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OutcomeResultado
The tribunal annulled the administrative acts denying the exemption, declared the company's right to the real estate tax exemption for ten years, and ordered reimbursement of payments made under protest, with interest.El tribunal anuló los actos administrativos que negaban la exención, declaró el derecho de la empresa a la exoneración del impuesto sobre bienes inmuebles por diez años y ordenó la devolución de los pagos efectuados bajo protesta, con intereses.
SummaryResumen
The Sixth Section of Costa Rica's Administrative and Civil Treasury Tribunal annulled administrative acts by the Municipality of Alajuela that denied Proquinal Costa Rica S.A.—a free zone company since 2002—the real estate tax exemption under Article 20(d) of the Free Zone Regime Law (LZF). The tribunal held that: (i) the former territorial tax and the current real estate tax are the same tax, so the LZF exemption applies; (ii) the Real Estate Tax Law (LIBI) did not tacitly repeal the exemption, because its list of non-taxable properties (Article 4) is neither exhaustive nor exclusive, and no conflict exists between the special exemption in the LZF and the general LIBI; (iii) the LZF is a special law regarding incentives and prevails over the LIBI; and (iv) the limitation in Article 63 of the Tax Code does not apply since the LZF predates the 1992 reform. The tribunal thus declared Proquinal entitled to the ten-year exemption from operations start, ordered the municipality to accept the exemption request, and ordered reimbursement of amounts paid under protest plus interest.La Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo de Costa Rica anuló una serie de actos administrativos de la Municipalidad de Alajuela que negaron a la empresa Proquinal Costa Rica S.A., acogida al régimen de zona franca desde 2002, la exoneración del impuesto sobre bienes inmuebles prevista en el artículo 20, inciso d), de la Ley de Régimen de Zonas Francas (LZF). El tribunal determinó que: (i) el antiguo impuesto territorial y el actual impuesto sobre bienes inmuebles son el mismo tributo, por lo que la exención de la LZF le es aplicable; (ii) la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles (LIBI) no derogó tácitamente dicha exención, pues su listado de inmuebles no afectos (artículo 4) no es taxativo ni excluyente, y no existe oposición entre la exención especial de la LZF y la LIBI, una ley general; (iii) la LZF es una ley especial en materia de incentivos, por lo que su régimen prevalece sobre la LIBI; y (iv) la limitación del artículo 63 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios no aplica por ser la LZF anterior a la reforma. En consecuencia, declaró que Proquinal tiene derecho a la exención por diez años desde el inicio de operaciones y condenó a la municipalidad a acoger la solicitud de exoneración y devolver los montos pagados bajo protesta, más intereses.
Key excerptExtracto clave
XV.- For its part, the Third Section of this Tribunal, acting as improper hierarchical superior in municipal matters, adopted the tacit repeal argument defended by the defendant Municipality (...). In this regard, this collegiate body respectfully disagrees with the Third Section's categorization of what constitutes a special law in general and the special nature of the LZF in particular. Indeed, the fact that a law requires a qualified majority for its approval makes it a reinforced law, not a special law. The particularity of the latter lies rather—as the plaintiff company correctly argues—in the specificity of its content and/or its addressees, a classification that can only be affirmed in contrast to or in relation to other laws that, while regulating the same subject matter, do so with a less precise focus or set of addressees. From this perspective, the LZF is unquestionably a special law, both with respect to the free zone matter—in contrast to other regulations also aimed at establishing incentives to attract investments in the country—and specifically concerning the tax benefits directed at that class of companies—vis-à-vis other tax laws in general. Therefore, the legal regime of the exemptions regulated in the LZF has a special character relative to other legal texts governing the same type of advantages in a more general context, including the LIBI. XVI.- That said, it is worth recalling that, as has long been explained, 'General laws do not repeal special ones, except when they expressly so declare, or when the intention to render the special law ineffective clearly follows from the object or spirit of the enacted general law. Apart from this, the rule observed regarding the tacit repeal of special laws is that it only occurs by other also special laws that later appear on the same subject, insofar as no reconciliation is possible between them.' (BRENES CÓRDOBA, Alberto. 'El Tratado de las Personas'. Editorial Costa Rica, San José, 1974, p. 48). The LIBI did not expressly repeal Article 20(d) of the LZF; it only did so with respect to 'Any other legal provision that contradicts this Law' (Article 38(d)). The question, therefore, is whether the exemption provided in the Free Zone Law contradicts the provisions of the LIBI. In this Tribunal's view, the answer is no, because—as seen—the enumeration of properties not subject to the real estate tax contained in that latter law does not purport to be exhaustive or exclusive such that it would be impossible to maintain the benefit previously granted—regarding a tax that, we reiterate, is the same as the former territorial tax—to companies under the free zone regime. Nor is there any reason to suppose that, in enacting the LIBI, the legislature intended to impair the investment incentive regime aimed at promoting the country's exports, since—as is well known—the historical trend of Costa Rica's foreign trade policy is rather to strengthen that sector. Consequently, this Chamber concludes that the enactment of the LIBI in 1995 did not have the effect of causing the express or tacit repeal of the exemption contained in Article 20(d) of the LZF with respect to the former territorial tax; a benefit that survives with respect to the current real estate tax, as they are the same tax.XV.- Por su parte, la Sección Tercera de este Tribunal, en su carácter de jerarca impropio en materia municipal, hizo suya la tesitura de la derogatoria tácita defendida por la Municipalidad accionada (...). Al respecto, este órgano colegiado respetuosamente discrepa de la categorización que hace la Sección Tercera respecto de lo que constituye una ley especial en general y sobre la especialidad de la LZF en particular. En efecto, el hecho de que una ley requiera, para su aprobación, de una mayoría calificada, la convierte en una ley reforzada, no en una ley especial. Lo particular de esta última radica más bien –como acertadamente alega la sociedad actora– en la especificidad de su contenido y/o de sus destinatarios, calificación que solo es posible afirmar en contraste o con relación a otra u otras leyes que, no obstante regular la misma materia, lo hagan con un enfoque o respecto de un conjunto de destinatarios menos preciso. Desde esta óptica, la LZF es incuestionablemente una ley especial, tanto en lo que a la materia de zonas francas se refiere –en contraste con otras normativas que también vayan dirigidas a establecer incentivos para atraer las inversiones en el país–, como en lo concretamente concerniente a los beneficios impositivos dirigidos a esa clase de empresas –respecto de otras leyes tributarias en general–. Por ende, el régimen jurídico de las exenciones reguladas en la LZF tiene un carácter especial, relativo a otros textos legales que gobiernen esa misma clase de ventajas en un contexto más general, incluyendo la LIBI. XVI.- Dicho esto, importa recordar que, como se ha explicado desde larga data, 'Las leyes generales no derogan las especiales, sino cuando de manera expresa así lo declaran, o cuando la intención de dejar sin efecto la especial, resulta con evidencia del objeto o del espíritu de la ley general que sea promulgada. Fuera de esta, la regla que se observa tocante a la derogación tácita de leyes especiales, es que ésta solo se produce por otras leyes también especiales que acerca de lo mismo aparecieren posteriormente, en cuanto entre unas y otras no hubiere conciliación posible.' (BRENES CÓRDOBA, Alberto. 'El Tratado de las Personas'. Editorial Costa Rica, San José, 1974, pg. 48). La LIBI no derogó expresamente el numeral 20, inciso d), de la LZF; solamente lo hizo respecto de 'Cualquier otra disposición legal que se oponga a esta Ley' (artículo 38, inciso d). La interrogante, por ende, es si la exención prevista en la ley de zonas francas se opone o no a lo estipulado en la LIBI. En consideración de este Tribunal, la respuesta es negativa, pues –como se vio– en la enumeración de bienes no afectos al impuesto sobre bienes inmuebles, contenida en esa última ley, no hay una pretensión de exhaustividad o exclusividad que suponga la imposibilidad de mantener el beneficio previamente otorgado respecto de un tributo –que, se insiste, es el mismo que el anterior impuesto territorial– a las empresas en régimen de zona franca. Tampoco hay razón alguna para suponer que, al promulgar la LIBI, el legislador tuviese el propósito de desmejorar el régimen de incentivos a las inversiones dirigidas a fomentar las exportaciones del país, pues –como es notorio– la tendencia histórica de la política de comercio exterior de Costa Rica va dirigida, más bien, a fortalecer ese rubro. Consecuentemente, esta Cámara arriba a la conclusión de que la promulgación de la LIBI en 1995 no tuvo el efecto de provocar la derogatoria, expresa o tácita, de la exoneración contenida en el artículo 20, inciso d), de la LZF, respecto del anterior impuesto territorial; beneficio que supervive respecto del actual impuesto sobre bienes inmuebles, por tratarse del mismo tributo.
Pull quotesCitas destacadas
"Las leyes generales no derogan las especiales, sino cuando de manera expresa así lo declaran, o cuando la intención de dejar sin efecto la especial, resulta con evidencia del objeto o del espíritu de la ley general que sea promulgada."
"General laws do not repeal special ones, except when they expressly so declare, or when the intention to render the special law ineffective clearly follows from the object or spirit of the enacted general law."
Considerando XVI
"Las leyes generales no derogan las especiales, sino cuando de manera expresa así lo declaran, o cuando la intención de dejar sin efecto la especial, resulta con evidencia del objeto o del espíritu de la ley general que sea promulgada."
Considerando XVI
"La LIBI no derogó expresamente el numeral 20, inciso d), de la LZF; solamente lo hizo respecto de 'Cualquier otra disposición legal que se oponga a esta Ley' (artículo 38, inciso d). La interrogante, por ende, es si la exención prevista en la ley de zonas francas se opone o no a lo estipulado en la LIBI. En consideración de este Tribunal, la respuesta es negativa."
"The LIBI did not expressly repeal Article 20(d) of the LZF; it only did so with respect to 'Any other legal provision that contradicts this Law' (Article 38(d)). The question, therefore, is whether the exemption provided in the Free Zone Law contradicts the provisions of the LIBI. In this Tribunal's view, the answer is no."
Considerando XVI
"La LIBI no derogó expresamente el numeral 20, inciso d), de la LZF; solamente lo hizo respecto de 'Cualquier otra disposición legal que se oponga a esta Ley' (artículo 38, inciso d). La interrogante, por ende, es si la exención prevista en la ley de zonas francas se opone o no a lo estipulado en la LIBI. En consideración de este Tribunal, la respuesta es negativa."
Considerando XVI
"Esta Cámara estima que, efectivamente, el antiguo impuesto territorial y el actual impuesto sobre bienes inmuebles constituyen el mismo tributo, a pesar de su diversa denominación y regulación legislativa."
"This Chamber considers that, indeed, the former territorial tax and the current real estate tax constitute the same tax, despite their different names and legislative regulation."
Considerando XII
"Esta Cámara estima que, efectivamente, el antiguo impuesto territorial y el actual impuesto sobre bienes inmuebles constituyen el mismo tributo, a pesar de su diversa denominación y regulación legislativa."
Considerando XII
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Administrative Litigation Tribunal Second Judicial Circuit of San José – District 1501 of Goicoechea Central: 2545-0003 - Fax: 2545-0033 - Email: ...01 Case File: 11-003742-1027-CA Proceeding: Pure law Plaintiff: Proquinal Costa Rica, S.A.
Defendant: Municipalidad de Alajuela No. 32-2014-VI ADMINISTRATIVE LITIGATION AND CIVIL TREASURY TRIBUNAL (SIXTH SECTION). Second Judicial Circuit of San José, at ten hours and thirty minutes on February twenty-eighth, two thousand fourteen.- Ordinary proceeding declared as pure law, brought before this Tribunal by PROQUINAL COSTA RICA, S.A., represented by its unlimited general attorney-in-fact Danilo Chaverri Soto, married, with identity card number CED62695, resident of San Francisco de Heredia (f. 82); against the MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA, appearing through its Mayor Roberto Thompson Chacón, divorced, with identity card number CED26957, resident of Alajuela (f. 87). Also intervening in the proceeding, as special judicial attorneys: a) for the plaintiff, Christian Ocampo Vargas, married, resident of Grecia, with identity card number CED53072 (f. 34-35); and, b) for the defendant, Luis Alonso Villalobos Molina, divorced, with identity card number CED88494, resident of Alajuela (f. 179). The cited natural persons are of legal age and attorneys.-
WHEREAS:
Drafted by Judge Hess Araya, with the affirmative vote of Judges Hernández Gutiérrez and Garita Navarro; and,
WHEREAS:
On f. 33, in a section of the lawsuit titled “Request for Recusal (Solicitud de inhibitoria),” the plaintiff’s attorney-in-fact requested “that the judges of Section III of this Tribunal who signed resolution No. 2302-10 of 10:10 hr., on June 17, 2010, as well as resolution No. 2302-10-bis of 9 hr., on August 10, 2010, abstain from hearing this proceeding, as they have already formed an opinion.” Upon reviewing the indicated rulings, it is verified that they are signed by Judge Hubert Fernández Argüello and Judges Iris Rocío Rojas Morales and Evelyn Solano Ulloa, none of whom make up this Sixth Section, responsible for deciding the sub lite. Consequently, and because we are not faced with a formal recusal motion, a ruling on the request made is omitted as unnecessary.-
The CPCA, in its article 63.3, states that if, once the deadline for answering the lawsuit has expired, the procedural judge has not received a certified copy of the administrative file, the facts set forth in the lawsuit shall be deemed true, with respect to the remiss Administration, unless the omission was caused by force majeure. In this case, as indicated in the whereas section, during the procedural phase, the facts of the lawsuit were deemed true on the part of the defendant Municipality, due to the omission to provide the administrative file in a timely and proper manner. In the opinion of the undersigned, this creates a condition comparable to a declaration of default (rebeldía), regulated in article 65 ibidem, regarding the effects of which the First Chamber of the Supreme Court of Justice has indicated, with reasoning equally applicable –by parity of reasoning– to the sub lite:
“Certainly, the failure to answer the lawsuit leads to default (rebeldía) and to having the facts deemed affirmatively answered, but it does not override the judge's power to gather evidence and verify the factual framework. Moreover, the defaulting party may appear in the proceeding at any time and offer new evidence (arts. 293 and 310 C.P.C.), which, if pertinent for the clarification of the facts, the judge may admit for better resolution. Consequently, default (rebeldía) alone is not sufficient for the definitive accreditation of the facts; it only achieves this value if other evidence of the same nature does not contradict the fictional answer. Therefore, default (rebeldía) must be evaluated along with the rest of the evidentiary elements in the proceeding (Vote 801-F-02 of 11 hours 10 minutes on October 18, 2002). Thus, the default answer would not suffice to uphold the petitions of the counterclaim, if other elements of judgment entail, under the application of the rules of sound criticism, a verification that the necessary legal prerequisites to uphold the requested claims do not exist ...” (Judgment No. 991-F-2004 of 15:20 hours on November 17, 2004).
Under this approach, and although the procedural effect of default (rebeldía) (or, as in our case, the failure to present the administrative file in a timely and proper manner) entails the affirmative answer of the facts invoked in the lawsuit, the truth is that this effect does not relieve the judge of his duty to examine the evidence and analyze the merits of the matter, as the duty remains to prove the facts constituting the right alleged in the jurisdictional venue, as follows from article 82 of the CPCA, in relation to article 317 of the suppletory Code of Civil Procedure (Código Procesal Civil). This burden of proof, as a prerequisite for the success of the claims, remains regardless of whether the adverse party has or has not answered the lawsuit or provided the copy of the file on time. That is, the plaintiff's obligation to prove its right does not disappear. In this sense, we are dealing with procedural instruments different from acquiescence (allanamiento), such that having the facts deemed true does not automatically entail granting what is requested, without a review of the merits.
