Regulatory Plan Applicable to Land-Use CertificatesPlan regulador aplicable al certificado de uso de suelo

CASE FILE No. 11-002758-1027-CA APPELLANT: Nombre103139 RESPONDENT: Municipalidad de Desamparados No. 159-2012 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. THIRD SECTION. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANNEX A. Goicoechea, at nine fifty-five in the morning on once de mayo de dos mil doce.- This Tribunal hears the appeal filed by Nombre103139, of legal age, married, a merchant, holder of identification card CED79064, a resident of Loma Linda de Desamparados, against the decision issued by the Alcalde Municipal de Desamparados by resolution at eleven in the morning on 1 de Marzo de 2011.- Judge Baltodano Gómez delivers the opinion, and:

CONSIDERING

I. PROVEN FACTS

The following facts relevant to the resolution of this case are deemed established:

• 1)On 6 de Diciembre de 2010, the appellant applied to the Proceso de Planificación Territorial for a land-use certificate (certificado de uso de suelo) for his property, located in San Dirección11840, recorded under real-property folio No. Placa17224 and cadastral survey SJ-527977-84, for the future construction of a house (f. 11);
• 2)By official letter PPT-C.U.S-C-1828A-2010 of 21 de Diciembre de 2010, the Proceso de Planificación Territorial denied the requested land use (uso de suelo), stating that “the property is located in a RECREATIONAL SPORTS ZONE (ZRD); therefore, the Requested Use is NONCONFORMING pursuant to Art. 129 of the POT” (f. 16; capitalization and boldface appear in the original);
• 3)On 13 de Enero de 2011, the appellant filed a motion for reconsideration with an alternative appeal (recurso de revocatoria con apelación en subsidio) against the official letter identified in the immediately preceding fact (f. 21 to 24);
• 4)By resolution UPTR 001 2011 issued at nine in the morning on 28 de Enero de 2011, the Unidad de Planificación Territorial denied the motion for reconsideration (f. 26 to 27);
• 5)By resolution issued at eleven in the morning on 1 de Marzo de 2011, the Alcalde Municipal denied the appeal filed (f. 30 to 32);
• 6)On 15 de Marzo de 2011, the appellant filed a motion for reconsideration with an alternative appeal against the resolution identified in the immediately preceding fact (f. 34 and 37 38, all by reference);
• 6)By resolution issued at nine in the morning on 5 de Abril de 2011, the Alcalde Municipal denied the motion for reconsideration and ordered that the record be forwarded to this Tribunal for consideration (f. 37 to 38).

II. ARGUMENTS OF THE PARTIES

Appellant: Without prejudice to this Tribunal’s full review of the appellant’s arguments, he states, in summary, that the regulatory plan (Plan Regulador) is being applied to him retroactively because he acquired the property on 10 de Octubre de 2010, and it was registered on 16 de Mayo de 2006, all of which predates 18 de Diciembre de 2007, the date on which the Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados was published. He argues that this is causing him serious harm by preventing him from building on or selling the property (f. 21 to 24 and 44). Municipality: It states that, under the Principle of Legality (Principio de Legalidad), the regulatory plan must be applied; that land-use certificates are non-discretionary administrative acts (actos reglados); and that constitutional case law has held that it is neither unconstitutional nor unlawful for restrictions to be imposed on private property through a regulatory plan. It therefore considers that the local government (Gobierno Local) acted in accordance with law (f. 30 to 32 and 47 to 48).

III. MERITS OF THE MATTER

As this Tribunal has stated in various decisions (including number 416-2010, issued at eleven twenty-five in the morning on 8 de Febrero de 2010), “local governments must act promptly in exercising police power (poder de policía), using the powers granted to them by the legal system to fulfill their responsibilities” (emphasis not in the original); in urban-planning matters, this is reflected in oversight of urban development (urbanización) and subdivision (fraccionamiento) processes and is expressly embodied in Article 1 of the Ley de Construcciones, which literally provides:

“The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other populated areas meet the necessary conditions of safety, public health, convenience, and beauty in their public thoroughfares and in the buildings and structures erected on land within them, without prejudice to the powers granted by law in these matters to other administrative bodies.” Police power, in turn, is the authority vested in the Administration to regulate an activity through rules based on a law, in order to ensure public order, public health, tranquility, personal safety, and the moral, political, and economic organization of society. By virtue of this authority, the imposition of restrictions on the enjoyment of fundamental rights is reasonable, since its justification lies precisely in the recognition that fundamental rights are limited by the rights of others, as they must coexist with each and every other fundamental right.

Thus, measures adopted by the State to protect safety, public health, and tranquility serve the public and social interest and are manifested through police power, understood as the authority to regulate the enjoyment of rights and fulfillment of constitutional duties. (In this regard, judgments number 401-91, issued at fourteen hours on veinte de febrero, and 619-91, issued at fourteen hours forty-five minutes on veintidós de marzo, both decisions from mil novecientos noventa y uno, and 2003-2864, issued at fifteen hours twenty minutes on nueve de abril del dos mil tres, of the Sala Constitucional, may be consulted.)

The content of urban-planning regulations (normativa urbanística) in our Costa Rican legal system must therefore be clarified. First, it should be noted that the term “urban-planning regulations” (regulaciones urbanísticas) must be understood broadly and not as limited to regulations on this subject arising from a municipal decision, since it refers to all urban-planning instruments (instrumentos de planificación urbanística) issued by various administrative authorities and defined in legal scholarship as:

“[...] an instrument approved by an act of the Public Authority that organizes the territory by establishing provisions concerning the appropriate location of production and residential centers to achieve a better distribution of the population; regulates the use of land for public and private purposes and, in particular, its urban development and construction; and, in doing so, defines the content of property rights and establishes a program for the implementation of urban planning.” (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introduction to Urban Planning Law. Second Edition. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. España. 1992. p. 34.)

Thus, various urban-planning regulations exist at the national level, depending on the body responsible for adopting them and, consequently, the portion of the national territory over which they apply: national and regional regulations, approved by the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica and Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, which contain the general urban-planning guidelines; and, finally, local, cantonal, or municipal regulations, which are prepared, processed, approved, and implemented by the municipalities. The term “regulatory plan,” adopted in our national legislation in Article 1 of the Ley de Planificación Urbana, is defined as:

“the local planning instrument that sets forth, through a collection of plans, maps, regulations, and any other document, graphic material, or supplement, development policy and plans for population distribution, land uses, traffic routes, public services, community facilities, and the construction, conservation, and rehabilitation of urban areas”; The term is commonly used to refer to urban-planning regulations issued by local governments; however, it must be understood to include regulations at the first two levels as well, namely national and regional regulations, insofar as they have the same content and perform the same territorial-planning function at the urban level and in determining permissible land uses. These bodies of regulations have a specific purpose: the regulation and planning of land use for the creation of urban centers—cities, residential developments, industrial projects or parks, parks, public thoroughfares, public services, etc.—within a territorial jurisdiction, whether an entire canton or part thereof; or at the regional level, as in the case of the Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana, approved by Decreto número 3332 of veintiséis de abril de mil novecientos ochenta y dos, as amended, which is currently the only urban-planning regulation in our country enacted at the regional level, while no regulation of this kind has yet been adopted at the national level.

