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Res. 00412-2013 Tribunal Contencioso Administrativo Sección IX · Tribunal Contencioso Administrativo Sección IX · 17/05/2013
OutcomeResultado
The Court denied the action in full because the company had not submitted the EIA required to make the oil tender award effective, so the State was not obligated to sign the contract.El Tribunal rechazó íntegramente la demanda porque la empresa no presentó el EIA requerido para dar eficacia a la adjudicación petrolera, por lo que el Estado no estaba obligado a firmar el contrato.
SummaryResumen
The Court rejected Mallon Oil Company’s action seeking to compel the Executive Branch to sign a contract for hydrocarbon exploration and production in Blocks 5 through 10 in Costa Rica’s Huetar Norte and Atlantic regions. It held that the award had not become effective because the company failed to submit the environmental impact assessment required for phase I of oil prospecting. The document approved through SETENA Resolution 866-2000 covered only the compilation and analysis of existing information, with no fieldwork or interaction with the environment; therefore, its administrative designation as an environmental impact assessment could not alter its actual nature. That approval also did not grant environmental viability for field research activities. Accordingly, the State’s refusal to execute the contract rested on technical and legal grounds and complied with the principle of legality rather than reflecting political considerations. The Court upheld the defense that the claimant lacked a substantive right, denied the action in its entirety, and ordered the company to pay both categories of litigation costs.El Tribunal rechazó la demanda de Mallon Oil Company que pretendía obligar al Poder Ejecutivo a firmar el contrato para explorar y explotar hidrocarburos en los bloques 5 a 10 de las regiones Huetar Norte y Atlántica. Determinó que la adjudicación no había adquirido eficacia porque la empresa no presentó el estudio de impacto ambiental exigido para la fase I de prospección petrolera. El documento aprobado mediante la resolución 866-2000-SETENA únicamente comprendía la recopilación y el análisis de información bibliográfica, sin labores de campo ni interacción con el ambiente; por ello, su denominación administrativa como estudio de impacto ambiental no podía modificar su verdadera naturaleza. Esa aprobación tampoco otorgó viabilidad ambiental para las actividades de investigación de campo. En consecuencia, la negativa estatal a suscribir el contrato respondió a razones técnico-jurídicas y al principio de legalidad, no a motivos políticos. Se acogió la excepción de falta de derecho, se declaró sin lugar la demanda y se impusieron ambas costas a la actora.
Key excerptExtracto clave
XI.- Regarding the defense of lack of a substantive right: In light of the considerations set forth in the preceding sections, this Court concludes that the claimant company did not submit the environmental impact assessment required to satisfy the condition for Phase I of Oil Prospecting, pursuant to Article 41 of the Law [and the Regulation] on Environmental Impact Assessments for Hydrocarbon Exploration and Production Contracts; accordingly, the asserted defense is admissible and the action must be denied in its entirety. THEREFORE The defense of lack of a substantive right is upheld and, consequently, the action filed by Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica Sociedad Anónima against the State is denied in its entirety. Both categories of litigation costs shall be borne by the claimant company. Let notice be given.XI.- Sobre la excepción de falta de derecho: A la luz de las consideraciones expuestas en los considerandos precedentes, arriba este Tribunal a la conclusión que la firma actora no ha rendido el estudio de impacto ambiental requerido para cumplir con el requisito de la Fase I de Prospección Petrolera, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 41 de la Ley Realización de Estudios de Impacto Ambiental para los Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos, de toda suerte que la excepción opuesta resulta admisible y así, debe declararse sin lugar en todos sus extremos la demanda intentada. POR TANTO Se acoge la excepción de falta de derecho y consecuentemente, se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda interpuesta por Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica Sociedad Anónima contra el Estado. Son ambas costas del proceso a cargo de la empresa actora. Notifíquese.-
Pull quotesCitas destacadas
"A lo anterior se suma que no es legítimo entender por otorgado un estudio de impacto ambiental, para una actividad o conducta que no genera impacto alguno."
"Furthermore, an environmental impact assessment cannot legitimately be deemed granted for an activity or conduct that produces no impact whatsoever."
Considerando X
"A lo anterior se suma que no es legítimo entender por otorgado un estudio de impacto ambiental, para una actividad o conducta que no genera impacto alguno."
Considerando X
"La recopilación y/o análisis de información con respecto a una ubicación geográfica no implica que exista un impacto sobre el ambiente y en ese tanto, es claro que el ánimo de las disposiciones normativas y cartelarias citadas no fue cumplido por la empresa actora."
"The compilation and/or analysis of information concerning a geographic location does not imply an impact on the environment; accordingly, it is clear that the claimant company did not fulfill the purpose of the cited regulatory and tender provisions."
Considerando X
"La recopilación y/o análisis de información con respecto a una ubicación geográfica no implica que exista un impacto sobre el ambiente y en ese tanto, es claro que el ánimo de las disposiciones normativas y cartelarias citadas no fue cumplido por la empresa actora."
Considerando X
"En otras palabras, la firma del contrato, no supera el alcance y los efectos jurídicos que ostenta un acto de adjudicación, ya que es éste el que por excelencia materializa un derecho al oferente de una contratación administrativa."
"In other words, signing the contract does not exceed the scope and legal effects of the award decision, because that decision is the instrument that principally creates a right for the bidder in an administrative procurement."
Considerando X
"En otras palabras, la firma del contrato, no supera el alcance y los efectos jurídicos que ostenta un acto de adjudicación, ya que es éste el que por excelencia materializa un derecho al oferente de una contratación administrativa."
Considerando X
"La Administración Pública, se encuentra obligada a tutelar la prevalencia del interés público sobre el particular, a través de los distintos mecanismos de control y fiscalización de las actividades comerciales, industriales, agrícolas y urbanas, para así, lograr mediante su participación un desarrollo sostenible, bajo la armonía de intereses de orden ambiental, económico y social."
"The Public Administration is required to safeguard the primacy of the public interest over private interests through mechanisms for controlling and supervising commercial, industrial, agricultural, and urban activities, thereby promoting sustainable development in harmony with environmental, economic, and social interests."
Considerando X
"La Administración Pública, se encuentra obligada a tutelar la prevalencia del interés público sobre el particular, a través de los distintos mecanismos de control y fiscalización de las actividades comerciales, industriales, agrícolas y urbanas, para así, lograr mediante su participación un desarrollo sostenible, bajo la armonía de intereses de orden ambiental, económico y social."
Considerando X
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TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA Main Line 2545-0003. Fax 2545-0033. Email ...01 Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A Proceeding: Direct judgment (fallo directo) Claimant: Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica S.A.
Defendant: The State Case File: 11-007013-1027-CA N 412-2013 Ninth Section of the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A. Goicoechea, at fifteen hours and fifteen minutes on diecisiete de mayo del dos mil trece.- Direct judgment proceeding filed by Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica S.A., holder of corporate identification number CED123488- - , represented by its plenary general attorney-in-fact (apoderado generalísimo), Mr. Nombre155030 , married, attorney, resident of San José, and holder of identity card number CED123489- - , against the State, represented by State attorneys (procuradores) Nombre21552 , married, resident of Heredia, holder of identity card number CED395 - , and Nombre128323 , married, resident of Santa Ana, and holder of identity card number CED119135- - .- BACKGROUND
I.On doce de diciembre del dos mil once, the present action was brought against the State on behalf of the claimant company, seeking a judgment declaring as follows: “1.- (...) That the Executive Branch’s omission in failing to sign the oil exploration and production agreement with my client is contrary to the legal system. 2.- As a consequence of the foregoing, that the Executive Branch be ordered, in view of the time elapsed, to sign the Concession Agreement for the Exploration and Production of Hydrocarbons in Blocks 5, 6, 7, 8, 9 and 10 within a mandatory period to be established by this judgment. 3.- In the event of opposition, that the State be ordered to pay both categories of costs in this action.” (See complaint at pages 01 to 27 of the court case file).
III- After service of process as required by law, the representatives of the State denied the allegations of the complaint and raised the defense of lack of legal entitlement (falta de derecho). (See pages 149 to 176 of the court case file).
IV.By the ruling issued at eleven hours and thirty-seven minutes on veinte de junio del dos mil doce, the Case Management Judge ordered that this proceeding be heard as a direct judgment proceeding, pursuant to Article 69 of the Código Procesal Contencioso Administrativo. (See page 418 of the record)
V.This matter was referred to the Ninth Section on veintidós de abril del dos mil trece for issuance of the corresponding judgment, as certified at page novecientos dieciséis of the court case file, and was declared complex by a ruling issued at ten hours on veintitrés de abril del dos mil trece. (Shown at pages 917 and 918)
VI.This judgment is issued, following deliberation by the members of the Tribunal, within the fifteen-day period established in the second paragraph of Article 111 of the aforementioned Procedural Code, in conjunction with Article 69 of the same body of law, with no grounds having been found that could invalidate the proceedings.
Judge Bolaños Salazar drafts the judgment, with Judges Quesada Vargas and Baltodano Gómez voting in favor.
WHEREAS
I.Regarding evidence offered to assist in adjudicating the matter (prueba para mejor resolver): Through separate submissions received by the Tribunal on veinte de diciembre del dos mil doce, veinticinco de enero, veintiocho de febrero, ocho de marzo, catorce de marzo, veintidós de marzo, and seis de mayo, all in dos mil trece, the claimant offered a series of documents relating to information obtained from nationally circulated media concerning the extraction and production of hydrocarbons, technical professionals to supervise hydrocarbon exploration and production, the potential for natural gas in Costa Rica, as well as the document relating to the extension of the performance bond (garantía de cumplimiento) for oil tender nº2 (see pages 705, 751, 755, 771, 783, 852, 859, 919, 923 and 958 of the court case file). This Tribunal has repeatedly stated that, pursuant to Article 331 of the Código Procesal Civil, evidence to assist in adjudicating the matter is evidence for the judge, not for the parties. Accordingly, the decision whether to admit and obtain such evidence is discretionary with the judicial body. In light of the foregoing, the evidence offered to assist in adjudicating the matter is rejected because this Tribunal considers that the specified evidence is not relevant to the resolution of the present matter.-
II.Proven facts (hechos probados).- The following facts of importance to the resolution of this matter are deemed duly established:
III.Unproven facts (hechos no probados).- For the proper resolution of this matter, the following is deemed unproven due to lack of evidentiary support: That Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica submitted the environmental impact study required to satisfy the requirement for Phase I of Petroleum Prospecting under International Public Tender nº2, conducted by the Ministerio de Ambiente y Energía, in accordance with Articles 41 of the Ley de Hidrocarburos and 2, 3 and 4 of Decreto nº26750-MINAE, Reglamento para la realización de Estudios de Impacto Ambiental para los Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos.
IV.Subject matter of the action (objeto de la demanda).- As stated above, the claimant seeks a judgment declaring unlawful the Executive Branch’s failure to execute the petroleum exploration and exploitation contract and therefore requests that the Executive Branch be ordered, within a mandatory period established by this Court, to execute the concession agreement (contrato de concesión) for the exploration and exploitation of hydrocarbons in blocks 5, 6, 7, 8, 9 and 10. Should the State oppose its claims, the claimant requests that the State be ordered to pay both categories of costs (ambas costas). (see folios 26 and 27 of the court case file).
V.Regarding the plaintiff’s arguments: In summary, it states that, by means of Resolution R-105-MINAE-00, it was declared the successful bidder (adjudicataria) in International Petroleum Public Tender (Licitación Pública Internacional Petrolera) number two, initiated by the Government of Costa Rica for the exploration and exploitation of Hydrocarbons in blocks 5, 6, 7, 8, 9 and 10, located in the northern and Atlantic regions of Costa Rica. It states that, within the time limits established in the tender specifications (cartel), the Ley de Hidrocarburos and its Regulations, it submitted the first environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental), which was reviewed by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and approved by means of Resolution number 866- 2000-SETENA, dated tres de octubre del año dos mil, such approval being confirmed through Resolutions 962-2003-SETENA and 2698-2008-SETENA.
It adds that, pursuant to clause II.I of the tender specifications, once SETENA approved the environmental impact assessment, the award became effective in accordance with Article 43 of the Reglamento de licitaciones. It asserts that it fulfilled the obligation to obtain approval of the environmental impact assessment, and therefore the award became final as of veintiuno de abril del año dos mil; the contract should have been signed within six months, but the omission has continued for more than eleven years. It argues that, having satisfied the applicable statutory, regulatory, and tender-specification requirements, on veintiuno de diciembre del año dos mil, for the purpose of formalizing the contract, it submitted a letter to the Dirección General de Hidrocarburos, which was answered through official letter DGH-10-01; subsequently, both parties met for several months to negotiate the contractual clauses, reaching agreement on the final text.
Finally, at ordinary session nºXI, the Consejo Técnico de Hidrocarburos reviewed and approved the contract and forwarded the document to the Legal Department through official letter DGH-249-2011. Thus, because the environmental impact assessment had been approved and the approval of the Consejo Técnico de Hidrocarburos had been obtained, the only remaining step was to sign the contract, which, for strictly political reasons and without any duly reasoned and substantiated decision, the Executive Branch refuses to sign. Furthermore, it alleges that the Asociación Justicia para la Naturaleza filed a motion for reconsideration (recurso de revocatoria), with a subsidiary appeal (apelación en subsidio), against Resolution 866-2000-SETENA, which approved the environmental impact assessment. This motion was denied by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental through Resolution 962-2003-SETENA, which was subsequently challenged on grounds of nullity; those grounds were rejected by that body in Resolution 2698-2008-SETENA.
