Lesividad claim over adjudicated lots in Asentamiento Bahía with public-domain characteristicsLesividad sobre inmuebles adjudicados en Asentamiento Bahía con características demaniales

*100030091027CA* RES: 000799-F-S1-2013 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eight hours fifty minutes on the twenty-fifth of June of two thousand thirteen.

Ordinary proceeding declared purely of law, processed in the Administrative Appeals Tribunal by the AGRICULTURAL DEVELOPMENT INSTITUTE (INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO), represented by its general judicial attorney, Nombre34867, a resident of San Ramón de Alajuela; against the ASSOCIATION FOR THE PROTECTION OF THE ENVIRONMENT (ASOCIACIÓN PARA LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE), represented by its president with powers of a generalissimo attorney without limit of sum, Nombre65052, of unknown status. Appearing also as special judicial attorney for the Institute, is licenciado Roderico Contreras Angulo, a resident of San José. The individuals are of legal age and with the noted exception, married and attorneys.

RECITALS 1. Based on the facts it presented and legal provisions it cited, the Institute filed an ordinary proceeding, so that in judgment it be declared: “1) That the present complaint be considered filed. 2) That agreement No. 8, taken in article VIII, session 038-95, by the Board of Directors of the Agricultural Development Institute, by which it agreed to the adjudication, segregation, and transfer of the Dirección24801 to APROAMBIDA, which respectively generated the farms of the Canton/County of Puntarenas, registration Placa25210 and Placa25211, be declared harmful to the public interest (lesivo al interés público). As a direct consequence of the declaration of harmfulness to the public interest, I request that the National Registry be ordered to annul the property titles of the farms of the Canton/County of Puntarenas, registration Placa25210 and Placa25211. 3) That Nombre151085 be ordered to pay both costs of this litigation." 2. The defendant association answered negatively and raised the preliminary defenses of statute of limitations (prescripción), expiry (caducidad), and material res judicata (cosa juzgada material).

3. The preliminary hearing was held at 2 p.m. on December 14, 2010, an opportunity in which both parties made use of the floor and the preliminary defenses raised were resolved. Likewise, at that procedural moment the proceeding was declared purely of law.

4. The Sixth Section of the Administrative and Civil Treasury Appeals Tribunal, composed of judges Cynthia Abarca Gómez, Marianella Álvarez Molina, and Christian Hess Araya; in judgment no. 014-2012-VI of 4:20 p.m. on January 30, 2012, resolved: “The exception of expiry (caducidad) is upheld. As unnecessary, a ruling on the other exceptions raised is omitted. Consequently, the complaint is declared inadmissible. This matter is resolved without special award of costs.” 5. The plaintiff files a cassation appeal, expressly indicating the reasons on which it relies to refute the Tribunal's thesis.

6. In the proceedings before this Chamber, the prescriptions of law have been observed.

Drafted by Magistrate Escoto Fernández

WHEREAS

I.The Agricultural Development Institute (hereinafter Institute or IDA), sued the Association for the Protection of the Environment of the Agricultural Development Institute (hereinafter Aproambida). It stated that, by agreement 8, article VIII, of session 038-95 of July 19, 1995, the Board of Directors of the IDA authorized the adjudication, segregation, and transfer in favor of the defendant, of two lots located in the Bahía Settlement (Asentamiento Bahía), canton/County of Osa, Puntarenas. It added that the lots in question correspond to farms 68026-000 (lot 9) and 96468-000 (lot 11-1). It said that said agreement was declared harmful to public interests (lesivo a los intereses públicos) in session 037-05 of September 26, 2005. It mentioned that it is recorded in judicial file no. 05-001003-0163-CA that, since 2005, it requested the annulment of the adjudication, segregation, and transfer of lots 9 and 11-1 to the defendant and of four other properties. It argued that the Administrative Appeals Court ruled in its favor regarding four properties, but not with respect to parcels 9 and 11-1, because, instead of requesting the annulment of agreement no. 8, Article VIII, of session 038-95, by mistake it requested that of agreement 24, article XXIV, taken in session 11-95, of March 20, 1995. It requests in judgment: a) that the cited agreement 8, article VIII, of session 038-95 be declared harmful to the public interest; b) that the property titles granted in favor of the defendant, generated from the aforementioned agreement and corresponding to farms 68026-000 and 96468-000 of the Canton/County of Puntarenas, be annulled; c) that costs be imposed on the defendant. The defendant answered in the negative. It raised the exceptions of res judicata (cosa juzgada), statute of limitations (prescripción), and expiry (caducidad). The Tribunal upheld the expiry (caducidad). It omitted ruling on the others. It declared the complaint inadmissible, without special award of costs. Disagreeing, the plaintiff Institute resorts to cassation.

II.The cassation appellant raises two substantive objections. In the first, it claims that the judgment holds facts to be proven in contradiction with the evidence. It states that in the judgment it challenges, there is no proven fact according to which it can be affirmed that the properties in dispute are of private domain. It adds that in facts held as proven three and four, the National Institute of Innovation and Transfer of Agricultural Technology (INTA), merely conducted a soil study, without taking into account the physical location. It asserts that, in effect, it omits to indicate that the tide enters the Dirección16309, such that for the most part, it is located within the Maritime Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre, hereinafter ZMT). It considers that it cannot be concluded from such facts that these are private domain properties. It expresses that, if the Tribunal had doubts regarding the public domain status (demanialidad) of the lands, it should have requested another type of study as evidence for better resolution (prueba para mejor resolver), not a soil one, since it says nothing about the legal nature of those properties. It argues that the INTA report does not show that the parcels are of private domain, however the Tribunal understood it so. It alleges there is no congruence between the proven and unproven facts and the “Therefore” part of the judgment. In the second objection, it claims improper application and interpretation of law as well as its non-application. It argues that the contested judgment upholds the expiry (caducidad), by considering that the parcels that are the object of the proceeding are not of public domain character. Therefore, it adds, the judges consider that precept 34 of the Administrative Appeals Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo, hereinafter CPCA), which does not subject the declaration of harmfulness (lesividad) of public domain assets to a time limit, is not applicable to the case. It points out that Law 6735 and the jurisprudence of the Constitutional Chamber establish the public domain nature of properties owned by the IDA. It adduces that there is evidence of this in the parcels that are the object of the litigation (litis), since on one there is a house declared historical architectural heritage while the other is within the ZMT. It refers that the declaration of historical heritage was recognized by the judges within summary proceeding 05-001003-0163-CA (proven fact no. 16), copies of which were provided to the file. Likewise, it refers that in fact no. 3 held as proven in the contested judgment, the judges imply that the house referred to is a dwelling, which is not true, since it is uninhabited, nor is there any cultivation there. It adds that curiously the judgment omits to establish that said house is architectural heritage, an event that the defendant affirms and the CGR recognizes in report RH-12-2000. Also, it argues that the Tribunal fails to indicate in fact no. 4 held as proven, that the greater part of lot 11-1 is within the ZMT, notwithstanding the defendant accepting it in file 05-1003-0163-CA. It asserts that in its resolutions 2006-15775 and 2008-17776, the Constitutional Chamber indicated that the assets owned by the plaintiff Institute are public domain, because the public nature of its owner extends to its properties. It mentions that the Tribunal, for its part, departed from that criterion, arguing different factual circumstances, a thesis it does not share. Likewise, it says that the judges dismiss that the asset is of public domain for the mere fact that the house located on it was declared historical heritage. It assures that to this they add that the IDA Law does not confer "per se" the category of public domain on those properties. However, it maintains that, according to articles 3, 32, and 33 of Law 6735, the properties that make up its patrimony for the fulfillment of its purposes are public. It states that said parcels maintain that character insofar as they were segregated from the “Bahía Campesino Settlement” (Asentamiento Campesino Bahía), which are subject to a special regime. It deems that the Tribunal is mistaken in considering that the properties transferred by that Institute are of private domain because they can be mortgaged, since IDA authorization is necessary for this, hence it is not a common mortgage. It concludes that, therefore, its properties are inalienable, unseizable, and imprescriptible, which places them within the assumption of precept 34, subsection 2 of the CPCA, without the expiry (caducidad) resolved by the judges being admissible.