Consequently, under these circumstances, the judge must not assume there is no controversy and dispense with the evidence; rather, he must seek the real truth in accordance with the provisions of article 82 of the same Procedural Code and the legality control that is the object of the administrative litigation jurisdiction (article 49 of the Constitution and 1 of the procedural Code). Consistent with the foregoing, in this case, and despite the facts of the lawsuit having been deemed true, the communal body of evidence brought to the case file must be analyzed in order to verify the factual framework and define whether or not the plaintiff's claims have legal standing.-
The following are deemed as such of relevance:
1. That through Executive Agreement (Acuerdo Ejecutivo) No. 493 of October 8, 2002 –published in La Gaceta No. 222 of November 18, 2002–, amended by Executive Agreement (Acuerdo Ejecutivo) No. 857 of September 5, 2003 –published in La Gaceta No. 235 of December 5, 2003–, the plaintiff company obtained the zona franca regime (fact 1 of the lawsuit, not controverted; f. 1-2 and 5-6 of the administrative file).- 2. That by a writing dated January 30 and filed on February 2, both dates in 2006, the plaintiff requested the Real Estate Department (Departamento de Bienes Inmuebles) of the Municipalidad de Alajuela to be exempted from paying the real estate tax (impuesto de bienes inmuebles), based on the provisions of subsection d) of article 20 of the Zona Franca Regime Law, for the 2006 period. In that same filing, an express statement was made regarding payments made under protest (fact 2 of the lawsuit, not controverted; f. 54-55 of the administrative file).- 3.
That by official letter No. 2271-BI-2006 of March 14, 2006, ballot number 4079, the Real Estate Department (Departamento de Bienes Inmuebles) of the defendant Municipality rejected the request (fact 3 of the lawsuit, not controverted; f. 56 of the administrative file).- 4. That on May 31, 2006, the plaintiff filed an appeal before the Municipal Mayor's Office (Alcaldía Municipal), against the administrative act cited in the preceding fact (fact 4 of the lawsuit, not controverted; f. 57-65 of the administrative file).- 5. That the Municipal Mayor's Office (Alcaldía Municipal), by administrative resolution of 11:00 hours on May 14, 2007, declared the appeal without merit and confirmed the appealed act (fact 5 of the lawsuit, not controverted; f. 66-72 of the administrative file).- 6. That on May 23, 2007, the plaintiff filed an appeal before the Municipal Council (Concejo Municipal) against the administrative resolution indicated in the preceding fact (fact 6 of the lawsuit, not controverted; f. 75-83 of the administrative file).- 7.
That the Municipal Council (Concejo Municipal) rejected the appeal, by agreement taken in its session No. 03-08, article 1, chapter IV of January 15, 2008, transcribed via official letter number DR-0056-SM-08 of January 24, 2008. Said agreement became final in session No. 04-08 of January 22, 2008 (facts 7 and 8 of the lawsuit, not controverted; rectification of material error in the session number, made at the preliminary hearing; f. 98-101 of the administrative file).- 8. That on February 1, 2008, the now plaintiff filed a motion for reversal with subsidiary appeal against the two agreements cited in the preceding fact (fact 9 of the lawsuit, not controverted; f. 103-114 of the administrative file).- 9. That the Municipal Council (Concejo Municipal), by agreement taken in session No. 32-08, article 7, chapter VII of August 5, 2008, notified via administrative resolution number DR-1276-SM-08 of August 19, 2008, rejected the motion for reversal, confirming the challenged administrative acts and ordering the appeal to be elevated to the Administrative Tax Tribunal (Tribunal Fiscal Administrativo).
Subsequently, the Secretariat of the Municipal Council (Concejo Municipal) granted a period to the appellant company to rather appear before the Administrative Litigation Tribunal (hechos 10 and 11 of the lawsuit, not controverted; f. 134-143 of the administrative file).- 10. That regarding the motion for nullity filed by the herein plaintiff on October 23, 2008 against the acts described in the preceding fact, the Municipal Council (Concejo Municipal) of the Municipalidad de Alajuela, in its session No. 14-09 of April 7, 2009, article 5, Chapter VI, declared the filing without merit (f. 298-301 of the administrative file).- 11. That by resolution No. 2302-10 of 10:10 hours on June 17, 2010, the Administrative Litigation Tribunal, Section III, acting as improper hierarch, rejected the challenge filed by the plaintiff (fact 17 of the lawsuit, not controverted; f. 306-312 of the administrative file).- 12.
That the plaintiff formulated a request for addition and clarification of the ruling indicated in the preceding fact, which was rejected by resolution No. 2302-10-bis of 9:00 hours on August 10, 2010 (facts 18 and 19 of the lawsuit, not controverted; f. 313-315 of the administrative file).- 13. That through Executive Agreement (Acuerdo Ejecutivo) No. 0408-2012, published in La Gaceta No. 223 of November 19, 2012, the Ministry of Foreign Trade (Ministerio de Comercio Exterior) authorized the transfer of the plaintiff to the category provided for in subsection f) of article 17 of the Zona Franca Regime Law, classifying it as a processing industry (new fact, numbered by this Tribunal as 20, not controverted; f. 201-203 of the judicial file).- 14. That according to point 5 of the recently referenced Executive Agreement (Acuerdo Ejecutivo), the plaintiff shall be subject to the exemptions and benefits established in subsections a), b), c), ch), d), e), f), g), h), i), j) and l) [sic] of article 20 of Law No. 7210 (new fact, numbered by this Tribunal as 21, not controverted; f. 201-203 of the judicial file).- 15.
That according to point 18 of the cited Executive Agreement (Acuerdo Ejecutivo), it supersedes Agreement No. 493-2002 of October 8, 2002; a supersession that shall take effect once the plaintiff initiates productive operations under the category provided for in subsection f) of article 17 of Law No. 7210 (new fact, numbered by this Tribunal as 22, not controverted; f. 201-203 of the judicial file).-
None of importance.-
The plaintiff's attorney-in-fact argues, in summary, that his represented party has been a company covered by the zona franca regime since 2002, and therefore considers that the tax incentives contained in article 20 of Law No. 7210, Zona Franca Regime Law, are applicable to it. He adds that it requested the defendant Municipality to recognize the exemption provided for in subsection d) of said article, which refers to the territorial real estate tax (impuesto territorial de bienes inmuebles) and the transfer tax on such properties. However, that corporation rejected the filing, interpreting that such exemption had been tacitly repealed with the enactment of Law No. 7509, Real Estate Tax Law (Ley de Impuesto Sobre Bienes Inmuebles). To support its assertion, the Municipality argued that the exemption provided for in subsection d) of article 20 of Law No. 7210 was not included in article 4 of said Law.
It also argued that article 38 subsection d) of Law No. 7509 had provided that any other law opposing it was repealed. It also based its decision on a precedent from the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) from 1996. Upon appealing to Section III of this Tribunal, acting as improper hierarch, said instance confirmed the Municipality's thesis. He considers that the challenged resolutions commit an error by omitting to refer to the exemption regimes recognized by article 5 subsection m) of the Regulation to the Real Estate Tax Law (Reglamento a la Ley del Impuesto Sobre Bienes Inmuebles) (Executive Decree No. 27601-H of January 12, 1999), in relation to article 20 subsection d) of Law No. 7210. Indeed, said norm clarified that the special exemption regimes contained in special laws –such as the Zona Franca Law– remained fully in force, without limit regarding the date of entry or acceptance of the companies into the referenced regimes.
Thus, the interpretation made by the municipal corporation and Section III of this Tribunal violates the principle of legality, as it entails disregarding an exemption regime contained in the Zona Franca Regime Law and recognized in the Regulation to the Real Estate Tax Law itself. The plaintiff continues stating that in its case, a violation of the principle of singular non-derogability of administrative regulations (inderogabilidad singular de los reglamentos administrativos) is also configured, by disregarding the express mandate contained in the referenced article 5 subsection m) of the Regulation to the Real Estate Tax Law. The principle of legality in tax matters is also infringed, generating discrimination among taxpayers, by recognizing only to companies that accepted the zona franca regime prior to Law No. 7509 the possibility of making use of the exemption contained in article 20 subsection d) of Law No. 7210, since its represented party was incorporated after the aforementioned Law.
It asserts that this is a discriminatory and arbitrary interpretation, since Law No. 7509 did not repeal or modify the exemption regime provided for in the Zona Franca Regime Law. As a consequence of the foregoing, the interpretation endorsed by the Municipal Council (Concejo Municipal) and by Section III of this Tribunal also contravenes the principle of legal reserve in tax matters, since, as is well known, an exemption like the one contained in article 20 subsection d) of the Zona Franca Regime Law can only be created, modified, or repealed by an express law. In its opinion, article 8 of the Civil Code (Código Civil) in relation to article 129 of the Constitution is also violated, as the Zona Franca Regime Law is a special law. The latter is intended to promote in Costa Rica the establishment of companies with foreign or national capital and technology that produce goods for export, generating employment for the country's social development and foreign currency for the strengthening of the national economy.
It is a legal system with its own identity –hence why it is special– such that it can only be repealed by an express norm, as the recently cited norms propose. That is why the approval of the Real Estate Tax Law does not have the repealing effect erroneously attributed to it in the challenged resolutions. Law No. 7509 is a general law with respect to Law No. 7210, which specifically regulates the exemption in the case at hand; thus, the principle that a subsequent law amends a prior law yields in this case to the principle of the norm's specialty. The parameters of identity of norms and incompatibility, recognized by doctrine and jurisprudence as the requirements that must be met to support a tacit repeal, are also not met. The Real Estate Tax Law, by its nature, does not regulate the same subject matter contained in the Zona Franca Regime Law. The former creates and regulates a national tax, while the latter creates and regulates a special legal regime to incentivize foreign investment in the country by companies dedicated to exporting their products.
There is also no normative contradiction, given that the Real Estate Tax Law itself recognizes the existence of exemptions (non-subjections) in the payment of the tax, it being evident that the enumeration in article 4 was exemplary (numerus apertus) and not exhaustive, as the Municipal entity maintains. It reaffirms that for this representation, it is clear that the legislator, when enacting article 4 of the Real Estate Tax Law, at no time intended to establish an exhaustive list that would automatically repeal any other existing exemption. Had that been the intent behind the norm, the exception and clarification made in article 5 subsection m) of its Regulation would have made no sense. Thus, both norms can coexist, to the point that subsection d) of article 20 of Law No. 7210 manifests as a legal exception to the general norm. It is worth clarifying furthermore that the degree of specialty of a norm does not derive from the form of legislative approval that brought it to legal life, as Section III of this Tribunal interpreted.
That is, it is not valid to argue that a norm's degree of specialty depends on whether or not it was approved with a qualified majority by the legislator. Such an argument is simplistic and technically incorrect, given that there are laws of general content and scope, approved by a qualified majority, and they do not thereby become considered special laws. A law's degree of specialty is defined by its content (factual assumption) and not by the legislative procedure that preceded it. The plaintiff's attorney-in-fact adds that there is an erroneous basis for the challenged administrative acts and a defect of nullity in the motive, as they base their entire analysis on an opinion from the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) of April 17, 1996, a date on which the Regulation to the Real Estate Tax Law had not yet been enacted, a norm which, he reiterates, in its article 5 subsection m) resolved the controversy as to whether the legislator had or had not tacitly repealed the exemptions provided for in the special laws.
That is, he concludes, the Municipalidad de Alajuela bases its resolutions on an outdated precedent. This conduct implies a defect in the motive of the act, because the factual and legal background invoked in the administrative resolutions whose legality is being challenged here does not concur with the factual and historical reality prevailing when its represented party filed its exemption request. Subsequently, in a brief filed on November 20, 2012, the plaintiff's attorney-in-fact set forth new facts relevant to the case. Specifically, he argued that through Executive Agreement (Acuerdo Ejecutivo) No. 0408-2012 published in La Gaceta No. 223 of November 19 of that year, the Ministry of Foreign Trade (Ministerio de Comercio Exterior) authorized the transfer of his represented party to the category provided for in subsection f) of article 17 of the Zona Franca Regime Law and ordered that the benefits and exemptions established in subsections a), b), ch), d), e), f), g), h), i), j) and l) of article 20 of the indicated law shall apply to it. In his opinion, this confirms the existence of the real estate tax exemption benefit, which is the subject of this litis.-
VI.For its part, in response to the plaintiff's arguments, the defendant replies, in summary, that this corporation considers that the plaintiff company is not exempt from the payment of the real estate tax (impuesto de bienes inmuebles). In accordance with the provisions of subsection d) of Article 20 of Law 7210, the possibility of obtaining the benefit of non-subjection to the collection of the referenced tax is not unrestricted, since for its application, the provisions of the Real Estate Tax Law (Ley del Impuesto Sobre Bienes Inmuebles) and its Regulations must also be taken into account, as well as the principles established in the Code of Tax Rules and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios). In this regard, it must be understood that matters related to the possibility of exoneration from said tax are reserved to the will of the legislator. The Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República), based on its opinion C-056-96, has indicated that the possibility of benefiting from non-subjection to this payment is limited to those companies that had been incorporated into the free zone regime (régimen de zonas francas) prior to the entry into force of Law No. 7509 (May 1, 1995), applying the 10-year exemption period from the moment operations began, only for these cases.
It continues stating that both this Municipality and Section III of the Contentious-Administrative Tribunal (Tribunal Contencioso Administrativo), in its capacity as improper hierarch, consider that the fact that Article 38, subsection d) of Law 7509 did not include the reference to expressly repeal the benefit contained in Law No. 7210 for companies that are within the free zone regime as in the present matter, does not in any way imply that the latter has not been affected, especially if its content relating to exemptions and/or benefits becomes incompatible with the content of the current Real Estate Tax Law. Therefore, if numeral 4 of Law 7509 does not contemplate or include the lands of companies under the free zone regime as "not subject" to said tax, it would be illegal for any municipal authority to declare the collection improper. Regarding the new facts of the lawsuit, although the executive agreement referred to by the plaintiff states that the exemptions and benefits established in subsections a), b), c), ch), d), e), f), g), h), i), j), and l) of Article 20 of Law 7210 and its amendments are applicable, such an assertion cannot be applied without analyzing the appropriateness of said exemption.
As established by the aforementioned Section III of the Contentious-Administrative Tribunal, it is the law that alone can establish exceptions to the application of taxes. The inexistence of the exoneration alleged by the plaintiff does not change with the new executive agreement issued by the Ministry of Foreign Trade (Ministerio de Comercio Exterior), for although it repeats the provisions of Article 20 of Law 7210, this is not sufficient for this Municipality to accept the company's request. It must be considered whether the plaintiff is a taxable person or not for the real estate tax, independently of the current executive agreement, whether the previous one (493-2002) or the new one (0408-2012). In any case, it adds, it considers that there is confusion in the interpretation of the rules brought up and even of what this representation has stated over time, since in accordance with the provisions of subsection m) of Article 5 of the Regulations to the Real Estate Tax Law (Reglamento a la Ley del Impuesto Sobre Bienes Inmuebles), its represented party has maintained that companies under the free zone regime are exempt from the payment of the tax, insofar as their affiliation with said regime was prior to the enactment of the Real Estate Tax Law and in accordance with the provisions of the Regulations, insofar as they meet the requirement to demonstrate it.
However, the plaintiff company did not meet such a requirement, and the publication of the new agreement reaffirms its position that it is not exempt from its payment. Regarding the nature of the exoneration contained in the Free Zone Regime Law (Ley de Régimen de Zonas Francas), the conclusion reached by the improper hierarch is that the Free Zone Regime Law cannot be understood as a special law, from which it can be concluded that since the Real Estate Tax Law is the creator of a national tax, the argument of prevalence of a law that does not have the character of special over the general one is unfounded. This is further supported by numerals 61 to 64 of the Code of Tax Rules and Procedures, which are even referred to by executive agreement 0408-2012 when it indicates that "For the purposes of the exemptions granted, the provisions of Articles 62 and 64 of the Code of Tax Rules and Procedures, Law No. 4755, of May 3, 1971, and its amendments, must be taken into consideration, as applicable." This means that the exemptions provided by Law 7210 are indeed subject to the general principles of tax law, as well as to its basic regulations, which confirms the thesis put forth by this municipality and by the Contentious-Administrative Tribunal as improper hierarch, and therefore that the plaintiff company is a taxable person for the real estate tax. It requests that the lawsuit be dismissed in all its aspects and that the former be ordered to pay both costs.-
The so-called free zone regime was introduced in our country by Law No. 7210 of November 23, 1990 (hereinafter "LZF"). In essence, a free zone (zona franca) (sometimes also known as a "free port") is a delimited territory –which implies that its perimeter and access and exit points are subject to the supervision of the customs authority– where industrial activities of goods and services or commercial activities are carried out by subjects to whom certain tax benefits are granted, as part of an economic development strategy. The goods that said subjects introduce into the free zones are considered outside the national customs territory for the purposes of import and export taxes (the so-called fiction of extraterritoriality). According to the First Chamber (Sala Primera) of the Supreme Court of Justice, the free zone regime "Consists (...) of a set of incentives and benefits that the State grants to companies to make investments in the country, so that their products or services are destined for export or re-export (...). It is configured as an instrument of economic policy of the State, conceived to incentivize investment for production, and the consequent increase in exports..." (No. 1152-2011 of 9:25 a.m. on September 13, 2011). And also:
"With Law No. 7210 of November 23, 1990, published in La Gaceta No. 238 of December 14, 1990, the free zone regime was established, through which a set of incentives granted by the State to companies making new investments in the country is provided. It is a rule that, through benefits of that order, seeks the strengthening of investment on national soil, that is, it constitutes a legislative manifestation that evidences a policy of promoting the injection of capital into the national economy, through the establishment of incentives of a diverse nature." (No. 797-F-2005 of 8:00 a.m. on November 3, 2005.)
