← Environmental Law Center← Centro de Derecho Ambiental
Res. 01269-2009 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · 26/06/2009
OutcomeResultado
The Court annulled the municipal decision that had lifted the closure of the IAFA construction, restoring the urban police power of the Municipality of Montes de Oca and the observance of its Zoning Plan against public entities.El Tribunal anuló el acuerdo municipal que había levantado la clausura de la obra del IAFA, restableciendo el poder de policía urbano de la Municipalidad de Montes de Oca y la observancia de su Plan Regulador frente a entes públicos.
SummaryResumen
The Court annulled a decision by the Municipal Council of Montes de Oca that, based on an Advisory Opinion of the Attorney General (C-341-2007), had lifted the closure order on a building constructed by the IAFA in a residential area in violation of local zoning. The ruling interprets Article 75 of the Construction Law, which exempts public entities from obtaining municipal construction licenses, and concludes that this exemption does not imply disregarding the local Zoning Plan or skipping the land-use certificate. Preliminary control is transferred to the National Buildings Directorate (MOPT), which must verify compliance with all urban planning regulations, including local zoning. Municipalities retain ex post police power to halt works that violate their rules, and public entities are bound by the principle of legality, unable to unilaterally set aside public policy norms. The judgment stresses the duty of inter-institutional coordination and rejects the argument that a Constitutional Court order to create a treatment center justified bypassing urban planning.El Tribunal anuló un acuerdo del Concejo Municipal de Montes de Oca que, con base en un dictamen de la Procuraduría (C-341-2007), había levantado la clausura de un centro del IAFA construido en una zona residencial incumpliendo la zonificación local. La sentencia interpreta el artículo 75 de la Ley de Construcciones, que exime a entes públicos de obtener licencia municipal, y concluye que esa dispensa no implica desaplicar el Plan Regulador ni eximir del certificado de uso de suelo. El control previo se traslada a la Dirección de Obras del MOPT, que debe verificar la conformidad con toda la normativa urbanística, incluyendo la zonificación local. Las municipalidades conservan poder de policía ex post para paralizar obras que violen sus normas, y los entes públicos están sujetos al principio de legalidad, sin poder desaplicar singularmente normas de orden público. La sentencia enfatiza la obligación de coordinación interinstitucional y rechaza que una orden de la Sala Constitucional para crear un centro de tratamiento justifique ignorar la planificación urbana.
Key excerptExtracto clave
A proper interpretation of Article 75 of the Construction Law cannot lead us to assert that – as the Attorney General states in her opinion – the exemption from obtaining a license entails the non-application, for public entities, of the public-order urban planning rules issued by local governments. The exemption, being exceptional and privileged, does not constitute a disapplication of the rest of the legal system. Suffice it to say that public entities are bound by the constitutional principle – which we will develop later – that legal norms bind even those who have issued them, a principle that is a clear derivative of legality and reasonableness of the law. For this reason, the urban planning rules issued by the public authority in the exercise of its constitutional powers are of mandatory observance for all public entities – including, of course, local governments themselves – without being able to disregard them individually. Otherwise, we could reach the absurdity of allowing the construction of hazardous public facilities in natural protection zones; the location of a prison or an airport in a residential area, or the erection of an excessively tall modern building next to a building declared historical-architectural heritage, thus preventing the contemplation and enjoyment that this type of declaration guarantees.Una correcta hermenéutica del artículo 75 de la Ley de Construcciones no puede llevarnos a afirmar que -como lo indica la Procuraduría en su dictamen-, la dispensa de la licencia conlleva la desaplicación para los entes públicos de las normas urbanísticas de orden público dictadas por los gobiernos locales. La exención en tanto en tanto excepcional y privilegiada, no constituye una desaplicación del resto del ordenamiento jurídico. Basta indicar que los entes públicos están sujetos al principio constitucional -que desarrollaremos posteriormente- de que las normas jurídicas obligan incluso a quienes las han emitido, principio que es un claro derivado del de legalidad y razonabilidad de la ley. En razón de ello, resultan de obligado acatamiento para todos los entes públicos –incluyendo desde luego a los propios gobiernos locales- las normas de urbanismo que el poder público haya dictado, en el ejercicio de sus competencias constitucionales, sin poder irrespetarlas singularmente. De lo contrario, se podría llegar al absurdo de permitir la construcción de instalaciones públicas peligrosas, en zonas de protección natural; la ubicación de una cárcel o de un aeropuerto en una zona residencial, o el levantamiento de un edificio moderno y excesivamente alto, al lado de una edificación declarada patrimonio histórico arquitectónico, impidiendo por sus características, la contemplación y disfrute que garantiza este tipo de declaratoria.
Pull quotesCitas destacadas
"La exención en tanto en tanto excepcional y privilegiada, no constituye una desaplicación del resto del ordenamiento jurídico."
"The exemption, being exceptional and privileged, does not constitute a disapplication of the rest of the legal system."
Considerando VI
"La exención en tanto en tanto excepcional y privilegiada, no constituye una desaplicación del resto del ordenamiento jurídico."
Considerando VI
"No era entonces -en el año 1949- y no es ahora -2009- una facultad discrecional de la Dirección de Obras, dispensar a los entes públicos del cumplimiento de las normas urbanísticas vigentes, teniendo ese órgano el deber de vigilar -preventivamente- que aquellas sean cumplidas por los entes públicos en su actividad edificadora, caso contrario, ese órgano tendría que denegar la autorización para la obra."
"Not then – in 1949 – and not now – in 2009 – was it a discretionary power of the Buildings Directorate to exempt public entities from compliance with current urban planning rules; that body has the duty to monitor – preventively – that those rules are complied with by public entities in their building activity, otherwise it would have to deny authorization for the work."
Considerando VI
"No era entonces -en el año 1949- y no es ahora -2009- una facultad discrecional de la Dirección de Obras, dispensar a los entes públicos del cumplimiento de las normas urbanísticas vigentes, teniendo ese órgano el deber de vigilar -preventivamente- que aquellas sean cumplidas por los entes públicos en su actividad edificadora, caso contrario, ese órgano tendría que denegar la autorización para la obra."
Considerando VI
"Una correcta hermenéutica del artículo 75 de la Ley de Construcciones no puede llevarnos a afirmar que -como lo indica la Procuraduría en su dictamen-, la dispensa de la licencia conlleva la desaplicación para los entes públicos de las normas urbanísticas de orden público dictadas por los gobiernos locales."
"A proper interpretation of Article 75 of the Construction Law cannot lead us to assert that – as the Attorney General states in her opinion – the exemption from obtaining a license entails the non-application, for public entities, of the public-order urban planning rules issued by local governments."
Considerando VI
"Una correcta hermenéutica del artículo 75 de la Ley de Construcciones no puede llevarnos a afirmar que -como lo indica la Procuraduría en su dictamen-, la dispensa de la licencia conlleva la desaplicación para los entes públicos de las normas urbanísticas de orden público dictadas por los gobiernos locales."
Considerando VI
Full documentDocumento completo
N° 1269 - 2009 N° 1269 - 2009 ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT. THIRD SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at sixteen hours thirty minutes on the twenty-sixth day of June of two thousand nine.
This Court hears, as the non-hierarchical appellate authority (jerarca impropio), the appeal (recurso de apelación) filed by Helio Fallas Venegas, of legal age, holder of identity card CED59583, resident of Montes de Oca, and Ana Isabel Vargas Dengo, against the resolution adopted by the Concejo Municipal de Montes de Oca at session N° 79/2007, Article 5.1, Item N° 6 of October 29, 2007, which ordered—insofar as relevant—that the “...appeal filed against the Mayor’s decision granting the motion for reconsideration (recurso de revocatoria) submitted by the IAFA be denied, and that the closure order be lifted, since there was no issue of legality that could lead us to reverse the challenged decision. All of the foregoing without prejudice to noting that this Concejo municipal does not share the opinion of the Procuraduría General de la República....” Dr. Francisco Gólcher Valverde, of legal age, single, a psychiatrist, resident of la Uruca, holder of identity card CED77481, participates in these appellate proceedings in his capacity as President of the Junta Directiva del Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia, which is an interested third party (tercero interesado) in these appellate proceedings.
Judge Rojas Morales writes the opinion, and:
WHEREAS:
I).- PROVEN FACTS:
For the proper resolution of this matter, the following is deemed proven:
II).- FACTS NOT PROVEN:
III).- SUBJECT MATTER OF THE APPEAL:
The appellants state that the opinion of the Procuraduría General de la República does not entail the non-application of the Regulatory Plan (Plan Regulador), which may not be disregarded under any circumstances. The Municipality is bound by the Law, which grants local governments authority to enact regulatory plans and development regulations, without exempting anyone from compliance therewith (Articles 15 et seq.). Along the same lines, section 57 states that construction work may not be carried out contrary to that law, and Article 58 of the same body of law establishes that municipalities may not permit work that fails to comply with land-use regulations (regulaciones sobre uso de suelo). As for Article 75 of the Ley de Construcciones, it is clear that State institutions are exempt from the corresponding permit, but not from compliance with the Plan Regulador or its development regulations.
In any event, for that exemption to apply, the construction work must be under the “supervision” of MOPT and, in the specific case of IAFA, the work is being performed by a consulting firm. The appellants add that Article 87 of the Ley de Planificación Urbana requires the Municipality to monitor compliance with urban-development provisions, while section 88 thereof requires it to close down work that contravenes the legal system. In short, no public entity is exempt from complying with the Plan Regulador, and—as the appellants understand it—the opinion of the Procuraduría General de la República on which the challenged administrative act is based does not state otherwise. The correct conclusion is that an exemption from a building permit CANNOT be construed as a license—authorization—to disregard the local regulatory plan. The local government may not approve a project that falls outside the canton’s lawful land use, thereby causing serious harm to neighboring residents.
IV).- SCOPE OF THIS COURT’S ANALYSIS:
This case concerns whether public entities are bound by local planning and the current content and scope of section 75 of the Ley de Construcciones. To resolve the motions submitted by the appellants, the local government decided to consult the Procuraduría General de la República on the matter, and that body responded through opinion number C-341-2007, which is binding on the requesting party under the terms of its Ley Orgánica, but not on this Court in its capacity as a two-stage non-hierarchical appellate authority (jerarca impropia bifásico), which performs a constitutional function when reviewing the legality of the Municipal Council’s resolution (Article 173 of the Constitución Política). In this specific case, that review encompasses the cited opinion insofar as it serves as the basis for the challenged act.