III.Before proceeding to the analysis of the first charge, it is appropriate to examine the topic of transferred evidence (prueba trasladada), on which this Chamber has stated: “V.- (…) The transfer of evidence is a mechanism intended for the verification of debated facts, which allows evidentiary means timely evacuated in one proceeding to be incorporated into another litigation. This figure was not regulated in the Code of Civil Procedure, however this does not empower, a priori, to prohibit it as a mechanism available to litigants to accredit the factual basis of their claims. It must be taken into account that article 4 of the Code of Civil Procedure establishes that for cases not provided for in that regulatory body, one must resort to analogy or, in the opposite situation, to the disparity of reason, to resolve the lack of a norm, and in the absence of these, it must be integrated by resorting to constitutional principles and the maxims of Procedural Law. From the constitutional perspective, based on article 39 of the Magna Carta, the principle of due process has been developed, from which the corollaries of hearing and contradiction are derived, as applicable to evidentiary activity in civil proceedings. Therefore, if in the proceeding in which the evidentiary means was evacuated, it was elucidated among the same litigants, who had at hand the possibility to controvert it, there is no obstacle to its transfer to another proceeding, as long as both derivatives of the right of defense are again guaranteed there. In the last three decades, this Chamber has referred - in few cases and briefly - to the transfer of evidence. Thus, in ruling No. 108-F-90 of 14 hours 50 minutes on December 23, 1990, it stated: “ Regarding this type of transfer of evidence, Cassation has already pronounced itself in the following terms: '... the legal way to transfer evidence from one proceeding to another is by means of certification of the corresponding pieces, and not requesting the case or cause in which that evidence was practiced "ad effectum videndi"' (Cassation No. 71 of 3:30 p.m. on September 9, 1983). It has also been resolved that: '... it should be observed, furthermore, that the first trial was between the same parties as this one, by which reason the witness statements rendered there with their intervention, did not need to be ratified in the present one' (Cassation Judgment No. 38 of 3 p.m. on May 16, 1973, cons. III).” On the other hand, rulings No. 368-F-00 of 14 hours 35 minutes on May 17, 2000, and 30-F-01 of 15 hours 22 minutes on January 10, 2001, are limited to indicating a brief doctrinal citation that defines the institute. This is repeated in ruling 606-F-02 of 16 hours 10 minutes on August 7, 2002, which, in addition, highlights: '... Evidence that, having been controverted in the proceeding in which it was practiced by the parties against whom it is opposed in the sub-lite, does not require ratification and acquires full validity'.” (No. 877, of 10 a.m. on November 17, 2005, reiterated in ruling no. 315 of 9 hours 10 minutes on March 31, 2011).

IV.By virtue of the fact that the grievance of expiry (caducidad) depends on what is resolved in the first charge regarding the determination of the public domain nature of the assets, it is appropriate to analyze both objections jointly. The cassation appellant claims that facts have been held as proven or unproven in contradiction with the evidence. It specifies that in facts no. 3) and 4) held as proven in the contested judgment, the physical location of the Dirección16309 was not taken into account, which not only does the tide enter, but moreover, for the most part, it is located within the ZMT. In this regard, in the referred facts, the Tribunal held as accredited that farm registration Placa43294 has a two-story house with fruit and forest trees, and other annual crops. The judges added that both on this property and on the property registration Placa43293 (), there are soils with slight erosion, on which compliant land use (uso conforme de suelo) has been exercised for the activity carried out, without signs of degradation being observed. They indicate that the study carried out by INTA allows concluding that one is not in the presence of national reserves or forested lands that constitute natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado). They considered, in turn, that the cadastral plans also do not make mention of any indication that would allow the assets to be classified as public domain. In accordance with those arguments, the judges held as an unproven fact: “That the properties registered in the name of the referred association in the National Registry, Canton/County of Puntarenas, real folio registrations No. Placa25210 and Placa25211, are public domain assets (there is no evidence that demonstrates this).” Regarding the foregoing, this Chamber observes that in the administrative file there is a certified copy of judicial file no. 05-001003-0163-CA, in which, starting from folio 456, one reads in the copy of the “Report on the Results of the Study Conducted at the Agricultural Development Institute Regarding Compliance with Provisions Issued by this Comptroller General's Office”. In said study (folio 512), said Comptroller's Office (hereinafter CGR) expressly refers: “m) By virtue of existing regulations, this Comptroller General's Office requested that MINAE, in accordance with the provisions of articles 13, 14, 15, and 19 of the Forestry Law (Ley Forestal) and 12 of the Regulation to said Law, classify the areas adjudicated by the IDA to APROAMBIDA. The responses corresponding to lots 9 and 11-1 of the Bahía Settlement (Asentamiento Bahía) were received through official letters Nos. OT-OSA-008-99 AND OT-026-99, of February 21 and July 20, 1999, respectively, signed by Geographer Ana Cecilia Medina Gutiérrez, Head of Territorial Planning for the Osa Conservation Area (ACOSA), National System of Conservation Areas (SINAC), Ministry of Environment and Energy (MINAE). (…) As for lot 11-1, official letter No. OT-026-99 indicates the following: (see folios 181 and 182) 'This is an area located near the mangrove and a certain part of these lands are affected by the tides./ (…) it is recommended that if this area is going to be adjudicated for residential use, the mangrove protection zone be demarcated with boundary markers, to prevent further deterioration of this ecosystem' (Our underlining). Likewise, at folio 543, in the statement of defense of the referred file (05-001003-0163-CA), the defendant here stated: '… 11-1 sometimes endures flooding from extraordinary high tides…' From the foregoing, it is clear that documents were indeed provided, as evidence transferred (prueba trasladada) to the file, according to which, treatment of lot 11-1 as part of the public domain was justified. The studies to which the CGR refers in its report characterize the parcel of interest as a property in which there is a mangrove presence and which the tides also enter. Said arguments were presented by the plaintiff Institute from the filing of the complaint (folio 7), where it is stated that on lot 11-1, there is a protection area, with mangrove. Although such evidence was brought to the file as transferred evidence (prueba trasladada), it is clear that file 05-001003-0163-CA was processed between the parties of this proceeding, likewise, it was presented as a certified copy and offered as an evidentiary element in the written submission of the complaint. Therefore, there were reasons for the Tribunal to hold as a proven fact that property 96468-000 is affected, at least in part, by the public domain. Consequently, it is appropriate to uphold the charge.