Now then, to obtain the status of a company under the free zone regime, there is a procedure established in the LZF, which culminates –according to its numerals 19 subsection ch) and 27– with the issuance of an agreement by the Executive Branch (Poder Ejecutivo) recognizing said status for the applicant and the signing of an operations contract. The tax benefits that the former obtains from that moment on are included in Article 20 of the law, which, as relevant to the sub lite, provides:
"Article 20.- Companies under the free zone regime will enjoy the following incentives, with the exceptions indicated below:
(...)
(...)" (The underlining is ours.)
The tax highlighted in the quote is the one that, at the date the LZF was enacted, was established by the Territorial Tax Law (Ley de Impuesto Territorial), No. 27 of March 2, 1939.-
The just-cited law established a tax on real property, in favor of the country's municipalities. In general terms, said tax fell on both the lands and the fixed and permanent installations or constructions existing on them, as well as other goods; all according to appraisals carried out for that purpose and subject to subsequent updates. Ordinal 4 of the law provided for the non-subjection of certain classes of real estate to the tax, which was annual –although payable in quarterly installments– and was calculated on the total value of the taxpayer's assets, as of January 1 of each year, according to the progressive rate set in Article 24. Collections were made by each municipality, through its Treasury, and the obligation to pay the tax was a real charge that weighed with preference over any other encumbrances on the affected property, in addition to constituting a personal debt of the owner.-
IX.The Territorial Tax Law remained in force until 1995, when it was expressly repealed by subsection a) of Article 38 –according to the current numbering– of the Real Estate Tax Law, No. 7509 of May 9 of that year (hereinafter "LIBI"). Regarding the latter, this same Sixth Section (Sección Sexta), in judgment No. 1565-2009 of 4:15 p.m. on August 11, 2009, considered the following:
"V.- SOME GENERALITIES OF THE REAL ESTATE TAX. This tax is created by Law No. 7509, according to which a tax on real estate (bienes inmuebles) is established in favor of the municipalities, the object of which is the lands, installations, or fixed and permanent constructions existing there. Regarding its nature, it is necessary to point out that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has established that it is a 'tax of municipal order by reason of its destination –only–, but it is not by virtue of its procedure of origin or promulgation, given that it did not arise from the initiative of local governments, but from the exercise of the tax authority granted to the Legislative Assembly (Asamblea Legislativa), by virtue of the provisions of Article 121 subsection
"A.- On the jurisprudence related to the real estate tax. One of the aspects that this Chamber must resolve is settled in the jurisprudence of the Chamber, having determined the nature of the tax, that is, whether it is a municipal or national tax. (...). The precedents of this Chamber have reiterated that it is a national tax destined for the municipalities, and that, although the tax initiative is recognized for the municipalities, it is not possible to understand exclusivity in this matter that limits the freedom of configuration when the initiative is exercised by the legislator. In this sense, the State may, through national taxes, provide extraordinary resources to the Municipalities of the country with the important objective of financing them. Thus, it has been indicated that:
'VII.- Municipal discretion in relation to national taxes. In the judgment of the consultant(s), it is unconstitutional for municipalities to dispose of aspects related to the real estate tax, which is a national, not local, tax. Indeed, the Real Estate Tax Law, number 7509 of May nine, nineteen ninety-five, establishes a national tax, in favor of the municipalities, which regarding said tax, have the quality of beneficiaries and tax administration. This Chamber so understood in judgment number 3930-95, of three twenty-seven p.m. on July eighteen, nineteen ninety-five, in which it provided that: 'What has been expressed in the previous recital should not lead to the false conclusion that only municipal taxes originating from a local government initiative are constitutional. Jurisprudence has clearly indicated that there are public services that by their nature cannot be other than municipal and that are involved in the definition given by Article 169 of the Political Constitution when it states that "The administration of local interests and services of each canton shall be in charge of the Municipal Government." If these interests and services require the payment of taxes and contributions from the residents of the corresponding territorial jurisdiction, then the tax initiative can only be municipal, a product of the tax authority of the local government, and this is what is defined in the previously commented jurisprudence.
But this does not mean that the legislator cannot provide Municipalities with extraordinary resources through a general tax to be distributed, as in the case of the territorial tax; through a regional tax, that benefits a certain number of local governments; or, through a special tax that levies certain activities, such as the export of bananas, to be distributed among the producing cantons. In these cases, the initiative for the formulation of the tax law is the ordinary one, since here it is not about the authorization of a tax of a municipal nature, but the creation of a different one, in which it results that the recipient(s) or beneficiaries will be one or several local governments, as in the case of the tax created in Article 36 of the Mining Code, or in the tax on the sale of liquors. In this case, the tax will be municipal by its destination, but its origin is the common law, because it involves extraordinary and beneficial resources for the communities.
In summary, the municipal tax power, which is the one originating from the creation of the tax by the local government to be authorized by the Legislative Assembly, does not prevent the legislator from being able, extraordinarily and through the procedures of common law, to grant different rents and economic resources, of a national nature, in which case, the respective bill need not necessarily originate from the municipal initiative, even though the beneficiaries of the tax are the local governments themselves. In this latter case, the collection, disposition, administration, and liquidation correspond to the Municipalities that are the recipients of the taxes.' In relation to their questions, it is clear that the consultant(s) are wrong. The fact that the real estate tax is a national tax refers to the fact that the initiative for its creation and approval is a central decision, adopted by the State and not by local governments.
It responds to an intention of the State to increase municipal revenues in order to facilitate the adequate provision of local public services based on the levying of a taxable event such as property on real estate, recognized and regulated by national law and not by municipal law. However, despite said characteristic, in this case there is no delegation of competencies proper to the Legislative Assembly. That would be the case if local governments were allowed to eliminate the tax or modify it in any of the elements regulated by Law 7509. What is authorized to the municipalities is to forgive the interest, surcharges, and fines resulting from non-compliance with the payment of said tax by the taxpayers of the respective canton. That is, it is authorized to forgive liquid amounts in favor of each municipality and not the contribution obligations imposed by the Law. Being entities that are beneficiaries of the referenced tax, the initiative is fully valid, since it allows the corporations to forgive the mentioned aspects, only for those taxpayers who pay off their entire debt, counting on the 'framework' authorization of the Legislative Assembly, precisely from this bill.
The exclusive competence given to Parliament by Article 121 subsection 13) of the Political Constitution is thus not violated. It is a valid manifestation of the legislator's discretion, who in this case acts to safeguard the interests of the local governments themselves and – consequently – those of the entire community. (judgment No. 2006-06589).' It is a regulation created by common legislation, not by municipal initiative, but by a decision of the central State and, in this sense, municipalities would not be permitted to eliminate or modify said tax."
The specific controversy presented in the sub iudice revolves around the fact that, in the opinion of the respondent Municipality –which is supported, in turn, by another previously expressed by the Office of the Attorney General in the exercise of its advisory function; an opinion that was in turn ratified by the Third Section (Sección Tercera) of this Tribunal, acting as improper hierarch– the tax benefit granted, regarding the territorial tax, in the already transcribed numeral 20 subsection d) of the LZF, is limited to those companies that had been incorporated into the free zone regime prior to the entry into force of the LIBI, applying the 10-year exemption period from the moment operations began, only for these cases. For those that did so later, the exoneration was tacitly repealed.-
XI.Now then, one thing is clear, and that is that the territorial tax disappeared starting in 1995, with the already mentioned repeal of Law No. 27 of March 2, 1939. In this way, in principle it would seem that the discussion presented is sterile, since the tax in question no longer exists, so it could never be collected from the plaintiff and, consequently, no utility could the corresponding exoneration have for the latter. It is obvious that it makes no sense to debate the existence of an exemption regarding a tax that has disappeared. Well then, if a conflict persists in this case, it is because the plaintiff considers that the tax benefit contemplated in the repeatedly cited numeral 20 of the LZF somehow survives, no longer in relation to the territorial tax, but to the real estate tax. This would only be conceptually possible if we consider that both taxes are, ultimately, one and the same thing, despite having different legal regulation.
It is striking that, in reality, the Municipality of Alajuela itself does not disagree with that latter approach, because instead of wielding the simple argument outlined at the beginning of this recital to reject the lawsuit, it rather constructs its theory of the case around the notion that companies that were incorporated into the free zone regime before the validity of the LIBI continue to enjoy the referenced exemption –now from the real estate tax– until the ten-year period of its granting expires. It is insisted: that only makes sense if the local corporation itself also considers that it is the same levy. In fact, an analysis of that kind would not be unusual in our environment. In a case where it was discussed whether the benefits granted to companies in a free zone included or not the exoneration from the payment of the municipal patent tax (impuesto de patente municipal), the First Chamber carried out an examination of that same nature, when stating:
"XI.- In relation to the point of analysis, it is worth noting what is set forth below. With Law No. 7210 of November 23, 1990, published in La Gaceta No. 238 of December 14, 1990, the free zone regime was established, through which a set of incentives granted by the State to companies making new investments in the country is provided. It is a rule that, through benefits of that order, seeks the strengthening of investment on national soil, that is, it constitutes a legislative manifestation that evidences a policy of promoting the injection of capital into the national economy, through the establishment of incentives of a diverse nature. In chapter VII of the aforementioned regulatory body, incentives of a diverse nature were established for companies that incorporated into said regime. The legislator's intention regarding this was confirmed when, in the Regulatory Law of all current exemptions, No. 7293, the aforementioned incentive system was not repealed, but on the contrary, its validity was expressly established.
In this way, subsection k) of Article 2 established as an exception to the general repeal of exemptions that the first ordinal established, the exemptions that: 'Are granted through the Free Zone Law No 7210 of November 23, 1990, except for the benefits for the companies mentioned in subsection ch) of Article 17.' Thus exposed, the core point, it is insisted, lies in concluding whether municipal taxes, within these, the so-called patent tax, are or are not exempt under the regime of benefits established by Law No. 7293. (...) [By] virtue of what has been debated, it should be noted that in subsection h) [of Article 20 of the LZF], an exoneration was established in favor of companies under the free zone regime, regarding all municipal taxes and patents, for a time period of ten years. Now then, as inferred from the case file, through agreement No. 61-98 of February 12, 1998, published in La Gaceta of March 18, 1998, the Executive Branch made the decision to place the company within the free zone regime.
With that act, the plaintiff came to hold a legal situation that placed her in a subjective position that allowed her, during the term of the tax grace period, to benefit from all the incentives contained in the regulatory framework of free zones starting in 1990, which, it is insisted, were not repealed with the Law of all current exemptions, No. 7293, in the year 1992. On the other hand, although mandate 63 of the referenced Code establishes that the exemption is not understood to be extensible to taxes established after its creation, that rule is not an obstacle to the effectiveness in this case of the referenced incentive, since as has been indicated, the tax under examination was not born with the issuance of Law No. Placa25503, but rather emerged into legal life with Law No. 2447 of October 1959. For this reason, at the time of filing the exoneration request (1998), the taxpayer was exempt from the payment of the patent tax (...) according to what was regulated by Article 20 subsection h) of Law No. 7210.
Hence, any act that sought to deny that situation and, as a result, impose the payment of municipal taxes in the temporal course of the aforementioned exoneration, are contrary to legality and for that reason, are null." (No. 797-F-2005 of 8:00 a.m. on November 3, 2005. What is indicated in square brackets is not from the original.)
XII.Now, based on a comparative examination of the elements of both institutions, as outlined above, this Chamber finds that, indeed, the former territorial tax (impuesto territorial) and the current tax on real property (impuesto sobre bienes inmuebles) constitute the same tax, despite their different names and legislative regulation. It is clear that even though the LIBI modified the management, administration, and use of the tax, it simultaneously preserved the core elements of the territorial tax (impuesto territorial) (taxable event (hecho generador) and active and passive subjects (sujetos activo y pasivo)). From this perspective, while it is true that, according to the provisions of numeral 63 of the Tax Code of Norms and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios, CNPT), exemptions (exenciones) do not extend to taxes established after their creation, such a restriction implies that the tax in question is new, whereas in this case it is the same tax, although given another name. But, furthermore, it must be considered that the First Chamber (Sala Primera) has already clarified that:
“... in its Article 63, the Tax Code of Norms and Procedures (reformed by ordinal 50 of Law No. 7293) states that there cannot be rules granting exonerations (exoneraciones) dated prior to the date on which the tax is created, ergo, the exoneration (exoneración) cannot be prior to the tax. This rule has effects from its promulgation, that is, on April 3, 1992. Under this premise, decentralized institutions such as ICE, from that moment, and into the future, cannot benefit from tax exonerations created under rules prior to those regulating the tax and they retain the exonerations (exoneraciones) granted by rules prior to that date. It must not be lost sight of that the Regulatory Law on Existing Exonerations, Derogations, and Exceptions (Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones) arose, among other things, with the purpose of organizing the tangle of existing exemptions (exenciones) through a high number of laws; however, the restrictions on the benefits that various activities and institutions had been enjoying cannot be applied retroactively, thus the tax exemptions (exoneraciones de impuesto) granted before the entry into force of that law are maintained.
Consequently, the restriction of canon 63 ibidem can only apply to taxes created after that date. The contrary would entail a reprehensible retroactive application of the law.” (No. 37-F-04 of 10:35 a.m. on January 21, 2004. Emphasis is ours.)
Regarding our case, it is worth recalling that the LZF – and, with it, the exemption (exención) indicated in its numeral 20, subsection d) – dates from November 23, 1990. Consequently, and in accordance with the jurisprudence just cited, the limitation of Article 63 of the CNPT is not applicable to it.-
XIII.Having established the foregoing, the question arises as to whether the promulgation of the LIBI in 1995 produced the tacit repeal (derogatoria tácita) of the tax benefit that concerns us here. The possibility of a (express or tacit) suppression of a tax exemption (exención impositiva) is, certainly, a real possibility in our legal system, since the CNPT prescribes:
“Article 64.- Validity. The exemption (exención), even when granted based on certain factual conditions, may be repealed or modified by a later law, without liability for the State.” Indeed, regarding the above, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has long reaffirmed that:
“It is necessary to clarify to the petitioner that if at a given moment and under certain assumptions, the Law exonerated (exoneró) the payment of certain taxes, (...), this does not grant the beneficiaries an indefinite exemption (exención) in space and time, nor an acquired right or a consolidated legal situation in their favor, in the sense that those can never ever be modified, as this would imply creating a limitation on the State's taxing power (creating an indefinite tax immunity), which the Political Constitution itself does not contemplate. Exemptions (exenciones), even if granted based on certain conditions valued at the time by the legislator, can be repealed or modified by a later law, a proceeding that is not arbitrary by itself alone, but rather appears as a response to the country's fiscal needs.” (No. 1914-96 of 10:06 a.m. on April 26, 1996.)
Now, the thesis of tacit repeal (derogatoria tácita) held by the defendant Municipality is based on the provisions of ordinal 4 of the LIBI, which lists the categories of properties not subject to the tax on real property (impuesto sobre bienes inmuebles), among which those of companies under the free zone regime (régimen de zona franca) are not explicitly included:
“Article 4.- Real property not subject to the tax. The following are not subject to this tax:
“Article 38.- Repeals. The following regulations are repealed:
(...)