In response, Justicia por la Naturaleza filed an amparo proceeding (recurso de amparo), which was denied by the Sala Constitucional in vote number 205-2010, at 10:39 hours on ocho de enero del dos mil diez. It asserts that, through Resolution R-213-2011-MINAET, dated catorce de abril del dos mil once, the Ministerio de Ambiente denied the appeal. It states that, once the contract is signed, the plaintiff company must conduct and implement the studies corresponding to the fieldwork, since it cannot do so beforehand because this would contravene the applicable legislation and the provisions of the Contraloría General de la República. In any event, it states that it considers negative administrative silence (silencio negativo) to have occurred with respect to its request submitted on seis de julio del dos mil once to the Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, seeking the setting of a date and time for the signing of the contract.
Lastly, it states that, without prior notice, on diecinueve de agosto del dos mil once the Government of Costa Rica promulgated the Decree imposing a moratorium on petroleum exploitation, thereby affecting its rights, even though the obligation to sign the contract has not been fulfilled to date. In support of the foregoing, it alleges a violation of the essential terms of the public tender, pursuant to Article 182 of the Constitución Política, and of the principles governing public procurement (contratación administrativa), including a breach of the principle of equal treatment in relation to other government contractors, despite its having acted in good faith and notified the State of the obligation to sign the contract. It discusses the principles of legality, reasonableness, proportionality, legal certainty, and transparency developed by the Sala Constitucional, as well as the regulatory nature of the specific tender specifications, as provided in Article 48.1 of the Reglamento del Sistema de Licitación and Article 6 of the Ley General de la Administración Pública, alleging that MINAET infringed them through the Administration’s unlawful conduct concerning the signing of the contract and compliance with the rules governing the public tender.
In addition, it states that the principle prohibiting an authority from repudiating its own acts (principio de la intangibilidad de los actos propios) was violated because Resolution R-105-MINAE, issued at eight hours on ocho de marzo del año dos mil by the Ministerio de Ambiente y Energía, awarded the tender, and therefore cannot be revoked in administrative proceedings or annulled through judicial proceedings because the limitation period (caducidad) has expired. It states that, pursuant to Article 43 of the Reglamento del Sistema de Licitación para la Celebración de Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos, the award is valid but not effective until an Environmental Impact Assessment has been approved. Accordingly, Decreto Ejecutivo número 26750-MINAE, corresponding to the Reglamento para la Realización de Estudios de Impacto Ambiental para los contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos, applies; it provides that the minimum stages covered by the environmental impact assessment are the prospecting stage (fase de prospección) and the intensive exploration stage (fase de exploración intensiva), the first of which is sufficient for the award of a petroleum concession (concesión petrolera) to be declared final.
It continues its argument by stating that Nombre155031 expressly indicated, through Resolutions 866-2000, 962-2003 and 2698-2008, that the plaintiff had fulfilled the environmental impact assessment requirement. Consequently, Nombre155031’s obligation to prepare, sign, and secure approval of an environmental impact assessment arises upon the signing of the contract, as stated in Article 43 of the Reglamento para la Realización de Estudios de Impacto Ambiental para los Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos and clause II.1 of the tender specifications, since the commencement of fieldwork requires the prior approval of an environmental impact assessment under the legislation in force; therefore, it must be submitted to and approved by Nombre155031 within the six months following the signing of the contract. It clarifies that Decreto nº26750-MINAE defines petroleum prospecting (prospección petrolera) as a regional geological, geochemical, and/or geophysical assessment of a concession area, in which the methodology employed, whether directly or indirectly, makes it possible to obtain approximate assessments of hydrocarbon potential without implementing techniques capable of producing significant environmental impacts.
Based on the foregoing, it asserts that the technical resolutions issued by Nombre155031 clearly established that the plaintiff company completed the first stage of petroleum prospecting by obtaining approval of the first Environmental Impact Assessment. It also states that these resolutions established beyond doubt that the next Environmental Impact Assessment must be submitted before fieldwork begins—that is, before the second stage of the petroleum prospecting phase—which, pursuant to the tender specifications, must commence within the six months following the signing of the contract. The plaintiff also alleges that the Administration’s failure to act violates Article 16.1 of the Ley General de la Administración Pública because it contravenes the unequivocal rules of science and technique and elementary principles of logic and justice. It contends that there is neither a technical nor a legal basis for requiring it to submit an additional Environmental Impact Assessment before the contract is signed, because the signing itself creates the obligation to submit a subsequent Environmental Impact Assessment as a prerequisite for commencing fieldwork—that is, the second stage of petroleum prospecting—since this entails geographically identifying where the field activities will be conducted sequentially within the concession area granted.
This is because, to date, the locations where the field activities will take place remain unknown until the first such activities commence, and each of them will have its corresponding Environmental Impact Assessment. In summary, it argues that any act other than signing the contract, particularly requiring an environmental impact assessment for the contract-performance stage (etapa de ejecución del contrato), is unlawful and contrary to clause I.11 of the tender specifications for Licitación Petrolera nº2.
VI.Regarding the defendant’s arguments: In summary, it alleges that the award decision is not final due to the plaintiff’s failure to submit the environmental impact study required by the bidding specifications and that, consequently, the Executive Decree declaring a nationwide moratorium on petroleum exploitation, Decreto nº26693-MINAET, del 1º de agosto del 2011, is applicable to it. It bases the foregoing on the fact that the Environmental Impact Study, under resolution number 866-2000, issued at eleven twenty a.m. on the third of October of the year two thousand, refers solely to the desk studies that the awardee intends to conduct, which by their very nature do not generate an environmental impact; therefore, that assessment cannot support the commencement of field activities, which do generate a significant impact, even in phase one. It states that this position is also supported by resolution nº 962-2003-SETENA, issued at eleven forty a.m. on the nineteenth of August of two thousand three, which was upheld by resolution nº2698-2008-SETENA, issued at twelve twenty p.m. on the twenty-fourth of September of two thousand eight.
It notes that the finality of the award decision depends not only on the absence of any appeal but also on compliance with the requirements imposed by the applicable regulations, and that a draft or mere text of the contract was therefore prepared. It argues that, pursuant to constitutional Article 50 and Article 17 of the Organic Law of the Environment, every human activity potentially harmful to the environment must be assessed before it is carried out; this is supplemented by Article 41 of the Hydrocarbons Law and the Regulation Governing the Performance of Environmental Impact Studies for Hydrocarbon Exploration and Exploitation Contracts, which provides that such activities must undergo environmental assessment, the latter body of regulations establishing that the assessment is conducted in two phases, with the respective environmental impact studies. It further alleges that, through judgment nº2002-1221, issued at fourteen forty-nine hours on the sixth of February of two thousand two, the Constitutional Chamber annulled the second and third paragraphs of Article 41 of the Hydrocarbons Law precisely because they allowed the environmental assessment to be conducted after the concession for hydrocarbon exploration and exploitation had been granted, consistent with judgment 6240-93, del veintiséis de noviembre de 1993; it therefore concludes that hydrocarbon exploration and exploitation activities must be assessed before they are carried out.
It alleges that, for environmental assessment purposes, petroleum exploration is divided into two phases, as provided by Articles 2 and 3 of Decreto nº26750-MINAE, and that, pursuant to Article 4 of that Decree, phase 1 prospecting must have been approved for the decision awarding a petroleum concession to become final, a requirement that the plaintiff company has not met. As follows from resolutions nº866-2000, 962-2003-SETENA and, in particular, resolution 2698-2008-SETENA, which states that only the environmental impact assessment for information-gathering and analysis activities is being approved, it concludes that environmental feasibility was not granted for field activities. The plaintiff company has therefore not completed the Environmental Impact Study for phase 1, since what it submitted pertains only to desk studies that the awardee intends to conduct, which by their very nature do not generate an environmental impact; consequently, that assessment cannot support the commencement of field activities, which do generate an impact even in phase 1.
Along this line of argument, it contends that official letter DGH332-2002, issued by the General Directorate of Hydrocarbons, states that the Environmental Impact Study submitted by the plaintiff and approved by Nombre155031 does not bring phase I to a close because it is not a prospecting study. This is because the activities contemplated by the plaintiff company in what it calls phase I refer solely to a project for gathering and analyzing information and do not correspond to the prospecting activities listed in Decreto nº26750-MINAE, much less to intensive exploration activities. Thus, regardless of the document’s assertion that it concerns a prospecting activity, it does not, because, as has repeatedly been stated, resolution nº866-2000 approved by the National Environmental Technical Secretariat does not concern field activities. In view of the foregoing, it contends that the State has not engaged in conduct contrary to the legal system, particularly because Article 1 of Decreto nº36693-MINAET, del 1º de agosto del dos mil once, which establishes a three-year moratorium on activities intended to develop the exploitation of petroleum deposits within the national territory, is applicable to the plaintiff.
With respect to the principles governing administrative procurement, it rejects the plaintiff’s allegations because there was no discriminatory treatment in the bidding process in which it was selected as the awardee, nor has any evidence thereof been presented. It argues that neither the principles of equality, transparency, and good faith nor the bidding rules have been violated, since it is precisely the plaintiff that has failed to comply with clause 11.1. of the Bidding Specifications. It further alleges that, because the award decision is not final pursuant to Article 4 of Decreto nº26750-MINAE, the Administration has not violated the principle of reasonableness and proportionality. Regarding the alleged violation of the principle that an authority may not disregard its own acts, the State’s representatives argue that no such violation occurred, since at no time has it been questioned that the plaintiff is the awardee in the bidding process.
They state that the remaining legal arguments meet the same fate, since they are all based on the requirement concerning the environmental assessment necessary for the award to become final and thus permit execution of the contract. Accordingly, in light of the record, clause 11.1 of the Bidding Specifications, Articles 43 and 48.1 of the Regulation of the Bidding System for the Execution of Hydrocarbon Exploration and Exploitation Contracts, Articles 2, 3 and 4 of Decreto nº26750-MINAE, and Articles 6, 16.1 and 11 of the General Law of Public Administration were not violated, because the State, precisely in compliance with the cited provisions—which condition the effectiveness and finality of the award on the corresponding environmental assessment that the selected company must conduct using an environmental impact study as its instrument—has not executed the contract. Finally, it alleges that the technical opinion of Nombre155031 reflected in resolutions Nombre155031 and Nombre155032 prevents the requirement set forth in the Bidding Specifications, as well as in Article 43 of the Regulation of the Bidding System for the Execution of Hydrocarbon Exploration and Exploitation Contracts and Article 4 of Decreto nº26750-MINAE, from being deemed satisfied; therefore, the principle of legality has not been violated.
VII.Regulatory framework governing oil exploration and exploitation.- Because it is relevant to the resolution of this matter, this Court deems it appropriate to make certain observations regarding the regulations governing oil exploration and exploitation. First, it must be clear that, pursuant to Article 121, subsection 14.B, of the Political Constitution currently in force, coal deposits, petroleum sources and deposits, and any other hydrocarbon substances, as well as deposits of radioactive minerals existing within the national territory, may not be permanently removed from State ownership. This is the premise embodied in Article 1 of the Hydrocarbons Law, Law No. 7399 of May 3, 1994, and developed throughout its provisions, Article 41 of which provides as follows: “Exploration and exploitation activities must comply with all statutory and regulatory provisions and requirements concerning environmental protection and the restoration of renewable natural resources.” Consistent with this reasoning, and also in accordance with Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, which requires environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) for every human activity that alters or destroys elements of the environment or generates waste or toxic or hazardous materials, Executive Decree No. 26750-MINAE of March 17, 1998, entitled “Reglamento para la realización de Estudios de Impacto Ambiental para los Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos,” was issued; Article 3 thereof states that: “the minimum phases covered by the environmental impact study referred to in Article 2 are: (a) Phase I: prospecting; (b) Phase II: intensive exploration.” These phases are extremely important because the environmental impact study is an essential and central prerequisite for the decision awarding an oil concession (concesión petrolera) to become final (Article 4 of the Decree).
It is precisely this regulatory instrument that defines what Phase I prospecting entails, which is the central issue addressed by this judgment. The definition contained in the cited provision reads as follows: “Oil Prospecting: A regional geological, geochemical and/or geophysical assessment of a concession area, in which the methodology employed, whether indirect or direct, makes it possible to obtain approximate assessments of hydrocarbon potential without using techniques that may cause significant environmental impacts at specific sites. The following are included among these methods: basic geological mapping; collection of geological and/or geochemical samples by manual methods (using a geological hammer and other hand-held instruments, such as portable drills, whose use does not require the construction of roads, the movement of heavy machinery, or prior preparation of the land to be prospected in the terrestrial area, or direct activities involving the installation, operation, and/or submersion of heavy equipment or machinery in marine or underwater environments); geophysical methods such as seismic methods (reflection and/or refraction), gravimetry, magnetometry, resistivity methods, magnetotelluric methods, and any other methods whose application is limited to the use of hand-held instruments and whose operation does not require machinery, the clearing of trails or roads, or exploratory drilling in the terrestrial area, or direct activities involving the installation, operation, and/or submersion of heavy equipment or machinery in marine or underwater environments, unless there has been a prior assessment and express authorization by the SECRETARIA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL for their use in these activities” (capitalization appears in the original).