It is important to note, first, that the Ley de Construcciones, Decreto Ley N°833, enacted on November 04, 1949, recognized—even before the enactment of the current Constitution—the authority of local governments in matters of urban planning. This is entirely clear from section 1 of that body of law, which reads as follows:
“The municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other populated areas meet the necessary conditions of safety, public health, convenience, and beauty in their public roads and in the buildings and structures erected on land therein, without prejudice to the powers granted by law in these matters to other administrative bodies.” (emphasis added by the Court).
In the same vein, section 2 of the cited body of law made all urban-development activity subject to local-government provisions governing the matter, which it classified as “regulations” and which the Ley de Planificación Urbana would later—in 1968—call land “Regulatory Plans.” Article 2 of the Ley de Construcciones provides:
“This law applies throughout the Republic. In the future, no Building, structure, or component thereof shall be constructed, altered, or repaired except in accordance with the conditions prescribed by the respective Regulations. Nor shall demolitions or excavations be undertaken on private property, public roads occupied, or work performed thereon without complying with the requirements of those Regulations.” (emphasis added by the Court).
In full accord with the preceding provision, section 87 of the cited law provides that local governments shall supervise work performed within their jurisdiction, including, among the matters subject to oversight, “the use made thereof,” as well as compliance with other urban-development provisions. The Court considers that, for as long as section 75 of the Ley de Construcciones remains in force, this oversight is subsequent or “ex post,” because—as discussed below—the initial or “ex ante” authorization falls to the Dirección de Obras del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
Along the same lines as the cited preconstitutional Decree-Law, section 169 of the Carta Política, enacted on November 07, 1949 (only a few days after that Decree-Law), granted local governments full autonomy within their jurisdictions. This encompasses regulatory authority over the local urban environment, which forms part of the “protection of local interests,” as the Tribunal Constitucional clearly stated in judgment number 6706-93 at 15:21 on December 21, 1993, and as the Procuraduría General de la República itself acknowledges in Consulta N°C-341-2007, which served as the basis for the challenged resolution.
Section 75 of the Ley de Construcciones clearly establishes that public buildings—constructed by the central government—as well as buildings erected by “other subordinate entities” do not require a “municipal license,” provided that their exclusion from municipal oversight is conditioned upon their being “authorized and supervised” by the Dirección de Obras Públicas. The cited article literally provides:
“Public buildings, meaning buildings constructed by the Government of the Republic, do not require a municipal license. Nor do buildings constructed by other State agencies require one, provided that they are authorized and supervised by the Dirección de Obras Públicas.” (emphasis not in the original).
In the cited opinion, which in turn refers to Dictamen N° C-192-1995 of September 05, 1995, the Procuraduría General de la República stated the following: “that is, pursuant to section 75 of the Ley de Construcciones, the State is not required to obtain a municipal license to perform work related to the construction of its buildings. As emphasized in legal opinion OJ-106-2002 of June 24, 2002, this is a personal exemption (exención subjetiva) that operates solely and exclusively in favor of the State and its institutions.” The consulted body maintains that the waiver of the license established in section 75 of the Decreto-Ley de Construcciones arises from a “personal exemption” established by the Ley de Planificación Urbana; however, the Court finds that this conclusion cannot be reached under the current legal framework. Indeed, the 1% construction tax, like the tax exemption for entities and bodies constructing public works of “social interest,” is established in our legal system by Article 70 of the Ley de Planificación Urbana N° 4240 of November 15, 1968, and not before then. In other words, the construction tax and the corresponding tax exemption were created by Article 70 of the Ley de Planificación Urbana, nineteen years after Decreto Ley N° 833 of 1949 was enacted.
The issue in this case is not whether works of “social interest” erected by public institutions qualify for a tax exemption. What is at issue—and what was submitted to the Municipality’s advisory body—is whether Article 75 of the Ley de Construcciones—as applied in 2008, the date of the inquiry—prevents the Municipality from exercising its police power (poder de policía) over urban-development matters. In addressing this issue, the Procuraduría introduces the matter of the “land-use certificate (certificado de uso de suelo),” informing the local government of Montes de Oca that, as an institution of Urban-Planning Law (Derecho Urbanístico), it “...is required and becomes relevant insofar as the Municipality must grant a building license, because it is conceived as one of the requirements to be assessed during the procedure for obtaining that license. Therefore, if in a particular case provided for by law the State and its institutions are exempt from requiring a municipal license to construct a public building, it is not logical to require the interested entity to obtain a land-use certificate.
The contrary would create the contradiction of requiring a condition inherent to a power that, in this particular case of exemption, the Municipal Government cannot exercise. In the circumstances before us, it is clear that Article 75 of the Ley de Construcciones establishes that the construction of public buildings is not subject, through the building license, to the oversight authority that the law grants municipalities in matters of urban zoning, and consequently is not subject to any of the requirements associated with obtaining such a license.” —emphasis not in the original—.
Without addressing here the potential supervening unconstitutionality (inconstitucionalidad sobrevenida) of Article 75 of the Ley de Construcciones (see Voto Nº Nº 5445-99 of the Sala Constitucional), because that issue does not fall within this Court’s jurisdiction, it remains true that this collegiate body, applying the principles of legal interpretation (hermenéutica jurídica) generally accepted by legal scholarship and case law, must depart from the conclusions reached by the cited advisory body, as explained below.
Because section 75 of the Ley de Construcciones exempts certain public institutions from obtaining a municipal license, it is essential to determine the meaning of what the cited preconstitutional Decree-Law exempts. A license is an authorization to carry out a particular activity. It has been defined as “...one of the typical examples of an act consisting of an administrative authorization and, more specifically, an act of prior verification. Thus, through a land-development license (licencia urbanística), the Administration verifies that the proposed urban-development activity may be authorized because the applicant has fulfilled the duties or requirements imposed by the legal system” (Diccionario Jurídico Espasa. Editorial Espasa Calve S.A. Madrid, 2001, p.914).
It is clear to the Court that Article 75 of Decree-Law No. 833 exempts—as of 1949—the public entities cited therein (the Central Government and other subordinate bodies) from the preventive “ex ante” authorization issued by local governments when granting a permit to erect a particular structure, an authorization that—it bears noting—was subsequently entrusted to local governments by both the Political Constitution and the Ley de Planificación Urbana. The Court understands, however, that Article 75 did not exclude public entities from the initial inspection of their buildings; it simply transferred that inspection to the MOPT Directorate of Works, which it entrusted with the function of “authorizing” such projects and “overseeing” their execution. It follows from the foregoing that Law No. 833 did not exempt the construction projects of public institutions from prior urban-planning review (control urbanístico previo); it simply transferred that review to a specific body of the Ministry of Public Works and Transportation, namely the Directorate of Works, which currently has a department specializing in that purpose called the “Dirección de Edificaciones Nacionales.” Under a proper application of the Ley de Construcciones, that administrative body would have to verify—before authorizing a construction project—that the building submitted for its prior authorization complies with the legal provisions in force, whether local—contained in regulatory plans (planes reguladores)—or national—for example, the environmental viability certificate required by the Ley Orgánica del Ambiente, Law 7600 regarding access for persons with disabilities, the architectural heritage law regarding façades and structural characteristics, a land-use certificate (certificado de uso de suelo), the placement of fire hydrants, etc.—.
The Court must point out that requiring public entities to comply with technical studies and certificates is not new; quite the contrary, such requirements originated in order to compel those entities to adhere to their contents, and it was only much later that the requirement was extended to private parties. The first legislation to establish the need for an “environmental assessment” (evaluación ambiental) as a technical study was enacted in the United States in 1969 and was known as the National Environmental Policy Act. The law required an environmental statement or report before undertaking any public project, including the development of policies, plans, and programs whose implementation could significantly affect the environment. In Europe, Directive 85/337/EEC of 27 June 1985 was adopted in 1985, requiring an assessment of the effects of certain public and private projects on the environment. Subsequently, the scope of these studies was expanded to apply to all State plans and programs, as established in Directive 2001/42/EC of the European Parliament and of the Council of 27 June 2001.
As national case law has repeatedly held, urban-planning law is the non-green—or gray—component of environmental law; consequently, the binding effect of its legal institutions (institutos) on persons governed by public and private law is undeniable (on this issue, see Constitutional Chamber judgment No. 2003-03656 of 07 May 2003, First Chamber of the Supreme Court of Justice judgment No. 000507 of 17 June 2004, and judgment No. 176-2009 of 30 January 2009 from this same division of the Court).
By operation of the principle of legality (principio de legalidad) and the principle of the completeness of the legal system (plenitud hermética del ordenamiento jurídico), the General Directorate of Public Works could “authorize” a particular public project only when the legally required urban-planning requirements had been satisfied, since it is self-evident that “authorization” entails the prior review entrusted to it by law. Section 2 of Law No. 833 provides with complete clarity:
“This law shall apply throughout the Republic. No building (without distinguishing whether public or private), structure, or element thereof shall hereafter be constructed, altered, or repaired unless it complies with the conditions prescribed by the respective regulations” (emphasis and clarification added).
Article 86 of the Ley de Construcciones forms part of this same framework of oversight. In a subsequent amendment—by Law No. 8641 of 11 June 2008—it entrusted municipal entities with oversight of the installation of fire hydrants. It is evident from a systematic interpretation (interpretación sistemática) of the provision that the Directorate of Works must first verify compliance with those provisions and that the oversight assigned by the provision to the local municipality is a subsequent review that, of course, authorizes it to exercise its urban police power (poder de policía urbano) in order to restore the principle of legality within its territory. Provision 87 of the Ley de Construcciones, in its current version, states verbatim:
“Article 87.—The municipality shall exercise oversight over works carried out within its jurisdiction and over the use made of them. It shall also be responsible for monitoring compliance with the provisions of this law.
The developer, entity, or company promoting public or private works that constructs new residential developments, shopping centers, multi-family buildings, buildings subject to the condominium ownership regime (régimen de propiedad horizontal), industrial and commercial facilities, or any other building shall be responsible for installing fire hydrants in accordance with the applicable legal system. This provision shall apply only to buildings whose construction area exceeds 2000 square meters, provided that no fire hydrants are located nearby, according to the parameters established in the regulations in force.