(...)” The defendant party therefore considers that, regarding those companies whose incorporation into the free zone regime (régimen de zona franca) is subsequent to the entry into force of the LIBI (as is the case of the plaintiff here, which did so in 2002: proven fact 1), the commented exemption (exención) benefit no longer exists. For its part, the plaintiff considers the contrary and supports this, among other elements of judgment, on the fact that the Regulation to the Law on the Tax on Real Property (Reglamento a la Ley del Impuesto Sobre Bienes Inmuebles), Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 27601-H of January 12, 1999, clearly provides:
“Article 5.- Real property not subject to the tax. For the purposes of this regulation, the following real property shall not be subject in accordance with Article 4 of Law 7509 and its amendments, and shall be regulated as follows:
(...)
(...)” (Emphasis is added.)
XIV.From the outset, this Chamber judges that the plaintiff party is correct in affirming that Article 4 of the LIBI does not have the purpose of making a exhaustive enumeration of real property not subject to the payment of the tax in question. To begin with, its wording does not have an exclusive character; that is, the rule does not indicate that the non-taxed properties are solely and exclusively those listed therein. On the other hand, the precept itself refers to other categories of real property exempt by virtue of previously promulgated laws. Consequently, it is clear that the legislator, upon promulgating Law No. 7509, did not intend to make, in said ordinal 4, an exhaustive statement of exonerated (exonerados) properties, but rather that this is complemented by other exemptions (exenciones) that have been legally ordered and that do not contravene the content and regulations of the LIBI.
However, the plaintiff does err in pointing to Article 5, subsection m), of the Regulation to the recently cited law, as a determining element to establish the survival of the tax benefit provided in the LZF, because the creation and extinction of taxes, as well as their exemptions, is a matter clearly reserved to the law (Articles 121, subsection 13, of the Political Constitution and 5 and 62 of the CNPT), so that nothing that could be said in a regulatory body could have the consequence of extending the validity of the exoneration (exoneración), in case it were concluded that it had expired by express or tacit repeal (derogatoria) of legal rank.-
XV.For its part, the Third Section (Sección Tercera) of this Court, in its capacity as improper hierarch in municipal matters, adopted the position of the tacit repeal (derogatoria tácita) defended by the defendant Municipality, under the following reasoning:
“V. On the nature of the exoneration (exoneración) contained in the Free Zone Regime Law. From the grounds stated, it is concluded that by its nature, the ordinary Law is the source of the exemption (exención) and in our legal system, its creation must follow the procedure provided in Articles 123 to 126 of the Political Constitution, in addition to the provisions of the Regulations on Order and Discipline of the Legislative Assembly. There is no rule that imposes a qualified voting procedure – two-thirds of the total votes – of the Legislative Assembly for its promulgation, from which it cannot be technically concluded that the rule contained in subsection d) of Article 20 of the Free Zone Law can be classified as a 'special law'. This Court does not share the criterion expressed by the appellant company, in the sense that because it is directed towards a specific sector of production, the regulation of free zones allows the rule creating the exoneration (exoneración) to be classified as a special law.
In that context, any regulation that applies to a specific group could be understood as special, which is a very vague and technically incorrect interpretation, because the special law must be understood as that exceptional one that requires a specific, differentiated, and more burdensome approval procedure, which generates the birth of what has been recognized as a reinforced law, by virtue of the number of votes required for its approval (qualified majority), which is substantially greater than the simple majority required by the ordinary Law.
VI. (...).
VII.On the application of the special law over the general law and the transgression of the principle of legality. In the previous Considerando, it was concluded that the Free Zone Regime Law cannot be understood as a Special Law in the terms set forth in the appeal brief, from which it can be concluded that since the Law on the Tax on Real Property is the creator of a national tax, the argument of prevalence of a law that does not have a special character over a general one is not receivable. In any case, regarding repeals, Law 7509 clearly provides in Article 38 all the repeals of any earlier law in what opposes the repealing law, so unlike what was analyzed by the Office of the Attorney General of the Republic, this Court considers that it is easily understood that this is a case of express repeal. This is so because in a tacit repeal, the operator would need to carry out an interpretive task in order to determine if there is an opposition between one rule and another, but in the case under examination this does not occur, because the repeal contained in said rule does not allow any other type of interpretation.
It is not even possible to begin to analyze whether there is incompatibility or normative antinomy, since we are not before the supposition that two provisions in force regulate the same factual supposition in a contradictory manner, so the effects of both provisions are mutually exclusive, making the application of both legally impossible. Being clear then regarding the legislation in force, no transgression of the principle of legal reserve in matters of exonerations (exoneraciones) is appreciated either, since it is deduced that the exoneration (exoneración) in subsection d) of Article 20 of Law 7210 was repealed by an ordinary law of the same nature. (...)
VIII. (...)
IX.On the will of the legislator. In the case of the tax on real property (impuesto sobre los bienes inmuebles), it is known that it was created through the so-called Territorial Tax Law (Ley de Impuesto Territorial) No. 27 of March 2, 1939 and its amendments, which is why there existed companies exempt from said tax under the protection of the mentioned Article 20 subsection d) of Law 7210, an exemption (exención) that remained in force until the promulgation of Law No. 7509 of May 9, 1995, insofar as this law in subsection a) of Article 38 also repealed Law No. 27. Even though in both laws practically the same essential elements of the tax are maintained, the truth is that in Law No. 7509 the legislator did not foresee any exemption (exención), neither objective nor subjective, in favor of companies that are registered in the Free Zone Regime and neither did it include them within the non-subjection provided in Article 4.
The arguments referring to Law 7293 of March 31, 1992 – which eliminated all existing exonerations (exoneraciones) except those of the free zone – are not receivable, because they refer to the context in force at the time of creation of that law, besides lacking the force to justify the true will of the legislator. To the contrary, the clear content of the repeals of Article 38 of Law 7509 is appreciated, which does not allow interpretations in any other sense, which is why this grievance must also be rejected, resulting then that the appeal must be denied and, therefore, the appealed agreement confirmed and the administrative route is considered exhausted.”
In this regard, this collegiate body respectfully disagrees with the categorization made by the Third Section (Sección Tercera) regarding what constitutes a special law in general and on the special nature of the LZF in particular. Indeed, the fact that a law requires, for its approval, a qualified majority, makes it a reinforced law, not a special law. The particularity of the latter lies rather – as the plaintiff company correctly alleges – in the specificity of its content and/or its addressees, a qualification that can only be affirmed in contrast or in relation to another or other laws that, although regulating the same matter, do so with a broader focus or regarding a less precise set of addressees. From this perspective, the LZF is unquestionably a special law, both regarding the subject matter of free zones – in contrast with other regulations also directed at establishing incentives to attract investments in the country – and specifically concerning the tax benefits directed at that class of companies – with respect to other tax laws in general. Therefore, the legal regime of the exemptions (exenciones) regulated in the LZF has a special character, relative to other legal texts governing that same class of advantages in a more general context, including the LIBI.-
XVI.That said, it is important to remember that, as has been explained for a long time, "General laws do not repeal special ones, except when they expressly so declare, or when the intention to render the special law without effect becomes evident from the object or the spirit of the general law that is enacted. Outside of this, the rule observed concerning the tacit repeal of special laws is that this is only produced by other laws, also special, that appear later concerning the same matter, insofar as no reconciliation is possible between them." (BRENES CÓRDOBA, Nombre14260. “Tratado de las Personas”. Editorial Costa Rica, San José, 1974, pg. 48). The LIBI did not expressly repeal numeral 20, subsection d), of the LZF; it only did so with respect to "Any other legal provision that opposes this Law" (Article 38, subsection d). The question, therefore, is whether the exemption (exención) provided in the free zones law opposes or not what is stipulated in the LIBI.
In the consideration of this Court, the answer is negative, since – as seen – in the enumeration of properties not subject to the tax on real property (impuesto sobre bienes inmuebles), contained in that latter law, there is no claim of exhaustiveness or exclusivity that implies the impossibility of maintaining the benefit previously granted regarding a tax – which, it is insisted, is the same as the former territorial tax (impuesto territorial) – to companies under the free zone regime (régimen de zona franca). Nor is there any reason to suppose that, upon enacting the LIBI, the legislator had the purpose of worsening the incentive regime for investments aimed at promoting the country's exports, since – as is well known – the historical trend of Costa Rica's foreign trade policy is directed, rather, at strengthening that area. Consequently, this Chamber reaches the conclusion that the promulgation of the LIBI in 1995 did not have the effect of causing the repeal (derogatoria), express or tacit, of the exoneration (exoneración) contained in Article 20, subsection d), of the LZF, regarding the former territorial tax (impuesto territorial); a benefit that survives regarding the current tax on real property (impuesto sobre bienes inmuebles), as it is the same tax.-
The conclusion reached above necessarily leads to granting the filed action, firstly, insofar as it seeks the declaration of non-conformity with the legal system and the subsequent nullity of all those administrative conducts of the defendant that have denied the plaintiff the granting of the exoneration (exoneración) that has been discussed in this litis, namely: a) official letter (oficio) No. 2271-BI-2006 of March 14, 2006, ballot (boleta) number 4079, issued by the Real Property Department (Departamento de Bienes Inmuebles) of the Municipality of Alajuela (proven fact 3); b) the administrative resolution (resolución administrativa) of 11:00 a.m. on May 14, 2007, of the Municipal Mayor of Alajuela (proven fact 5); c) the agreement (acuerdo) taken by the Municipal Council of Alajuela in its session No. 03-08, article 1, chapter IV of January 15, 2008, transcribed via official letter (oficio) number DR-0056-SM-08 of January 24, 2008, as well as its declaration of finality agreed upon in session No. 04-08 of January 22, 2008 (this last agreement only in the indicated sense) (proven fact 7); d) the agreement (acuerdo) taken by that same Council in session No. 32-08, article 7, chapter VII of August 5, 2008, notified via administrative resolution (resolución administrativa) number DR-1276-SM-08 of August 19, 2008 (proven fact 9); e) the agreement (acuerdo) taken by the Council in its session No. 14-09 of April 7, 2009, article 5, Chapter VI (proven fact 10); f) resolution (resolución) No. 2302-10 of 10:10 a.m. on June 17, 2010 of Section III (Sección III) of the Contentious Administrative Court (Tribunal Contencioso Administrativo) (proven fact 11) and, as a consequence, No. 2302-10-bis of 9:00 a.m. on August 10, 2010 (proven fact 12).-
The plaintiff also requests "That it be declared in the judgment that by virtue of Executive Agreement (Acuerdo Ejecutivo) number 493-2002, published in La Gaceta No. 222 of Monday, November 18, 2002, modified by Executive Agreement (Acuerdo Ejecutivo) No. 857 of September 5, 2003, which grants to PROQUINAL COSTA RICA S.A., the Free Zone regime (régimen de Zona Franca), my client is exempt from the payment of the tax on real property (impuesto sobre bienes inmuebles) during the period of ten years, legally established under Article 20 subsection d) of Law No. 7210, in relation to Article 5 subsection m) of Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 27601-H." Based on the considerations previously given, this petitory point must be granted. It is noted, however, that in its timely moment, the procedural claim was not expanded so that an identical declaration would be made regarding executive agreement (acuerdo ejecutivo) No. 0408-2012, published in La Gaceta No. 223 of November 19, 2012, therefore any kind of pronouncement in this regard is omitted.
On the other hand, the claim is "That the Municipality of Alajuela be ordered to accept the request for exoneration (exoneración) of payment of the tax on real property (impuesto de bienes inmuebles) that PROQUINAL COSTA RICA S.A. presented." In the consideration of this collegiate body, what is requested is also appropriate – provided that another legal reason does not prevent it – as it is a natural consequence of having declared the legal non-conformity of the acts issued in the opposite sense.-
Finally, it is petitioned "That the Municipality of Alajuela be ordered to proceed with the return of the sums paid by my client under protest for the tax on real property (impuesto de bienes inmuebles), plus their respective interests." The existence of said payments has been taken as accredited, since the Municipality did not controvert it (proven fact 2). Thus, having established that the plaintiff company had the right to be exonerated (exonerada) from the tax whose collection gave rise to those payments, the latter become undue (Article 43, subsection 1, of the CNPT) and, consequently, the defendant Municipality must indeed reimburse the corresponding amount, together with interests, calculated from the date of each payment until its effective reimbursement, in accordance with the rule provided in numeral 58 ibidem, all of which will be determined in the execution phase.-
The defendant only raised the lack of right (falta de derecho) exception, which, for the reasons expressed in the previous considerandos, is rejected.-
Article 193 of the CPCA establishes that procedural and personal costs are imposed on the losing party for the sole fact of being so, a pronouncement that must be made even ex officio, pursuant to the provisions of that same rule, in concordance with numeral 119.2 ibidem. The dispensation from this sentence is only viable: a) when there is, in the Court's judgment, sufficient reason to litigate; b) when the judgment is issued by virtue of evidence unknown to the opposing party; or else, c) when plus petitio is incurred, that is, when the difference between what was claimed and what was finally obtained is fifteen percent (15%) or more, unless the bases of the complaint are expressly considered provisional or their determination depends on judicial discretion or expert opinion (ordinal 194 ibidem). In the present case, this collegiate body finds no reason to apply the exceptions set by the applicable regulations and defeat the postulate of sentencing the losing party. Therefore, the payment of both costs is imposed on the defendant Municipality.-
THEREFORE:
The exception of lack of right is rejected. The lawsuit filed by Proquinal Costa Rica, S.A., against the Municipality of Alajuela, is declared PROCEDENT, in the following terms: FIRST: The following are annulled: a) official letter (oficio) number 2271-BI-2006 of March fourteenth, two thousand six, ballot (boleta) number four thousand seventy-nine, issued by the Real Property Department (Departamento de Bienes Inmuebles) of the Municipality of Alajuela; b) the administrative resolution (resolución administrativa) of eleven o'clock on May fourteenth, two thousand seven, of the Municipal Mayor of Alajuela; c) the agreement (acuerdo) taken by the Municipal Council of Alajuela in its session number 03-08, article 1, chapter IV of January fifteenth, two thousand eight, transcribed via official letter (oficio) number DR-0056-SM-08 of January twenty-fourth, two thousand eight, as well as its declaration of finality agreed upon in session number 04-08 of January twenty-second, two thousand eight (this last agreement only in the indicated sense); d) the agreement (acuerdo) taken by that same Council in session number 32-08, article 7, chapter VII of August fifth, two thousand eight, notified via administrative resolution (resolución administrativa) number DR-1276-SM-08 of August nineteenth, two thousand eight; e) the agreement (acuerdo) taken by the same Council in its session number 14-09 of April seventh, two thousand nine, article 5, Chapter VI; f) resolution (resolución) number 2302-10 of ten hours and ten minutes on June seventeenth, two thousand ten, of the Third Section (Sección Tercera) of the Contentious Administrative Court (Tribunal Contencioso Administrativo) and, as a consequence, number 2302-10-bis of nine o'clock on August tenth, two thousand ten.
SECOND: It is declared that by virtue of Executive Agreement (Acuerdo Ejecutivo) number 493-2002, published in La Gaceta number two hundred twenty-two of November eighteenth, two thousand two, modified by Executive Agreement (Acuerdo Ejecutivo) number 857 of September fifth, two thousand three, the plaintiff is exempt from the payment of the tax on real property (impuesto sobre bienes inmuebles) during the period of ten years legally established under Article 20 subsection d) of Law number 7210, in relation to Article 5 subsection m) of executive decree (decreto ejecutivo) number 27601-H. THIRD: If another legal reason does not prevent it, the Municipality of Alajuela is ordered to accept the request for exoneration (exoneración) of payment of the tax on real property (impuesto de bienes inmuebles) that the plaintiff presented on February second, two thousand six, to the Real Property Department (Departamento de Bienes Inmuebles).
FOURTH: The Municipality of Alajuela is ordered to proceed with the return of the sums paid by the plaintiff under protest for the tax on real property (impuesto de bienes inmuebles), to which it referred in its petition presented on February second, two thousand six, plus their respective interests calculated from the date of each payment that has been made until its effective reimbursement, in accordance with the rule provided in numeral fifty-eight of the Tax Code of Norms and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios), all of which will be determined in the sentence execution phase. Both costs are to be borne by the defeated Municipality. NOTIFY.- CHRISTIAN HESS ARAYA JOSÉ PAULINO HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ ROBERTO GARITA NAVARRO
Tribunal Contencioso Administrativo de Goicoechea Central: 2545-0003 - Fax: 2545-0033 - Correo electrónico: ...01 Proceso: Puro derecho Actora: Proquinal Costa Rica, S.A.