Consequently, this entails siting (localización) with respect to public buildings and zoning (zonificación) with respect to private construction. Accordingly, it determines not only the use or designated purpose of parcels (lotes), but also their configuration and size; population density; the percentage of land that may be used; and the number of floors, type, and intended use of buildings, all subject to uniform general rules for each respective category throughout the zone. It also guides the architectural composition of buildings and, where necessary, regulates their aesthetic features; it is worth noting that this authority has not yet been exercised in our country, except perhaps in very isolated cases. Such regulations consist of both written rules and graphics, plans, and attached documents that help determine their content, which is entirely normative in nature and has the following effects: a) they regulate the powers inherent in exercising property rights according to the classification and designation of the land contained therein; b) they remain in force indefinitely but may be amended through subsequent revisions; c) their effect is “erga omnes,” although limited to a specified territory or territorial jurisdiction according to their level—national, regional, or local—since they bind both the Administration generally and private persons; and d) they may not contain exemptions from compliance (reservas de dispensa).

Because of the broad content of regulatory plans, Article 21 of the Ley de Planificación Urbana establishes the principal regulations that serve as supplementary normative instruments for every urban-planning regulation known as a “Plan,” whether national, regional, or local, namely:

a.- ZONING (ZONIFICACIÓN): whereby rules governing land use are established, bearing in mind that this is a basic concept of urban planning, consisting of reserving specific zones within a territory for particular needs or functions; it encompasses everything from the creation of industrial zones to the designation of residential, political-administrative, sports, green, special environmental protection, and other zones (CALVO MURILLO, Virgilio, “Urban Planning Law: Foundations and Institutions,” Judicial Review, Year II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) It is the first, and perhaps the most important, regulation that must accompany every urban development plan, pursuant to article 21 subsection 1) of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), since, as its name indicates, it governs the organization and determination of land use, with a view to the rational use of land and ensuring satisfactory environmental conditions and quality of life; it therefore conditions the use of real property by delineating areas according to the adopted categories.

(BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Legal Structures of Urban Planning in Brazil. In: Law and Urban Planning. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) Thus, the urban-planning regime governing property rights is not uniform merely because the land is subject to planning; rather, it differs according to the type of land into which the property in question is classified, demonstrating the importance of zoning. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Institutions of Urban Planning Law. Fifth edition. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Accordingly, this regulation establishes the precise definition of the possible (permitted) uses in each zone, with the resulting impact on property rights, by determining where people may and must reside, where commercial activities may be conducted, where services are to be provided, where industry may operate, and where recreation and entertainment may take place.

This underscores the seriousness with which it must be formulated, requiring not only considerations of expediency and suitability, but above all technical and objective criteria. It is clear that the content of the land statute (estatuto del suelo) determines the scope of ownership and conditions its exercise, giving rise to differing situations that favor private initiative while also establishing restrictions that constrain its exercise. The function of classifying land for the establishment of the corresponding legal regime falls to the General Plan (Plan General), of which the zoning regulation forms a part; that plan must contain the urban-planning classification and designation of the land. Classification means the category or type of land (urban, developable, programmed or unprogrammed, and non-developable; industrial, reserve, environmental-protection, residential, institutional, etc.) according to its basic urban-planning purpose.

Designation applies to the subdivision (subdivisión) of those types of land into zones characterized by specific urban-planning content or development potential; in this sense, it is linked to the zoning technique, which arose from the tendency to separate buildings intended for residential use from industrial facilities. It is clear that the rules contained in the zoning regulation help define the content of property rights, insofar as that content results from the constitutional and statutory property regime: property is not an absolute right but is subject to regulation by virtue of the recognition of the fundamental element of the social function of property and the contingencies of urban coexistence. The legitimacy of the rules or limitations contained in zoning provisions is subject to the following principles: a) zoning comprises only provisions of a general nature—that is, provisions encompassing a category of property also defined by spatial location, provided that such location does not identify an individual property; and b) zoning regulations may not be unlimited, since they must preserve the essential core of the property right (use, enjoyment, benefit, and disposition, although not without restriction); otherwise, the right would be extinguished, amounting to an expropriation.

Zoning therefore may not entail the nullification or paralysis of the manifestations of property rights, which must in no way be confused with the expressions or economic significance of property. An obligation to provide compensation for the imposition of these measures exists only when they reach the essential core of this right, defined by constitutional case law as the possibility of carrying out some form of exploitation of the property, although perhaps not the form desired by its owner. Accordingly, limitations imposed on property are legitimate when they allow the owner to exploit the property “normally,” except, of course, for the portion or function affected by the limitation imposed by the State; in this way, the natural use of the property is respected by preserving its value as a means of production or its economic value in the market. (In this regard, see, among others, judgments number 0796-91, de las quince horas diez minutos del veintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno; number 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco, and number 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis.) The Full Court (Corte Plena) so stated, with respect to limitations imposed on property when they exceed the indicated boundary, in its extraordinary session of dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

“[...] that is, ‘limitations,’ as article 45 calls them, but not dispossession of private property or deprivation of a primary attribute of ownership, because preventing the enjoyment of property is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the prior compensation required by the Political Constitution (Carta Política).” The Constitutional Chamber (Sala Constitucional) ruled to the same effect in the aforementioned judgments number 5097-93 and 2345-96, based on the following considerations:

“IV.) In the Chamber’s view, the reasonable limits that the State may impose on private property, in accordance with its nature, are constitutionally permissible insofar as they do not deprive it of its substance. When that occurs, the measure ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself” (judgment number 5097-93, supra); “That is, the attributes of property may be limited insofar as the owner retains the possibility of exploiting the property normally, except, of course, for the portion or function affected by the limitation imposed by the State. Beyond these parameters, if social welfare requires sacrifices from only one or a few persons, compensation must be paid, just as when the sacrifice imposed on the owner is of such magnitude that it causes the complete loss of the property. Thus, a limitation on property withstands constitutional scrutiny when its effect on the essential attributes of property—those that permit the natural use of the thing within the current socioeconomic reality—does not eliminate the nature of the property or make use of the thing impossible because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they effectively make it impossible to derive benefit from the property” (judgment number 2345-96, supra).