For the projects or buildings identified in the preceding paragraph, municipalities shall verify that the fire hydrants have been properly installed and connected to their sources. Compliance with this requirement shall be mandatory for permits to operate, commence operations, or obtain acceptance of the works.” (emphasis by the Court) Neither then—in 1949—nor now—in 2009—was or is it within the Directorate of Works’ discretion to excuse public entities from compliance with the urban-planning rules in force. That body has a duty to verify—preventively—that public entities comply with those rules in their building activities; otherwise, it would have to deny authorization for the works, because the local government’s review of what has been constructed within the boundaries of its territory does not disappear merely because the law has transferred preventive review to the Directorate of Works. Moreover, the “oversight” function that the law assigns to the Directorate of Works is not limited to initial authorization; rather, it entails verifying that the work performed conforms to what the Directorate authorized.
It must not be overlooked that the law under review is pre-constitutional in nature and that it was only subsequently, with the promulgation of the 1949 Constitution—just a few days later—that local governments were granted autonomy. In light of the local interests they protect, this entails granting them authority to enact urban-planning rules within their territory, with which persons governed by both public and private law must comply.
A proper interpretation of Article 75 of the Ley de Construcciones cannot lead us to conclude—as the Office of the Attorney General states in its opinion—that exemption from the permit entails rendering inapplicable to public entities the mandatory urban-planning rules enacted by local governments. As an exceptional and privileged measure, the exemption does not render the remainder of the legal system inapplicable. It is enough to note that public entities are subject to the constitutional principle—which we will discuss below—that legal rules bind even those who issued them, a principle clearly derived from the legality and reasonableness of the law. Accordingly, all public entities—including, of course, the local governments themselves—must comply with the urban-planning rules enacted by public authorities in the exercise of their constitutional powers and may not disregard them in individual cases.
Otherwise, the absurd result could be reached of allowing dangerous public facilities to be built in natural protection zones; a prison or airport to be located in a residential area; or a modern and excessively tall building to be erected beside a building declared part of the historical and architectural heritage, thereby preventing, because of its characteristics, the viewing and enjoyment guaranteed by such a designation. By the same token, a public property could not be declared uninhabitable despite its potentially dilapidated condition, which would prevent urban renewal and, above all, protection of the urban environment. Under the exclusion proposed by the Office of the Attorney General, all urban planning and the growth of cities would be at the mercy of public entities, which could thereby deprive fundamental rights—such as health, enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment, property rights, etc.—of their essential content.
The Court is not unaware of the public-service mission of public entities and the need to erect buildings that facilitate the fulfillment of their statutory purposes. There can be no doubt that the State’s construction activity—in the broad sense—is of the highest public interest. Nevertheless, the statutory purposes pursued by those entities cannot be achieved in defiance of regulations established by legal rules or through disregard of the constitutional powers of local governments, whose urban-planning rules—technical in nature—also derive legitimacy from public participation in the process of preparing regulatory plans (Article 17 of the Ley de Planificación Urbana).
LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA.
The Ley de Planificación Urbana (enacted in 1968) introduced—as a novelty at the time—the so-called land-use certificate. Article 28 of that body of law provides as follows:
“It is prohibited to use or devote land, buildings, or structures (public or private) to any use incompatible with the zoning in effect.
Hereafter, interested property owners must obtain a municipal certificate attesting that the use conforms to the zoning requirements. Existing nonconforming uses must also be documented by a certificate stating that circumstance.
Each zoning regulation shall establish the date from which such certificates shall be mandatory.” (emphasis not in the original).
The land-use certificate is an urban-planning-law instrument (instrumento de derecho urbanístico) that records the zoning established in the Regulatory Plan (Plan Regulador). In some countries, such as Spain (Ley del Suelo No. 8/2007 of 28 May), this instrument does not exist, and the urban-planning authority therefore verifies compliance with zoning when issuing the corresponding permit. Costa Rica is different: the land-use certificate has an independent legal existence because it is required not only to erect a building, but also to change the use of an existing building and to authorize certain activities within it. The independence of the land-use certificate from the permit was established with complete clarity in Constitutional Chamber judgment No. 4336-99 of 04 July 1999, which stated:
“(…) the meaning of the cited provisions is evident: issuance of the land-use certificate cannot be equated with a building permit, since its effect is limited to defining the designated use of the property under the general plan in force…” Given the importance of the land-use certificate (certificado de uso de suelo) in our legislation—which is precisely what has been contravened in the case under review—this collegial body considers it essential to examine legislative file N° 2085, concerning the proceedings for the Ley de Planificación Urbana (Ley N° 4240). This will establish, beyond all reasonable doubt, that the exemption from the permit (licencia) under the Ley de Construcciones neither entails noncompliance with local zoning (zonificación) nor exempts public entities from complying with the aforementioned certificate. The minutes Acta N° 17—extraordinary session of the Permanent Committee on Government and Administrative Affairs held on 07 de junio de 1966—record the discussion of the bill drafted by INVU and state the following regarding the LAND-USE CERTIFICATE:
“...Within a series of existing laws that are loosely connected and sometimes unclear (referring to the urban-planning regulations then in effect), the law seeks to create sufficient powers to authorize the Municipalities to plan cities and implement such plans as the city develops. The fundamental powers included are the following: 1) The power to zone the city, which means designating its different areas so as to avoid conflicts between incompatible uses. One might believe that this type of control originated from the State’s excessive vigilance, but that is not so. Historically, zoning emerged in England, the United States, and Germany as a citizens’ movement: people who had invested in residences were adversely affected by the subsequent (sic) development of neighboring properties where industries or noisy businesses were established. This gave rise to the principle that the right of ownership includes the right to protect one’s property from incompatible uses by third parties; in other words, property has a social function.
This aspect is the least clearly established in our legislation. Although the Ley de Construcciones states that municipalities may refuse or deny permits in accordance with certain rules, that authority has been exercised very little. We therefore propose clear, straightforward legislation concerning the ability of INVU and the municipalities to zone cities into areas for different uses...” (emphasis added by the Court) Regarding urban zoning, Acta N° 56 of the extraordinary session of the same Committee held on 30 de septiembre de 1966 records the remarks of Engineer Nombre101457—one of the drafters of the bill—as follows:
“Chapter II of Section II goes into greater detail concerning urban-development regulations (reglamentos de desarrollo urbano): there are essentially five; first, zoning; then urban development and subdivision (urbanización y fraccionamiento); followed by the official map reserving areas for public use; housing and urban renewal; and construction. In brief, zoning divides the city into areas for different uses—commercial, industrial, residential, and public use—and there may also be special zones. For example, slum areas that are to be regulated and improved may be classified as improvement areas (...) As a matter of philosophy, we do not want zoning in our country to be overly rigid, in order to avoid reactions that could prove undesirable; but it is obvious that instruments must exist to prevent something that, in fact, has not yet been possible to prevent: the intermingling of genuinely incompatible uses.
Just as a residence representing many years of a person’s efforts is entitled to protection against having something noisy, disruptive, or foul-smelling placed next door, an industry is likewise entitled to protection against homes being built nearby whose residents will later complain that the industry is a nuisance. There must be a logical and reasonable separation of incompatible uses (...) The right of ownership—and here we are addressing its social function—is the right to make reasonable use of property, but not to the detriment of another’s property (...) The Ley de Construcciones contains a general provision stating that municipalities may refuse or deny construction permits in accordance with planning rules, but the law is unclear as to what may be regulated. This bill does state it clearly” (expediente legislativo N° 2085. Emphasis not in the original).
The land-use certificate may be “conforming” (conforme), “nonconforming” (no conforme), or “incompatible” (no compatible). A use is conforming when it complies with zoning regulations. A use is “nonconforming” when, despite conflicting with the zoning, it was established before the zoning regulation took effect, in which case the legislation elects to respect vested rights (derechos adquiridos). Finally, an “incompatible use” (uso no compatible) exists when a new building does not comply with the established zoning, as in the case under review. When local governments issue the land-use certificate, they verify the feasibility of a new building under local regulations; if it is erected in violation of those regulations, they may, in exercising their statutory supervisory powers, use their urban police power (poder de policía urbano) to halt the unlawful urban-development activity, even if they did not issue the initial “authorization” for the project, as occurs with public entities.
It must not be forgotten that the land-use certificate is an instrument for protecting the environment—the right to enjoy a healthy and balanced environment through compatible uses—and the right of ownership, insofar as it protects real-estate investments against incompatible uses. This is precisely what the appellant neighbors are seeking to defend. The statutory content (contenido estatutario) of the right of ownership—extensively developed in legal scholarship—means that the owner of real property, regardless of its nature, may do only what urban-planning regulations authorize and that those regulations, in turn, confer the indisputable right to develop the property as permitted by them. Hence, legal scholarship and case law maintain that the issuance of a permit is a regulated administrative act (acto reglado), leaving no room for administrative discretion in its issuance. A building on land owned by IAFA would present no difficulty if it complied with the zoning regulations in place; the problem arises when the building is constructed in defiance of those regulations.
As the Ley de Planificación Urbana states with complete clarity, local governments—pursuant to Article 169 of the Constitución Política—are responsible for “planning and controlling urban development within the boundaries of their territory” (Article 14 ibídem—emphasis added by the Court). Planning takes concrete form through the issuance of local land-use regulations, while control entails the possibility of exercising police power in urban-planning matters when applicable building regulations are violated. As has been indicated, Article 75 of the Ley de Construcciones exempts public entities from ex ante municipal control. Nevertheless, the Court emphasizes that this does not mean that such entities may disregard the urban-planning regulations in force. It bears repeating that the Dirección de Obras is responsible for the initial review conducted when issuing the corresponding “authorization,” which may be granted only upon strict compliance with the applicable regulations, given the regulated nature of the permit.
Assigning the “initial authorization” to the Dirección de Obras does not prevent the local government—as the Procuraduría incorrectly contends—from exercising urban-planning oversight within its territory, since Article 169 of the Ley de Planificación Urbana unequivocally grants local governments the power to “control urban development,” without excluding public buildings from that oversight. Accordingly, in exercising their police power, local governments may order the suspension of any public works project within their territory if, despite having been “authorized” by the Dirección de Obras, it is being built in contravention of the urban-planning regulations in force. The Court understands that, pursuant to Article 75 of the Ley de Construcciones, the Dirección de Obras may “authorize” the public works specified therein. Under a proper interpretation, this entails fully exercising prior review of the project—that is, verifying its compliance with the regulations applicable to the subject matter.