Demandada: Municipalidad de Alajuela N° 32-2014-VI TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA (SECCIÓN SEXTA). Segundo Circuito Judicial de San José, a las diez horas con treinta minutos del veintiocho de febrero del dos mil catorce.- Proceso de conocimiento declarado de puro derecho, seguido ante este Tribunal por PROQUINAL COSTA RICA, S.A., representada por su apoderado generalísimo sin límite de suma Lic. Danilo Chaverri Soto, casado, con cédula de identidad número CED62695, vecino de San Francisco de Heredia (f. 82); contra la MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA, por la que comparece su Alcalde Lic. Roberto Thompson Chacón, divorciado, con cédula de identidad número CED26957, vecino de Alajuela (f. 87). Intervinieron también en el proceso, en carácter de apoderados especiales judiciales: a) de la actora, el Lic. Christian Ocampo Vargas, casado, vecino de Grecia, con cédula de identidad número CED53072 (f. 34-35); y, b) de la accionada, el Lic. Luis Alonso Villalobos Molina, divorciado, con cédula de identidad número CED88494, vecino de Alajuela (f. 179). Las personas físicas citadas son mayores y abogados.-
RESULTANDO:
Redacta el juez Hess Araya, con el voto afirmativo de los jueces Hernández Gutiérrez y Garita Navarro ; y,
CONSIDERANDO:
A f. 33, en un apartado de la demanda que titula “Solicitud de inhibitoria”, el apoderado de la accionante pidió “que los señores jueces de la Sección III de este Tribunal que suscribieron la resolución N° 2302-10 de las 10:10 hr., del 17 de junio de 2010, así como la resolución N° 2302-10-bis de las 9 hr., del 10 de agosto de 2010, se abstengan de conocer este proceso, por haber adelantado ya criterio”. Revisados los indicados pronunciamientos, se constata que aparecen rubricados por el juez Hubert Fernández Argüello y las juezas Iris Rocío Rojas Morales y Evelyn Solano Ulloa, ninguno de los cuales integra esta Sección Sexta, a cargo de la decisión del sub lite. En consecuencia y por no encontrarnos ante una gestión formal de recusación, por innecesario se omite pronunciamiento sobre la solicitud planteada.-
II.SOBRE EL DEBER DEL TRIBUNAL DE ANALIZAR EL DERECHO Y LA PRETENSIÓN DE LA ACTORA PESE A QUE SE HAYA TENIDO POR CIERTOS LOS HECHOS. El CPCA, en su artículo 63.3, señala que si, una vez vencido el plazo para la contestación de la demanda, la jueza o el juez tramitador no ha recibido copia certificada del expediente administrativo, se tendrán por ciertos los hechos expuestos en la demanda, en lo que corresponde a la Administración remisa, salvo si la omisión ha sido motivada por fuerza mayor. En este caso, como se indicó en la parte de resultandos, en la fase de trámite se tuvo por ciertos los hechos de la demanda por parte de la Municipalidad demandada, ante la omisión de aportar en tiempo y forma el expediente administrativo. En opinión de los suscritos, ello viene a crear una condición equiparable a la declaratoria de rebeldía, regulada en el numeral 65 ibídem, respecto de cuyos efectos ha indicado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, con razonamientos igualmente aplicables –por paridad de razón– al sub lite:
“Ciertamente la no contestación de la demanda conduce a la rebeldía y a tener por contestados afirmativamente los hechos, pero no enerva la potestad del juez de recabar prueba y verificar el cuadro fáctico. Pero además, el rebelde puede apersonarse en cualquier tiempo al proceso y ofrecer nuevas pruebas (arts. 293 y 310 C.P.C.), que si son pertinentes para el esclarecimiento de los hechos puede el juez admitirlas para mejor resolver. Por consiguiente la rebeldía no es por si sola suficiente para la acreditación definitiva de los hechos, solo alcanza este valor si otras pruebas de igual linaje no contradicen la contestación ficta. Por eso la rebeldía debe ser valorada con el resto de elementos probatorios obrantes en el proceso (Voto 801-F-02 de las 11 horas 10 minutos del 18 de octubre del 2002). Así las cosas, no bastaría con la contestación en rebeldía para acoger los pedimentos de la reconvención, si otros elementos de juicio conllevan, bajo la aplicación de las reglas de la sana crítica, a constatar que no existen los presupuestos legales necesarios para acoger las pretensiones rogadas ...” (Sentencia N° 991-F-2004 de las 15:20 horas del 17 de noviembre de 2004).
Bajo esta tesitura y si bien el efecto procesal de la rebeldía (o, como en nuestro caso, de la no presentación en tiempo y forma del expediente administrativo) supone la contestación afirmativa de los hechos invocados en la demanda, lo cierto es que este efecto no releva al juzgador de su deber de examinar las probanzas y analizar el fondo del asunto, pues se mantiene el deber de acreditar los hechos constitutivos del derecho que se alega en sede jurisdiccional, según se desprende del numeral 82 del CPCA, con relación al artículo 317 del Código Procesal Civil supletorio. Esta carga probatoria, como presupuesto del suceso de las pretensiones, subsiste al margen de que la parte contraria haya o no contestado la demanda o aportado en tiempo la copia del expediente. Es decir, no desaparece la obligación del actor de probar su derecho. En este sentido, nos encontramos ante institutos procesales diferentes al allanamiento, por lo que el hecho de tener por ciertos los hechos no supone, de manera automática, el otorgamiento de lo pedido, sin examen de fondo.
En consecuencia, en estas circunstancias el juzgador no debe asumir que no hay controversia y prescindir de la prueba, sino buscar la verdad real conforme a lo dispuesto en el artículo 82 del mismo Código Procesal y por el control de legalidad que tiene por objeto la jurisdicción contencioso–administrativa (artículo 49 de la Constitución Política y 1 del Código de rito). Conteste con lo explicado, en este caso y pese a que se haya tenido por ciertos los hechos de la demanda, se debe analizar la comuna probatoria traída a los autos a efectos de verificar el cuadro fáctico y definir si las pretensiones de la actora tienen o no asidero jurídico.-
Como tales se tiene los siguientes de relevancia:
1. Que mediante acuerdo ejecutivo N° 493 del 8 de octubre del 2002 –publicado en La Gaceta N° 222 del 18 de noviembre del 2002–, modificado por el acuerdo ejecutivo N° 857 del 5 de setiembre del 2003 –publicado en La Gaceta N° 235 del 5 de diciembre del 2003–, la empresa actora obtuvo el régimen de zona franca (hecho 1 de la demanda, no controvertido; f. 1-2 y 5-6 del expediente administrativo).- 2. Que por escrito fechado 30 de enero y presentado el 2 de febrero, ambas fechas del 2006, la accionante solicitó al Departamento de Bienes Inmuebles de la Municipalidad de Alajuela que se le exonerara del pago del impuesto de bienes inmuebles, con fundamento en lo dispuesto en el inciso d) del artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas, para el período 2006. En esa misma gestión se hizo manifestación expresa sobre los pagos efectuados bajo protesta (hecho 2 de la demanda, no controvertido; f. 54-55 del expediente administrativo).- 3.
Que por oficio N° 2271-BI-2006 del 14 de marzo de 2006, boleta número 4079, el Departamento de Bienes Inmuebles de la Municipalidad demandada rechazó la solicitud (hecho 3 de la demanda, no controvertido; f. 56 del expediente administrativo).- 4. Que el 31 de mayo de 2006, la actora presentó recurso de apelación ante la Alcaldía Municipal, contra el acto administrativo citado en el hecho anterior (hecho 4 de la demanda, no controvertido; f. 57-65 del expediente administrativo).- 5. Que la Alcaldía Municipal, mediante resolución administrativa de las 11:00 horas del 14 de mayo del 2007, declaró sin lugar el recurso de apelación y confirmó el acto recurrido (hecho 5 de la demanda, no controvertido; f. 66-72 del expediente administrativo).- 6. Que el 23 de mayo del 2007, la demandante presentó ante el Concejo Municipal un recurso de apelación contra la resolución administrativa indicada en el hecho anterior (hecho 6 de la demanda, no controvertido; f. 75-83 del expediente administrativo).- 7.
Que el Concejo Municipal rechazó el recurso de apelación, mediante acuerdo tomado en su sesión N° 03-08, artículo 1, capítulo IV del 15 de enero del 2008, transcrito mediante oficio número DR-0056-SM-08 del 24 de enero de 2008. Dicho acuerdo adquirió firmeza en la sesión N° 04-08 del 22 de enero de 2008 (hechos 7 y 8 de la demanda, no controvertidos; rectificación de error material en el número de sesión, efectuada en la audiencia preliminar; f. 98-101 del expediente administrativo).- 8. Que el 1 de febrero del 2008, la ahora actora presentó recurso de revocatoria con apelación en subsidio en contra de los dos acuerdos citados en el hecho precedente (hecho 9 de la demanda, no controvertido; f. 103-114 del expediente administrativo).- 9. Que el Concejo Municipal, mediante acuerdo tomado en la sesión N° 32-08, artículo 7, capítulo VII del 5 de agosto del 2008, notificado mediante resolución administrativa número DR-1276-SM-08 del 19 de agosto del 2008, rechazó el recurso de revocatoria, confirmando los actos administrativos impugnados y ordenando elevar el recurso de apelación ante el Tribunal Fiscal Administrativo.
Posteriormente, la Secretaría del Concejo Municipal otorgó plazo a la empresa recurrente para que se apersonara más bien ante el Tribunal Contencioso Administrativo (hechos 10 y 11 de la demanda, no controvertidos; f. 134-143 del expediente administrativo).- 10. Que ante incidente de nulidad planteado por la aquí accionante el 23 de octubre del 2008 contra los actos descritos en el hecho precedente, el Concejo Municipal de la Municipalidad de Alajuela, en su sesión N° 14-09 del 7 de abril del 2009, artículo 5, Capítulo VI, declaró sin lugar la gestión (f. 298-301 del expediente administrativo).- 11. Que mediante resolución N° 2302-10 de las 10:10 horas del 17 de junio del 2010, el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, actuando como jerarca impropio, rechazó la impugnación presentada por la actora (hecho 17 de la demanda, no controvertido; f. 306-312 del expediente administrativo).- 12.
Que la actora formuló solicitud de adición y aclaración del pronunciamiento indicado en el hecho precedente, la cual fue rechazada por resolución N° 2302-10-bis de las 9:00 horas del 10 de agosto del 2010 (hechos 18 y 19 de la demanda, no controvertidos; f. 313-315 del expediente administrativo).- 13. Que mediante acuerdo ejecutivo N° 0408-2012, publicado en La Gaceta N° 223 del 19 de noviembre del 2012, el Ministerio de Comercio Exterior autorizó el traslado de la actora a la categoría prevista en el inciso f) del artículo 17 de la Ley de Régimen de Zonas Francas, clasificándola como industria procesadora (hecho nuevo, numerado por este Tribunal como 20, no controvertido; f. 201-203 del expediente judicial).- 14. Que conforme al punto 5 del recién referido acuerdo ejecutivo, a la actora se le aplicarán las exenciones y los beneficios establecidos en los incisos a), b), c), ch), d), e), f), g), h), i), j) y I) del artículo 20 de la Ley N° 7210 (hecho nuevo, numerado por este Tribunal como 21, no controvertido; f. 201-203 del expediente judicial).- 15.
Que conforme al punto 18 del citado acuerdo ejecutivo, éste sustituye al N° 493-2002 del 8 de octubre del 2002; sustitución que comenzará a regir una vez que la actora inicie operaciones productivas al amparo de la categoría prevista en el inciso f) del artículo 17 de la Ley N° 7210 (hecho nuevo, numerado por este Tribunal como 22, no controvertido; f. 201-203 del expediente judicial).-
Ninguno de importancia.-
Arguye el mandatario de la actora, resumidamente, que su representada es una empresa amparada al régimen de zonas francas desde el año 2002, por lo que considera que le son aplicables los incentivos fiscales contenidos en el artículo 20 de la Ley N° 7210, Ley de Régimen de Zonas Francas. Agrega que solicitó a la Municipalidad accionada que reconociera la exoneración prevista en el inciso d) de dicho numeral, que se refiere al impuesto territorial de bienes inmuebles y al impuesto de transferencia de dichos bienes. No obstante, esa corporación rechazó la gestión, interpretando que tal exención había quedado derogada tácitamente con la promulgación de la Ley N° 7509, Ley de Impuesto Sobre Bienes Inmuebles. Para sustentar su dicho, la Municipalidad adujo que en el artículo 4 de dicha Ley no se incluyó la exoneración prevista en el inciso d) del artículo 20 de la Ley N° 7210. También argumentó que el artículo 38 inciso d) de la Ley N° 7509 había dispuesto que quedaba derogada cualquier otra ley que se le opusiera.
Fundamentó su decisión además en un antecedente de la Procuraduría General de la República de 1996. Al acudir en alzada ante la Sección III de este Tribunal, actuando como jerarca impropio, dicha instancia confirmó la tesis del Municipio. Considera que las resoluciones impugnadas cometen un error, al omitir referirse a los regímenes de exoneración que reconoce el artículo 5 inciso m) del Reglamento a la Ley del Impuesto Sobre Bienes Inmuebles (decreto ejecutivo N° 27601-H de 12 de enero de 1999), en relación con el artículo 20 inciso d) de la Ley N° 7210. En efecto, dicha norma aclaró que los regímenes especiales de exoneración contenidos en leyes especiales –como la Ley de Zonas Francas– seguían plenamente vigentes, sin límite en cuanto a la fecha de ingreso o acogimiento de las empresas a los referidos regímenes. De esta forma, la interpretación que hacen la corporación municipal y la Sección III de este Tribunal, quebranta el principio de legalidad, por cuando supone desaplicar un régimen de exoneración contenido en la Ley de Régimen de Zonas Francas y reconocido en el propio Reglamento de la Ley de Impuesto Sobre Bienes Inmuebles.
Sigue manifestando la accionante que en su caso se configura también una violación al principio de inderogabilidad singular de los reglamentos administrativos, al desatender el mandato expreso contenido en el referido artículo 5 inciso m) del Reglamento a la Ley del Impuesto Sobre Bienes Inmuebles. Se infringe igualmente el principio de legalidad en materia tributaria, generando una discriminación entre los sujetos pasivos, al reconocerle únicamente a las empresas que se acogieron al régimen de zonas francas en forma anterior a la Ley N° 7509 la posibilidad de hacer uso de la exoneración contenida en el artículo 20 inciso d) de la Ley N° 7210, pues su representada se incorporó en forma posterior a la supra indicada Ley. Asevera que esta es una interpretación discriminatoria y arbitraria, por cuanto la Ley N° 7509 no derogó o modificó el régimen de exenciones previsto en la Ley de Régimen de Zonas Francas.
Como consecuencia de lo anterior, la interpretación avalada por el Concejo Municipal y por la Sección III de este Tribunal, también contraviene el principio de reserva legal en materia impositiva, por cuanto, como es de sobra conocido, únicamente mediante una ley expresa se puede crear, modificar o derogar una exoneración como la contenida en el artículo 20 inciso d) de la Ley de Régimen de Zonas Francas. En su opinión, se violenta igualmente el artículo 8 del Código Civil en relación con el 129 de la Constitución Política, al ser la Ley de Régimen de Zonas Francas una ley especial. Este último está destinado a fomentar en Costa Rica el establecimiento de empresas de capital y tecnología extranjera o nacional, que produzcan bienes para la exportación, generando empleo para el desarrollo social del país y divisas para el fortalecimiento de la economía nacional. Se trata de un sistema jurídico con identidad propia –de ahí que sea especial– de tal modo que no puede derogarse sino es por una norma expresa, como lo plantean las normas recién citadas.