Accordingly, article 24 of the Urban Planning Law establishes the content of these regulations as follows: a) the determination of land uses; b) matters relating to the location, height, and construction area of buildings; c) the area and dimensions of lots, which directly affect the determination of land density; d) the size of setbacks (retiros), yards, and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures; e) the provision of off-street space for vehicle parking, loading, and unloading; f) the size, location, and characteristics of signs or advertisements; and g) any other architectural or urban-planning detail relating to land use whose regulation is of interest to the local community. For this reason, zones subject to special restrictions because of their use must be reserved, such as those near airports, those affected by protections for forest, historical, and architectural heritage, or State natural heritage (patrimonio natural del Estado), deriving from articles 50 and 89 of the Political Constitution (Constitución Política), as required by article 25 of the Urban Planning Law; b.- SUBDIVISION (FRACCIONAMIENTO) and URBAN DEVELOPMENT (URBANIZACIÓN): pursuant to article 32 of the Urban Planning Law, this regulation seeks to determine the conditions under which a municipality must permit or regulate subdivision and urban development projects within its jurisdiction.

To that end, it establishes requirements concerning access to public roads, dedication of areas for public use, standards for the construction of streets and sidewalks, paving, water-supply lines, stormwater and sanitary drainage systems, electrification, and public lighting, among other matters. In this regard, the importance to Urban Planning Law (Derecho Urbanístico) of controlling subdivision activities must be emphasized; there can be no doubt about it. In this respect, the Higher Administrative Litigation Court (Tribunal Superior Contencioso Administrativo) states:

“IV.- From the foregoing, it bears emphasizing that the control of urban development, as a municipal responsibility, entails both the power to issue regulatory plans (planes reguladores) and, above all, the authority to ‘control’ the subdivision of land through those regulatory plans and by granting the corresponding municipal approval (visado municipal) of the relevant plan, as provided in numeral 33 of the aforementioned Urban Planning Law. Similarly, under article 10 subsection 2) of the Urban Planning Law, the Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo) of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo is responsible for approving the corresponding plans for urban development or subdivision projects intended for urban development before municipal approval is granted (article 33 ibídem). This authority takes the form of an oversight function exercised by the Urban Planning Directorate with respect to municipal urban planning and control (articles 7, subsection 3), and 9 of the aforementioned law).

Its officials serve as advisers or monitors and may report to, or even file complaints against, the Municipalities concerning a potential violation of the law or the local regulatory plan; they may even issue an order suspending a particular construction project in which a violation of urban-planning law has been established. Under article 36, subsection b) ibídem, municipalities may not grant the respective approvals for plans concerning urban development projects in controlled areas when the projects lack the required permit (approval by the Urban Planning Directorate).” (Third Section, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, judgment number 791-2002 de las diez horas diez minutos del veintisiete de setiembre del año dos mil dos.) (Emphasis not in the original.)

Indeed, omitting controls (approvals [visados]) for subdivision (fraccionamiento) purposes is one of the most common and dangerous ways of circumventing urban-planning standards and undermining all regulatory instruments in this area, with serious consequences. These include the inability to plan and provide basic services, the construction of housing developments in areas at high risk from natural emergencies, or construction in areas that, because of their characteristics, should not be developed, as they are aquifer recharge areas or have high environmental value, to cite only a few examples; c.- the OFFICIAL MAP (MAPA OFICIAL): which, pursuant to Article 1 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), “is the plan or set of plans that precisely indicates the location of the alignments of public roads and areas to be reserved for community uses and services”; its content is regulated by Articles 42 and 43 of the aforementioned Law:

“Article 42.- The Official Map Regulations shall establish the rules concerning the reservation, acquisition, use, and conservation of the areas required for roads, parks, plazas, buildings, and other community uses, stating the location and size of those already placed in public service and those demarcated solely as a precautionary measure.” “Article 43.- The Official Map, together with the plans or cadastral survey (catastro) supplementing it, shall constitute an authoritative special registry concerning ownership and dedication to the public domain of lands or spaces already placed in public use”; d.- the URBAN RENEWAL PLAN (RENOVACIÓN URBANA): whose content is established in Article 51 et seq. of the Law in question, as follows:

“Article 51.- The Urban Renewal Regulations shall contain the regulations adopted locally to preserve, rehabilitate, or remodel defective, deteriorated, or declining urban areas, taking into account unsuitable parceling or construction, the lack of community services and facilities, or any other condition adverse to public safety, health, and general welfare”; As may be observed, this is of paramount importance, particularly with respect to protecting architectural and historical heritage, or safeguarding the security of a neighborhood’s residents; e.- and finally, the CONSTRUCTION PLAN (CONSTRUCCIONES), which seeks to technically regulate all requirements that any type of construction must meet, in accordance with the definition of that concept given in Article 1 of the Law in question, which defines it as “any structure fixed to or incorporated into land; it includes any building, reconstruction, alteration, or expansion work of a permanent nature.” Its purpose is therefore to establish standards for the planning, design, and construction of buildings, streets, sports fields, industrial and machinery installations, and all works ancillary thereto, in all matters relating to architecture and civil, electrical, mechanical, or sanitary engineering, in order to promote, ensure, and protect health, the economy, comfort, and the common welfare through requirements guaranteeing that such works possess structural soundness, stability, safety, sanitary conditions, and adequate lighting and ventilation.

Urban-planning regulations (regulaciones urbanísticas), as indicated, comprise a highly varied body of rules resulting from the actions of the various public entities involved in this field. Thus, we find statutory provisions, regulatory provisions having the force of law—law in the substantive sense (ley en sentido material)—and, of course, regulations. Accordingly, we may readily conclude that our urban-planning legal system consists of rules of differing natures, precisely by virtue of two important factors: first, the body or institution from which they emanate—whether the Legislative Assembly, the Executive Branch, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, or the municipalities—and second, as a consequence of the first, the territorial scope of the regulation, whether national, regional, or local. Thus, statutory urban-planning regulations do not present a legal problem, either in legal scholarship or in case law, since they are legitimate provided that they are approved by a qualified vote, that is, by the votes of at least thirty-eight deputies, due to their content, under the terms established in the second paragraph of Article 45 of the Political Constitution (Constitución Política), insofar as they impose limitations in the social interest (limitaciones de interés social).