By operation of the principle of legality (principio de legalidad) enshrined in Article 11 of the Carta Política, the State’s construction activity is not exempt from the duty to comply with zoning and the other regulations established in regulatory plans (planes reguladores) and in the regulations implementing those plans.
Coordination among the activities of different public bodies seeks, on the one hand, to avoid duplication of functions and, on the other, to prevent omissions that violate the legal order in force. In this regard, Article 6 of the Código Municipal provides “that the municipality and the other bodies and entities of the Public Administration shall coordinate their actions. For that purpose, they shall provide due advance notice of the works they intend to carry out.” In judgment Nº 5445-99, the Sala Constitucional established the need for coordination between local governments and other public entities. In this regard, that Court stated:
“(…) coordination (coordinación) is the ordering of the relationships among these various independent activities, taking account of their convergence upon the same object or entity so as to make it useful to an overall public plan, without eliminating the reciprocal independence of the acting parties. Since there is no hierarchical relationship among decentralized institutions, or between the State itself and the municipalities, specific conduct cannot be imposed upon them, and therefore interinstitutional ‘concerted action’ (concierto interinstitucional), in the strict sense, is indispensable, insofar as the autonomous and independent centers of action agree upon that preventive and comprehensive framework, in which each performs a role with a view to a mission entrusted to the others. Thus, relations between municipalities and other public entities may be conducted only on an equal footing, resulting in agreed forms of coordination, to the exclusion of any coercive form detrimental to their autonomy that would subject corporate entities to a coordination framework without or against their consent (…).
The defined cooperative relationship has been recognized by the Sala Constitucional, which has repeatedly held that projects of the various public institutions must be carried out in compliance with the legal system: first, rules of constitutional rank, and thereafter statutory and regulatory rules. Accordingly, for the Poder Ejecutivo or other public entities to carry out projects on their own initiative in a given locality, they must obtain the respective municipal permits and licenses, where applicable, as stated in amparo judgment number 02231-96, transcribed, insofar as relevant, in Considerando VIII of this judgment. This obligation of coordination between State institutions and municipalities is implicit in the Constitución Política (….) as stated in judgment number 2311-95, cited supra; this means that proper and mandatory coordination must exist between the State and local corporate entities, thereby complying with the mandate of this provision without implying an encroachment upon municipal autonomy.
Likewise, the Sala considers that this same coordination relationship must exist in matters of urban planning (planificación urbana), even though it has been established—by constitutional provision—that urban planning falls within the jurisdiction of local governments; it should be organized in accordance with the general directives and guidelines of the Plan Nacional de Urbanismo prepared by the Poder Ejecutivo (upon the proposal of the Dirección de Urbanismo del INVU and the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) and incorporated into the Plan Nacional de Desarrollo referred to in the Ley de Planificación Nacional, on the understanding that such Plan must be approved by an ordinary statute (…).
In the same judgment, the Tribunal Constitucional held the following concerning compliance by public entities with the provisions of regulatory plans (planes reguladores):
“….the regulation of the movement of vehicles, persons, and livestock on roads, of gasoline stations and public parking facilities; the definition of road safety, its financing, the payment of taxes, fines, and traffic fees; and matters relating to ownership of motor vehicles (article 1° of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) are specific tasks arising from the general regulation of public roads, which by their nature are national, not local (municipal), matters and therefore fall to the Poder Ejecutivo to regulate. Accordingly, the Ministerio de Obras Públicas y Transportes is responsible for issuing and implementing regulations concerning concessions for compensated public passenger transportation, determining the location of bus stops, and establishing signage on public roads, for example. Nevertheless, in accordance with Considerado X of this judgment, this is a task that MOPT must perform in coordination with local functions, under the terms set forth in the challenged provision and in the analyzed article 5 of the repealed Código Municipal and article 7 of the new body of law.
Thus, the regulation of public roads must be issued in compliance with the local legal system, which in this matter means that it must conform to the regulatory plans issued by municipalities for their territorial jurisdictions wherever such plans exist, or be coordinated with them to determine the most appropriate course of action in jurisdictions where no regulatory plans exist. (emphasis not in the original).
Accordingly, it cannot be maintained that, by virtue of section 75 of the Ley de Construcciones, any public entity may enter the territory of a local government and, without coordinating with it, begin constructing buildings or installing structures that—as unfortunately happens frequently—even destroy certain local public works, such as the cantonal road network. The principle of coordination, as derived from the constitutional principle of efficiency in public action (articles 140, subsection 8, 139, subsection 4, and 191, all of the Carta Suprema), requires the various public entities—including the central government—to notify local governments that they will begin—or have completed—work within their territory and that they possess the customary authorization from the Dirección de Obras; this is so that municipalities may fulfill the mission entrusted to them by the legislature of overseeing public urban-development activity (actividad urbanística pública) within their territory. It follows that this entails the exercise of their police power (poder de policía) when the authorized work is deemed to violate the urban-planning regulations in force.
X).- SUBJECTION OF PUBLIC ENTITIES TO ESTABLISHED RULES AND PROCEDURES:
It is an essential principle of every State governed by the rule of law (Estado de Derecho) that public entities are subject to the laws in force (principle of legality (principio de legalidad)) and may not decline to apply them in individual cases. Urban transformation activities undertaken by public entities are subject to the body of applicable law (bloque de legalidad)—e.g., compliance with ley 7600, Ley de Patrimonio Arquitectónico, Ley Orgánica del Ambiente, etc. This subjection includes, among other things, compliance with the zoning (zonificación) established in land-use plans (planes ordenadores del suelo), which they may neither disregard nor decline to apply without violating the applicable legal and constitutional framework. In issuing zoning rules, local governments exercise constitutional authority that other public entities may neither disregard nor disrespect, especially when doing so involves the right to a healthy and ecologically balanced environment and the property rights of the canton’s residents, for whom zoning guarantees not only enjoyment of their urban surroundings in accordance with the uses and other conditions established in urban-planning regulations, but also that urban property (propiedad urbanística)—which is subject to limitations—will retain its basic legal status.
The Tribunal Constitucional ruled similarly in Voto No. 2009-95 de las 10:30 hors del 21 de abril de l995 when analyzing whether the Asamblea Legislativa was bound by a statutory provision that it had previously enacted for the creation of new cantons. On that occasion, that high Tribunal held that the principle that public entities are bound by established legal procedures (principio de vinculatoriedad de los entes públicos a los procedimientos legales establecidos) is constitutional in rank and that, consequently, even the body that created them is prohibited from disregarding them. In this regard, the Tribunal Constitucional stated:
“V.- LEY SOBRE DIVISION TERRITORIAL ADMINISTRATIVA (No. 4366 de 19 de agosto de 1969).- This is precisely the law enacted by the Poder Legislativo to regulate the creation of new cantons. It should be noted that, by providing in the final paragraph of article 168 that the affirmative vote of at least two-thirds of the entire membership of the Asamblea Legislativa is required to create a canton, the Constitución Política clearly demonstrates the importance that the original constituent authority attached to territorial integrity and to all matters concerning the territorial subdivision of the Provinces. In the opinion of the Sala, the general principle of law establishing that legal rules bind even the authority that issued them and, within its jurisdiction, its superior, means that the law governing the operation of the Asamblea Legislativa in exercising an authority that is likewise constitutional binds it in the specific cases in which it must exercise that authority.
This is merely an application of the general principle that a rule may not be derogated from in an individual case (principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto), a general principle of constitutional rank because it applies to the entire legal system as both a consequence and a condition of the State governed by the rule of law in its entirety. In relation to the present matter, all of this means that, in creating a new municipal territorial entity, the Asamblea Legislativa must comply with the law it enacted for that purpose, without prejudice, of course, to its power to repeal or amend that law before exercising such authority.” (emphasis not in the original).
Under the principle that legal rules are binding (principio de obligatoriedad de las normas jurídicas), even upon the authority that issued them, zoning rules—and other similar rules—are not discretionary, even for the local government that adopted them, which is the entity primarily subject to them and which, should it wish to amend them, must follow the procedure established by the Ley de Planificación Urbana. For even greater reason, no public entity is exempt from the urban-development oversight (control urbanístico) exercised by local governments within their territory, which is expressly provided for by law. Consequently, as section 58 of the Ley de Planificación Urbana provides:
“municipalities shall not permit construction work: 1) when it does not conform, for reasons of use, setbacks (retiros), coverage (cobertura), and other zoning conditions (...)”.
XI).- TAX EXEMPTION (EXENCIÓN FISCAL): The Procuraduría General de la República is correct in stating that public entities are exempt from the construction tax established by article 70 of the Ley de Planificación Urbana, at a rate of up to 1% of the value of the construction. The local government and the Instituciones Autónomas enjoy this exemption “provided that the works are of social interest” or that they are “medical-social assistance or educational” institutions, as is the case of the IAFA examined here. However, as explained above, the tax exemption does not permit exempt public entities to decline to apply urban-planning regulations.
XII).- ALLEGED COMPLIANCE WITH AN ORDER OF THE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL:
The IAFA authorities have maintained that the construction of the detoxification center for minors addicted to drugs was undertaken in compliance with an order of the Constitutional Chamber—Voto N° 05871-2005—; however, after a meticulous review of the cited judgment, the Court must state that the Constitutional Chamber’s ruling regarding the need to establish a center of this nature does not entail—not even remotely—an infringement of the neighbors’ property rights through the non-application (desaplicación) of urban-planning regulations (ordenamiento urbanístico). At no time did the Constitutional Court specify where such a center had to be built; it should have been constructed at a site compatible with the zoning (zonificación) established by the local government. The urban planning and development process (proceso de planificación y ordenación urbana) envisioned by the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) since 1968 cannot be achieved if public entities are permitted to disregard and violate—throughout the entire territory—mandatory public-order rules (normas de orden público).