Es por ello que la aprobación de la Ley del Impuesto Sobre Bienes Inmuebles, no tiene el efecto derogatorio que erróneamente se le atribuye en las resoluciones impugnadas. La ley N° 7509 es una ley general con respecto a la Ley N° 7210, la cual regula concretamente la exoneración en el caso que nos ocupa; de esta forma, el principio de que la ley posterior reforma a la ley anterior, cede en este caso ante el principio de especialidad de la norma. Tampoco se cumplen los parámetros de identidad de normas e incompatibilidad, reconocidos por la doctrina y la jurisprudencia como los requisitos que deben cumplirse para sustentar una derogatoria tácita. La Ley del Impuesto Sobre Bienes Inmuebles, por su naturaleza, no regula la misma materia contenida en la Ley de Régimen de Zonas Francas. La primera crea y regula un impuesto nacional, mientras que la segunda crea y regula un régimen jurídico especial para incentivar la inversión extranjera en el país de empresas dedicadas a la exportación de sus productos.
Tampoco existe una contraposición normativa, dado que la misma Ley del Impuesto Sobre Bienes Inmuebles reconoce la existencia de exoneraciones (no sujeciones) en el pago del tributo, siendo evidente que la enunciación del artículo 4 fue ejemplificante (numerus apertus) y no taxativa, como lo sostiene el ente Municipal. Reafirma que para esa representación, es claro que el legislador, al promulgar el artículo 4 de la Ley del Impuesto Sobre Bienes Inmuebles, en ningún momento quiso establecer una lista taxativa que automáticamente derogara cualquier otra exoneración vigente. De haber sido esa la inteligencia de la norma, no habría tenido ningún sentido la salvedad y aclaración hecha en el artículo 5 inciso m) de su Reglamento. De esta suerte, ambas normas pueden coexistir, al punto de que el inciso d) del ordinal 20 de la Ley N° 7210 se manifiesta como una excepción de ley a la norma de carácter general.
Valga aclarar además que el grado de especialidad de una norma no se deriva de la forma de aprobación legislativa que la hizo nacer a la vida jurídica, tal y como lo interpretó la Sección III de este Tribunal. Es decir, no es válido argumentar que el grado de especialidad de una norma dependa de si ésta fue aprobada, o no, con una mayoría calificada por el legislador. Tal argumento resulta simplista y técnicamente incorrecto, dado que existen leyes de contenido y alcance general, aprobadas por una mayoría calificada y no por ello pasan a ser consideradas leyes especiales. El grado de especialidad de una ley lo define su contenido (supuesto de hecho) y no el procedimiento legislativo que la precedió. Agrega el apoderado de la demandante que existe una errónea fundamentación de los actos administrativos impugnados y un vicio de nulidad en el motivo, por cuanto sustentan todo su análisis en un dictamen de la Procuraduría General de la República del 17 de abril de 1996, fecha en la cual aún no se había promulgado el Reglamento a la Ley del Impuesto de Sobre Bienes Inmuebles, normativa que, reitera, en su artículo 5 inciso m) desentrañó la controversia de si el legislador había derogado tácitamente o no las exoneraciones previstas en las leyes especiales.
Es decir, concluye, la Municipalidad de Alajuela fundamenta sus resoluciones en un antecedente desfasado. Este proceder implica un vicio en el motivo del acto, por cuanto los antecedentes fácticos y jurídicos que se invocó en las resoluciones administrativas cuya legalidad aquí se cuestiona no concuerdan con la realidad fáctica e histórica imperante cuando su representada presentó su solicitud de exoneración. Posteriormente, en memorial presentado el 20 de noviembre del 2012, el apoderado de la actora expresó hechos nuevos de relevancia para el caso. Específicamente, adujo que mediante acuerdo ejecutivo N° 0408-2012 publicado en La Gaceta N° 223 del 19 de noviembre de ese año, el Ministerio de Comercio Exterior autorizó el traslado de su representada a la categoría prevista en el inciso f) del artículo 17 de la Ley del Régimen de Zona Franca y dispuso que se le aplicarían los beneficios y exenciones establecidos en los incisos a), b), ch), d), e), f), g), h), i), j) y l) del artículo 20 de la indicada ley. En su opinión, esto confirma la existencia del beneficio de exención del impuesto de bienes inmuebles, sobre el que versa esta litis.-
VI.Por su parte, a los argumentos de la actora, responde la demandada, en síntesis, que esa corporación considera que la empresa actora no se encuentra exenta del pago del impuesto de bienes inmuebles. De conformidad con lo establecido en el inciso d) del artículo 20 de la Ley 7210, la posibilidad de lograr el beneficio de la no sujeción al cobro del impuesto referido no es irrestricto, pues para su aplicación debe tenerse en cuenta también lo estipulado por la Ley de del Impuesto Sobre Bienes Inmuebles y su Reglamento, así como los principios establecidos en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios. En esta dirección, se debe entender que la materia relacionada con la posibilidad de exoneración de dicho tributo está reservada a la voluntad del legislador. La Procuraduría General de la República, a partir de su dictamen C-056-96, ha indicado que la posibilidad de beneficiarse de la no sujeción a este pago se limita a aquellas empresas que se hubiesen incorporado al régimen de zonas francas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley N° 7509 (1 de mayo de 1995), aplicando entonces el plazo de 10 años de exención desde el momento de inicio de operaciones, solo para estos casos.
Sigue manifestando que tanto esa Municipalidad como la Sección III del Tribunal Contencioso, en su calidad de jerarca impropio, consideran que el hecho de no haberse incluido en el artículo 38 inciso d) de la Ley 7509 la referencia de derogar expresamente el beneficio contenido en la Ley N° 7210 para las empresas que se encuentren dentro del régimen de zonas francas como en el presente asunto, no implica de modo alguno que esta última no haya sido afectada, máxime si su contenido relativo a exenciones y/o beneficios, deviene incompatible con el contenido de la actual Ley del Impuesto Sobre Bienes Inmuebles. Por lo tanto, si el numeral 4 de la Ley 7509 no contempla o incluye los terrenos de las empresas acogidas al régimen de zona franca como “no sujetos” a dicho tributo, resultaría ilegal para cualquier instancia municipal declarar el cobro improcedente. En cuanto a los nuevos hechos de la demanda, si bien el acuerdo ejecutivo a que hace referencia la actora señala que le son aplicables las exenciones y los beneficios establecidos en los incisos a), b) c), ch), d), e), f), g), h), i), j) y I) del artículo 20 de la Ley 7210 y sus reformas, tal afirmación no puede ser aplicada sin hacer un análisis de la procedencia de dicha exención.
Como lo estableció la referida Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo, es la ley la única que puede establecer excepciones a la aplicación de los tributos. La inexistencia de la exoneración aducida por la accionante no cambia con el nuevo acuerdo ejecutivo dictado por el Ministerio de Comercio Exterior, pues si bien éste repite lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 7210, ello no basta para que esa Municipalidad acoja la solicitud de la empresa. Se debe considerar si la demandante es sujeto pasivo o no del impuesto sobre bienes inmuebles, independientemente del acuerdo ejecutivo vigente, ya sea el anterior (493-2002) o el nuevo (0408-2012). En todo caso, añade, considera que existe una confusión en la interpretación de las normas que se trae a colación e incluso de lo expuesto por esa representación a lo largo del tiempo, pues acorde con lo establecido en el inciso m) del artículo 5 del Reglamento a la Ley del Impuesto Sobre Bienes Inmuebles, su representada ha sostenido que las empresas bajo el régimen de zona franca sí se encuentran exentas del pago del impuesto, en el tanto su afectación a dicho régimen haya sido anterior a la promulgación de la Ley del Impuesto Sobre Bienes Inmuebles y conforme lo establece el Reglamento, en el tanto cumplan con el requisito de demostrarlo.
No obstante, la empresa actora no cumplía con tal requisito y la publicación del nuevo acuerdo reafirma su posición de que no se encuentra exenta de su pago. Sobre la naturaleza de la exoneración contenida en la Ley de Régimen de Zonas Francas, la conclusión a la que arribó el jerarca impropio es que la Ley del Régimen de Zonas Francas no puede ser entendida como una ley especial, de donde se puede concluir que siendo la Ley del impuesto sobre Bienes Inmuebles creadora de un tributo nacional, no es de recibo el argumento de prevalencia de una ley que no tiene el carácter de especial por encima de la general. Ello encuentra además sustento en los numerales 61 al 64 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, los cuales son incluso referidos por el acuerdo ejecutivo 0408-2012 cuando indica que “Para los efectos de las exenciones otorgadas debe tenerse en consideración lo dispuesto por los artículos 62 y 64 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, Ley N° 4755, del 3 de mayo de 1971 y sus reformas, en lo resulten aplicables.” Quiere decir lo indicado, que las exenciones dispuestas por la ley 7210 sí están sujetas a los principios generales del derecho tributario, así como a su normativa básica, lo cual viene a confirmar la tesis expuesta por ese municipio y por el Tribunal Contencioso como jerarca impropio y, por ende que la empresa actora es sujeto pasivo del impuesto sobre bienes inmuebles. Solicita que se declare sin lugar la demanda en todos sus extremos y se condene a aquélla al pago de ambas costas.-
El llamado régimen de zonas francas fue introducido en nuestro país por ley N° 7210 del 23 de noviembre de 1990 (en adelante “LZF”). En esencia, una zona franca (a veces conocida también como “puerto libre”) es un territorio delimitado –lo cual implica que su perímetro y puntos de acceso y salida están sometidos a la supervisión de la autoridad aduanera– donde se realiza actividades industriales de bienes y de servicios o bien actividades comerciales, por parte de sujetos a los cuales se otorga ciertos beneficios tributarios, como parte de una estrategia de fomento económico. Los bienes que introduzcan a las zonas francas los referidos sujetos se consideran fuera del territorio aduanero nacional para efectos de los impuestos a las importaciones y a las exportaciones (la llamada ficción de extraterritorialidad). Al decir de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, el régimen de zona franca “Consiste (...) en un conjunto de incentivos y beneficios que el Estado otorga a las empresas para que realicen inversiones en el país, a fin de que sus productos o servicios se destinen a la exportación o reexportación (...). Se configura como instrumento de política económica del Estado, concebido para incentivar la inversión para producir, y el consecuente aumento de las exportaciones...” (N° 1152-2011 de las 9:25 horas del 13 de setiembre del 2011). Y también:
“Con la Ley no. 7210 de 23 de noviembre de 1990, publicada en La Gaceta no. 238 de 14 de diciembre de 1990, se estableció el régimen de zonas francas, mediante el cual se dispone un conjunto de alicientes otorgados por el Estado a las empresas que realicen inversiones nuevas en el país. Se trata de una norma que a través de beneficios de ese orden, busca el fortalecimiento de la inversión en suelo nacional, es decir, constituye una manifestación legislativa que evidencia una política de promocionar la inyección de capital en la economía nacional, mediante el establecimiento de alicientes de diversa naturaleza.” (N° 797-F-2005 de las 8:00 horas del 3 de noviembre del 2005.)
Ahora bien, para obtener la condición de empresa en régimen de zona franca, existe un procedimiento establecido en la LZF, que culmina –conforme a sus numerales 19 inciso ch) y 27– con la emisión de un acuerdo por parte del Poder Ejecutivo en que se reconoce dicha condición a la solicitante y la suscripción de un contrato de operaciones. Los beneficios tributarios que aquélla obtiene a partir de ese momento están comprendidos en el artículo 20 de la ley, que, en lo que interesa al sub lite , dispone:
“Artículo 20.- Las empresas acogidas al régimen de zona franca gozarán de los siguientes incentivos, con las salvedades que a continuación se indican:
(...)
(...)” (El subrayado es nuestro.)
El impuesto que se ha destacado en la cita es el que, a la fecha en que se promulgó la LZF, establecía la Ley de Impuesto Territorial, N° 27 de 2 de marzo de 1939.-
La recién citada ley establecía un impuesto sobre la propiedad inmueble, a favor de las municipalidades del país. En líneas generales, dicho tributo recaía tanto sobre los terrenos como las instalaciones o construcciones fijas y permanentes que en ellos existieran, así como otros bienes; todo conforme a avalúos practicados al efecto y sujetos a posteriores actualizaciones. El ordinal 4 de la ley disponía la no sujeción de ciertas clases de inmuebles al impuesto, que era anual –aunque pagadero en cuotas trimestrales– y se calculaba sobre el valor de la totalidad de los bienes del contribuyente, al 1 de enero de cada año, conforme a la tarifa progresiva fijada en el artículo 24. Los cobros los efectuaba cada municipalidad, por medio de su Tesorería y la obligación de pagar el impuesto era una carga real que pesaba con preferencia a cualesquiera otros gravámenes sobre el inmueble afectado, además de constituir una deuda personal del propietario.-
IX.La Ley de Impuesto Territorial mantuvo su vigencia hasta el año 1995, cuando fue expresamente derogada por el inciso a) del artículo 38 –conforme a la numeración actual– de la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, N° 7509 del 9 de mayo de ese año (en lo sucesivo “LIBI”). Sobre esta última, esta misma Sección Sexta, en sentencia N° 1565-2009 de las 16:15 horas del 11 de agosto del 2009, consideró lo siguiente:
“V.- ALGUNAS GENERALIDADES DEL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES. Este impuesto es creado mediante Ley No. 7509, según la cual se establece en favor de las municipalidades, un impuesto sobre los bienes inmuebles, cuyo objeto son los terrenos, las instalaciones o las construcciones fijas y permanentes que allí existan. En torno a su naturaleza, es menester señalar que la Sala Constitucional ha establecido que se trata de un ‘tributo de orden municipal en razón de su destino –únicamente–, pero no lo es en virtud de su procedimiento de origen o promulgación, dado que no nació de la iniciativa de los gobiernos locales, sino del ejercicio de la potestad tributaria otorgada a la Asamblea Legislativa, en virtud de lo dispuesto en el artículo 121 inciso
“A.- Sobre la jurisprudencia relacionada con el impuesto sobre bienes inmuebles. Uno de los aspectos que debe dirimir esta Sala está resuelto en la jurisprudencia de la Sala, al haberse determinado la naturaleza del impuesto, es decir, si es un gravamen municipal o nacional. (...). Los precedentes de esta Sala han reiterado que se trata de un impuesto nacional con destino municipal, y que, si bien se reconoce la iniciativa tributaria a las municipalidades, no es posible entender exclusividad en esta materia que limite la libertad de configuración cuando la iniciativa la ejerza el legislador. En este sentido, el Estado puede mediante impuestos nacionales dotar de recursos extraordinarios a las Municipalidades del país con el importante objetivo de financiarlas. De este modo, se ha indicado que:
‘VII.- Discrecionalidad municipal en relación con tributos nacionales. A juicio de la y los consultantes, resulta inconstitucional que las municipalidades puedan disponer de extremos relacionados con el impuesto sobre bienes inmuebles, que es un tributo nacional, no local. En efecto, la Ley del Impuesto sobre bienes inmuebles, número 7509 de nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco, establece un impuesto nacional, a favor de las municipalidades, los cuales respecto de dicho tributo, tienen la calidad de beneficiarios y de administración tributaria. Así lo entendió esta Sala en sentencia número 3930-95, de las quince horas veintisiete minutos del dieciocho de julio de mil novecientos noventa y cinco, en la cual dispuso que: ‘Lo expresado en el considerando anterior, no debe provocar la falsa conclusión, que solamente son constitucionales los tributos municipales que se originen en una iniciativa del gobierno local.
La jurisprudencia lo que ha señalado, claramente, es que existen servicios públicos que por su naturaleza, no pueden ser más que municipales y que se involucran en la definición que da el artículo 169 de la Constitución Política al señalar que «La administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal.» Si esos intereses y servicios requieren del pago de impuestos y contribuciones de los munícipes de la jurisdicción territorial correspondiente, entonces la iniciativa tributaria sólo puede ser municipal, producto de la potestad tributaria del gobierno local y es la que se define en la jurisprudencia antes comentada. Pero ello no quiere decir que el legislador no pueda dotar a las Municipalidades de recursos extraordinarios mediante un impuesto general a distribuir, como en el caso del impuesto territorial; mediante un impuesto regional, que beneficie un determinado número de gobiernos locales; o bien, mediante un impuesto especial que grave determinadas actividades, como resulta ser la exportación de banano, a distribuir entre los cantones productores.