Article 43 of the Reglamento del Sistema de Licitación para la Celebración de Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos, Decree No. 25785-MINAE of January 22, 1997, establishes that the award shall be valid but not effective until the Environmental Impact Study has been approved by the Ministry of Environment and Energy. Lastly, Decree No. 36693-MINAET, in force since August nineteenth, two thousand eleven, is relevant to the issuance of this ruling. It declares a nationwide moratorium on oil exploitation for a period of three years with respect to activities intended to develop the exploitation of petroleum deposits within the national territory. Its first transitional provision states that: “All proceedings related to the exploitation of petroleum deposits within the national territory that, as of the date of publication of this executive moratorium decree, are pending a final act declaring rights before the Directorate of Hydrocarbons, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, or any office of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications shall be suspended. Any vested right acquired before the publication of this decree shall be respected.” Accordingly, the transcribed provisions establish the regulatory framework for the matter under review.-
VIII.Environmental principles applicable to the specific case: In accordance with Article 50 of the Political Constitution and the international treaties on environmental matters signed by our country, the right to a healthy and ecologically balanced environment has been recognized as a fundamental right. Consequently, the State is required to safeguard that right, while all persons subject to the Administration are required to conduct themselves in a manner that respects it. To ensure the performance of that function, both case law and prevailing legal scholarship have developed a number of significant principles, including the principle of combining collective and individual considerations, the principle of objective environmental protection (objetivación de la tutela del ambiente), solidarity, responsibility, comprehensive legal regulation, the principle of transpersonalization of legal rules, cultural diversity, intra- and intergenerational equity, the polluter-pays principle, reversal of the burden of proof (inversión de la carga de la prueba), and the duty of the State, broadly understood, to ensure the rational use of the environment, as well as the precautionary principle (principio de precaución), or in dubio pro natura, among others.
(Nombre155033 (Nombre5895), Manual de Legislación Ambiental Costarricense, Editorial Jurídica Continental, San José, 2008, p.16). Three of these principles are of particular and paramount importance to the analysis and resolution of the case before us: objective environmental protection, the precautionary principle, and reversal of the burden of proof. The first is closely related to Articles 15 and 16 of the General Law of Public Administration, which invoke the rules of science, logic, and technique, as well as to Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, which requires an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) as a prerequisite for the approval and implementation of any project that may affect the environment. This means that technical and scientific evidence is essential to support any decision adopted by the Public Administration in environmental matters, so that the administrative act (acto administrativo) is properly reasoned on the basis of objective criteria.
Thus, the principle of objective environmental protection requires the reasons supporting an administrative act to be based on objective criteria of a technical or scientific nature. This principle applies to all public functions, whether administrative, legislative, or judicial in nature. As to the second principle, the precautionary principle, it is important to clarify that it applies fully when the Administration must deny a request for authorization to carry out an activity or conduct because there is reasonable technical, objective, and scientific doubt regarding the impact that the implementation and execution of a particular project may have on the environment and human health. This means that it applies when there is no scientific certainty regarding the environmental consequences of a particular action, in view of the risk assumed if protective mechanisms are not adopted to reduce the possibility of serious environmental harm, since there is no certainty that the harm will occur.
In other words, it is a principle that requires caution. To that end, the Administration must ensure that the measures adopted are proportionate and reasonable; in every case, such measures are temporary and provisional and therefore may not be arbitrary, but must be properly substantiated. This principle is therefore understood to refer to the act and effect of prevention and applies where anticipatory, corrective, or mitigating measures are ordered in relation to an event or conduct, in order to prevent a risk or the performance of an act or omission that may cause adverse effects, thereby ensuring the advance protection, conservation, and proper management of resources. The principle thus operates to prevent consequences to the environment or to persons because, in environmental matters, after-the-fact mitigation efforts are ineffective, particularly when the damage is irreversible. This principle is embodied in the statutory texts of our legal system; it is derived not only from Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, but also from Article 11, subsections 1) and 2), of the Ley de la Biodiversidad, No. 7788 of April thirtieth, nineteen ninety-eight, which provides, insofar as relevant: “Criteria for applying this law.
The criteria for applying this law are: 1.-Preventive criterion: It is recognized that anticipating, preventing, and addressing the causes of biodiversity loss or threats thereto is of vital importance. 2.-Precautionary criterion or in dubio pro natura: When there is a danger or threat of serious or imminent harm to elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protective measures.” (emphasis does not appear in the original). Lastly, reversal of the burden of proof arises from strict financial liability (responsabilidad patrimonial objetiva), which translates into a presumption that the project developer seeking authorization caused environmental damage. This is expressly supported by Article 109 of the Ley de Biodiversidad, which provides that the burden of proof in environmental proceedings shall rest with the person requesting authorization, a license, or a permit for the use or exploitation of natural resources, or with the violator, for the purpose of proving that they did not cause the damage or that their activity will not cause environmental damage, in the following terms: “Burden of proof: The burden of proving the absence of unauthorized pollution, degradation, or adverse impact shall rest with the person requesting approval or permission to access biodiversity, or with the person accused of causing environmental damage.” Having clarified the governing principles to be examined in this matter, we now address the importance of environmental impact studies. (emphasis does not appear in the original).-
IX.Requirement for Environmental Impact Assessments.- Undoubtedly, the application of the principles described concerning environmental protection (tutela del ambiente) imposes a responsibility on the Public Administration, given the significance of adopting measures aimed at preventing human conduct from adversely affecting nature, including effects that may become irreversible. For this reason, environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental) based on prior technical and objective studies are prerequisites for petroleum activities, whether prospecting, exploration, or extraction. Accordingly, pursuant to Article 24 of the Ley Orgánica del Ambiente, approval of an environmental impact assessment requires a detailed analysis that includes the technical criteria and weighting percentages that make its approval possible. As with every environmental impact assessment, the purpose of this technical study is to determine whether there are environmental risks, it being understood that the environment encompasses both elements of natural biodiversity and elements of urban planning—as interpreted by the Sala Constitucional itself in judgment number Placa32048, at fourteen hours and forty-three minutes on seven May two thousand three—and must comply with the State’s environmental rules, objectives, and priorities, as provided by Principle 11 of the Rio Declaration.
Although the aforementioned environmental principles are central to this analysis, it must not be forgotten that the preventive principle (principio preventivo) is also fully applicable when it is technically concluded that the conduct under review—whether public or private, business, industrial, commercial, agricultural, etc.—may cause harm to the environment and its elements and that, consequently, authorization to undertake the proposed project cannot feasibly be granted. Another scenario arises when the environmental impact that the proposed project may generate is known with certainty, but that impact is reasonable and tolerable; in such a case, the Administration must adopt measures to mitigate the harm and risks resulting from the authorized activity. Such measures must not only be based on previously conducted technical, scientific, and objective assessments, but noncompliance with them also results in cancellation of the right granted, once the corresponding procedure for such a declaration has been completed.
To address the types of environmental assessment (evaluación ambiental) that the Secretaría Técnica Nacional Ambiental may authorize, it is important to clarify that the process comprises three phases or stages: the initial phase, consisting of a procedure for analyzing the environmental characteristics of the activity, work, or project to be undertaken; preparation of the environmental impact assessment; and, finally, oversight and monitoring of the implementation of the activity, work, or project for which the Secretaría Técnica Nacional Ambiental granted the corresponding environmental viability (viabilidad ambiental). During the initial stage, the defining elements of the project or work are analyzed in relation to the urban-environmental factors of the location where it is to be carried out. This assessment phase determines whether environmental viability may be obtained or whether an environmental impact assessment, an environmental management plan (plan de gestión ambiental) with the resulting appointment of an environmental officer (regente ambiental), or a declaration of environmental commitments (declaración de compromisos ambientales) is required.
With particular regard to the matter under review, in which the rules applicable to petroleum activities establish that an environmental impact assessment, rather than another mechanism, is required, it is important to clarify that an environmental impact assessment is understood as a technical-scientific administrative procedure that makes it possible to identify and predict the effects that the proposed activity, work, or project may have on the elements comprising the environment, assessing the level of impact that would be caused so that it may be weighed against the public interests to be protected and a determination may thus be made as to whether the requested project should be approved, rejected, or made subject to conditions.
X.Grounds for the complaint and this Tribunal’s assessment thereof: By Resolution nºR-105-MINAE, issued at eight hours on ocho de marzo del año dos mil and published in the Official Gazette La Gaceta nº73 on trece de abril del año dos mil, the six onshore blocks numbered 5, 6, 7, 8, 9 and 10 under Petroleum Tender nº2, conducted by the Ministerio del Ambiente y Energía for the exploration and production of hydrocarbons, were awarded to Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica. Pursuant to section I.II of the tender specifications (cartel), as well as Article 41 of the Ley de Hidrocarburos, Article 43 of the Reglamento del Sistema de Licitación para la Celebración de Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos, Decreto N° 25785-MINAE del 22 de enero de 1997, and Articles 2 and 3 of the Reglamento para la Realización de Estudios de Impacto Ambiental para los Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos, approval of the environmental impact study (Estudio de Impacto Ambiental) by the Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones is an indispensable requirement for the award to become effective.
For its part, the tender specifications for international public tender nº2 for hydrocarbon exploration and production in Costa Rica incorporate the provisions of Article 43 of the Reglamento del Sistema de Licitación para la Celebración de Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos, providing that the award shall be valid but shall not become effective until the environmental impact study has been approved by the Ministerio del Ambiente y Energía. Consistent with the foregoing, Article 3 of the Reglamento para la Realización de Estudios de Impacto Ambiental para los Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos states that phase I of the environmental impact study concerns prospecting (prospección), a phase which, pursuant to Article four of that regulatory text, is the indispensable and sufficient requirement for the award of a petroleum concession (concesión petrolera) to become final, as required by Article 41 of the Ley de Hidrocarburos.
Having thus established, from a harmonious reading of the regulatory texts governing petroleum exploration and production, that phase I prospecting renders the award effective, it is essential to determine what that phase I prospecting encompasses. The aforementioned Decreto defines it as the “Regional geological, geochemical and/or geophysical assessment of a concession area, in which the methodology employed, whether indirectly or directly, makes it possible to obtain approximate assessments of hydrocarbon potential without implementing techniques that may cause significant environmental impacts at specific sites. The following are included among these methods: basic geological mapping; collection of geological and/or geochemical samples by manual methods (using a geological hammer and other hand-operated instruments, such as portable drills, whose use does not require road construction, movement of heavy machinery, or prior preparation of the land to be prospected in the onshore area, or direct activities involving the installation, operation and/or submersion of heavy equipment or machinery in marine or underwater environments); geophysical methods such as seismic methods (reflection and/or refraction), gravimetry, magnetometry, resistivity methods, magnetotelluric methods, and any others whose application is limited to the use of hand-operated instruments and whose operation requires neither machinery nor the opening of trails or roads nor exploratory drilling in the onshore area, or direct activities involving the installation, operation and/or submersion of heavy equipment or machinery in marine or underwater environments, unless there has been a prior assessment and express authorization from the SECRETARIA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL for their use in these activities” (capitalization in the original).
This is precisely the subject around which the dispute in these proceedings revolves; it is therefore appropriate to analyze the resolutions issued by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, the body with jurisdiction over the assessment of environmental impact studies. According to the list of proven facts, in the form for preparing terms of reference for directed environmental impact studies—FETER—issued by the Ministerio del Ambiente y Energía, the plaintiff company states that the information for processing expediente 126-2000 “must obviously be general” (see proven fact number 5). Thus, the Executive Summary submitted in julio del año dos mil for Mallon Oil Company, Sucursal Costa Rica’s “Project for the Collection and Analysis of Information for Phase I Petroleum Prospecting in the Región Huetar Norte and Huetar Atlántico de Costa Rica,” expediente Nombre155031 nº126-2000, states, insofar as relevant: “The Information Collection and Analysis Project consists of a series of activities whose characteristics are such that they do not generate environmental impacts.
This is stated primarily because, as the project involves collecting existing information, no fieldwork will be performed and therefore there will be no interaction with the environment...” (see proven fact number 6). Based on the information provided, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, in Resolution nº866-2000-SETENA, issued at eleven hours and twenty minutes on tres de octubre del año dos mil, states that Article 26, adopted at ordinary session nº037-2000 of that Secretariat, held on tres de octubre del año dos mil, resolved to “Approve the Environmental Impact Study, based on Article 41 of Ley de Hidrocarburos 7399. This approval is granted on the understanding that the activity presented in the Environmental Impact Study consists of the collection and analysis of bibliographic information relating to geological, topographic, physical, geophysical and biological matters, so as to enable determination of the potential for prospecting and other additional studies in blocks 5, 6, 7, 8, 9 and 10, covering a total area of 99497,15 kms².