V.The appellant argues, and the Tribunal upheld the expiration of the statute of limitations (caducidad), considering that the properties subject to the proceedings are not of public domain (demanial) character. Hence, they add, the judges held that Article 34 of the CPCA is not applicable to this case; that is, in this instance it cannot be established that the declaration of harmfulness (declaratoria de lesividad) is not subject to a time limit because the assets are public domain goods. In this regard, the Tribunal indicated that, in this specific case, there is no normative designation (afectación) of the assets to the public domain. The judges consider that such a designation cannot be derived from Articles 3 and 32 of Law No. 6735. They indicate that from these provisions it can be inferred that one of the functions of the IDA is to cooperate in the conservation of the country's natural resources and to administer the national reserves on behalf of the State (a situation that does not apply to this case since the properties do not constitute national reserves). Furthermore, they state that the aforementioned Article 32 does not prescribe that assets forming part of the IDA's patrimony for the fulfillment of its purposes are, in all cases, public domain goods. They assert that the list includes lands of the private domain of the State or its institutions, in addition to those it acquires to allocate to its programs and goods donated to the Institute by natural or legal persons, private and public, for the purposes of that Law. Therefore, they interpret, it cannot be thought that every asset acquired by the IDA to fulfill the objectives of its law is public domain. They mention that accepting such a thesis would imply disregarding the existence of private domain assets of the IDA and the necessary special legislative designation. The judges also do not find in said properties the finalistic element, that is, the permanent vocation for public use or utility. The foregoing, they say, because in both cases, these are properties whose legal destination from the outset was use in agrarian development programs, which have remained within the private commerce of men. They emphasize that these parcels cease to form part of the public entity's patrimony to enter that of private individuals, a situation that would be clearly incompatible with public domain property. They point out that the evidence produced by the INTA allows concluding that these are not national reserves nor forested lands constituting the State's natural patrimony. They state that the cadastral plans also make no mention of any indication that would allow them to be classified as public domain. In this manner, the judges dismissed the presence of public domain goods whose protection is not subject to statutes of limitations (plazos de caducidad). For this reason, they argue, according to Transitory Provision III of the CPCA, the applicable challenge regime for this case is that of the legislation in force at that time. Thus, they mention, in this matter the statute of limitations regulated in the now-repealed Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, hereinafter LRJCA) for harmfulness proceedings (procesos de lesividad) must be applied. In this sense, they say that the indicated Article 35 stated that when the Administration itself, author of some act declaratory of rights, intended to sue for its annulment before the contentious-administrative jurisdiction, it must first declare it harmful to public, economic, or other interests, within a period of four years counted from the date when it had been issued. In complement to this, they maintain, Canon 37, subsection 3) of the same Law stated that the period for the Administration to file the harmfulness proceeding was two months from the day following the declaration of harmfulness. In this case, they conclude, the agreement whose annulment is sought was issued on July 19, 1995, and was declared harmful to public interests by Agreement No. 34, Article 34, Session 037-05, of September 26, 2005, making it evident that the harmfulness in the administrative venue was declared outside the four-year period, hence the action brought has expired. In this regard, this Chamber observes that, in essence, the Tribunal considered that based on the INTA studies, the properties subject to the proceedings do not possess public domain characteristics. Likewise, that the alleged designation cannot be derived from Law No. 6735. While this Chamber shares the position that the designations deriving from Law 6735 do not extend public domain nature to the lands acquired by the IDA for the fulfillment of said law's purposes, since it is clear that these are assets whose purpose is transfer to private individuals, in accordance with the objectives of Law 6735. This characteristic alone prevents establishing the alleged public domain condition with respect to said parcels. It is also clear that such assets, after a period of designation, may be encumbered or alienated by their owners, without prejudice to the liens that may be imposed during the period of designation, with the approval of the IDA. Thus, it is unobjectionable, according to the letter of the regulation in question, that it is not possible to consider that every property acquired by the IDA constitutes a public domain good. On the contrary, these are private assets that, although designated for a public purpose, do not reach the characteristics argued by the appellant in this case. However, according to the documentary evidence provided to the case file, as established in Considerando III of this ruling, Lot 11-1 possesses the characteristics of a public domain good because the tide enters it, and it also has mangrove areas. Thus, with respect to the cited property, the judges' arguments regarding whether it is valid to extract such characteristics from the text of Law 6735 for assets acquired by the IDA for the fulfillment of its purposes are irrelevant, since these characteristics derive from the property's own condition and particularities. Although, as indicated, those proofs were brought to the case file as transferred evidence, it is established that case file 05-001003-0163-CA was submitted to the proceedings in a timely and proper manner. Likewise, already in the complaint, reference was made to the existence on Dirección16311 of elements characteristic of a public domain good, which makes the evidence presented and not assessed absolutely valid in these proceedings. Given this circumstance, the ruling's thesis regarding the non-existence of assets with public domain characteristics does not conform to the specific case, because regarding Dirección16309, there were other circumstances that were not assessed in order to reach that conclusion, a circumstance that compels, as already stated, that the argument be upheld. Regarding the public domain nature, this Chamber has indicated: “...it is essential to refer to the concept of public domain, and in particular, to the scope of Article 261 of the Civil Code, which differentiates between public and private goods, as well as the criteria based on which they can be distinguished. In this regard, it establishes: 'Public things are those that, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those that everyone can take advantage of because they are delivered to public use. / All other things are private and the object of individual property, even though they belong to the State or the Municipalities, who in this case, as civil persons, do not differ from any other person.' As can be inferred, the definition of private goods is made residually, that is, all those that do not present any of the characteristics indicated for public domain goods belong to this category. The constitutional jurisprudence, taking into account what is prescribed by the cited norm, has referred to the goods that make up the public domain in the following terms: 'they are those that have a nature and legal regime different from private goods –which are governed by the right of property under the terms of Article 45 of the Political Constitution–, insofar as, by the express will of the legislator, they are designated for a special purpose of serving the community, that is, the public interest, and therefore, cannot be the object of private property, so they are outside the commerce of men, which means they cannot individually belong to private individuals, nor to the State, in a strict sense, since the latter is limited to their administration and guardianship. [...] Thus, these are goods whose ownership is held by the State in its capacity as administrator; it should be understood that these are goods that belong to the "Nation", with which they form part of the public patrimony; and which, due to their special legal nature, present the following attributes: they are imprescriptible, which implies that with the passage of time, the right of property over them cannot be acquired, not even mere possession, that is, they cannot be acquired through adverse possession (usucapión), nor can they be lost by prescription; reason why the use permits that the Administration grants over them always have a precarious nature, which means they can be revoked for reasons of opportunity or convenience at any time by the Administration –under the terms provided in Articles 154 and 155 of the General Law of Public Administration–; and the same concessions granted over them for their exploitation can be canceled, through the corresponding procedure; they are unattachable, meaning they cannot be subject to any lien or seizure, neither by private individuals nor by the Administration; and they are inalienable, which translates into the condition that they are outside the commerce of men; hence they cannot be alienated, sold, or acquired, neither gratuitously nor for consideration, neither by private individuals nor by the State, so they are exempted from the commerce of men and subject to a special and reinforced legal regime. Furthermore, their use and exploitation is subject to police power, since, being goods that cannot be the object of possession, much less property, their utilization and exploitation is possible only through duly authorized acts, whether through concession or use permit, granted by the competent authority; and to constant control by the Public Administration. So it comprises immovable property that has a nature and legal regime virtually opposite to private property, deriving from the provisions of constitutional Article 45.'" (vote 2007-2408 of 16 hours 13 minutes of February 21, 2007. In the same sense, consult ruling no. 189-2011, of 9 hours 15 minutes of March 3, 2011). Canon 10 of the Law of the Maritime Terrestrial Zone (Ley de la Zona Marítimo Terrestre), No. 6043, (hereinafter LZMT) establishes that the maritime terrestrial zone: "... is composed of two sections: The PUBLIC ZONE, which is the fifty-meter-wide strip measured from the ordinary high tide (pleamar ordinaria), and the areas that are uncovered during low tide; and the RESTRICTED ZONE, constituted by the remaining one hundred fifty meters strip, or by the remaining lands in the case of islands. The islets, crags, and other small areas and natural formations that protrude from the sea correspond to the public zone." Similarly, ordinal 11 of the LZMT states that: "The public zone also includes, regardless of its extension, the area occupied by all the mangroves of the continental and insular coastlines and estuaries of the national territory." It must be added to the above, according to mandate 20 of the cited Law, that: "Except for the exceptions established by law, the public zone cannot be the object of occupation under any title or in any case. No one may claim any right over it. It shall be dedicated to public use and especially the free transit of persons (...)". For its part, precept 39 of the Organic Environmental Law No. 75754 includes mangroves in the definition of marine and coastal resources, when it provides that: "Marine and coastal resources are understood as the sea waters, the beaches, the beach ridges and the coastal strip, the bays, the coastal lagoons, the mangroves, the coral reefs, the seagrass beds, that is, marine phanerogam meadows, the estuaries, the scenic beauties, and the natural resources, living or not, contained in the waters of the territorial and patrimonial sea, the contiguous zone, the exclusive economic zone, the continental shelf and its insular base." Evidently, according to the provisions of the LZMT, the cited norm also equates mangroves with those coastal resources, such as beaches, estuaries, and the sea waters themselves, to which a special character as part of the public domain has been conferred. Consequently, since this property contains mangrove zones, which are reached by the tide; it is unobjectionable that this is an asset designated to the public domain. It also follows that such denomination carries the character of imprescriptibility, since against this type of asset "no one may claim any right" or occupy it under any title or in any case. Therefore, it is not appropriate to assess whether the declaration of harmfulness (lesividad) was made within the specific period determined for that purpose, or whether the statute of limitations had run, as the Tribunal determined, given that, it is reiterated, this is a public domain good. Note, however, that the foregoing does not apply to Lot 9, regarding which no evidentiary elements or other substantive reasons have been provided that allow establishing, as alleged, that it forms part of the public domain.

