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Res. 00079-2015 Tribunal Contencioso Administrativo Sección IV · Tribunal Contencioso Administrativo Sección IV · 07/08/2015
OutcomeResultado
The Court dismissed the complaint, partially granted ICE’s counterclaim, and declared the claimant’s possession of the public property unlawful, while denying ICE’s requested damages for lack of proof.El Tribunal rechazó la demanda, acogió parcialmente la reconvención del ICE y declaró ilegítima la posesión del actor sobre el inmueble público, sin conceder al ICE los daños reclamados por falta de prueba.
SummaryResumen
The Court dismissed in full a farmer’s action claiming agricultural and forestry possession of land administered by the Costa Rican Electricity Institute (ICE), as well as cancellation of a cadastral plan and compensation for property damage, lost profits, and emotional harm arising from evictions and destruction. It held that the land belongs to the public domain, cannot be acquired through possession or traded privately, and that the cadastral plan invoked by the claimant was merely a procedural instrument incapable of creating possessory rights by itself. The Court partially granted ICE’s counterclaim and declared the claimant’s possession unlawful, but denied the institution’s requested damages because it failed to prove the nature, extent, or value of the alleged environmental or property harm. It also urged ICE to inspect and adequately mark the Ramsar area. Finally, it stressed that evictions must be conducted proportionately, protecting animals and, where possible, allowing farmers to remove their crops while avoiding abusive force.El Tribunal rechazó íntegramente la demanda de un agricultor que alegaba posesión agraria y forestal sobre un inmueble administrado por el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y reclamaba la anulación de un plano, daños materiales, lucro cesante y daño moral por desalojos y destrucciones. Consideró que el terreno pertenece al dominio público, no puede adquirirse por posesión ni ser objeto de comercio privado, y que el plano catastrado invocado por el actor era un acto de trámite incapaz de producir por sí mismo derechos posesorios. Acogió parcialmente la reconvención del ICE y declaró ilegítima la posesión del actor, pero rechazó las indemnizaciones reclamadas por la institución porque no demostró la naturaleza, extensión ni valor de los daños ambientales o patrimoniales. Además, instó al ICE a vigilar y demarcar adecuadamente la zona Ramsar. Aclaró que todo desalojo debe ejecutarse proporcionalmente, procurando proteger animales y cosechas y evitando el uso abusivo de la fuerza.
Key excerptExtracto clave
Having the better right never authorizes the abuse of force, which must be used proportionately and only to the extent strictly necessary. The new facts presented by the parties at the supplemental hearing are accepted. The evidence offered at the oral and public trial for the purpose of reaching a better decision is admitted. As to the complaint, the defense of lack of standing to be sued is upheld regarding Messrs. Nombre112711 (known as Nombre112711), Nombre112712, Nombre112713 (known as Nombre107395), and Nombre112714. The defense of lack of standing to sue is denied. The defense of lack of legal entitlement is upheld in favor of the Costa Rican Electricity Institute (ICE), and consequently the complaint is dismissed in all respects. Regarding the counterclaim, the defenses of prescription and expiration are denied. Lack of legal entitlement is partially declared, and consequently the counterclaim is partially granted, with everything not expressly awarded deemed denied. The possession exercised by Mr. Nombre112710 over the property belonging to the Costa Rican Electricity Institute is declared unlawful. The public enterprise shall take note of the recommendations set out in the final portion of the reasoning section of this judgment. Costs are imposed on Mr. Nombre112710.El hecho de tener mejor derecho nunca faculta el abuso de la fuerza, la que debe ser empleada en justa medida y solo en los extremos estrictamente necesaria. Se aceptan los hechos nuevos expuestos por las partes en la audiencia complementaria. Se admite la prueba para mejor resolver ofrecida en el juicio oral y público. De la demanda , se acoge la defensa de falta de legitimación pasiva frente a los señores Nombre112711 (conocido como Nombre112711 ), Nombre112712 , Nombre112713 , (conocido como Nombre107395), y Nombre112714 . Se rechaza la defensa de falta de legitimación activa. Se acoge la defensa de falta de derecho frente al Instituto Costarricense de Electricidad, (ICE) en consecuencia se declara sin lugar la demanda en todos sus extremos. En cuanto a la reconvención, se rechazan las defensas de prescripción y caducidad. Se declara parcialmente la falta de derecho, y en consecuencia se declara parcialmente con lugar la contrademanda, entendiéndose rechazada en todo aquello no otorgado de manera expresa. Se declara ilegitima la posesión realizada por el señor Nombre112710 sobre el bien propiedad del Instituto Costarricense de Electricidad. Tome nota la empresa pública de las recomendaciones dadas en la última parte del área considerativa de esta resolución. Corren las costas a cargo del señor Nombre112710 .
Pull quotesCitas destacadas
"No puede desaprovechar este órgano colegiado para indicarle al señor Nombre112710 que el terreno que ha estado invadiendo, no puede ser objeto de comercio entre los hombres, es por su misma esencia un espacio del territorio que pertenece a La Nación como colectividad entendida, por lo que ningún efecto jurídico puede derivar del mencionado plano."
"This panel must emphasize to Mr. Nombre112710 that the land he has been occupying cannot be the object of private commerce; by its very nature it is part of the territory belonging to the Nation as a collective, and therefore no legal effect can arise from the referenced plan."
Considerando XII
"No puede desaprovechar este órgano colegiado para indicarle al señor Nombre112710 que el terreno que ha estado invadiendo, no puede ser objeto de comercio entre los hombres, es por su misma esencia un espacio del territorio que pertenece a La Nación como colectividad entendida, por lo que ningún efecto jurídico puede derivar del mencionado plano."
Considerando XII
"Si bien como se ha sostenido, cada acto de posesión realizado por el señor Nombre112710 dentro de un área destinada a la recuperación natural lleva implícito un deterioro al desarrollo natural, no se aportan bases para conocer el alcance, y valor de esa afectación, requisitos necesarios para declarar la responsabilidad peticionada."
"Although, as stated, every act of possession carried out by Mr. Nombre112710 within an area designated for natural recovery inherently impairs its natural development, no basis was provided for determining the extent and value of that impact, which are necessary requirements for declaring the requested liability."
Considerando XII
"Si bien como se ha sostenido, cada acto de posesión realizado por el señor Nombre112710 dentro de un área destinada a la recuperación natural lleva implícito un deterioro al desarrollo natural, no se aportan bases para conocer el alcance, y valor de esa afectación, requisitos necesarios para declarar la responsabilidad peticionada."
Considerando XII
"De esa manera instamos al ente público a que proceda a verificar minuciosamente los terrenos que siendo de su propiedad están en condiciones semejantes a que entable las acciones legales que corresponden a la menor brevedad posible."
"Accordingly, we urge the public entity to conduct a thorough inspection of its lands that are in similar conditions and to bring the appropriate legal actions as promptly as possible."
Consideraciones finales
"De esa manera instamos al ente público a que proceda a verificar minuciosamente los terrenos que siendo de su propiedad están en condiciones semejantes a que entable las acciones legales que corresponden a la menor brevedad posible."
Consideraciones finales
"Eso lleva aparejado que cualquier desalojo (sea judicial o administrativo) debe realizarse procurando generar la menor cantidad de años, procurando no dañar animales ajenos y en caso que exista posibilidad, permitiendo que el agricultor retire su cosecha, como fruto de su esfuerzo."
"This entails that any eviction, whether judicial or administrative, must be carried out while seeking to cause the least possible harm, avoiding injury to another person’s animals and, where possible, allowing the farmer to remove the crop produced through his labor."
Consideraciones finales
"Eso lleva aparejado que cualquier desalojo (sea judicial o administrativo) debe realizarse procurando generar la menor cantidad de años, procurando no dañar animales ajenos y en caso que exista posibilidad, permitiendo que el agricultor retire su cosecha, como fruto de su esfuerzo."
Consideraciones finales
Full documentDocumento completo
Voto N° 079-2015 ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, FOURTH SECTION, San José, at sixteen hundred hours on siete de agosto de dos mil quince.- Ordinary proceeding (proceso de conocimiento) brought by Mr. Nombre112710, of legal age, single and in a common-law relationship, farmer, identity card number CED59532 - - and resident of Dirección13665, against Mr. Nombre112711 (known as Nombre112711), of legal age, married, public official, resident of Dirección13666, , , identity card number CED89256 - -; Nombre112712, of legal age, married, public official, resident of Dirección13667, , identity card number CED89257 - -; Nombre112713 (known as Nombre107395), of legal age, married, public official, resident of Dirección13668, San Ramón, province of Alajuela, identity card number CED89258 - -; Nombre112714, of legal age, married, public official, resident of Dirección13667, , identity card number CED89259 - -; and the Instituto Costarricense de Electricidad (hereinafter ICE), legal-entity identification number CED89260 - cero cero cero - cero cuarenta y dos mil ciento treinta y nueve, represented by Mr. Nombre1908, of legal age, married, attorney, resident of Heredia, identity card number CED59905 - -. Attorney Alfonso Jiménez Meza serves as counsel for the plaintiff. Case file 09-002172-1027-CA.
BACKGROUND:
Drafted by Judge Madrigal Jiménez; and,
WHEREAS:
At the supplementary hearing, both parties argued a series of events that occurred after the complaint was filed and that, without any significant doubt, constitute new facts (hechos nuevos). The hearing required by law was granted in due course, but the parties stated that they could address those matters at the same hearing without needing to submit rebuttal evidence (contraprueba) or requiring any time to prepare. Within that framework, the Chamber elects to assess those circumstances in this same decision, as requested by the parties. It bears noting that the interested parties would be ill-served by creating unnecessary delays, particularly since the case file has been pending for many years. It should also be added that the matters invoked as new facts are merely issues connected with the dispute over the real property underlying this litigation; it is therefore appropriate to resolve the parties’ disagreement conclusively.
During the oral and public trial, the parties offered certain evidence to better resolve the case (prueba para mejor resolver), which was appended to the end of the court file. With respect to such evidence, it must be recalled that, when documentary evidence is introduced into the proceeding after the applicable deadline, the provisions of article cincuenta of the Código Procesal Contencioso Administrativo are indeed mandatory. It is also relevant to bear in mind the provisions of article trescientos treinta y uno of the Código Procesal Civil, which applies directly to this case by virtue of its own scope, insofar as its text expressly provides that it is a rule applicable to all types of proceedings, without prejudice also to the provisions of article doscientos veinte of the Código Procesal Contencioso Administrativo. Moreover, the application of both provisions, as appropriate, is in any event mandatory because the legal system so requires, even through gap-filling (integración), which refers matters not regulated by the Código Procesal Contencioso Administrativo to general procedural law, whose common foundation is the Código Procesal Civil, although criminal procedure clearly contains similar rules.
It must be clarified that article cincuenta, mentioned above, would apply only when untimely documentary evidence is involved. Since that Code contains no other provision governing the treatment to be given to evidence for further adjudication (prueba para mejor proveer), article trescientos treinta y uno of the Código Procesal Civil applies, as that provision itself refers to the doctrine of evidence for further adjudication. The case law has consistently held accordingly with respect to the discretionary admission of evidence to better resolve the case, and it could not be otherwise. It must be borne in mind that the course of the proceedings (iter procesal) guarantees stages for offering and admitting evidence, with the possibility of pursuing remedies against adverse decisions. The authority to order evidence to better resolve the case rests with the judge once the stages during which the parties may offer their evidence have closed by preclusion (preclusión), yet doubts remain for the adjudicator.
Under this understanding, no lack of due process (indefensión) may be alleged because, in the worst case, what would exist is the party’s own lack of diligence (incuria) (see Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia in its votes 547-F-2002 de las dieciséis horas del doce de julio de dos mil dos, la No. 59 de las 15:20 horas del 31 de mayo de 1996, 23 de las 14:20 horas del 4 de marzo de 1992, 34 de las 10:45 horas del 28 de mayo de 1993 y 83 de las 14:40 horas del 22 de diciembre de 1993). Furthermore, in light of the scope of article trescientos diecisiete of the Código Procesal Civil, a limitation imposed upon an adjudicator seeking to introduce evidence for further adjudication into the proceeding is that this mechanism may not be used to disregard the duty to preserve procedural balance (equilibrio procesal) between the parties. Accordingly, the adjudicator is prohibited from automatically granting every request arising from or attributable to the applicant’s lack of diligence, fraud, or bad faith; the sole exception is that the current Código Procesal Contencioso Administrativo requires the judge to seek the truth—not with the inquisitorial intensity found in criminal procedure, but rather with respect to what may be derived from the arguments and evidence validly admitted into the proceeding.
Of course, in seeking the truth, the judge may not violate other principles of equal rank or hierarchy that must remain in balance by ordering evidence for further adjudication when doing so would inevitably replace the ordinary defense mechanisms available to those bound by the procedural legal relationship (relación jurídico procesal) and required to prove their claims or defenses by virtue of their position within that procedural relationship (article 317 of the Código Procesal Civil). Thus, the judge may not take the place of a party, either with respect to its theory of the case or the evidentiary approach it adopted, because the opposing party would then be litigating not only against its adversary but also against a judge assisting one of the interested parties. Except in exceedingly rare circumstances that must be duly reasoned and/or grounded in higher interests—particularly in matters involving public interests that are qualified or heightened by their importance—the contrary approach would raise questions as to whether the judge’s conduct complies with the duties of impartiality and preservation of procedural balance.
It would also amount to inadmissible advocacy on behalf of a party that failed to discharge its burden of proof properly and/or timely due to negligence, carelessness, or an intention to obtain an improper procedural advantage through the abusive and/or antisocial exercise of its right (see articles 21 and 22 of the Código Civil). In this case, the evidence offered consists of certifications, documents from a criminal case file, photographs, copies of a court file concerning a possessory injunction (interdicto de amparo de posesión) litigated at some point between the same parties, and certain attached documents. After assessing this supporting evidence (atestados), the Court elects to admit it as evidence to better resolve the case because it concerns events that the parties state occurred after the complaint was filed and provides greater clarity as to what occurred, without in any way causing a lack of due process.
The plaintiff asserts that he owns, as an agricultural and forestry possessor (poseedor agrario y forestal) (according to the amendment of arguments made at the oral and public trial), the property registered in the Guanacaste district, located in Cairo, Tronadora District, Tilarán Canton, Guanacaste Province. The property described is shown on survey plan G-0491856-1998. He adds that he has exercised possession for twenty-five years publicly, peacefully, continuously, in good faith, and as owner. He asserts that he built a house with timber framing and corrugated metal roofing, and that inside the structure there were six rolls of heavy-duty hose, fifty cement blocks, and two cement washbasins. He also erected four strands of barbed wire. Part of the property was used for crops; he had built a cement pen for animals and a dairy shed where he kept twenty-four animals, as well as chickens and an Australian shepherd dog.
On cinco de diciembre de dos mil siete, at four thirty in the morning, two vehicles bearing ICE markings entered, driven by the individual defendants, who proceeded to destroy the structures and remove the demolished materials. He rebuilt another small house, which the defendants again destroyed. For that reason, he has had to seek assistance from the police to defend his property and to file several complaints and actions before the Court. He states that he built a third house and that the defendants once again destroyed it, burned what he had rebuilt, and took the corrugated metal roofing and other items. They burned and completely damaged the fiber-cement board. In other words, in less than one year they destroyed three small houses belonging to me. They also took a “huscarnán” chainsaw, an inflatable life raft, a spraying pump, a Marlen-brand .22-caliber magazine-fed carbine, and tools used on the property, such as shovels, a hammer, a pickaxe, a tent, dairy utensils, milk cans (metal containers holding 42 kilograms of milk), saddles, a gas stove, beds, mattresses, blankets, dining-room furniture, living-room furniture, rolls of hose (3/4 and 1/2), and they proceeded to remove all the other materials, as well as the animals from the property.
They destroyed a large area of fruit trees, gardens, and fences throughout the property, and took away the remaining materials that were still usable. By destroying the fences, they caused me serious losses because they also removed the cattle from the property; the cattle were never recovered, and some were found dead on the public roadway. It was stated that these activities had been carried out by order of the Instituto Costarricense de Electricidad, because it considered that the property belonged to the public entity. After consulting a professional, he was informed that the plaintiff’s plan dates from mil novecientos noventa y ocho, whereas the public entity’s plan dates from dos mil siete, with the aggravating circumstance that the plans overlap. Even so, he considers that they had no right to act in that manner. The defendants state that the property which the plaintiff claims as his own is a registry fiction, because it forms part of the property identified by real-property folio (folio real) G-14297-000.
The property was acquired in mil novecientos setenta y cinco by the Instituto Costarricense de Electricidad. They therefore characterize the title as false. They assert that the plaintiff could not have been in possession for twenty-five years because he is only forty-two years old. They maintain that the crops, animals, and other matters mentioned never existed, and that the plaintiff acted clandestinely when entering the property in an attempt to create possession that did not exist. They state that on several occasions they sent teams to remove the unlawful improvements. They deny having destroyed houses, asserting that they destroyed only makeshift shelters. They argue that their actions constituted measures to defend the property and exclude trespassers, as any other owner would do. They state that whenever livestock (semovientes) entered the property, it was referred to the Servicios Nacional de Salud Animal for handling.
Lastly, they add that the dates on which the plans were prepared make no difference; what matters is when the registrations were made, and in this case the public entity’s registration was the first. The individual defendants state that everything they did was done by order of the public entity, which the latter acknowledges. In the counterclaim (reconvención), ICE states that it owns the property identified by Real Property Folio number fourteen thousand two hundred ninety-seven - zero zero zero, with cadastral plan Placa20477, measuring one hundred fifty-one hectares, three thousand eight hundred forty-four square meters and eighty square decimeters. The property is part of the Arenal hydroelectric plant and is included in the international convention as a RAMSAR site. In mayo de mil novecientos noventa y ocho, the counterclaim defendant (reconvenido), taking advantage of the property’s remote location, hired a surveyor to prepare plan G-0491856-1998, covering an area of six hundred sixty thousand forty-three square meters and fifty-seven square decimeters, which depicts part of the counterclaimant’s property.
It considers those acts unlawful and contrary to law, and bases its action on them. The counterclaim defendant states that ICE’s property was not registered until dos mil tres and had no associated plan until dos mil siete, which is when the overlap arose. He adds that, even under the worst-case assumption, the ten-year limitation period has elapsed.
The following relevant facts are deemed important for rendering this judgment:
The following are deemed undisputed facts of this nature: 1) The area and location of any land that the plaintiff may have possessed that is not included within ICE’s lands or the Ramsar territory (there is no supporting evidence to identify it). 2) That the defendants’ conduct resulted in the thefts alleged by the plaintiff (no evidence was offered to that effect). 3) That the defendants’ conduct resulted in the loss of animals belonging to the plaintiff, as described in his complaint (no evidentiary effort to that effect can be identified). 4) That the defendants’ conduct caused damage to the plaintiff’s crops (no evidence was submitted to that effect). 5) That there is any damage for which the plaintiff may be compensated (no evidence to that effect can be identified). 6) The nature, extent, and value of the damage caused within the territory registered in favor of the Instituto Costarricense de Turismo (no supporting evidence on that matter can be identified).
On prior occasions, this Section, in its various compositions, has had the opportunity to discuss the principles of environmental law, a subject that should be summarized and condensed in order to consider the specific case. Environmental Law, as an autonomous body of law, has its own principles, which guide environmental activity. Most of these principles are embodied, in one way or another, in statutory texts or at least recognized by case law. It should also be recalled that Article fifty of the Constitution enshrines the right to a healthy and ecologically balanced environment, and that a series of principles analyzed in this section derive from that same provision. Specialized legal scholarship has identified, at a minimum, the following guiding principles in this field: Equality; State Protection of Environmental Law; Sustainability; the Principle of Rational Use of Resources, so that the necessary balance may exist between the country’s development and the right to the environment; Environmental Quality; the Principle of Solidarity; the Precautionary Principle; the Preventive Principle; Publicity; Restorability; “the polluter pays”; completion of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) before work begins; only an exceptionally declared State of Necessity may excuse compliance with environmental rules; a lack of financial resources among public institutions is not an excuse justifying failure to protect Environmental Law; coordination to ensure environmental protection; infringement of this Environmental Law occurs through both action and omission; the inapplicability of positive administrative silence (silencio positivo) in matters involving the use of natural resources; and public participation in environmental matters.
This list cannot be understood as exhaustive, since, as a developing body of law, new lines for applying and interpreting that legal framework may be added. The equality of all persons before the law, without discrimination of any kind, is a fundamental right recognized in our legal system by Article thirty-three of the Political Constitution and also established in Article twenty-four of the American Convention on Human Rights. The right to the environment and its protection are likewise safeguarded by this principle of equality, which must be applied in this field. Thus, all human beings have an equal right to enjoy an adequate environment and to access justice without discrimination of any kind in order to enforce their rights when the right to a healthy environment has been violated, whether directly or indirectly. Article fifty of the Constitution declares that every person has the right to a healthy and balanced environment.
Article two, subsection a), of the Organic Law of the Environment embodies this principle by declaring that the environment is the common heritage of all inhabitants of La Nación and that citizens are therefore entitled to equal treatment both institutionally, by the Executive Branch, and judicially. The principle of State Protection of Environmental Law is also derived from Article fifty of the Constitution, which imposes on the State the obligation to exercise a protective and governing role in environmental matters. In this regard, the Constitutional Chamber has stated that the State must “ensure and protect the right against any risk or need; to defend means to bar, prohibit, and prevent any activity that threatens the right; and to preserve is an action intended to shield the right in advance from potential dangers so that it may endure for future generations. The State must assume the dual conduct of acting and refraining from acting; on the one hand, it must refrain from itself infringing the right to a healthy and ecologically balanced environment, and on the other, it must undertake the task of enacting the measures necessary to meet constitutional requirements.” (voto 9193 of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice).
The Constitutional Chamber thus sets forth all the actions encompassed by the protection that the State must exercise for the purpose of safeguarding the environment, including both acting and refraining from acting, since, on the one hand, it must abstain from committing any act against the right to a healthy and ecologically balanced environment and, on the other, it must adopt an active approach by issuing the measures and regulations it deems appropriate to safeguard this right. The governing authority in the field under consideration is the Ministry of Environment and Energy (it bears recalling that this ministry has changed its name), pursuant to Article two of that Ministry’s Organic Law. Accordingly, although the State, as the entity called upon to exercise protection in environmental matters, acts through a Ministry vested with governing authority, the participation of a number of State entities and bodies is also necessary for this environmental-protection function to be real and effective; in coordination with MINAE (or MINAET, depending on the historical period), these entities and bodies are called upon to interact, as is the case with municipalities.
Sustainability in the use of natural resources is one of the universally accepted principles that also has a legal dimension. According to a United Nations report, sustainable development is development capable of meeting the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs (Loperena Rota, Nombre110724, los Principios del Derecho Ambiental, 1998, p. 62). For its part, Article two, subsections a) and b), of the Organic Law of the Environment establishes the obligation of the State and private parties to participate in the conservation and sustainable use of the environment, as well as everyone’s right to enjoy a healthy and ecologically sustainable environment in which to develop. It has likewise been noted that environmental deterioration constrains the possibilities for human development; consequently, use of the term “sustainable development,” which encompasses both rights, has become common.
In this regard, the Constitutional Chamber has defined “sustainable development” as “one of those general policies issued by the State to broaden the possibilities for everyone to fulfill their aspirations for a better life, by increasing productive capacity or by expanding the possibilities of achieving equitable progress between equitable growth.. a (or) ... demographic [growth], or between the latter and natural systems. Sustainable development is the process of transformation in the use of resources, the direction of investments, the channeling of technological development, institutional changes, and everything that helps meet present and future human needs.” (voto 1763-94). The principle of rational use of resources, intended to ensure the necessary balance between the country’s development and the right to the environment, is closely related to the preceding principle and could even be regarded as part of it.
This principle—the rational use of resources—has its constitutional basis in Article sixty-nine of the Constitution. This principle does, however, include an ideological component, which in some respects creates problems in its application, as it also encompasses indeterminate legal concepts (conceptos jurídicos indeterminados), such as rational use and the necessary balance between development and the environment. These concepts often create uncertainty when they are applied. The Public Administration is responsible for determining this point of equilibrium and, ultimately, the judicial bodies will do so. Regarding the principle under consideration, the Constitutional Chamber has stated that: “...environmental protection must be directed toward the proper and intelligent use of its elements and their natural, sociocultural, technological, and political relationships (sustainable development), thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled.
Therefore, the primary objective of the use and protection of the environment is that, through production and the use of technology, not only economic gains (freedom of enterprise) are obtained, but above all favorable development and evolution of the environment and natural resources together with human beings—that is, without causing damage or harm...” (voto 6322-2003). For this reason, environmental protection must be directed toward the proper use of its elements, since conservation of the environment is necessary, but the use of its resources to undertake development processes benefiting society as a whole is also indispensable. Society, in turn, demands environmental protection on the one hand and the country’s development on the other; in a country such as ours, that development is based in many cases on its natural wealth. The Constitutional Chamber has therefore stated that “it is necessary to opt for sustainable development, which meets the needs of the present without compromising our ability to meet those of the future.
It is consequently a policy centered on long-term planning through State policies, which must satisfy all requirements imposed by existing rules and which, logically, must be viewed restrictively in this field, because if natural resources are destroyed or damaged by a hasty decision, or when the required conditions are not met, economic, social, and political development will be affected and decline, logically resulting in a loss of citizens’ quality of life and, consequently, the loss of invaluable wealth that Nature has generously bestowed upon us. This development means recognizing that we wish to have continuous access to the resources that make life possible and that, if we expand the benefits of the industrial process, we must be aware of the implications and limitations entailed by this course.” (voto 4423-93). The Principle of Environmental Quality constitutes a fundamental parameter of quality of life, because it is connected to the life that each individual may lead and, in turn, to the use made of the environment for one’s own development.
The Constitutional Court has therefore held that the right to a healthy and ecologically balanced environment entails the corresponding duty to protect and preserve the environment through the rational exercise and beneficial enjoyment of the right itself. (Voto 6233-2993). In this regard, whenever an activity is shown to be harmful to health, the principle under consideration has been violated. Likewise, when an economic activity entails the loss of an important natural resource, that activity must be prohibited because otherwise environmental deterioration, and with it the deterioration of people’s quality of life, would be encouraged. The basis for this principle may similarly be found in the aforementioned Article fifty of the Constitution, and it is also embodied in international instruments guaranteeing environmental protection, such as the Stockholm Declaration. With respect to the principle of solidarity, because the right to the environment is a third-generation right, it has developed under the value of solidarity, just as liberty and equality were, respectively, the principles and values that guided first- and second-generation rights.
It has been established as an “authentic formalized legal principle, giving rise to enforceable obligations within social relations” (Real Ferrer, The Principle of Solidarity in the Rio Declaration, 1994, p. 78). The principle of solidarity entails and gives rise to collective responsibility for its realization, a responsibility that is shared but differentiated. The 1992 United Nations Conference on Environment and Development established that “States shall cooperate in a spirit of global solidarity to conserve, protect, and restore the health and integrity of the Earth’s ecosystem. In view of the different contributions to global environmental degradation, States have common but differentiated responsibilities. Developed countries acknowledge the responsibility they bear in the international pursuit of sustainable development, in view of the pressures their societies place on the global environment and of the technologies and financial resources available to them” (Principle 7 of the 1992 United Nations Conference on Environment and Development).
With the emergence of the principle of solidarity, there is a discernible humanization and concern not only for the present enjoyment of the right, but also for its preservation to ensure its enjoyment by future generations. The right of future generations, in turn, entails a series of interrelated intergenerational rights and duties, which are themselves divided into 3 basic principles: a- Principle of conservation of options: this is reflected in the right of each generation to receive the diversity of natural resources and the corresponding duty to preserve them, which entails their rational and efficient use. b- Principle of conservation of quality: this entails the right of all generations to receive the planet in optimal conditions of quality, as well as a corresponding duty to preserve those conditions and pass them on to future generations so that they do not receive it in worse condition. c- Principle of conservation of access: the right of equitable access to the legacy of past generations and the duty to secure such access for all their members (Franco del Pozco, Nombre64645, The Human Right to an Adequate Environment, in Human Rights Notebooks, Bilbao, 2000, p. 21).