If it is subsequently decided to carry out explosions in the areas studied, the provisions of the Law (Art. 41 of Ley de Hidrocarburos) concerning this type of activity shall apply.” (proven fact number 7). Notwithstanding what that body stated in the partially transcribed resolution, by official letter SG-1293-2002 (AJ)- SETENA it requested that the Dirección General de Hidrocarburos provide a technical opinion concerning the document submitted by the plaintiff company and approved in Resolution 866-2000-SETENA, so that the Directorate could analyze it and indicate whether it complied with Decreto 26750-MINAE and current hydrocarbon legislation regarding the definition of petroleum prospecting. The specialized technical body of the Ministerio de Ambiente y Telecomunicaciones, which is responsible for the proceedings and procedures intended to properly formalize and perform petroleum exploration and production contracts (Articles 3 and 22 of the Ley de Hidrocarburos), unequivocally stated in official letter DGH332-2002, dated primero de agosto del año dos mil dos, that the environmental impact study submitted by the plaintiff and approved by Nombre155031 did not complete phase I because it was not a prospecting study.
It stated this because it considered that the information-collection and analysis project submitted by the plaintiff involved desk-based activities (actividades de gabinete) that were not among the methods described in the definition of petroleum prospecting in Article 1 of Decreto nº26750-MINAE or consistent with Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, since the Decreto refers to geological and geophysical field activities, whether onshore or offshore. That official letter further states that environmental impact studies associated with a concession agreement (contrato de concesión) for hydrocarbon exploration and production must relate to the field activities included in the Proposed Exploration Work Plan (Plan de Esfuerzo Exploratorio Ofertado) awarded through the tender process, and therefore field activities are necessarily required. In view of the response provided, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, in Resolution nº962-2003-SETENA, issued at fourteen hours and forty minutes on diecinueve de agosto del dos mil tres, clarified the scope of Resolution nº866-2000-SETENA, stating that approval had been granted only for the project involving the collection and analysis of information for phase I of petroleum prospecting and that this did not entail the granting of environmental feasibility (viabilidad ambiental) for field research activities.
It should be noted that the clarification made in the resolution at issue is consistent with the statement of the Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental in official letter SG-722-2002 (AJ)-SETENA dated dieciséis de mayo del dos mil dos, which indicates that the document submitted by the plaintiff company on doce de julio del año dos mil was not an environmental impact study. In this regard, the plaintiff company argues that, under the definition of prospecting activity set forth in Decreto Ejecutivo N° 26750-MINAE, the methodology employed may be direct or indirect, the latter being the methodology used through the collection and analysis of existing information; consequently, Nombre155031’s obligation to sign, prepare and obtain approval of an environmental impact study arises upon execution of the contract, since environmental impact studies are required for the commencement of fieldwork, not beforehand; that is, such studies must be submitted before fieldwork begins, and fieldwork corresponds to the second stage of the petroleum prospecting phase, which, according to the tender specifications, must begin within six months following execution of the contract.
This Chamber does not agree with the position advanced by the plaintiff company. This is because, although it is correct to state that the wording of the definition of petroleum prospecting in Decreto nº26750-MINAE indicates that the methodology used to obtain a regional geological, geochemical and/or geophysical assessment of a concession area may be indirect or direct, the fact remains that the provision presupposes a small-scale environmental impact, since it states that this methodology may be used to obtain approximate assessments of hydrocarbon potential without implementing techniques that may cause significant environmental impacts at specific sites. It is because an environmental impact is anticipated that Articles 2 and 3 of the Reglamento para la Realización de Estudios de Impacto Ambiental para los Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos provide that phase I prospecting—pursuant to Article four of that regulatory text—indispensably requires an environmental impact study sufficient for the award of a petroleum concession to become final, as required by Article 41 of the Ley de Hidrocarburos.
This interpretation is consistent with Article 50 of the Constitution and Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, which requires that every human activity potentially harmful to the environment be assessed before it is undertaken.
Under this reasoning and pursuant to a harmonious reading of Article 41 of the Ley de Hidrocarburos, Article 43 of the Reglamento del Sistema de Licitación para la Celebración de Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos, Decreto N° 25785-MINAE del 22 de enero de 1997, and Articles 2 and 3 of the Reglamento para la Realización de Estudios de Impacto Ambiental para los Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos—which require, for the award to become effective, that the awardee obtain approval of the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) from the Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones—it is clear that satisfying this requirement necessitates fieldwork, since it is illogical to proceed from the premise that the mere collection and analysis of information would cause an environmental impact, as no such impact exists under the terms set forth by the plaintiff company, which states in the executive summary submitted for the purpose of obtaining the environmental impact assessment that: “The Information Collection and Analysis project consists of a series of activities whose characteristics are such that they do not generate any environmental impact.
This is stated primarily because, as the project involves collecting existing information, no fieldwork will be performed and, therefore, there will be no interaction with the environment...” (see proven fact No. 6). In addition, and returning to the point made in the preceding recital (considerando), it must be recalled that environmental impact assessments are understood as technical-scientific administrative procedures that make it possible to identify and predict the effects that the proposed activity, work, or project may have on the elements comprising the environment, assessing the level of impact caused so that those effects may be weighed against the public interests requiring protection and a determination may be made as to whether the requested project should be approved, rejected, or approved subject to conditions. From this perspective, it is evident that the mere collection and analysis of information does not constitute conduct that generates any environmental impact; logically, therefore, the environmental impact assessment invoked by the transcribed provisions cannot be deemed approved.
Accordingly, the State’s refusal to sign the contract is not based on political considerations, as the plaintiff argues, but on technical and legal grounds. Thus, far from violating the administrative procurement (contratación administrativa) principles enumerated in its arguments, the record shows that the State acted as required by the principle of legality (principio de legalidad). Consequently, although the Secretaría Técnica Nacional Ambiental states in Resolution No. 866-2000-SETENA, issued at eleven twenty a.m. on October 3, 2000, in the proceeding entitled “Administrative File No. 126-2000-SETENA, oil prospecting project in the northern and Atlantic regions,” that it approves the environmental impact assessment, the activity described therein consists of collecting and analyzing bibliographic information concerning geological, topographic, physical, geophysical, and biological matters so as to determine the potential for prospecting and other additional studies in Blocks 5, 6,7, 8, 9, and 10, covering a total area of 99497,15 km² (proven fact No. 7).
The fact remains, however, that the designation used by the technical body is incorrect, because the actual content and nature of the document submitted by the plaintiff to the respondent Administration do not correspond to the designation and scope assigned to it in the administrative act issued by SETENA. Having reviewed that document and considered its contents, this Chamber concludes that what Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica S.A. submitted to the Administration was not an environmental impact assessment; nevertheless, Nombre155031 erroneously classifies it as such and, in the administrative approval act it issued, refers to that document as the assessment in question. Although the Administration did so erroneously, that error cannot alter the actual nature and content of the submitted document, which do not correspond to those of an environmental impact assessment, even if Nombre155031 classifies it as such.
Moreover, it is not legitimate to consider an environmental impact assessment to have been granted for an activity or conduct that generates no impact whatsoever. The collection and/or analysis of information concerning a geographic location does not imply that any environmental impact exists; to that extent, it is clear that the purpose of the cited statutory and tender-specification provisions was not fulfilled by the plaintiff company. Accordingly, and pursuant to the clarification issued by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental in Resolution No. 962-2003-SETENA, at fourteen forty hours on August 19, 2003, it is concluded that Resolution No. 866-2000-SETENA “approves” only the information-collection and analysis project for Phase I of oil prospecting, which does not entail the granting of environmental feasibility (viabilidad ambiental) for field-research activities. As stated above, those activities are necessary for this stage to be deemed complete because the transcribed regulations contemplate that, during the oil-prospecting stage, activities having a minor but significant environmental impact will be conducted, which presupposes conduct that alters and affects the environment.
For that reason, the plaintiff company’s interpretation—which proceeds from the premise that environmental impact assessments are limited to Phase II of exploration—is not legitimate. Consequently, there can be no doubt that the plaintiff failed to prepare an environmental impact assessment under the technical and legal terms required by the repeatedly cited regulations governing hydrocarbon exploitation. Nor is the plaintiff’s argument that fieldwork should be contingent upon execution of the contract acceptable, based as it is on the “security” that execution would provide regarding the concession granted. By definition, an administrative contract (contrato administrativo) resulting from a bidding process is understood as the formalization of the award and replaces a simple notice to proceed because the complexity and particular nature of performance require a clear enumeration of the clauses governing the concession in accordance with the tender specifications and applicable regulations.
It therefore constitutes merely a formality that does not affect the awardee’s right arising from the entry into force and effectiveness of the award decision. In other words, execution of the contract does not exceed the scope or legal effects of an award decision, because the latter is the act that, above all, confers a right upon the bidder in an administrative procurement procedure. This Chamber therefore does not accept the effect that the plaintiff company seeks to attribute to execution of the contract, which must be understood merely as an instrument formalizing the provision of goods and services that, owing to their complexity, cannot be set forth in a simple purchase order. Thus, no violation is apparent of the principle that one’s own acts may not be repudiated (principio de intangibilidad de los actos propios), as invoked by the plaintiff, because the State is not denying the validity of the act but rather its effectiveness, given the absence of the requirement conferring such effectiveness under the regulations governing hydrocarbon exploration and exploitation.
Finally, this Court must state that the company suffers no harm from the issuance of the Executive Decree declaring a nationwide moratorium on oil exploitation, Decreto nº26693-MINAET, del 1º de agosto del 2011, because Transitory Provision I provides that “(...) Any right acquired before the publication of this decree shall be respected.” Therefore, had the company satisfied the requirement that would have rendered the award decision effective, the issuance of the referenced Decree would not have harmed it in any way. As a corollary to the foregoing, it is concluded that the Public Administration is required to safeguard the precedence of the public interest over private interests through the various mechanisms for controlling and overseeing commercial, industrial, agricultural, and urban activities, thereby achieving, through its participation, sustainable development based on harmony among environmental, economic, and social interests.
In the matter under review, because the plaintiff failed to satisfy the requirement of obtaining an environmental impact assessment for Phase I of oil prospecting, which was necessary to render effective the award decision issued in its favor, the State should not—and is under no obligation whatsoever to—sign the contract relating to International Public Tender No. 2 in favor of the company named Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica S.A.
XI.Regarding the defense of lack of legal entitlement (excepción de falta de derecho): In light of the considerations set forth in the preceding recitals (considerandos), this Court concludes that the plaintiff company has not submitted the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) required to satisfy the requirement for Phase I of Oil Prospecting, in accordance with the provisions of Article 41 of the Ley Realización de Estudios de Impacto Ambiental para los Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos. Accordingly, the asserted defense is well-founded, and the complaint filed must therefore be dismissed in its entirety.
XII.Award of costs (condenatoria en costas): Pursuant to Article 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, procedural costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed upon the losing party merely by virtue of having lost. Waiver of such an award is permissible only when, in the Court’s judgment, there was sufficient reason to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, this Collegiate Body finds no reason to apply the exceptions established by the procedural rules currently in force and depart from the principle that costs are imposed upon the losing party. Therefore, procedural costs and attorneys’ fees are awarded against the plaintiff company.--
POR TANTO
The defense of lack of legal entitlement is upheld, and consequently the complaint filed by Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica Sociedad Anónima against the State is dismissed in its entirety. Both categories of costs in the proceedings shall be borne by the plaintiff company. Let notice be served.- Claudia Elena Bolaños Salazar Elías Baltodano Gómez Sandra María Quesada Vargas
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA Central 2545-0003. Fax 2545-0033. Correo Electrónico ...01 Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A Proceso: Fallo Directo Actor: Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica S.A.
Demandado: El Estado N 412-2013 Sección Novena del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A. Goicoechea, a las quince horas con quince minutos del diecisiete de mayo del dos mil trece.- Fallo directo interpuesto por Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica S.A. titular de la cédula jurídica número CED123488- - , representada por su apoderado generalísimo, el señor Nombre155030 , casado, abogado, vecino de San José y portador de la cédula de identidad número CED123489- - , contra el Estado, representado por los procuradores Nombre21552 , casada, vecina de Heredia, portadora de la cédula de identidad número CED395 - y Nombre128323 , casado, vecino de Santa Ana y portador de la cédula de identidad número CED119135- - .-
RESULTANDO
I.Que en fecha doce de diciembre del dos mil once, en representación de la firma actora se formula la presente demanda contra el Estado, para que en sentencia se declare lo siguiente: "1.- (...) Que la conducta omisiva del Poder Ejecutivo de no firmar el contrato de exploración y explotación petrolera con mi representada es contraria al ordenamiento jurídico. 2.- Consecuencia de lo anterior, que se le ordene al Poder Ejecutivo, en virtud del plazo transcurrido, que proceda en un plazo perentorio, que será establecido por esta sentencia, a la firma del Contrato de Concesión para la Exploración y Explotación de Hidrocarburos en los Bloques 5, 6, 7, 8, 9 y 10. 3.- En caso de oposición, se condene al Estado al pago de ambas costas de la presente acción." (Ver demanda a folios 01 a 27 del expediente judicial).
III- Que otorgado el traslado de ley, los representantes del Estado contestaron negativamente la demanda y opusieron la excepción de falta de derecho. (ver folios 149 a 176 del expediente judicial).
