue redefinida como Zona Protectora por el artículo 2 del Decreto no. 20172-MIRENEM del 29 de octubre de 1990. Pero, por Ley 7354 de 10 de agosto de 1993, afirmó, es hoy la Reserva Biológica Alberto Manuel Brenes (San Ramón) regida por la Ley 6084 de 24 de agosto de 1977. Criticó, el señor Edgar Matamoros Arias obtuvo el catastro del plano A-241056-1995 de 10 de marzo de 1995 y antes de ello el visado del Servicio de Parques Nacionales del 2 de marzo de 1995; esto cuando era competencia de su Sección de Servicios Técnicos del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas.
Protestó, el señor William Badilla Navarro obtuvo el catastro del plano A-591564-1999 de 29 de octubre de 1999 y antes de ello el visado del Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE) no. 922-99 de 16 de setiembre de 1999; (esto último al haber pasado la competencia para su otorgamiento a la Oficina de Atención al Usuario de esa Cartera). Advirtió, los señores Nombre8108 y Gabriela Badilla González obtuvieron el catastro del plano A-656768-2000 de 4 de octubre de 2000 y antes de ello el visado del MINAE no. 916-2000 del 28 de setiembre de 2000; con base en el Oficio OSRSR 194 de 7 de junio de 2000 de la Oficina Subregional de San Ramón. Arguyó, los señores Juan Diego Jiménez Fallas, Luis Salas Villalobos y Luis Mauricio Pineda Villegas, obtuvieron el catastro del plano A-656769-2000 de 4 de octubre de 2000 y antes de ello el visado del MINAE no. 917-2000 del 28 de setiembre de 2000; con base en el Oficio OSRSR 194 de 7 de junio de 2000 de la Oficina Subregional de San Ramón.
Todos ellos, insistió, obtuvieron el visado y la inscripción de los planos, sin haber demostrado título de propiedad ni posesión legítima. Explicó, según Oficio 0500008 del 7 de enero de 2005, del Ing. Juan Araque Skinner, Subdirector del Catastro Nacional e Informe adjunto del Sr. Víctor Valverde Arias, los planos referidos se encuentran totalmente dentro de la Reserva Biológica, salvo el plano A-591564-1999 que lo está en forma parcial. Adujo, de conformidad con ese último informe, el oficio del Instituto Geográfico Nacional (en adelante IGN) no. 05068 del 24 de enero de 2005, e informe del jefe del Departamento de Geografía, el plano A-656768-2000 se traslapa con el A-591564-1999, en cerca de 29 hectáreas y este último se ubica en la reserva mencionada en un 53%. Alegó, según el oficio no. 05068 antes citado, los cuatro planos se localizan en un 100% dentro de la reserva de interés, en la hoja cartográfica San Lorenzo del IGN, y administrativamente en el Dirección590, salvo el A-591564-99 que está en parte en el de la Unión de Montes de Oro de Puntarenas.
Recordó, el MINAE y el de Justicia y Gracia, mediante resoluciones R-269-2005 MINAE de 14 horas 30 minutos del 19 de julio y de 10 horas del 29 de agosto de 2005, respectivamente, hicieron la declaratoria de lesividad correspondiente a dichos visados y asientos catastrales.
II.Por tal razón, la Procuraduría General de la República formuló la demanda respectiva contra los señores Nombre8108, Gabriela Badilla González, Juan Diego Jiménez Fallas, Luis Salas Villalobos, Luis Mauricio Pineda Villegas, Edgar Matamoros Arias, William Badilla Navarro Y Seidy María Guido; solicitando se declare lo siguiente: a) El área de 7800 hectáreas, delimitadas cartográficamente en la Hoja o Mapa San Lorenzo 3246 I, coordenadas 471000 y 252000, es patrimonio del Estado, por encontrarse en la Reserva Biológica Alberto Manuel Brenes (San Ramón), imprescriptible, intransmisible, inalienable. b) La nulidad absoluta de los asientos de inscripción catastrales y visados ministeriales (de sus actos preparatorios, así como de sus planos hijos o modificaciones si los tuvieran antes de la anotación de esta acción), a saber:
III.Presenta dos motivos de casación por razones de fondo. Primero. Acusa violación directa de normas, precisamente indebida aplicación e interpretación de los artículos 47 del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional (Decreto Ejecutivo no. 13607 del 24 de abril de 1982); 7 de la Ley de Informaciones Posesorias (Ley no. 139); 221 y 222 del Código Procesal Civil; y, 98 inciso c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Ley no. 3667). Sustenta su cargo también en el dictamen de la Procuraduría General de la República no. C-133-2004 del 4 de mayo de 2004. Recuerda, en el canon 47 del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional, se da una prohibición expresa de inscribir planos catastrados en áreas protegidas si no se cuenta con la debida autorización del Ministerio del Ambiente y Energía, como entidad encargada de administrar el Patrimonio Natural del Estado. Afirma, esa norma no es nueva, pues el numeral 8 del Reglamento para la Inscripción de Planos en la Dirección General de Catastro Nacional, no. 9682-J del 1° de marzo de 1979, replicaba su contenido.