The precautionary principle (principio precautorio), for its part, is one of the principles most extensively developed in both legal scholarship and case law, and it has been regarded as an essential component of environmental law. Public Administrations have an obligation to act to protect everyone’s right to the environment, and this is how principles of administrative action specific to environmental protection, which distinguish this field, have been delineated. It is important to point out that the precautionary principle constitutes a standard for the legality of administrative conduct, and on this particular point, Dr. Aldo Milano states that “a large proportion of hazardous activities are subject to a system of administrative police powers, which is manifested in the granting or denial of authorizations of that same nature. This gives rise to disputes relating to such decisions, either because it is considered that the granting of authorization in a particular case violates the Precautionary Principle, or because, when authorization is denied or made subject to conditions on the basis of that principle, the affected party considers the decision unlawful.” Thus, referring to a specific case from French case law, he states that the decision challenged in administrative litigation (contencioso administrativo) constitutes the final step in the lengthy procedure for assessing the safety of the activity concerned, and that legal scholarship finds in the precautionary principle a source of law that requires the Administration to act in a particular manner, such that—if that manner of acting, or procedure, is not observed—the final act adopted will be deemed null and void (see Milano, Aldo.
“The Precautionary Principle,” 2005, p. 55 to 58). The precautionary principle, also known as the Principle of Prudent Avoidance, gained strength with the 1992 Rio Declaration (Earth Summit), although the concept had already been developing in other international instruments, such as the Stockholm Declaration and the World Charter for Nature. Article fifteen of the Rio Declaration contains this principle, stating that “In order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” At the national level, article eleven of the Biodiversity Law enshrines the precautionary principle in virtually the same terms as the Rio Declaration. The precautionary principle has raised several questions, the most notable of which include: the issue of reversing the burden of proof (carga de la prueba) in environmental matters; the balance that must exist between enforcement and preventive measures; and the incentives that should be provided to industries and other businesses through policies encouraging environmental protection.
With regard to the reversal or shifting of the burden of proof, it means that the defendant is required to provide evidence rebutting the substance of the claim, without losing sight of the fact that Environmental Law is more concerned with preventing harm than with remedying it. This is expressly regulated in article one hundred nine of the Biodiversity Law, which provides: “The burden of proving the absence of unauthorized pollution, degradation, or adverse effects shall rest with the person requesting approval, permission, or access to biodiversity, or with the person accused of having caused environmental damage,” a provision that must be read in close connection with article five of the same Law, which states that the provisions of that legislation shall serve as the framework for interpreting the remaining rules governing the subject matter of that Law. This means that environmental matters depart from the traditional rule that “the party making an assertion must prove it,” and that the doctrine of the shifting burden of proof (carga dinámica de la prueba) assumes a predominant role, under which “the burden is shifted to the party who, because of that party’s personal circumstances, is in the best position to bring the evidence into the proceedings, regardless of whether that party is the plaintiff or the defendant” (regarding the shifting burden of proof, see judgment N° 212-2008 of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, issued at 8:15 on 25 de marzo del 2008).
This position is accepted by environmental-law scholarship, which has stated the following in this regard: “In environmental proceedings, particularly as a result of the precautionary principle, the traditional allocation of the burden of proof is modified (under which the governing principle is that ‘any person who alleges a fact as a claim or defense bears the burden of proving it’), and, as a function of precaution, the doctrine of shifting evidentiary burdens comes to life as a means of alleviating the arduous task of producing impossible evidence that, in certain circumstances, was imposed without hesitation upon one of the parties (plaintiff or defendant), due to a misunderstanding of the sacrosanct a priori rules for allocating the burden of proof. Finally, the modifications described in the field of environmental proceedings require recognition of a ‘genuine environmental procedural law,’ whether or not it is regarded as an autonomous branch; and the scientific and technical complexity of environmental cases, which demand unprecedented solutions to equally unprecedented problems, make it advisable, as a means of overcoming traditional legal structures, to establish courts specializing in environmental matters as guarantors of the effective application of the precautionary principle.” (Nombre5945, María Paulina.
“The Precautionary Principle.” In Environmental Protection, Argentina, 2008, p. 122). In close connection with this procedural variation, legal scholarship emphasizes the active role of the Judge when faced with an environmental matter and states the following in this regard: “But it was Law N° 25.675 (LGA) that enshrined unprecedented innovations concerning judicial powers (case-management and investigatory powers), granting the adjudicator a fully active and inquisitorial role as guarantor of the application of the precautionary principle in proceedings aimed at preserving the natural balance (see article 32 LGA), without this entailing any breach of the principle of congruence (principio de congruencia). (...) it is concluded that there are no areas immune from the normative force of the Constitution and environmental rules, particularly the General Environmental Law, which constitute environmental public policy (orden público ambiental) and confer broad powers, including the power to review even technical matters, thereby enabling the precautionary principle to be made fully operative at every step of the procedural course, in a concrete and undoubtedly far-reaching effort to uphold the right to effective judicial protection.” (idem, Nombre5945, p. 117).
This role assigned by legal scholarship to the Judge in environmental matters is not separate from the model conferred upon the Administrative Litigation Judge by the Political Constitution and the Code of Administrative Litigation Procedure. The Biodiversity Law, whose provisions apply to the remainder of the legal system in environmental matters, expressly provides in article one hundred eight that “in biodiversity matters and until an environmental jurisdiction exists, every dispute shall fall within the exclusive jurisdiction of the administrative litigation courts,” except in cases where neither an administrative act nor public property is involved. Having established this jurisdiction, it must be recalled that the administrative litigation jurisdiction possesses broad powers of review, conferred by article forty-nine of the Political Constitution, which allow it to exercise both subjective review, consisting of the protection of the substantive legal interests of private parties subject to the Administration (subjective rights and legitimate interests), and objective review, consisting of ensuring the legality of the administrative function of the entire Public Administration (whether actions or omissions).
Article one of the Code of Administrative Litigation Procedure reproduces the content of constitutional article forty-nine and states that the purpose of the administrative litigation jurisdiction is to protect the legal interests of every person, guarantee or restore the legality of any conduct of the Public Administration subject to Administrative Law, and hear and decide the various aspects of the legal-administrative relationship (relación jurídico-administrativa) (Jinesta, Ernesto. “Manual of Administrative Litigation Procedure, 2008, p.29). National legal scholarship reaffirms the broad supervisory authority of the Administrative Litigation Judge under our legal system, stating the following: “When the provision permits review of the ‘administrative function,’ it unequivocally adopts a broad formula of judicial oversight, under which the Judge is empowered to review the entirety of administrative conduct.
Indeed, the provision does away entirely with any limitation constructed around the subject matter of administrative litigation, because, by placing the full scope of the administrative ‘function’ under the Judge’s supervisory eye, it expands the range of judicial review to encompass any administrative function, behavior, or conduct.
It should be noted that the review of administrative “activity” or “action,” much less of an “administrative act,” is not assigned to the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contenciosa), but rather that of the “function,” which, not coincidentally, encompasses not only all of them, but also the entire sphere of administrative inaction. When the article assigns the Judge the review of the “function,” it permits the Judge to legally analyze any of its inherent functions and any conduct in any of its administrative manifestations. The Court may review both affirmative action and omissions. Provided that the conduct is administrative and the review is carried out within the legal framework, there is, or should be, no sphere exempt from judicial review; its review may and must be complete, with no immunity whatsoever as to its subject matter. (...) In this regard, the constituent authority provides us with a further safeguard, an additional safety mechanism guaranteeing full and universal review, because, in addition to subjecting the administrative function to judicial review for legality, it permits the Judge to determine whether or not that function is consistent with the purposes that justify it.” (González, Oscar.
“Judgment.” In: The New Contentious-Administrative Proceeding, 2006, p.426). Regarding the leading and active role exercised by the Judge within the framework of the Procedural Code, it has been stated: “Such active and organizational autonomy for restoring the public legal order (written and unwritten) and effectively protecting legitimate interests and individual rights confirms the importance of this jurisdiction as a mechanism for remedying and protecting legal situations that may be affected by the improper intrusion of public authority through its vast array of bodies and entities, with their officials generally serving de iure and, exceptionally, de facto. (...) Even the classic civil-law principle that identifies the subject matter of the proceeding with the claims asserted and pursued by the parties was altered so that the judicial authority, as an active participant in the proceeding, may administer justice not only in accordance with the relief sought, but also by adapting the claims to the requirements of prompt and effective justice under the new legislation, in order to uphold the values inherent in the rule of law that are present in every proceeding for the restoration of legality or, better still, of the legal order.
Under the new framework, rather than being governed solely by the principle of party disposition, the judge will also be governed by the inquisitorial principle characteristic of constitutional courts, as when, in our case, the Sala Constitucional orders the unsuccessful parties in amparo proceedings to pay costs on both sides and damages, even though the prevailing parties did not request them.” (Jiménez, Nombre25610. “Constitutional Foundations for Reform of the Contentious-Administrative Jurisdiction.” In: The New Contentious-Administrative Proceeding, p. 18 and 19, 2006). Returning to the precautionary principle (principio precautorio), once the action that caused environmental damage has occurred, the focus shifts to finding the best solution, both legally and practically, with the understanding that any remediation undertaken will never fully restore the original situation. Accordingly, the imposition of principles such as “The polluter pays” could be criticized, since it would run counter to the preventive purpose that is one of the fundamental pillars of Environmental Law (Derecho Ambiental) and would instead encourage environmental degradation in exchange for payment or financial compensation for the damage caused; however, the law must also establish remedial measures when precautionary or preventive measures are ineffective (as frequently occurs in practice).
The Sala Constitucional has also often called this the “in dubio pro natura” principle (voto 2000-9773 de la Sala Constitucional), stating that it entails a form of reversal of the burden of proof (inversión de la carga de la prueba), because uncertainty regarding the consequences of an activity is sufficient grounds for not carrying it out. Legal scholarship has established that this principle concerns general environmental policies, while the preventive principle (principio preventivo) applies in specific cases. In environmental matters, scientific uncertainty exists regarding the potential harm that certain types of activities may cause. The precautionary principle refers to the cautious approach that must be adopted whenever reasonable doubt arises concerning the dangerousness of any activity with environmental repercussions, either to prevent the activity or to take the measures necessary to prevent potential harm.
(Loperena Rota, Desiderio, The Principles of Environmental Law, Spain, 1998, p. 93). The preventive principle—also closely related to the preceding principle—concerns anticipated harmful consequences that are known to result from certain activities. The purpose of this principle is to attempt to avoid them in advance; for example, through preventive policies embodied in environmental impact assessments (Evaluaciones de Impacto Ambiental). In specific cases, this principle translates into the application of interim measures (medidas cautelares). The doctrinal and legislative development of interim relief (tutela cautelar) is logically centered on judicial proceedings. The need to implement interim measures has arisen in comparative law because of the slowness of proceedings and the genuine situations of injustice that this may cause. Even so, interim relief is not limited solely to the judicial sphere; its application is also contemplated in administrative proceedings.
In proceedings of an environmental nature, the importance acquired by interim relief is decisive when exercising everyone’s right to a healthy environment. In judicial proceedings, the primary function of interim measures is to provisionally guarantee the effectiveness of the final judgment so that it does not amount merely to a declaration of principles. According to national legal scholarship, there is a fundamental right to interim relief that forms part of the right to prompt and effective justice enshrined in Article 41 of the Constitution. (Jinesta Lobo, Atypical Interim Measures in Contentious-Administrative Proceedings, in The Constitutional Dimension of the Contentious-Administrative Jurisdiction, p. 171). In this regard, national case law has stated: “III. ... It is evident that the right to interim relief and the corresponding duty of the judicial body to grant it when the requirements established by law are met—a right held by every litigant—are deeply rooted in the Constitution and, more specifically, form part of the bundle of powers comprising the essential content of the fundamental right to prompt and effective justice (effective judicial protection or, in the terms of the Sala Constitucional, the general right of access to the courts, Article 41 of the Political Constitution).
In this regard, it may be maintained that there can be no prompt and effective judicial protection without flexible and expeditious interim relief.” (Voto 405-95 de este Tribunal, emphasis not in the original). In Environmental Law, the requirements governing interim measures are even more significant, given the irreversible nature of environmental damage. As to the principle of publicity (principio de publicidad), it should be recalled that the Administration has a duty to make public information concerning public or private activities related to the environment, because a public interest is involved. For the Spanish author Martín Mateo, information or the publication of data is likewise the foundation of the protective action of Public Administrations, environmental education, and research (Treatise on Environmental Law, Spain, 1991). Article thirty of the fundamental charter guarantees access to administrative departments for the purpose of obtaining information on matters of public interest.
In environmental matters, however, the concept of information and access takes on a new dimension and is understood as the right of an individual or community to request information and to be informed by any state entity or body about any project that could affect their right to a healthy and ecologically balanced environment (Nombre368, Ana Virginia, Constitutional Guarantees and Implications of the Environment, in Notes on the Justice Sector and Environmental Law, Costa Rica, 1997, p. 286). In turn, the principle of restorability (principio de restaurabilidad) applies where civil liability arises from the infliction of harm; the sanction imposed on the responsible party may consist of compensation for the loss and damage caused (compensation) or restoration of the situation altered by the violation to its original condition. Legal scholarship has maintained that, unlike other fields in which there is generally a choice whether or not to replace or restore the damaged item, effective restoration in environmental matters is mandatory rather than optional for the administrator of the damaged asset, particularly because environmental assets are held in common, since the environment cannot be damaged and the resulting financial compensation allocated to other uses (Loperena, 1998, p. 73).
It is clear, however, that restoration will constitute a sanction only insofar as it is possible. Articles fifty-three and fifty-four of the Ley de la Biodiversidad embody this principle and thus require the State [including autonomous institutions] to adopt restorability as a governing principle of its actions, through the obligation to promote it and, where environmental damage has already occurred, to pursue its recovery, rehabilitation, and restoration. For its part, under the rule “The polluter pays,” legal scholarship holds that Environmental Law has enshrined the principle of strict noncontractual liability (responsabilidad extracontractual objetiva), without examining the fault or negligence of the party that caused the environmental damage (Loperena, 1998, p. 64); this principle could be understood as included within the environmental liability established by the Ley Orgánica del Ambiente in Article two, subsection d) [concerning environmental principles], which contains a broad liability clause stating: “Anyone who pollutes the environment or causes harm to it shall be liable in accordance with the laws of the Republic and the international agreements in force.” This principle is of Anglo-Saxon origin and is to be understood as follows: “Under the ‘polluter pays’ principle, the party responsible for pollution, (...), or polluting agent, means the natural or legal person governed by private or public law who directly or indirectly degrades the environment or creates the conditions for such degradation to occur.
The principle seeks to prevent environmental-protection policy from being based on state subsidies and assistance and to prevent the burden of combating pollution from being imposed on the Community, by charging the polluter with the cost of the measures necessary to eliminate pollution or reduce it to standards or levels equivalent to environmental-quality objectives.” (Ibid., p. 67). For the polluter, this principle would entail paying for and complying with any interim measures ordered; ceasing or modifying the polluting activity; paying the applicable fines; and repairing and compensating for the loss and damage caused.
With regard to conducting an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) before commencing works, although at first glance it might be regarded as an obligation rather than a principle, legal scholarship has considered it a principle whose constitutional basis derives from Article fifty of the fundamental charter, insofar as it requires the State to guarantee, defend, and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment. In Environmental Law (Derecho Ambiental), preventive measures (medidas preventivas) are vitally important, since preventing harm is always better than repairing the damage caused, because restoring nature to its previous condition is no easy task. Preventive measures include the environmental impact study, which is mandatory for both the State and private parties. In our country, the first legislation to incorporate this concept was the Código de Minería, enacted through Ley Número 6797.
Article one hundred and one provides that “in order to guarantee the rational use of national resources and protect their future uses, concession holders must conduct environmental impact studies of their activities beforehand and publicly. These studies must be conducted by qualified technical personnel in accordance with the standards provided by the State, and if the studies are deemed deficient, they may be rejected by the government oversight body.” (Emphasis not in the original). Likewise, Article thirty-four et seq. of the Reglamento al Código de Minería contains the provisions established by the Comisión Gubernamental de Control Ambiental concerning Environmental Impact Studies. Furthermore, section 26 of the Ley de Conservación de Vida Silvestre establishes the authority of the “Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas to grant permits for the importation of wildlife species.
Every application for such permits must be submitted to that Directorate together with an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), which, for the purposes of this Law, shall be deemed a public document and must include the following requirements...” Subsequently, the Ley de Hidrocarburos established provisions concerning environmental protection, stipulating the obligation to conduct an Environmental Impact Study for hydrocarbon exploration and exploitation activities. This legislative development achieved an important and significant advance in nineteen ninety-five with the publication of the Ley Orgánica del Ambiente, which included a variety of provisions relating to the Environmental Impact Study and created the Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Accordingly, Article seventeen of that body of law provides that human activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous material waste require an environmental impact assessment by the Secretaría Técnica Ambiental (SETENA).
This principle has also been incorporated into a series of international instruments, such as the Declaración de Río, Principle seventeen of which provides that “an environmental impact assessment shall be undertaken as a national instrument for any proposed activity that is likely to have a significant adverse impact on the environment and is subject to a decision by a competent national authority.” The Convenio sobre Diversidad Biológica y sus Anexos I y II establishes that “Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate: establish appropriate procedures requiring environmental impact assessment of its proposed projects that are likely to have significant adverse effects on biological diversity, with a view to avoiding or minimizing such effects and, where appropriate, allow public participation in such procedures...” For its part, the Sala Constitucional has made a significant contribution by ruling that “the Environmental Impact Study is established as the appropriate instrument available to the State to ensure a balance between the conservation of natural resources and sustainable human development.
Accordingly, human activity involving intervention in, alteration of, or destruction of the environment must conform to what is environmentally most beneficial to the State and the community, or to groups that may be affected.” The Environmental Impact Study may not be waived for development, exploitation, or exploration projects, whether by statute, much less by any lower-ranking provision, precisely because it is grounded in the Constitución Política. Finally, it should be noted that conducting the Environmental Impact Study does not entail putting the project concerned into operation, since it is a prerequisite that must necessarily be fulfilled in the stipulated cases. As for the principle that only a declared state of necessity (Estado de Necesidad) creates an exception to compliance with environmental regulations, it may be regarded as a rule rather than a principle, because it establishes that the sole exception to compliance with environmental rules and principles is a state of necessity, since the State is responsible for preserving public order.
Accordingly, the basis of this “principle” is the state of necessity; that is, necessity itself becomes its foundation. Thus, when temporary and urgent situations arise in which the continuity of public services must be ensured, environmental regulations may be waived; it is sufficient for the triggering event to occur—such as a flood, earthquake, or epidemic—or for there to be a high degree of certainty that the event will occur, for a state of necessity to be declared. Consequently, the Public Administration (Administración Pública) is permitted to take action without complying with an environmental provision. Examples include constructing a bridge without conducting an Environmental Impact Study or carrying out a project without a health permit. A state of necessity must not, however, be confused with a contingency (Contingencia), which may be defined as a future event that may or may not occur.
In such cases, environmental regulations may not be waived because there is no certainty that the event will occur. In this regard, the Sala Constitucional has ruled that “not only regulations, but also actions by public institutions that waive the ordinary formalities and procedures governing the ordinary activities of the Administration, are contrary to Constitutional Law (Derecho de la Constitución).” (Voto 6503-2001). Consequently, “for an emergency measure to be understood as implementing the Constitution, it must be directed solely and exclusively toward resolving the emergency situation giving rise to it and must also pursue the common good; that is, it must be just and also reasonable (proportionate in the strict sense).” (voto 6322-2003 de la Sala Constitucional). Meanwhile, the principle that public institutions’ lack of financial resources does not constitute an excuse justifying the failure to protect Environmental Law is a premise developed through the progressive advancement of economic and social rights and the application of the principle prohibiting social regression (principio de la prohibición del retroceso social).
In the words of the Sala Constitucional, “the lack of budgetary resources (financial resources, materials, and/or qualified personnel) cannot become a boundary between respect for and violation of fundamental rights; that is, it cannot be a reason for the Administration to fail to act and take concrete measures so that, through its administration, it may find solutions to the environmental problems brought before it by private parties...” (voto 6322-2003 de la Sala Constitucional). One vital aspect must not be overlooked: this proposition must be analyzed in conjunction with the principle of balanced budgets (principio de equilibrio presupuestario), because the Public Administration is required to maintain a balanced budget. This gives rise to an interesting phenomenon: on the one hand, the State is obligated to protect the environment and may not invoke a lack of resources as an excuse for failing to do so; on the other hand, the Administration cannot abruptly disrupt the balanced budget in order to fulfill its constitutional duties and obligations.
It is therefore necessary to find a way to comply with both propositions so that environmental protection is guaranteed while the balanced budget is also maintained. In other words, the two principles must be applied harmoniously and comprehensively. It should be noted that, in most cases, the lack of a budget is more a consequence of the prevailing policy in the field than of the actual unavailability of resources. As for the principle of coordination among the various divisions of the Public Administration (principio de la Coordinación entre las diferentes dependencias de la Administración Pública), it derives from the principle of the unity of the State (principio de la Unidad Estatal). This follows from constitutional case law, which has stated in this regard that “the protection of the environment is a task for which everyone is equally responsible; that is, the State—as a whole—is obligated to take the measures necessary to protect the environment in order to prevent levels of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, and excessive or improper use of natural resources that endanger the health of the governed.” (Ibídem, emphasis not in the original).
In Spain, this principle is expressly embodied in sections one hundred and forty-eight and one hundred and forty-nine of the Constitución Política and is known as the principle of institutional coordination (Principio de Coordinación Orgánica); it is based on the fact that the Constitution assigns the function of protecting natural resources jointly to the State and the Comunidades Autónomas. Coordination occurs when a problem exceeds the jurisdiction of one entity, making coordination with the appropriate public entity or body necessary, and it has been defined as “the structuring of relations among these various independent activities, which address that concurrence with respect to the same object or entity, so as to make it useful to an overall public plan without eliminating the mutual independence of the acting parties.” (Ibídem, emphasis not in the original). In the Costa Rican legal system, this principle is enshrined at the statutory level in Article 3 of the Ley Orgánica del Ambiente and, at the international level, has been articulated, among other instruments, in the Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano, which provides that “in order to achieve a more rational management of resources and improve environmental conditions, States should adopt an integrated and coordinated approach to their development planning so as to ensure that development is compatible with the need to protect and improve the human environment for the benefit of their population.” It follows from the foregoing that State coordination is necessary to ensure proper compliance with constitutional obligations, a need that becomes even more important where the protection and preservation of the environment are concerned.
In this regard, although there is a lead agency in this field, namely MINAE, collaboration by other bodies or agencies is necessary. This Ministry is empowered to bring together all stakeholders, including municipalities, which in certain matters even have exclusive jurisdiction. The fact that this environmental right may be infringed both by action and by omission follows from the Political Constitution itself, in the oft-cited Article 50, since, as the Constitutional Chamber has stated, “omissions in the duty to protect the environment and to comply with environmental regulations are constitutionally relevant, because the Administration’s inaction in this area may result in harm to the environment and natural resources, sometimes with consequences similar to or greater than those arising from actions by the Administration.” (Ibid.). In this regard, one might even consider the failure to enact a law essential to protecting the right to a healthy and ecologically balanced environment, undertaking construction without approval of the environmental impact assessment (Estudio de Impacto Ambiental), or failing to perform oversight duties.
These are merely some examples in which the Administration’s inactivity, whether formal or material, may cause serious environmental harm, often greater than that caused by affirmative actions. With respect to the inapplicability of positive administrative silence (silencio positivo) in matters involving the use of natural resources, as is well known, positive administrative silence is an instrument specific to administrative law and applies to any State oversight activity when, after a reasonable period has elapsed—which under our legal system is one month [unless a provision establishes a different period] following submission of the application—the Administration has not reviewed the activity, in which case approval is deemed granted. It applies to permits, authorizations, and licenses, pursuant to Articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).
However, this rule does not apply in environmental matters because the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment takes precedence. On this subject, the Constitutional Chamber has stated: “...these rules—positive administrative silence—do not apply to permits for the exploitation of natural resources (forest, mineral, marine, waters of the Nation, forces derived from water resources, etc.), [...], precisely because of the superior value (public interest) of environmental protection, and precisely because environmental law is conceptualized as a fundamental right [...]” (Op. Cit.). This principle was established by the Constitutional Chamber for forest resources; however, because protection extends to all of nature, it is understood to govern all environmental matters, since the nonapplication of positive administrative silence in environmental matters may be said to be justified by the superior value—that is, the public interest—of protecting the environment as a fundamental right.
At the statutory level, this “principle” has been expressly enshrined in laws such as Ley Forestal, which provides, in very broad and clear terms, that positive administrative silence does not apply to matters involving natural resources. The problem is that its enshrinement as a principle should be stated more directly and expressly because, as is well known, one means of protecting the environment is precisely to prevent permits for the exploitation of natural resources from being deemed granted through the Administration’s inaction, since such permits would, in many cases, cause irreparable harm to the environment or even the loss of some of its components. Lastly, citizen participation in environmental matters is enshrined as a principle grounded in Articles 27, 30, and 50 of the Constitution, because citizens are entitled to access available information and to have it disclosed for decision-making purposes.
Citizen participation is a consequence of the democratic principle and encompasses the right to information concerning environmental projects or projects that may harm natural resources and the environment, as well as the guarantee of effective participation in decision-making. Article 10 of the Rio Convention, for its part, elevated participation to the status of a principle in environmental matters by providing that “the best way to address environmental issues is through the participation of all interested citizens at the appropriate level. At the national level, every person must have adequate information about the environment available from public authorities, including information concerning hazardous materials and activities in their communities, as well as the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information available to all.
Effective access shall be provided to judicial and administrative proceedings, including compensation for damages and the relevant remedies.” (Emphasis not in the original). In Spanish law, the Constitution itself provides for citizen participation in Article 129.1, stating that “The law shall establish the forms of participation by interested parties in Social Security and in the activities of public bodies whose functions directly affect quality of life or general welfare.” In addition to its constitutional foundation, this principle is addressed in our legal system by Ley Orgánica del Ambiente and by Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental; they even provide for a public hearing as part of the environmental impact assessment procedure. The Costa Rican legal system, however, has not disregarded this important tenet, since in a democratic state governed by the rule of law such as ours, public participation is one of the fundamental pillars and should be further strengthened.
The Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat, known in abbreviated form as Convenio de Ramsar, was signed in the city of Ramsar (Irán) on el dieciocho de enero de mil novecientos setenta y uno and entered into force on el veintiuno de diciembre de mil novecientos sesenta y cinco. Its principal objective is “the conservation and wise use (uso racional) of wetlands (humedales) through local, regional, and national actions and international cooperation, as a contribution toward achieving sustainable development throughout the world.” More than one hundred and sixty countries are currently parties to that convention, protecting more than one thousand nine hundred wetlands, with a total area of more than one hundred and ninety million hectares, designated for inclusion in the Ramsar List of Wetlands of International Importance. Every three years, the member countries meet to assess progress and share knowledge and experience.
The Ramsar philosophy revolves around the concept of “wise use.” The wise use of wetlands is defined as “the maintenance of their ecological character (características ecológicas), achieved through the implementation of ecosystem approaches (enfoques por ecosistemas), within the context of sustainable development.” Accordingly, the conservation of wetlands, as well as the sustainable use of wetlands and their resources, lies at the heart of “wise use” for the benefit of humanity. The Convention employs a broad definition of the types of wetlands covered by this mission, including swamps and marshes, lakes and rivers, wet grasslands and peatlands, oases, estuaries, deltas and tidal flats, near-shore marine areas, mangroves and coral reefs, as well as artificial sites such as fish ponds, rice paddies, reservoirs, and salt pans. The mission of the Convention is “the conservation and wise use of wetlands through local and national actions and international cooperation, as a contribution toward achieving sustainable development throughout the world.” This vision is inspired by that of the Millennium Ecosystem Assessment, which describes ecosystems as the complex of living communities (including human communities) and the nonliving environment (ecosystem components) interacting (through ecological processes) as a functional unit that provides, among other things, a variety of benefits to human beings (ecosystem services (servicios de los ecosistemas)).
The Convention has various mechanisms to assist the Contracting Parties in designating their most significant wetlands as Ramsar Sites and adopting the measures necessary to maintain their ecosystem components and processes and the benefits they provide. Ramsar Sites are designated according to nine criteria, eight of which are biodiversity criteria, underscoring the importance the Convention places on preserving this diversity through the designation and restoration of wetlands. The Convention also provides tools for establishing a link between wetland biodiversity and ecosystem services such as fishing or the supply of fruit, timber, medicines, etc., on which people depend. As a general rule under the domestic legal system, the territories covered by that convention are in the public domain (dominio público), constituting what have come to be known as public-domain property (bienes demaniales); only exceptionally and under extraordinary circumstances could they be deemed privately held.