XIII).- COROLLARY:
Because, in this case, a structure was erected within the jurisdiction of Montes de Oca in disregard of local zoning rules, this Court, in exercising the constitutional function of judicial review of legality (control de legalidad) entrusted to it by Article 173, second paragraph, of the Constitution (Carta Magna), must annul the challenged decision (acuerdo impugnado), which was issued on the basis of opinion N-341-2007 of the Procuraduría General de la República.
POR TANTO:
The challenged decision is annulled. Administrative remedies (vía administrativa) are deemed exhausted.- Name625
Neighborhood Association of Address1511 organized v. Municipalidad de Montes de Oca.
Name35676
N° 1269 - 2009 N° 1269 - 2009 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las dieciséis horas treinta minutos del veintiséis de junio del dos mil nueve.
Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso de apelación interpuesto por Helio Fallas Venegas, mayor, con cédula CED59583, vecino de Montes de Oca y, Ana Isabel Vargas Dengo, contra el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Montes de Oca en la sesión N° 79/2007, Artículo 5.1, Punto N° 6 del 29 de octubre de 2007 que dispuso -en lo de interés- declarar "...sin lugar el recurso de apelación interpuesto contra la resolución del señor Alcalde en la que declara con lugar el recurso de revocatoria presentado por el IAFA, y ordenar levantar la orden de clausura toda vez que no había ningún aspecto de legalidad que pudiera llevarnos a revocar la resolución recurrida. Todo sin perjuicio de hacer ver que este Concejo municipal no comparte el dictamen de la Procuraduría General de la República..." . Interviene en este proceso recursivo el Dr. Francisco Gólcher Valverde, mayor, soltero, médico psiquatra, vecino de la Uruca, con cédula CED77481 en su condición de Presidente de la Junta Directiva del Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia, que tiene la condición de tercero interesado en este procedimiento recursivo.
Redacta la Juez Rojas Morales , y:
CONSIDERANDO:
I).- HECHOS PROBADOS:
Para una correcta resolución del presente asunto, se tiene por probado lo siguiente:
II).- HECHOS NO PROBADOS:
III).- OBJETO DEL RECURSO:
Indican los recurrentes que el dictamen de la Procuraduría General de la República no conlleva la desaplicación del Plan Regulador, el que no puede ignorarse bajo ningún concepto. La Municipalidad está vinculada a la Ley y esta le otorga a los gobiernos locales competencia para dictar planes reguladores y reglamentos de desarrollo, sin exonerar a nadie de su observancia (artículos 15 y siguientes). En esta misma línea, el numeral 57 señala que, no pueden ejecutarse obras de construcción contra lo dispuesto en esa ley y, el artículo 58 del mismo cuerpo normativo establece que las municipalidades no pueden permitir obras que no respeten las regulaciones sobre uso de suelo. En cuanto al artículo 75 de la Ley de Construcciones es claro que las instituciones del Estado están exoneradas del permiso correspondiente, no del acatamiento del Plan Regulador, ni de sus reglamentos de desarrollo. En todo caso, para que tal exoneración proceda, las obras constructivas deben estar bajo la "vigilancia" del MOPT y, en el caso concreto del IAFA, la obra la hace una firma consultiva.
Agrega la parte apelante que el artículo 87 de la Ley de Planificación Urbana obliga a la Municipalidad a vigilar el cumplimiento de las disposiciones de desarrollo urbano, en tanto el numeral 88 ibídem, obliga a clausurar aquellas obras que contravengan el ordenamiento jurídico. En suma, ningún ente público está exonerado de acatar el Plan Regulador y ello no lo ha dicho -entiende la recurrente- el dictamen de la Procuraduría General de la República que sirve de base a la adopción del acto administrativo impugnado. La conclusión correcta es que de la exoneración de un permiso de construcción NO puede derivarse una licencia -autorización- para hacer a un lado el plan regulador local. El gobierno local no puede dar el visto bueno a una obra que sale del uso lícito del cantón, lo que le depara graves perjuicios a los vecinos.
IV).- ALCANCE DEL ANÁLISIS POR PARTE DE ESTE TRIBUNAL:
En el presente caso se discute la vinculación de los entes públicos a la planificación local y, el contenido y alcance actual del numeral 75 de la Ley de Construcciones. Para resolver las articulaciones planteadas por los recurrentes, el gobierno local dispuso consultar el tema a la Procuraduría General de la República y ese órgano evacuó la gestión en el dictamen número C-341-2007, que vincula al consultante, en los términos en que lo dispone su Ley Orgánica, más no a este Tribunal como jerarca impropia bifásico, que ejerce una función constitucional, al examinar la legalidad del acuerdo del Concejo Municipal (artículo 173 de la Constitución Política); análisis que en el caso concreto cubre el citado dictamen, en tanto sirve de base a la adopción del acto impugnado.
Es importante señalar, en primer término, que la Ley de Construcciones, Decreto Ley N°833, promulgado el 04 de noviembre de 1949 reconoció -incluso antes de la promulgación de la actual Constitución- la competencia de los gobiernos locales en materia de planificación urbana. Así se extrae, con toda claridad, del numeral 1 de ese cuerpo normativo que a la letra indica:
"Las municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten si perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos". (destaca el Tribunal).
Dentro del mismo orden, el numeral 2 del citado cuerpo normativo previó la sujeción de toda actividad urbanística a las disposiciones de los gobiernos locales en esta materia, los que calificó como "reglamentos" y que posteriormente -1968-, la Ley de Planificación Urbana llamaría "Planes Reguladores" del suelo. El Artículo 2 de la Ley de Construcciones preceptúa:
"Esta ley rige en toda la República. Ningún Edificio, estructura o elemento de los mismos será construído, adoptado o reparado, en lo futuro, si no es con las condiciones que los Reglamentos respectivos señalen. Tampoco deberán hacerse demoliciones o excavaciones en propiedad particular, ni ocupar la vía pública, ni hacer obras en ella, sin sujetarse a las prevenciones de dichos Reglamentos" (destaca el Tribunal).
En plena concordancia con la anterior disposición, el numeral 87 de la citada ley dispone que los gobiernos locales ejercerán vigilancia sobre las obras que se ejecutan en su jurisdicción, incluyendo dentro de los aspectos a controlar “el uso que se le dé”; además, del cumplimiento de las otras disposiciones urbanísticas. Estima el Tribunal que este control –mientras esté vigente el numeral 75 de la Ley de Construcciones- es posterior “ex post”, puesto que –como se analizará posteriormente- la autorización inicial “ex ante” corresponde a la Dirección de Obras del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
En la misma línea del citado Decreto-Ley preconstitucional, el numeral 169 de la Carta Política, que se promulgó el 07 de noviembre de 1949 (escasos días después de aquél Decreto-ley), reconoció a los gobiernos locales plena autonomía dentro de su jurisdicción, lo que involucra la potestad regulatoria del entorno urbano local, que hace parte de la "defensa de los intereses locales", tal y como de manera diáfana lo señaló el Tribunal Constitucional en la sentencia número 6706-93 de las 15:21 horas del 21 de diciembre de 1993 y lo admite la propia Procuraduría General de la República en la Consulta N°C-341-2007 que ha servido de base al acuerdo impugnado.
Con toda claridad el numeral 75 de la Ley de Construcciones establece que los edificios públicos -construidos por el gobierno central-, así como aquellas edificaciones que realicen "otros entes menores", no requerirán de "licencia municipal", sujetando la exclusión del control municipal a que sean “autorizados y vigilados” por la Dirección de Obras Públicas. Literalmente dispone el citado artículo:
" Los edificios públicos, o sean los edificios construidos, por el Gobierno de la República, no necesitan licencia municipal. Tampoco la necesitan edificios construidos por otras dependencias del Estado, siempre que sean autorizados y vigilados por la Dirección de Obras Públicas." (los destacados no son del original).
La Procuraduría General de la República señaló -en el citado dictamen- que a su vez reenvía a lo dicho en el Dictamen N° C-192-1995 del 05 de septiembre de 1995, lo siguiente: "es decir, de conformidad con el numeral 75 de la Ley de Construcciones, el Estado no debe requerir licencia municipal para ejecutar las obras pertinentes a la construcción de sus edificios. Tal y como se ha subrayado en la opinión jurídica OJ-106-2002 de 24 de junio de 2002, se trata de una exención subjetiva que opera única y exclusivamente a favor del Estado y sus instituciones".El órgano consultado sostiene que la dispensa de la licencia consagrada en el numeral 75 del Decreto-Ley de Construcciones, obedece a que existe una "exención subjetiva" establecida por la Ley de Planificación Urbana; sin embargo, para el Tribunal, no es posible llegar a esa conclusión a partir del marco normativo vigente. En efecto, el impuesto del 1% a las construcciones, al igual que la exención tributaria a los entes y órganos que construyan obras públicas de "interés social", se encuentra establecida en nuestro ordenamiento jurídico en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana N° 4240 del 15 de noviembre de 1968 y no antes.
Es decir, el impuesto a las construcciones y la exención tributaria correspondiente se creó en el artículo 70 de Ley de Planificación Urbana, esto es, diecinueve años después de promulgado el Decreto Ley N° 833 de 1949.
En el presente asunto, no está en discusión si las obras que levantan las instituciones públicas de "interés social" gozan o no de exención tributaria. Lo que está en discusión -y así se planteó la consulta al órgano asesor de la Municipalidad- es si el artículo 75 de la Ley de Construcciones -aplicado en el año 2008 -fecha de la consulta-, le impide a la Municipalidad ejercer su poder de policía en materia urbanística. Para abordar este extremo, la Procuraduría introduce el tema del "certificado de uso de suelo", indicándole al gobierno local de Montes de Oca que el mismo como institución del Derecho Urbanístico "....resulta exigible y cobra sentido en el tanto la Municipalidad deba otorgar una licencia de construcción, dado que está concebido como uno de los requisitos a valorar dentro del trámite que conlleva la obtención de dicha licencia. Ergo, si en un determinado caso -previsto por la ley- se exime al Estado y a sus instituciones de requerir licencia de la municipalidad para construir un edificio público no resulta lógico requerir a la entidad interesada la obtención de un certificado de uso del suelo.