VI.By virtue of the foregoing, the appeal must be granted, the issued judgment shall be annulled insofar as it upheld the exception of statute of limitations (caducidad), and it shall be rejected instead, and the case file must be remanded to the Tribunal to proceed according to law. The foregoing, in order to prevent the proceeding from being resolved in a single instance and guaranteeing, in turn, the right of defense of the parties.

THEREFORE

The appeal is granted. The appealed resolution is annulled insofar as it upheld the exception of statute of limitations (caducidad), which is rejected instead. Its remand to the Tribunal is ordered for it to proceed according to law.

Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández Nombre165500 Telephones: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email ...

*100030091027CA* RES: 000799-F-S1-2013 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las ocho horas cincuenta minutos del veinticinco de junio de dos mil trece.

Proceso de conocimiento declarado de puro derecho tramitado en el Tribunal Contencioso Administrativo por el INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, representado por su apoderado general judicial, Nombre34867 , vecino de San Ramón de Alajuela; contra la ASOCIACIÓN PARA LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE, representada por su presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, Nombre65052 , de calidades ignoradas. Figura además, como apoderado especial judicial del Instituto, el licenciado Roderico Contreras Angulo, vecino de San José. Las personas físicas con mayores de edad y con la salvedad hecha, casados y abogados.

RESULTANDO

1. Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, el Instituto estableció proceso de conocimiento, a fin de que en sentencia se declare: “1) Que se tenga por interpuesta la presente demanda. 2) Que se declare lesivo al interés público, el acuerdo No. 8, tomado en artículo VIII, sesión 038-95, por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, mediante el cual acordó la adjudicación segregación y traspaso de los Dirección24801 a APROAMBIDA, los cuales respectivamente generaron las fincas del Partido de Puntarenas, matrícula Placa25210 y Placa25211. Como consecuencia directa de la declaratoria de lesividad al interés público, solicito que se le ordene al Registro Nacional, la anulación de los títulos de propiedad de las fincas del Partido de Puntarenas, matrícula Placa25210 y Placa25211. 3) Que se condene a Nombre151085, al pago de ambas costas de este juicio" 2. La asociación demandada contestó negativamente y opuso las defensas previas de prescripción, caducidad y cosa juzgada material.