Naturally, all principles specific to environmental law (materia ambiental) apply in these areas of the national territory, insofar as it is known that harm to them directly affects the environment and access to water, both for the present and for future generations.
Article one hundred twenty-one, subsection fourteen, of the Political Constitution provides: “(...) In addition to the other powers conferred upon it by this Constitution, the Legislative Assembly shall have exclusive authority to: (...) 14) Decree the transfer or allocation to public uses of property belonging to the Nation (...)”. This constitutional provision has been developed in Articles 261 through 263 of the Civil Code; Article 261 provides: “Public things (cosas públicas) are those that, by law, are permanently allocated to any service of general utility, and those that everyone may use because they have been made available for public use. All other things are private and subject to private ownership, even if they belong to the State or the Municipalities, which, for such purposes and in their capacity as civil persons, do not differ from any other person.” Article 262, in turn, states: “Public things are outside commerce; and they may not enter into commerce unless so provided by law, by withdrawing them from the public use to which they were allocated.” Thus, the public domain is understood as the body of property subject to a special legal regime distinct from that governing private property which, in addition to belonging to or being administered by public legal entities, is dedicated or allocated to purposes of public utility, as manifested in the direct or indirect use that any person may make of it or in a specially recognized utility.
Under the cited legislation, the State owns both public-domain and private-domain property; public property consists of property that a law allocates to public or general use. Such property is known as public-domain property (bienes demaniales) and is inalienable, not subject to prescription, not subject to attachment, and not subject to private claims (in this regard, see decisions No. 2306-91 at 14:45 on seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno and 2000-06903 at 15:48 on 8 de agosto de 2000, issued by the Constitutional Chamber). Thus far, we have treated public-domain property as a single classification, when in fact there are three different, albeit directly related, categories. The first group consists of property allocated to general use, such as streets, parks, beaches, among others. It should also be noted that the list of this type of property is determined both geographically and historically, because while a particular asset may fall within this category in one society, the situation may be diametrically opposed in another.
Determining such dedication (afectación) is a legal and political decision entrusted to the State; it is not an inherent characteristic of the asset itself. This is a direct dedication to public use, whose relevance and utility justify its inclusion in this classification. The second group of public-domain property consists of property whose public use is indirect, encompassing all property directly dedicated to a public service. It is no secret that the concept of public service has been questioned and reconstructed in recent decades as a result of various liberalization and market-opening processes, based on the understanding that, fundamentally, these activities are merely economic and highly profitable, which accounts for private interest in participating in them. In any event, without seeking to delve further into an otherwise fragile concept, it is clear that, regardless of who holds title to the service, insofar as it is public, it satisfies a general or collective interest; consequently, the property comprising it is essential to prevent harm to the community.
This is why its relationship with society is described as indirect, insofar as its collective use does not occur through people’s direct use of the property but through the service itself. Accordingly, this Court has repeatedly held on prior occasions that this property has a legal nature and regime different from that of private property because, by the legislature’s express will, it is dedicated to the special purpose of serving the community, that is, the public interest, and therefore cannot be privately owned. It is thus outside human commerce and cannot belong individually either to private persons or, strictly speaking, to the State, because the latter is limited to administering and safeguarding it. Accordingly, what defines the legal nature of public-domain property is its intended purpose, insofar as it is dedicated to and serves public use, as recognized by the legal scholarship on the subject (see Nombre33033, Miguel S., in his work Tratado de Derecho Administrativo.
Volume V. Nombre38645. Buenos Aires. 1992). Before returning to some of the concepts included in that definition, it is necessary to include the third category of property of this nature, corresponding to what is understood as the State’s special patrimony (patrimonio especial del Estado). Thus, a series of assets—listed in the Political Constitution itself, although that list should not be understood as numerus clausus—may be identified as State patrimony in which commerce may occur without any possibility of appropriation. This is known as the public patrimony (patrimonio público), within which certain assets may not be the subject of lawful ordinary commerce. A comprehensive interpretation of the provision makes it possible to understand that this ordinary removal from economic activity must serve to ensure the distribution of wealth under constitutional Articles forty-five and fifty.
The State’s natural patrimony (patrimonio natural del Estado) falls within this final category and consists of all natural assets that are outside human commerce and to which the State holds title as representative of the nation. In any event, and apart from these three categories, it should be noted that the distinction between private property and public-domain property emphasizes the intended purpose of the asset, namely, the fact that it is dedicated to common use or to serving the common good, as previously held by the Constitutional Chamber in judgment number 2301-91, dated seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno. As already indicated, the characteristic features of public-domain property are therefore that it is inalienable, not subject to prescription, and not subject to attachment; that is, it is property outside ordinary human commerce, such that ownership or possession thereof cannot be transferred, whether gratuitously or for consideration; it cannot be lost through prescription or acquired through adverse possession (usucapión), and thus permanently retains its legal status; nor is it subject to attachment.
This is property to which the State holds title in its capacity as administrator; it must be understood as property belonging to the “Nation” and therefore forming part of the public patrimony. Because of its special legal nature, it has the following attributes: it is not subject to prescription, meaning that ownership of it, or even mere possession, cannot be acquired through the passage of time; in other words, it cannot be acquired through adverse possession, nor can it be lost through prescription. For this reason, use permits (permisos de uso) granted over it by the Administration are always precarious, which means that they may be revoked by the Administration at any time for reasons of expediency or convenience—under the terms provided in Articles one hundred fifty-four and one hundred fifty-five of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública)—and any concessions granted for its use may be canceled through the applicable proceeding.
It is not subject to attachment, meaning that it cannot be subject to any lien or attachment, whether by private persons or by the Administration; and it is inalienable, which means that it is outside human commerce and therefore cannot be transferred, sold, or acquired, whether gratuitously or for consideration, by either private persons or the State, such that it is excluded from human commerce and subject to a special, enhanced legal regime. Its use and exploitation are also subject to the police power (poder de policía) because, since it is property that cannot be possessed, much less owned, its use and exploitation are possible only through duly authorized acts, whether by means of a concession or a use permit granted by the competent authority, and are subject to constant oversight by the Public Administration. It therefore encompasses immovable property having a legal nature and regime virtually distinct from private property, as derived from constitutional Article forty-five.
Public property may be natural or artificial, depending on whether it consists of property declared public by the legislature in the condition in which nature presents or provides it—for example, a river—or property declared public by the legislature but whose creation or existence depends on a human act—for example, the construction of a street or public park. Dedication is the act or manifestation of will by a public authority by virtue of which the asset is incorporated into the community’s use and enjoyment, and it may be effected by law or by administrative act. Legal scholarship distinguishes between the “assignment of public status” (asignación del carácter público) to an asset and the “dedication” of that asset to the public domain. Assignment of public status means establishing that a particular asset has public-domain status; thus, for example, a general legal rule would state that all public roads are part of or belong to the public domain, meaning both existing roads and those that may subsequently be constructed.
Dedication, by contrast, means that an asset declared to be within the public domain is effectively incorporated into public use, which relates to the acceptance and receipt of public works when they are built directly by the Administration, or to the completion and official acceptance of the works when they are performed by a private party—for example, the construction of a residential development (urbanización) or subdivision (fraccionamiento). For this reason, dedication is said to be capable of being declared generically by law or by an administrative act, which must necessarily conform to the legal rule serving as its basis—the principle of legality (principio de legalidad) ...” (Voto No. 3145-96 de 28 de junio de 1996) (...)”. Additionally, there is the mechanism of withdrawal from public-domain status (desafectación), which is “the legal situation whereby an asset ceases to belong to the public domain (...) assets withdrawn from public-domain status become, in principle, patrimonial assets of the Administration holding title to them, which may, where applicable, transfer them (...)” (voto 035-2009-SVII, Tribunal Contencioso Administrativo).
Public property may be natural or artificial, depending on whether it consists of property declared public by the legislature in the condition in which nature presents or provides it—for example, a river—or property declared public by the legislature but whose creation or existence depends on a human act—for example, the construction of a street or public park. Dedication is the act or manifestation of will by a public authority by virtue of which the asset is incorporated into the community’s use and enjoyment, and it may be effected by law or by administrative act. Legal scholarship distinguishes between the “assignment of public status” to an asset and the “dedication” of that asset to the public domain.
The conferral of public status means establishing that the specific property would have public-domain status (calidad demanial); thus, for example, the general legal rule would provide that all public roads form part of or are appurtenant to the public domain, meaning both those currently existing and those constructed in the future. By contrast, dedication to the public domain (afectación) means that property declared to belong to the public domain is effectively incorporated into public use; this occurs through the acceptance and receipt of public works when they are built by the Administration, or through completion of the works and their official acceptance when they are carried out by a private party (the construction of a residential development or subdivision (fraccionamiento), for example).- This is why dedication may be declared generically by law or by an administrative act, which must necessarily conform to the legal rule serving as its basis (principle of legality (principio de legalidad)).
As a consequence of the foregoing, it is clear that the public-domain regime (régimen demanial) exists per se. Its existence and public notice arise independently of the Registry, and the registered owner may not claim lack of knowledge as a means of invalidating it and defeating the dedication. The principles of inalienability and immunity from prescription (inalienabilidad e imprescriptibilidad) that characterize the public domain preclude reliance against it on the doctrine of the registered third party (tercero registral) to consolidate private ownership unlawfully removed from that regime. Public-domain property (demanio) has legal public notice and, in many cases, natural public notice. The foregoing is coupled with the principle of initial registration (inmatriculación) of real property forming part of the public domain, which enjoys substantive public notice and does not necessarily require formal or registry notice.
As against the public domain, private possession has diminished legal force, regardless of how long it has continued and even if it appears to be supported by entries in the Property Registry. The status of property as belonging to the public domain and being intended for public use is enforceable against third parties, even if that status does not appear in the Property Registry. By their nature, such properties do not require registration (Voto 019-2009-SVII, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Séptima). It should be noted that this principle, as an exception to the principle of registry notice (principio de publicidad registral), is based on the fact that public-domain property enjoys substantive public notice and therefore does not require registry notice, insofar as public-domain property, by its nature, is not subject to that institution. Additionally, there is the concept of removal from the public domain (desafectación), which is “the legal situation whereby property ceases to belong to the public domain (...) property removed from the public domain becomes, in principle, patrimonial property of the Administration that owns it, which may, where appropriate, dispose of it (...)” (voto 035-2009-SVII, Tribunal Contencioso Administrativo); logically, this could occur only with property declared as such by law, because that possibility would be barred where the property’s status is intrinsic.
Before addressing the matter before us more specifically, it is clear that when public-domain property has been created by a private party or its dedication imposes a particularly onerous burden that the private party is not required to bear, its public-domain status does not relieve the Administration of its obligation to assume responsibility in order to maintain an equitable distribution of public burdens (equilibrio en las cargas públicas). The contrary would entail unjust enrichment (enriquecimiento injusto), for which there is no basis in the domestic legal system. As regards areas designated as Ramsar, given their connection to water-related matters and their significant environmental impact, such property must, in principle, belong to the State domain (in the broad sense), although it remains possible that some areas are privately owned pending completion of the procedure under constitutional Article forty-five (procedimiento del cuarenta y cinco constitucional).
With respect to water, the Constitutional Chamber, in judgment no. 5606-06, recognized its status as a human right, stating:
“VII.- Access to drinking water as a human right. In addition to the foregoing, and perhaps the most relevant aspect of this matter, is the nature and function of water for human life. There is no need to explain here the evident and well-known reality that without water there can be neither life nor quality of life and that, therefore, with or without a nationalization law, by its very essence, this matter is not and cannot be a territorial or local matter. The Chamber itself has stated in its constitutional case law that access to drinking water is a fundamental human right, insofar as it forms part of the substance of the right to health and the right to life. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments numbers 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157 2002-10776; 2004-1923). This same line has been maintained in judgments 2003-04654 and 2004-07779, which, as relevant, state: // ‘V.- // The Chamber recognizes, as part of Constitutional Law, a fundamental right to drinking water, derived from the fundamental rights to health, life, the environment, food, and decent housing, among others, as has also been recognized in international human-rights instruments applicable in Costa Rica: thus, it appears explicitly in the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (art. 14) and the Convention on the Rights of the Child (art. 24); it is also set forth in the International Conference on Population and Development held in Cairo (principle 2) and is declared in numerous other instruments of International Humanitarian Law.
Within our Inter-American Human Rights System, the country is particularly bound in this matter by the provisions of article 11.1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights (“Protocol of San Salvador” of 1988), which provides: “Article 11. Right to a healthy environment 1.-Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services.’ A lack of resources does not justify the failure of public authorities to fulfill their duties in providing this basic service. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, decisions 2003-04654 and 2004-007779). // Furthermore, as both the Office of the Attorney General and the AyA representative properly acknowledge in their reports, internationally, water is also widely recognized as a human right and as a necessary precondition for all our human rights.
It is maintained that without equitable access to a minimum required amount of drinking water, other established rights—such as the right to a standard of living adequate for health and well-being, as well as other civil and political rights—would be unattainable. In November del 2002, the United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights affirmed that access to adequate quantities of clean water for domestic and personal use is a fundamental human right of every person. Likewise, in General Comment No. 15 concerning compliance with articles 11 and 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, the Committee noted that ‘the human right to water is indispensable for leading a life in human dignity. It is a prerequisite for the realization of other human rights.’ It is also emphasized that the States Parties to the International Covenant have a duty to progressively fulfill, without any discrimination, the right to water, which entitles everyone to sufficient, physically accessible, safe, and acceptable water for domestic and personal use. // In turn, several international conferences have been held, most notably the United Nations Water Conference held in Mar de Plata in 1977, which recognized that all peoples have the right of access to drinking water to meet their basic needs.
The Declaration on the Right to Development, adopted by the UN General Assembly in 1986, also includes a commitment by States to ensure equal opportunities for all to enjoy basic resources. // The concept of meeting basic water needs was further strengthened during the 1992 Earth Summit in Río de Janeiro. In Agenda 21, governments agreed that “in developing and using water resources, priority must be given to satisfying basic needs and safeguarding ecosystems.” Likewise, in the Plan of Implementation adopted at the Johannesburg Summit in el 2002, governments committed to “employ all policy instruments, including regulation, monitoring..... and the recovery of the costs of water services,” without allowing cost-recovery objectives to become a barrier to poor people’s access to clean water. There are also dozens of international instruments that directly and indirectly address water as a human right of all persons and peoples, such that this is not only a matter that, by its nature, tends toward nationalization, but also toward the internationalization of its use and exploitation.” It can thus be seen that, beyond its statutory basis, water’s public-domain status (carácter demanial) is a necessary consequence of its essential importance to human life, which entails that the guiding principle of domestic law is grounded in article twenty-one of the Constitution. At the subconstitutional level, its public-domain status (demaniabilidad) was initially regulated by the Water Law, number 276, of veintiséis de agosto de mil novecientos cuarenta y dos:
“Article 1º.- The following are public-domain waters: // I.- The waters of the territorial seas, to the extent and under the terms established by international law; // II.- The waters of coastal lagoons and estuaries that communicate permanently or intermittently with the sea; // III.- The waters of naturally formed inland lakes that are directly connected to permanent watercourses; // IV.- The waters of rivers and their direct or indirect tributaries, streams, or springs (manantiales), from the point at which the first permanent waters emerge to their outlet into the sea or into lakes, lagoons, or estuaries; // V.- The waters of permanent or intermittent watercourses whose channel, throughout its full extent or any part thereof, serves as a boundary of the national territory, ownership of those watercourses being subject to the provisions of international treaties entered into with neighboring countries and, in the absence thereof, or as to matters not provided for therein, to the provisions of this law; // VI.- The waters of every watercourse that flows directly or indirectly into those listed in subsection V; // VII.- Waters extracted from mines, subject to the limitation established in article 10; // VIII.- The waters of springs that emerge on beaches, in maritime zones, channels, basins, or banks owned by the nation and, in general, all waters originating on public-domain lands; // IX.- Groundwater brought to the surface by means other than wells; and // X.- Rainwater flowing through ravines or dry streambeds whose channels are in the public domain. // Article 2º.- The waters listed in the preceding article are national property, and ownership thereof is not and has not been lost when their natural characteristics are or have been altered through the execution of artificial works or prior exploitation.
Excluded are waters used pursuant to contracts granted by the State, which shall be subject to the conditions authorized in the respective concession. .” Furthermore, when the concession was granted, Ley 258 del dieciocho de agosto de mil novecientos cuarenta y uno, Ley del Servicio Nacional de Electricidad, was in force and provided:
“Article 1: All waters of the Republic that are not privately owned in accordance with the Water Law in force, … are inalienable and subject to the ownership, governance, and oversight of the State” The foregoing is further supported by article four of the Mining Code (Ley 6797 del 4 de octubre de 1982), which provides:
“Article 4.- …. groundwater and surface water are reserved to the State and may be exploited only by the State, by private parties in accordance with the law, or through a special concession granted for a limited period and in accordance with the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly.
The natural resources existing in the soil, subsoil, and waters of the seas adjacent to the national territory, extending up to two hundred miles from the low-water line along the coasts, may be exploited only in accordance with subsection 14) ( final paragraph ) of article 121 of the Political Constitution.” Consequently, we can state that the right to water, as a liquid essential to human existence, becomes a matter of fundamental rights under the domestic legal system; this is consistent with the Ramsar Convention and requires (except on rare occasions) that these areas of the territory be public-domain assets (bienes demaniales). Any other approach may place not only current generations, but even future generations, at risk.
Real rights (derechos reales) are direct and immediate legal relationships between a person and a thing. The concept comes from the Roman law term ius in re, or a right over a thing; it is used in contrast to personal rights or claims (derechos personales o de crédito). Article forty-five of the Constitution states, insofar as relevant: “Article 45.- Property is inviolable; ...” Supplementing the constitutional provision—which, incidentally, does not define the right of ownership—the Civil Code, Article two hundred sixty-four, provides: “ARTICLE 264.- Dominion or absolute ownership over a thing comprises the rights:// 1.- Of possession.// 2.- Of usufruct.// 3.- Of transformation and alienation.// 4.- Of defense and exclusion; and // 5.- Of restitution and compensation. Acquisitive prescription (usucapión o prescripción positiva) is the acquisition of ownership or another possessable real right through continuous possession for the requisite period and under the conditions established by law.
Thus, during that period and under those conditions, the person acquiring by prescription appears, presents themselves, acts, or behaves as the holder of the right in question; even though that right did not originally belong to them, it becomes theirs by virtue of that public appearance. It is normally associated with the right of ownership and is intended to guarantee legal certainty. The basis of this legal doctrine (instituto) is that, after a certain period, it is appropriate for whoever has behaved as the holder of the right to acquire that right. It also implicitly imposes a penalty on the holder of a right who abandons that status or the property for a prolonged period, such that the law penalizes the holder by allowing another person to assume what the holder did not wish to retain. The original owner is thus denied the possibility of bringing an action for recovery of property (acción reivindicatoria), because a new right—initially precarious—becomes vested and acquires legal force and protection once the requirements have been met.
This doctrine creates an original right. Under our civil legal system, only the ten-year prescriptive period exists, referring to the required time limit; however, other legal systems require longer periods when not all requirements—apart from the mere passage of time—are satisfied. This issue is particularly important with respect to color of title (justo título), as will be discussed. Legal scholarship and legislation require possession, which must be public, peaceful, continuous, uninterrupted, and under a claim of ownership (a título de dueño) (Article 853 of the Civil Code). We shall now analyze each of these aspects. Possession is the physical holding of the property sought to be acquired and provides unequivocal certainty enabling the property at issue to be clearly identified. It is a de facto subjection, consistent and capable of protection by the legal system, exercised exclusively, wholly or partially, over property, by virtue of which a person acts in relation to it as though they were its owner, subject to the limitations established by law and the public interest.
The public nature of possession means that it is not enjoyed secretly or clandestinely, but openly and in full view of acquaintances and strangers alike. It presupposes that the community generally knows of it, allowing the owner or any affected person to become aware of it and, where appropriate, to object through the mechanisms established by the legal system itself. The peaceful nature of possession entails exercising the real right without employing violent physical acts or serious threats against the owner of the property. It should also be noted that each violent act interrupts the running of the prescriptive period. Continuity, meanwhile, is a succession of acts occurring one after another, without long intervals that could create gaps or uncertainty. It is a regular succession, which is not synonymous with continuous use, but requires at least that any intervals be normal for a diligent owner.
The uninterrupted nature of possession means that possession must not cease, either materially or legally, as may occur in the event of a claim. In addition to possession, the applicable period—which in this case is ten years, as already noted—must have elapsed. Good faith (buena fe) must likewise be present; in other words, the person must have acted honestly, in accordance with the law, and with the certainty that they were not harming anyone. It is an upright psychological and ethical attitude. Article eight hundred fifty-five of the aforementioned Code requires good faith to be present throughout the entire period during which possession is exercised. To possess this attribute, the person’s conduct must include the necessary moral and legal elements. The final requirement is known as color of title. Article eight hundred fifty-three of the Civil Code requires the existence of a title transferring ownership (título traslativo de dominio), namely, an act sufficient—for example, a purchase, gift, settlement, inheritance, etc.—to have resulted, through delivery (tradición), in the acquisition of the right of ownership or another right.
It is, in effect, a legal act through which a thing enters a person’s estate, carried out in compliance with the applicable legal provisions established by the legal system for the relevant case or transaction. Thus, the title must be lawful, so that the right of possession for purposes of acquisitive prescription (posesión ad usucapionem) must have a basis; the legal cause must be present. Accordingly, some legal systems allow this requirement to be waived, provided that the period is increased considerably, generally to thirty years. Agrarian acquisitive prescription (usucapión agraria), for its part, as a foundation of agrarian law, seeks to ensure that land fulfills its social or socioeconomic function for the benefit of the community, whereas civil acquisitive prescription is concerned solely with legal certainty. Although they produce a similar legal effect, they play different roles; hence, agrarian law is regarded as “dynamic,” in contrast to civil law, which is disparagingly characterized as “static.” Agrarian acquisitive prescription protects, encourages, and rewards only those who work the land, granting them ownership status.
This possession must be more active and consists of putting the property into production; consequently, merely establishing boundaries, placing boundary markers, or clearing the property—acts sufficient under civil law—are relevant factors in agrarian matters but are insufficient to vest any right. Another important aspect is that, in this field, the requirements of color of title and good faith disappear: the former is replaced by labor, while, with respect to good faith, whether another person is being harmed is irrelevant; what matters is that the person work the land. Acts of possession are presumed to be performed out of necessity, and this condition therefore neutralizes bad faith (mala fe) (see Article 52 of the Ley de Tierras y Colonización). It should also be noted that the Ley de Informaciones Posesorias, No. 139 de 1941 establishes a special non-contentious proceeding (procedimiento especial no contencioso) through which title to property is formalized.
It should likewise be noted that, while a successful petition implicitly creates a new title, it simultaneously results in the cancellation of any conflicting title. Acquisitive prescription therefore has two effects: a negative effect, consisting of the extinguishment of preexisting rights—as negative prescription (prescripción negativa)—and a positive effect, consisting of the creation of a right for the possessor. Finally, it must be mentioned that the property possessed must be legally transferable (estar en el comercio de los hombres), which brings us to the previously discussed issue of public-domain property (bienes demaniales), which, in principle, cannot be acquired through this procedure.
Having made the foregoing clarifications, it is now possible to analyze specifically the relief sought by the plaintiff. It should be specified that, although the requests were originally aimed at obtaining a declaration of Nombre112710’s ownership right (derecho de propiedad), following the issuance of the criminal judgment that annulled that title, the relief sought was redirected toward obtaining a declaration of the right of possession (derecho de posesión). Accordingly, the arguments presented by that party concerning the ownership right have become fruitless and unnecessary, and no ruling shall be made on that matter. Furthermore, it should be clarified that the legal mechanism for establishing title to property based on possession is the possessory title proceeding (información posesoria), as a non-contentious proceeding (proceso no contencioso); therefore, this plenary adjudicatory proceeding (proceso de conocimiento plenario) cannot dismantle or create a mechanism that the legislature has regulated differently.
The claims are therefore analyzed within the scope of our jurisdiction. From the established facts (hechos probados), it is deemed proven that the gentleman has a registered cadastral survey (plano catastrado) from the year one thousand nine hundred ninety-eight for a parcel of land that overlaps another parcel duly registered in favor of the Instituto Costarricense de Electricidad. Prima facie, this would give rise to a dispute over the superior right, but the situation changes radically because of the nature of the property under consideration. Thus, the property was acquired and is devoted to serving as a protection zone for the Arenal reservoir. This led the public entity to pursue its artificial reforestation—as recounted by the witness Soto Bolaños—and, given the high costs of the project, the initiative was redirected toward natural reforestation, allowing nature to restore itself.
It bears noting that what, in the eyes of a third party, might have appeared to be abandoned property would have been recognized by a person knowledgeable in the field as the result of forty years of efforts toward the territory’s natural recovery. This clearly establishes it as public-domain property (bien demanial), pursuant to article two hundred sixty-one of the Código Civil, because it is property that supports public services, namely drinking water and electricity. Within that framework, the property is outside the stream of commerce (fuera del comercio de los hombres), and consequently no civil possession (posesión civil) may be exercised over it, much less may acquisitive prescription (prescripción adquisitiva) run against it. But the matter does not end there. The established facts show that the land is part of a RAMSAR site, with respect to which there is a national and international commitment to protect and preserve it as property belonging not only to La Nación but also to humanity.
Consequently, any activity carried out on the land must comply with the guidelines issued for that purpose by the Ministerio de Ambiente y Energía, together with a series of international policies. This is a highly fragile wetland (humedal) that cannot be treated as land suited for agricultural use; consequently, it cannot be subject to acquisitive prescription. Everything indicates that the sole proper use of this public-domain property is its artificial or natural restoration through regeneration. Indeed, as shown by the established facts, the activities carried out by the plaintiff in an effort to make the land productive constitute environmental damage, because they delay or hinder the area’s natural regeneration. During the hearing, the plaintiff’s attorney made a significant effort to assert that the natural forest areas had been respected—although no evidence whatsoever was submitted in that regard—but he overlooks that the objective is not merely to maintain the existing forest, but to extend it throughout the entire protection area; the argument is therefore fruitless.
Having made these clarifications, it is necessary to examine the specific relief sought. As his first request, the plaintiff seeks: “I.-That the plaintiff Nombre112710 is the sole owner of the property in the Guanacaste Registry District, as an agricultural and forestry possessor, of the property located in Cairo, Third District Tronadora, eighth canton, Tilarán, province of Guanacaste, measuring six hundred seventy thousand forty-three square meters and fifty-seven square meters, as detailed in registered cadastral survey number G-0491856-1998.” There is clearly a lack of terminological precision, since one cannot own a possession, as the latter is an attribute of the former; despite this, the Court interprets the request as seeking a declaration that the possession exercised against the opposing party is lawful. One preliminary clarification must be made: if the plaintiff’s surveys and those of the public entity are considered, everything appears to indicate that there may be areas of land not covered by the latter’s title to property and, insofar as they are not registered, they could indeed be claimed through a possessory title proceeding.
However, because a ruling is being requested regarding the entirety of the land encompassed by the aforementioned survey, we are required to consider the property as a single unit. Of course, this does not prevent the plaintiff from appearing in the appropriate proceeding to request registration of any land not encompassed therein, if that is in fact the prevailing reality. That said, it must be noted that the gentleman cannot possess that property because, as indicated, it is public-domain property outside the stream of commerce, over which it is legally impossible to establish any civil or agricultural right. The title to property was established forty years ago and has been dedicated to public purposes since that time. Among the plaintiff’s arguments, it was asserted that the survey identifying the specific area of land—the registered cadastral survey—dates from slightly less than ten years ago, whereas Nombre112710’s survey predates it.
In this regard, it should be recalled that the requirement that a registered survey be recorded under the same entry as the property is indeed very recent; previously, even when properties had a survey, it was not necessary to note it in the property’s registry entry. That requirement changed less than twenty years ago. Thus, the public entity’s property predates that of the plaintiff, and not the reverse, without prejudice to the fact that the right held by ICE is superior to and prevails over that of the private individual. Within this framework, and without need for further analysis, the first request must be denied. As a second request, the plaintiff seeks: “II.- That the plaintiff Nombre112710 has exercised possession for approximately twenty-five years publicly, peacefully, uninterruptedly, in good faith, and under claim of ownership.” According to the evidence submitted in the case file, the plaintiff has been carrying out agricultural activities in the area since at least the year one thousand nine hundred ninety and has grown certain agricultural crops and conducted some livestock activities.