La prohibición de inscribir en el Catastro Nacional levantamientos topográficos de terrenos ubicados en áreas silvestres protegidas, articula, deriva de la inalienabilidad propia del patrimonio natural del Estado establecido en la legislación como bien dedominio público (otrora patrimonio forestal del Estado, artículos 32 y 33 de la Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de 1969, según reforma hecha por las Leyes números 7032 de 2 de mayo de 1986 y 7174 de 28 de junio de 1990 y numerales 13, 14 y 15 de la Ley Forestal No. 7575 de 5 de febrero de 1996). Cita jurisprudencia constitucional respecto de los bienes de dominio públicos y sus características. A su vez, aduce, el poder de policía conferido al Estado para regular las actividades humanas por motivos de interés público, incluye, para lo que aquí interesa, como policía demanial, medidas regulatorias con miras a la conservación de áreas y especies, tales como prohibir ciertas actividades, restringir una actividad específica, sujetar una actividad al otorgamiento previo de un permiso, disponer que los permisos pueden ser emitidos sujetos a ciertas condiciones, o requerir notificación previa de la intención de iniciar ciertas actividades.
Trae a colación dictámenes y opiniones jurídicas de la PGR y apunta, este acto de ejercicio de la tutela administrativa del dominio público se expresa en la práctica, para el caso del supuesto que regula el artículo 47 del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional, por medio de un visado o "visto bueno que, tras su examen o revisión, estampan las autoridades administrativas competentes en un documento, generalmente con sello oficial, para certificar su ajuste o conformidad al ordenamiento, sirviendo de medio de control o comprobación de requisitos y disposiciones legales; bien para aprobar o autorizar el uso con determinados fines, proseguir los trámites ante otras dependencias públicas, autenticar su validez, etc." (Dictamen C-066-2002 del 4 de marzo del 2002 y Pronunciamientos OJ-123-2000 del 10 de noviembre del 2000 y OJ-089-2002 del 11 de junio del 2002). De ese modo asevera, la inscripción del plano ante el Catastro Nacional es consentida por la Administración interviniente, previa comprobación de que la actividad privada se adecua al ordenamiento jurídico, acotada por reglas de legalidad, y valorándola a la luz del interés público que la norma aplicable en cada caso pretende tutelar.
Aclara, el visado que el Ministerio del Ambiente y Energía estampe en los planos sometidos a su conocimiento, no prejuzga en nada sobre la ocupación que se haya ejercido en los terrenos que describen, ni mucho menos implican reconocimiento de derechos de propiedad o posesión sobre ellos por parte de los particulares; sino que constituye simplemente un visto bueno para que se continúe el procedimiento ante Catastro Nacional, por no existir de momento antecedentes o documentos que los tengan de manera cierta como incorporados al Patrimonio Natural del Estado. Dice, antes debe constatarse de la inexistencia de motivos contrarios a la inscripción del plano ante el Catastro Nacional, de acuerdo con el marco de la legalidad; pues en caso de pretenderse, por ejemplo, la inscripción de planos sobrepuestos con terrenos propiedad del Estado, de las municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, inscritos a su nombre o ingresados a su patrimonio por los diferentes medios de adquisición del dominio o bien cuando se tenga constancia de que el área que se pretenda catastrar no ha sido objeto de posesión, la solicitud debe denegarse.
Protesta, si bien es cierto el levantamiento y la inscripción en el Catastro de un plano no comprueban por sí solos la posesión ni la propiedad sobre un terreno (artículos 301 del Código Civil, 30 de la Ley de Catastro Nacional y 42 de su Reglamento), sí son actos que tienden a reducir esas áreas al patrimonio privado (PGR, dictamen C-200-92 del 27 de noviembre de 1992), permitiendo al particular, en otras instancias, beneficiarse con incentivos estatales o eliminar obstáculos para obtener concesiones administrativas, y hasta titular indebidamente terrenos del patrimonio natural del Estado, con los perjuicios que ello conlleva para recuperarlos. Y otros aún más graves e irreparables en la mayoría de los casos, como los que derivan de la eliminación de la cobertura boscosa y el cambio de uso del suelo. Siempre con cita de jurisprudencia de diversa índole, arguye, el principio de inmatriculación de estos bienes de dominio público natural para cuya consolidación basta su declaratoria y afectación al uso público mediante la ley, y la circunstancia de que compete al administrado demostrar la adquisición del título de propiedad que alegue dentro del área protegida afectada al demanio, no eximen a la Administración de efectuar las comprobaciones que sean necesarias a fin de proteger la integridad del patrimonio natural del Estado.