Lo contrario implicaría el contrasentido de exigir un requisito propio de una potestad que, en este particular caso de exención, el Gobierno Municipal no puede ejercer. En el supuesto que nos ocupa, resulta claro que el artículo 75 de la Ley de Construcciones establece que las construcciones de edificios públicos no se encuentran sujetas a la potestad de control que la ley otorga a las municipalidades en materia de zonificación urbana por la vía de la licencia de construcción, y por ende, a todos los requisitos que apareja la obtención de tal licencia" -los destacados no son del original-.
Sin entrar aquí a analizar la eventual inconstitucionalidad sobrevenida del artículo 75 de la Ley de Construcciones (ver Voto Nº Nº 5445-99 de la Sala Constitucional), puesto que ello no le corresponde a este Tribunal, es lo cierto que este órgano colegiado, en aplicación de los criterios de hermenéutica jurídica generalmente aceptados por la doctrina y la jurisprudencia, debe separarse de las conclusiones a las que ha llegado el citado órgano consultivo, tal y como se expone de seguido.
En virtud de que el numeral 75 de la Ley de Construcciones exime a algunas instituciones públicas de la obtención de la licencia municipal, es indispensable desentrañar el significado de lo eximido por el citado Decreto- Ley preconstitucional. La licencia es una autorización para realizar una determinada actividad. Se le ha definido como "… uno de los ejemplos típicos de un acto consistente en una autorización administrativa y, más específicamente en un acto de comprobación previa. Así a través de la licencia urbanística se comprueba por la Administración que la actividad urbanística pretendida puede ser autorizada, porque el sujeto solicitante ha cumplido los deberes o requisitos exigibles por el ordenamiento jurídico" (Diccionario Jurídico Espasa. Editorial Espasa Calve S.A. Madrid, 2001, p.914).
Resulta claro para el Tribunal que, el artículo 75 del Decreto Ley N° 833 exime -año 1949- a los entes públicos ahí citados (Gobierno Central y otros órganos menores) de la autorización preventiva “ex ante”, que realizan los gobiernos locales cuando otorgan una licencia para levantar determinada construcción, autorización que -valga indicarlo-, posteriormente tanto la Constitución Política como la Ley de Planificación Urbana encomendó a los gobiernos locales. Ahora bien, el artículo 75 -entiende el Tribunal- no excluyó a los entes públicos del control inicial en sus edificaciones, simplemente lo trasladó a la Dirección de Obras del MOPT, al que encargó la función de "autorizar" esos proyectos y de "vigilar" su ejecución. De lo expuesto se sigue que, la Ley N° 833 no eximió a las construcciones de las instituciones públicas del control urbanístico previo, simplemente lo trasladó a un órgano concreto del Ministerio de Obras Públicas y Transportes como lo es la Dirección de Obras, que cuenta actualmente con un departamento especializado para tal propósito denominado “Dirección de Edificaciones Nacionales” órgano administrativo que, en una correcta aplicación de la misma Ley de Construcciones, tendría que, -de previo a autorizar un proyecto constructivo-, verificar que la edificación que se le ha presentado para su autorización previa, se ajuste a las disposiciones legales vigentes, sean estas locales -contenidas en planes reguladores- o nacionales -ej. certificado de viabilidad ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente, ley 7600 en cuanto a accesos para las personas discapacitadas, ley de patrimonio arquitectónico en cuanto a fachadas y características de la estructura, certificado de uso de suelo, colocación de hidrantes, etc.-.
El Tribunal debe acotar que la vinculación de los entes públicos a estudios y certificados técnicos no es nueva, todo lo contrario, nació para obligar a esos entes a sujetarse a sus contenidos y fue muy posteriormente que tal requisito se extendió a los particulares. La primera legislación que estableció la necesidad de contar con la “evaluación ambiental” como estudio técnico, fue la norteamericana en el año 1969 y fue conocida como la National Environmental Policy Act. La ley exigió una declaración o informe ambiental para emprender cualquier proyecto público, incluyendo la elaboración de políticas, planes, programas que, en su desarrollo pudieran afectar significativamente el ambiente. En Europa, en el año 1985, se aprobó la Directiva 85/337/CEE de 27 de junio de 1985 en que se exigía la evaluación de las repercusiones de ciertos proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. Posteriormente, se ensanchó el campo de aplicación de estos estudios hasta aplicarlos a todos los planes y programas de los Estados, lo que quedó asentado en la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de junio de 2001.
Como lo ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia nacional, la materia urbanística es la parte no verde –gris- del derecho ambiental, resultando innegable, en consecuencia, la vinculación de sus institutos para los sujetos de derecho público y privado (sobre el tema se puede consultar de la Sala Constitucional el voto Nº2003 - 03656 de 07 de mayo de 2003, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia el Nº 000507 de 17 de junio de 2004 y de esta misma sección del Tribunal la Nº 176 - 2009 de 30 de enero de 2009).
Por imperio del principio de legalidad y de plenitud hermética del ordenamiento jurídico, solo cuando los requisitos urbanísticos legalmente exigibles estuvieren cumplidos, la Dirección General de Obras Públicas podría "autorizar" un determinado proyecto público, pues va de suyo que, la "autorización" supone el control previo que la ley le encomendó. Con toda claridad el numeral 2 la ley N° 833 dispone:
"Esta ley rige en toda la República. Ningún edificio, (sin distinguir si es público o privado) estructura o elemento de los mismos será construido, adoptado o reparado, en lo futuro, si no es con las condiciones que los reglamentos respectivos señalen" (el destacado y la aclaración introducidas no son del original).
Dentro de la misma línea de control se inscribe el artículo 86 de la Ley de Construcciones que en una adición posterior - mediante ley nº 8641 del 11 de junio del 2008- encargó el control sobre la instalación de hidrantes a los entes Municipales, resultando evidente, en una interpretación sistemática de la norma- que, de previo, la Dirección de Obras debe verificar que se cumpla con aquellas disposiciones y que lo previsto en la norma, a cargo de la comuna local, es un control posterior que le autoriza desde luego, ejercer su poder de policía urbano, para restablecer el principio de legalidad dentro de su territorio. Señala textualmente la disposición 87 de la Ley de Construcciones en su versión actual:
“Artículo 87 .- La municipalidad ejercerá vigilancia sobre las obras que se ejecuten en su jurisdicción, así como sobre el uso que se le dé. Además, tendrá la misión de vigilar la observancia de los preceptos de esta ley.
Al desarrollador, la entidad o empresa promotora de obras públicas o privadas que construyan nuevas urbanizaciones, centros comerciales, multifamiliares, construcciones sujetas al régimen de propiedad horizontal, industria y comercio, así como a cualquier otra edificación, les corresponderá instalar los hidrantes, conforme al ordenamiento jurídico respectivo. Esta disposición solo se aplica en casos de edificios cuya área de construcción supere los 2000 metros cuadrados, siempre y cuando no existan hidrantes cercanos, según los parámetros dispuestos en la normativa vigente.
Las municipalidades deberán verificar, en los proyectos o las edificaciones señalados en el párrafo anterior, que los hidrantes se encuentren debidamente instalados y conectados a sus fuentes. El cumplimiento de este requisito será obligatorio para los permisos de funcionamiento, operación o aceptación de obras.” (destaca el Tribunal) No era entonces -en el año 1949- y no es ahora -2009- una facultad discrecional de la Dirección de Obras, dispensar a los entes públicos del cumplimiento de las normas urbanísticas vigentes, teniendo ese órgano el deber de vigilar -preventivamente- que aquellas sean cumplidas por los entes públicos en su actividad edificadora, caso contrario, ese órgano tendría que denegar la autorización para la obra, puesto que el control por parte del gobierno local de lo construido, dentro de los límites de su territorio, no desaparece en virtud del desplazamiento que la ley ha dispuesto del control preventivo a la Dirección de Obras. Ahora bien, la función de “vigilancia” que la ley le encomienda a la Dirección de Obras no se limita a la autorización inicial, antes bien, supone controlar que lo ejecutado se ajuste a lo autorizado por ella.
No debe perderse de vista que la ley bajo examen es de naturaleza pre-constitucional y que es, posteriormente, con la promulgación de la Constitución de 1949 -escasos días después- que se le otorgó autonomía a los gobiernos locales, lo que conlleva -en atención al interés local que defienden- atribuirle competencia para dictar normas urbanísticas dentro de su territorio que deben ser cumplidas por sujetos de derecho público y privado.
Una correcta hermenéutica del artículo 75 de la Ley de Construcciones no puede llevarnos a afirmar que -como lo indica la Procuraduría en su dictamen-, la dispensa de la licencia conlleva la desaplicación para los entes públicos de las normas urbanísticas de orden público dictadas por los gobiernos locales. La exención en tanto en tanto excepcional y privilegiada, no constituye una desaplicación del resto del ordenamiento jurídico. Basta indicar que los entes públicos están sujetos al principio constitucional -que desarrollaremos posteriormente- de que las normas jurídicas obligan incluso a quienes las han emitido, principio que es un claro derivado del de legalidad y razonabilidad de la ley. En razón de ello, resultan de obligado acatamiento para todos los entes públicos –incluyendo desde luego a los propios gobiernos locales- las normas de urbanismo que el poder público haya dictado, en el ejercicio de sus competencias constitucionales, sin poder irrespetarlas singularmente.
De lo contrario, se podría llegar al absurdo de permitir la construcción de instalaciones públicas peligrosas, en zonas de protección natural; la ubicación de una cárcel o de un aeropuerto en una zona residencial, o el levantamiento de un edificio moderno y excesivamente alto, al lado de una edificación declarada patrimonio histórico arquitectónico, impidiendo por sus características, la contemplación y disfrute que garantiza este tipo de declaratoria. Dentro del mismo orden de ideas, tampoco podría declararse inhabitable un inmueble público, a pesar de que la condición ruinosa que éste pueda tener, lo que impediría la renovación urbana y sobre todo, la protección del ambiente de la ciudad. Por la vía de exclusión que plantea la Procuraduría, toda la planificación urbana y del crecimiento de las ciudades estaría a merced de los entes públicos, que podrían así vaciar de su contenido esencial derechos fundamentales como la salud, el disfrutar de un ambiente sano y equilibrado, el derecho de propiedad, etc..