What is questionable is that everything indicates that the public entity did not become aware of the situation in a timely manner. Although legumes and vegetables are seasonal products with growth cycles lasting only a few months, proper monitoring would have detected that activity in a timely manner. Within this framework, the public entity is reminded of its duty to perform this function with the seriousness it deserves. Regarding the requested relief, however, as already stated, it is not possible to exercise civil or even agricultural possession (posesión agraria)—the plaintiff spoke at trial of forestry possession (posesión forestal), but in the technical legal sense the latter is nothing more or less than agricultural possession. Any act to that effect is unlawful and illegal and affords no cause of action for its protection. For property to be capable of possession, its nature must allow it, which is not the case here.
It is therefore impossible to declare the existence of any possession, much less that it was public, peaceful, uninterrupted, in good faith, and under claim of ownership. During the oral and public trial, the plaintiff’s representative asserted the existence of agricultural and forestry possession over the land, when in fact the legal system recognizes only two forms of exercising that real right (derecho real): civil and agricultural possession. Forestry possession is merely a manifestation of agricultural possession. Even attempting to make sense of the argument—which, as already indicated, it lacks—it must be clarified that one of the requirements for agricultural possession is necessity; that is, the search by a landless farmer for land on which to produce and thereby benefit himself and his family. However, given the number of hectares claimed by Nombre112710 and the statements of his own witness, it is evident that his acts were limited to a small portion rather than the entirety of the property.
This requires denial of the second request. As a third claim, the following is sought: “III.- That the possessory acts (actos posesorios) exercised by the plaintiff Nombre112710 throughout that entire period consisted of the following: a) Constructing on his above-described property three wooden and zinc-roofed dwelling houses; b) A four-strand wire fence with madero negro posts; c) Devoting part of the property to planting and cultivating one hectare of beans and three hectares of corn, as well as fruit trees (oranges, avocados, mangoes, coconuts, grafted nances, yuplones, star fruit, zapotes, among others); d) Establishing a dairy and a productive farm with twenty-four animals, including nineteen dairy cows, two breeding bulls (Simmental and Brown Swiss), three young bulls, fifteen hens, and one Australian shepherd dog.” As can be seen, the requested relief derives from the preceding request, notwithstanding that it is debatable whether this constitutes a claim or a fact.
As previously noted, a proven or unproven fact is a finding that something occurred in reality, whereas a declaratory claim (pretensión declarativa) is a legal assessment that establishes a legal situation based on a proven or unproven fact. Here, the request appears to be more a fact than a claim. This would fall within the circumstances contemplated by section one hundred ninety-five of the Ley General de la Administración Pública, which precludes any recognition of liability arising from illegitimate or unlawful acts, constituting what article twenty-two of the Código Civil identifies as an abuse of rights (abuso del derecho). In any event, as already indicated, the activities carried out by the filer of the case are unlawful and are considered environmental damage rather than acts of possession; this request must therefore also be denied. The fourth request seeks: “IV.- That the plaintiff Nombre112710 is the sole and exclusive possessor of the above-described property.” Once again, this claim derives from the first, since it seeks a declaration of the right of possession, which, as repeatedly indicated, is not legally viable; it is therefore sufficient to state that this request must also be denied.
The fifth claim states: “V.- That registered cadastral survey number G-1168748-2007 in the name of the Instituto Costarricense de Electricidad overlaps registered cadastral survey number G-0491856-1998, which describes property Dirección13669 - , registered in the name of Nombre112710.” First and foremost, it must be noted that Nombre112710 did not direct this claim against the ruling having the authority and effect of res judicata (cosa juzgada) issued by the Tribunal de Juicio del Tercer Circuito Judicial de San José, insofar as it canceled the registry entry for the plaintiff’s property.
Moreover, in order to ensure coherence, the Court understands that the party is requesting a declaration that the two aforementioned survey plans overlap. Once again, there is a problem of legal technique, insofar as what is before us is a fact—which, incidentally, has been proven—and not a claim for declaratory relief (pretensión declarativa). The fact that the survey plans of ICE and Mr. Nombre112710 overlap is undisputed, as established by the telegraphic study conducted by the Organismo de Investigación Judicial. As a matter of basic logic, for the properties to overlap, they must be located in the same place. Although, at trial, attorney Jiménez Meza at one point raised doubts as to whether the properties were located in the same place, the technical evidence is conclusive on that point; indeed, no evidence to the contrary was submitted. Declaring that the survey plans contain common areas is merely a statement of fact; it entails no legal assessment whatsoever, and for that reason it has been included in those terms among the duly established facts.
Because it is a fact and not a claim, it must likewise be rejected. The sixth request sought: “VI.- That registered survey plan number G-1168748-2007, in the name of the Instituto Costarricense de Electricidad, be annulled and rendered entirely without force or legal effect because it overlaps another registered property.” We are now indeed dealing with a claim for declaratory relief, but certain clarifications are necessary. A registered survey plan (plano catastrado) does not establish any legal status or situation for the beneficiary of the document. It merely states that the person named therein represents himself as the owner, possessor, or beneficiary of an easement (servidumbre) under the terms described therein. Its legal effectiveness depends exclusively on judicial proceedings that ultimately grant some effect to that representation. It is not a final act, but rather a procedural act within subsequent proceedings.
On that ground alone, the claim is not entitled to relief. Nevertheless, it should be added that the title of ownership (the preeminent right, since possession is only one of the rights in rem (derechos reales) comprising ownership) belongs to the Instituto Costarricense de Electricidad and not to Mr. Nombre112710, with the further consideration that the property described is public-domain property (demanio público). For this claim to have any coherence, the party would have to establish that the public entity took an area that was not originally part of its property, which the party has not done. Accordingly, the relief sought must be rejected without further inquiry. The sixth through twelfth requests state: “VII.- That the defendants herein entered the aforementioned property belonging to Nombre112710, driving two vehicles bearing the ICE logo, accompanied by other employees of the same defendant institution, and on several occasions proceeded to destroy the residential house built there (sic) and the fences.
They burned and completely damaged the fiber-cement sheeting. When the houses were subsequently rebuilt, they were destroyed again, so that in less than one year they destroyed three houses built there. VIII.- That the defendants herein also .... took tools and articles such as: a Huscuarnan chainsaw, an inflatable lifeboat, a spraying pump, a Marlen-brand .22-caliber magazine-fed carbine, as well as tools used on the property, such as shovels, a hammer, a pickaxe, a tent, dairy utensils, milk cans, saddles, a gas stove, beds, mattresses, blankets, dining-room furniture, living-room furniture, rolls of hose, and proceeded to take all the other materials. IX.- That the defendants herein proceeded to destroy a large area planted with fruit trees, gardens, and fences throughout the property, and took away the remaining materials. X.- That the defendants herein proceeded to destroy the fences, causing serious damage because all the animals left the property uncontrolled after being driven by them into the surrounding area and, consequently, are being slaughtered, since some have been found hacked with machetes on public roads and others are missing.
XI.- That all such destruction and damage caused by the defendants herein was carried out under orders from the defendant Instituto Costarricense de Electricidad.” Once again, there is a problem of legal technique: facts are presented as though they could be the subject of claims for declaratory relief, which requires their rejection, without more to add. It need only be stated that it is undisputed that the actions of the individual defendants were undertaken in the performance of their duties as public officials, under orders from the defendant public enterprise. Claim number thirteen states: “XIII.- That the defendants are jointly and severally liable for full compensation for the damages (damnun emergens), corresponding to the material damage caused to the property of the plaintiff Nombre112710, consisting of the complete destruction by the defendants of the following items within the property: a) Three houses, valued at thirty million colones. b) The destroyed fences, whose cost amounts to two million colones, including the barbed wire and blackwood posts. c) The dairy cows: nineteen milk-producing cows, whose market value amounts to nineteen million colones, at one million colones per dairy cow. d) For the two breeding bulls, the sum of three million colones, itemized as follows: for the Simmental bull, two million colones; for the Brown Swiss bull, one million colones. e) For the three beef bullocks, amounting to six hundred thousand colones for all three, at two hundred thousand colones each; f) One hectare of beans at a cost of two million colones; g) three hectares of corn at a cost of six million colones; and h) for the destroyed fruit trees, the sum of three million colones.
This yields total material damage of sixty-five million seven hundred thousand colones.” Several aspects must be clarified in this regard. Nothing establishes the nature of the houses built by Mr. Nombre112710, much less that they had the value he claims. On the contrary, the only photographs illustrating them show a one-room structure with zinc-sheet walls and roof and no floor, which could hardly have a value of ten million colones (one-third of the amount claimed under this item). Nor has the extent of the fences built by the party initiating the proceedings, which were allegedly destroyed, been established, much less their economic value. It was not proven how many cows went missing during the evictions (desalojos), nor their market value. Indeed, it was not even established that they were delivered to Salud Aminal, as the public entity asserts. Furthermore, although the existence of certain crops was established, there is no evidence indicating the area under production or the profit that might have been generated.
It should be recalled in this regard that article three hundred seventeen of the Código Procesal Civil, in conjunction with article two hundred of the current Código Procesal Contencioso Administrativo, places upon the party making an assertion the burden of proving it in order to prevail, an obligation that was not met in this case. This leads to the rejection of the request. In any event, these would be works carried out on another’s property, which might potentially be classified as improvements (mejoras); however, in this case, far from improving the land, they constitute damage to property intended for natural restoration, once again leading to the conclusion that they must be rejected. It is also worth recalling in this regard the provisions of article one hundred ninety-five of the Ley General de la Administración Pública, according to which liability may not be recognized in connection with an unlawful act, which is precisely what occurred in this case.
Request number thirteen reads: “XIII.- That the defendants are jointly and severally liable for full compensation for losses (perjuicios) (lucrum cessans), consisting of the frustrated or lost earnings or profits from what the property produced as a result of the material damage caused, or the frustrated or lost earnings or profits from what the property produced as a result of the material damage caused .... which brought about the complete cessation of the following production: a) Dairy production, whose monthly output amounted to approximately 22,800 kilos, at forty kilos for each of the nineteen dairy cows, yielding a monthly sum of six million eight hundred forty thousand colones, which, over an approximate period of three years—the normal return period for an investment in a business—yields a total sum of two hundred forty-six million two hundred forty thousand colones. b) Corn production on three hectares, with a harvest every six months, at twenty thousand ears of corn per hectare, that is, sixty thousand ears of corn from three hectares, at a cost of one hundred colones per ear, representing a six-month loss of six million colones, which, over an approximate period of three years—the stated normal investment-return period for a business—yields a total sum of thirty-six million colones. c) Bean production on one hectare, with an annual harvest of forty quintals per hectare, at a value of two million colones, representing a loss over an approximate period of three years—the stated normal investment-return period for a business—of approximately six million colones.
Such losses represent the losses or earnings not received throughout that entire period of time (sic), during which the plaintiff’s assets were unjustly affected, amounting to an aggregate sum of two hundred eighty-eight million two hundred forty thousand colones.... The aforementioned three-year period is calculated from the beginning of the disturbances and destruction caused by the defendants on the plaintiff’s property, that is, from cinco de diciembre de dos mil siete.” The considerations stated in the preceding paragraph apply fully to this request as well. There is a complete absence of evidentiary material; nothing in the record makes it possible to determine the value of the damage sustained. Moreover, the alleged damage is unlawful, contrary to article one hundred ninety-five of the Ley General de la Administración Pública. The Court has no means of knowing what the plaintiff planted, what profits the crops might have generated, or how the removals from the public-domain property were carried out; in general, there is an insufficiency of evidence that the Court cannot cure when it was the parties who were required to submit evidence supporting one position or the other, which they did not do.
Indeed, had there been evidence in that regard, it could have been assessed to determine whether the eviction was carried out with excessive violence, which might potentially have given rise to liability toward the affected party. Regrettably, the lack of evidence is manifest. Consequently, the relief sought is also rejected.
Claim number fourteen states: “XIV.- That the respondents, jointly and severally, are obligated to provide full compensation for the subjective non-pecuniary damage suffered by the plaintiff, Nombre112710, consisting of the powerlessness, despair, anguish, and anxiety caused to him by the respondents’ series of actions, devastation, and destruction of my property; the fact that, at one point, I found myself without anything that I had built throughout the entire period of possession of the property mentioned herein, which belongs to me, for which I hereby quantify such damage at the sum of seventy million colones, at the rate of ten million colones to be paid by each defendant and thirty million colones to be paid by the respondent institute... Non-pecuniary damage arising from all the suffering endured by the plaintiff, Nombre112710, which has profoundly affected him, both commercially and within his family, because no matter how much he has sought a way to rebuild his cheese and milk business, he has found that task difficult, since even now he must go out late at night to see who is causing destruction on the property.
Thus, all this anguish suffered has caused profound non-pecuniary damage, compounded by seeing his animals butchered, whose sentimental value is incalculable.” The Court can understand that Mr. Nombre112710 must indeed have suffered each time he was forced to leave the land underlying the dispute, but it is the Court’s view that he placed himself in that position by occupying land that does not belong to him and, moreover, is subject to a public interest. It appears to have been publicly and widely known for several years that there was a public interest in the land, and despite that, the plaintiff has continued to remain on the property, seeking to have title registered in his name. The Chamber may be sympathetic to the desire of a landless farmer to obtain land and thereby provide sustenance for his family and economic prosperity for himself and his loved ones; however, in this case, there appears to have been a failure to understand what is truly at stake.
Recognizing any compensation in this regard would constitute an abuse of rights (abuso de derecho), which must be rejected, as is hereby ordered. It also bears noting that, if any crops still remain on the land, the plaintiff would indeed have the right to harvest them, since allowing the public entity to keep them would result in unjust enrichment (enriquecimiento sin causa); naturally, in that event, this would be carried out in coordination with the opposing party so as not to return the conflict to stages that we hope will not recur. Lastly, claim number fifteen requests: “XV.- That the respondents shall adjust the total amount of damages for inflation at the time of payment during the judgment-enforcement stage (etapa de ejecución de sentencia); and that statutory interest (intereses legales) be awarded from the filing of the complaint until actual payment....” As can be seen, all requests have been denied, and therefore there would be no amount to adjust for inflation. As to damages, it is sufficient to reiterate what has already been stated: any award would be unlawful. Accordingly, the entirety of the complaint filed by the plaintiff is dismissed.
With respect to the counterclaim, its analysis proceeds in a different direction and must be undertaken carefully. The first relief requested is: “1. That any possession of the real property undertaken by the counterclaim defendant be declared precarious and unlawful.” In this regard, it need only be noted that, because this is public-domain property (bien demanial) administered by the public enterprise—and property that is also part of a Ramsar site—any act of private possession is illegal, unlawful, and devoid of any legal basis, which permits this request to be granted without further question. The activity carried out by Mr. Nombre112710 is contrary to law, lacks legal protection, and, on the contrary, borders on criminal conduct. The second request states: “2. That survey plan number G-491856-1998 overlaps land owned by the Instituto Costarricense de Electricidad, and that the Catastro Nacional therefore be ordered to cancel it.” As stated in the preceding recital (considerando), a registered survey plan (plano catastrado) does not, by itself, establish legal status; it is merely an individual representation that possession is being exercised, a requirement for possessory title proceedings (información posesoria), but it is only an interlocutory procedural act devoid of legal effect, which would require the request to be denied on that basis.
This panel must take the opportunity to advise Mr. Nombre112710 that the land he has been encroaching upon cannot be the subject of private commerce; by its very nature, it is an area of the territory belonging to La Nación, understood collectively, and therefore no legal effect may derive from the aforementioned plan. Claims three through five were withdrawn, and the sixth claim therefore states: “6. That the plaintiff/counterclaim defendant be ordered to pay for the material damage caused, understood as all actions of a clandestine and abusive nature carried out by Mr. Nombre112710 on my principal’s property, particularly reimbursement of the expenses incurred by my principal’s estate to defend and exclude others from the property, which I provisionally estimate at approximately twenty-five million colones; likewise, I request that he be ordered to pay consequential damages consisting of the expenditures my principal has been compelled to make to protect the property against the actions of the plaintiff/counterclaim defendant, which I also provisionally estimate at approximately fifteen million colones.” It is noteworthy in this regard that the counterclaimant made no effort whatsoever to prove the nature, extent, and value of the alleged damage suffered, which undoubtedly constitutes a failure to satisfy the procedural burden of the party making the allegation, pursuant to Article three hundred seventeen of the Código Civil.
Although, as has been maintained, every act of possession undertaken by Mr. Nombre112710 within an area designated for natural restoration inherently entails harm to natural development, no basis was provided for determining the extent and value of that harm, which are requirements for imposing the requested liability. Both the administrative and judicial records show that various proceedings were instituted through judicial channels, particularly criminal proceedings; however, if the party seeks reimbursement of the expenses associated with those proceedings, it should have sought an award of costs in each of them and subsequently enforced those awards through the appropriate procedure. Accordingly, this jurisdiction is not competent to modify what was decided in the criminal proceedings if the plaintiff was not ordered to pay costs or if no ruling was made on that issue. As for the administrative eviction proceedings (gestiones administrativas de desalojo), as duly noted in the findings concerning proven and unproven facts, it has not been reliably established how many were conducted, how they were conducted, much less what expenses they entailed; moreover, it is precisely this lack of evidence that prevents the Court from assessing whether there was any abuse in the exercise of public powers in this regard. That claim must therefore also be denied.
The public entity asserted the defenses of lack of standing to sue and be sued (falta de legitimación activa y pasiva), lack of a legal right (falta de derecho), and claim preclusion (cosa juzgada material). With respect to the defense of lack of standing to sue and be sued, the Court finds that the parties to the procedural legal relationship have been properly constituted with respect to the action filed, but not with respect to Nombre112711, Nombre112712, Nombre112713, and Nombre112714. Although the legal system permits a public servant to be sued together with the administration to which that person belongs, this applies only in cases of unlawful or arbitrary conduct, which is not present here. Accordingly, as to those civil defendants, the defense of lack of standing to be sued must be sustained. With respect to the defense of claim preclusion, it must be noted that the amendments made at the beginning of the supplemental hearing completely eliminated the disputed foundational issues upon which a final and conclusive determination had already been made; accordingly, that defense cannot be accepted.
In closing argument, counsel for the defendant stated that the defense remained applicable because the plaintiff’s possession and the plan he submitted were also unlawful; however, a careful reading of the decision at issue does not support that conclusion. Everything indicates that the criminal court confined itself to examining the title registering the real property in favor of Mr. Nombre112710, and it therefore cannot be said that the foundational issues in the present dispute have already been resolved. Accordingly, that defense must be denied. With respect to the other parties, the defense lacks support and must be denied. As to the remaining claims, the defense of lack of a legal right must be sustained and, consequently, the complaint must be dismissed in its entirety. Regarding the counterclaim, the defenses of prescription (prescripción) and expiration (caducidad) were asserted on the ground that the acts of possession had been carried out for many years; however, as stated, the property at issue is public-domain property, against which no limitations period runs, and those defenses must therefore be denied. Notwithstanding the foregoing, some of the requests were not properly substantiated, and the Court must therefore declare, sua sponte and in part, a lack of a legal right.
With respect to costs, the rule is that they are assessed against the losing party solely by reason of having lost. The Court finds that none of the exceptions established in Article one hundred ninety-three of the Código Procesal Contencioso Administrativo applies here, and therefore there is no basis for exempting the losing party. Accordingly, Mr. Nombre112710 is ordered to pay the costs of both the complaint and the counterclaim.
The Court must provide several clarifications not apparent from the record. First, it respectfully but firmly admonishes the public entity regarding the property underlying this dispute and the surrounding land. Although some evidence was submitted suggesting that periodic inspections are conducted, the fact remains that both the photographs and the evidence submitted by the plaintiff show that certain agricultural plantings had been established, and such plantings do not arise overnight. This leads us to conclude that proper care is not being exercised in a fragile and sensitive area such as the one under consideration. We therefore urge the public entity to conduct a thorough inspection of the lands under its ownership that are in similar circumstances and to institute the corresponding legal proceedings as soon as possible. Likewise, we invite ICE to mark the area with signs indicating that it is a Ramsar site and property under State dominion administered by the public entity, thereby preventing persons or anyone else from believing that the land has been abandoned.
We find that this matter has not received proper attention, and that omission must be corrected. A second point that must be made is that the national legal system proceeds from the premise that a farmer is, by nature, a person of simple means who seeks to provide for himself and his family, and whose good faith is therefore presumed. It follows that any eviction (whether judicial or administrative) must be carried out in a manner that causes the least possible harm, avoids harming animals belonging to others, and, whenever possible, permits the farmer to remove his harvest as the fruit of his labor. The Chamber must be clear and emphatic on this issue, particularly because other persons are in circumstances similar to those of the claimant here, and it is desirable that there be no doubt or complaint concerning excessive or abusive removals. Having the superior legal right never authorizes the abuse of force, which must be employed in proper measure and only to the extent strictly necessary.
THEREFORE:
The new facts presented by the parties at the supplemental hearing are accepted. The evidence offered at the oral and public trial for purposes of rendering a better-informed decision is admitted. As to the complaint, the defense of lack of standing to be sued is sustained with respect to Nombre112711 (also known as Nombre112711), Nombre112712, Nombre112713 (also known as Nombre107395), and Nombre112714. The defense of lack of standing to sue is denied. The defense of lack of a legal right is sustained in favor of the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), and the complaint is therefore dismissed in its entirety. As to the counterclaim, the defenses of prescription and expiration are denied. The defense of lack of a legal right is partially sustained, and the counterclaim is consequently granted in part, with all relief not expressly awarded deemed denied. The possession exercised by Mr. Nombre112710 over the property owned by the Instituto Costarricense de Electricidad is declared unlawful. The public enterprise shall take note of the recommendations made in the final portion of the Court’s reasoning in this decision. Costs shall be borne by Mr. Nombre112710.
Ricardo A. Madrigal Jiménez Felipe Córdoba Ramírez José Ivan Salas Leitón Case File: 09-002172-1027-CA Ordinary Proceeding for Recovery of Property and Liability PLAINTIFF/COUNTERCLAIM DEFENDANT: Nombre112710 Against/COUNTERCLAIMANT: Instituto Costarricense de Elecitriciad Defendants: Nombre112711, Nombre112712, Nombre112713, and Nombre112714.
Voto N° 079-2015 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, San José, a las dieciséis horas del siete de agosto de dos mil quince.- Proceso de conocimiento del señor Nombre112710 , mayor, soltero en unión libre, agricultor, cédula de identidad número CED59532 - - y vecino de Dirección13665, contra los señores Nombre112711 (conocido como Nombre112711 ), mayor, casado, funcionario público, vecino de Dirección13666, , , cédula de identidad número CED89256 - - , Nombre112712 , mayor, casado, funcionario público, vecino de Dirección13667 , , cédula de identidad número CED89257 - - Nombre112713 , (conocido como Nombre107395), mayor, casado, funcionario público, vecino de Dirección13668 , de San Ramón de la provincia de Alajuela, cédula de identidad número CED89258 - - Nombre112714 , mayor, casado, funcionario público, vecino de Dirección13667 , , con cédula de identidad número CED89259 - - y el Instituto Costarricense de Electricidad, (en adelante ICE) cédula de persona jurídica número CED89260 - cero cero cero - cero cuarenta y dos mil ciento treinta y nueve, representado por el señor Nombre1908 , mayor, casado, abogado, vecino de Heredia, cédula de identidad número CED59905 - - . Actúa como patrocinio letrado del actor el Licenciado Alfonso Jiménez Meza. Expediente 09-002172-1027-CA.
RESULTANDO:
Redacta el Juez Madrigal Jiménez; y,
CONSIDERANDO:
En la audiencia complementaria, ambas partes argumentaron una serie de sucesos que ocurrieron después de la presentación de la demanda, lo que sin mayor duda corresponden a hechos nuevos. Oportunamente se otorgó la audiencia de ley, pero las partes hicieron ver que podían hacerle frente a dichos supuestos en la misma audiencia, sin requerir aportar contraprueba o tiempo alguno para prepararse. En dicho marco, la Cámara opta por entrar a valorar esas situaciones en la misma resolución, tal y como fue peticionado por las partes. No está demás indicar que ingrato favor se le haría a los interesados en generar dilaciones innecesarias, máxime cuando el expediente presenta muchos años de trámite. Cabe agregar que los aspectos invocados como hechos nuevos, no son más que temas conexos al conflicto sobre el bien inmueble base del litigio, por lo que resulta pertinente solventar la discrepancia de las partes de forma definitiva.
Durante el juicio oral y público las partes ofrecieron algunas pruebas para mejor resolver, las que se anexaron al final del expediente judicial. Resulta necesario recordar en cuanto a la prueba para mejor resolver, que efectivamente de obligada aplicación deviene cuando se trate de prueba documental extemporáneamente traída al proceso, lo dispuesto en el artículo cincuenta del Código Procesal Contencioso Administrativo. Por otra parte, también resulta relevante tener presente lo dispuesto en el artículo trescientos treinta y uno del Código Procesal Civil, aplicable de forma directa a la presente causa por virtud de sus propios alcances en lo que en su texto expresamente dispone que es regla que aplica para todo tipo de procesos, también sin perjuicio de lo que indica el artículo doscientos veinte del Código Procesal Contencioso Administrativo. A mayor abundamiento de razones, la aplicación de ambos numerales en lo que corresponda de todos modos, es obligada por imponerlo así el ordenamiento jurídico, aún por vía de integración, que remite al derecho procesal general en lo que el Código Procesal Contencioso Administrativo no regule, cuyo tronco común es el Código Procesal Civil, sin perjuicio claro está que en materia procesal penal presenta una regulación semejante.
Debe aclararse que el artículo cincuenta ya mencionado, que sería el aplicable no obstante ello exclusivamente cuando se trata de prueba extemporánea documental, no habiendo otra norma en ese código que regule el tratamiento que debe de darse a la prueba para mejor proveer, es el numeral trescientos treinta y uno del Código Procesal Civil referido el aplicable pues el mismo numeral indicado remite al instituto de la prueba para mejor proveer. Conforme así ha sido jurisprudencia lineal en este sentido, respecto a la admisión facultativa de la prueba para mejor resolver y no puede ser de otra forma. Téngase en cuenta que el iter procesal garantiza etapas para el ofrecimiento y admisión de prueba con la posibilidad de ejercer recursos frente a las decisiones adversas. La facultad de ordenar prueba para mejor resolver es a cargo del juez, en tanto las etapas para que las partes ofrezcan su prueba ya se encuentra precluida y pese a esto se generan dudas para el juzgador.
En dicha inteligencia, no es posible alegar indefensión alguna, pues en el peor de los casos, lo que existiría es incuria de la parte (ver Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en sus votos 547-F-2002 de las dieciséis horas del doce de julio de dos mil dos, la No. 59 de las 15:20 horas del 31 de mayo de 1996, 23 de las 14:20 horas del 4 de marzo de 1992, 34 de las 10:45 horas del 28 de mayo de 1993 y 83 de las 14:40 horas del 22 de diciembre de 1993). De otra parte, límite impuesto al juzgador cuando de traer prueba para mejor resolver al proceso se trata, vistos los alcances del numeral trescientos diecisiete del Código Procesal Civil, es el que se encuentra constituido por el hecho de que por esa vía no puede ser inobservado el deber de hacer prevalecer el equilibrio procesal entre las partes y en ese entendido, vedado se encuentra para el juzgador acceder por automatismo a toda súplica cuya fuente es o responde a la incuria, sino el dolo o la mala fe en el gestionante; con la única excepción que el actual Código Procesal Contencioso Administrativo obliga al juez a buscar la verdad, no con el nivel inquisitivo que presenta el ordenamiento procesal penal, pero si frente a aquello que resulta extraible a partir de los alegatos y pruebas validamente admitidos en el proceso.
Claro que no puede el Juez en su búsqueda de la verdad vulnerar otros principios igual rango o jerarquía que deben de encontrarse en equilibrio, ordenar prueba para mejor proveer cuando de ello se derive inevitablemente, una sustitución de los mecanismos ordinarios de defensa con que cuentan quienes se encuentran vinculados en la relación jurídico procesal y mandados a probar por virtud de su situación dentro de tal relación procesal (artículo 317 del Código Procesal Civil). De manera que el juez no puede sustituir a la parte, tanto en su teoría del caso, como en el abordaje probatorio que esta asumió, pues la contraparte no estaría litigando con su contrario, sino también con el juez que coadyuva con uno de los interesados. Lo contrario salvo en contadísimas circunstancias de excepción que habrían de encontrarse debidamente razonadas y/o amparadas en intereses superiores particularmente en asuntos en los que medien intereses públicos calificados o reforzados por su importancia, llevaría a cuestionamientos sobre el ajuste de la actuación del juez con el deber de imparcialidad y el de velar por el mantenimiento del equilibrio procesal, pero también importaría un patrocinio inadmisible en favor de quien no ha usado en forma debida y/o en tiempo su deber de probar con causa en su negligencia, descuido o una intención de obtener una ventaja procesal indebida en uso abusivo y/o antisocial de su derecho (ver artículos 21 y 22 del Código Civil).