En relación con los actos de comprobación que deban llevarse a cabo, con carácter de actos preparatorios de la autorización, resalta los estudios de tenencia de la tierra y censos oficiales o inventarios de poseedores, propietarios y terrenos inscritos a nombre del Estado o propiedad de éste, de las municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, relacionados como requisitos para la declaración de áreas silvestres protegidas estatales, por los incisos c) y e) del ordinal 36 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995, y en conexión con el artículo 17 de la Ley Forestal, que prevé el establecimiento de un catastro forestal para regular las áreas comprendidas dentro del patrimonio natural del Estado y las sometidas al régimen forestal. De acuerdo con lo expuesto, estima, no es procedente otorgar una autorización consignando leyendas o notas de advertencia en los planos, pues en caso de dudas (que generarían esas leyendas o notas) lo que debe hacerse es una investigación exhaustiva a fin de obtener elementos de juicio suficientes que fundamenten el acto de otorgamiento o denegación de la autorización.
Agrega, lo dicho no impide, sin embargo, que en un afán de colaboración administrativa, el Ministerio del Ambiente y Energía pueda poner en conocimiento de la Oficina de Catastro Nacional, por comunicación aparte, la existencia de eventuales irregularidades, ajenas al acto de autorización, en los levantamientos topográficos que se le sometan a su conocimiento, con el propósito de que aquella Oficina las pondere al momento de decidir sobre su inscripción. Adiciona, de la extensa normativa ya citada, se colige también con facilidad que es el Ministerio del Ambiente y Energía, como administrador y vigilante de las áreas silvestres protegidas, la denominada "entidad correspondiente" a que se refiere el canon 47 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional cuando señala que ''El Catastro Nacional no inscribirá planos de propiedades particulares que se encuentren localizadas en cualquier tipo de reserva o parques nacionales, excepto cuando exista autorización de la entidad correspondiente''.
Norma que, a su modo de ver, es consecuencia lógica de la integridad del patrimonio natural del Estado como bien de dominio público, pero además de las potestades de autotutela y policía demanial inherentes al Ministerio del Ambiente y Energía otorgadas en las diferentes leyes enunciadas. De esa forma, sostiene, corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía tomar las medidas pertinentes para contrarrestar las acciones indebidas sobre las áreas silvestres protegidas, así como preservar los recursos naturales con sus características ecológicas, geomorfológicas y estéticas (artículo 34 de la Ley Orgánica del Ambiente); incluyendo entre aquellas el desalojo de los ocupantes, la destrucción de las edificaciones en los supuestos previstos por la ley y la eventual interposición de las denuncias penales. Resalta resoluciones constitucionales sobre el particular. Expone, la simple tolerancia o tardanza de la Administración en el cumplimiento del deber legal de poner freno a acciones transgresoras de los bienes demaniales no otorga ningún derecho a los particulares al no poder alegar la excepción de prescripción (Sala Constitucional, sentencias no. 6758-93 de 15 horas 45 minutos del 22 de diciembre de 1993 y 6192-95 de las 16 horas 42 minutos del 14 de noviembre de 1995).
Desde esta perspectiva, subraya, si no se ha ejercido, por las razones que sea, la recuperación posesoria de oficio de las áreas del patrimonio natural del Estado ocupadas irregularmente, mal haría la Administración en permitir que sean catastradas a nombre de particulares, con las eventuales consecuencias jurídicas mencionadas atrás. Reconoce, es claro que el interés de personas privadas de catastrar planos a su nombre dentro de áreas protegidas es, en la mayoría de los casos, el de hacerlos valer en procedimientos judiciales o administrativos para que se les tengan como dueños de esos terrenos, y lograr con ello alguna ventaja patrimonial; por lo que el Estado debe instaurar mecanismos, como el del precepto 47 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, para que la Administración, cuando tenga conocimiento de que un terreno indubitablemente estatal pretende ser catastrado irregularmente, pueda frenar esa acción ilegítima, en aplicación de sus potestades de tutela del dominio público.
Alega, los artículos 47 del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional y 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, le encargan al MINAE y al Catastro la competencia de declarar o de constituir derechos de posesión o de propiedad a favor de las personas quienes gestionan la inscripción catastral de planos; o en su caso, les imponían el examen, ponderación y determinación de si los demandados en el presente proceso judicial, contaban o no con la posesión decenal previa a la creación de la Reserva Biológica Alberto Manuel Brenes San Ramón. En todo caso, considera, los requisitos de validez de los planos impugnados sí requieren demostrar el plazo de 10 años de posesión previo a la creación de la zona protegida por decreto ejecutivo no. 4960-A; como bien se explica en las sentencias 33-2011-V y 000808-F-Sl-2012 de la Sección Quinta del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda y de esta Sala respectivamente; así como los cardinales 8, 33, 42, 46, 47 y 80 del Decreto Ejecutivo no. 13607; 8 del Decreto Ejecutivo no. 9682-J; 7 y 11 de la Ley 139; y 13 de la Ley 59.