No ignora el Tribunal la vocación servicial de los entes públicos y la necesidad de levantar edificaciones que faciliten el cumplimiento de sus fines legales. Sin duda alguna la actividad constructiva del Estado –en sentido amplio- es del más alto interés público, sin embargo, los fines legales que persiguen no pueden ser logrados a contrapelo de las regulaciones establecidas por normas legales, ni irrespetando las competencias constitucionales de los gobiernos locales, cuyas normas urbanísticas -de carácter técnico- tienen, además, la legitimidad de la participación ciudadana en el proceso de elaboración de los planes reguladores (artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana).
LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA.
La Ley de Planificación Urbana (promulgada en 1968) introduce -como novedad para la época- el denominado certificado de uso de suelo. Dispone el artículo 28 de ese cuerpo normativo lo siguiente:
"Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios o estructuras (públicas o privadas) a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada.
En adelante los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad del uso a los requirimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios".(el destacado no es del original).
El certificado de uso de suelo es un instrumento de derecho urbanístico en el que se consigna la zonificación establecida en el Plan Regulador. En algunos países, como es el caso de España ( Ley del Suelo Nº 8/2007 de 28 de mayo), no existe este instrumento, razón por la cual la administración urbanística controla el cumplimiento de la zonificación al extender la correspondiente licencia. No ocurre lo mismo en Costa Rica, en que el certificado de uso de suelo tiene existencia autónoma, en tanto el mismo es requisito no solo para levantar una edificación, sino también para variar el uso de una ya levantada y autorizar determinadas actividades en ella. La autonomía del certificado de uso de suelo respecto de licencia fue establecida con toda claridad en el voto de la Sala Constitucional Nº 4336-99 del 04 de julio de 1999 en que indicó:
“(…)el sentido de las normas citadas es evidente: la expedición del certificado de suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, puesto que su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente…” En razón de la importancia del certificado de uso de suelo en nuestra legislación, que es precisamente el que en el caso bajo examen ha sido contrariado, este órgano colegiado estima esencial examinar el expediente legislativo N° 2085 que correspondió al trámite de la Ley de Planificación Urbana (Ley N° 4240) lo que permitirá acreditar, más allá de toda duda razonable, que la exoneración de la licencia -por la Ley de Construcciones- no conlleva la inobservancia de la zonificación local, ni exime a los entes públicos de cumplir con el citado certificado. En el acta Acta N° 17 -sesión extraordinaria de la Comisión Permanente de Asuntos de Gobierno y Administración del día 07 de junio de 1966-, se discutió el contenido del proyecto de ley -elaborado por el INVU- y, en relación con el certificado de USO DE SUELO se expresó lo siguiente:
"...La ley pretende crear dentro de una serie de leyes que existen, poco conexas, a veces poco claras (se refiere a la normativa urbanística existente en ese momento), poderes suficientes, a fin de que a las Municipalidades se les autorice planificar las ciudades y para aplicar este plan conforme la ciudad se va desarrollando. Los poderes fundamentales que se incluyen son los siguientes: 1) Poder zonificar la ciudad, esto significa destinar las diferentes áreas de la ciudad, con el objeto de evitar conflictos entre usos que son incompatibles. Pudiera creerse que este tipo de control tuvo origen en el celo del Estado, eso no es así, la zonificación históricamente, devino en Inglaterra, Estados Unidos y Alemania, como un movimiento de los ciudadanos, que habiendo hecho inversiones en residencias, eran adversamente afectados, luego (sic) desarrollo de vecinos que instalaban industrias, o comercios bulliciosos, y entonces salió el principio, de que el derecho de propiedad, incluye el derecho de proteger la propiedad propia de usos no compatibles, por parte de terceros, o sea que la propiedad tiene una función social.
Este aspecto es lo que menos claramente está establecido en nuestra legislación, aunque en la ley de construcciones dice que las municipalidades pueden negar o denegar permisos, de acuerdo con ciertas reglas, sin embargo, esa ha sido una facultad que se ha aplicado muy poco. Por eso proponemos legislación clara, sencilla, sobre la posibilidad para el INVU y las municipalidades de zonificar las ciudades, en áreas de diferentes usos...". (destaca el Tribunal) Sobre la zonificación urbana, en el Acta N° 56 de la sesión extraordinaria de la misma Comisión de 30 de septiembre de 1966, se lee la intervención del Ingeniero Nombre101457 -uno de los redactores del proyecto de Ley- como sigue:
"El Capítulo II, de la sección II, entra en más detalle sobre los reglamentos de desarrollo urbano: son básicamente cinco; primero el de zonificación, luego urbanización y fraccionamiento, después el mapa oficial de reservas de áreas para uso público. La vivienda y renovación urbana y la construcción. En términos rápidos, la zonificación lo que hace es dividir a la ciudad en zonas de diferentes usos, comercial, industrial, residencial, uso público, y pueden haber zonas especiales, por ejemplo, las áreas de tugurios que se quieran controlar para mejorar, pueden clasificar como áreas de mejorar (...) la zonificación en nuestro país, no queremos como filosofía hacerla demasiado rígida para evitar reacciones que podrían ser inconvenientes; pero si es obvio que tienen que haber instrumentos, para poder evitar , -cosa que todavía no ha sido posible- en realidad, que se mezclen usos que son verdaderamente incompatibles.
Tanto en una residencia, que ha sido el esfuerzo de muchos años de una persona, tiene derecho a ser protegida, de que a la par no le pongan algo ruidoso, molesto o algo que produza malos olores, como una industria, tiene el derecho también de protegerse del que en sus cercanías no se construyen viviendas que luego se van a quejar de que esto les molesta. Debe haber separación lógica razonable, de usos incompatibles (...) El derecho de la propiedad -y aquí estamos en la función social de ésta-, es el derecho al uso razonable de la propiedad, pero no en perjuicio de la propiedad de otros (...) en la ley existe, la de construcción, una facultad genérica que dice que las municipalidades podrán negar o denegar permisos de construcción de acuerdo con las reglas de planificación, pero la ley no es clara en cuanto a qué es lo que puede regular .Este proyecto sí lo dice" (expediente legislativo N° 2085. Los destacados no son del original).
El certificado de uso de suelo, puede ser " conforme", "no conforme" o "no compatible". Hay conformidad cuando el uso se ajusta a las normas de zonificación. El uso es "no conforme" cuando, a pesar de que se opone a la zonificación hay un uso consolidado anterior a la norma de zonificación, en cuyo caso la legislación opta por respetar los derechos adquiridos. Finalmente, estamos ante un "uso no compatible" cuando la nueva construcción no se ajusta a la zonificación establecida, como sucede en el caso bajo examen. Cuando los gobiernos locales emiten el "certificado de uso de suelo", constatan la viabilidad de una nueva construcción con las normas locales y, en caso de que aquella se levante en trasgresión a las segundas, podrá en el ejercicio de sus potestades legales de control, utilizar su poder de policía urbano para detener la actividad urbanística ilegal; ello aún cuando no haya emitido la "autorización" inicial de la obra, como ocurre con los entes públicos.
No debe olvidarse que el certificado de uso de suelo es un instrumento de protección del ambiente (derecho a disfrutar de un ambiente sano y equilibrado por usos) y del derecho de propiedad ( en tanto protege la inversión inmobiliaria de usos incompatibles), que es justamente lo que vienen defendiendo los vecinos recurrentes. El contenido estatutario del derecho de propiedad -ampliamente desarrollado en doctrina- implica que el propietario de un inmueble (independientemente de su naturaleza) solo puede hacer lo que las normas urbanísticas le autorizan y que ellas le otorgan -a su vez- el derecho indiscutible a desarrollar su inmueble conforme lo permite esa normativa, de ahí que la doctrina y la jurisprudencia sostengan que el otorgamiento de una licencia es de carácter reglado, sin que haya margen de discrecionalidad administrativa en su otorgamiento. Una edificación en el terreno propiedad del IAFA no tendría inconveniente alguno si se ajustara a las normas de zonificación implantadas, el problema surge cuando la edificación se hace a contrapelo de esas normas.
Según lo dispone con toda claridad la Ley de Planificación Urbana, corresponde a los gobiernos locales -conforme al 169 de la Constitución Política- "planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio" (artículo 14 ibídem- destaca el Tribunal). La planificación se concreta en la emisión de normas locales reguladoras del suelo y, el control conlleva la posibilidad de ejercer el poder de policía en materia urbanística, en caso de que se incumplan las normas exigibles en materia de edificación. Ahora bien, tal y como se ha venido indicando, el artículo 75 del de la Ley de Construcciones excluye del control municipal ex ante a los entes públicos, sin embargo, ello no implica -insiste el Tribunal- que esos entes puedan desconocer las normas urbanísticas vigentes. Se reitera que corresponde a la Dirección de Obras el control inicial que realizará al emitir la correspondiente "autorización", la que sólo podrá extenderse en caso de estricta conformidad con las normas aplicables (carácter reglado de la licencia).
El desplazamiento de la "autorización inicial" a la Dirección de Obras, no impide al gobierno local -como erróneamente lo afirma la Procuraduría- ejercer su actividad de control urbanístico dentro de su territorio, puesto que, el artículo 169 de la Ley de Planificación Urbana de manera diáfana entrega a las corporaciones locales la potestad de "controlar el desarrollo urbano" , sin que tal control haya sido excluido de las edificaciones públicas. Así las cosas, los gobiernos locales podrán en el ejercicio de su poder de policía, ordenar la paralización de toda obra pública -dentro de su territorio- si a pesar de haber sido "autorizada" por la Dirección de Obras ésta se levanta en contravención con las normas urbanísticas vigentes. Entiende el Tribunal que, la Dirección de Obras –al tenor de lo establecido en el artículo 75 de la Ley de Construcciones- podrá “autorizar” obras públicas ahí indicadas, lo que implica en una correcta hermenéutica, ejercer a cabalidad el control previo del proyecto, es decir, verificar la conformidad del mismo con las normativa aplicable por razón de la materia.
La actividad constructiva del Estado, por imperio del principio de legalidad consagrado en el numeral 11 de la Carta Política, no está excluido del deber de someterse a la zonificación y demás regulaciones establecidas en los planes reguladores y, en los reglamentos de desarrollo de aquellos planes.