En estos casos la iniciativa de la formulación de la ley tributaria es la ordinaria, puesto que aquí no se trata de la autorización de un tributo de naturaleza municipal, sino la creación de uno diverso, en el que resulta, que el o los destinatarios o beneficiarios, serán uno o varios gobiernos locales, como en el caso del impuesto creado en el artículo 36 del Código de Minería, o en el impuesto sobre la venta de licores. En este caso, el tributo será municipal por su destino, pero su origen es la ley común, por tratarse de recursos extraordinarios y beneficiosos para las comunidades. En síntesis, la potestad impositiva municipal, que es la que se origina en la creación del tributo por el gobierno local para que sea autorizado por la Asamblea Legislativa, no obsta para que el legislador pueda, extraordinariamente y por los trámites de la ley común, conceder rentas y recursos económicos distintos, de carácter nacionales, en cuyo caso, el proyecto de ley respectivo, no deberá originarse necesariamente en la iniciativa municipal, aunque los beneficiarios del tributo sean los propios gobiernos locales.
En este último caso, la recaudación, disposición, administración y liquidación, corresponde a las Municipalidades destinatarias de los tributos.’ En relación con sus cuestionamientos, es claro que carecen de razón los y la consultante. Que el impuesto sobre bienes inmuebles sea un tributo nacional se refiere a que la iniciativa para su creación y aprobación sea una decisión central, adoptada por el Estado y no por los gobiernos locales. Obedece a una intención del Estado de incrementar las rentas municipales a efecto de facilitar la adecuada prestación de los servicios públicos locales a partir de la gravación de un hecho generador como es la propiedad sobre bienes inmuebles, reconocido y regulado por el ordenamiento nacional y no por el municipal. No obstante, pese a dicha característica, en la especie no se está dando una delegación de competencias propias de la Asamblea Legislativa. Así sería si se permitiera a los gobiernos locales eliminar el tributo o modificarlo en cualquiera de los elementos regulados por la Ley 7509.
Lo que se autoriza a las municipalidades es a condonar los intereses, recargos y multas producto del incumplimiento en el pago de dicho tributo por parte de los contribuyentes del cantón respectivo. Es decir, se autoriza a condonar sumas líquidas a favor de cada municipalidad y no las obligaciones de contribución impuestas por la Ley. Tratándose de entes beneficiarios del referido impuesto, la iniciativa resulta plenamente válida, una vez que se permite a las corporaciones condonar los extremos mencionados, únicamente para aquellos contribuyentes que cancelen la totalidad de su adeudo, contando con la autorización ‘marco’ de la Asamblea Legislativa, a partir, precisamente, de este proyecto de ley. No se contraviene así la competencia exclusiva dada al Parlamento por el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política. Se trata de una manifestación válida de la discrecionalidad del legislador, que en este caso actúa para salvaguardar los intereses de los propios gobiernos locales y –consecuentemente– los de toda la comunidad.
(sentencia No. 2006-06589).’ Se trata de normativa creada por legislación común, no por la iniciativa municipal, sino por una decisión del Estado central y, en este sentido, no se le permitiría a las municipalidades eliminar o modificar dicho tributo.”
X.SOBRE LA EXISTENCIA O INEXISTENCIA DE UNA DEROGATORIA TÁCITA DE LA EXENCIÓN DISPUESTA EN EL ARTÍCULO 20, INCISO D), DE LA LZF. La controversia específica que se presenta en el sub iudice versa en torno a que, en criterio de la Municipalidad accionada –el cual se apoya, a su vez, en otro previamente vertido por la Procuraduría General de la República en ejercicio de su función consultiva; criterio que a su vez fuera ratificado por la Sección Tercera de este Tribunal, actuando como jerarca impropio– el beneficio tributario otorgado, respecto del impuesto territorial, en el ya transcrito numeral 20 inciso d) de la LZF, se limita a aquellas empresas que se hubiesen incorporado al régimen de zonas francas con anterioridad a la entrada en vigencia de la LIBI, aplicando entonces el plazo de 10 años de exención desde el momento de inicio de operaciones, solo para estos casos. Para aquéllas que lo hicieran posteriormente, la exoneración quedó tácitamente derogada.-
XI.Ahora bien, una cosa está clara y es que el impuesto territorial desapareció a partir de 1995, con la ya mencionada derogatoria de la ley N° 27 de 2 de marzo de 1939. De esta suerte, en principio pareciera que la discusión que se presenta resulta estéril, pues el tributo en cuestión ya no existe, de manera que nunca podría ser cobrado a la actora y, en consecuencia, ninguna utilidad podría tener para ésta obtener la correspondiente exoneración. Es obvio que carece de sentido debatir la existencia de una exención respecto de un impuesto que ha desaparecido. Pues bien, si en la especie persiste un conflicto es porque la demandante estima que el beneficio tributario contemplado en el pluricitado numeral 20 de la LZF de alguna manera pervive, ya no con relación al impuesto territorial, sino al impuesto sobre bienes inmuebles. Esto solo resultaría conceptualmente posible si estimáramos que ambos tributos vienen siendo, en definitiva, una y la misma cosa, a pesar de contar con distinta regulación legal.
Resulta llamativo que, en realidad, la propia Municipalidad de Alajuela no discrepa de ese último enfoque, pues en vez de esgrimir el simple argumento esbozado al inicio del presente considerando para rechazar la demanda, más bien construye su teoría del caso en torno a la noción de que las empresas que se incorporaron al régimen de zona franca antes de la vigencia de la LIBI siguen gozando de la referida exención –ahora del impuesto sobre bienes inmuebles– hasta que expire el plazo decenal de su otorgamiento. Se insiste: eso solo tiene sentido si la propia corporación local también considera que se trata del mismo gravamen. De hecho, un análisis de esa clase no resultaría inusitado en nuestro medio. En un caso en que se discutía si los beneficios otorgados a las empresas en zona franca incluían o no la exoneración del pago del impuesto de patente municipal, la Sala Primera realizó un examen de esa misma naturaleza, al decir:
“XI.- En relación al punto de análisis, cabe señalar lo que de seguido se expone. Con la Ley no. 7210 de 23 de noviembre de 1990, publicada en La Gaceta no. 238 de 14 de diciembre de 1990, se estableció el régimen de zonas francas, mediante el cual se dispone un conjunto de alicientes otorgados por el Estado a las empresas que realicen inversiones nuevas en el país. Se trata de una norma que a través de beneficios de ese orden, busca el fortalecimiento de la inversión en suelo nacional, es decir, constituye una manifestación legislativa que evidencia una política de promocionar la inyección de capital en la economía nacional, mediante el establecimiento de alicientes de diversa naturaleza. En el capítulo VII del cuerpo normativo aludido, se fijaron estímulos de diversa naturaleza a las empresas que se incorporaran a dicho régimen. La intención del legislador en cuanto a este, quedó confirmada cuando en la Ley Reguladora de todas las exoneraciones vigentes, no. 7293, el sistema de incentivos aludido no fue derogado, sino que por el contrario, de manera expresa se fijó su vigencia.
De este modo, en el inciso k) del artículo 2 se estableció como excepción a la derogatoria general de exoneraciones que establecía el ordinal primero, las exenciones que: ‘Se otorguen mediante la Ley de Zonas Francas No 7210 del 23 de noviembre de 1990, excepto los beneficios para las empresas mencionadas en el inciso ch) del artículo 17.’ Así expuesto, el punto medular, se insiste, estriba en concluir sobre si los tributos municipales, dentro de estos, el denominado impuesto a la patente, se encuentra o no exento al amparo del régimen de beneficios establecido por la Ley no. 7293. (...) [En] virtud de lo debatido, cabe indicar que en el inciso h) [del artículo 20 de la LZF], se estableció una exoneración a favor de las empresas acogidas al régimen de zona franca, respecto de todos los tributos y patentes municipales, por un espacio temporal de diez años. Ahora bien, según se colige de los autos, mediante el acuerdo no. 61-98 del 12 de febrero de 1998 publicado en La Gaceta del 18 de marzo de 1998, el Poder Ejecutivo tomó la decisión de colocar a la empresa dentro del régimen de zonas francas.
Con dicho acto, la accionante pasó a ostentar una situación jurídica que le colocó en una posición subjetiva que le permitía, en el curso de la vigencia de la gracia tributaria, beneficiarse de la totalidad de los incentivos contenidos en el marco regulatorio de las zonas francas a partir de 1990, los que, se insiste, no fueron derogados con la Ley de todas las exoneraciones vigentes, no. 7293, en el año de 1992. Por otro lado, si bien el mandato 63 del Código referido establece que la exención no se entiende extensible a los tributos establecidos luego de su creación, esa norma no es óbice para la eficacia a este caso del incentivo de referencia, ya que como se ha indicado, el tributo que se examina no nació con la emisión de la Ley no. Placa25503, sino que surgió a la vida jurídica con la Ley no. 2447 de octubre de 1959. Por tal motivo, al momento de formular la solicitud de exoneración (1998), la contribuyente estaba exenta del pago del impuesto de patente (...) conforme a lo regulado por el artículo 20 inciso h) de la Ley no. 7210.
De ahí que cualquier acto que pretendiera negar esa situación y a raíz de ello, imponer el pago de tributos municipales en el curso temporal de la exoneración aludida, son contrarios a legalidad y por esa razón, son nulos.” (Nº 797-F-2005 de las 8:00 horas del 3 de noviembre del 2005. Lo indicado entre paréntesis cuadrados no es del original.)
XII.Pues bien, partiendo de un examen comparativo de los elementos de ambos institutos, tal como quedaron esbozados supra, esta Cámara estima que, efectivamente, el antiguo impuesto territorial y el actual impuesto sobre bienes inmuebles constituyen el mismo tributo, a pesar de su diversa denominación y regulación legislativa. Está claro que aun cuando la LIBI modificó lo concerniente a la gestión, administración y utilización del impuesto, al mismo tiempo conservó los elementos propios del impuesto territorial (hecho generador y sujetos activo y pasivo). Desde esta óptica, si bien es cierto que, conforme a lo estipulado en el numeral 63 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (CNPT), las exenciones no se extienden a los tributos establecidos posteriormente a su creación, tal restricción supone que el impuesto en cuestión sea novedoso, mientras que en este caso se trata del mismo, aunque se le haya dado otro nombre. Pero, a mayor abundamiento, hay que tener en cuenta que ya la Sala Primera ha aclarado que:
“... en su artículo 63 el Código de Normas y Procedimientos Tributarios (reformado por el ordinal 50 de la Ley N° 7293) señala que no pueden haber reglas que concedan exoneraciones, de fecha anterior a aquella data en la que se crea el tributo, ergo, la exoneración no puede ser anterior al impuesto. Esta regla tiene efectos a partir de su promulgación, esto es, el 3 de abril de 1992. Bajo este predicado, instituciones descentralizadas como el ICE, a partir de ese momento, y hacia futuro, no pueden beneficiarse de exoneraciones tributarias creadas al amparo de normas anteriores a aquéllas en las que se regula el tributo y conservan las exoneraciones concedidas por normas anteriores a esa fecha. No debe perderse de vista que la Ley Reguladora de Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones, surge, entre otras cosas, con la finalidad de organizar la maraña de exenciones existentes a través de una elevada cantidad de leyes, sin embargo las restricciones a los beneficios que vinieron ostentando diversas actividades e instituciones, no pueden aplicarse con efecto retroactivo, por lo cual se mantienen las exoneraciones de impuesto concedidas antes de la entrada en vigencia de esa ley.
En consecuencia la restricción del canon 63 ibídem sólo puede aplicar respecto de impuestos creados luego de esa data. Lo contrario entrañaría una repudiable aplicación retroactiva de la ley.” (N° 37-F-04 de las 10:35 horas del 21 de enero del 2004. Los subrayados son nuestros.)
En lo que interesa a nuestro caso, cabe recordar que la LZF –y, con ella, la exención señalada en su numeral 20, inciso d)– data del 23 de noviembre de 1990. En consecuencia y conforme a la jurisprudencia recién citada, la limitación del artículo 63 del CNPT no le resulta aplicable.-
XIII.Establecido lo anterior, surge la cuestión de si la promulgación de la LIBI en 1995 produjo o no la derogatoria tácita del beneficio tributario que aquí nos concierne. La posibilidad de una supresión (expresa o tácita) de una exención impositiva es, ciertamente, una posibilidad real en nuestro ordenamiento jurídico, desde que en el CNPT se preceptúa:
“Artículo 64.- Vigencia. La exención, aun cuando fuera concedida en función de determinadas condiciones de hecho, puede ser derogada o modificada por ley posterior, sin responsabilidad para el Estado.” En efecto, sobre lo anterior, la Sala Constitucional ha reafirmado desde larga data que:
“Cabe aclarar al petente que si en un momento determinado y bajo ciertos presupuestos, la Ley exoneró del pago de ciertos tributos, (...), ello no otorga a los beneficiarios, una exención indefinida en el espacio y el tiempo, ni un derecho adquirido o una situación jurídica consolidada a su favor, en el sentido de que aquéllas no puedan ser modificadas nunca jamás, pues esto implicaría crear una limitación a la potestad impositiva del Estado (creando una inmunidad tributaria indefinida), que no contempla la propia Constitución Política. Las exenciones, no obstante fueran concedidas en función de determinadas condiciones valoradas en su momento por el legislador, pueden ser derogadas o modificadas por una ley posterior, proceder que no resulta arbitrario por sí solo, sino que aparece como una respuesta a las necesidades fiscales del país.” (N° 1914-96 de las 10:06 horas del 26 de abril de 1996.)
Ahora bien, la tesis de la derogatoria tácita que sustenta la Municipalidad demandada parte de lo dispuesto en el ordinal 4 de la LIBI, el cual enumera las categorías de bienes no afectos al impuesto sobre bienes inmuebles, entre los cuales no se incluye explícitamente los de las empresas en régimen de zona franca:
“Artículo 4.- Inmuebles no afectos al impuesto. No están afectos a este impuesto:
“Artículo 38.- Derogaciones. Se deroga la siguiente normativa:
(...)
(...)” Considera, por ende, la parte accionada, que respecto de aquellas empresas cuya incorporación al régimen de zona franca es posterior a la entrada en vigencia de la LIBI (como es el caso de la aquí actora, que lo hizo en el año 2002: hecho probado 1), el beneficio de exención comentado ya no existe. Por su parte, la demandante estima lo contrario y para ello se apoya, entre otros elementos de juicio, del hecho de que el Reglamento a la Ley del Impuesto Sobre Bienes Inmuebles, decreto ejecutivo N° 27601-H de 12 de enero de 1999, claramente dispone:
“Artículo 5.- Inmuebles no afectos al impuesto. Para los efectos del presente reglamento no estarán afectos los siguientes inmuebles de conformidad con el artículo 4 de la Ley 7509 y sus reformas y se regularán de la siguiente forma:
(...)
(...)” (El subrayado es añadido.)
XIV.De inicio, juzga esta Cámara que lleva razón la parte actora al afirmar que el artículo 4 de la LIBI no tiene el propósito de hacer una enumeración taxativa de inmuebles no afectos al pago del impuesto en cuestión. Para comenzar, su redacción no tiene un carácter excluyente; es decir, la norma no indica que los bienes no gravados sean única y exclusivamente los allí enlistados. Por otra parte, el propio precepto refiere a otras categorías de inmuebles exentos en virtud de leyes previamente promulgadas. Consecuentemente, es claro que el legislador, al momento de promulgar la Ley Nº 7509, no pretendió hacer, en el citado ordinal 4, una enunciación exhaustiva de bienes exonerados, sino que ésta se complementa con otras exenciones que hayan sido legalmente dispuestas y que no se contrapongan al contenido y regulaciones de la LIBI. No obstante, sí yerra la accionante al apuntar hacia el artículo 5, inciso m), del Reglamento a la recién citada ley, como elemento determinante para establecer la supervivencia del beneficio tributario previsto en la LZF, pues la creación y extinción de tributos, así como de sus exenciones, es materia claramente reservada a la ley (artículos 121, inciso 13, de la Constitución Política y 5 y 62 del CNPT), de manera que nada que se pudiese decir en un cuerpo reglamentario podría tener la consecuencia de extender la vigencia de la exoneración, en caso de que se concluyese que ésta hubiere fenecido por derogatoria expresa o tácita de rango legal.-
XV.Por su parte, la Sección Tercera de este Tribunal, en su carácter de jerarca impropio en materia municipal, hizo suya la tesitura de la derogatoria tácita defendida por la Municipalidad accionada, bajo el siguiente razonamiento:
“V. Sobre la naturaleza de la exoneración contenida en la Ley de Régimen de Zonas Francas. De los fundamentos expuestos se concluye que por su naturaleza, la Ley ordinaria es la fuente de la exención y en nuestro ordenamiento jurídico, su creación debe seguir el procedimiento previsto en los artículo 123 a 126 de la Constitución Política, además de lo dispuesto en el Reglamento de Orden y Disciplina de la Asamblea Legislativa. No existe norma alguna que imponga un procedimiento de votación calificada –dos terceras partes de la totalidad de los votos– de la Asamblea Legislativa para su promulgación, de donde no se puede concluir técnicamente que la norma contenida en el inciso d) artículo 20 de la Ley de Zonas Francas pueda ser calificada como una ‘ley especial’. No comparte este Tribunal el criterio expuesto por la sociedad apelante, en el sentido de que por estar dirigida hacia un sector específico de la producción, la regulación de las zonas francas permita calificar la norma que crea la exoneración como Ley especial.