En lo que al caso corresponde, se ofrecen certificaciones, documentos propios de un expediente penal, fotografías, copias de un expediente judicial atinente a un interdicto de amparo de posesión en algún momento contendido entre las mismas partes y algunos documentos anexos. El Tribunal luego de valorar estos atestados, opta por admitirlos como prueba para mejor resolver, en tanto versan sobre los hechos que indican las partes han ocurrido con posterioridad a la interposición de la demanda y permiten tener una mayor claridad de lo ocurrido, sin que de forma alguna se produzca una indefensión.
Sostiene el actor que es dueño a título de poseedor agrario y forestal (según la modificación de argumentos realizada en el juicio oral y público), de la finca del partido de Guanacaste, sita en el Cairo del distrito de Tronadora del cantón de Tilarán de la provincia de Guanacaste. Bien indicado presenta el plano G-0491856-1998. Agrega que ha ejercido la posesión durante veinticinco años de forma pública, pacífica, ininterrumpida, de buena fe y a titulo de dueño. Sostiene que construyó una casa con artezones y zinc, y que dentro de la construcción había seis rollos de manguera gruesa, cincuenta block de cemento y dos pilas de cemento. Además levantó cuatro hiladas de alambre de púas. Que parte de la finca estaba destinada a cultivos, había construido un corral de cemento para animales y un galerón para lechería donde tenía veinticuatro animales, además de gallinas y un perro pastor australiano.
El cinco de diciembre de dos mil siete, a las cuatro y media de la mañana ingresaron dos vehículos rotulados por el ICE conducidos por las personas físicas demandadas y procedieron a destruir las construcciones, llevándose al efecto los materiales destruidos. Que volvió a construir otra casita, la que nuevamente volvieron a destruir los demandados. Motivo por el cual ha tenido que acudir a la fuerza pública para la defensa de su propiedad y presentar varias denuncias y acciones ante la Corte. Señala que construyó una tercera casa y de nuevo los demandados la destruyeron, quemaron lo que había reconstruido y se llevaron el zinc y otras cosas. El fibrolit lo quemaron y dañaron por completo. En otras palabras, en menos de un año me destruyeron tres casitas. Además se llevaron una motosierra "huscarnán", bote inflable salvavidas, bomba de fumigar, una carabina marca Marlen calibre 22 de magazin, así como herramientas que se ocupaban en la finca, como palas, martillo, pico, tienda de campaña, utensilios de lechería, lecheras (recipiente metálico para la leche de 42 kilos), monturas, cocina de gas, camas, colchones, cobijas, muebles de comedor, muebles de sala, rollos de manguera (de 3/4 y 1/2), y procedieron a llevarse todos los demás materiales, así como los animales de la propiedad.
Destruyeron una gran área de árboles frutales, jardines, cercas en toda la finca y los restos de los materiales que quedaron buenos se los llevaron. Al destruir las cercas, me ocasionó graves pérdidas por que además sacaron el ganado de la propiedad, el cual nunca apareció, algunos de ellos fueron ubicados en la vía pública muertos. Las actividades realizadas se hizo ver que eran por orden del Instituto Costarricense de Electricidad, ya que considera que esa finca pertenecían al ente público. Consultado a un profesional le hicieron ver que el plano del actor es de mil novecientos noventa y ocho, y el del ente público es de dos mil siete, con el agravante que están traslapados. Aún así, considera que no había derecho para que actuaran de esa manera. Los demandados indican que la finca que hace ver el actor que es de su propiedad es una ficción registral, al ser parte de la finca con número de folio real G-14297-000.
Inmueble adquirido desde mil novecientos setenta y cinco por parte del Instituto Costarricense de Electricidad. De esa manera califica el título de falso. Sostiene que si el actor no podría ser poseedor por veinticinco años, pues solo tiene cuarenta y dos años de edad. Evidencia que nunca se han dado los cultivos, los animales y demás aspectos que se mencionan, y lo realizado ha sido en clandestinidad cuando el accionante se ha introducido en la propiedad, procurando generar una posesión que resulta inexistente. Expone que en varias oportunidades han remitido una comitivas para retirar los actos ilegítimos. Niegan que se hubieran destruido casas, solo ranchos. Razona que lo realizado son actos de defensa y exclusión de extraños, como cualquier otro titular. Expone que cuando han entrado semovientes se ha remitido al Servicios Nacional de Salud Animal para que se haga cargo. Por último agrega que en nada cambia cuando se hicieron los planos, sino cuando se hicieron las inscripción, que para el caso es del ente público la primera.
Los demandados personas físicas indican que ellos todo lo realizado fue por orden del ente público, lo que es reconocido por este. En la reconvención, el ICE dice ser dueño de la finca con número de Folio Real numero catorce mil doscientos noventa y siete - cero cero cero, con plano catastrado Placa20477 con una medida de ciento cincuenta y un hectáreas, tres mil ochocientos cuarenta y cuatro metros con ochenta decímetros cuadrados. Propiedad que es parte de la planta hidroeléctrica Arenal y que forma parte del convenio internacional como sitio RAMSAR. Que para el mes de mayo de mil novecientos noventa y ocho, el reconvenido aprovechándose la distancia del inmueble y contrató un agrimensor para la confección del plano G-0491856-1998 con un área de seiscientos sesenta mil cuarenta y tres metros con cincuenta y siete decímetros cuadrados, donde se muestra parte de la finca de reconventor. Considera dichos actos ilícitos y contrarios a derecho, de lo que deriva su acción.
El reconvenido indica que la finca del ICE quedó inscrita hasta el dos mil tres pero sin plano relacionado hasta el dos mil siete, que es cuando se genera el traslape. Agrega que en el peor de los supuestos ha transcurrido la prescripción decenal.
De importancia para el dictado de esta sentencia, se tienen los siguientes hechos de relevancia:
De esta naturaleza se tienen como hechos no controvertidos: 1) El área y la localización del terreno que pudo esta poseyendo el actor que no esta comprendida entre los terrenos de ICE y del territorio Ramsar (No hay elementos de convicción que señalar). 2) Que por la conducta de los demandados se hubieran dado las sustracciones que apunta el actor (No se ofreció prueba en esa orientación). 3) Que producto de la conducta de los demandados se hubieran dado la perdida de animales propiedad del actor, conforme lo describe en su demanda (no es posible ubicar esfuerzo probatorio en ese sentido) 4) Que por la conducta de los demandados se generarán los daños a los cultivos del actor (se omitió prueba en ese sentido). 5) Que exista algún daño que sea susceptible de indemnizar en beneficio del actor (no es posible ubicar prueba en ese sentido). 6) La naturaleza, el alcance y el valor de los daños ocasionados en el territorio inscrito a favor del Instituto Costarricense de Turismo (no es posible ubicar elementos de convicción sobre ese particular).
Ya en otras ocasiones esta Sección, en sus diferentes integraciones, ha tenido oportunidad de hablar sobre los principios del derecho ambiental, tema que conviene resumir y condensar para conocer del caso en concreto. El Derecho Ambiental, como Derecho autónomo que es, cuenta con principios propios, los cuales orientan la actividad ambiental. Estos principios se encuentran la mayoría recogidos, de uno u otro modo, en los textos legales o al menos señalados por la jurisprudencia. Asimismo debe recordarse que el artículo cincuenta constitucional consagra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; y que del mismo numeral derivan una serie de principios que se analizarán en la presente sección. La doctrina especializada ha señalado como principios rectores en la materia cuando menos los de Igualdad, De la Tutela del Derecho Ambiental a cargo del Estado, Sostenibilidad, Principio del uso racional de los recursos, a fin de que exista el necesario equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente, de la Calidad Ambiental, Principio de solidaridad, Principio Precautorio, Principio preventivo, Publicidad, Restaurabilidad, "El que contamina, paga”, De la realización del estudio de impacto ambiental previo a la iniciación de obras, Sólo el Estado de Necesidad declarado excepcional el cumplimiento de las normas ambientales, La falta de recursos económicos de las instituciones públicas no es excusa que justifique la omisión de dar protección al Derecho Ambiental, Coordinación para garantizar la protección del medio ambiente, La lesión a este Derecho Ambiental se da tanto por acción como por omisión, Inoperancia del silencio positivo en materia de utilización de recursos naturales y la participación ciudadana en los asuntos ambientales.
Sin que se pueda entender que dicha lista resuelta cerrada en tanto como derecho en construcción podrían agregarse nuevas líneas de aplicación e interpretación de dicho ordenamiento. La igualdad de las personas ante la ley, sin ningún tipo de discriminación, es un derecho fundamental recogido en nuestro ordenamiento por el artículo treinta y tres de la Constitución Política y establecido también en el artículo veinticuatro de la Convención Americana de los Derechos Humanos. El derecho al medio ambiente y a su protección se encuentra también protegidos por este principio de igualdad, el cual debe aplicarse a la materia. De este modo, todos los seres humanos tienen por igual el derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado y acceder a la justicia sin discriminación alguna para hacer valer sus derechos en caso de haber visto violentado el derecho a un ambiente sano (de manera directa o indirecta).
El artículo cincuenta constitucional declara que toda persona tiene derecho a un ambiente sano y equilibrado. El artículo dos inciso a) de la Ley Orgánica del Ambiente contiene dicho principio al declarar que el ambiente es patrimonio común de todos los habitantes de La Nación y por ello tanto a nivel institucional (del Poder Ejecutivo) como jurisdiccional los ciudadano tienen derecho a un trato igualitario. El principio de la Tutela del Derecho Ambiental a cargo del Estado se extrae también del canon cincuenta Constitucional derivando la obligación del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en materia ambiental. Al respecto la Sala Constitucional ha señalado que el Estado debe “asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones.
El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales.” (voto 9193 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). De tal manera desarrolla la Sala Constitucional todas las acciones que comprende la tutela que debe ejercer el Estado en aras de proteger el medio ambiente; incluyendo tanto un comportamiento de hacer como de no hacer, toda vez que por una parte, debe abstenerse de cometer algún acto en contra del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; y por otra parte, debe adoptar una conducta activa, en el sentido de dictar las medidas, regulaciones que estime pertinentes para el resguardo de este derecho.
El órgano rector en la materia de estudio lo constituye el Ministerio del Ambiente y Energía (no está demás recordar que ese ministerio ha cambio de nombre) de conformidad con el numeral dos de la Ley Orgánica de este Ministerio; con lo cual se debe decir que la figura del Estado como sujeto, el cual está llamado a ejercer la tutela en materia ambiental, es un Ministerio en el cual recae la rectoría, pero además, para que esta función de protección del medio ambiente sea real y efectiva, es necesaria la participación de una serie de entes y órganos estatales, los cuales, en coordinación con el MINAE (ó MINAET, según el momento histórico), están llamados a interactuar (como lo son las municipalidades). La sostenibilidad en el uso de los recursos naturales es uno de los principios aceptados universalmente y con perspectiva jurídica. De acuerdo con un informe de las Naciones Unidas, desarrollo sostenible es el desarrollo capaz de satisfacer las necesidades del presente, sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las suyas (Loperena Rota, Nombre110724, los Principios del Derecho Ambiental, 1998, p. 62).
Por su parte, el artículo dos incisos a) y b) de la Ley Orgánica del Ambiente establecen la obligación del Estado y los particulares de participar en la conservación y utilización sostenible del ambiente; y el derecho de todos de disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente sostenible para el desarrollarse. Asimismo se ha señalado que el deterioro al ambiente condiciona las posibilidades de desarrollo humanas; por lo que se ha vuelto común el utilizar el término de “desarrollo sostenible” el cual encierra ambos derechos. En ese sentido la Sala Constitucional ha definido “desarrollo sostenible” como “una de esas políticas generales que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento equitativo.. un (o) ... demográfico o entre este y los sistemas naturales.
Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización del desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro.” (voto 1763-94). El principio del uso racional de los recursos, a fin de que exista el necesario equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente está muy relacionado con el principio anterior, incluso podría pensarse en que es parte del mismo se encuentra con fundamento constitucional en el artículo sesenta y nueve de la Constitución el presente principio (uso racional de los recursos). Ahora bien, en este principio encontramos un componente ideológico, lo cual genera, en algún modo, algunos problemas al momento de su aplicación; ya que comprende además conceptos jurídicos indeterminados, como lo son el uso racional y el necesario equilibrio entre el desarrollo y medio ambiente.
Estos conceptos muchas veces generan incertidumbre al momento de su aplicación. La Administración Pública es la encargada de determinar este punto de equilibrio y en última instancia lo serán los órganos jurisdiccionales. Sobre el principio en estudio, la Sala Constitucional ha señalado que: “ ...la protección del ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es que a través de la producción y el uso de la tecnología, se obtengan no sólo ganancias económicas (libertad de empresa) sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio...”(voto 6322-2003).
Por tal razón, la protección del ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada de sus elementos, toda vez que es necesario la conservación del medio ambiente, pero también es indispensable la utilización de sus recursos para emprender procesos de desarrollo en beneficio de la sociedad en general. La cual a su vez, por una parte, demanda la protección del ambiente, y por otro lado, el desarrollo del país, desarrollo que, en un país como el nuestro, en muchos de los casos, tiene su fundamento en las riquezas naturales. De tal manera, la Sala Constitucional ha manifestado que “es preciso optar por el desarrollo sostenible, el cual satisface las necesidades del presente sin comprometer nuestra capacidad para hacer frente a las del futuro. Se trata en consecuencia, de una política cuyo núcleo es una planificación a largo plazo a través de políticas estatales, las cuales deben cumplir con todos los requisitos exigidos por las normas existentes y que lógicamente en este campo deben ser vistos con criterios restringidos, pues si se destruyen o se dañan los recursos naturales por una decisión precipitada o bien cuando las condiciones requeridas no son cumplidas, el desarrollo económico, social y político se afectará y decaerá, trayendo como consecuencia lógica la pérdida de la calidad de vida del ciudadano, y por ende, la pérdida de una riqueza invaluable que bondadosamente la Naturaleza nos ha regalado.
Este desarrollo significa reconocer que deseamos tener acceso continuo a los recursos que posibiliten la vida y si hacemos expandir los beneficios del proceso industrial tenemos que estar conscientes de las implicaciones y limitaciones que supone este derrotero.”(voto 4423-93). El Principio de la Calidad Ambiental constituye un parámetro fundamental de la calidad de vida, ya que ligado a la vida que cada individuo pueda llevar; y a su vez se encuentra ligado el uso que se haga del ambiente para el propio desarrollo. Es así como el Tribunal Constitucional ha estimado que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, implica el correlativo deber de proteger y preservar el medio, mediante el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo. (Voto 6233-2993). En ese sentido, siempre y cuando se demuestre que alguna actividad es dañina para la salud, se estaría en presencia de una violación del principio en estudio.
O bien, cuando alguna actividad económica implique la pérdida de un recurso natural importante, dicha actividad debe ser prohibida, porque de lo contrario, se estaría fomentando el deterioro al ambiente, y con ello, a la calidad de vida de las personas. Igualmente se puede encontrar el fundamento del presente principio en el ya mencionado el artículo cincuenta constitucional y además se encuentra contenido en instrumentos internacionales que garantizan la protección al medio ambiente (como la Declaración de Estocolmo). En lo tocante al principio de solidaridad por tratarse él derecho al ambiente de un derecho de tercera generación se encuentra desarrollado bajo el valor de la solidaridad (así como el de libertad e igualdad fueron los principios y valores que respectivamente los que orientaron los derechos de primera y segunda generación). Se ha configurado como un “auténtico principio jurídico formalizado, generador de obligaciones exigibles en el seno de las relaciones sociales” (Real Ferrer, El Principio de Solidaridad en la Declaración de Río, 1994, p. 78).
El principio de solidaridad implica y genera una responsabilidad colectiva para su realización, la cual es compartida pero diferenciada. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992 dejaron establecido que “Los Estados deberán cooperar con espíritu de solidaridad mundial para conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la Tierra. En vista de que han contribuido en distinta medida a la degradación del medio ambiente mundial, los Estados tienen responsabilidades comunes pero diferenciadas. Los países desarrollados reconocen la responsabilidad que les cabe en la búsqueda internacional del desarrollo sostenible, en vista de las presiones que sus sociedades ejercen en el ambiente mundial y de las tecnologías y recursos financieros que disponen”(Principio 7 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo 1992).
Con la aparición del principio de solidaridad se vislumbra una humanización y preocupación no solo por le disfrute del derecho actual sino también por la preservación del mismo para asegurar el disfrute a las generaciones futuras. El derecho de las futuras generaciones implica a su vez una serie de derechos y deberes intergeneracionales relacionados entre sí y que a su vez se dividen en 3 principios básicos: a- Principio de conservación de opciones: se traduce en el derecho de cada generación a recibir la diversidad de los recursos naturales y el correlativo deber a mantenerlos, lo que implica una explotación racional y eficiente de los mismos. b- Principio de conservación de la calidad: supone el derecho de todas las generaciones a recibir el planeta en condiciones de calidad óptimas y a su vez un correlativo deber de conservarlas y transmitirlas a futuras generaciones para que no la reciban en peores condiciones. c- Principio de conservación de acceso: el derecho de acceso equitativo al legado de las generaciones pasadas y el deber de procurarlo a todos sus miembros (Franco del Pozco, Nombre64645, El Derecho Humano a un medio ambiente adecuado, en Cuadernos de Derechos Humanos, Bilbao, 2000, p. 21).
Por su parte el principio Precautorio, es uno de los principios más desarrollados, tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, y se le ha considerado como principio esencial componente del derecho ambiental. Las Administraciones Públicas tienen la obligación de actuar en protección del derecho de todos al medio ambiente, y es así como se han delineado principios de actuación administrativa propios de la protección del medio ambiente y que particularizan este ámbito. Es importante hacer ver que el principio precautorio constituye un parámetro de legalidad de las conductas administrativas, y sobre ese particular, el doctor Aldo Milano señala que “ gran parte de las actividades riesgosas están sujetas a un régimen de policía administrativa, lo cual se manifiesta en el otorgamiento o la negativa de autorizaciones de ese mismo carácter. Esto hace que se planteen conflictos relacionados con tales decisiones, sea porque se estima que al otorgarse en un caso concreto la autorización, se quebranta el Principio Precautorio o bien, porque al ser denegada o condicionada con sustento en aquél, el afectado estima ilegítima la decisión.” Así, aludiendo a un caso concreto de la jurisprudencia francesa, indica que la decisión atacada en lo contencioso administrativo constituye el último paso en el largo procedimiento de evaluación de la inocuidad de la actividad de que se trate, y que la doctrina encuentra en el principio precautorio una fuente de derecho que impone una forma determinada de actuar de la Administración, de modo que –en caso de no respetarse esa forma de actuar- procedimiento- se estimará la nulidad del acto final que se adopte (ver Milano, Aldo.
“El Principio Precautorio”, 2005, p. 55 a 58). El principio precautorio, también llamado como Principio de la Evitación Prudente, adquiere fuerza con la Declaración de Río de 1992 (Cumbre de la Tierra), pero ya la idea venía desarrollándose en otros convenios internacionales como la Declaración de Estocolmo y La Carta Mundial de la Naturaleza. El artículo quince de la Declaración de Río contiene este principio al señalar que “Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.” A nivel nacional, el artículo once de la Ley de Biodiversidad consagra el principio precautorio, prácticamente en los mismos términos que lo hace la Declaración de Río.
El principio de precautorio ha planteado varias interrogantes, dentro de las cuales destacan: el problema de la reversión de la carga de la prueba en materia ambiental; el equilibrio que debe existir entre las medidas represivas y preventivas; y la motivación que debe darse a industrias y otras empresas a través de políticas estimulantes de la protección del medio ambiente. En lo concerniente a la reversión o inversión de la carga de la prueba, consiste en que el demandado es el llamado a ofrecer pruebas para desvirtuar el contenido de la pretensión, sin olvidar que al Derecho Ambiental le interesa más la prevención que la reparación del daño. Está expresamente regulado en el artículo ciento nueve de la Ley de Biodiversidad, que dispone: “La carga de la prueba, de la ausencia de contaminación, degradación o afectación no permitidas, corresponderá a quien solicite la aprobación, el permiso o acceso a la biodiversidad o a quién se le acuse de haber ocasionado daño ambiental”, norma que debe verse en estrecha relación con el artículo cinco de la misma Ley, que señala que lo establecido en esa legislación servirá de marco de interpretación del resto de las normas que regulan la materia objeto de dicha Ley.
Esto quiere decir que en materia ambiental se rompe el clásico esquema de que “quién afirma prueba”, y adquiere un papel preponderante la teoría de la carga dinámica de la prueba, según la cual, “se traslada la carga a quién, a raíz de su situación personal, se halla en mejores condiciones para acercar la probanza al proceso, sin que importe si es el actor o el demandado” (sobre la carga dinámica de la prueba puede consultarse la sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia N° 212-2008 de las 8:15 horas del 25 de marzo del 2008). Esta posición es aceptada por la doctrina del derecho ambiental, que en ese sentido ha indicado lo siguiente: “En el proceso ambiental, especialmente en función del principio precautorio, se produce una modificación en la carga de la prueba de encuadre clásico (según la cual es principio “que todo el que alega un hecho como pretensión o defensa tiene la carga de probarlo”) y cobra vida, en función de la precaución, la doctrina de las cargas dinámicas probatorias como paliativo para aligerar la ímproba tarea de producir pruebas diabólicas que, en ciertos supuestos, se hacían recaer sin miramientos sobre las espaldas de alguna de las partes (actor o demandado), por malentender las sacrosantas reglas apriorísticas de distribución de la prueba.
Finalmente, las modificaciones señaladas en el ámbito del proceso ambiental imponen hablar de un “verdadero derecho procesal ambiental”, sea considerado como una rama autónoma o no; y la complejidad científico-técnica de los casos ambientales, que demandan soluciones inéditas a problemas también inéditos, imponen como mecanismo superador de las estructuras tradicionales del derecho la conveniencia de contar con fueros especializados en la materia ambiental como garantes de la aplicación efectiva del principio de precaución.” (Nombre5945, María Paulina. “El principio precautorio”. En Protección Ambiental, Argentina, 2008, p. 122). En íntima relación con esta variante procesal, la doctrina resalta el rol activo del Juez de frente a un asunto de carácter ambiental, y al respecto señala lo siguiente: “ Pero fue la Ley N° 25.675 (LGA) la que consagró innovaciones inéditas en materia de potestades judiciales (ordenatorias e instructorias), otorgándole al enjuiciador un rol completamente activo e inquisidor como garante de la aplicación del principio precautorio en aquellos procesos en los que se busca la preservación del equilibrio natural (ver artículo 32 LGA), sin que ello implique quiebre alguno del principio de congruencia.
(...) se concluye que no existen áreas inmunes a la fuerza normativa de la Constitución y de las normas ambientales, particularmente la Ley General del Ambiente, que constituyen un orden público ambiental, que confieren amplias facultades, incluso de revisión de cuestiones hasta de índole técnica, que le permiten dar plena operatividad al principio precautorio en cada paso del iter procesal, en una tarea concreta y sin duda alguna macroscópica en pos del derecho a una efectiva tutela judicial efectiva.” (idem, Nombre5945, p. 117). Este papel que la doctrina le asigna al Juez de frente a asuntos de carácter ambiental, no está disociado del modelo que la Constitución Política y que el Código Procesal Contencioso Administrativo le otorgaron al Juez Contencioso Administrativo. La Ley de Biodiversidad, cuyas normas son aplicables a resto del ordenamiento en materia ambiental, dispone expresamente en su artículo ciento ocho que “en materia de biodiversidad y mientras no exista jurisdicción ambiental, toda controversia será competencia exclusiva de la jurisdicción contencioso-administrativa”, excepto aquellos casos donde no medie un acto administrativo ni del dominio público.
Fijada esta competencia, debemos recordar que la jurisdicción contencioso-administrativa goza de una amplia potestad de fiscalización, dada por el artículo cuarenta y nueve de la Constitución Política, que le permite ejercer un control tanto subjetivo, consistente en la tutela de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados (derechos subjetivos e intereses legítimos), como objetivo, consistente en garantizar la legalidad de la función administrativa de toda la Administración Pública (sean acciones u omisiones). El artículo primero del Código Procesal Contencioso Administrativo reproduce el contenido del artículo cuarenta y nueve constitucional y señala que la jurisdicción contencioso administrativa tiene por objeto tutelar las situaciones jurídicas de toda persona, garantizar o restablecer la legalidad de cualquier conducta de la Administración Pública sujeta al Derecho administrativo, así como conocer y resolver los diversos aspectos de la relación jurídico-administrativa (Jinesta, Ernesto.
“Manual del Proceso Contencioso Administrativo, 2008, p.29). La doctrina nacional reafirma el amplio carácter fiscalizador del Juez contencioso administrativo en nuestro ordenamiento, al indicar lo siguiente: “Cuando la norma permite el control de la “función administrativa”, adopta sin ambages una fórmula amplia de fiscalización, en la que el Juez queda facultado para el control de la totalidad de la conducta administrativa. En efecto, el precepto rompe de tajo con cualquier limitación construida alrededor del objeto contencioso administrativo, pues cuando inserta la generalidad de la “función” administrativa dentro del ojo supervisor del Juez, abre el abanico jurisdiccional respecto de cualquier función, comportamiento o conducta administrativa. Nótese que no se atribuye a la jurisdicción contenciosa el control de la “actividad” o “acción” administrativa, ni mucho menos del “acto administrativo”, sino de la “función”, que no por casualidad, resulta omnicomprensiva no sólo de todas ellas, sino también de todo el ámbito de la inactividad.
Cuando el artículo asigna al Juez el control de la “función”, está permitiendo que éste analice jurídicamente cualquiera de las funciones que a ella le son propias, cualquiera de sus conductas en cualquiera de sus manifestaciones administrativas. Puede controlar el Tribunal, tanto la actuación activa como la omisiva. Siempre que la conducta sea administrativa y que el control se realice dentro del marco jurídico, no existe o no debe existir, esfera exenta de control jurisdiccional; su revisión puede y debe ser completa, sin inmunidad alguna en el objeto. (...) En este aspecto el constituyente nos ofrece un nuevo broche de cierre, una puerta de seguridad adicional como garantía del control pleno y universal, pues además de sujetar la función administrativa al control jurisdiccional de legalidad, permite al Juez comprobar si aquella se encuentra o no ajustada a los fines que la justifican.” (González, Oscar.
“Sentencia”. En: El Nuevo Proceso Contencioso-Administrativo, 2006, p.426). Sobre el papel protagónico y activo que ejercer el Juez en la dinámica del Código Procesal se señala: “ Tal autonomía activa y organizacional para el restablecimiento del ordenamiento jurídico público (escrito y no escrito) y la protección efectiva de los intereses legítimos y los derechos subjetivos, confirma la trascendencia de esta jurisdicción como mecanismo reparador y protector de las situaciones jurídicas eventualmente afectadas, por la intromisión indebida del poder público a través de su multiplicado universo de órganos y entes con sus funcionarios generalmente de iure y excepcionalmente de hecho. (...) Incluso, se trastocó el principio clásico civilista que identifica el objeto del proceso con las pretensiones alegadas y deducidas por las partes, a fin de que la autoridad judicial, en calidad de sujeto activo en el proceso, dicte justicia no sólo con apego a lo pretendido sino, también, ajustando las pretensiones a la justicia pronta y cumplida, conforme a la nueva legislación, para satisfacer los valores insertos en el Estado de Derecho presentes en cada proceso para el restablecimiento de la legalidad o, mejor aún, del ordenamiento jurídico.