IV.Que a través de la resolución de las once horas treinta y siete minutos del veinte de junio del dos mil doce, el Juez Tramitador dispone que el presente proceso se tramite como fallo directo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 69 del Código Procesal Contencioso Administrativo. (Ver folio 418 de los autos)
V.El presente asunto fue remitido a la Sección Novena el pasado veintidós de abril del dos mil trece, para el dictado del fallo correspondiente, según constancia visible a folio novecientos dieciséis del expediente judicial, declarándose la complejidad del mismo, mediante resolución de las diez horas del veintitrés de abril del dos mil trece. (visible a folios 917 y 918)
VI.Se dicta esta sentencia, previa deliberación de los integrantes del Tribunal, dentro del plazo de quince días establecido en el párrafo segundo del artículo 111 del citado Código Procesal, en relación numeral 69 del mismo texto normativo, sin que se observen causales capaces de invalidar lo actuado.
Redacta la Juez Bolaños Salazar , con el voto afirmativo de los juzgadores Quesada Vargas y Baltodano Gómez.
CONSIDERANDO
I.Sobre la prueba ofrecida para mejor resolver: A través de sendos memoriales recibidos en estrados en fechas veinte de diciembre del dos mil doce, veinticinco de enero, veintiocho de febrero, ocho de marzo, catorce de marzo, veintidós de marzo y seis de mayo, todos del año del dos mil trece, se ofrece por parte de la actora, una serie de documentos relacionados con información obtenida por medios de circulación nacional en torno a la extracción y explotación de hidrocarburos, profesionales técnicos para supervisar la exploración y explotación de hidrocarburos, la potencialidad del gas natural en Costa Rica así como el documento relacionado con la ampliación de garantía de cumplimiento de la licitación petrolera nº2 (ver folios 705, 751, 755, 771, 783, 852, 859, 919, 923 y 958 del expediente judicial). Este Tribunal, ha indicado en reiteradas ocasiones que al amparo de lo dispuesto en el artículo 331 del Código Procesal Civil, la prueba para mejor resolver es prueba del juez y no de las partes. Es por ello, que la decisión de admitirla y recabarla es facultativa del órgano jurisdiccional. Al tenor de lo anteriormente expuesto, se rechaza la prueba para mejor resolver ofrecida, por estimar este Tribunal que la probanza indicada no resulta de interés para la resolución del presente asunto.-
II.De los hechos probados.- De importancia para la resolución de este asunto, se tiene como debidamente acreditado lo siguiente:1) Que en el Diario Oficial La Gaceta nº97, del veinte de mayo de mil novecientos noventa y nueve, se publica el cartel de la licitación petrolera nº2, cuya cláusula 1.II dispone: "CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES QUE NORMA LA PRESENTE LICITACIÓN (...) A partir de la fecha del Acto Adjudicatorio, hay un plazo de cuatro meses para la presentación del Estudio de Impacto Ambiental ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA). A partir de su presentación, la Nombre155031 dispone de un plazo de dos meses para la revisión del Estudio de Impacto Ambiental. Si el estudio es aprobado, el Acto Adjudicatorio queda en firme. La suscripción del contrato se llevará a cabo en un plazo no mayor a seis meses, después de que la adjudicación quede en firme. Las operaciones en el campo deberán dar inicio dentro de los seis meses posteriores a la suscripción del contrato." (hecho no controvertido, ver folios 58 a 64 del expediente judicial);
III.De los hechos no probados.- Para la correcta solución del presente asunto, se tiene por indemostrado lo siguiente, por carecer de sustento probatorio: Que la firma Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica, haya presentado el estudio de impacto ambiental requerido para cumplir con el requisito de la Fase I de Prospección Petrolera, de la Licitación Pública Internacional nº2, promovida por el Ministerio de Ambiente y Energía, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 41 de la Ley de Hidrocarburos, 2, 3 y 4 del Decreto nº26750-MINAE, Reglamento para la realización de Estudios de Impacto Ambiental para los Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos.
IV.Del objeto de la demanda-. Tal y como fuera señalado líneas atrás, la parte actora pretende que mediante sentencia se declare contraria al ordenamiento jurídico, la conducta omisiva del Poder Ejecutivo de firmar el contrato de exploración y explotación petrolera, por lo que solicita se le ordene a éste que en un plazo perentorio establecido por este Tribunal, proceda con la firma del contrato de concesión para la exploración y explotación de hidrocarburos en los bloques 5, 6, 7, 8, 9 y 10. En caso de oposición del Estado a sus pretensiones, solicita se le condene al pago de ambas costas.(ver folios 26 y 27 del expediente judicial).
V.Sobre los argumentos de la actora: En síntesis, indica que mediante la resolución R-105-MINAE-00, se le declara adjudicataria de la Licitación Pública Internacional Petrolera número dos, promovida por el Gobierno de Costa Rica para la exploración y explotación de Hidrocarburos en los bloques 5, 6, 7, 8, 9 y 10, localizados en la zona norte y atlántica de Costa Rica. Indica que dentro de los plazos establecidos en el cartel, la Ley de Hidrocarburos y su Reglamento, presentó el primer estudio de impacto ambiental, el cual fue revisado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, aprobando el mismo mediante resolución número 866- 2000-SETENA, de fecha tres de octubre del año dos mil, siendo ésta confirmada a través de las resoluciones 962-2003-SETENA y 2698-2008-SETENA. Agrega que de acuerdo con la cláusula II.I del cartel de la licitación, a partir de la aprobación del estudio de impacto ambiental, por parte de SETENA, la adjudicación se considera eficaz de conformidad con lo establecido en el artículo 43 del Reglamento de licitaciones.
Afirma que cumplió con la obligación de obtener la aprobación del estudio de impacto ambiental, por lo que la adjudicación quedó en firme desde el día veintiuno de abril del año dos mil, debiéndose firmar el contrato en el plazo de seis meses pero la omisión se ha extendido por más de once años. Argumenta que habiendo cumplido los requisitos legales, reglamentarios y cartelarios correspondientes, en fecha veintiuno de diciembre del año dos mil, en aras de formalizar el contrato, presenta nota ante la Dirección General de Hidrocarburos, la cual es contestada a través del oficio DGH-10-01 y posteriormente, ambas partes se reúnen durante varios meses para negociar las cláusulas contractuales, consensuándose el texto final. Finalmente, en la sesión ordinaria nºXI, el Consejo Técnico de Hidrocarburos, revisó y aprobó el contrato, remitiendo a través del oficio DGH-249-2011 al Departamento Legal el documento, por lo que habiéndose aprobado el estudio de impacto ambiental y contando con la aprobación del Consejo Técnico de Hidrocarburos, lo único que procedía era firmar el contrato, mismo que por razones estrictamente políticas, sin que mediara resolución debidamente razonada y justificada, se niega el Poder Ejecutivo a firmarlo.
Por otra parte, alega que la Asociación Justicia para la Naturaleza presentó recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución 866-2000-SETENA, que aprueba el estudio de impacto ambiental, siendo éste rechazado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental a través de la resolución 962-2003-SETENA, misma que es recurrida bajo alegatos de nulidad, que son rechazados por dicho órgano en la resolución 2698-2008-SETENA. Ante ello, Justicia por la Naturaleza interpone un recurso de amparo, el cual es rechazado por la Sala Constitucional en el voto número 205-2010, de las 10:39 horas del ocho de enero del dos mil diez. Afirma, que mediante resolución R-213-2011-MINAET, del catorce de abril del dos mil once, el Ministerio de Ambiente, rechaza el recurso de apelación. Indica que una vez firmado el contrato, la empresa actora debe realizar los estudios correspondientes a los trabajos de campo y ejecutarlos, ya que de forma previa no es posible, toda vez que estaría contraviniendo la legislación aplicable y las disposiciones de la Contraloría General de la República.
En todo caso, advierte que entiende por operado el silencio negativo a su solicitud cursada en fecha seis de julio del dos mil once ante el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones tendiente a fijar fecha y hora para la firma del contrato. Por último, indica que sin comunicación previa, el Gobierno de Costa Rica el día diecinueve de agosto del dos mil once, promulga el Decreto que impone una moratoria a la explotación petrolera, que viene a afectar sus derechos, sin que se haya cumplido a la fecha, la obligación de firmar el contrato. En sustento de lo anterior, alega la violación de los contenidos esenciales de la licitación pública, a tenor de lo dispuesto en el artículo 182 de la Constitución Política, los principios que informan la contratación administrativa, quebrándose el principio de igualdad de trato con los demás contratistas de la administración pública, pese a actuar de buena fe e informar al Estado, la obligación de firmar el contrato.
Aborda los principios de legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, seguridad jurídica y transparencia desarrollados por la Sala Constitucional y el carácter reglamentario que ostenta el cartel específico de la contratación, conforme dispone el artículo 48.1 del Reglamento del Sistema de Licitación y el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, alegando su infracción por parte del MINAET, dado el actuar ilegítimo de la Administración en la firma del contrato y respeto de las normas que rigen la licitación pública. Además, indica que se violenta el principio de la intangibilidad de los actos propios, al existir una resolución, la R-105-MINAE, de las ocho horas del ocho de marzo del año dos mil, dictada por el Ministerio de Ambiente y Energía, que adjudicó la licitación, por cuanto no puede ser revocado en sede administrativa ni anulado en la vía jurisdiccional al haber operado la caducidad.
Indica que de acuerdo al artículo 43 del Reglamento del Sistema de Licitación para la Celebración de Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos, la adjudicación es válida mas no eficaz, hasta tanto no se de una aprobación del Estudio de Impacto Ambiental, deviniendo en aplicable el Decreto Ejecutivo número 26750-MINAE, que corresponde al Reglamento para la Realización de Estudios de Impacto Ambiental para los contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos, el cual establece que las fases mínimas que comprende el estudio de impacto ambiental son la fase de prospección y la fase de exploración intensiva, siendo la primera de éstas suficiente para que el acto adjudicatario de una concesión petrolera sea declarado en firme. Continua su alegato indicando que expresamente Nombre155031 a través de las resoluciones 866-2000, 962-2003 y 2698-2008, indicó que la actora ha cumplido con el requisito del estudio de impacto ambiental, de toda suerte que la obligación de firmar, elaborar y hacerse aprobar un estudio de impacto ambiental por parte de Nombre155031 surge a partir del momento de la firma del contrato, conforme lo indica el artículo 43 del Reglamento para la Realización de Estudios de Impacto Ambiental para los Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos y de la cláusula II.1 del cartel licitatorio, puesto que la iniciación de los trabajos de campo requieren previamente la aprobación de un estudio de impacto ambiental, conforme la legislación vigente, por lo que este debe presentarse y hacerse aprobar por Nombre155031 dentro de lo seis meses siguientes a la firma del contrato.
Aclara que en el Decreto nº26750-MINAE, define prospección petrolera como una evaluación regional de carácter geológico, geoquímico y/o geofísico de una área concesionada, en la cual la metodología empleada, ya sea de forma directa o indirecta, permite obtener valoraciones aproximativas del potencial de hidrocarburos, sin que se implementen técnicas que puedan producir impactos ambientales significativos. Al amparo de lo anterior, afirma que las resoluciones de Nombre155031 que son de carácter técnico, establecieron claramente que la empresa actora cumplió con la primera etapa de la prospección petrolera al haber aprobado el primer Estudio de Impacto Ambiental, asimismo, indica que estas resoluciones establecieron indubitablemente que el siguiente Estudio de Impacto Ambiental se debe presentar antes del inicio de labores de campo, es decir, de la segunda etapa de la fase de prospección petrolera, la cual debe iniciarse, según el cartel licitatorio, dentro de los seis meses siguientes a la firma del contrato.
Alega también la actora que la conducta omisiva de la Administración violenta lo dispuesto en el artículo 16.1 de la Ley General de la Administración Pública, al contravenir las reglas unívocas de la ciencia, la técnica, principios elementales de lógica y justicia, por cuanto no existe técnica ni jurídicamente ninguna razón para exigirle la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental adicional antes de la firma del contrato, pues es con su firma que se genera la obligación de presentar un siguiente Estudio de Impacto Ambiental como paso previo al inicio de labores de campo, es decir, a la segunda etapa de la prospección petrolera, ya que ello implica una localización geográfica de donde se realizarán en secuencia las actividades de campo, dentro del área de concesión otorgada, esto, por cuanto a la fecha no se conocen las localizaciones donde se realizarán las actividades de campo hasta que se inicien las primeras de éstas, siendo que cada una de ellas tendrá el respectivo Estudio de Impacto Ambiental.
En síntesis, argumenta que cualquier acto diferente a la firma del contrato, en especial la realización de un estudio de impacto ambiental para la etapa de ejecución del contrato, resulta un acto ilegal y contrario a la cláusula I.11 del cartel de la Licitación Petrolera nº2.