La coordinación entre la actividad de los distintos sujetos públicos busca, por una lado evitar duplicidad de funciones y, por el otro, impedir que se produzcan omisiones que lesionen en orden jurídico vigente. En este sentido el artículo 6 del Código Municipal establece “que la municipalidad y los demás órganos y entes de la Administración Pública deberán coordinar sus acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la debida antelación las obras que proyecten ejecutar”. La Sala Constitucional en la sentencia Nº 5445-99 estableció la necesidad de coordinación entre los gobiernos locales, con los demás entes públicos, al respecto señaló ese Tribunal:
“(…) la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible "concierto" interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella (…).La relación de cooperación definida ha sido comprendida por la Sala Constitucional, que en forma reiterada ha señalado que para que puedan llevarse a cabo los proyectos de las distintas instituciones públicas, debe hacerse con respeto del ordenamiento jurídico: en primer lugar, las normas de rango constitucional, y después, las de rango legal y reglamentarias, de manera tal que, para que el Poder Ejecutivo o los otros entes públicos lleven a cabo proyectos de su iniciativa en una determinada localidad, deben contar con los respectivos permisos y licencias municipales, si es del caso, como lo indicó en sentencia de amparo número 02231-96, transcrita, en lo que interesa, en el Considerando VIII de esta sentencia.
Esta obligación de coordinación entre las instituciones del Estado y las municipalidades está implícita en la propia Constitución Política(….) como se indicó en sentencia número 2311-95, supra citada; con lo cual, se está diciendo que debe existir una debida y obligada coordinación entre el Estado y los entes corporativos locales, cumpliéndose así lo ordenado por esta disposición, sin que ello implique una invasión a la autonomía municipal. Igualmente, estima la Sala que en materia de planificación urbana se debe dar esa misma relación de coordinación, aún cuando se ha definido -por disposición constitucional- que la planificación urbana es competencia de los gobiernos locales, la misma debería ordenarse de conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional, en el entendido de que ese Plan debe ser aprobado por una ley ordinaria (…).
En la misma sentencia el Tribunal Constitucional sostuvo sobre la observancia del contenido de los planes reguladores por parte de entes públicos lo siguiente:
“….la regulación de la circulación de los vehículos, personas y semovientes en las vías, de las gasolineras y estacionamientos públicos, la definición de la seguridad vial, su financiamiento, pago de impuestos, multas y derechos de tránsito y lo referente a la propiedad de los vehículos automotores (artículo 1° de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) son tareas específicas que derivan de la ordenación general de las vías públicas, que por su naturaleza son temas nacionales, no locales (municipales), y que en consecuencia le corresponden al Poder Ejecutivo llevar a cabo su regulación; de manera que es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes quien dicta y ejecuta la ordenación referente a las concesiones de transporte público remunerado de personas, define la ubicación de las paradas de buses, y la señalización de las vías públicas, por ejemplo. Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el Considerado X de esta sentencia, ésta es una labor que el MOPT debe desarrollar en coordinación con las funciones locales, en los términos señalados en la norma impugnada y en lo dispuesto en el analizado artículo 5 del derogado Código Municipal y del artículo 7 del nuevo cuerpo legal, de manera que al dictarse la ordenación de las vías públicas debe hacerse respetándose el ordenamiento jurídico local, lo que equivale en esta materia, que debe hacerse conforme a los planes reguladores dictados por las municipalidades para su jurisdicción territorial en donde existan, o en coordinación con ellas para resolver lo que mejor convenga, en las jurisdicciones en las que no existan planes reguladores. (el destacado no es del original).
Así las cosas, no podría sostenerse que por disposición del numeral 75 de la Ley de Construcciones, cualquier ente público puede ingresar al territorio del gobierno local y sin coordinar con éste, comenzar a realizar edificaciones o instalar estructuras que –como lamentablemente sucede con frecuencia- destruyen inclusive algunas obras locales como es el caso de la red vial cantonal. El principio de coordinación como derivado del constitucional de eficiencia de la acción pública (artículos 140, inciso 8, 139, inciso 4, y el 191 todos de la Carta Suprema) obligan a los distintos entes públicos –incluido el gobierno central- a comunicar a los gobiernos locales que comenzarán –o han terminado- obra dentro de su territorio y que para ello cuentan con la autorización de estilo de la Dirección de Obras; ello a fin de que las municipalidades puedan cumplir con la misión que les ha encomendado el legislador de controlar la actividad urbanística pública dentro de su territorio. Va de suyo que ello implica el ejercicio de su poder de policía en caso de que se estime que lo autorizado infringe las normas urbanísticas vigentes.
X).-El SOMETIMIENTO DE LOS ENTES PÚBLICOS A LAS NORMAS Y PROCEDIMIENTOS ESTABLECIDOS:
Es principio esencial de todo Estado de Derecho que los entes públicos están sometidos a las normas legales vigentes (principio de legalidad), sin poder desaplicarlas singularmente. La actividad de transformación urbana emprendida por los entes públicos está sujeta al bloque de legalidad – v.gr. cumplimiento de la ley 7600, Ley de Patrimonio Arquitectónico, Ley Orgánica del Ambiente, etc -. Esa sujeción incluye -entre otras- el cumplimiento de la zonificación establecida en los planes ordenadores del suelo, la que no pueden ignorar ni desaplicar, sin violentar el marco de legalidad y constitucionalidad vigentes, en el tanto al dictar normas sobre zonificación, los gobiernos locales hacen uso de una competencia constitucional que no pueden ignorar ni irrespetar los restantes entes públicos, en especial, cuando ello involucra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, el derecho de propiedad de los vecinos del cantón, a los que la zonificación les garantiza no solo disfrutar de su entorno urbano conforme a los usos y demás condiciones establecidos en las normas urbanísticas, sino también que la propiedad urbanística -sujeta a limitaciones- mantendrá su estatuto básico.
En similar sentido se pronunció el Tribunal Constitucional en el Voto No. 2009-95 de las 10:30 hors del 21 de abril de l995, al analizar la vinculación de la Asamblea Legislativa a una norma legal que previamente había dictado para crear nuevos cantones. En esa ocasión señaló ese alto Tribunal que el principio de vinculatoriedad de los entes públicos a los procedimientos legales establecidos, es de rango constitucional, en consecuencia -sostuvo- es prohibido desconocerlos aún para el mismo órgano que los creó. Al respecto indicó el Tribunal Constitucional:
"V.- LEY SOBRE DIVISION TERRITORIAL ADMINISTRATIVA (No. 4366 de 19 de agosto de 1969).- Es esta ley, precisamente, la que ha emitido el Poder Legislativo para regular la creación de los nuevos cantones. Es necesario señalar que al fijar la Constitución Política en el párrafo final del artículo 168, que se requiere el voto afirmativo de por lo menos dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa para la creación de un cantón, da una clara idea de la importancia que el constituyente originario le ha dado a la integridad territorial y a toda la materia relacionada con la subdivisión territorial de las Provincias. A juicio de la Sala, el principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de una competencia también constitucional, la vincula en los casos concretos en ó haya de ejercerla, lo cual no es más que aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad.
Todo lo cual significa, en relación con el presente asunto, que para la creación de un nuevo ente territorial municipal la Asamblea Legislativa debe observar la ley que ha dictado con tal propósito, desde luego, sin perjuicio de su potestad de derogarla o reformarla previamente a su ejercicio". (el destacado no es del original).
De acuerdo con el principio de obligatoriedad de las normas jurídicas, inclusive para la autoridad que las ha dictado, las normas sobre zonificación -y otras similares- no son disponibles, ni siquiera para el gobierno local que las ha adoptado, a las que está sometido en primer orden, debiendo en caso que desee modificarlas, someterse al procedimiento legalmente establecido por la Ley de Planificación Urbana. Por mayoría de razón, tampoco está excluido ningún ente público del control urbanístico que ejercen los gobiernos locales dentro de su territorio, el que está claramente previsto en la ley. En consecuencia, tal y como lo señala el numeral 58 de la Ley de Planificación Urbana:
"las municipalidades no permitirán obras de construcción: 1) cuando ellas no guarden conformidad por razones de uso, retiros, cobertura y demás condiciones de la zonificación (...)" .
XI).- SOBRE LA EXENCIÓN FISCAL: Lleva razón la Procuraduría General de la República al indicar que los entes públicos, están exentos del impuesto de construcciones establecido por el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, en un porcentaje de hasta un 1% sobre el valor de las construcciones. De tal exención gozan el Gobierno local y las Instituciones Autónomas "siempre que se trate de obras de interés social" o de instituciones "de asistencia médico-social o educativas" como es el caso del IAFA que aquí se examina. Ahora bien, la exención tributaria no conlleva, tal y como ha quedado expuesto, la desaplicación de las normas urbanísticas por parte de los entes públicos exonerados.
XII).- SOBRE EL ALEGADO CUMPLIMIENTO DE UNA ORDEN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL:
Las autoridades del IAFA vienen señalando que la construcción del centro de desintoxicación para menores adictos a las drogas, se hizo en cumplimiento de una orden de la Sala Constitucional -Voto N° 05871-2005 -, sin embargo, el Tribunal debe indicar, luego de una minuciosa revisión de la sentencia citada, que lo dispuesto por la Sala Constitucional en cuanto a la necesidad de crear un centro de esta naturaleza, no conlleva -ni por asomo-, la afectación al derecho de propiedad de los vecinos por la desaplicación del ordenamiento urbanístico. En ningún momento el Tribunal Constitucional indicó el lugar en que tenía que construirse tal centro, lo que debió haberse hecho en un sitio compatible con la zonificación establecida por el gobierno local. No es posible concretar el proceso de planificación y ordenación urbana al que aspira la Ley de Planificación Urbana desde 1968, si se permite a los entes públicos desaplicar e irrespetar -en todo el territorio- normas de orden público.
XIII).- COROLARIO:
Como en este caso se levantó una obra en la jurisdicción de Montes de Oca, inobservando las reglas de zonificación local, este Tribunal en el ejercicio de la función constitucional de control de legalidad que le encomienda el numeral 173 párrafo segundo de la Carta Magna debe anular el acuerdo impugnado que se ha emitido con base en el dictamen N-341-2007 de la Procuraduría General de la República.
POR TANTO:
Se anula el acuerdo recurrido. Se da por agotada la vía administrativa.- Nombre625
Asociación vecinos de Dirección1511 organizado c/ Municipalidad de Montes de Oca.
Nombre35676
Document not found. Documento no encontrado.