Bajo el nuevo esquema, el juez antes de regirse por el principio dispositivo lo hará también por el inquisitivo, propio de los tribunales constitucionales como cuando, en nuestro caso, la Sala Constitucional condena en ambas costas y daños y perjuicios a las partes vencidas en las acciones de amparo, aunque los vencedores no lo hayan pedido.” (Jiménez, Nombre25610. “Bases constitucionales para la reforma de la jurisdicción contencioso administrativa”. En: El Nuevo Proceso Contencioso Administrativo, p. 18 y 19, 2006). Retomando el principio precautorio, una vez ocurrida la acción que provocó el daño al ambiente, el interés se centra en la búsqueda de la mejor solución, tanto a nivel jurídico como práctico, teniendo claro que cualquier reparación que se realice nunca va a restituir en la totalidad la situación original. Por lo anterior, podría resultar criticable la imposición de principios como “El que contamina paga”, toda vez que estaría en contra del ánimo de prevención que es uno de los pilares fundamentales del Derecho Ambiental, y más bien, se estaría fomentando el deterioro del ambiente a cargo del pago o resarcimiento económico del daño ocasionado; pero el derecho debe también establecer las medidas de reparación en caso de que las precautorias o preventivas no sirvan (como sucede en la práctica la muchas ocasiones).
La Sala Constitucional ha frecuentado en llamarlo también principio “in dubio pro natura”(voto 2000-9773 de la Sala Constitucional), señalando que comprende una especie de inversión de la carga de la prueba, dado que en caso de falta de certeza sobre las consecuencias de una actividad basta para no llevarla a cabo. Se ha establecido doctrinariamente que este principio se refiere a las políticas ambientales generales, y que para casos concretos opera el principio preventivo. En materia ambiental existe incertidumbre científica sobre los posibles daños que pueden ocasionar algún tipo de actividades. El principio precautorio se refiere a la actitud cautelosa que se debe tomar cuando surja alguna duda razonable en relación con la peligrosidad de cualquier actividad de repercusiones ambientales, sea para que se evite o para tomar las medidas necesarias para evitar el daño eventual.(Loperena Rota, Desiderio, Los Principios del Derecho Ambiental, España, 1998, p. 93).
El Principio preventivo -también- esta muy relacionado con el principio anterior se refiere a la proyección sobre las consecuencias perjudiciales ciertas de algunas actividades. El tratar de evitarlas con anticipación es el propósito de este principio; por ejemplo en el caso de las políticas preventivas reflejadas mediante las Evaluaciones de Impacto Ambiental. En casos concretos este principio se traduce en la aplicación de medidas cautelares. El desarrollo doctrinario y legislativo de la tutela cautelar está centrado, como es lógico, en el proceso jurisdiccional. Debido a la lentitud de los procesos y las verdaderas situaciones de injusticia que se pueden ocasionar por ello, es que ha surgido en el Derecho comparado la necesidad de implementar las medidas cautelares. A pesar de ser esto así, la tutela cautelar no se circunscribe tan solo al ámbito jurisdiccional, sino que su aplicación también se contempla en los procedimientos administrativos.
En los procedimientos de naturaleza ambiental, la importancia que ha adquirido la tutela cautelar es decisiva a la hora de ejercer el derecho de todos a un medio ambiente sano. En sede jurisdiccional, las medidas cautelares tienen por función principal garantizar provisionalmente la eficacia de la sentencia definitiva, para que no sea una mera declaración de principios. De acuerdo con la doctrina nacional, existe un derecho fundamental a la tutela cautelar que forma parte del derecho a una justicia pronta y cumplida contenido en el artículo 41 constitucional. (Jinesta Lobo, Las Medidas Cautelas Atípicas en el Proceso Contencioso Administrativo, en la Dimensión Constitucional de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, p. 171). En este sentido, la jurisprudencia nacional ha manifestado que “ III. ... Resulta obvio, que el derecho a la tutela cautelar y el deber correlativo del órgano jurisdiccional de actuarlo cuando concurran los presupuestos establecidos en la ley, cuya titularidad ostenta todo justiciable, posee una profunda raigambre constitucional, y más concretamente forma parte del haz de facultades que conforman el contenido esencial del derecho fundamental a una justicia pronta y cumplida (tutela judicial efectiva, o en los términos de la Sala Constitucional derecho general a la jurisdicción, artículo 41 de la Constitución Política).
En tal sentido, se puede sostener, que no existe una tutela judicial pronta y cumplida – efectiva- sin una cautelar flexible y expedita.”(Voto 405-95 de este Tribunal, o resaltado no corresponde al original). En materia de derecho ambiental la presencia de los presupuestos propios de las medidas cautelares cobra mayor vigencia, dado el carácter irreversible de los daños ambientales. En cuanto al principio de publicidad es de recordar que la Administración tiene el deber de hacer públicas las informaciones de actividades públicas o privadas que tengan relación con el medio ambiente, dado que media un interés público. Para el autor español Martín Mateo, la información o publicación de los datos es la base sobre la que se asienta igualmente la acción protectora de las Administraciones Públicas, la educación ambiental y la investigación (Tratado de Derecho Ambiental, España, 1991). El artículo treinta de la carta fundamental garantiza el acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público.
Sin embargo, en materia medioambiental el concepto de información y acceso adquiere una nueva dimensión y se entiende como el derecho del individuo o colectividad de solicitar información y de ser informado por cualquier ente u órgano estatal sobre cualquier proyecto que pueda afectar su derecho de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Nombre368, Ana Virginia, Garantías e Implicaciones Constitucionales del Medio Ambiente, en Apuntes sobre el Sector Justicia al Derecho Ambiental, Costa Rica, 1997, p. 286). A su vez el principio de restaurabilidad se aplica en presencia de la responsabilidad civil por la generación de una lesión, la sanción al responsable puede ser la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados (compensación) o la reparación a su estado originario de la situación alterada por la infracción. La doctrina ha sostenido, que a diferencia de otros ámbitos en los cuales en general existe la opción de reponer o no la cosa dañada, en materia ambiental la efectiva restauración es imprescindible y no opcional para el administrador del bien dañado, esto en particular por la titularidad común de los bienes ambientales dado que no puede dañarse el medio ambiente y destinar su compensación económica para otros usos (Loperena, 1998, p. 73).
Sin embargo, es claro que la reparación será sanción en la medida que esta sea posible. Los artículos cincuenta y tres y cincuenta y cuatro de la Ley de la Biodiversidad contienen este principio, y de este modo se obliga al Estado [incluyendo a las instituciones autónomas] a tener como principio de actuación la restaurabilidad, mediante la obligación de fomento y en caso de que ya se hubiese producido el daño ambiental procurar tanto su recuperación, rehabilitación como la restauración del mismo. Por su parte la regla El que contamina, paga” s egún la doctrina, en el Derecho Ambiental se ha consagrado el principio de la responsabilidad extracontractual objetiva, sin que se examine la culpa o negligencia del agente causante del daño ambiental (Loperena, 1998, p. 64), la cual podría pensarse que se encuentra incluida dentro de la responsabilidad ambiental de la Ley Orgánica del Ambiente establecida en el artículo dos inciso d) [referente a los principios en materia ambiental], la cual es una cláusula amplia de responsabilidad al señalar que: “ Quien contamine el ambiente o le cause daño será responsable, conforme lo establezcan las leyes de la República y los convenios internacionales vigentes”.
El origen de este principio es anglosajón y se debe entender de la siguiente manera: “Conforme al principio ‘quien contamina paga’, se entiende por responsable de la contaminación, (...), por agente contaminador a la persona física o jurídica sometida a derecho privado o público que directa o indirectamente deteriora el medio ambiente o crea las condiciones para que se produzca dicho deterioro, tratándose de evitar en principio que la política de protección del medio ambiente se base en subvenciones y ayudas estatales y que se atribuya a la Comunidad la carga de la lucha contra la contaminación, siendo imputable al contaminado el costo de las medidas necesarias para la eliminación de la contaminación o para su reducción hasta estándares o medidas equivalentes de objetivos de calidad ambiental.” (Ibídem, p. 67). Este principio implicaría para el contaminador el pago y cumplimiento de las medidas cautelares que se decreten; el cese de la actividad contaminante o su modificación; el pago de las multas pertinentes; y la reparación e indemnización de los daños y perjuicios ocasionados.
Referente a la realización del estudio de impacto ambiental previo a la iniciación de obras aunque a simple vista más que un principio se podría decir que se trata de una obligación, la doctrina lo ha considerado como un principio, cuyo fundamento constitucional se extrae del mandato cincuenta de la carta fundamental, en el tanto que obliga al Estado a garantizar, defender y preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En el Derecho Ambiental las medidas preventivas tienen una importancia vital; ya que prevenir es siempre mejor que reparar el daño ocasionado, por cuanto restablecer la naturaleza a su estado anterior no es tarea fácil. Dentro de las medidas preventivas se encuentra el estudio de impacto ambiental, el cual es obligatorio para el Estado y los particulares. En nuestro país la primera normativa de carácter legal que involucra este concepto es el Código de Minería, promulgado mediante Ley Número 6797.
En el artículo ciento uno se contempla que “con el objeto de garantizar un aprovechamiento racional de los recursos nacionales y de proteger sus usos futuros, los concesionarios deberán efectuar estudios de impacto ambiental de sus actividades, en forma previa y pública. Estos estudios deberán ser efectuados por personal técnico calificado, mediante las normas suministradas por el Estado, y si los estudios se consideraran deficientes podrán ser rechazados por el organismo gubernamental de control.” (Lo resaltado no corresponde al original). Asimismo, el Reglamento al Código de Minería contiene en su artículo treinta y cuatro y siguientes lo establecido por la Comisión Gubernamental de Control Ambiental sobre los Estudios de Impacto Ambiental. Por otro lado, la Ley de Conservación de Vida Silvestre en el numeral 26 establece la facultad de la “Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas para otorgar permisos de importación de especies de Vida Silvestre.
Toda solicitud para esos permisos deberá presentarse, ante esa Dirección, con una evaluación de impacto ambiental la que, para los efectos de esta Ley, se considerará documento público y deberá incluirse los siguientes requisitos...”. Posteriormente, con la Ley de Hidrocarburos, se vino a establecer lo relativo a la protección ambiental, estipulándose la obligación de realizar un Estudio de Impacto Ambiental para el desarrollo de las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos. Éste desarrollo normativo, logra en mil novecientos noventa y cinco un importante y significativo avance con la publicación de la Ley Orgánica del Ambiente, en la cual se incluyeron una variedad de normas relacionadas con el Estudio de Impacto Ambiental, y se crea así la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. De tal manera el artículo diecisiete de este cuerpo de normas dispone que las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos materiales tóxicos o peligrosos, requieran de una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaria Técnica Ambiental (SETENA).
Por otro lado, éste principio también ha sido recogido por una serie de instrumentos internacionales, como lo es la Declaración de Río, que en su principio diecisiete contempló que “deberá emprenderse una evaluación de impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente.” En el Convenio sobre Diversidad Biológica y sus Anexos I y II establece que “ Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda: Establecerá procedimientos apropiados por los que exija la evaluación del impacto ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica con miras a evitar o reducir al mínimo esos efectos, y cuando proceda, permitirá la participación del público en esos procedimientos...” Por su parte la Sala Constitucional ha realizado un significativo aporte al disponer que “el Estudio de Impacto Ambiental se establece como el instrumento idóneo que tiene el Estado para garantizar el equilibrio entre la conservación de los recursos naturales, y el desarrollo del ser humano en forma sostenible.
De este modo, la actividad humana que conlleve la intervención, alteración o destrucción del medio ambiente, debe ajustarse a lo que ambientalmente resulte más beneficioso para el Estado y la comunidad, o la de grupos que puedan verse afectados.” Ahora bien, el Estudio de Impacto Ambiental no puede eximirse de los proyectos de desarrollo, de explotación o exploración; ni por ley y menos aún por ninguna norma de rango inferior, precisamente por tener fundamentación en la Constitución Política. Por último debe señalarse que la realización del Estudio de Impacto Ambiental no implica la puesta en funcionamiento del proyecto en cuestión, toda vez que se trata de un requisito previo y que, necesariamente debe cumplirse en los casos estipulados. En cuanto al principio de que sólo el Estado de Necesidad declarado excepciona el cumplimiento de las normas ambientales más que un principio se puede tomar como una regla, ya que se determina que la única excepción al cumplimiento de las normas y principios en materia ambiental lo sería el estado de necesidad, ya que el Estado es el llamado a preservar el orden público.
Por lo anterior, es que se debe decir que el fundamento de este “principio” lo sería el Estado de Necesidad; es decir, la misma necesidad se convierte en el fundamento. De tal manera, ante la presencia de situaciones transitorias y urgentes en las que se hace necesario la continuidad de los servicios públicos, se permite la dispensa de la normativa ambiental; bastaría con que se produzca el hecho determinante, como por ejemplo, una inundación, un terremoto, una epidemia, o bien, que se tenga un alto grado de certeza que se va a producir el hecho para que se pueda declarar el Estado de Necesidad. Así las cosas, le es permitido a la Administración Pública adoptar una conducta sin cumplir con una disposición en materia ambiental. Por ejemplo, la construcción de un puente sin la realización del Estudio de Impacto Ambiental, o bien, la realización de algún proyecto sin que se cuente con un permiso de salud.
Por otra parte, no se debe confundir el Estado de Necesidad con la Contingencia, la cual se puede definir como aquel hecho futuro que puede o no producirse. En estos casos no es posible la dispensa de la normativa ambiental, toda vez que no se tiene certeza que el hecho se va a producir. En ese sentido, la Sala Constitucional ha dispuesto que “es contraria al Derecho de la Constitución, no sólo la normativa, sino la actuación de las instituciones públicas que dispensen los trámites y procedimientos ordinarios para la actuación ordinaria de la Administración." (Voto 6503-2001). En consecuencia, “ para que se entienda de desarrollo constitucional la medida de emergencia, ésta debe atender única y exclusivamente a darle solución a la situación de emergencia que la motiva, y tener –además- como propósito el bien común: esto es, debe ser justa y además razonable (proporcionada en sentido estricto)”.(voto 6322-2003 de la Sala Constitucional).
Mientras que con respecto al principio que la falta de recursos económicos de las instituciones públicas no es excusa que justifique la omisión de dar protección al Derecho Ambiental es una premisa desarrolla con el avance progresivo de los derechos económicos y sociales; y de la aplicación del principio de la prohibición del retroceso social. En términos de la Sala Constitucional “la falta de presupuestos (recursos económicos, materiales y/o personal calificado) no puede constituirse en un límite entre el respeto y la violación de los derechos fundamentales, es decir, no puede ser motivo para que la Administración no actúe y tome acciones concretas a fin de que a través de su gestión encuentre solución a los problemas que los particulares les requieran en materia ambiental...”(voto 6322-2003 de la Sala Constitucional). No se debe dejar de lado un aspecto vital, y es el hecho que este enunciado se debe analizar conjuntamente con el principio de equilibrio presupuestario, por cuanto la Administración Pública está obligada a cumplir el equilibrio en el presupuesto.
De tal manera, se presenta un interesante fenómeno, ya que por una parte se establece la obligación del Estado de proteger el ambiente, sin que pueda excusarse en la falta de recursos para dejar de cumplirlo, y por otra parte, la situación que la Administración, abruptamente, no puede romper con el equilibrio presupuestario para cumplir con sus deberes y obligaciones constitucionales. Consecuentemente, resulta necesario buscar la manera en que se pueda cumplir con ambos enunciados, de tal forma que se garantice la protección al ambiente y además se cumpla con el equilibrio presupuestario. Es decir, se requiere de una aplicación armónica, integral entre ambos postulados. Es conveniente indicar que en la mayoría de los casos la falta de presupuesto es más consecuencia de la línea política imperante en la materia, que a la inexistencia del recurso mismo. Mientras que con respecto al principio de la Coordinación entre las diferentes dependencias de la Administración Pública deriva del principio de la Unidad Estatal.
Así se desprende de la jurisprudencia constitucional que al respecto ha consignado que “la protección del medio ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual , es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan en peligro la salud de los administrados.” (Ibídem, lo resaltado no corresponde al original). En España este enunciado está contenido expresamente en la Constitución Política en los numerales ciento cuarenta y ocho y ciento cuarenta y nueve; y se denomina el Principio de Coordinación Orgánica; el cual se basa en el dato de que la Constitución atribuye la función de protección de los recursos naturales con carácter compartido al Estado y las Comunidades Autónomas.
La coordinación se produce cuando un problema desborda la competencia de un ente, y por esta razón se hace necesaria la coordinación con la entidad o el órgano público que corresponda y se ha definido como “la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hacen cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes .” (Ibídem, lo resaltado no corresponde al original). En el ordenamiento jurídico costarricense, a nivel legal, se consagra el presente principio en el artículo 3 de la Ley Orgánica del Ambiente y a nivel internacional se ha enunciado, entre otros, en la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano al contemplar que “a fin de lograr una más racional ordenación de los recursos y mejorar las condiciones ambientales, los Estados deberían adoptar un enfoque integrado y coordinado de la planificación de su desarrollo de modo que quede asegurada la compatibilidad del desarrollo con la necesidad de proteger y mejorar el medio humano en beneficio de su población.” De lo señalado, se extrae la necesaria coordinación estatal para lograr el cambar cumplimiento de las obligaciones constitucionales, importancia que se vuelve aún más importante al tratarse de la protección y preservación del medio ambiente.
En este sentido, si bien existe un órgano rector en la materia, como lo es el MINAE, se hace necesaria la colaboración de otras instancias o dependencias, este Ministerio está facultado para integrar a todos aquellos involucrados, como lo son las municipalidades, que en ciertas materias son incluso las únicas con la competencia. Referente a que la lesión a este Derecho Ambiental se da tanto por acción como por omisión se desprende de la propia Constitución Política en el ya tantas veces citado artículo cincuenta, ya que como lo ha señalado la Sala Constitucional “ las omisiones al deber de protección del medio ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al medio ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración.” (Ibídem).
En ese sentido, podría incluso pensarse en la omisión en el dictado de una ley indispensable para la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, o bien, llevar a cabo una construcción sin la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental; o ejercer los deberes de vigilancia; los cuales son apenas algunos ejemplos en los que la inactividad de la Administración, tanto formal como material, puede provocar daños graves al ambiente, muchas veces mayores que los que se producen por medio de acciones. Con respecto a la inoperancia del silencio positivo en materia de utilización de recursos naturales como es sabido, el silencio positivo es un instrumento propio del derecho administrativo y opera en toda aquella actividad fiscalizadora del Estado, cuando luego de transcurrido un plazo prudente, que en nuestro ordenamiento jurídico es de un mes [salvo norma que disponga plazo contrario] después de presentada la solicitud, la Administración no fiscaliza la actividad, entonces se entiende por otorgada.
Se presenta para los permisos, autorizaciones, licencias, de conformidad con los numerales trescientos treinta y trescientos treinta y uno de la Ley General de la Administración Pública. No obstante, esta regla no resulta de aplicación en materia ambiental, ya que está por encima el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Sobre la materia, la Sala Constitucional ha señalado que: “...estas reglas –silencio positivo- no son de aplicación en materia de permisos de aprovechamiento de los recursos naturales (forestales, mineros, marinos, aguas de la Nación, fuerzas que derivan de los recursos hídricos, etc.), [...], precisamente en virtud del valor superior (interés público) de la tutela del ambiente, y precisamente por la conceptualización del derecho ambiental como un derecho fundamental [...]” (Op. Cit). Este principio fue consagrado por la Sala Constitucional para los recursos forestales, sin embargo, dado que la protección se da para toda la naturaleza se entiende que rige para toda la materia ambiental, ya que la no aplicación del silencio positivo en materia ambiental, podría señalarse, que encuentra su justificación en el valor superior, o sea, el interés público, de la tutela del ambiente como un derecho fundamental.
A nivel legal, se ha consagrado este “principio” de manera expresa como en la Ley Forestal es una de ellas, al disponer, de una forma muy amplia y clara, que en materia de recursos naturales no opera el silencio positivo. El problema es que debería encontrarse de manera más directa y expresa su consagración como principio, ya que como es sabido una de las formas de proteger el ambiente es precisamente impidiendo que por la inercia de la Administración se puedan tener por otorgados permisos para la explotación de los recursos naturales, que generarían, en muchos, casos daños irreparables al medio ambiente o incluso la pérdida de algunos de sus componentes. Por último, en cuanto a la participación ciudadana en los asuntos ambientales se consagra en un principio cuyo fundamento se extrae de los artículos veintisiete, treinta y cincuenta constitucionales, por cuanto los ciudadanos tienen derecho al acceso a la información de que se dispone y a la divulgación de ella para la toma de decisiones.
La participación ciudadana constituye una consecuencia del principio democrático y abarca el derecho a la información relativa a los proyectos ambientales o que puedan causar una lesión a los recursos naturales y el medio ambiente y la garantía de una efectiva participación en la toma de decisiones. Por su parte, el artículo diez de la Convención de Río elevó la participación a rango de principio en materia ambiental al disponer que “el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona debe tener adecuada formación sobre el medio ambiente que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos.
Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.” (Lo resaltado no corresponde al original). En el Derecho Español su propia Constitución contiene la participación ciudadana en el artículo ciento veintinueve punto uno al señalar que “ La Ley establecerá las formas de participación de los interesados en la Seguridad Social y en la actividad de los Organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general.” Además de la fundamentación constitucional, en nuestro ordenamiento, la Ley Orgánica del Ambiente contempla este principio al igual que el Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, incluso establecen la realización de una audiencia pública en el procedimiento del Estudio de Impacto Ambiental; pero el ordenamiento jurídico costarricense no está al margen de este importante postulado, ya que en un Estado Democrático de Derecho como el nuestro, la participación de la población es uno de los pilares fundamentales y debería fortalecerse más.
La Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, conocida en forma abreviada como Convenio de Ramsar, fue firmada en la ciudad de Ramsar (Irán) el dieciocho de enero de mil novecientos setenta y uno y entró en vigencia el veintiuno de diciembre de mil novecientos sesenta y cinco. Su principal objetivo es «la conservación y el uso racional de los humedales mediante acciones locales, regionales y nacionales y gracias a la cooperación internacional, como contribución al logro de un desarrollo sostenible en todo el mundo». Actualmente se encuentran adheridos a dicho convenio más de ciento sesenta, protegiendo más de mil novecientos humedales, con una superficie total de más de ciento noventa millones de hectáreas, designados para ser incluidos en la lista Ramsar de humedales de importancia internacional. Cada tres años los países miembros se reúnen para evaluar los progresos y compartir conocimientos y experiencias.
La filosofía de Ramsar gira en torno al concepto de “ uso racional”. El uso racional de los humedales se define como " el mantenimiento de sus características ecológicas, logrado mediante la implementación de enfoques por ecosistemas, dentro del contexto del desarrollo sostenible". Por consiguiente, la conservación de los humedales, así como su uso sostenible y el de sus recursos, se hallan en el centro del "uso racional" en beneficio de la humanidad. La Convención emplea una definición amplia de los tipos de humedales abarcados por esta misión, incluidos pantanos y marismas, lagos y ríos, pastizales húmedos y turberas, oasis, estuarios, deltas y bajos de marea, zonas marinas próximas a las costas, manglares y arrecifes de coral, así como sitios artificiales como estanques piscícolas, arrozales, embalses y salinas. La misión de la Convención es “ la conservación y el uso racional de los humedales mediante acciones locales y nacionales y gracias a la cooperación internacional, como contribución al logro de un desarrollo sostenible en todo el mundo”.
Esta visión se inspira en la de la Evaluación de los Ecosistemas del Milenio, que describe los ecosistemas como el complejo de comunidades vivas (incluidas las comunidades humanas) y del medio ambiente no vivo (componentes de los ecosistemas) que interactúan (a través de procesos ecológicos) como una unidad funcional que proporciona, entre otras cosas, una variedad de beneficios a los seres humanos (servicios de los ecosistemas). La Convención posee diversos mecanismos para ayudar a las Partes Contratantes a designar sus humedales más significativos como Sitios Ramsar, y para adoptar las medidas necesarias para mantener los componentes y procesos de sus ecosistemas y los beneficios que aportan. Los Sitios Ramsar se designan de acuerdo con nueve criterios, ocho de los cuales son criterios de biodiversidad, lo que pone de relieve la importancia que da la Convención a la preservación de esta diversidad mediante la designación y la restauración de humedales.
La Convención también proporciona herramientas para establecer un vínculo entre la biodiversidad de los humedales y los servicios ecosistémicos como la pesca o el suministro de fruta, madera, medicinas, etc., de los que dependen las personas. Como regla de principio en el ordenamiento patrio los territorios comprendidos en dicha convención sobre dominio público, lo que se ha dado en llamar bienes demaniales; y solo de forma excepcional y extraordinaria podría pensarse que están en manos de particulares. Naturalmente, la totalidad de los principios propios de la materia ambiental se utilizan en estas áreas del territorio nacional, en tanto la se sabe que su afectación repercute directamente sobre el entorno, y las posibilidades del acceso al agua, tanto para el presente como para las generaciones futuras.
La Constitución Política en el artículo ciento veintiuno inciso catorce, señala: " (...) Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa: (...) 14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación (...)". Esta disposición constitucional ha sido desarrollada en el Código Civil, en los artículos 261 a 263; el artículo 261 indica: "Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona". Por su parte el artículo 262 menciona: " Las cosas públicas están fuera del comercio; y no podrán entrar en él, mientras legalmente no se disponga así, separándolas del uso público a que estaban destinadas".
Así, como dominio público se entiende el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos o por una utilidad especialmente reconocida. Conforme la normativa citada, el Estado posee tanto bienes de dominio público, como privado; los bienes públicos son aquéllos a los cuales una ley les da un destino para uso público o general, se les denomina "demaniales" y son inalienables, imprescriptibles, inembargables e indenunciables (en ese sentido véase los votos No. 2306-91 de las 14:45 horas del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno y 2000-06903 de las 15:48 horas del 8 de agosto de 2000, de la Sala Constitucional).
Hasta aquí hemos tratado los bienes de demaniales en una sola clasificación cuando en realidad estamos en presencia de tres categorías diferentes, aún cuando directamente relacionadas. Un primer grupo de bienes lo componen aquellos destinados al uso general, como el caso de las calles, los parques, la playa, entre otros. No está por demás señalar que el listado de este tipo de bienes esta determinado tanto geográficamente, como históricamente, pues mientras en una sociedad un determinado bien encaja en esta categoría un bien , en otra la situación puede ser diametralmente opuesta. La determinación de esa afectación es una decisión jurídico - política a cargo del Estado; sin que sea un aspecto connatural al bien en si mismo. Se trata de una afectación directa al uso público, que justifica su pertinencia y utilidad en corresponder a esta clasificación. El segundo grupo de bienes demaniales lo componen aquellos cuyo uso público es indirecto, correspondiendo a todos aquellos afectos de manera directa a un servicio público.
Para nadie es un secreto que el concepto de servicio público ha estado en cuestionamiento y reconstrucción en las últimas décadas a partir de una serie de procesos de liberalización y aperturas de mercado, en el entendido que esas actividades en el fondo no son más que económicas y muy lucrativas, lo que determina el interés privado en su participación. En todo caso y sin pretender entrar más en un concepto por demás frágil es claro que al margen de la titularidad del servicio, en tanto público, satisface un interés general o colectivo; de manera que los bienes que lo componen le resultan indispensables para evitar una afectación a la colectividad. Por eso se indica que su relación con la sociedad es indirecto, en la medida que su uso colectivo no es por propia mano con las personas sino en el servicio propiamente dicho. De aquí que de manera reiterada este Tribunal ha señalado en ocasiones anteriores que estos bienes tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados, en tanto, por expresa voluntad del legislador se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, por lo cual, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado, en sentido estricto, por cuanto éste se limita a su administración y tutela.
Así, lo que define la naturaleza jurídica de los bienes demaniales es su destino, en tanto se afectan y están al servicio del uso público, según lo ha reconocido la doctrina en la materia (así, Nombre33033, Miguel S., en su obra Tratado de Derecho Administrativo . Tomo V. Nombre38645. Buenos Aires. 1992). Antes de retomar algunos de los conceptos indicados en esa definición se hace necesario incluir la tercera categoría de bienes de esa naturaleza y que corresponde a lo que se entiende como el patrimonio especial del Estado, de suerte que es posible ubicar una serie de bienes (enunciados en la misma Constitución Política pero sin que deba entenderse que esa lista es numerus clausus) son patrimonio del Estado sobre los cuales el comercio se realiza sin posibilidad de apropiación. Se trata del denominado patrimonio público, donde ciertos bienes no son objeto de comercio ordinario lícito. Una interpretación integral de la norma permite comprender que este retiro ordinario de la actividad económica debe ser para asegurar la distribución de la riqueza en los términos de los artículos cuarenta y cinco y cincuenta constitucional.