Además, advierte, el numeral 14 de la Ley 7575 Ley Forestal, refiere a la acción reivindicatoria, la cual se manifiesta (según la sentencia Nº 000853-F-Sl-2011 de esta Sala) a través del proceso anulatorio de actos administrativos (que es lo que ocurre en la demanda 05-000866-0163-CA-1) donde el requerimiento sustantivo es de reivindicación, siendo innecesario e improcedente una acción reivindicatoria para recuperar la posesión de los terrenos al patrimonio del Estado. Precisamente, dice, en el presente proceso se cuestionó la posesión particular de los terrenos por los demandados, siendo intrascendente si ellos no tienen un derecho de propiedad registral sobre tales bienes, ya que lo cierto es que los poseen y el Estado pretende recuperarlos. Insiste, dado que el interés de los demandados de catastrar planos a su nombre dentro de áreas protegidas es, posiblemente, el de hacerlos valer en procedimientos judiciales o administrativos para que se les tenga como dueños, fue que el Estado solicitó revocar y/o anular las sentencias recurridas solicitando se declaren con lugar todas las pretensiones de la demanda.
Puntualiza, la demanda de lesividad pretende la nulidad absoluta de actos administrativos, pero también la recuperación y tutela del demanio, relacionado con los terrenos descritos en los planos A-241056-1995, A-591564-1999, A-656768-2000, A-656769-2000 y sus visados. Manifiesta esa tutela y recuperación del demanio se requiere, dado que los accionados están en posesión de los terrenos descritos, por lo que es necesario su desalojo por ser bienes demaniales. Afirma, sería un contrasentido jurídico el permitir que los co-demandados posean los fundos descritos en los planos indicados y sus visados, cuando se ha sentenciado que esos inmuebles pertenecen al Estado, no hay motivo que impida ordenar ese desalojo. Analiza, sin una orden tendiente a ordenar la desocupación de los terrenos en posesión de los demandados y destrucción de edificaciones, podría ocurrir que los co-accionados accionen jurisdiccionalmente para impedir la ejecución administrativa de la sentencia de lesividad, lo que iría en detrimento de los derechos del Estado y de la firmeza del fallo de lesividad, extendiendo indefinidamente en el tiempo la posesión ilegitima de esos predios.
Recrimina, en la sentencia se deja claro que los co-demandados los poseen, incluso a folios 871, 884 y 886 a 888 de los autos, los apelantes aceptaron estar en posesión de los terrenos que pretende recuperar el Estado, sin que se observe intención alguna de parte de ellos (de ahí sus apelaciones a la sentencia no. 1656-2015) de desocuparlos o desalojarlos voluntariamente o administrativamente. Reitera, no hay motivos que impidan ordenar la desocupación y el desalojo siendo que los planos A-241056-1995, A-591564-1999, A-656768-2000 y A-656769-2000 fueron elaborados a partir de la posesión que aducían los co-demandados. De no ser procedente lo pedido, pide revocar y/o anular parcialmente la sentencia, solicitando mantener la condenatoria -impuesta en la sentencia 1656-2015 de las 10 horas del 21 de setiembre de 2015 del Juzgado Contencioso (contra los demandados no apelantes Gabriela Badilla González; Juan Diego Jiménez Fallas; Luis Salas Villalobos; Luis Mauricio Pineda Villegas; William Badilla Navarro; y Seidy María Guido Navarro) ya que no puedan extenderse los alcances de los fallos recurridos a quienes no apelaron la resolución del A-quo.
Segundo. En último extremo, manifiesta, de no ser procedente todo lo antes pedido, solicita eximir o exonerar al Estado del pago de ambas costas, o en su caso, resolver el litigio sin especial condenatoria en costas, ello por cuanto, dada la naturaleza de las cuestiones debatidas hubo, a su entender, motivo bastante para litigar por el Estado, el cual litigó de buena fe, pues desde el inicio de la lesividad, el actor argumentó razonablemente la demanda, sustentándola en normativa; jurisprudencia; pruebas documentales, testimonial, informes y oficios. Además, aclara, su posición fue acogida en sentencia de primera instancia, también en apoyo a sus argumentos y probanzas; siendo que fue en segunda instancia donde se rechazó la demanda, de ahí que lo debatido fue con motivo bastante para litigar por el Estado, lo cual se hizo de buena fe.