VI.Sobre los argumentos del demandado: En resumen, alega que el acto de adjudicación no se encuentra en firme en razón del incumplimiento de la actora en la presentación del estudio de impacto ambiental requerido por el cartel de la licitación, por lo que le es aplicable el Decreto Ejecutivo que declara la moratoria nacional para la explotación petrolera, Decreto nº26693-MINAET, del 1º de agosto del 2011. Lo anterior, lo fundamenta en que el Estudio de Impacto Ambiental, bajo el número de resolución 866-2000, de las once horas veinte minutos del tres de octubre del año dos mil, ya que se refiere únicamente a los estudios de gabinete que proyecta hacer la adjudicataria, que por su propia naturaleza no generan impacto ambiental, por lo que dicha evaluación no puede sustentar el inicio de actividades de campo que sí generan impacto importante, aún en la fase uno. Indica que dicha tesis se sustenta también en la resolución nº 962-2003-SETENA, de las once horas cuarenta minutos del diecinueve de agosto del dos mil tres, la cual fue confirmada por la resolución nº2698-2008-SETENA, de las doce horas veinte minutos del veinticuatro de setiembre del dos mil ocho.
Señala que la firmeza del acto de adjudicación no sólo depende de la no presentación de recurso de apelación alguno, sino que además, del cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa, por lo que se elaboró un borrador o simple texto del contrato. Argumenta que al amparo del artículo 50 constitucional y el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, toda actividad humana potencialmente dañina al ambiente debe ser evaluada antes de su realización, a lo cual se suma lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley de Hidrocarburos y el Reglamento para la Realización de Estudios de Impacto Ambiental para los Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos, el cual dispone que tales actividades deben someterse a evaluación ambiental, siendo este último cuerpo normativo, el que establece que la evaluación se realiza en dos fases, con los respectivos estudios de impacto ambiental. Alega también que la Sala Constitucional anuló a través de la sentencia nº2002-1221, de las catorce horas cuarenta y nueve minutos del seis de febrero del dos mil dos, los párrafos segundo y tercero del artículo 41 de la Ley de Hidrocarburos, precisamente por permitir la evaluación ambiental en forma posterior al otorgamiento de la concesión para la exploración y explotación de hidrocarburos, encontrándose en el mismo sentido que la sentencia 6240-93, del veintiséis de noviembre de 1993, por lo que concluye que las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos son actividades que deben ser evaluadas en forma previa a su realización.
Alega que la exploración petrolera se divide en dos fases para efecto de evaluación ambiental, tal y como lo disponen los artículos 2 y 3 del Decreto nº26750-MINAE, siendo que de acuerdo con el artículo 4 de dicho Decreto, la fase 1 de prospección, debe encontrarse aprobada para que el acto adjudicatorio de una concesión petrolera quede en firme, situación que no presenta la firma actora, toda vez que tal y como se desprende de las resoluciones nº866-2000, 962-2003-SETENA y particularmente, de la resolución 2698-2008-SETENA que indica que sólo se está aprobando la evaluación de impacto ambiental de las actividades de recopilación y análisis de información, se concluye que no se otorgó la viabilidad ambiental para las actividades de campo, por lo que la empresa actora no ha concluido con el Estudio de Impacto Ambiental de la fase 1, ya que lo presentado corresponde solo a estudios de gabinete que proyecta hacer la adjudicataria, que por su propia naturaleza no generan impacto ambiental, por lo que dicha evaluación no puede sustentar el inicio de actividades de campo, que sí generan impacto aún en la fase 1.
En esta línea argumentativa aduce que en el oficio DGH332-2002, dictado por la Dirección General de Hidrocarburos, señala que el Estudio de Impacto Ambiental presentado por la actora y aprobado por Nombre155031 no da por finalizada la fase I, por cuanto no es un estudio de prospección. Ésto, dado que las actividades que contempla la firma actora en lo que denomina fase I, se refiere solamente a un proyecto de recopilación y análisis de información, no obedeciendo a las actividades que enumera el Decreto nº26750-MINAE de prospección y mucho menos a las de exploración intensiva, por lo que por más que indique el documento que se trata de una actividad de prospección, ello no lo es, dado que tal y como se ha indicado reiteradamente, la resolución nº866-2000 aprobada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, no se refiere a actividades de campo. En razón de lo anterior, aduce que el Estado no ha incurrido en conducta contraria al ordenamiento jurídico, máxime que le es aplicable a la actora el artículo 1º del Decreto nº36693-MINAET, del 1º de agosto del dos mil once, que establece una moratoria de tres años para la actividad cuyo propósito sea desarrollar la explotación de depósitos de petróleo en el territorio nacional.
En lo que respecta a los principios que regulan la contratación administrativa, rechaza los alegatos de la actora, por cuanto no ha ocurrido un trato discriminatorio en el proceso licitatorio en el cual fue adjudicada ni se ha demostrado prueba de ello. Argumenta que no se han violentado los principios de igualdad, transparencia ni de buena fe o las reglas de la licitación, toda vez que quien ha incumplido la cláusula 11.1. del Cartel de la licitación es justamente la actora. Asimismo, alega que en razón de no encontrarse firme el acto de adjudicación, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 del Decreto nº26750-MINAE, no se ha violentado por parte de la Administración el principio de razonabilidad y proporcionalidad. Con respecto a la violación al principio de intangibilidad de los actos propios, argumentan los representantes del Estado que no se da el quebranto señalado, toda vez que en ningún momento se ha puesto en duda que la actora sea la adjudicataria del proceso de licitación.
Igual suerte indican que corren los demás alegatos de derecho, puesto que todos se fundamentan en que el requisito relativo a la evaluación ambiental, necesaria para tener por firme la adjudicación para así dar cabida a la firma del contrato, por lo que a la luz de los autos no se violentaron la cláusula 11.1 del Cartel de Licitación, los artículos 43 y 48.1 del Reglamento del Sistema de Licitación para la Celebración de Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos, los artículos 2, 3 y 4 del Decreto nº26750-MINAE, ni los artículos 6, 16.1 y 11 de la Ley General de la Administración Pública, dado que el Estado justamente atendiendo a lo regulado en las normas transcritas que condicionan la eficacia y firmeza de la adjudicación a la respectiva evaluación ambiental que debe hacer la empresa adjudicada utilizando como instrumento un estudio de impacto ambiental, no ha firmado el contrato.
Por último, alega que el criterio técnico de Nombre155031 recogido en las resoluciones Nombre155031 y Nombre155032, impiden dar por satisfecho el requisito estipulado en el cartel de la Licitación así como en el artículo 43 del Reglamento del Sistema de Licitación para la Celebración de Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos y el artículo 4 del Decreto nº26750-MINAE, por lo que no se ha violentado el principio de legalidad.
VII.Sobre la normativa regulatoria de la explotación y exploración petrolera.- Por ser de relevancia para la resolución de este asunto, este Tribunal estima pertinente hacer algunas consideraciones en torno a la normativa que regula la exploración y explotación petrolera. En primer término, debe tenerse claro que de acuerdo con el artículo 121 inciso 14. B de la Constitución Política vigente, no podrán salir definitivamente del dominio del Estado los yacimientos de carbón, las fuentes y depósitos de petróleo, y cualesquiera otras sustancias hidrocarburadas, así como los depósitos de minerales radioactivos existentes en el territorio nacional. Es esta la premisa que recoge el artículo primero de la Ley de Hidrocarburos, Ley nº 7399 de 3 de mayo de 1994 y desarrolla a partir de todo su articulado, disponiendo en el artículo 41 de su texto lo siguiente: "Las actividades de exploración y de explotación deben cumplir con todas las normas y los requisitos legales y reglamentarios sobre la protección ambiental y la recuperación de los recursos naturales renovables".
Bajo esta línea de pensamiento, y atendiendo además a lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que exige estudios de impacto ambiental para toda actividad humana que altere o destruya elementos del ambiente o genere residuos, materiales tóxicos o peligrosos, se dicta el Decreto Ejecutivo N° 26750-MINAE, del 17 de marzo de 1998, denominado "Reglamento para la realización de Estudios de Impacto Ambiental para los Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos", en cuyo artículo tres, indica que: "las fases mínimas que comprende el estudio de impacto ambiental a que se refiere el artículo 2 son: a) Fase I: prospección, b) Fase II: exploración intensiva". Estas fases son sumamente importantes, por cuanto el estudio de impacto ambiental resulta ser un requisito indispensable y medular para que el acto adjudicatorio de una concesión petrolera adquiera firmeza (artículo 4 del Decreto).
Es justamente este cuerpo reglamentario, el que se ocupa de definir en que consiste la Fase I de prospección, siendo ésta, el eje temático sobre el cual gira la presente sentencia. La definición contenida en el numeral citado, reza así: "Prospección Petrolera: Evaluación regional de carácter geológico, geoquímico y/o geofísico de una área concesionada, en la cual la metodología empleada ya sea de forma indirecta, o directa, permite obtener valoraciones aproximativas del potencial de hidrocarburos, sin que se implementen técnicas que puedan producir impactos ambientales significativos sobre sitios específicos. Son incluidos como parte de estos métodos los siguientes: cartografiado geológico básico; colecta de muestras geológicas y/o geoquímicas, por métodos manuales (utilizando martillo geológico y otros instrumentos manuales, tales como perforadoras portátiles; cuya aplicación no requiera de la construcción de caminos, movilización de maquinaria pesada, o preparación previa del terreno a prospectar, en el área terrestre, o bien de actividades directas de instalación, operación, y/o inmersión de equipos o maquinarias pesadas en ambientes marinos o subacuáticos), métodos geofísicos tales como sísmica (reflexión y/o refracción), gravimetría, magnetometría, métodos de resistividad, magnetotelúricos, y aquellos otros cuya aplicación se restrinja al uso de instrumentos manuales cuya labor no requiere de la aplicación de maquinaria, ni la apertura de trochas, ni caminos, ni perforaciones exploratorias en el área terrestre, o bien de actividades directas de instalación, operación, y/o inmersión de equipos o maquinarias pesadas en ambientes marinos o subacuáticos a no ser que exista una evaluación previa y una autorización expresa de la SECRETARIA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL para su implementación en estas actividades" (lo consignado en mayúscula corresponde al original).
El Reglamento del Sistema de Licitación para la Celebración de Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos, Decreto N° 25785-MINAE del 22 de enero de 1997, establece en su artículo 43 que la adjudicación será válida pero no eficaz, hasta tanto no se de una aprobación del Estudio de Impacto Ambiental, por parte del Ministerio del Ambiente y Energía. Por último, resulta de interés para el dictado de la presente resolución, el Decreto nº36693-MINAET, vigente desde el diecinueve de agosto del dos mil once, que declara moratoria nacional para la explotación petrolera, por un plazo de tres años para la actividad que tenga el propósito de desarrollar la explotación de los depósitos de petróleo en el territorio nacional, cuyo transitorio primero, indica que:"Todos aquellos trámites relacionados con la explotación de los depósitos de petróleo en el territorio nacional, que se encuentren pendientes de un acto final declaratorio de derechos ante la Dirección de Hidrocarburos, ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental o cualquier dependencia del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, a la fecha de publicación del presente decreto ejecutivo de moratoria, serán suspendidos.
Todo derecho adquirido antes de la publicación del presente decreto será respetado." Así las cosas, tenemos que las disposiciones transcritas, brindan el escenario normativo del asunto sometido a análisis.-
VIII.De los principios ambientales aplicables al caso concreto: De conformidad con lo establecido en el artículo 50 de la Constitución Política y en los Tratados Internacionales que en materia de ambiente han sido suscritos por nuestro país, se ha reconocido como un derecho fundamental, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Con ocasión de ello, se exige la tutela del Estado y a su vez se obliga a todos los administrados a ajustar sus conductas en respeto a este derecho. Con el propósito de garantizar tal función, se han desarrollado, tanto por parte de la jurisprudencia como por la doctrina jurídica vigente, una serie de sendos principios, entre ellos el principio de conjunción de aspectos colectivos o individuales, objetivación de la tutela del ambiente, solidaridad, responsabilidad, regulación jurídica integral, el principio de transpersonalización de las normas jurídicas, diversidad cultural, equidad intra e intergeneracional, el principio de quien contamina paga, inversión de la carga de la prueba, así como el deber del Estado en su sentido amplio, de velar por la utilización racional del ambiente, el principio de precaución o indubio pro natura, entre otros.
(Nombre155033 (Nombre5895), Manual de Legislación Ambiental Costarricense, Editorial Jurídica Continental, San José, 2008, p.16). Particularmente, para el análisis y la resolución del caso que nos ocupa, interesan de manera especial y preponderante tres de ellos, a saber, el de objetivación de la tutela del ambiente, el principio precautorio y el principio de inversión de la carga de la prueba. El primero de estos, guarda estrecha relación con los numerales 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública que invocan las reglas de la ciencia, la lógica y la técnica así como con el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que exige como requisito previo a la aprobación y realización de cualquier proyecto que pueda tener alguna incidencia en el ambiente, la evaluación de impacto ambiental, lo que significa que la prueba técnica y científica es medular como sustento de cualquier decisión que la Administración Pública adopte en materia ambiental, en aras de motivar correctamente el acto administrativo a partir de criterios objetivos.