Dentro de esta última categoría se ubica el patrimonio natural del Estado, que lo constituye todos aquellos bienes de la naturaleza que se encuentran fuera del comercio de los hombres, y cuya titularidad corresponde al Estado, en tanto representante de la nación. En todo caso, y al margen de las tres categorías, nótese que el énfasis de la diferenciación de los bienes privados de los de dominio público se da en relación al destino del bien, sea, al hecho de estar afectos a un uso común o al servicio del bien común; tal y como lo consideró con anterioridad la Sala Constitucional en sentencia número 2301-91, de seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno. Como ya se indicó, en razón de lo anterior, notas características de los bienes demaniales es que son inalienables, imprescriptibles, e inembargables, es decir, que se trata de bienes que están fuera del comercio ordinario de los hombres, de manera que su dominio o posesión no puede ser traspasado, ni a título gratuito ni oneroso; no pueden perderse por prescripción, así como tampoco, pueden ganarse por usucapión, de modo que son bienes que conservan su vigencia jurídica permanentemente; y no son susceptibles de embargo.
Se trata de bienes cuya titularidad ostenta el Estado en su condición de administrador, debe entenderse que se trata de bienes que pertenecen a la "Nación", con lo cual, conforman parte del patrimonio público; y que, por su especial naturaleza jurídica, presentan los siguientes atributos: son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso del tiempo, no puede adquirirse el derecho de propiedad sobre ellos, ni siquiera de mera posesión, es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión, así como tampoco pueden perderse por prescripción; motivo por el cual los permisos de uso que la Administración conceda sobre ellos, siempre tienen un carácter precario, lo cual hace que puedan ser revocadas por motivos de oportunidad o conveniencia en cualquier momento por la Administración –en los términos previstos en los artículos ciento cincuenta y cuatro y ciento cincuenta y cinco de la Ley General de la Administración Pública–; y las mismas concesiones que se otorguen sobre ellos para su aprovechamiento, pueden ser canceladas, mediante procedimiento al efecto; son inembargables lo que hace que no pueden ser objeto de ningún gravamen o embargo, ni por particulares, ni por la Administración; y son inalienables, lo que se traduce en la condición de que están fuera del comercio de los hombres; de donde no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos, ni a título gratuito ni oneroso, ni por particulares, ni por el Estado, de modo que están excepcionados del comercio los hombres y sujetos a un régimen jurídico especial y reforzado.
Además su uso y aprovechamiento está sujeto al poder de policía, en tanto, por tratarse de bienes que no pueden ser objeto de posesión, y mucho menos de propiedad, su utilización y aprovechamiento es posible únicamente a través de actos debidamente autorizados, sea mediante concesión o permiso de uso, otorgado por la autoridad competente; y al control constante de parte de la Administración Pública. De manera que comprende bienes inmuebles que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente diverso a la propiedad privada, que deriva de lo dispuesto en el artículo cuarenta y cinco constitucional. Un bien público puede ser natural o artificial, según se trate de bienes declarados públicos por el legislador considerándolos en el estado en que la naturaleza los presenta u ofrece (un río por ejemplo), o de bienes declarados públicos por el legislador pero cuya creación o existencia depende de un hecho humano (construcción de una calle o un parque público, por ejemplo).
La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad y puede efectuarse por ley o por acto administrativo. La doctrina hace la distinción entre “asignación del carácter público” a un bien con la “afectación” de ese bien al dominio público. La asignación del carácter público significa establecer que ese bien determinado tendría calidad demanial; así, por ejemplo, la norma jurídica general diría que todas las vías públicas son integrantes o dependientes del dominio público y ello quiere decir que lo son las actuales y las que se lleguen a construir. En cambio, la afectación significa que el bien declarado dominical queda efectivamente incorporado al uso público y esto tiene que ver con la aceptación y recibo de obras públicas cuando se construyen por administración o por la conclusión de las obras y su recibo oficial, cuando es un particular el que las realiza (construcción de una urbanización o fraccionamiento, por ejemplo).- Es por esto que se dice que la afectación puede ser declarada por ley en forma genérica, o bien por un acto administrativo, el cual, necesariamente, deberá conformarse con la norma jurídica que le sirve de referencia (principio de legalidad) ...” (Voto No. 3145-96 de 28 de junio de 1996) (...)".
Adicionalmente, existe la figura de la "desafectación", que se trata de "la situación jurídica por la que un bien deja de pertenecer al dominio público (...) los bienes que son desafectados se convierten, en principio, en bienes patrimoniales de la Administración titular, que, en su caso, podrá enajenarlos (...)"(voto 035-2009-SVII, Tribunal Contencioso Administrativo). Un bien público puede ser natural o artificial, según se trate de bienes declarados públicos por el legislador considerándolos en el estado en que la naturaleza los presenta u ofrece (un río por ejemplo), o de bienes declarados públicos por el legislador pero cuya creación o existencia depende de un hecho humano (construcción de una calle o un parque público, por ejemplo). La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad y puede efectuarse por ley o por acto administrativo.
La doctrina hace la distinción entre “asignación del carácter público” a un bien con la “afectación” de ese bien al dominio público. La asignación del carácter público significa establecer que ese bien determinado tendría calidad demanial; así, por ejemplo, la norma jurídica general diría que todas las vías públicas son integrantes o dependientes del dominio público y ello quiere decir que lo son las actuales y las que se lleguen a construir. En cambio, la afectación significa que el bien declarado dominical queda efectivamente incorporado al uso público y esto tiene que ver con la aceptación y recibo de obras públicas cuando se construyen por administración o por la conclusión de las obras y su recibo oficial, cuando es un particular el que las realiza (construcción de una urbanización o fraccionamiento, por ejemplo).- Es por esto que se dice que la afectación puede ser declarada por ley en forma genérica, o bien por un acto administrativo, el cual, necesariamente, deberá conformarse con la norma jurídica que le sirve de referencia (principio de legalidad).
Como consecuencia de lo dicho en el punto anterior, es manifiesto que el régimen demanial es per se. Su existencia y publicidad se da con autonomía del Registro, sin que sea dable al titular registral alegar desconocimiento como medio para desvirtuarlo y contrarrestar la afectación. Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad que caracterizan el dominio público impiden que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen. El demanio tiene publicidad legal y en muchos casos natural. Lo anterior va aparejado al principio de inmatriculación de los inmuebles componentes del dominio público, el cual cuenta con una publicidad material y no necesariamente formal o registral. Frente al dominio público, las detentaciones privadas adolecen de valor debilitado, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad.
La condición de bien de dominio público y uso público afecta a tercero, aunque tal cualidad no resulte del Registro de la Propiedad. Se trata de bienes que, por su naturaleza, no necesitan de la inscripción registral (Voto 019-2009-SVII, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Séptima). Nótese, que dicho principio como excepción al principio de publicidad registral tiene su fundamento, en que los bienes de dominio público gozan de publicidad material y por ende no es necesaria su publicidad registral, en el tanto los bienes de dominio público por su naturaleza, no son sujetos a dicho instituto. Adicionalmente, existe la figura de la "desafectación", que se trata de " la situación jurídica por la que un bien deja de pertenecer al dominio público (...) los bienes que son desafectados se convierten, en principio, en bienes patrimoniales de la Administración titular, que, en su caso, podrá enajenarlos (...)"(voto 035-2009-SVII, Tribunal Contencioso Administrativo); situación que en sana lógica solo podría ocurrir en aquellos que han sido declarados como tales por ley, pues en los que su condición es intrínseca tal posibilidad resultaría vedada.
Antes de orientar la argumentación más en concreto sobre el punto que nos ocupa, es manifiesto que cuando el bien demanial ha sido creado por un particular o representa una afectación especialmente intensa que no esta obligado a soportar este, dicho carácter no inhibe la obligación de asumir responsabilidad por parte de la Administración, a fin de permitir el equilibrio en las cargas públicas. Lo contrario llevaría aparejado un enriquecimiento injusto, que no presenta sustento dentro del ordenamiento patrio. En lo que se refiere a las zonas calificadas como Ramsar, por su vínculo con el tema del agua y su gran afectacion al medio ambiente, en principio estos bienes deben ser dominio estatal (en sentido amplio), aún cuando todavía no es descartable que algunos se encuentren en manos privadas en tanto se realiza el procedimiento del cuarenta y cinco constitucional.
C on respecto al agua, la Sala Constitucional, en voto n.° 5606-06, se reconoció la condición de derecho humano al señalar:
“VII.- El acceso al agua potable como derecho humano . Adicionalmente a lo señalado, y tal vez el aspecto más relevante en este tema, lo constituye la naturaleza y función del agua para la vida humana. No es necesario detallar aquí una explicación sobre la realidad evidente y notoria de que sin agua no puede haber vida, ni calidad de vida, y que por lo tanto, con ley o sin ley de nacionalización, por su propia esencia, este tema, no es ni puede ser un tema territorial o local. La propia Sala en su jurisprudencia constitucional ha dicho que el acceso al agua potable es un derecho humano fundamental, en cuanto se configura como un integrante del contenido del derecho a la salud y a la vida. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias números 534-96, 2728-91, 3891-93, 1108-96, 2002-06157 2002-10776; 2004-1923). Esta misma línea se ha mantenido en las sentencias 2003-04654 y 2004-07779, que en lo que interesa señalan: // ‘V.- // La Sala reconoce, como parte del Derecho de la Constitución , un derecho fundamental al agua potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida, al medio ambiente, a la alimentación y la vivienda digna, entre otros, tal como ha sido reconocido también en instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos aplicables en Costa Rica: así, figura explícitamente en la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (art. 14) y la Convención sobre los Derechos del Niño (art. 24); además, se enuncia en la Conferencia Internacional sobre Población y el Desarrollo de El Cairo (principio 2), y se declara en otros numerosos del Derecho Internacional Humanitario.
En nuestro Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el país se encuentra particularmente obligado en esta materia por lo dispuesto en el artículo 11.1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador” de 1988), el cual dispone que: “Artículo 11. Derecho a un medio ambiente sano 1.-Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos’. La carencia de recursos no justifica el incumplimiento de los cometidos de las administraciones públicas en la prestación de este servicio básico. (SALA CONSTITUCIONAL, resoluciones 2003-04654 y 2004-007779). // Por su parte, como bien lo reconocen tanto la Procuraduría como el representante del AyA en sus informes, en el campo internacional también es mayoritario el reconocimiento del agua como derecho humano y como una pre-condición necesaria para todos nuestros derechos humanos.
Se sostiene que sin el acceso equitativo a un requerimiento mínimo de agua potable, serían inalcanzables otros derechos establecidos -como el derecho a un nivel de vida adecuado para la salud y para el bienestar, así como de otros derechos civiles y políticos. En noviembre del 2002, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas afirmó que el acceso a cantidades adecuadas de agua limpia para uso doméstico y personal es un derecho humano fundamental de toda persona. Asimismo en el Comentario General No. 15 sobre el cumplimiento de los artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Comité hizo notar que ‘el derecho humano al agua es indispensable para llevar una vida en dignidad humana. Es un pre-requisito para la realización de otros derechos humanos’. Se enfatiza también que los Estados miembros del Pacto Internacional tienen el deber de cumplir de manera progresiva, sin discriminación alguna, el derecho al agua, el cual da derecho a todos a gozar de agua suficiente, físicamente accesible, segura y aceptable para uso doméstico y personal. // Por su parte se han dado varias conferencias internacionales entre las que destaca la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua llevada a cabo en Mar de Plata en 1977 que reconoció que todos los pueblos tienen derecho al acceso a agua potable para satisfacer sus necesidades básicas.
También, la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, adoptada por la Asamblea General de la ONU, de 1986 incluye un compromiso por parte de los Estados de asegurar la igualdad de oportunidades para todos para disfrutar de los recursos básicos. // El concepto de satisfacer las necesidades básicas de agua se fortaleció más durante la Cumbre de la Tierra de 1992 en Río de Janeiro. En la Agenda 21, los gobiernos acordaron que "al desarrollar y usar los recursos hídricos, debe darse prioridad a la satisfacción de las necesidades básicas y a la conservación de los ecosistemas. De igual forma, en el Plan de Implementación adoptado en la Cumbre de Johannesburgo en el 2002, los gobiernos se comprometieron a "emplear todos los instrumentos de políticas, incluyendo la regulación, el monitoreo..... y la recuperación de costos de los servicios de agua," sin que los objetivos de recuperación de costos se conviertan en una barrera para el acceso de la gente pobre al agua limpia.
Asimismo existen decenas de instrumentos internacionales que directa e indirectamente tienen que ver con el agua como un derecho humano de todas las personas y pueblos, de tal forma que no sólo es un tema que por su naturaleza tiende a la nacionalización, sino a la internacionalización de su uso y aprovechamiento”.
Véase como más allá del sustento normativo, el carácter demanial del agua es una consecuencia necesaria del imperioso requerimiento que presenta para la vida humana, lo que lleva apajerado que el norte normativo interno se sustente en el artículo veintiuno constitucional. A nivel infra constitucional, su demaniabilidad viene regulada inicialmente en la Ley de Aguas, número 276, de veintiséis de agosto de mil novecientos cuarenta y dos:
"Artículo 1º.- Son aguas del dominio público: // I.- Las de los mares territoriales en la extensión y términos que fija el derecho internacional; // II.- Las de las lagunas y esteros de las playas que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; // III.- Las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes; // IV.- Las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, arroyos o manantiales desde el punto en que broten las primeras aguas permanentes hasta su desembocadura en el mar o lagos, lagunas o esteros; // V.- Las de las corrientes constantes o intermitentes cuyo cauce, en toda su extensión o parte de ella, sirva de límite al territorio nacional, debiendo sujetarse el dominio de esas corrientes a lo que se haya establecido en tratados internacionales celebrados con los países limítrofes y, a falta de ellos, o en cuanto a lo no previsto, a lo dispuesto por esta ley; // VI.- Las de toda corriente que directa o indirectamente afluyan a las enumeradas en la fracción V; // VII.- Las que se extraigan de las minas, con la limitación señalada en el artículo 10; // VIII.- Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de propiedad nacional y, en general, todas las que nazcan en terrenos de dominio público; // IX.- Las subterráneas cuyo alumbramiento no se haga por medio de pozos; y // X.- Las aguas pluviales que discurran por barrancos o ramblas cuyos cauces sean de dominio público. // Artículo 2º.- Las aguas enumeradas en el artículo anterior son de propiedad nacional y el dominio sobre ellas no se pierde ni se ha perdido cuando por ejecución de obras artificiales o de aprovechamiento anteriores se alteren o hayan alterado las características naturales.
Exceptúanse las aguas que se aprovechan en virtud de contratos otorgados por el Estado, las cuales se sujetarán a las condiciones autorizadas en la respectiva concesión. ." Por su parte para cuando acaeció el otorgamiento de la concesión estaba vigente , la Ley 258 del dieciocho de agosto de mil novecientos cuarenta y uno, Ley del Servicio Nacional de Electricidad, que señalaba:
“Artículo 1: Todas las aguas de la República, que no sean dominio privado de acuerdo con la Ley de Aguas vigente, … son inalienable y del dominio, gobierno y vigilancia del Estado” Abona a lo dicho lo dispuesto por el artículo cuarto del Código de Minería (Ley 6797 del 4 de octubre de 1982) que señala:
“Artículo 4.- …. las aguas subterráneas y superficiales, se reservan para el Estado y sólo podrán ser explotados por éste, por particulares de acuerdo con la ley, o mediante una concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa.
Los recursos naturales existentes en el suelo, en el subsuelo y en las aguas de los mares adyacentes al territorio nacional, en una extensión de hasta doscientas millas a partir de la línea de baja mar, a lo largo de las costas, sólo podrán ser explotados de conformidad con lo que establece el inciso 14) ( último párrafo ) del artículo 121 de la Constitución Política.” En consecuencia, podemos asegurar que el derecho al agua, como liquido fundamental para la existencia humana, se torna un tema de derecho fundamental en el ordenamiento patrio; lo que es coherente con el convenio Ramsar y que obliga (salvo raras ocasiones) a que estas áreas del territorio son bienes demaniales. Lo contrario puede poner en riesgo no solo las generaciones actuales, sino incluso las futuras.
Los derechos reales son las relaciones jurídicas directas e inmediatas entre una persona y una cosa. La figura proviene del Derecho romano ius in re o derecho sobre la cosa; es un término que se utiliza en contraposición a los derechos personales o de crédito.El artículo cuarenta y cinco constitucional, en lo que interesa señala: " Artículo 45.- La propiedad es inviolable; ..." En complemento con la norma constitucional, la que por cierto, no define que es el derecho de propiedad, el artículo doscientos sesenta y cuatro del Código Civil, señala: " ARTÍCULO 264.- El dominio o propiedad absoluta sobre una cosa, comprende los derechos:// 1.- De posesión.// 2.- De usufructo.// 3.- De transformación y enajenación.// 4.- De defensa y exclusión; y // 5.- De restitución e indemnización. La usucapión o prescripción positiva es la adquisición del dominio u otro derecho real poseible, por la posesión continua del tiempo y con las condiciones que establece la ley.
De modo, pues, que el usucapiente, durante ese tiempo y con esas condiciones aparece, figura, actúa o viene comportándose como titular del derecho de que se trata, aún cuando ese derecho no le pertenecía originalmente, se convierte en suyo en virtud de esa figuración pública. Normalmente está asociada al derecho de propiedad y tiene por interés garantizar la seguridad jurídica. El fundamento del instituto tiene sustento en que al cabo de cierto tiempo, resulta conveniente que quien se ha comportado como tal adquiera el derecho respectivo. Por otro lado lleva implícito un castigo, para el detentario de un derecho, quien abandona su condición o el bien por un tiempo prologando, de suerte que el derecho le castiga permitiendo que la otra persona asuma lo que su titular no quiso para sí. Se niega así la posibilidad de una acción reinvidicatoria hacia el titular original, al consolidarse un nuevo derecho que inició en forma precaria y que adquiere la fortaleza y protección jurídica, al cumplimiento de los requisitos.
Este instituto permite generar un derecho originario. En nuestro ordenamiento civil, solo existe la prescripción decenal, haciendo alusión al plazo exigido, pero en otro ordenamientos se exigen plazos mayores cuando no se presenta la totalidad de los requisitos, diversos del mero transcurso del tiempo, el tema presenta una gran importancia con respecto al justo titulo como se verá. La doctrina y la legislación exigen como requisitos la posesión, la que debe ser pública, pacífica, continua, ininterrumpida, y a título de dueño (artículo 853 del Código Civil), pasemos a analizar cada uno de estos aspectos. La posesión es la detentación material del bien que se pretende obtener y que proporciona la inequívoca seguridad de diferenciar claramente el bien que se pretende. Es una subordinación de hecho, consistente y tutelable por el ordenamiento jurídico, que se ejerce en los bienes en forma exclusiva, total o parcial en virtud de la cual una persona actúa sobre los mismos como si fuera su titular, con las limitaciones que señala la ley y el interés social.
La publicidad de la posesión radica en que no se disfruta oculta o clandestinamente, sino a la vista y paciencia de propios y extraños. Presupone que es de conocimiento general de la comunidad, permitiendo que el propietario o quien resulte afectado tenga la posibilidad de enterarse y si es del caso oponerse por los mecanismos que el mismo ordenamiento establece. El carácter pacifico de la posesión implica un ejercicio del derecho real sin el empleo de actos materiales violentos o amenazas graves contra el sujeto titular del bien. No esta demás indicar que cada actuación violenta interrumpe el plazo corrido. Mientras que la continuidad es una sucesión de actos ocurridos uno después del otro, sin la presencia de intervalos largos que pudieran generar lagunas o dudas. Es una sucesión regular, lo que no es sinónimo del uso continuo, sino que al menos los intervalos sean normales para cualquier propietario diligente.
El carácter de ininterrumpida determina que no cese la posesión tanto en el plano material como el plano jurídico, como en el caso de alguna reclamación. Además de la posesión se hace necesario el cumplimiento del plazo, que para la especie es de diez años, según ya adelantamos. Igualmente, debe mediar buena fe, o lo que es lo mismo haber actuado con honestidad, con apego a la ley y con la certeza de no estar perjudicando a ninguna persona; se trata de una actitud psicológica y ética recta. El artículo ochocientos cincuenta y cinco del Código de marras exige que este presente la buena fe durante todo el período que se ejerza la posesión. Para tener este atributo se debe contar con los elementos morales y jurídicos necesarios en la conducta de su agente. El último requisito es el denominado como justo titulo. El artículo ochocientos cincuenta y tres del Código Civil exige como requisito la existencia de un título traslativo de dominio, a saber un hecho suficiente (por ejemplo compra, donación, transacción, herencia, etc) para haber producido, mediante la tradición, la adquisición del derecho de propiedad u otro.
Es en efecto de un acto jurídico a través del cual una cosa en el patrimonio de una persona y se ha efectuado bajo el cumplimiento de las disposiciones legales correspondientes y establecidas por el ordenamiento jurídico para el caso o negocio de que se trate. Así el titulo, debe ser lícito, de manera que el derecho de posesión ad usucapionem debe tener un sustento, la causa jurídica debe estar presente. De allí que algunos ordenamientos permiten eximir este requisito, siempre que el plazo se incrementa considerablemente, utilizándose por lo general los treinta años. Por su parte, la usucapión agraria, base del derecho agrario, tiende a procurar que la tierra cumpla su función social o socio - económica en beneficio de la colectividad, mientras que la usucapión civil se orienta únicamente por el tema de la seguridad jurídica. Si bien presentan un efecto jurídico semejante, juegan un papel diverso; de allí que el derecho agrario se le considera como "dinámico", en contraposición al civil que se le pellorativiza como "estático".
La usucapión agraria protege, estimula, premia únicamente al que trabaja la tierra otorgándole la calidad de propietario. Esta posesión debe ser más activa y consiste en que se ponga a producir el inmueble, por lo que el simple deslinde, amojonamiento o limpieza del fundo (elementos suficientes para el derecho civil), son elementos en materia agraria, pero insuficientes para consolidar derecho alguno. Otro aspecto importante es que en esta materia desaparece los requisitos de justo título y buena fe, de manera que el primero es sustituido por el trabajo, mientras que con respecto a la buena fe, no interesa el si se está perjudicando a otro, lo importante es que trabaje el terreno. Se supone que los actos de posesión se realizan por necesidad de allí que este estado neutraliza la mala fe (ver artículo 52 de la Ley de Tierras y Colonización). No está demás indicar que la ley de Informaciones Posesorias, No. 139 de 1941 establece un procedimiento especial no contencioso por medio del cual se formaliza el titulo de propiedad, no esta demás indicar que si la demanda victoriosa lleva implícito la generación de un nuevo titulo, al mismo tiempo produce la cancelación de cualquier otro título que se contraponga, de allí que la usucapión presente dos efectos, uno negativo, consistente en la elimitación de los derechos preexistentes (como prescripción negativa) y otro positivo, al generar un derecho para el poseedor.
Por último no podemos dejar de mencionar que el bien poseído, debe estar en el comercio de los hombres, lo que nos llega al tema de bienes demaniales ya expuesto, los que en principio no se pueden adquirir por este procedimiento.
Realizadas las aclaraciones anteriores, ya se hace posible analizar en concreto la pretensión formulada por el señor actor. Debe precisarse que si bien los requerimientos iban orientados originalmente a fin de que se declarara el derecho de propiedad del señor Nombre112710 , con el advenimiento de la sentencia penal que anuló dicho título, lo solicitado se orientó a requerir la declaratoria del derecho de posesión. Siendo que los argumentos vertidos sobre el derecho de propiedad por esa parte se tornan estériles e innecesarios, omitiéndose cualquier pronunciamiento sobre ese particular. Por otro lado, debe aclararse que el mecanismo legal para constituir un título de propiedad a partir de la posesión lo es la información posesoria, como proceso no contencioso, de manera que este proceso de conocimiento plenario no viene a destruir o generar un mecanismo que el legislador tiene regulado de diversa forma.
De manera que las pretensiones se analizan dentro del margen de competencia que nos corresponde. Del elenco de hechos probados, se tiene por acreditado que el señor cuenta con un plano catastrado del año mil novecientos noventa y ocho sobre un terreno que se traslapa sobre otro que está debidamente inscrito a favor del Instituto Costarricense de Electricidad, lo que prima facie daría una discusión del mejor derecho, pero la situación cambia radicalmente por la naturaleza del bien en consideración. Así tenemos que la finca fue adquirida y se encuentra dedicada a ser zona de protección el embalse arenal, esto llevó al ente público a procurar su reforestación de forma artificial (según narro el testigo Soto Bolaños) y al considerar los altos costos del proyecto se orientó la iniciativa hacia que la reforestación fuera de manera natural, permitiendo la recuperación de la naturaleza por ella misma.
Valga decir que aquello que a los ojos de un tercero podía representar un bien en abandono, una persona abezada en la materia habría detectado el esfuerzo de cuarenta años de recuperación natural del territorio. Lo que evidentemente lo consolida en un bien demanial de conformidad con el artículo doscientos sesenta y uno del Código Civil, en cuanto corresponde a una cosa que otorga sustento a un servicio público, como lo es él de agua potable y la electricidad. En ese marco, el bien está fuera del comercio de los hombres y consecuentemente, ninguna posesión civil puede darse sobre el inmueble, y mucho menos corre prescripción adquisitiva en su contra. Más el asunto no llega hasta allí. Del elenco de hechos probados, se evidencia como el terreno es parte de un sitio RAMSAR sobre el cual existe un compromiso nacional e internacional de protección y mantenimiento como un bien no solo de La Nación, sino de la humanidad, lo que lleva aparejado que cualquier actividad desplegada en el terreno debe ser acorde con los lineamientos que al efecto emite el Ministerio de Ambiente y Energía, en acopio con una serie de políticas de orden internacional.
Estamos frente a un humedal, sumamente frágil y que no puede tratarse como un territorio con vocación agrícola, consecuentemente no puede ser motivo de prescripción adquisitiva. Todo indica que ese bien demanial presenta como única vocación su recuperación de forma artificial o natural a la regeneración. De hecho, según se aprecia en los hechos probados, las actividades desplegadas por el señor actor para procurar producir la tierra desde el punto de vista ambiental corresponden a daños, en tanto retrasan o dificultan la generación natural que presenta la zona. El abogado del actor realizó un esfuerzo significativo durante el debate en indicar que se habían respetado las áreas de bosque natural (sobre lo cual no se aportó prueba alguna), pero olvida que la idea no es solo la manutención del bosque existente, sino la ampliación de este a todo el área de protección; de manera que el argumento se torna estéril.
Realizadas estas precisiones, se hace imperativo entrar a cotejar la pretensión en concreto. Como primer requerimiento el señor accionante solicita: " I.-Que el actor Nombre112710 es el único dueño del inmueble del Partido de Guanacaste, a título de poseedor agrario y forestal, de la finca ubicada en el Cairo del distrito Tercero Tronadora, del cantón octavo, Tilarán, de la provincia de Guanacaste, con una medida de seiscientos setenta mil cuarenta y tres metros con cincuenta y siete metros cuadrados, detallada en el plano catastrado numero G-0491856-1998. " Evidentemente existe una falta de precisión terminología en tanto no es posible ser propietario de una posesión, en tanto esta última es un atributo de la primera; pese a esto, el Tribunal interpreta que lo peticionado es que se declare legitima la posesión ejercida frente a la contraparte. Una aclaración debe realizarse de previo, si se consideran los planos del actor y del ente público, todo parece indicar que podría existir área de terreno que no están cubiertas por el título de propiedad del segundo, y en tanto no se encuentren inscritas bien podrían ser reclamadas por el proceso de la información posesoria; empero, al estarse solicitando un pronunciamiento en cuanto la totalidad de terreno comprendido en el plano supracitado, nos obliga a considerar la finca como una sola.
Claro esta, eso no impide que el actor concurra en el proceso respectivo a solicitar la inscripción del terreno que no este comprendido, si es que efectivamente esa fuera la realidad imperante. Ahora bien, al respecto debe señalarse que el referido señor no puede ser poseedor de ese bien, en la medida que como se indicó es un bien demanial fuera del comercio de los hombres, sobre el cual es jurídicamente imposible constituir derecho civil o agrario alguno. Vemos como el título de propiedad se constituyó hace cuarenta años y desde ese momento esta afecto a los fines públicos. Entre los argumentos del actor se hizo ver que el plazo que tangibiliza el área concreta de terreno (el plano catastrado) es de hace poco menos de diez años, mientras que el del señor Nombre112710 es anterior. Al respecto debe recordarse que efectivamente la necesidad de contar con plano inscrito con el mismo asiento de la finca es de data muy reciente, de suerte que anteriormente las fincas aún cuando contaban con plano no era necesario indicarlo en el asiento de esta.