IV.El Tribunal, luego de analizados los artículos 7 de la Ley de Informaciones Posesorias y 47 del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional vigente al momento de los hechos (Decreto Ejecutivo no. 13607 del 24 de abril de 1982), consideró que “…ambas normas establecen requisitos formales -no sustanciales- que deben contener los planos de fincas ubicadas dentro de Áreas Silvestres Protegidas y que se presentan para su trámite tanto al Catastro Nacional como al Juez que conocerá de la Información Posesoria correspondiente. El artículo 47 del Decreto Ejecutivo 13607 exige que el plano que se presente al Catastro para su inscripción debe contener la autorización del órgano estatal competente en la que se debe indique si se encuentra localizada en una reserva nacional o parque nacional. Es decir, es una norma procedimental que es vinculante para el Catastro Nacional en el ejercicio de sus competencias legales atinentes a la inscripción de planos.
Por su parte, el artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias exige que el plano catastrado que se presente en las Diligencias de Información Posesoria debe contener la certificación del órgano competente del MINAE en la que se de fe de si el inmueble se encuentra localizado dentro o fuera de un Área Silvestre Protegida. También en este caso se trata de una norma procedimental vinculante para el Juez en el conocimiento de las Diligencias de Información Posesoria. Como se extrae con facilidad de la literalidad de las dos normas citadas, en ambos supuestos la competencia asignada al MINAE se limita a informar, por medio de un visado, si el inmueble descrito en el plano se encuentra localizado dentro o fuera de un Área Silvestre Protegida, no más que eso, y ello precisamente fue lo que hizo el MINAE en los planos que aquí se discuten. Tómese en cuenta que las normas indicadas no le encargan al MINAE la competencia de declarar o de constituir derechos de posesión o de propiedad a favor de las personas que gestionan la inscripción catastral de planos.
La competencia legal para ello recae en el Juez que por materia y territorio le corresponda conocer y resolver las solicitudes de titulación en los procedimientos de Información Posesoria (artículo 18 de la Ley de Informaciones Posesorias). En consecuencia, mal hizo la Jueza de instancia en entrar a hacer valoraciones respecto de elementos fácticos y jurídicos que nunca fueron tomados en consideración por la Administración toda vez que eran ajenos a su competencia legal y que, por consiguiente, no tenían que formar parte del motivo de los actos administrativos de visado que aquí se cuestionan. Lo mismo cabe decir de los actos de inscripción catastral de cada plano, por cuanto de acuerdo con la norma reglamentaria ya aludida, la competencia del Catastro Nacional se limita a verificar que el plano que se presente para su inscripción contenga el visado del MINAE sobre la localización de la finca en una reserva forestal, y eso fue lo que efectivamente hizo el Catastro, limitándose -conforme su competencia- a comprobar que los planos que aquí se discuten contaran con el sello del MINAE ya mencionado, lo que era suficiente para su debida inscripción.
Este es un típico acto reglado. Ni el MINAE ni el Catastro tenían el deber legal de examinar, ponderar y determinar si los interesados contaban o no con la posesión decenal previa a la creación de la Reserva Biológica que atañe a este proceso, ergo, los actos administrativos de visado a cargo del MINAE y los de inscripción catastral a cargo del Catastro, respecto a los planos que se discuten en este asunto, no resultan disconformes con el ordenamiento jurídico, pues se ajustaron a las reglas normadas establecidas en los artículos 7 de la Ley de Informaciones Posesorias y 47 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional (Decreto Ejecutivo N°13607), en estricto apego al principio de legalidad -o de juridicidad- que condiciona las conductas de la Administración Pública. Consecuentemente, la acción de nulidad de los planos intentada por el Estado debe ser rechazada, acogiéndose la excepción de falta de derecho…”.
V.En primer término, esta Sala debe aclarar que los planos catastrados A-241056-1995, A-591564-1999, A-656768-2000, A-656769-2000 (objeto de este proceso de lesividad) sí se encuentran ubicados dentro de la Reserva Biológica Alberto Manuel Brenes (San Ramón); la cual, desde el 20 de junio de 1975, por medio de Decreto Ejecutivo N° 4960-A, fue declarada zona protegida. Consecuentemente, forman parte del patrimonio natural del Estado de conformidad con los numerales 13 de la Ley Forestal y 32 de la Ley Orgánica del Ambiente. En este sentido, recuérdese, conforme al numeral 13 de la Ley Forestal “El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio…”.