3. La audiencia preliminar se efectuó a las 14 horas del 14 de diciembre de 2010, oportunidad en ambas partes hicieron uso de la palabra y se resolvieron las defensas previas planteadas. Asimismo, en ese momento procesal se declaró el proceso de puro derecho.

4. El Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta, integrada por los jueces Cynthia Abarca Gómez, Marianella Álvarez Molina y Christian Hess Araya; en sentencia n.° 014-2012-VI de las 16 horas 20 minutos del 30 de enero de 2012, resolvió: “Se acoge la excepción de caducidad. Por innecesario, se omite pronunciamiento sobre las otras excepciones formuladas. En consecuencia, se declara improcedente la demanda. Se resuelve este asunto sin especial condenatoria en costas.” 5. El accionante formula recurso de casación indicando expresamente las razones en que se apoya para refutar la tesis del Tribunal.

6. En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley.

Redacta la magistrada Escoto Fernández

CONSIDERANDO

I.El Instituto de Desarrollo Agrario (en lo sucesivo Instituto o IDA), demandó a la Asociación para la Protección del Ambiente del Instituto de Desarrollo Agrario (en adelante Aproambida). Manifestó, por acuerdo 8, artículo VIII, de la sesión 038-95 del 19 de julio de 1995, la Junta Directiva del IDA, autorizó la adjudicación, segregación y traspaso a favor de la accionada, de dos lotes ubicados en el Asentamiento Bahía, cantón de Osa, Puntarenas. Agregó, los lotes en cuestión corresponden a las fincas 68026-000 (lote 9) y 96468-000 (lote 11-1). Dijo, dicho acuerdo fue declarado lesivo a los intereses públicos en sesión 037-05 del 26 de setiembre de 2005. Mencionó, consta en el

segregación y traspaso de los lotes 9 y 11-1 a la demandada y de otros cuatro inmuebles. Adujo, el Juzgado Contencioso le dio la razón respecto de cuatro fundos, no así en lo referente a los predios 9 y 11-1, ello por cuanto, en vez de solicitar la nulidad del acuerdo no. 8, Artículo VIII, de la sesión 038-95, por error se pidió la del acuerdo 24, artículo XXIV, tomado en sesión 11-95, de 20 de marzo de 1995. Solicita en sentencia: a) se declare lesivo al interés público el citado acuerdo 8, artículo VIII, de la sesión 038-95; b) se anulen los títulos de propiedad otorgados a favor de la accionada, generados del acuerdo precitado y que corresponden a las fincas 68026-000 y 96468-000 del Partido de Puntarenas; c) se impongan las costas a la accionada. La demandada contestó de forma negativa. Opuso las excepciones de cosa juzgada, prescripción y caducidad. El Tribunal acogió la de caducidad. Omitió pronunciamiento sobre las demás. Declaró improcedente la demanda, sin especial condenatoria en costas. Inconforme el Instituto actor acude a casación.

II.El casacionista plantea dos reproches sustanciales. En el primero, reclama, el fallo tiene por demostrados hechos en contradicción con la prueba. Manifiesta, en la sentencia que impugna no hay un hecho probado acorde al cual, pueda afirmarse que los bienes en disputa son de dominio privado. Agrega, en los hechos tenidos por probados tres y cuatro, el Instituto Nacional de Innovación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria, (en lo sucesivo INTA), se limitó a realizar un estudio de suelos, sin tomar en cuenta la ubicación física. Asegura, en efecto omite indicar que al Dirección16309 ingresa la marea, por lo que en su mayor parte, se encuentra dentro de la Zona Marítimo Terrestre (en los sucesivo ZMT). Considera, no puede concluirse a partir de tales hechos, que se está ante bienes de dominio privado. Expresa, si el Tribunal tenía dudas respecto a la demanialidad de los terrenos, debió solicitar otro tipo de estudio como prueba para mejor resolver, no uno de suelos, pues nada dice respecto de la naturaleza jurídica de esos fundos. Argumenta, del informe del INTA no se desprende que los predios sean de dominio privado, no obstante el Tribunal así lo entendió. Alega no hay congruencia entre los hechos probados y no probados y el “Por Tanto” de la sentencia. En el segundo reproche, reclama indebida aplicación e interpretación de ley así como su desaplicación. Esgrime el fallo combatido acoge la caducidad, por considerar que los predios objeto del proceso no son de carácter demanial. Por ende, agrega, los jueces estiman que no es aplicable al caso el precepto 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo (en adelante CPCA), que no sujeta a plazo la declaratoria de lesividad de bienes del dominio público. Apunta, la Ley 6735 y la jurisprudencia de la Sala Constitucional establecen la naturaleza demanial de los inmuebles propiedad del IDA. Aduce, existe prueba de ello en los predios objeto de la litis, pues en uno se encuentra una casa declarada patrimonio histórico arquitectónico mientras el otro, está dentro de la ZMT. Refiere, la declaratoria de patrimonio histórico fue reconocida por los jueces dentro de la sumaria 05-001003-0163-CA (hecho probado no. 16), cuyas copias fueron aportadas al

los jueces dan a entender que la casa referida es de habitación, lo cual no es cierto, pues está deshabitada, sin que tampoco exista ahí ningún cultivo. Adiciona, curiosamente el fallo omite establecer que dicha casa es patrimonio arquitectónico, evento que afirma la accionada y reconoce la CGR en el informe RH-12-2000. También, arguye, el Tribunal deja de indicar en el hecho tenido por probado no. 4, que la mayor parte del lote 11-1 se encuentra dentro de la ZMT, no obstante aceptarlo la demandada en el expediente 05-1003-0163-CA. Asevera, en sus resoluciones 2006-15775 y 2008-17776, la Sala Constitucional indicó que los bienes propiedad del Instituto actor son demaniales, por cuanto la naturaleza pública de su titular, se extiende a sus propiedades. Menciona, el Tribunal, por su parte, se apartó de ese criterio, argumentando circunstancias fácticas diversas, tesis que no comparte. Asimismo, dice, los jueces descartan que el bien sea de dominio público por el solo hecho de que la casa que en éste se ubica, fuera declarada patrimonio histórico. Asegura, a ello agregan, que la Ley del IDA no confiere “per se” a esos fundos la categoría de demaniales. Sin embargo, sostiene, acorde a los numerales 3, 32 y 33 de la Ley 6735, son públicos los inmuebles que conforman su patrimonio para el cumplimiento de sus fines. Enuncia, dichos predios mantienen ese carácter en tanto fueron segregados del “Asentamiento Campesino Bahía”, los cuales están sujetos a un régimen especial. Estima, se equivoca el Tribunal al considerar que las heredades traspasadas por ese Instituto son de dominio privado por el hecho de que puedan ser hipotecadas, pues para ello es necesaria la autorización del IDA, de ahí que no se trate de una hipoteca común y corriente. Concluye, de tal forma, sus propiedades son inalienables, inembargables e imprescriptibles, lo cual las ubica dentro del supuesto del precepto 34 inciso 2 del CPCA, sin que sea de recibo la caducidad resuelta por los jueces.

