Land use certificate does not create rights and is governed by the current regulatory planCertificado de uso de suelo no genera derechos y se rige por plan regulador vigente

Contentious-Administrative Tribunal, Section III Date of Resolution: May 11, 2012 at 09:55 Type of matter: Municipal Appeal Analyzed by: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Rulings in the same vein Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: Municipal Law Topic: Land-use certificate Subtopics:

Act of a declaratory nature that does not generate rights. Scope of the municipality's competence in matters of urban planning.

Topic: Municipality Subtopics:

Declaratory nature of land-use certificates. Scope of competence in the field of urban planning. Distinction between subdivision (fraccionamiento) and urbanization processes.

Topic: Municipal urbanism Subtopics:

Declaratory nature of land-use certificates. Scope of the municipality's competence. Distinction between subdivision (fraccionamiento) and urbanization processes.

Topic: Urban planning Subtopics:

Declaratory nature of land-use certificates. Scope of the municipality's competence. Distinction between subdivision (fraccionamiento) and urbanization processes.

Topic: Municipal urban oversight Subtopics:

Exercise of police power by the local government in the urban planning of the canton.

Topic: Police power Subtopics:

Municipal competence in verifying compliance with urban regulations.

Topic: Subdivision (fraccionamiento) and urbanization Subtopics:

Scope of municipal competence.

"II.-ARGUMENTS OF THE PARTIES: Appellant: Without prejudice to the complete study that this Tribunal has carried out of the appellant's arguments, in summary he points out that the Plan Regulador is being applied to him retroactively, since he acquired the property on October 10, 2010, with it being registered on May 16, 2006, all of which is prior to December 18, 2007, the date on which the Cantonal Land-Use Plan (Plan de Ordenamiento Territorial) of the Canton of Desamparados was published. He argues that this is causing him serious harm, by preventing him from building on or selling said property (f. 21 to 24 and 44). Municipality: It points out that by the Principle of Legality, the Plan Regulador must be applied, that land-use certificates are regulated acts, and that constitutional jurisprudence has indicated that it is neither unconstitutional nor illegal for limitations to be imposed on private property via a Plan Regulador, for which reason it deems that the Local Government has acted in accordance with the Law. (f. 30 to 32 and 47 to 48).

III.- ON THE MERITS OF THE MATTER: As this Tribunal has pointed out in various pronouncements (among them, number 416-2010, at eleven hours twenty-five minutes of February 8, 2010), "local governments must act in a timely manner in the exercise of police power, using the powers that the legal system has granted them to achieve their goals" (highlighting is not from the original); which in the matter of urbanism, takes concrete form in the control of urbanization and subdivision (fraccionamiento) processes, and which is exhaustively specified in article 1 of the Construction Law (Ley de Construcciones), insofar as it literally provides:

"The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public roads, in the buildings and constructions erected on their lands, without prejudice to the powers that the laws grant in these matters to other administrative bodies." For its part, "police power" is the competence recognized to the Administration, so that, based on a law, it may regulate and rule on an activity, in order to ensure public order, health, tranquility, the safety of persons, as well as the moral, political, and economic organization of society; an attribution, by virtue of which, the imposition of restrictions on the enjoyment of fundamental rights is reasonable, insofar as its justification is found precisely in the consideration that fundamental rights are limited by those of other persons, since they must coexist with all and each of the other fundamental rights. With which, the measures that the State adopts with the purpose of protecting safety, health, and tranquility are of public social interest, which are manifested through police power, understood as the regulatory power over the enjoyment of rights and the fulfillment of constitutional duties. (In this regard, one can consult judgments number 401-91, at fourteen hours of February twentieth and 619-91, at fourteen hours forty-five minutes of March twenty-second, both resolutions of nineteen ninety-one and 2003-2864, at fifteen hours twenty minutes of April ninth, two thousand three, from the Constitutional Chamber.)

It is therefore necessary to clarify the content of urban regulations, in our (Costa Rican) legal system. First of all, it should be noted that the term "urban regulations" must be understood in a broad sense and not restricted to the regulations that emanate from a municipal agreement in this matter; insofar as it refers to the generality of urban planning instruments, which derive from various administrative bodies, and which in doctrine has been conceptualized as "[...] an instrument, approved by an act of Public Power, that organizes the territory, establishing provisions on the location of production and residential centers in the manner best suited for the improved distribution of the population; regulates land use for both public and private purposes and, in particular, its urbanization and building, and, by doing so, defines the content of property rights and programs the development of urban management." (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico. Second Edition. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. Spain. 1992. p. 34.)