Es de menos de veinte años que ese requisito varió. De esa manera la finca del ente público es anterior a la del señor actor y no al contrario, todo sin perjuicio que el derecho que ostenta el ICE es mejor y prevalece sobre el del particular. En dicho marco, sin mayor esfuerzo, debe rechazarse la primera solicitud. Como segunda solicitud, requiere el accionante "II.- Que el actor Nombre112710 ha ejercido la posesión durante aproximadamente unos veinticinco años en forma pública, pacífica, ininterrumpida, de buena fe y a título de dueño." Según los elementos de convicción aportados al expediente, el actor ha estado realizando actos agrícolas en la zona desde el año mil novecientos noventa por lo menos y ha producido algunos cultivos agrícolas, así como alguna actividad ganadera, lo que resulta cuestionable es que todo indica que el ente público no se percató oportunamente de la situación.
Si bien las legumbres y hortalizas son productos de estación, con proceso de crecimiento de pocos meses, una labor de vigilancia adecuada habría detectado oportunamente esa actividad. En dicho marco, se llama la atención al ente público de su deber de realizar esta función con la seriedad que merece. Ahora bien, en cuanto a lo solicitado refiere, como ya se dijo no es posible ejercer posesión civil o incluso agraria (el actor en el juicio habló de posesión forestal, pero en sentido técnico jurídico esta última no es ni más ni menos que la agraria). Cualquier acto en ese sentido se torna antijurídico, e ilícito, careciendo de acción para protegerlo. Para que un bien pueda ser poseído, es imperativo que la naturaleza de este lo permita, lo que no se consolida en este caso. De manera que no es posible declarar la existencia de posesión alguna y mucho menos que esta sea pública, pacífica, ininterrumpida, de buena fe y a título de dueño.
Durante el juicio oral y público el representante del actor hizo ver la existencia de una posesión agraria y forestal sobre el terreno, cuando en realidad el ordenamiento solo reconoce dos tipos de formas de ejercer ese derecho real, la civil y la agraria. La posesión forestal no es más que una manifestación de la agraria. Aún tratando de otorgar sentido al argumento (lo que como ya indicamos no lo presenta) debe aclararse que uno de los requerimientos de la posesión agraria es la necesidad, es decir, la búsqueda de un agricultor sin fundo de un terreno donde producir y a partir de allí beneficiarse para si y su familia, pero por la cantidad de hectáreas que el señor Nombre112710 reclama, y por las manifestaciones de su propio testigo, es evidente que sus actos se han limitado a una pequeña parte y no a la totalidad del inmueble. Lo que impone el rechazo de este segundo requerimiento. Como tercera pretensión se solicita: " III.- Que los actos posesorios que ha ejercido el actor Nombre112710 , durante todo ese tiempo han consistido en lo siguiente: a) Construir sobre su finca antes descrita tres casas de habitación de madera y zinc, b) Una cerca de alambres de cuatro hilos con postes de madero negro, c) Destinar parte de la finca a la siembra y cultivo de una hectáreas de frijoles y tres hectáreas de maíz, así como de árboles frutales (naranja, aguacate, mangos, pipas, nances injertados, yuplones, carambolas, zapotes entre otros). d) El establecimiento de una lechería y una granja en producción con veinticuatro animales dentro de los cuales habían: diecinueve vacas lecheras, dos toros semetales (simental y pardo suizo), tres toretes, quince gallinas y un perro pastor australiano" Como se puede apreciar lo solicitado es derivado del anterior requerimiento, sin perjuicio que resulta discutible si estamos en presencia de una pretensión o de un hecho.
Como bien se ha indicado en ocasiones anteriores, un hecho probado o no probado, es la constatación de que algo ocurrió en la realidad, mientras que una pretensión declarativa es una valoración jurídica, que establece una situación jurídica a partir de un hecho probado o no probado. En este caso, lo pedido más parece un hecho que una pretensión. Estaríamos en los supuestos del canon ciento noventa y cinco de la Ley General de la Administración Pública la que impide el reconocimiento de responsabilidad alguna frente a actos ilegítimos o contrarios a derecho, que es lo señalado por el artículo veintidós del Código Civil como un abuso del derecho. En todo caso, las actividades desplegadas por el promovente del expediente, como ya se ha indicado se tornan ilícitas y se consideran más daños al medio ambiente, que actos de posesión, por lo que se debe rechazar también. En cuarta solicitud se requiere, "IV.- Que el actor Nombre112710 , es el único y exclusivo poseedor de la finca antes descrita." Nuevamente tenemos una pretensión derivada de la primera, en tanto que se solicita se declare el derecho de posesión, lo que como ya se ha indicado de forma reiterada no es jurídicamente viable, bastando con indicar que debe rechazarse también.
Por quinta pretensión se señala : "V.- Que el plano castrado número G-1168748-2007 a nombre del Instituto Costarricense de Electricidad, se encuentra traslapado con el plano castrado número G-0491856-1998 que describe la finca Dirección13669 - , que está a nombre de Nombre112710 ." Antes que nada debe indicarse que el señor Nombre112710 no enderezó esta pretensión a lo resuelto con autoridad y eficacia de la cosa juzgada dispuesto por el Tribunal de Juicio del Tercer Circuito Judicial de San José, en cuanto canceló el asiento de la finca del accionante. Más a fin de otorgar coherencia el tribunal entiende que la parte esta pidiendo que se declare que ambos planos citados están traslapados. Nuevamente tenemos un problema de técnica jurídica, en tanto estamos en presencia de un hecho, que por cierto esta probado, y no de una pretensión declarativa. Que los planos del ICE y el señor Nombre112710 se traslapan es un tema incontrovertible, según se acreditó del estudio telegráfico realizado por el Organismo de Investigación Judicial.
Es lógica media para traslaparse las fincas deben estar ubicadas en el mismo lugar. Si bien en juicio el abogado Jiménez Meza en algún momento hizo ver dudas en cuanto a que las fincas estuvieran ubicadas en el mismo lugar, la prueba técnica resulta incontrovertible en cuanto a esa situación, de hecho tampoco se aportó prueba en contra de esto. Declarar que los planos presentan áreas comunes es un mero hecho, no lleva incluido valoración jurídica alguna, y por eso motivo dentro del elenco de hechos debidamente acreditados se ha plasmado en esos términos. Al tratarse de un hecho y no de una pretensión debe también ser rechazado. El sexto requerimiento se solicitó: " VI.- Que se anule y deje sin ningún efecto ni valor jurídico, el plano castrado número G-1168748-2007 a nombre del Instituto Costarricense de Electricidad, por encontrarse traslapado sobre otra finca inscrita." Ahora sí estamos frente a un pretensión declarativa, pero se hace necesario hacer algunas precisiones.
Un plano catastrado no constituye estado o situación jurídica para el beneficiario del documento. Lo único que manifiesta es que la persona allí consignada se hace llamar como propietario, poseedor o beneficiario de una servidumbre en los términos allí descritos. Su eficacia jurídica depende exclusivamente de un proceso jurisdiccional que a la postre venga a otorgarle algún efecto sobre dicha manifestación. No corresponde a un acto final, sino de trámite dentro de otro ulterior. Ya solo por ese aspecto la pretensión no merece abrigo. Pese a esto, debe agregarse que el título de propiedad (el derecho por excelencia, en tanto la posesión es solo uno de los derechos reales que componen el dominio) es del Instituto Costarricense de Electricidad y no el de don Nombre112710 , con el agravante que la finca descrita es demanio público. Para que esta pretensión pudiera tener alguna coherencia, la parte debería acreditar que el ente público tomó una zona que originalmente no era parte de su propiedad, lo que no está realizando.
Así las cosas, lo solicitado debe ser rechazado sin mayor cuestionamiento. Por sexta a duodécimo solicitud se establece: "VII.- Que los aquí demandados ingresaron a la finca - antes indicada propiedad de Nombre112710 conduciendo dos vehículos rotulados con el logo del ICE, en compañía de otros funcionarios de la misma institución accionada, y varias ocasiones procedieron a destruir la construcción de la casa de habitación allí construida (sic) y las cercas. El fibrolit lo quemaron y dañaron por completo. Cuando se volvieron a edificar las casas posteriormente las mismas fueron destruidas, por lo que en menos de un año destruyeron tres casas allí construidas. VIII.- Que los aquí demandados además .... se llevaron herramientas y artículos como : una motosierra huscuarnan, bote inflable salvavidas, bomba de fumigar, una carabina marca Marlen calibre 22 de magazin, así como herramientas que se ocupan en la finca, como palas, martillo, pico, tienda de campaña, utensilios de la lechería, lecheras, monturas, cocina de gas, camas, colchones, cobijas, muebles de comedor, muebles de sala, rollos de manguera y procedieron a llevarse todos los demás materiales.
IX.- Que los aquí demandados, procedieron a destruir una gran área sembrada de árboles frutales, jardines, cercas de toda la finca y restos de los materiales que quedaron se los llevaron. X. Que los aquí demandados, procedieron a destruir las cercas, produciendo graves daños porque todos los animales salieron sin control de la finca ahuyentados por ellos por los alrededores y por ende los están destazando, ya que aparecen macheteados en la vía pública y otros no aparecen. XI Que todos estos destrozos y daños producidos por los aquí demandados, lo realizaron por órdenes del Instituto Costarricense de Electricidad accionado. " Nuevamente tenemos un problema de técnica jurídica se establecen hechos como si pudieran ser objeto de pretensiones declarativas, lo que genera el rechazo de estos, sin más que agregar. Solo cabe indicar que es un hecho no controvertido que las actuaciones de las personas físicas demandadas fue en cumplimiento de sus deberes como funcionarios públicos, bajo ordenes de la empresa pública demandada.
La pretensión número trece, establece: "XIII.- Que los accionados solidariamente, están obligados al resarcimiento total de los daños (damnun emergens), que corresponden a los materiales ocasionados sobre la finca del actor Nombre112710 , consistente los mismos en la destrucción total que los accionados realizaron dentro de la finca de lo siguiente: a) Tres casas, las cuales se cuantifican en la suma de treinta millones de colones. b) Las cercas destruidas, cuyo costo anda en la suma de dos millones de colones entre el alambre de púas y los postes de madero negro. c) Las vacas lecheras, por las diecinueve vacas productoras de leche, cuyo costo en el mercado oscila en la suma de diecinueve millones de colones a razón de un millón de colones por vaca lechera. d) Por los dos toros sementales, la suma de tres millones de colones, desglosado así: Por el Toro Simental, la suma de dos millones de colones, por el toro Pardo Suiso la suma de un millón de colones. e) por los tres toretes de carne, que ascienden a un monto de seiscientos mil colones los tres, a razón de doscientos mil colones cada uno; f) Una hectárea de frijol a un costo de dos millones de colones, g) tres hectáreas de maíz a un costo de seis millones de colones y h) Por los arboles frutales destruidos la suma de tres millones de colones.
Lo que arroja un daño material total de sesenta y cinco millones setecientos mil colones. " Varios aspectos deben precisarse sobre el particular, nada determina cómo eran las construcciones de casas realizadas por el señor Nombre112710 , y mucho menos que presenten el valor que él indica. Por el contrario, las únicas fotografías que sirven de ilustración al respecto, nos ubica una estructura de latas de zinc como paredes y techo, sin piso, en una sola pieza o cuarto, que difícilmente presentaría un valor de diez millones de colones (la tercera parte de lo pedido por este concepto). Tampoco se acreditan los alcances de las cercas construidas por el promotor del expediente y que supuestamente fueron destruidas y mucho menos el valor económico de estas. No se logra probar cuantas vacas se extraviaron en los desalojos, ni el valor de mercado de estas. Incluso, tampoco se acredita que estas fueron entregadas a Salud Aminal como lo hace ver el ente público.
Además si bien se acreditan algunas plantaciones, no hay prueba que indique cual es el área producida y la utilidad que podría haberse generado. Es de recordar al respecto que el artículo trescientos diecisiete del Código Procesal Civil con relación al doscientos vigente del Código Procesal Contencioso Administrativo obliga a quien afirma a probar su dicho, para resultar victorioso, obligación no satisfecha en la especie. Lo que nos lleva al rechazo de la solicitud. Más en todo caso, se trataría de obras sobre bien ajeno, lo que eventualmente podría ser calificado como mejoras; lo que pasa que en este caso lejos de mejorar el fundo, representan daños sobre un bien destinado a su recuperación natural, lo que lleva de nuevo a la conclusión del rechazo de estas. No está demás recordar sobre este particular lo señalado por el artículo ciento noventa y cinco de la Ley General de la Administración Pública en cuanto a que no procede el reconocimiento de responsabilidad frente a hecho ilícito, que es exactamente lo que ocurre en la especie.
La solicitud numero trece tiene por texto: " XIII.- Que los accionados solidariamente, están obligados al resarcimiento total de los perjuicios (lucrum cessans), consistente en las ganancias o utilidad frustrada o dejada de percibir, en lo que la finca producía en virtud de los daños materiales ocasionados o utilidad frustrada o dejada de percibir, en lo que la finca producía en virtud de los daños materiales ocasionados .... que provocó el cese total de la producción de la siguiente: a) De la lechería, cuya producción mensual oscilaba entre 22,800 kilos, a razón de cuarenta kilos por cada una de las diecinueve vacas lecheras, lo cual arroja una suma mensual de seis millones ochocientos cuarenta mil colones, por un período aproximado de tres años que es el retorno de una inversión normal en un negocio, nos arroja una suma total de doscientos cuarenta y seis millones doscientos cuarenta mil colones. b) De la producción de maíz en tres hectáreas, por cosecha que cada seis meses, a razón de veinte mil elotes por hectárea, sea sesenta mil elotes por tres hectáreas, a un costo de cien colones por elote, estamos hablando de una pérdida semestral de seis millones de colones, lo cual por un período aproximado de tres años que es el plazo indicado del retorno de la inversión normal es un negocio aproximadamente, arroja una suma total de treinta y seis millones de colones. c) De la producción de frijoles en una hectárea, por cosecha que es anual, a razón de cuarenta quintales anuales por hectárea, a un costo de dos millones de colones, estamos hablando de una pérdida, por un período aproximado de tres años que es el plazo indicado del retorno de la inversión normal en un negocio aproximadamente de seis millones de colones.
Tales perjuicios representan las pérdidas o ganancias dejadas de percibir, durante todo ese lapso de tiempo (sic), en las que mi patrimonio del actor se vió afectado injustamente, los cuales ascienden a la suma global de doscientos ochenta y ocho millones doscientos cuarenta mil colones... El período de tres años antes indicado se computa a partir del inicio de las perturbaciones y destrozos ocasionados por los accionados en la finca propiedad del actor, sea a partir del cinco de diciembre de dos mil siete." Lo indicado en el punto anterior resulta de plena aplicación a esta solicitud también. Existe una ausencia absoluta de material probatorio, no es posible ubicar nada que permita establecer el valor del daño sufrido, pero además de eso, el mismo se torna antijurídico, en contradicción del artículo ciento noventa y cinco de la Ley General de la Administración Pública. El Tribunal no tiene medios para saber que ha sembrado el señor actor, cual sería la utilidad de estos, como se realizaron las expulsiones del bien demanial; en general existe una insuficiencia probatoria que no puede ser llenada por la Cámara cuando debieron ser las partes quienes aportaran prueba en uno u otro sentido, lo que en efecto no hicieron.
Incluso, si hubiera prueba en ese sentido, se podría haber cotejado si el desalojo se realizó con excesiva violencia, lo que eventualmente podría haber degenerado en responsabilidad para el afectado. Lamentablemente, la ausencia de prueba es manifiesta. En consecuencia se rechaza lo pedido también. Lo peticionado como número catorce, señala: " XIV.- Que los accionados solidariamente, están obligados al resarcimiento total del daño moral subjetivo sufrido por el actor Nombre112710 , consistente en la impotencia, desesperación, angustia y zozobras que le han ocasionado la serie de actuaciones, destrozos, y destrucciones de los accionados a mi propiedad; el hecho de verme en un momento dado sin nada de lo que había construido por todo el tiempo de posesión de la finca aquí mencionada de mi propiedad, para lo cual vengo a liquidar el mismo en la suma de setenta millones de colones, a razón de diez millones de colones que deberá cancelar cada uno de los demandados y treinta millones de colones que deberá cancelar el instituto accionado...
Daño moral que deviene por todos los sufrimientos que ha padecido el actor Nombre112710 y le han afectado profundamente, tanto a nivel comercial como familiar, ya que por más que ha buscado la forma de volver a levantar su negocio de queso y leche, se le ha visto dificultado tal labor, porque todavía a la fecha tiene que estar saliendo hasta altas horas de la noche para ir a ver quien esta haciendo destrozos en la finca. De aquí, que todas estas angustias sufridas, viene a ocasionar un daño moral profundo, aunado al hecho de ver destazados sus animales, cuyo valor sentimental es incalculable." El Tribunal puede comprender que efectivamente el señor Nombre112710 debió haber sufrido cada vez que ha sido obligado a abandonar el terreno base de la disputa, pero es criterio del Tribunal que ha sido el mismo el que se ha colocado en esa condición, al invadir un terreno que no es de su propiedad y más aún afecto a un interés público.
Parece ser público y notario desde hace varios años atrás, que había un interés público sobre el terreno y pese a eso, el actor ha seguido manteniéndose en la finca, pretendiendo titularla a su nombre. La Cámara puede resultar comprensiva con el deseo del agricultor sin fundo de obtener un terreno y con ello otorgar sustento a su familia y prosperidad económica para si y los suyos; más en este caso, pareciera que ha existido una falta de visión de lo que está en juego en realidad. El reconocer cualquier reparación sobre ese particular, se torna en un abuso de derecho, que debe ser rechazado, como en efecto se dispone. No esta demás indicar que si existiera algún cultivo todavía existente en el terreno si tendría el actor derecho a recogerlo, en tanto que de quedarselo el ente público se estaría generando un enriquecimiento sin causa, claro está, en ese caso sería una acción coordinada con la contraparte, para no retornar el conflicto a etapas que esperamos no se vuelvan a dar.
Por último como pretensión número quince se solicita: "XV.- Que los accionados, deberán indexar el monto total de los daños y perjuicios, al momento de su pago en la etapa de ejecución de sentencia; y se reconozcan intereses legales desde la presentación de la demanda hasta su efectivo pago .... " Como se puede apreciar todas las solicitudes han sido rechazadas, por lo que no habría suma alguna que indexar. En cuanto a los daños y perjuicios, baste con indicar lo ya señalado que cualquier reconocimiento se tornaría antijurídico. Así las cosas, se declara sin lugar la totalidad la demanda presentada por el señor actor.
Con respecto ala contrademanda, su análisis se orienta en otro sentido, debiendo analizarse de forma mesurada. Como primera pretensión se solicita: "1. Que se declare precaria e ilegitima cualquier posesión que el reconvenido hubiere hecho del inmueble." En dicho norte no hay más que señalar que tratándose de un bien demanial en administración de la empresa pública; bien que incluso corresponde a un territorio Ramsar cualquier acto de posesión particular, se torna ilegal, ilegitimo y carente de todo sustento jurídico, lo que permite acoger este requerimiento sin más cuestionamientos. La actividad desplegada por el señor Nombre112710 es contraria a derecho, carece de protección jurídica y por el contrario bordea con un carácter delictivo. La segunda solicitud señala: " 2. Que el plano número G-491856-1998, traslapa terrenos propiedad del Instituto Costarricense de Electricidad, y en tal concepto se ordene al Catastro Nacional su cancelación." Como se indicó en el considerando anterior, un plano catastrado no genera estado por sí, es una mera manifestación individual de que se esta ejerciendo posesión, requisito para una información posesoria, pero acto de mero trámite y carente de efectos jurídicos, lo que obligaría a rechazar la solicitud sobre esa fundamentación.
No puede desaprovechar este órgano colegiado para indicarle al señor Nombre112710 que el terreno que ha estado invadiendo, no puede ser objeto de comercio entre los hombres, es por su misma esencia un espacio del territorio que pertenece a La Nación como colectividad entendida, por lo que ningún efecto jurídico puede derivar del mencionado plano. La pretensiones tres al cinco fueron desistidas, por lo que la sexta pretensión señala: "6. Se condene al actor reconvenido a pagar los daños materiales causados, entendiendo por tales, todas aquellas acciones que de naturaleza clandestina y abusiva ha ejecutado el señor Nombre112710 , sobre el inmueble de mi mandante, particularmente en cuanto al resarcimiento de los gastos que a defensa y exclusión del inmueble han demandado al patrimonio de mi poderdante, los cuales, de momento estimo prudencialmente al orden de los veinticinco millones de colones, igualmente solicito, se le condene al pago de los perjuicios que hacen igualmente de las erogaciones en que mi mandante se ha visto obligada a realizar para asegurar, respecto de las acciones del actor reconvenido, la defensa del inmueble, mismos que también prudencialmente estimo al orden de quince millones de colones." Llama la atención sobre este particular que el reconventor no ha realizado esfuerzo alguno para demostrar la naturaleza, el alcance y el valor de los supuestos daños sufridos, lo que sin mayor duda es una vulneración de las cargas procesales de quien afirma conforme con el artículo trescientos diecisiete del Código Civil.
Si bien como se ha sostenido, cada acto de posesión realizado por el señor Nombre112710 dentro de un área destinada a la recuperación natural lleva implícito un deterioro al desarrollo natural, no se aportan bases para conocer el alcance, y valor de esa afectación, requisitos necesarios para declarar la responsabilidad peticionada. Es visible en el expediente administrativo como el judicial, como se han presentado diferentes gestiones en vía judicial, especialmente en el orden de procesos penales, más si la parte lo que pretende es cobrar los gastos de tales diligencias, debió haber gestionado en cada uno de esos procesos la condenatoria en costas y posteriormente venir a ejecutarlas en la vía respectiva. De suerte que no es esta jurisdicción la competente para venir a variar lo resuelto en vía penal, si fue que el señor actor no fue condenado o no ser hizo pronunciamiento sobre ese particular.
En cuanto a las gestiones administrativas de desalojo, como bien quedó señalado en los hechos probados y no probados, no esta acreditado a ciencia cierta cuantas se han hecho, como se realizaron y mucho menos los gastos de estas; no esta demás que es esta ausencia probatorio la que impide que el Tribunal entre a valorar si ha existido algún abuso en el ejercicio de las competencias públicas sobre este particular. De esa manera, también debe rechazarse esa pretensión.
El ente público opuso las defensas de falta de legitimación activa y pasiva, falta de derecho y cosa juzgada material. Con respecto a la defensa de falta de legitimación activa y pasiva, el tribunal ubica que la relación jurídico procesal se encuentra bien conformada con respecto a la demanda instaurada, no así con respecto a los señores Nombre112711 , Nombre112712 , Nombre112713 y Nombre112714 . Si bien el ordenamiento garantiza a demandar al servidor público junto con la administración a la que pertenece, ello solo ocurre frente a conductas ilegitimas o arbitrarias, las que para el caso no se configuran. De manera que frente a esos demanados civiles procede acoger la defensa de falta de legitimación pasiva. En lo que refiere a la defensa de cosa juzgada material, debe indicarse que las modificaciones realizadas al inicio de la audiencia complementaria, eliminaron de forma absoluta aquellos aspectos base de discusión sobre los cuales ya operó la loza sepulcral, de suerte que no es de recibo.
En el discurso de cierre el abogado de la demandada hizo ver que la defensa se mantenía en tanto también resultaba ilegítima la posesión y el plano que presenta el actor, sobre el particular, la lectura minuciosa de la resolución que nos ocupa, no permite generar esa conclusión. Todo indica que la autoridad judicial penal se limitó a analizar el titulo de inscripción del inmueble a favor de don Nombre112710 , sin poder decir que los puntos base del presente conflicto ya esten resueltos. De manera que debe ser rechazada. Con respecto a las demás partes, la defensa no presenta sustento y debe ser rechazada. Con respecto a las restantes pretensiones procede acoger la falta de derecho, y en consecuencia declarar sin lugar la demanda en todos sus extremos. En lo que refiere a la reconvención, se acreditaron las excepciones de prescripción y caducidad, alegando que los actos de posesión se habían realizado durante muchos años, más como se indicó estamos frente a bienes demaniales, a los cuales no les corre plazo, motivo por el cual deben rechazarse. Pese a lo dicho algunas de las solicitudes no fueron debidamente acreditadas por lo que procede declarar de oficio, y de forma parcial, la falta de derecho.
En lo que refiere a las costas, la regla es la condenatoria al vencido por el dolo hecho de serlo, considera el Tribunal que no estamos frente a una de las excepciones del artículo ciento noventa y tres del Código Procesal Contencioso Administrativo, por lo que no hay bases para eximir al perdidoso. En consecuencia se condena al señor Nombre112710 a las costas tanto de la demanda como de la reconvención.
El Tribunal debe hacer varías aclaraciones que no se evidencian en la sumaria. En primer lugar se hacer una respetuosa pero enérgica llamada de atención al ente público, en cuanto a la finca base del conflicto y de sus alrededores. Aún cuando se aportó alguna prueba para hacer pensar que se hacen verificaciones periódicas, lo cierto es que en este caso se puede apreciar tanto de las fotografías como de la prueba aportada por el señor actor, que se realizaron algunas plantaciones agrícolas que no surgen de la noche a la mañana. Eso nos lleva a pensar que no existe el debido cuidado en una zona frágil y delicada como la que está en consideración. De esa manera instamos al ente público a que proceda a verificar minuciosamente los terrenos que siendo de su propiedad están en condiciones semejantes a que entable las acciones legales que corresponden a la menor brevedad posible. Igualmente, invitamos al ICE a que en la zona proceda a demarcar la indicación de que están frente a un territorio Ramsar y dominio del Estado en administración del ente público para así evitar que pensiones o cualquier otra pueda pensar que el terreno esta en abandono.
Consideramos que al tema no se le ha otorgado el debido tratamiento, lo que debe corregirse. Un segundo aspecto que debe apuntarse, es que el ordenamiento patrio parte de la premisa que el agricultor es por su propia naturaleza una persona sencilla, que pretende buscar el sustento para sí y su familia y en consecuencia su buena fe se presume. Eso lleva aparejado que cualquier desalojo (sea judicial o administrativo) debe realizarse procurando generar la menor cantidad de años, procurando no dañar animales ajenos y en caso que exista posibilidad, permitiendo que el agricultor retire su cosecha, como fruto de su esfuerzo. La Cámara debe ser clara y enfática sobre ese tema, máxime que existen otras personas en condiciones semejantes al aquí accionante, y se desearía que no exista ninguna duda o reclamo por rechazos exagerados o abusivos. El hecho de tener mejor derecho nunca faculta el abuso de la fuerza, la que debe ser empleada en justa medida y solo en los extremos estrictamente necesaria.
POR TANTO:
Se aceptan los hechos nuevos expuestos por las partes en la audiencia complementaria. Se admite la prueba para mejor resolver ofrecida en el juicio oral y público. De la demanda , se acoge la defensa de falta de legitimación pasiva frente a los señores Nombre112711 (conocido como Nombre112711 ), Nombre112712 , Nombre112713 , (conocido como Nombre107395), y Nombre112714 . Se rechaza la defensa de falta de legitimación activa. Se acoge la defensa de falta de derecho frente al Instituto Costarricense de Electricidad, (ICE) en consecuencia se declara sin lugar la demanda en todos sus extremos. En cuanto a la reconvención, se rechazan las defensas de prescripción y caducidad. Se declara parcialmente la falta de derecho, y en consecuencia se declara parcialmente con lugar la contrademanda, entendiéndose rechazada en todo aquello no otorgado de manera expresa. Se declara ilegitima la posesión realizada por el señor Nombre112710 sobre el bien propiedad del Instituto Costarricense de Electricidad. Tome nota la empresa pública de las recomendaciones dadas en la última parte del área considerativa de esta resolución. Corren las costas a cargo del señor Nombre112710 .
Ricardo A. Madrigal Jiménez Felipe Córdoba Ramírez José Ivan Salas Leitón Proceso de Conocimiento de Reinvidicación y responsabilidad ACTOR/RECONVENIDO: Nombre112710 Contra/RECONVENTOR: Instituto Costarricense de Elecitriciad Demandados: Nombre112711 , Nombre112712 , Nombre112713 y Nombre112714 .
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