III.Previo a entrar al análisis del primer cargo, conviene examinar el tema de la prueba trasladada, sobre el que ha dicho esta Sala: “V.- (…) El traslado de pruebas es un mecanismo destinado a la verificación de los hechos debatidos, que permite que los medios probatorios oportunamente evacuados en un proceso, puedan ser incorporados a otro litigio. Tal figura no fue regulada en el Código Procesal Civil, sin embargo ello no faculta, a priori, para vedarlo como mecanismo al alcance de los litigantes para acreditar los fundamentos fácticos de sus reclamaciones. Debe tomarse en cuenta que el artículo 4 del Código Procesal Civil establece que para los casos no previstos en ese cuerpo normativo, habrá de acudirse a la analogía o, en la antípoda, a la disparidad de razón, para resolver la falta de norma, y en defecto de ellos, habrá de integrarse acudiendo a los principios constitucionales y las máximas del Derecho Procesal. Desde la perspectiva constitucional, a partir del artículo 39 de la Carta Magna, se ha desarrollado el principio del debido proceso, del cual se derivan, como aplicables a la actividad probatoria en el proceso civil, los corolarios de audiencia y contradicción. Por tanto, si en el proceso en el cual se evacuó el medio probatorio se dilucidó entre los mismos litigantes, quienes tuvieron a la mano la posibilidad de controvertirla, no hay obstáculo para su traslado a otro proceso, en el tanto, nuevamente allí se garanticen ambos derivados del derecho de defensa. En los últimos tres lustros esta Sala se ha referido -en pocos casos y de manera breve- al traslado de prueba. Así, en el fallo Nº 108-F-90 de las 14 horas 50 minutos del 23 de diciembre de 1990 señaló: “ En cuanto a esta clase de traslado de prueba la Casación ya se ha pronunciado en los siguientes términos: "... la forma legal de trasladar la prueba de un proceso a otro es por medio de certificación de las piezas correspondientes, más no pidiendo "ad effectum videndi" el juicio o causa en que esa prueba fue practicada" (Casación Nº 71 de 15:30 horas del 9 de setiembre de 1983). También se ha resuelto que: "debe observarse, por lo demás, que el primer juicio fue entre las mismas partes de éste, por lo cual las declaraciones de testigos allá rendida (sic) con intervención de éllas, (sic) no necesitaban ratificarse en el presente" (Sent. Casación Nº 38 de 15 horas del 16 de mayo de 1973, cons. III)”. Por otro lado, los fallos Nº 368-F-00 de las 14 horas 35 minutos del 17 de mayo del 2000, 30-F-01 de las 15 horas 22 minutos del 10 de enero del 2001, se limitan a señalar una breve cita doctrinal que define el instituto. Esto se repite en el fallo 606-F-02 de las 16 horas 10 minutos del 7 de agosto del 2002, el cual, además, destaca: “... Prueba que, al haber sido controvertida en el proceso en el que practicó (sic) por las partes contra quienes se opone en el sub-lite, no requiere de ratificación y adquiere plena validez”.(No. 877, de las 10 horas del 17 de noviembre de 2005, reiterada en fallo no. 315 de las 9 horas 10 minutos del 31 de marzo de 2011).

IV.En virtud de que el agravio de caducidad depende de lo que se resuelva en el primer cargo en cuanto a la determinación de la naturaleza demanial de los bienes, procede analizar ambos reproches en conjunto. El casacionista reclama, se han tenido por demostrados o indemostrados hechos en contradicción con la prueba. Precisa, en los hechos tenidos por demostrados 3) y 4) de la sentencia atacada, no se tomó en cuenta la ubicación física del Dirección16309 , al cual no solo ingresa la marea, sino que además, en su mayor parte, se encuentra dentro de la ZMT. Al respecto, en los referidos hechos, el Tribunal tuvo por acreditado que la finca matrícula Placa43294, tiene una casa de dos plantas con árboles frutales y forestales, y otros cultivos anuales. Agregaron los jueces, que tanto en esta propiedad, como en el inmueble matrícula Placa43293 (), se encuentran suelos con erosión leve, en los cuales se ha ejercido un uso conforme de suelo para la actividad que se realiza, sin que se observen indicios de degradación. Señalan, la prueba realizada por el INTA, permite concluir que no se está en presencia de reservas nacionales ni de terrenos boscosos que constituyan patrimonio natural del Estado. Estimaron a su vez, los planos catastrados tampoco hacen mención a algún indicio que permita catalogar a los bienes como de dominio público. Conforme a esos argumentos, los jueces tuvieron como hecho no demostrado: “Que los inmuebles inscritos a nombre de la referida asociación en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrículas de folio real No. Placa25210 y Placa25211, sean bienes de dominio público (no hay prueba que lo demuestre)”. Sobre lo