It bears reiterating that this qualified-vote requirement is not merely formal but substantive, inasmuch as it entails the necessary consensus among the various political-party caucuses comprising the Legislative Assembly. Consequently, there is little dispute regarding the legitimacy and normative rank of the Ley de Planificación Urbana, which fully satisfies the constitutional requirement, having been approved in compliance with that requirement. Urban-planning regulations, however, constitute a heterogeneous body of rules precisely because they derive from various public authorities and, consequently, represent manifestations of different levels of public power—the Legislative Branch, the Administrative Branch, and local government. In our view, the analysis of these regulations must begin with the content of Article 45 of the Constitution, whose second paragraph legitimizes the establishment of limitations on property in the social interest, provided that they are established by a law passed by a qualified vote—a substantive rather than merely formal requirement because it entails legislative consensus for their adoption.

In this regard, as the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has held in its case law, urban-planning limitations and regulations serve the social interest, insofar as they are imposed precisely to facilitate coexistence in society and translate into restrictions or obligations for property owners. Most of them have quite ancient origins in our legal system, since many derive from provisions of the Civil Code (Código Civil), which dates from mil ochocientos ochenta y ocho. Constitutional case law has recognized two types of social interest that legitimize—or justify—the imposition of limitations on property: those relating to environmental protection and those relating to urban planning, the latter based on the analysis developed in judgment number 4205-96, cited supra. Strictly speaking, therefore, urban plans (planes urbanísticos)—all of them, whether national, regional, or local—should, by reason of their content, be regarded as having the normative rank of laws in the substantive sense, since they impose obligations and duties and restrict rights, particularly the exercise of the right to property, precisely as the Argentine jurist Edgardo O. SCOTTI states:

“A plan for a given urban center entails not only establishing policies aimed at the proper spatial organization of activities, but also guiding and conditioning the actions of the public and private sectors through the use of legal instruments that, by means of incentives, requirements, or prohibitions, define the limits of the exercise of the right to property and the other functions and uses that may be developed in the urban sphere.” (Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

In this regard, there can be no doubt as to the direct impact of urban plans on the exercise of the fundamental rights to private property and freedom of enterprise, insofar as the development of industry and commerce may also be inferred from the content of their regulations (Articles 45 and 47 of the Constitución Política), as may the resulting protection of another fundamental right, namely, the right to a healthy and ecologically balanced environment (ambiente sano y ecológicamente equilibrado) (Article 50 of the Constitución Política), as the Sala Constitucional held in judgment number 5303-93:

“... the limitation on property imposed by a regulatory plan (plan regulador) is constitutionally permissible because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the property owner may act and which must be compatible with the constitutional content of that right. For the reasons stated, in this Court’s view, the limitation imposed, insofar as it conforms to a regulatory plan currently in force, does not violate Article 45 of the Constitución Política as alleged in the appeal, provided that the regulatory plan does not deprive the private property affected by that instrument of its constitutional substance. A contrario sensu, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Constitución Política.”.- Thus, the content imposed by the various urban plans—in their full scope, whether national, regional, or local—has been deemed consistent with the constitutional requirement because it derives from a statutory provision—the Ley de Planificación Urbana—that was indeed approved in compliance with the constitutional condition—two-thirds of the total membership of the Legislative Assembly—by virtue of which that legitimacy is transferred to those plans.

In addition, it must be considered that regional plans, in this case the Urban Development Regional Plan (Plan Regional de Desarrollo Urbano) for the Gran Área Metropolitana, possess this status by express statutory mandate, pursuant to Article 64 of the Ley de Planificación Urbana, which states verbatim:

“Article 64.- The Metropolitan Regulatory Plan (Plan Regulador Metropolitano), its regulations, and the corresponding amendments shall acquire the force of law for all municipalities within the district that have agreed to adopt it.” (Emphasis not in the original.)

Finally, with respect to municipal regulatory plans, we may support this status—as law in the substantive sense—on the following grounds: a) because of their content, which imposes obligations on property owners and limitations on property, as indicated above; b.) because of their enhanced approval procedure (procedimiento reforzado de aprobación), which constitutes a manifestation of direct democracy, since approval of these regulations requires, as an essential prerequisite, the holding of an oral and public hearing, under the terms established in Article 19 of the Ley de Planificación Urbana; likewise, the plan is adopted and imposed by resolution of the Municipal Council (Concejo municipal), the municipalities’ deliberative body; and c) by statutory equivalence, pursuant to the transcribed Article 64 of the Ley de Planificación Urbana. Ergo, if regional urban-planning regulation acquires the rank of law for the municipality adopting it, and does so by resolution of the Council, then a plan developed by the municipality itself and governing only its territorial jurisdiction should likewise acquire that status.

In any event, our Constitutional Court has stated clearly and precisely that regulatory plans, notwithstanding that they are municipal regulations, possess the normative rank of laws in the substantive sense. In this regard, reference may be made to judgments number 2006-13330, issued at diecisiete horas treinta y tres minutos del seis de diciembre del dos mil seis; 2007-5575, issued at quince horas veinticuatro minutos del veinticinco de abril del dos mil siete; and 2008-18438, issued at diecisiete horas cincuenta y seis minutos del once de diciembre del dos mil ocho.” Now then, in view of the foregoing, it must not be overlooked that, regardless of the date on which real property was acquired and registered, when applying for a land-use certificate (certificado de uso de suelo), the applicable regulations are those in force at that time. Therefore, it is legally possible, as occurred in the matter under review, that even when the date of acquisition and registration of the property predates the Regulatory Plan (Plan Regulador), if a Regulatory Plan is in force when the land-use certificate is requested, or if the previous plan has been amended, everything related to the certificate must be requested, processed, and decided under the text of the new rules.

This is so because the granting of a land-use certificate in no way constitutes an act giving rise to a subjective right (derecho subjetivo), since, as this Section of the Court has held, the land-use certificate “is an urban-planning law instrument (instrumento de derecho urbanístico) that records the zoning (zonificación) established in the Regulatory Plan. In some countries, such as Spain (Ley del Suelo Nº 8/2007 de 28 de mayo), this instrument does not exist, and therefore the urban-planning authority (administración urbanística) verifies compliance with zoning when issuing the corresponding permit. The situation is different in Costa Rica, where the land-use certificate exists independently, insofar as it is required not only to erect a building, but also to change the use of an existing building and to authorize certain activities therein. The independence of the land-use certificate from the permit was established with complete clarity in the ruling of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) Nº 4336-99 del 04 de julio de 1999, which stated: ‘(…)the meaning of the cited provisions is clear: the issuance of the land-use certificate cannot be equated with a building permit (licencia de construcción), since its effect is limited to defining the designated use of the property within the general plan currently in force…’” (Bold emphasis appears in the original. Resolución No. 1269-2009 de las dieciséis horas treinta minutos del veintiséis de Junio del dos mil nueve).