Es así como el principio de objetivación de la tutela del ambiente, exige que la motivación del acto administrativo se sustente en criterios objetivos, cuyo origen sea técnico o científico, siendo este principio aplicable para toda función pública, de naturaleza administrativa, legislativa o jurisdiccional. En cuanto al segundo principio, el precautorio, es importante precisar que opera plenamente cuando la administración debe denegar una solicitud de autorización para realizar una actividad o conducta; cuando técnica, objetiva y científicamente existe duda razonable del impacto que pueda producir en el ambiente y salud de las personas con la implementación y ejecución de un determinado proyecto. Esto significa que deviene en aplicable cuando no existe certeza científica de las consecuencias para el medio ambiente de una acción determinada, en razón del riesgo que se asume si no se adoptan mecanismos de tutela a efecto de reducir la posibilidad de sufrir un daño grave de orden ambiental, toda vez que no se tiene certeza de la posibilidad que el daño ocurra.
En otras palabras, es un principio que impone la cautela y para ello, la Administración debe velar por la proporcionalidad y razonabilidad de las medidas a adoptar, las que en todo caso, responden a un temporalidad y provisionalidad, por lo que no pueden ser arbitrarias, requiriendo al efecto, de una debida fundamentación. Se entiende entonces que este principio alude a la acción y efecto de prevenir, siendo aplicable en aquellos supuestos en que se dicten medidas anticipatorias, correctivas o mitigatorias a un evento o conducta, con el fin de evitar un riesgo o ejecución de alguna acción u omisión que puede generar efectos negativos, de manera que se anticipe la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Este principio opera así, a fin de evitar consecuencias al ambiente o a las personas, por cuanto en materia ambiental, las tareas de mitigación a posteriori, no resultan eficaces, máxime cuando los daños son irreversibles.
Este principio, se encuentra recogido en textos normativos de nuestro ordenamiento jurídico, de toda suerte que no solo se extrae del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que además, se desprende de lo dispuesto en el artículo 11 incisos 1) y 2) de la Ley de la Biodiversidad, número 7788, del treinta de abril de mil novecientos noventa y ocho, que en lo que interesa dispone: "Criterios para aplicar esta ley. Son criterios para aplicar esta ley: 1.-Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia, anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de la biodiversidad o sus amenazas. 2.-Criterio precautorio o in dubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección." (lo destacado no corresponde al original).
Por último, el principio de inversión de la carga de la prueba se genera sobre la base de una responsabilidad patrimonial objetiva, que se traduce en una presunción de causación de daño ambiental del desarrollador del proyecto que pretende su autorización. Lo anterior encuentra sustento expreso en el artículo 109 de la Ley de Biodiversidad, el cual dispone que la carga de la prueba en los procedimientos ambientales corresponderá a quien solicita la autorización, licencia o permiso de uso o aprovechamiento de recursos naturales, o al infractor, a fin de demostrar que él no causó el daño, o que su actividad no generará daño al ambiente, en los siguientes términos: "Carga de la prueba: La carga de la prueba, de la ausencia de contaminación, degradación o afectación no permitida, corresponderá a quien solicite la aprobación, el permiso de acceso a la biodiversidad a quien se le acuse de haber ocasionado daño ambiental". Teniendo claro los principios rectores a analizar en el presente asunto, se aborda de seguido la importancia de los estudios de impacto ambiental. (lo destacado no corresponde al original).-
IX.De la exigencia de los Estudios de Impacto Ambiental.- Sin duda alguna, la aplicación de los principios descritos en materia de tutela del ambiente, impone una responsabilidad a la Administración Pública en razón de la trascendencia que reviste la adopción de medidas tendientes a evitar que conductas humanas incidan negativamente en la naturaleza, incluso, con afectaciones que se puedan tornar irreversibles. Por tal motivo, los estudios de impacto ambiental, que responden a estudios técnicos y objetivos previos, son condicionantes de la actividad petrolera, sea ésta de prospección, exploración o explotación. Es así, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley Orgánica del Ambiente, la aprobación de un estudio de impacto ambiental requiere de un análisis pormenorizado que incluya los criterios técnicos y los porcentajes de ponderación que hace posible su aprobación. Tal y como ocurre con todo estudio de impacto ambiental, el objetivo de este estudio técnico es determinar si existen situaciones de riesgo para el ambiente, entendiéndose que éste comprende tanto elementos de la biodiversidad natural como los elementos del urbanismo, -según interpretación dada por la propia Sala Constitucional en sentencia número Placa32048, de las catorce horas con cuarenta y tres minutos del siete de mayo del dos mil tres-, debiendo responder a las normas, objetivos y prioridades ambientales del Estado, según dispone el principio 11 de la Declaración de Río.
Si bien es cierto, los principios ambientales mencionados son medulares en el presente estudio, no debe olvidarse que es plenamente aplicable también el principio preventivo, cuando se concluya técnicamente, que la conducta objeto de análisis ( pública o privada, empresarial, industrial, comercial, agrícola, etc), pueda provocar un daño al ambiente y a sus elementos, y que por ende, es inviable otorgar la autorización para realizar el proyecto perseguido. Otro escenario es aquél en que se tiene certeza del impacto ambiental que puede generar el proyecto propuesto, pero en este caso el impacto es razonable y tolerable, de manera que obliga a la administración a adoptar medidas de mitigación del daño y de los riesgos por la realización de la actividad autorizada, acciones que no sólo deben responder a evaluaciones técnicas, científicas y objetivas previamente cursadas, sino que además, su incumplimiento tiene como consecuencia la cancelación del derecho concedido, una vez realizado el procedimiento respectivo para tal declaratoria.
Ahora bien, a efecto de abordar la enumeración de los tipos de evaluación ambiental que puede autorizar la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, es importante precisar que ésta comprende tres fases o etapas: la inicial, que consiste en un procedimiento de análisis de las características ambientales de la actividad, obra o proyecto que se pretende realizar; la confección del estudio de impacto ambiental y finalmente, el control y seguimiento en la ejecución de la actividad, obra o proyecto al que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental le otorgó la viabilidad ambiental correspondiente. En la etapa inicial, se analizan los elementos característicos del proyecto u obra, en función de los factores urbano- ambientales en donde se pretende ejecutar, determinándose en esta fase de evaluación, si se puede obtener la viabilidad ambiental o bien, se requiere de un estudio de impacto ambiental, un plan de gestión ambiental con el consecuente nombramiento de un regente ambiental o la declaración de compromisos ambientales.
Particularmente para el asunto en estudio, en que las normas aplicables a la actividad petrolera determinan que lo requerido en estos casos es un estudio de impacto ambiental y no otro mecanismo, interesa precisar que el estudio de impacto ambiental es entendido como el procedimiento administrativo de orden técnico-científico, que permite identificar y predecir los efectos que la actividad, obra o proyecto pretendido, pueden provocar sobre los elementos que conforman el ambiente, calificando el nivel de impacto que se ocasionaría, para así llevar a cabo una ponderación de éste frente a los intereses públicos a tutelar y así poder determinar si se aprueba, rechaza o condiciona el proyecto solicitado.
X.Del fundamento de la demanda y su valoración por parte de este Tribunal: A través de la resolución nºR-105-MINAE, de las ocho horas del ocho de marzo del año dos mil, publicada en el Diario Oficial La Gaceta nº73, del día trece de abril del año dos mil, se adjudica a favor de la firma Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica, los seis bloques terrestres número 5, 6, 7, 8, 9 y 10 de la Licitación Petrolera nº2, promovida por el Ministerio del Ambiente y Energía, para la exploración y explotación de hidrocarburos. De acuerdo al punto I.II del cartel así como los artículos 41 de la Ley de Hidrocarburos, 43 del Reglamento del Sistema de Licitación para la Celebración de Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos, Decreto N° 25785-MINAE del 22 de enero de 1997 y artículos 2 y 3 del Reglamento para la Realización de Estudios de Impacto Ambiental para los Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos; para dotar de eficacia la adjudicación efectuada, es requisito insoslayable, contar con la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental, por parte del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.
Por su parte, el cartel de la licitación pública internacional nº2, para la exploración y explotación de hidrocarburos en Costa Rica, recoge lo dispuesto en el artículo 43 del Reglamento del Sistema de Licitación para la Celebración de Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos, disponiendo que la adjudicación será válida pero no eficaz, hasta tanto no se dé una aprobación del Estudio de Impacto Ambiental, por parte del Ministerio del Ambiente y Energía. En armonía con lo anterior, el artículo 3 del Reglamento para la Realización de Estudios de Impacto Ambiental para los Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos, indica que la fase I del Estudio de Impacto Ambiental, corresponde a la prospección, fase que de conformidad con el artículo cuatro de dicho texto normativo, es el requisito indispensable y suficiente para que el acto adjudicatorio de una concesión petrolera sea declarado en firme, según lo requiere el artículo 41 de la Ley de Hidrocarburos.
Teniendo claro entonces a partir de una lectura armónica de los textos normativos que regulan la explotación y exploración petrolera, que la fase I de prospección dota de eficacia el acto adjudicatorio, deviene en indispensable determinar qué comprende esa fase I de prospección, definiendo el Decreto dicho como tal, aquella "Evaluación regional de carácter geológico, geoquímico y/o geofísico de una área concesionada, en la cual la metodología empleada ya sea de forma indirecta, o directa, permite obtener valoraciones aproximativas del potencial de hidrocarburos, sin que se implementen técnicas que puedan producir impactos ambientales significativos sobre sitios específicos. Son incluidos como parte de estos métodos los siguientes: cartografiado geológico básico; colecta de muestras geológicas y/o geoquímicas, por métodos manuales (utilizando martillo geológico y otros instrumentos manuales, tales como perforadoras portátiles; cuya aplicación no requiera de la construcción de caminos, movilización de maquinaria pesada, o preparación previa del terreno a prospectar, en el área terrestre, o bien de actividades directas de instalación, operación, y/o inmersión de equipos o maquinarias pesadas en ambientes marinos o subacuáticos), métodos geofísicos tales como sísmica (reflexión y/o refracción), gravimetría, magnetometría, métodos de resistividad, magnetotelúricos, y aquellos otros cuya aplicación se restrinja al uso de instrumentos manuales cuya labor no requiere de la aplicación de maquinaria, ni la apertura de trochas, ni caminos, ni perforaciones exploratorias en el área terrestre, o bien de actividades directas de instalación, operación, y/o inmersión de equipos o maquinarias pesadas en ambientes marinos o subacuáticos a no ser que exista una evaluación previa y una autorización expresa de la SECRETARIA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL para su implementación en estas actividades" (la mayúscula corresponde al original).
Es justamente éste, el objeto sobre el cual gira la discusión del presente proceso, por lo que es conveniente realizar el análisis de las resoluciones emitidas por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, órgano competente en la evaluación de los estudios de impacto ambiental. De acuerdo al elenco de hechos probados, la firma actora en el formulario para elaboración de términos de referencia en estudios de impacto ambiental de tipo dirigido -FETER- extendidos por el Ministerio del Ambiente y Energía, indica que la información para el trámite del expediente 126-2000, "obviamente deberá ser general" (ver hecho probado número 5). Es así, que en el Resumen Ejecutivo presentado en el mes de julio del año dos mil, para el "Proyecto de Recopilación y Análisis de Información para la Fase I de Prospección Petrolera en la Región Huetar Norte y Huetar Atlántico de Costa Rica", de Mallon Oil Company, Sucursal Costa Rica, expediente Nombre155031 nº126-2000, se indica en lo que interesa que: "El proyecto de Recopilación y Análisis de Información consta de una serie de actividades de características tales que no generan impacto ambiental.
Esto se dice principalmente debido al hecho que por tratarse de recopilación de información ya existente, no se harán labores de campo y por lo tanto no habrá interacción con el medio..." (ver hecho probado número 6). Con base en la información brindada, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, en la resolución nº866-2000-SETENA, de las once horas veinte minutos del tres de octubre del año dos mil, indica que en el artículo 26 adoptado en la sesión ordinaria nº037-2000 de esa Secretaría, celebrada el día tres de octubre del año dos mil, se acuerda "Aprobar el Estudio de Impacto Ambiental, basado en el artículo 41 de la Ley de Hidrocarburos 7399. Esta aprobación se otorga en el entendido de que la actividad que se ha presentado en el Estudio de Impacto Ambiental consta con la recopilación y análisis de la información bibliográfica relacionada con los aspectos geológicos, topográficos, físicos, geofísicos y biológicos, de manera que permita determinar el potencial de prospección y otros estudios adicionales en los bloques 5, 6, 7, 8, 9 y 10, con una superficie total de 99497,15 kms².
Si posteriormente se decide la realización de las explosiones de las zonas estudiadas, se aplicará lo dispuesto en la Ley (art. 41 de la ley de hidrocarburos) en relación con este tipo de actividad." (hecho probado número 7). No obstante lo indicado por dicho órgano en la resolución parcialmente transcrita; a través del oficio SG-1293-2002 (AJ)- SETENA, le solicita a la Dirección General de Hidrocarburos, criterio técnico en torno al documento presentado por la firma actora y aprobado en la resolución 866-2000-SETENA, a efecto que ésta lo analice e indique si cumple con lo dispuesto en el Decreto 26750-MINAE y la legislación actual de hidrocarburos con respecto a la definición de prospección petrolera. El órgano técnico especializado del Ministerio de Ambiente y Telecomunicaciones, a cuyo cargo se encuentran los trámites y los procedimientos tendientes a formalizar y a ejecutar correctamente los contratos de exploración y explotación petrolera (artículos 3 y 22 de la Ley de Hidrocarburos), es conteste al afirmar en el oficio DGH332-2002, de fecha primero de agosto del año dos mil dos, que el estudio de impacto ambiental presentado por la actora y aprobado por Nombre155031 no da por finalizada la fase I, por cuanto no es un estudio de prospección.