judicial no. 05-001003-0163-CA, en el cual, a partir del folio 456, se lee en la copia del “Informe Sobre los Resultados del Estudio Efectuado en el Instituto de Desarrollo Agrario con Respecto al Cumplimiento de Disposiciones Emitidas por esta Contraloría General”. En dicho estudio (folio 512), dicha Contraloría (en adelante CGR) expresamente refiere: “m) En virtud de las regulaciones existentes, esta Contraloría General solicitó al MINAE que, de conformidad con lo que establecen los artículos 13, 14, 15 y 19 de la Ley Forestal y 12 del Reglamento a dicha Ley, clasificara las áreas adjudicadas por el IDA a APROAMBIDA. Las respuestas correspondientes a los lotes 9 y 11-1 del Asentamiento Bahía se recibieron mediante oficios Nos. OT-OSA-008-99 Y OT-026-99, del 21 de febrero y del 20 de julio de 1999, respectivamente, suscritos por la Geógrafa Ana Cecilia Medina Gutiérrez, Encargada de Ordenamiento Territorial del Área de Conservación Osa (ACOSA), Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE). (…) En cuanto al lote 11-1, el oficio No OT-026-99 señala lo siguiente: (ver folios 181 y 182) “Esta es un área ubicada cerca del manglar y cierta parte de estos terrenos se ven afectados por las mareas./(…) se recomienda que si esta área se va a adjudicar para uso habitacional se demarque con mojones la zona de protección del manglar, para evitar que se continúe con el deterioro de este ecosistema” (El subrayado es nuestro). Igualmente, a folio 543, en escrito de contestación del referido expediente (05-001003-0163-CA), la aquí demandada manifestó: “…el 11-1 soporta algunas veces inundaciones por mareas altas extraordinarias…” De lo expuesto, es claro, sí fueron aportados documentos, como prueba trasladada al expediente, acorde a la cual, se justificaba un tratamiento del lote 11-1, como parte del dominio público. Los estudios a los cuales hace referencia la CGR en su informe, caracterizan el predio de interés, como un fundo en el cual hay presencia de manglar y al que también hacen ingreso las mareas. Dichos argumentos fueron expuestos por el Instituto actor desde la presentación de la demanda (folio 7), donde se manifiesta, que en el lote 11-1, hay un área de protección, con manglar. Si bien, tales probanzas fueron traídas al expediente como prueba trasladada, es claro que el presentado como copia certificada y ofrecido como elemento probatorio en el escrito de presentación de la demanda. Por ende, existían razones para que el Tribunal tuviera como hecho demostrado, que el inmueble 96468-000, se encuentra afectado, al menos en parte, por el dominio público. De consiguiente, procede acoger el cargo.

V.El recurrente refiere, el Tribunal acoge la caducidad, al considerar que los predios objeto del proceso no son de carácter demanial. De ahí que, agrega, estiman los juzgadores, no es aplicable al caso el precepto 34 del CPCA, es decir, en la especie no es dable establecer, que la declaratoria de lesividad no está sujeta a plazo por tratarse de bienes del dominio público. Al respecto, el Tribunal indicó, en el caso concreto, no existe una afectación normativa de los bienes al demanio. Estiman los jueces, de los preceptos 3 y 32 de la Ley no. 6735, no puede derivarse esa afectación. Indican, de esas normas se extrae que una de las funciones del IDA es cooperar en la conservación de los recursos naturales del país y administrar en nombre del Estado las reservas nacionales (situación que no aplica a este caso por cuanto los inmuebles no constituyen reservas nacionales). Por otra, refieren el numeral 32 citado no preceptúa que los bienes que formen parte del patrimonio del IDA para el cumplimiento de sus fines sean, en todos los casos, bienes de dominio público. Aseveran, la lista contempla tierras del dominio privado del Estado o de sus instituciones, además de las que adquiera para destinarlas a sus programas y los bienes que le sean donados al Instituto por personas físicas o jurídicas, privadas y públicas para las finalidades de esa Ley. Por ello, interpretan, no puede pensarse que todo bien adquirido por el IDA para cumplir con los objetivos de su ley, sea dominio público. Mencionan, aceptar tal tesis implicaría desconocer la existencia de bienes de dominio privado del IDA y la necesaria afectación especial legislativa. Tampoco encuentran los juzgadores en dichos predios, el elemento finalista, esto es, la vocación permanente al uso o utilidad pública. Lo anterior, dicen, por cuanto en ambos casos, se está ante inmuebles cuyo destino legal desde un inicio, fue la utilización en programas de desarrollo agrario, que se han mantenido dentro del comercio privado de los hombres. Enfatiza, estas parcelas dejan de formar parte del patrimonio del ente público para ingresar al de particulares, situación que sería a todas luces incompatible con la propiedad demanial. Señalan, la prueba realizada por el INTA, permite concluir que no se está en presencia de reservas nacionales ni de terrenos boscosos que constituyan patrimonio natural del Estado. Manifiestan, los planos catastrados tampoco hacen mención a algún indicio que permita catalogarlos como de dominio público. De tal forma, los juzgadores descartaron la presencia de bienes de dominio público cuya tutela no está sujeta a plazos de caducidad. Por ello, aducen, conforme al Transitorio III del CPCA, el régimen de impugnación aplicable a la especie es el de la legislación vigente en ese momento. Así las cosas, mencionan, en este asunto deberán aplicarse los plazos de caducidad regulados en la ya derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante LRJCA) para los procesos de lesividad. En este sentido, dicen el artículo 35 indicado señalaba que cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretendiera demandar su anulación, ante la jurisdicción contencioso- administrativa, previamente debería declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza, en el plazo de cuatro años contados a partir de la fecha cuando hubiera sido dictado. En complemento de ello, sostienen, el canon 37 inciso 3) de la misma Ley señalaba que el plazo para que la Administración formulara el proceso de lesividad era de dos meses desde el día siguiente al de la declaratoria de lesividad. En la especie, concluyen, el acuerdo cuya nulidad se pretende fue dictado el 19 de julio de 1995, y fue declarado lesivo a los intereses públicos mediante acuerdo no. 34, artículo 34, sesión 037-05, del 26 de setiembre de 2005, resultando evidente, la lesividad en sede administrativa fue dictada fuera del plazo de cuatro años, de ahí que la acción ejercida ha caducado. Al respecto, observa esta Sala, en esencia, el Tribunal consideró que con fundamento en los estudios del INTA, las fincas objeto del proceso, no poseen características dominicales. Asimismo, que de la Ley no. 6735, no puede derivarse la afectación que se alega. Si bien esta Cámara, comparte la posición en cuanto a que las afectaciones que derivan de la Ley 6735, no extienden la naturaleza dominical a los fundos adquiridos por el IDA para el cumplimiento de los fines de dicha ley, pues es claro, se trata de bienes cuya finalidad es el traspaso a particulares, conforme a los objetivos de la Ley 6735. Tal característica impide por si sola establecer la alegada condición demanial respecto de dichas parcelas. Es claro a su vez que tales bienes, tras un período de afectación, podrán ser gravados o enajenados por sus titulares, sin perjuicio de los gravámenes que puedan ser impuestos durante el plazo de afectación, con el visto bueno del IDA. De tal forma, es inobjetable, conforme a la letra de la normativa de marras, no es posible considerar que todo fundo adquirido por el IDA constituye un bien del dominio público. Por el contrario, se trata de bienes privados que si bien afectos a un fin público, no alcanzan las características que en la especie arguye el casacionista. Ahora bien, con arreglo a la prueba documental aportada al