III. COROLLARY

In light of the foregoing, this Court considers that the challenged decision should be affirmed, thereby exhausting the administrative remedies (vía administrativa).

THEREFORE

The challenged act is affirmed, namely, the decision issued by the Municipal Mayor at eleven hours on 11 de Marzo de 2011. The administrative remedies are deemed exhausted.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Name10839 Elías Baltodano Gómez

RECURRENTE: Nombre103139 RECURRIDO: Municipalidad de Desamparados No. 159-2012 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, a las nueve horas con cincuenta y cinco minutos del once de mayo de dos mil doce.- Por apelación de Nombre103139 , mayor, casado, comerciante, cédula CED79064, vecino de Loma Linda de Desamparados, conoce este Tribunal de lo resuelto por el Alcalde Municipal de Desamparados, mediante resolución de las once horas del 1 de Marzo de 2011.- Redacta el Juez Baltodano Gómez, y:

CONSIDERANDO

I. HECHOS PROBADOS

De importancia para la resolución de este caso, se tiene por acreditado lo siguiente:

• 1)Que en fecha 6 de Diciembre de 2010, el apelante solicitó ante el Proceso de Planificación Territorial, certificado de uso de suelo de la finca de su propiedad, situada en San Dirección11840 , matrícula de folio real No. Placa17224, plano catastrado SJ-527977-84, para la futura construcción de una casa (f. 11);
• 2)Que mediante oficio PPT-C.U.S-C-1828A-2010 del 21 de Diciembre de 2010, el Proceso de Planificación Territorial rechazó el uso de suelo solicitado, indicando que "la propiedad se ubica en ZONA RECREATIVA DEPORTIVA (ZRD), por lo tanto el Uso Solicitado es NO CONFORME de acuerdo al Art. 129 del POT" (f. 16, la mayúscula y negrita corresponden al original);
• 3)Que en fecha 13 de Enero de 2011 el recurrente interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra el oficio señalado en el hecho inmediato anterior (f. 21 a 24);
• 4)Que mediante resolución UPTR 001 2011 de las nueve horas del 28 de Enero de 2011, la Unidad de Planificación Territorial rechazó la revocatoria interpuesta (f. 26 a 27 );
• 5)Que mediante resolución de las once horas del 1 de Marzo de 2011, el Alcalde Municipal rechazó la apelación interpuesta (f. 30 a 32);
• 6)Que en fecha 15 de Marzo de 2011 el recurrente interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución señalada en el hecho inmediato anterior (f. 34 y 37 38, todos por referencia );
• 6)Que mediante resolución de las nueve horas del 5 de Abril de 2011, el Alcalde Municipal rechazó la revocatoria interpuesta disponiendo la elevación de los autos a conocimiento de este Tribunal (f. 37 a 38).

II. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

Recurrente: Sin perjuicio del estudio completo que de las argumentaciones del impugnante ha realizado este Tribunal, en síntesis éste señala, que se le está aplicando en forma retroactiva el Plan Regulador, pues él adquirió el inmueble en fecha 10 de Octubre de 2010, quedando inscrito el mismo el 16 de Mayo de 2006, todo lo cual es anterior al 18 de Diciembre de 2007, fecha en la que se publicó el Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados. Arguye que con ello, se le está causando grave perjuicio, al impedírsele construir o vender dicha propiedad (f. 21 a 24 y 44. Municipalidad: Señala que por Principio de Legalidad se debe aplicar el Plan Regulador, que los certificados de uso de suelo son actos reglados y que la jurisprudencia constitucional ha señalado, que no inconstitucional ni ilegal que vía Plan Regulador se le impongan limitaciones a la propiedad privada, en razón de lo cual estima, que el Gobierno Local ha actuado conforme a Derecho. (f. 30 a 32 y 47 a 48).

III. SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO

Tal y como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronunciamientos (entre ellos, el número 416-2010, de las once horas con veinticinco minutos del 8 de Febrero de 2010), "los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el destacado no es del original); que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, y que se concreta de manera taxativa en el artículo 1 de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:

"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." Por su parte, el "poder de policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales.

Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultar las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional.)

Debe entonces, clarificarse el contenido de la normativa urbanística, en nuestro ordenamiento jurídico (costarricense.) Primero que nada, se advierte que el vocablo "regulaciones urbanísticas " debe ser entendido en un sentido amplio y no restringido a las regulaciones que en esta materia emanan de un acuerdo municipal; en tanto está referido a la generalidad de los instrumentos de planificación urbanísticas, que derivan de diversas instancias administrativas, y que en doctrina ha sido conceptualizado como "[...] un instrumento, aprobado por un acto del Poder Público, que ordena el territorio, estableciendo previsiones sobre el emplazamiento de los centros de producción y de residencia del modo conveniente para la mejor distribución de la población; regula la utilización del suelo para su destino público y privado y, en especial, su urbanización y edificación, y, al hacerlo, define el contenido del derecho de propiedad y programa el desarrollo de la gestión urbanística." (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico . Segunda Edición. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. España. 1992. p. 34.)

Así, en el ámbito nacional existen diversas regulaciones urbanísticas, en atención al órgano que le corresponde su adopción y, en consecuencia, al ámbito de cobertura del territorio nacional sobre el que ejerce su aplicación: sea, las de orden nacional y las regionales, de aprobación a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica e Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, que contienen las directrices generales de la planificación en esta materia, y finalmente, las locales, cantonales o municipales, que son los que elaboran, tramitan, aprueban y ejecutan las municipalidades. Cuando se utiliza el término "plan regulador ", acepción que es adoptada por nuestra legislación nacional en el artículo 1º de la Ley de Planificación Urbana, que lo define como:

"el Instrumento de planificación local que, define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para la distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas"; Popularmente se hace referencia a las regulaciones urbanísticas emanadas de los gobiernos locales; sin embargo, debemos entender que también están comprendidas las regulaciones de los dos primeros órdenes, sea, las nacionales y regionales, en tanto tienen el mismo contenido y cumplen la misma función ordenadora del territorio, a nivel urbano y de determinación de los usos posibles del suelo. Estos cuerpos normativos tienen un contenido específico, sea, la ordenación y planificación del uso del suelo, para la creación de centros urbanos –ciudades, urbanizaciones, proyectos o parques industriales, parques, vías públicas, servicios públicos, etc.- en el ámbito de una circunscripción territorial, sea el cantón o parte de éste; o también a nivel regional, caso del Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, aprobado mediante Decreto número 3332, del veintiséis de abril de mil novecientos ochenta y dos, y sus reformas; que al momento es la única regulación urbanística en nuestro país dictada a nivel regional; y sin que a este momento, se haya adoptado una regulación de esta índole, a nivel nacional.