Afirma lo anterior, por cuanto estima que lo comprendido en el proyecto de recopilación y análisis de información presentado por la actora, corresponde a actividades de gabinete que no se encuentran dentro de los métodos descritos en la definición de prospección petrolera del artículo 1 del Decreto nº26750-MINAE y en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, ya que el Decreto refiere a actividades geológicas y geofísicas de campo, ya sean terrestres o marinas. Además se afirma en dicho oficio, que los estudios de impacto ambiental asociados a un contrato de concesión para la exploración y explotación de hidrocarburos, deben estar relacionados con actividades de campo comprendidas en el Plan de Esfuerzo Exploratorio Ofertado que se adjudicó en el proceso licitatorio, por lo que se requiere necesariamente de actividades de campo. En virtud de la respuesta brindada, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en la resolución nº962-2003-SETENA, de las catorce horas cuarenta minutos del diecinueve de agosto del dos mil tres, aclara los alcances de la resolución nº866-2000-SETENA, informando que lo aprobado es únicamente para el proyecto de recopilación y análisis de información para la fase I de prospección petrolera, lo cual no implica el otorgamiento de la viabilidad ambiental para las actividades de investigación de campo.
Es de hacer notar, que la precisión realizada en la resolución en referencia, coincide con lo expuesto por el Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, en el oficio SG-722-2002 (AJ)-SETENA de fecha dieciséis de mayo del dos mil dos, en el cual se indica que el documento presentado en fecha doce de julio del año dos mil por la firma actora, no corresponde a un Estudio de Impacto Ambiental. Al respecto, la empresa actora argumenta su posición indicando que al amparo de la definición de actividad de prospección indicada en el Decreto Ejecutivo N° 26750-MINAE, la metodología empleada, puede ser de forma directa o indirecta, siendo ésta última la utilizada a partir de la recopilación y análisis de información existente, de toda suerte que la obligación de firmar, elaborar y hacerse aprobar un estudio de impacto ambiental por parte de Nombre155031 surge a partir del momento de la firma del contrato, siendo que es para la iniciación de los trabajos de campo, que se requieren los estudios de impacto ambiental y no antes, esto es, que dichos estudios se deben presentar antes del inicio de labores de campo, las cuales corresponden a la segunda etapa de la fase de prospección petrolera, la cual debe iniciarse, según el cartel licitatorio, dentro de los seis meses siguientes a la firma del contrato.
Esta Cámara no comparte el criterio expuesto por la firma actora. Ello, por cuanto si bien es correcto afirmar que de la redacción del texto de la definición de prospección petrolera del Decreto nº26750-MINAE, se extrae que la metodología a emplear para obtener la evaluación regional de carácter geológico, geoquímico y/o geofísico de una área concesionada, puede ser de forma indirecta o directa, lo cierto es que la norma parte de la premisa de un impacto ambiental en pequeña escala, al exponer que con esa metodología, se puedan obtener valoraciones aproximativas del potencial de hidrocarburos, sin que se implementen técnicas que puedan producir impactos ambientales significativos sobre sitios específicos. Es en razón de un impacto ambiental, que se prevé en los artículos 2 y 3 del Reglamento para la Realización de Estudios de Impacto Ambiental para los Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos, que la fase I de prospección, -de conformidad con el artículo cuatro de dicho texto normativo-, requiere indispensablemente de un estudio de impacto ambiental suficiente para que el acto adjudicatorio de una concesión petrolera sea declarado en firme, según lo exige el artículo 41 de la Ley de Hidrocarburos.
Esta interpretación resulta conforme con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional y el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, mismo que impone que toda actividad humana potencialmente dañina al ambiente debe ser evaluada antes de su realización. Bajo este razonamiento y al amparo de una lectura armónica de los artículos 41 de la Ley de Hidrocarburos, 43 del Reglamento del Sistema de Licitación para la Celebración de Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos, Decreto N° 25785-MINAE del 22 de enero de 1997 y artículos 2 y 3 del Reglamento para la Realización de Estudios de Impacto Ambiental para los Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos, -que exigen para dotar de eficacia la adjudicación efectuada, el contar el adjudicatorio con la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental, por parte del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones-, es claro que para cumplir con este requisito, es necesario realizar labores de campo, dado que no es lógico partir de la premisa, que solamente la recopilación y análisis de información provoquen un impacto en el ambiente, toda vez que este es inexistente en los términos expuestos por la firma actora, la cual indica en el resumen ejecutivo presentado en aras de obtener el estudio de impacto ambiental, que "El proyecto de Recopilación y Análisis de Información consta de una serie de actividades de características tales que no generan impacto ambiental.
Esto se dice principalmente debido al hecho que por tratarse de recopilación de información ya existente, no se harán labores de campo y por lo tanto no habrá interacción con el medio..." (ver hecho probado nº6). Aunado a lo anterior y retomando lo indicado en el considerando precedente, debemos recordar que los estudios de impacto ambiental son entendidos como procedimientos administrativos de orden técnico- científico, que permiten identificar y predecir los efectos que la actividad, obra o proyecto pretendido, pueden provocar sobre los elementos que conforman el ambiente, calificando el nivel de impacto que ello provoca, para así llevar a cabo una ponderación de éstos frente a los intereses públicos que tutelar y poder determinar si se aprueba, rechaza o condiciona el proyecto solicitado. Desde esta perspectiva, es evidente que la simple labor de recopilación y análisis de información, no corresponde a una conducta que genere impacto ambiental alguno, por lo que lógicamente, no puede tenerse por aprobado el estudio de impacto ambiental que invocan las normas transcritas y por lo tanto, la negativa de firmar el contrato por parte del Estado no obedece a razones de orden político como argumenta la actora, sino a razones de orden técnico jurídico, de manera que lejos de violentarse los principios de la contratatación adminstrativa que enumera en sus argumentos, de los autos se concluye que el Estado ha actuado conforme lo exige el principio de legalidad.
De esta manera, pese que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental indica en la resolución nº866-2000-SETENA, de las once horas veinte minutos del tres de octubre del año dos mil, dictada dentro del expediente denominado "Expediente administrativo nº126-2000-SETENA, proyecto de prospección petrolera en zona norte y zona atlántica", que aprueba el Estudio de Impacto Ambiental, cuya actividad consta en la recopilación y análisis de la información bibliográfica relacionada con los aspectos geológicos, topográficos, físicos, geofísicos y biológicos, de manera que permita determinar el potencial de prospección y otros estudios adicionales en los bloques 5, 6,7, 8, 9 y 10, con una superficie total de 99497,15 kms², (hecho probado número 7), lo cierto es que la denominación utilizada por el órgano técnico no es la correcta, toda vez que no corresponde el contenido y la naturaleza real del documento presentado por la actora ante la administración demandada, con la denominación y los alcances que se le concede al mismo en el acto administrativo emitido por parte del SETENA.
Analizado dicho documento y en atención a su contenido, concluye esta Cámara que no es un estudio de impacto ambiental lo que presentó Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica S.A. ante la administración; pero pese a ello, la Nombre155031 erradamente lo califica como tal y en el acto administrativo de aprobación que emite, se refiere a dicho documento como el estudio referido. Ahora bien, aunque así lo hizo de manera errada la administración, dicho error no logra variar la naturaleza real y el contenido del documento aportado, contenido que no corresponde al propio de un estudio de impacto ambiental (aunque la Nombre155031 lo califique como tal). A lo anterior se suma que no es legítimo entender por otorgado un estudio de impacto ambiental, para una actividad o conducta que no genera impacto alguno. La recopilación y/o análisis de información con respecto a una ubicación geográfica no implica que exista un impacto sobre el ambiente y en ese tanto, es claro que el ánimo de las disposiciones normativas y cartelarias citadas no fue cumplido por la empresa actora.
Así las cosas y al tenor de lo indicado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en la resolución aclaratoria, número 962-2003-SETENA, de las catorce horas cuarenta minutos del diecinueve de agosto del dos mil tres, se concluye que la resolución nº866-2000-SETENA, "aprueba" únicamente el proyecto de recopilación y análisis de información para la fase I de prospección petrolera, lo cual no implica el otorgamiento de la viabilidad ambiental para las actividades de investigación de campo, las cuales tal y como se indicó ut supra, son necesarias para tener por cumplida esta etapa, dado que la normativa transcrita prevé que se efectuén en la etapa de prospección petrolera, actividades con poco impacto significativo de orden ambiental, lo que presupone conductas que alteran y afectan el ambiente. En razón de lo anterior, no es legítima la interpretación de la firma actora, que pretende partir de la premisa que los estudios de impacto ambiental se limitan a la fase II de exploración.
Consecuentemente, no cabe duda de la no elaboración por parte de la actora, de un estudio de impacto ambiental en los términos que técnicamente y jurídicamente, se exigen en la normativa tantas veces citada que regula lo concerniente a la explotación de hidrocarburos. Por otra parte, tampoco es de recibo el argumento de la actora de sujetar a la firma del contrato, la labor de tareas de campo, esto, en razón de la "seguridad" que la firma de éste le provee con respecto a la concesión otorgada, toda vez que por definición, el contrato administrativo producto de una licitación, es entendido como la formalización de la adjudicación y que sustituye a la simple orden de inicio, toda vez que por la complejidad y particularidad de la ejecución, se requiere de la enumeración clara de las cláusulas que regirán la concesión, en orden al cartel y la normativa aplicable, constituyendo en consecuencia, solamente una formalidad que no afecta el derecho que ostenta el adjudicatario, desde la vigencia y eficacia del acto de adjudicación.
En otras palabras, la firma del contrato, no supera el alcance y los efectos jurídicos que ostenta un acto de adjudicación, ya que es éste el que por excelencia materializa un derecho al oferente de una contratación administrativa, por lo que no comparte esta Cámara el efecto que pretende la firma actora atribuirle a la firma del contrato, debiendo entenderse que éste solamente constituye un instrumento de formalización para la prestación de bienes y servicios que dada su complejidad, no pueden exponerse en una simple orden de compra. De esta manera, no se observa infracción alguna al principio de intangibilidad de los actos propios que invoca la actora, por cuanto el Estado no está desconociendo la validez del acto, sino la eficacia de éste, en virtud de la ausencia del requisito que se lo atribuye, a la luz de la normativa regulatoria de la exploración y explotación de los hidrocarburos.
Por último, debe indicar este Tribunal, que ningún perjuicio se le provoca a la empresa con la emisión del Decreto Ejecutivo que declara la moratoria nacional para la explotación petrolera, Decreto nº26693-MINAET, del 1º de agosto del 2011, toda vez que el transitorio I, dispone que "(...) Todo derecho adquirido antes de la publicación del presente decreto será respetado", de toda suerte que, en el evento de haber cumplido con el requisito que dotaba de eficacia el acto de adjudicación, en nada le perjudicaba la emisión del Decreto en referencia. Como corolario de lo expuesto, se concluye que la Administración Pública, se encuentra obligada a tutelar la prevalencia del interés público sobre el particular, a través de los distintos mecanismos de control y fiscalización de las actividades comerciales, industriales, agrícolas y urbanas, para así, lograr mediante su participación un desarrollo sostenible, bajo la armonía de intereses de orden ambiental, económico y social.
En el escenario de análisis, al no haber cumplido la parte actora con el requisito de obtener el estudio de impacto ambiental para la fase I de prospección petrolera, para así dotar de eficacia el acto de adjudicación que ha recaído a su favor, no debe y mucho menos se encuentra obligado el Estado, a firmar el contrato relativo a la Licitación Pública Internacional nº2 a favor de la empresa denominada Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica S.A.
XI.Sobre la excepción de falta de derecho: A la luz de las consideraciones expuestas en los considerandos precedentes, arriba este Tribunal a la conclusión que la firma actora no ha rendido el estudio de impacto ambiental requerido para cumplir con el requisito de la Fase I de Prospección Petrolera, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 41 de la Ley Realización de Estudios de Impacto Ambiental para los Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos, de toda suerte que la excepción opuesta resulta admisible y así, debe declararse sin lugar en todos sus extremos la demanda intentada.
XII.De la condenatoria en costas: De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el mero hecho de serlo. La dispensa de esta condena sólo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no encuentra este Órgano Colegiado motivo alguno para aplicar las excepciones que fija la normativa procesal al respecto vigente y quebrar el postulado de condena al vencido. Por ende, se impone la condenatoria en costas procesales y personales a cargo de la empresa actora.--
POR TANTO
Se acoge la excepción de falta de derecho y consecuentemente, se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda interpuesta por Mallon Oil Company Sucursal Costa Rica Sociedad Anónima contra el Estado. Son ambas costas del proceso a cargo de la empresa actora. Notifíquese.- Claudia Elena Bolaños Salazar Elías Baltodano Gómez Sandra María Quesada Vargas
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