Dentro de las posibilidades que se brindan, el mandato legal es claro al determinar que una propiedad cubierta por bosque y terrenos forestales de las reservas nacionales, forma parte del patrimonio natural del Estado. Aclarado lo anterior, es necesario señalar lo dispuesto por la norma 47 del Decreto Ejecutivo 13607, Reglamento a la Ley del Catastro Nacional vigente al momento de los hechos: “ARTICULO 47.- El Catastro Nacional no inscribirá planos de propiedades particulares que se encuentren localizadas en cualquier tipo de reserva o parques nacionales, excepto cuando exista autorización de la entidad correspondiente. En estos casos se anotará claramente que la finca se encuentra localizada en una reserva o parque nacional e indicará además las limitaciones a las que quedará sujeta por ley- Esta autorización deberá constar en el plano.” Este mandato es replicado por el numeral 80 del actual Reglamento a la Ley del Catastro Nacional no. 34331.
Esa prohibición de inscribir en el Catastro Nacional planos de terrenos ubicados en áreas silvestres protegidas, es consecuencia de la inalienabilidad del patrimonio natural del Estado el cual constituye un bien de dominio público. De igual forma, por motivos de interés público, el Estado es el encargado de actuar como policía demanial, procurando la protección, conservación y custodia de las áreas y especies naturales. En este ejercicio, no existe duda que la legislación nacional, en sus diversas normas ambientales, le ha otorgado al Estado la potestad de prohibir, restringir o limitar ciertas actividades del hombre, o bien sujetarlas al otorgamiento previo de un permiso o autorización como sucede en el precepto 47 comentado. En el caso concreto, al momento de otorgarse cada uno de los visados cuestionados - declarados lesivos por el MINAE-, el Estado era conocedor que sobre los terrenos que aquellos planos describían, estaba constituida la Reserva Biológica Alberto Manuel Brenes.
En otros términos, esos planos fueron levantados sobre bienes inembargables, imprescriptibles, inalienables y que están fuera del comercio de los hombres. Ante tal panorama, más allá de la posesión que alegaren los ocupantes de esos terrenos, la autorización no debió ser concedida, salvo que por alguna razón alegaran y demostraren mejor derecho de posesión anterior a la creación de la reserva según lo dispuesto por el canon 7 de la Ley de Informaciones Posesorias. Ese numeral dice lo siguiente: “ARTÍCULO 7º.- Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de un área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre… Sin excepción alguna, los planos catastrados que se aporten en diligencias de información posesoria, deberán ser certificados por el Ministerio del Ambiente y Energía, por medio del ente encargado, el cual dará fe de si el inmueble que se pretende titular se encuentra dentro o fuera de esas áreas silvestres protegidas.”.
Ese es el contexto legal dentro de la cual se encuentra ubicada esta autorización, por lo que se entiende que si tal visado es solicitado, es porque el interesado dispone de la posesión decenal, ejercida por lo menos con 10 años anteriores a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre. Si se permite que particulares soliciten la inscripción de planos de bienes demaniales, particularmente forestales, en el tanto no demuestren haber poseído el inmueble 10 años antes de la creación del área silvestre protegida, atentaría contra la inalienabilidad de tales terrenos y los sometería al escenario de la voluntad privada con todo lo que ello involucra, como la obtención de beneficios, títulos de propiedad o en el peor de los casos, a daños ambientales de imposible reparación. De ahí que se haya ideado un trámite administrativo previo a la inscripción de planos que se encuentren localizadas en cualquier tipo de reserva o parques nacionales, bajo la denominación “autorización”.
Nótese, la regla general es que: “El Catastro Nacional no inscribirá planos de propiedades particulares que se encuentren localizadas en cualquier tipo de reserva o parques nacionales…”. El visado como autorización (numeral 57 del Decreto Ejecutivo 13607), insiste este Órgano Decisor, necesariamente debe ser analizado en relación con el precepto 7 de la Ley de Informaciones Posesorias recién transcrito. Lo anterior, pues solo si se cumple con esa posesión decenal ecológica, el visado debería ser concedido sin problemas, pero para efectos meramente catastrales. De ahí la importancia que que los co-demandados demostraran en este proceso, que cumplieron con la posesión decenal anterior al 26 de junio de 1975, fecha de creación de la zona protegida en mención por medio del Decreto Ejecutivo no. 4960-A. Sin embargo, ninguno de ellos demostró lo anterior, por lo que era imposible otorgarles la autorización que menciona la norma en estudio.
En otros términos, demostrar esta posesión como requisito para obtener la autorización, procede de la interpretación armónica del ordenamiento jurídico, específicamente de las normas 57 del Decreto Ejecutivo 13607 y 7 de la Ley de Informaciones Posesorias. Ergo, esa autorización que debe dar el “ente” competente, sea el MINAE, no es una simple formalidad como expone el Tribunal, es una verificación de requisitos que como tal, involucra una serie de actuaciones y procedimientos tendientes a dar cumplimiento al fin último de la norma, sea la tutela y protección de los bienes naturales del Estado. Por todo ello, también lleva razón el Estado cuando alega que, si no se ha ejercido aún la recuperación posesoria de las áreas del patrimonio natural del Estado objeto del proceso, mal haría la Administración en permitir que sean catastradas a nombre de particulares. Lo anterior, pues efectivamente tales actuaciones podrían traer consecuencias irreparables al patrimonio natural del Estado.