Consecuentemente, ello implica la localización, respecto de los edificios públicos, y la zonificación, respecto de la edificación particular. Así, no sólo determina el uso o destino de los lotes, sino también la configuración y extensión de los mismos; la densidad de población, porcentaje del terreno que pueda ser utilizado, el número de plantas, clase y el destino de las edificaciones; todo lo anterior, con sujeción a normas generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona. Asimismo, orienta la composición arquitectónica de las edificaciones, y regula, en caso de ser necesario, sus características estéticas; competencia que no está de más en señalar, que no ha sido ejercida por el momento en nuestro país (salvo, quizás, en casos muy esporádicos). Están conformados tanto por normas escritas como por gráficos, planos y documentos anexos que ayudan a determinar su contenido, el cual es de carácter absolutamente normativo, lo cual tiene los siguientes efectos: a) regulan las facultades del ejercicio del derecho de propiedad, según la clasificación y calificación de los terrenos en ellos contenidos; b) tienen vigencia indefinida, pero susceptible de ser modificada por ulteriores revisiones; c) su eficacia es "erga omnes", aunque reducida a un determinado territorio o circunscripción territorial, según el grado del mismo (nacional, regional o local), en tanto vincula tanto a la Administración en general, como a los particulares; y d) no puede contener reservas de dispensa.

Es razón de su amplio contenido que los planes reguladores la Ley de Planificación Urbana establece en su artículo 21 cuáles son los principales reglamentos que son instrumentos normativos complementarios de toda regulación urbanística, conocida como "Plan", ya sea nacional, regional o local, a saber:

a.- el de ZONIFICACIÓN: mediante el cual se establecen normas para el uso del territorio, debiéndose recordar que se trata de un concepto básico del urbanismo, consistente en reservar determinadas zonas de un territorio para necesidades o funciones concretas; y abarca desde la creación de zonas industriales hasta la fijación de zonas residenciales, político-administrativas, zonas deportivas, zonas verdes, de protección especial ambiental y otras (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) Es el primero, y tal vez más importante reglamento que debe acompañar a todo plan urbanístico, de conformidad con el artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, toda vez que, como su nombre lo indica, le corresponde la ordenación y determinación del uso del suelo, con vistas a un uso racional de la tierra y para asegurar condiciones y calidades ambientales de vida satisfactoria, con lo cual, condiciona el uso de la propiedad inmobiliaria, mediante la delimitación de áreas, según la categorización adoptada.

(BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) De esta suerte, el régimen urbanístico del derecho de propiedad no es uniforme por el mero hecho de quedar el suelo sujeto al planeamiento, sino que difiere según el tipo de suelo en que resulta clasificada la finca de que se trate; lo cual evidencia la importancia de la zonificación. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico . Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Así, a partir de esta regulación se establece la definición exacta de los usos posibles (permitidos) en cada zona, con la consecuente incidencia en el derecho de la propiedad; al condicionar dónde se puede y se debe residir, dónde se puede comerciar, dónde se han de prestar los servicios, dónde se ha de poder hacer la industria, y dónde se ha de poder recrear y entretener; lo cual nos lleva a considerar la seriedad con que debe ser formulada, que requiere, no sólo criterios de oportunidad y conveniencia, sino sobre todo técnicos y objetivos.

Queda claro que el contenido del estatuto del suelo determina el ámbito del dominio y condiciona su ejercicio, diversificándose en situaciones favorecedoras de la iniciativa privada, y asimismo, establece vinculaciones que restringen su ejercicio. La función de clasificación del suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente incumbe al Plan General, del cual, el reglamento de zonificación forma parte; el cual, debe de contener la clasificación y calificación urbanística del suelo. Por clasificación debe entenderse la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, programado o no programado y no urbanizable, industrial, de reserva o para la protección ambiental, residencial, institucional, etc.) según su destino urbanístico básico; la calificación aplica para designar la subdivisión de esos tipos de suelo en zonas caracterizadas por específicos contenidos o aprovechamientos urbanísticos; y en este sentido, va ligada a la técnica de la zonificación, que nace cuando se tiende a separar la edificación destinada a residencia de las instalaciones industriales.

Queda claro que las regulaciones contenidas en el reglamento de zonificación vienen a coadyuvar en el delineamiento del contenido del derecho de propiedad, en tanto el contenido del mismo es el resultado del régimen constitucional y legal de la propiedad, en tanto no es un derecho absoluto, sino sujeto a regulaciones en virtud del reconocimiento del elemento fundamental de la función social de la propiedad, y de las contingencias de la convivencia urbana. La legitimidad de las regulaciones o limitaciones contenidas en las normas de zonificación está condicionada a los siguientes principios: a) sólo componen la zonificación, las normas que tengan carácter general, sea, que abarquen una categoría de bienes, también calificados por su ubicación espacial, en tanto que tal ubicación no sea singularizadora, y b) las regulaciones de zonificación no pueden ser ilimitadas, en tanto debe de preservar el núcleo esencial del derecho de propiedad (de uso, disfrute, gozo y disposición, no en sentido irrestricto); caso contrario se estará ante una supresión del derecho, sea una expropiación.

De manera que, la zonificación no puede conllevar la anulación o paralización de las manifestaciones del derecho de propiedad, que en modo alguno deben de confundirse con las expresiones o significado patrimonial de la propiedad. Sólo existe obligación de indemnizar por la imposición de estas medidas cuando alcancen el núcleo esencial de este derecho, definido por la jurisprudencia constitucional en la posibilidad de realizar algún tipo de explotación en el bien, tal vez, no el querido por su titular. De tal suerte, serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado. (En este sentido, entre otras, véanse las sentencias número 0796-91, de las quince horas diez minutos del veintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno; número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco, y número 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis.) Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

"[...] es decir «limitaciones» como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la Carta Política." En igual sentido se pronunció la Sala Constitucional en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; bajo las siguientes consideraciones:

"IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo" (sentencia número 5097-93, supra citada); "Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien" (sentencia número 2345-96, supra citada).

Es así como, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina el contenido de estos reglamentos de la siguiente manera: a) la determinación de los usos de la tierra; b) lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; c) la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; d) el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; e) la provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de los vehículos fuera de las calles; f) tamaño, ubicación y características de los rótulos o anuncios publicitarios; y g) cualquier otro detalle arquitectónico o urbanístico relativo al uso del suelo, cuya regulación tenga interés para la comunidad local. Por tal motivo, resulta obligado reservar las zonas que tienen una especial afectación en razón de su uso, tales como las que están cerca de los aeropuertos, las que tienen una afectación por protección de los patrimonios forestal e histórico y arquitectónico, o patrimonio natural del Estado, que derivan de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, según lo ordena el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana; b.- el de FRACCIONAMIENTO y URBANIZACIÓN: que conforme al artículo 32 de la Ley de Planificación Urbana, pretende determinar bajo qué condiciones una municipalidad ha de permitir o regular el fraccionamiento y los proyectos de urbanizaciones en su jurisdicción, para lo cual se disponen requisitos correspondientes al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros.