características de un bien del dominio público pues a éste ingresa la marea, contando además con presencia de áreas de manglar. De tal forma, respecto de la finca de cita, carecen de relevancia las argumentaciones de los jueces en cuanto a si del texto de la Ley 6735 es válido extraer tales características para los bienes adquiridos por el IDA para el cumplimiento de sus fines, pues es de la propia condición y particularidades del fundo, que éstas se desprenden. Si bien, como se indicara, esas probanzas fueron traídas al expediente como prueba trasladada, se tiene que el de demanda se hizo referencia a la existencia en el Dirección16311 , de elementos propios de un bien del dominio público, lo que hace que la prueba presentada y no valorada, sea de absoluta validez en este proceso. Ante tal circunstancia, la tesis del fallo en cuanto a la inexistencia de bienes con características demaniales no se ajusta al caso concreto, pues respecto del Dirección16309 , había otras circunstancias que no fueron valoradas a efecto de arribar a esa conclusión, circunstancia que obliga a que, como ya se dijo, el cargo será acogido. En cuanto a la naturaleza demanial, esta Cámara ha indicado: “…resulta fundamental referirse al concepto de dominio público, y en particular, a los alcances del artículo 261 del Código Civil, el cual diferencia entre bienes públicos y privados, así como los criterios con base en los cuales se puede distinguir entre ambos. Al respecto establece: “Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. / Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque, pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona.” Como se extrae, la definición de los bienes privados se hace en forma residual, es decir, pertenecen a esta categoría todos aquellos que no presenten ninguna de las características señaladas para los demaniales. La jurisprudencia constitucional, tomando en cuenta lo preceptuado por la norma citada, se ha referido sobre los bienes que integran el dominio público en los siguientes términos: “son aquellos que tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados –los cuales se rigen por el derecho de propiedad en los términos del artículo 45 de la Constitución Política–, en tanto, por expresa voluntad del legislador se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, por lo cual, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado, en sentido estricto, por cuanto éste se limita a su administración y tutela. […] Así, se trata de bienes cuya titularidad ostenta el Estado en su condición de administrador, debe entenderse que se trata de bienes que pertenecen (sic) la "Nación", con lo cual, conforman parte del patrimonio público; y que, por su especial naturaleza jurídica, presentan los siguientes atributos: son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso del tiempo, no puede adquirirse el derecho de propiedad sobre ellos, ni siquiera de mera posesión, es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión, así como tampoco pueden perderse por prescripción; motivo por el cual los permisos de uso que la Administración conceda sobre ellos, siempre tienen un carácter precario, lo cual hace que puedan ser revocadas por motivos de oportunidad o conveniencia en cualquier momento por la Administración –en los términos previstos en los artículos 154 y 155 de la Ley General de la Administración Pública–; y las mismas concesiones que se otorguen sobre ellos para su aprovechamiento, pueden ser canceladas, mediante procedimiento al efecto; son inembargables, que hace que no pueden ser objeto de ningún gravamen o embargo, ni por particulares, ni por la Administración; y son inalenables, lo que se traduce en la condición de que están fuera del comercio de los hombres; de donde no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos, ni a título gratuito ni oneroso, ni por particulares, ni por el Estado, de modo que están excepcionados del comercio los hombres y sujetos a un régimen jurídico especial y reforzado. Además su uso y aprovechamiento está sujeto al poder de policía, en tanto, por tratarse de bienes que no pueden ser objeto de posesión, y mucho menos de propiedad, su utilización y aprovechamiento es posible únicamente a través de actos debidamente autorizados, sea mediante concesión o permiso de uso, otorgado por la autoridad competente; y al control constante de parte de la Administración Pública. De manera que comprende bienes inmuebles que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente opuesto a la propiedad privada, que deriva de lo dispuesto en el artículo 45 constitucional.” (voto 2007-2408 de las 16 horas 13 minutos del 21 de febrero de 2007. En el mismo sentido, consúltese el fallo no. 189-2011, de las 9 horas 15 minutos del 3 de marzo de 2011). El canon 10 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, no. 6043, (en adelante LZMT) establece que la zona marítimo terrestre: “… se compone de dos secciones: La ZONA PUBLICA, que es la faja de cincuenta metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria, y las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja; y la ZONA RESTRINGIDA, constituida por la franja de ciento cincuenta metros restantes, o por los demás terrenos en caso de islas. Los islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar corresponden a la zona pública”. De igual manera, el ordinal 11 de la LZMT, refiere que: “Zona pública es también, sea cual fuere su extensión, la ocupada por todos los manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional”. Debe agregarse a lo anterior, conforme al mandato 20 de la Ley de cita, que: “Salvo las excepciones establecidas por la ley, la zona pública no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso. Nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella. Estará dedicada al uso público y en especial libre tránsito de las personas (…)”. Por su parte, el precepto 39 de la Ley Orgánica del Ambiente no. 75754 incluye a los manglares en la definición de los recursos marinos y costeros, cuando prevé, que: “Se entiende por recursos marinos y costeros, las aguas del mar, las playas, los playones y la franja del litoral, las bahías, las lagunas costeras, los manglares, los arrecifes de coral, los pastos marinos, es decir praderas de fanerógamas marinas, los estuarios, las bellezas escénicas y los recursos naturales, vivos o no, contenidos en las aguas del mar territorial y patrimonial, la zona contigua, la zona económica exclusiva, la plataforma continental y su zócalo insular”. Evidentemente, al tenor de lo dispuesto por la LZMT, la norma de cita equipara también a los manglares con aquellos recursos costeros, como playas, estuarios y las mismas aguas del mar, a los cuales se ha conferido un carácter especial como parte del demanio. En consecuencia, al encontrarse en este inmueble zonas de manglar, a las cuales hace ingreso la marea; de manera inobjetable, se está frente a un bien afectado al dominio público. De suyo resulta también, tal denominación conlleva el carácter de imprescriptible, toda vez que frente a este tipo de bienes “nadie podrá alegar derecho alguno” ni ocuparlo bajo ningún título ni en ningún caso. Por consiguiente, no procede entrar a valorar si la lesividad fue declarada dentro del plazo determinado a ese fin, o si había corrido el plazo de caducidad, como al efecto determinó el Tribunal, pues se reitera, se trata de un bien del dominio público. Nótese sin embargo, que lo expuesto no aplica respecto del lote 9, sobre el cual, no se han aportado elementos probatorios ni otras razones de fondo, que permitan establecer que como se alega, éste forme parte del demanio.

VI.En mérito de lo expuesto, habrá de declararse con lugar el recurso, se anulará la sentencia emitida en cuanto acogió la excepción de caducidad, en su lugar se rechazará, debiéndose reenviar el

evitar que el proceso sea resuelto en una única instancia y garantizando a su vez, el derecho de defensa de las partes.

POR TANTO

Se declara con lugar el recurso. Se anula la resolución recurrida en cuanto acogió la excepción de caducidad la que en su lugar se rechaza. Se ordena su reenvío al Tribunal para que proceda acorde a derecho.

Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández Nombre165500