No se trata de que a través de ese visado se esté otorgando derechos de posesión o de propiedad, eso lo tiene claro esta Cámara, pues el competente para ello, será la persona juzgadora del respectivo proceso de Información Posesoria. Empero, con ese visado, la Administración (custodio y guardián de los bienes demaniales) sí estaría brindando una autorización a particulares, para que se inscriban planos sobre bienes parte de una reserva, lo cual, se insiste, atentaría contra la demanialidad de tales terrenos, máxime si antes no se ha verificado la existencia de requisitos legales de posesión. Así las cosas, es evidente que sin mayores esfuerzos, la Administración otorgó el derecho a particulares, de poder gestionar la inscripción de planos sobre bienes que desde 1975 son parte de una reserva biológica. Si tales autorizaciones no fueron otorgadas con el más estricto cuidado y minuciosidad en protección de tales bienes, lo correcto era promover la lesividad de tales actos o visados, así como la inscripción de cada uno de los planos que le siguieron (planos no. A-241056-1995 inscrito a nombre de Edgar Matamoros Arias; el no. A-591564-1999 inscrito a nombre de William Badilla Navarro; el no. A-656768-2000 inscrito a nombre de Nombre8108 y Gabriela Badilla González; y, el no. A-656769-2000 inscrito a nombre de Juan Diego Jiménez Fallas y Luis Mauricio Pineda Villegas).
Justamente porque las autoridades administrativas, quienes otorgaron las autorizaciones indicadas, no realizaron los estudios y análisis correspondientes, para verificar si los interesados mantenían o no la posesión decenal de esos terrenos (originaria o derivada), y tampoco los interesados la demostraron (hasta antes de la creación de la Reserva mediante Decreto Ejecutivo 4960-A del 26 de junio del año 1975). En similar sentido, ha interpretado esta Sala el tema del visado y el requisito de la posesión decenal (sentencia 000808-F-S1-2012 de las 8 horas 35 minutos del 5 de julio de 2012). No se trata simplemente de estampar en el plano si el terreno se ubica o no en una reserva como interpreta el Tribunal. Por el contrario, se habla aquí de bienes ubicados en áreas silvestres protegidas, no de simples fincas agrícolas o privadas. Por ende, esa autorización debe ser brindada por el MINAE pero con base en el filtro de estudios, informes, audiencias, o cualquier otra actuación que estime conveniente en defensa del demanio.
Por lo demás, los medios probatorios presentados por los co-demandados y mediante los cuales pretendieron sustentar su posesión decenal, no tienen la virtud de acreditar que esta sea anterior a la declaratoria de reserva biológica de los terrenos que reclaman. En este punto concreto, se remite a las partes a lo expuesto por la Jueza de primera instancia, todo lo cual es prohijado por esta Sala. Analizado el expediente, ningún elemento de prueba sometido al contradictorio evidencia la posesión desde junio de 1965. En consecuencia, el recurso del Estado debe ser acogido.
VI.Dicho lo anterior, ha de indicarse que también lleva razón el Estado en su recurso cuando alega debió ordenarse el desalojo de esos terrenos que son ocupados por los co-demandados. En este caso concreto, se aclara, no era necesario demostrar la posesión de los co-accionados para ordenar el desalojo, no solo porque esa posesión fue admitida por ellos en sus contestaciones, sino también porque a lo largo del proceso y en los recursos de apelación presentados, su defensa se ha dirigido a defender esa posesión a fin de titular a su nombre esos terrenos mediante informaciones posesorias. En este tanto, confirmándose la nulidad de los asientos de inscripción de los planos indicados y sus visados ministeriales, por pertenecer los terrenos en ellos descritos al patrimonio natural del Estado y por no demostrarse de parte de los co-demandados la posesión decenal requerida; resulta lógico y consecuente a la pretensión principal, que se ordene el desalojo de los co-demandados y de cualquier tercero que habite o realice actos posesorios en las zonas demarcadas en esos planos (no.