En este sentido debe resaltarse la importancia para el Derecho Urbanístico del control de las acciones de fraccionamiento , lo cual no ofrece duda alguna. Al respecto, señala el Tribunal Superior Contencioso Administrativo:

“IV.- De lo dicho, cabe insistir, que el control del desarrollo urbano como competencia de las municipalidades, implica tanto la potestad de dictar planes reguladores, pero sobre todo, implica la competencia para “controlar” el fraccionamiento de terrenos por medio de los mismos planes reguladores y con el otorgamiento del correspondiente visado municipal al plano respectivo, tal y como lo expresa el numeral 33 de la citada Ley de Planificación Urbana. En el mismo orden de cosas, según el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, corresponde a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, visar los planos correspondientes en cuanto a proyectos de urbanización o fraccionamiento para efectos de urbanización en forma previa a la aprobación municipal (artículo 33 ibídem). Se trata de una competencia que se traduce en una función de control por parte de la Dirección de Urbanismo en relación con la planificación y control urbanístico de las municipalidades (artículos 7, inciso 3) y 9 de la supra indicada ley.

Se convierten en asesores o vigilantes pudiendo informar o bien hasta denunciar a las Municipalidades, respecto de una eventual infracción a la ley o al plan regulador local, pudiendo incluso emitir un acto de suspensión de determinada obra, en la que se hubiere comprobado la infracción a la ley en materia de urbanismo. Según el artículo 36, inciso b) ibídem, las municipalidades no pueden otorgar los respectivos visados a planos para proyectos urbanísticos en áreas sujetas a control cuando no cuenten con el permiso de rigor (visado de la Dirección de Urbanismo).” (Sección Tercera, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, sentencia número 791-2002 de las diez horas diez minutos del veintisiete de setiembre del año dos mil dos.) (El resaltado no es del original.)

Y es que, en efecto, el omitir los controles (visados) para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias. Entre éstas, podemos citar la imposibilidad de planificar y suministrar servicios básicos, la construcción de conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental; solo por citar algunos ejemplos; c.- el MAPA OFICIAL: que conforme al artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana, "es el plano o conjunto de planos en que se indica con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales"; cuyo contenido se regula en los artículos 42 y 43 de la citada Ley:

"Artículo 42.- El reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y demás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las demarcadas solo preventivamente." "Artículo 43.- El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos”; d.- el de RENOVACIÓN URBANA: cuyo contenido está determinado en los artículos 51 permite de la Ley de referencia, de la siguiente manera:

"Artículo 51.- El Reglamento de Renovación Urbana contendrá las regulaciones que localmente se adopten para conservar, rehabilitar o remodelar las áreas urbanas defectuosas, deterioradas o en decadencia, tomando en cuenta la inconveniente parcelación o edificación, la carencia de servicios y facilidades comunales, o cualquier otra condición adversa a la seguridad, salubridad y bienestar generales"; Como puede observarse, este resulta de trascendental importancia, sobre todo tratándose de la protección del patrimonio histórico arquitectónico, o para la salvaguarda de la seguridad de los habitantes de un barrio; e.- y finalmente, el de CONSTRUCCIONES; que pretende regular técnicamente todos los requisitos que debe cumplir cualquier tipo de construcción conforme a la definición del concepto dada en el artículo 1 de la Ley de referencia, que la tiene como "toda estructura que se fije o se incorpore a un terreno; incluye cualquier obra de edificación, reconstrucción, alteración o ampliación que implique permanencia." Así, su objetivo es fijar las normas para la planificación, diseño y construcción de edificios, calles, campos deportivos, instalaciones industriales y de maquinaria y todas aquellas obras adicionales a éstas, en todo lo relativo a la arquitectura, ingeniería civil, eléctrica, mecánica o sanitaria, con el fin de fomentar, asegurar y proteger la salud, economía, comodidad y bienestar común mediante requisitos que garanticen en tales obras su solidez, estabilidad, seguridad, salubridad, iluminación y ventilación adecuadas.

Las regulaciones urbanísticas, que según se indicó, comprenden un conjunto muy variados de normas; producto de la acción de las diversas entidades públicas que intervienen en esta materia; de donde encontramos, normas legales, normas de carácter reglamentario con valor ley (ley en sentido material), y por supuesto, normas reglamentarias. De tal suerte, que bien podemos concluir, que nuestro ordenamiento jurídico urbanístico está conformado por normas de distinta naturaleza, precisamente en virtud de dos factores importantes, en primer lugar, por el órgano o institución de la que dimana (sea, la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo o Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, o las municipalidades); y en segundo lugar, y como derivado del anterior, él ámbito de cobertura de la regulación, sea, de vinculación nacional, regional o local. Así, las regulaciones urbanísticas de orden legal no resultan un problema jurídico, ni en la doctrina, ni en la jurisprudencia, toda vez que las mismas son legítimas, siempre y cuando se aprueben mediante votación calificada, esto es, con el voto mínimo de treinta y ocho diputados, en razón de su contenido; en los términos previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la propia Constitución Política, en tanto de ellas, se imponen limitaciones de interés social.

No está de más reiterar que este requisito de votación calificada no es meramente formal, sino sustancial, en cuanto implica el necesario consenso entre las diversas fracciones de los partidos políticos que integran la Asamblea Legislativa. Por ello, no hay mayor discusión acerca de la legitimidad y rango normativo de la Ley de Planificación Urbana, que cumple a cabalidad con el requisito constitucional, al haber sido aprobada en cumplimiento del requisito constitucional. Ahora bien, en tanto las regulaciones urbanísticas constituyen un conjunto de normas heterogéneas, precisamente por derivar de diversas instancias públicas, y en consecuencia, como manifestación de diversas instancias del poder público (Poder Legislativo, poder Administrativo y poder local). Es nuestro criterio, que el análisis de estas regulaciones debe partir del contenido del artículo 45 constitucional, cuyo párrafo segundo legitima el establecimiento de limitaciones de interés social a la propiedad, siempre y cuando las mismas sean establecidas mediante ley calificada, requisito sustancial y no formal, al implicar el consenso legislativo para su adopción.