Bajo ese contexto, cualquier regulación que recaiga sobre un grupo determinado se podría entender como especial, lo cual es una interpretación muy vaga y técnicamente incorrecta, pues la ley especial debe ser entendida como aquella excepcional que requiere de un procedimiento de aprobación específica, diferenciado y más gravoso, que genera el nacimiento de lo que se ha reconocido como una ley reforzada, en virtud de la cantidad de votos que requiere para su aprobación (mayoría calificada), el cual es sustancialmente mayor al de la mayoría simple que requiere la Ley ordinaria.
VI. (...).
VII.Sobre la aplicación de la ley especial sobre la ley general y la transgresión al principio de legalidad. En el Considerando trasanterior se concluyó que la Ley del Régimen de Zonas Francas no puede ser entendida como una Ley Especial en los términos expuestos en el libelo de apelación, de donde se puede concluir que siendo la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles creadora de un tributo nacional, no es de recibo el argumento de prevalencia de una ley que no tiene el carácter de especial por encima de la general. En todo caso, en materia de derogaciones, la Ley 7509 dispone claramente en el artículo 38 todas las derogaciones de cualquier ley anterior en lo que se oponga a la derogante, por lo que a diferencia de lo analizado por la Procuraduría General de la República, este Tribunal estima que fácilmente se entiende que se está en presencia de una derogación expresa. Ello es así porque en la derogatoria tácita será necesario que el operador realice una labor de interpretación a fin de determinar si existe una oposición entre una y otra norma, mas en el caso bajo examen ello no ocurre, pues la derogatoria contenida en dicha norma no permite ningún otro tipo de interpretación.
No es posible siquiera entrar a analizar si existe incompatibilidad o antinomia normativa, pues no estamos ante el supuesto de que dos disposiciones vigentes regulen en forma contradictoria un mismo supuesto de hecho, por lo que los efectos de ambas disposiciones se excluyen entre sí, resultando imposible jurídicamente la aplicación de ambas. Estando entonces claro respecto de la legislación vigente, tampoco se aprecia transgresión alguna al principio de reserva de ley en materia de exoneraciones, pues se deduce que la exoneración del inciso d) del artículo 20 de la Ley 7210, fue derogado por una ley ordinaria de su misma naturaleza. (...)
VIII. (...)
IX.Sobre la voluntad del legislador. En el caso del impuesto sobre los bienes inmuebles se tiene que el mismo fue creado mediante la llamada Ley de Impuesto Territorial del N° 27 del 2 de marzo de 1939 y sus reformas, motivo por el cual existieron empresas exentas de dicho impuesto al amparo del mencionado artículo 20 inciso d) de la Ley 7210, exención que se mantuvo vigente hasta la promulgación de la Ley N° 7509 del 9 de mayo de 1995, por cuanto ésta en el inciso a) de artículo 38 también derogó la Ley N° 27. Aún cuando en ambas leyes prácticamente se mantienen los mismos elementos esenciales del tributo, es lo cierto que en la Ley N° 7509 el legislador no previó ninguna exención ni objetiva ni subjetiva favor de las empresas que se encuentran inscritas en el Régimen de Zona Franca y tampoco las incluyó dentro de la no sujeción prevista en el artículo 4. Los argumentos referentes a la Ley 7293 de 31 de marzo de 1992 –que eliminó todas las exoneraciones vigentes salvo las de zona franca– no son de recibo, pues se refieren al contexto vigente al momento de creación de esa ley, además de que carecen de fuerza para justificar la verdadera voluntad del legislador.
En sentido contrario, se aprecia el claro contenido de las derogatorias del artículo 38 de la Ley 7509, lo cual no permite interpretaciones en ningún otro sentido, motivo por el cual este agravio debe ser rechazado también, resultando entonces que el recurso de apelación debe ser denegado y, por ende, confirmado el acuerdo apelado y se da por agotada la vía administrativa.”
Al respecto, este órgano colegiado respetuosamente discrepa de la categorización que hace la Sección Tercera respecto de lo que constituye una ley especial en general y sobre la especialidad de la LZF en particular. En efecto, el hecho de que una ley requiera, para su aprobación, de una mayoría calificada, la convierte en una ley reforzada, no en una ley especial. Lo particular de esta última radica más bien –como acertadamente alega la sociedad actora– en la especificidad de su contenido y/o de sus destinatarios, calificación que solo es posible afirmar en contraste o con relación a otra u otras leyes que, no obstante regular la misma materia, lo hagan con un enfoque o respecto de un conjunto de destinatarios menos preciso. Desde esta óptica, la LZF es incuestionablemente una ley especial, tanto en lo que a la materia de zonas francas se refiere –en contraste con otras normativas que también vayan dirigidas a establecer incentivos para atraer las inversiones en el país–, como en lo concretamente concerniente a los beneficios impositivos dirigidos a esa clase de empresas –respecto de otras leyes tributarias en general–. Por ende, el régimen jurídico de las exenciones reguladas en la LZF tiene un carácter especial, relativo a otros textos legales que gobiernen esa misma clase de ventajas en un contexto más general, incluyendo la LIBI.-
XVI.Dicho esto, importa recordar que, como se ha explicado desde larga data, “Las leyes generales no derogan las especiales, sino cuando de manera expresa así lo declaran, o cuando la intención de dejar sin efecto la especial, resulta con evidencia del objeto o del espíritu de la ley general que sea promulgada. Fuera de esta, la regla que se observa tocante a la derogación tácita de leyes especiales, es que ésta solo se produce por otras leyes también especiales que acerca de lo mismo aparecieren posteriormente, en cuanto entre unas y otras no hubiere conciliación posible.” (BRENES CÓRDOBA, Nombre14260. “El Tratado de las Personas”. Editorial Costa Rica, San José, 1974, pg. 48). La LIBI no derogó expresamente el numeral 20, inciso d), de la LZF; solamente lo hizo respecto de “Cualquier otra disposición legal que se oponga a esta Ley” (artículo 38, inciso d). La interrogante, por ende, es si la exención prevista en la ley de zonas francas se opone o no a lo estipulado en la LIBI.
En consideración de este Tribunal, la respuesta es negativa, pues –como se vio– en la enumeración de bienes no afectos al impuesto sobre bienes inmuebles, contenida en esa última ley, no hay una pretensión de exhaustividad o exclusividad que suponga la imposibilidad de mantener el beneficio previamente otorgado respecto de un tributo –que, se insiste, es el mismo que el anterior impuesto territorial– a las empresas en régimen de zona franca. Tampoco hay razón alguna para suponer que, al promulgar la LIBI, el legislador tuviese el propósito de desmejorar el régimen de incentivos a las inversiones dirigidas a fomentar las exportaciones del país, pues –como es notorio– la tendencia histórica de la política de comercio exterior de Costa Rica va dirigida, más bien, a fortalecer ese rubro. Consecuentemente, esta Cámara arriba a la conclusión de que la promulgación de la LIBI en 1995 no tuvo el efecto de provocar la derogatoria, expresa o tácita, de la exoneración contenida en el artículo 20, inciso d), de la LZF, respecto del anterior impuesto territorial; beneficio que supervive respecto del actual impuesto sobre bienes inmuebles, por tratarse del mismo tributo.-
La conclusión a que se ha arribado supra impone acoger la acción planteada, primeramente, en cuanto pretende la declaratoria de disconformidad con el ordenamiento jurídico y la subsecuente nulidad de todas aquellas conductas administrativas de la accionada que hayan negado a la actora el otorgamiento de la exoneración que se ha venido discutiendo en esta litis, a saber: a) el oficio N° 2271-BI-2006 del 14 de marzo de 2006, boleta número 4079, dictado por el Departamento de Bienes Inmuebles de la Municipalidad de Alajuela (hecho probado 3); b) la resolución administrativa de las 11:00 horas del 14 de mayo del 2007, del Alcalde Municipal de Alajuela (hecho probado 5); c) el acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Alajuela en su sesión N° 03-08, artículo 1, capítulo IV del 15 de enero del 2008, transcrito mediante oficio número DR-0056-SM-08 del 24 de enero de 2008, así como su declaratoria de firmeza acordada en la sesión N° 04-08 del 22 de enero de 2008 (este último acuerdo únicamente en el indicado sentido) (hecho probado 7); d) el acuerdo tomado por ese mismo Concejo en la sesión N° 32-08, artículo 7, capítulo VII del 5 de agosto del 2008, notificado mediante resolución administrativa número DR-1276-SM-08 del 19 de agosto del 2008 (hecho probado 9); e) el acuerdo tomado por el Concejo en su sesión N° 14-09 del 7 de abril del 2009, artículo 5, Capítulo VI (hecho probado 10); f) la resolución N° 2302-10 de las 10:10 horas del 17 de junio del 2010 de la Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo (hecho probado 11) y, como consecuencia, la N° 2302-10-bis de las 9:00 horas del 10 de agosto del 2010 (hecho probado 12).-
Solicita también la accionante “Que se declare en sentencia que por virtud del Acuerdo Ejecutivo número 493-2002, publicado en La Gaceta N° 222 del lunes 18 de noviembre del 2002, modificado por el Acuerdo Ejecutivo No. 857 del 5 de setiembre del 2003, que otorga a PROQUINAL COSTA RICA S.A., el régimen de Zona Franca, mi representada está exenta del pago del impuesto sobre bienes inmuebles durante el plazo de diez años, legalmente establecido al tenor del artículo 20 inciso d) de la Ley N° 7210, en relación con el artículo 5 inciso m) del Decreto Ejecutivo N° 27601-H”. Con base en las consideraciones dadas previamente, dicho extremo petitorio debe ser acogido. Nótese, sin embargo, que en su momento oportuno, la pretensión procesal no fue ampliada para que se hiciere idéntica declaratoria respecto del acuerdo ejecutivo N° 0408-2012, publicado en La Gaceta N° 223 del 19 de noviembre del 2012, por lo que se omite ninguna clase de pronunciamiento al respecto.
Por otra parte, se pretende “Que se le ordene a la Municipalidad de Alajuela acoger la solicitud de exoneración de pago del impuesto de bienes inmuebles que presentó PROQUINAL COSTA RICA S.A.” En consideración de este órgano colegiado, lo solicitado también es procedente –siempre que otro motivo legal no lo impida– pues es consecuencia natural de que se haya declarado la disconformidad jurídica de los actos dictados en sentido opuesto.-
Finalmente, se peticiona “Que se le ordene a la Municipalidad de Alajuela proceder a la devolución de las sumas pagadas por mi representada bajo protesta por concepto de impuesto de bienes inmuebles, más sus respectivos intereses”. La existencia de dichos pagos se ha tenido por acreditada, desde que la Municipalidad no la controvirtió (hecho probado 2). Así las cosas, al haberse establecido que la empresa demandante tenía derecho a ser exonerada del impuesto cuyo cobro dio origen a esos pagos, estos últimos se tornan indebidos (artículo 43, inciso 1, del CNPT) y, en consecuencia, efectivamente deberá reintegrar la Municipalidad accionada el correspondiente importe, junto con los intereses, calculados desde la fecha de cada pago y hasta su efectivo reintegro, conforme a la regla prevista en el numeral 58 ibídem, todo lo cual se determinará en la fase de ejecución.-
La accionada opuso únicamente la de falta de derecho, la cual, por las razones expresadas en los considerandos previos, se rechaza.-
El artículo 193 del CPCA establece que las costas procesales y personales son impuestas al vencido por el solo hecho de serlo, pronunciamiento que debe hacerse incluso de oficio, al tenor de lo dispuesto en esa misma norma, en concordancia con el numeral 119.2 ibídem. La dispensa de esta condena solo es viable: a) cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar; b) cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas que desconociera la parte contraria; o bien, c) cuando se incurra en plus petitio, esto es, cuando la diferencia entre lo reclamado y lo obtenido en definitiva sea de un quince por ciento (15%) o más, a no ser que las bases de la demanda sean expresamente consideradas provisionales o su determinación dependa del arbitrio judicial o dictamen de peritos (ordinal 194 ibídem ). En la especie, no encuentra este órgano colegiado motivo para aplicar las excepciones que fija la normativa aplicable y quebrar el postulado de condena al vencido. Por ende, se impone el pago de ambas costas a la Municipalidad demandada.-
POR TANTO:
Se rechaza la excepción de falta de derecho. Se declara PROCEDENTE la demanda interpuesta por Proquinal Costa Rica, S.A., contra la Municipalidad de Alajuela, en los términos siguientes: PRIMERO: Se anula: a) el oficio número 2271-BI-2006 del catorce de marzo del dos mil seis, boleta número cuatro mil setenta y nueve, dictado por el Departamento de Bienes Inmuebles de la Municipalidad de Alajuela; b) la resolución administrativa de las once horas del catorce de mayo del dos mil siete del Alcalde Municipal de Alajuela; c) el acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Alajuela en su sesión número 03-08, artículo 1, capítulo IV del quince de enero del dos mil ocho, transcrito mediante oficio número DR-0056-SM-08 del veinticuatro de enero del dos mil ocho, así como su declaratoria de firmeza acordada en la sesión número 04-08 del veintidós de enero del dos mil ocho (este último acuerdo únicamente en el indicado sentido); d) el acuerdo tomado por ese mismo Concejo en la sesión número 32-08, artículo 7, capítulo VII del cinco de agosto del dos mil ocho, notificado mediante resolución administrativa número DR-1276-SM-08 del diecinueve de agosto del dos mil ocho; e) el acuerdo tomado por el mismo Concejo en su sesión número 14-09 del siete de abril del dos mil nueve, artículo 5, Capítulo VI; f) la resolución número 2302-10 de las diez horas con diez minutos del diecisiete de junio del dos mil diez de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo y, como consecuencia, la número 2302-10-bis de las nueve horas del diez de agosto del dos mil diez.
SEGUNDO: Se declara que por virtud del Acuerdo Ejecutivo número 493-2002, publicado en La Gaceta número doscientos veintidós del dieciocho de noviembre del dos mil dos, modificado por el Acuerdo Ejecutivo número 857 del cinco de setiembre del dos mil tres, la actora está exenta del pago del impuesto sobre bienes inmuebles durante el plazo de diez años legalmente establecido al tenor del artículo 20 inciso d) de la Ley número 7210, en relación con el artículo 5 inciso m) del decreto ejecutivo número 27601-H. TERCERO: Si otro motivo legal no lo impide, se ordena a la Municipalidad de Alajuela acoger la solicitud de exoneración de pago del impuesto de bienes inmuebles que presentó la accionante el dos de febrero del dos mil seis al Departamento de Bienes Inmuebles. CUARTO: Se ordena a la Municipalidad de Alajuela proceder a la devolución de las sumas pagadas por la actora bajo protesta por concepto de impuesto de bienes inmuebles, a las que hizo referencia en su gestión presentada el dos de febrero del dos mil seis, más sus respectivos intereses calculados desde la fecha de cada pago que haya sido efectuado y hasta su efectivo reintegro, conforme a la regla prevista en el numeral cincuenta y ocho del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, todo lo cual se determinará en la fase de ejecución de sentencia. Son ambas costas a cargo de la Municipalidad vencida. NOTIFÍQUESE.- CHRISTIAN HESS ARAYA JOSÉ PAULINO HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ ROBERTO GARITA NAVARRO
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