A-241056-1995; A-591564-1999; A-656768-2000 y A-656769-2000). El artículo 14 de la Ley Forestal es claro al señalar que los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, son inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causa derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. Así las cosas, la Administración se encuentra legalmente habilitada en cualquier momento para recuperar bienes de esta índole, máxime si se ha declarado lesivo al ordenamiento jurídico cualquier actuación administrativa que le otorgue a particulares la posibilidad de disponer de esos terrenos (inscripción de planos para iniciar procesos de información posesoria). Se aclara, de conformidad con las pretensiones de la demanda, las cuales han tenido oportunidad de objetar los co-accionados, queda en evidencia que no solo existen pretensiones principales anulatorias, sino que también existen peticiones conexas y lógicas de aquellas, las cuales buscan recuperar la posesión de esos terrenos que han sido ocupados por particulares sin demostrar derecho alguno.
En todo caso, bien pueden plantearse en un proceso de lesividad, acciones reivindicatorias, si aquellas son accesorias o conexas a los actos que se pretenden anular, tal y como sucede en este asunto. Finalmente, para que procedieran el resto de pretensiones, sí era necesario que el representante estatal aportara probanzas, especialmente para acreditar los daños y perjuicios pedidos, la construcción de obras reclamadas y sobre el supuesto daño ambiental provocado o afectación de las condiciones preexistentes antes de la posesión. Ningún elemento de prueba existe sobre el particular. En consecuencia, también ha de acogerse el recurso del Estado, pero en cuanto al desalojo solicitado.
VII.Por último, referente a la exoneración de costas dispuesta por la juzgadora de primera instancia, no se encuentra razones para variar lo resuelto en su oportunidad. Como se puede concluir del análisis realizado en esta sede, el fallo acogió solamente parte de las peticiones fundamentales de la demanda (norma 222 del Código Procesal Civil), lo que sin lugar a dudas confirma la existencia de un motivo válido que justifica la decisión que se cuestiona.
VIII.Por las razones expuestas al conocer cada uno de los extremos objeto de impugnación y acogerse el recurso, se impone revocar la sentencia del Tribunal. En lo que atañe a la resolución de primera instancia, se revoca únicamente en cuanto denegó la pretensión IV de la demanda, donde se solicitaba el desalojo de los demandados y de cualquier tercero que utilice y disfrute el área cubierta por los planos anulados. En su lugar, resolviendo por el fondo, se ordena el desalojo de los co-accionados o de cualquier tercero (que en nombre de aquellos ejerza actos posesorios) del área del dominio público comprendida dentro de los planos A-241056-1995; A-591564-1999; A-656768-2000 y A-656769-2000. Lo anterior en el plazo de 15 días hábiles, a partir de la firmeza de esta sentencia. Se comisiona a la Fuerza Pública para que, en caso de desobediencia de lo aquí ordenado, proceda al desalojo y ponga en posesión al Estado de los terrenos indicados.
Los costos del desalojo, en caso de ser por la vía de apremio, serán cubiertos por los accionados según corresponda. De igual forma, procederá ordenarle a los co-demandados y cualquier tercero ocupante de esa zona, abstenerse de construir cercas, carriles o en cualquier otra forma, levantar edificaciones, instalaciones y realizar cualquier tipo de desarrollo, actividad u ocupación en el sector. Se aclara en torno al plano no. A-591564-1999 que la orden indicada lo es respecto a la porción que se sobrepone a la Reserva Biológica (53%) según lo dispuesto en los oficios del Registro Nacional de fecha 7 de enero de 2005 (folios 4 al 6) y en el estudio de fecha 21 de enero de 2005, elaborado por el Departamento de Geografía del Instituto Geográfico Nacional (folios 2 a 7 del principal). En todo lo demás, se confirma el fallo del Juzgado.
POR TANTO
Se acoge el recurso de casación en lo que se dirá. Fallando por el fondo, se revoca la sentencia del Tribunal y se confirma la del Juzgado, excepto en cuanto rechazó la pretensión de desalojo. Respecto de esta petición, se ordena el desalojo de los co-accionados o de cualquier otro tercero, del área del dominio público comprendida dentro de los planos A-241056-1995; A-591564-1999; A-656768-2000 y A-656769-2000. Lo anterior en el plazo de 15 días hábiles a partir de la firmeza de esta sentencia. Se comisiona a la Fuerza Pública para que, en caso de desobediencia de lo aquí ordenado, proceda al desalojo y ponga en posesión al Estado de los terrenos indicados, imponiendo los costos del desalojo a cargo de los co-demandados según corresponda. Se les ordena a los co-demandados y a cualquier tercero ocupante de esa zona, abstenerse de construir cercas, carriles, levantar edificaciones, instalaciones y realizar cualquier tipo de desarrollo, actividad u ocupación en el sector. En relación con el plano no. A-591564-1999, la orden indicada lo es respecto a la porción que se sobrepone a la Reserva Biológica. En todo lo demás, se confirma el fallo del Juzgado.
Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Carmenmaría Escoto Fernández William Molinari Vílchez Yazmín Aragón Cambronero Nombre3204
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