En este sentido, tal y como lo ha considerado la Sala Constitucional en su jurisprudencia, las limitaciones y regulaciones de orden urbanístico son de interés social, en tanto se imponen precisamente para facilitar la convivencia en sociedad, y se traducen en impedimentos u obligaciones para el propietario, y que en su mayoría, tienen un origen bastante antiguo en nuestro ordenamiento jurídico, al derivar -muchas de ellas- de disposiciones del Código Civil, que data de mil ochocientos ochenta y ocho. La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos interés social que legitiman -o justifican- la imposición de limitaciones a la propiedad: estos son las relativos a la protección del ambiente y las de orden urbanístico, estas últimas, a partir del desarrollo que se hace en la sentencia número 4205-96, supra citada. De manera, que en sentido estricto, debiera de estimarse que los planes urbanísticos -todos en general, sea los de ámbito nacional, regional y local-, en razón de su contenido, tienen el rango normativo de leyes en sentido material, toda vez que impone obligaciones, deberes y limitan derechos, en particular el ejercicio del derecho de propiedad, tal y cual lo señala el jurista argentino Edgardo O. SCOTTI :

"Un plan para determinado núcleo urbano implica no sólo establecer políticas destinadas a la adecuada organización de las actividades en el espacio, sino significa orientar y condicionar las acciones de los sectores públicos y privados mediante la utilización de instrumentos jurídicos que, mediante estímulos, exigencias o prohibición es, delimitan el ejercicio del derecho de propiedad y las demás funciones y usos que pueden desarrollarse en el ámbito urbano."(Derecho y Planeamiento Urbano.Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

A este respecto, no queda duda de la directa incidencia de los planes urbanísticos sobre el ejercicio de los derechos fundamentales de la propiedad privada y de la libertad de empresa, en tanto del contenido de sus regulaciones, se infiere también el desarrollo de la industria y comercio (artículos 45 y 47 de la Constitución Política), así como la consiguiente tutela de otro derecho fundamental, sea, la de un ambiente ambiente y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política); tal y como lo consideró la Sala Constitucional en sentencia número 5303-93:

"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.".- Así, se ha estimado que el contenido que se impone en los diversos planes urbanísticos -en su completa dimensión, sea los nacionales, regionales y locales- es acorde con la exigencia constitucional, por derivar de una disposición legal –la Ley de Planificación Urbana-, que sí fue aprobada en cumplimiento del condicionante constitucional –dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa-, en virtud de lo cual, esa legitimación se transfiere a los mismos.

Y aunando a lo anterior, debe considerarse que, los planes regionales, en este caso, el Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, tiene ese carácter en virtud de expreso mandato legal, conforme al artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana, en tanto indican textualmente:

"Artículo 64.- El Plan Regulador Metropolitano, sus reglamentos y las enmiendas respectivas, adquirirán fuerza de ley para todas las municipalidades del circuito que haya acordado su adopción."El resaltado no es del original.)

Finalmente, respecto de los planes reguladores municipalidades, podemos defender este valor –de ley en sentido material - con base en los siguientes motivos: a) en razón de su contenido , que impone obligaciones para los propietarios y limitaciones a la propiedad, según se indicó anteriormente; b.) en razón de su procedimiento reforzado de aprobación , que constituye una manifestación de la democracia directa; en tanto para la aprobación de estas regulaciones, se requiere, como requisito esencial, la celebración de una audiencia oral y pública, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana; y asimismo, el plan se adopta e impone mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los municipios; y c) por equiparación legal, de lo dispuesto en el transcrito artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana. Ergo, si una ordenación urbanística a nivel regional adquiere el rango de ley para la Municipalidad que lo adopta, y ello es por acuerdo del Concejo, lo propio es que también esa condición la adquiera el que ha sido gestado por el propio municipio y rige únicamente su circunscripción territorial.

En todo caso, nuestro Tribunal Constitucional, ha señalado de manera clara y precisa, que los planes reguladores, no obstante ser regulaciones reglamentarias emanadas de las municipalidades, tienen el rango normativo de las leyes en sentido material. En tal sentido pueden consultarse las sentencias número 2006-13330, de las diecisiete horas treinta y tres minutos del seis de diciembre del dos mil seis; 2007-5575; de las quince horas veinticuatro minutos del veinticinco de abril del dos mil siete y 2008-18438, de las diecisiete horas cincuenta y seis minutos del once de diciembre del dos mil ocho." Ahora bien, no debe perderse de vista en razón de lo hasta aquí señalado, que sin importar la fecha de adquisición e inscripción de un inmueble, al gestionarse un certificado de uso de suelo, la normativa aplicable es la que se encuentre vigente en ese momento y por ello, es jurídicamente posible, tal y como acaeció en el asunto bajo examen, que aún y cuando la fecha de adquisición e inscripción de la finca es anterior al Plan Regulador, si al momento de solicitar el certificado de uso hay un Plan Regulador vigente o el anterior ha sido modificado, será bajo el texto de las nuevas reglas que deberá solicitarse, tramitarse y resolverse todo lo relacionado con el mismo.

Lo anterior es así, por cuanto el otorgamiento de un certificado de uso de suelo, en modo alguno constituye un acto generador de derecho subjetivo, pues tal y como lo ha señalado esta Sección del Tribunal, el certificado uso de suelo "es un instrumento de derecho urbanístico en el que se consigna la zonificación establecida en el Plan Regulador. En algunos países, como es el caso de España (Ley del Suelo Nº 8/2007 de 28 de mayo), no existe este instrumento, razón por la cual la administración urbanística controla el cumplimiento de la zonificación al extender la correspondiente licencia. No ocurre lo mismo en Costa Rica, en que el certificado de uso de suelo tiene existencia autónoma, en tanto el mismo es requisito no solo para levantar una edificación, sino también para variar el uso de una ya levantada y autorizar determinadas actividades en ella. La autonomía del certificado de uso de suelo respecto de licencia fue establecida con toda claridad en el voto de la Sala Constitucional Nº 4336-99 del 04 de julio de 1999 en que indicó: “(…)el sentido de las normas citadas es evidente: la expedición del certificado de suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, puesto que su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente…” (Destacado en negrita corresponde al original. Resolución No. 1269-2009 de las dieciséis horas treinta minutos del veintiséis de Junio del dos mil nueve).

III. COROLARIO

Por lo expuesto, considera este Tribunal que la resolución recurrida merece confirmarse, dando por agotada la vía administrativa.

POR TANTO

Se confirma el acto impugnado, sea la resolución de las once horas del 11 de Marzo de 2011, dictada por el Alcalde Municipal. Se da por agotada la vía administrativa.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Nombre10839 Elías Baltodano Gómez