Thus, at the national level there are various urban regulations, depending on the body responsible for its adoption and, consequently, the scope of coverage over the national territory where it is applied: namely, those of national and regional order, whose approval is the responsibility of the Ministry of National Planning and Economic Policy (Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) and the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU), which contain the general guidelines for planning in this matter, and finally, the local, cantonal or municipal ones, which are those drawn up, processed, approved and executed by the municipalities. When the term "plan regulador" is used, an expression adopted by our national legislation in article 1 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), which defines it as:

"the local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations and any other document, graphic or supplement, the development policy and the plans for population distribution, land uses, circulation routes, public services, community facilities, and construction, conservation and rehabilitation of urban areas"; Popularly, reference is made to urban regulations emanating from local governments; however, we must understand that the regulations of the first two orders, i.e., national and regional, are also included, as they have the same content and fulfill the same organizing function of the territory, at the urban level and in determining possible land uses. These normative bodies have a specific content, namely, the ordering and planning of land use, for the creation of urban centers –cities, residential developments (urbanizaciones), industrial projects or parks, parks, public roads, public services, etc.– within the scope of a territorial circumscription, be it the canton or part thereof; or also at the regional level, as in the case of the Regional Urban Development Plan for the Greater Metropolitan Area (Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana), approved by Decree number 3332, of April twenty-sixth, nineteen eighty-two, and its amendments; which at present is the only urban regulation in our country issued at the regional level; and without a regulation of this kind having been adopted at the national level to date. Consequently, this implies localization, with respect to public buildings, and zoning, with respect to private building. Thus, it not only determines the use or purpose of the lots (lotes), but also their configuration and extension; population density, the percentage of land that may be used, the number of floors, the class and purpose of the buildings; all of the foregoing, subject to uniform general rules for each type thereof throughout the entire zone. Likewise, it guides the architectural composition of the buildings, and regulates, if necessary, their aesthetic characteristics; a competence worth noting has not been exercised at this time in our country (except, perhaps, in very sporadic cases). They are made up of both written norms and graphics, plans and attached documents that help determine their content, which is of an absolutely normative nature, which has the following effects: a) they regulate the powers to exercise property rights, according to the classification and qualification of the land contained therein; b) they have indefinite validity, but are susceptible to modification by subsequent revisions; c) their effectiveness is "erga omnes," although reduced to a specific territory or territorial circumscription, depending on its degree (national, regional or local), insofar as it binds both the Administration in general and private individuals; and d) they cannot contain reservations of dispensation. It is due to its broad content that the Urban Planning Law establishes in its article 21 which are the main regulations that are complementary normative instruments of any urban regulation, known as a "Plan," whether national, regional or local, namely:

a.- the ZONING one: through which rules for land use are established, and it should be remembered that this is a basic concept of urbanism, consisting of reserving certain zones of a territory for specific needs or functions; and it ranges from the creation of industrial zones to the designation of residential zones, political-administrative zones, sports zones, green zones, zones of special environmental protection and others (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Year II, No. 5, Judicial Branch of Costa Rica, September 1977, p. 92.) It is the first, and perhaps most important regulation that must accompany every urban plan, in accordance with article 21 subsection 1) of the Urban Planning Law, since, as its name indicates, it is responsible for the ordering and determination of land use, with a view to rational land use and to ensure satisfactory environmental conditions and qualities of life, thereby conditioning the use of real estate property, through the delimitation of areas, according to the categorization adopted. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. In: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 and 389.) In this way, the urban regime of property rights is not uniform by the mere fact that the land is subject to planning, but rather differs according to the type of land in which the property in question is classified; which demonstrates the importance of zoning. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Fifth edition. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, Spain. 1992. p. 333.) Thus, starting from this regulation, the exact definition of the possible (permitted) uses in each zone is established, with the consequent impact on property rights; by conditioning where one can and should reside, where one can trade, where services are to be provided, where industry is to be situated, and where one can recreate and entertain; which leads us to consider the seriousness with which it must be formulated, which requires not only criteria of opportunity and convenience, but above all technical and objective ones. It is clear that the content of the land statute determines the scope of ownership and conditions its exercise, diversifying into situations that favor private initiative, and likewise, it establishes linkages that restrict its exercise. The function of land classification for the establishment of the corresponding legal regime falls to the General Plan, of which the zoning regulation forms part; which must contain the urban classification and qualification of the land. By classification, one must understand the category or type of land (urban, developable, programmed or non-programmed and non-developable, industrial, reserve or for environmental protection, residential, institutional, etc.) according to its basic urban purpose; qualification applies to designate the subdivision of these types of land into zones characterized by specific urban contents or uses; and in this sense, it is linked to the zoning technique, which arises when there is a tendency to separate buildings intended for residences from industrial installations. It is clear that the regulations contained in the zoning regulation come to assist in delineating the content of property rights, insofar as the content thereof is the result of the constitutional and legal regime of property, as it is not an absolute right, but one subject to regulations by virtue of the recognition of the fundamental element of the social function of property, and the contingencies of urban coexistence. The legitimacy of the regulations or limitations contained in the zoning norms is conditioned on the following principles: a) zoning is composed only of norms of a general character, i.e., that cover a category of goods, also qualified by their spatial location, insofar as such location is not singularizing, and b) zoning regulations cannot be unlimited, as they must preserve the essential core of the property right (of use, enjoyment, pleasure and disposition, not in an unrestricted sense); otherwise, one will be facing a suppression of the right, i.e., an expropriation. Therefore, zoning cannot entail the annulment or paralysis of the manifestations of property rights, which should in no way be confused with the expressions or patrimonial significance of property. There is only an obligation to compensate for the imposition of these measures when they affect the essential core of this right, defined by constitutional jurisprudence as the possibility of carrying out some type of exploitation on the property, perhaps not the one desired by its owner. Thus, limitations imposed on property that allow the owner the possibility of "normally" exploiting the property will be legitimate, except, of course, for the part or function affected by the limitation imposed by the State, thereby respecting the natural use of the property, by maintaining its value as a means of production or economic value in the market. (In this regard, among others, see judgments number 0796-91, at fifteen hours ten minutes of April twenty-sixth, nineteen ninety-one; number 5893-95, at nine hours forty-eight minutes of October twenty-seventh, nineteen ninety-five, and number 2345-96, at nine hours twenty-four minutes of May seventeenth, nineteen ninety-six.) This was pointed out by the Full Court in relation to the limitations to be imposed on property when they exceed the indicated limit, in an extraordinary session of June sixteenth, nineteen eighty-three:

"[...] that is, 'limitations' as called by Article 45, but not the despoiling of private property nor the deprivation of a primary attribute of ownership, because preventing the enjoyment of goods is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the requirement of prior compensation ordered by the Political Constitution." The Constitutional Chamber pronounced in the same sense in the cited judgments number 5097-93 and 2345-96; under the following considerations:

"IV.) For the Chamber, the reasonable limits that the State may impose on private property, according to its nature, are constitutionally possible insofar as they do not empty its content. When that occurs, it ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself" (judgment number 5097-93, cited above); "That is, the attributes of property may be limited, as long as the owner reserves for himself the possibility of normally exploiting the property, excluding, of course, the part or function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare demands sacrifices from only one or some, compensation must be made, the same as occurs when the sacrifice imposed on the owner is of such entity that it causes him to lose the property in its entirety. Thus, the limitation on property withstands constitutional analysis when the affectation of the essential attributes of property, which are those that allow the natural use of the thing within the current socio-economic reality, does not make the nature of the property disappear or makes the use of the thing impossible, because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they imply, de facto, the impossibility of usufructing the property" (judgment number 2345-96, cited above).

It is thus that article 24 of the Urban Planning Law determines the content of these regulations as follows: a) the determination of land uses; b) that relating to the location, height and construction area of buildings; c) the surface area and dimensions of lots (lotes), which has a direct impact on the determination of land density; d) the size of setbacks (retiros), yards, and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures; e) the provision of space for parking, loading and unloading of vehicles off the streets; f) size, location, and characteristics of signs or advertising posters; and g) any other architectural or urban detail relating to land use, the regulation of which is of interest to the local community. For this reason, it is obligatory to reserve zones that have a special affectation due to their use, such as those near airports, those affected for the protection of forest, historical, and architectural heritage, or the natural heritage of the State, derived from articles 50 and 89 of the Political Constitution, as ordered by article 25 of the Urban Planning Law; b.- the one on SUBDIVISION (fraccionamiento) and URBANIZATION: which, in accordance with article 32 of the Urban Planning Law, aims to determine under what conditions a municipality must permit or regulate subdivision (fraccionamiento) and urbanization projects in its jurisdiction, for which purpose requirements are established corresponding to access to public roads, transfer of areas for public use, standards for the construction of streets and sidewalks, pavements, piping, storm and sanitary drainage, electrification and public lighting, among others. In this sense, the importance for Urban Law of controlling subdivision (fraccionamiento) actions must be highlighted, something that is beyond doubt. In this regard, the Superior Contentious-Administrative Tribunal points out:

“IV.- From what has been said, it should be insisted that the control of urban development as a competence of the municipalities implies both the power to issue regulatory plans (planes reguladores), but above all, it implies the competence to 'control' the subdivision (fraccionamiento) of land by means of the same regulatory plans and with the granting of the corresponding municipal approval (visado municipal) to the respective plan, as expressed by numeral 33 of the aforementioned Urban Planning Law. In the same order of things, according to article 10 subsection 2) of the Urban Planning Law, it is the responsibility of the Urbanism Directorate of INVU to approve (visar) the corresponding plans regarding urbanization or subdivision (fraccionamiento) projects for urbanization purposes, prior to municipal approval (article 33 ibid.). This is a competence that translates into a control function by the Urbanism Directorate in relation to the urban planning and control of the municipalities (articles 7, subsection 3) and 9 of the aforementioned law). They become advisors or overseers, being able to inform or even denounce the Municipalities regarding a possible infraction of the law or the local regulatory plan, even being able to issue an act of suspension of a particular work, in which an infraction of the law in matters of urbanism is proven. According to article 36, subsection b) ibid., the municipalities cannot grant the respective approvals (visados) to plans for urban projects in areas subject to control when they do not have the required permit (approval of the Urbanism Directorate).” (Third Section, Superior Contentious-Administrative Tribunal, judgment number 791-2002 at ten hours ten minutes of September twenty-seventh, two thousand two.) (The highlighting is not from the original.)

And indeed, omitting controls (approvals) for subdivision (fraccionamiento) purposes is one of the most common and dangerous ways of circumventing urban standards and destroying all regulatory instruments on this matter, causing serious consequences. Among these, we can cite the impossibility of planning and supplying basic services, the construction of housing complexes in high-risk zones due to natural emergencies or construction in zones that, due to their characteristics, should not be used for buildings, being aquifer recharge zones or having high value from an environmental point of view; just to cite a few examples; c.- the OFFICIAL MAP: which, in accordance with article 1 of the Urban Planning Law, "is the plan or set of plans in which the exact position of the layouts of public roads and areas to be reserved for community uses and services is indicated"; the content of which is regulated by articles 42 and 43 of the cited Law:

"Article 42.- The Official Map regulation shall establish the rules on reservations, acquisition, use and conservation of the areas necessary for roads, parks, squares, buildings and other community uses, expressing the location and size of those already delivered to the public service and those demarcated only preventively." "Article 43.- The Official Map, together with the plans or the cadastre that complements it, shall constitute a special reliable record on ownership and affectation to the public domain of the lands or spaces already delivered to public uses”; d.- the one on URBAN RENEWAL: whose content is determined in articles 51 et seq. of the referenced Law, as follows:

"Article 51.- The Urban Renewal Regulation shall contain the regulations that are locally adopted to conserve, rehabilitate or remodel defective, deteriorated or decaying urban areas, taking into account inconvenient subdivision or building, the lack of community services and facilities, or any other condition adverse to general safety, health and well-being"; As can be observed, this is of transcendental importance, especially regarding the protection of the historical-architectural heritage, or for safeguarding the safety of a neighborhood's inhabitants; e.- and finally, the one on CONSTRUCTIONS; which aims to technically regulate all the requirements that any type of construction must meet in accordance with the definition of the concept given in article 1 of the referenced Law, which considers it as "any structure that is fixed or incorporated into the land; it includes any work of building, reconstruction, alteration or expansion that implies permanence." Thus, its objective is to set the standards for the planning, design and construction of buildings, streets, sports fields, industrial and machinery installations and all those additional works thereto, in everything relating to architecture, civil, electrical, mechanical or sanitary engineering, with the aim of promoting, ensuring and protecting health, economy, comfort and common well-being through requirements that guarantee in such works their solidity, stability, safety, health, adequate lighting and ventilation.

Urban regulations, which as noted, comprise a very varied set of standards; are the product of the action of the various public entities involved in this matter; where we find legal norms, regulatory norms with the force of law (law in the material sense), and of course, regulatory norms. Thus, we can well conclude that our urban legal system is made up of norms of different natures, precisely by virtue of two important factors, first, the body or institution from which it emanates (i.e., the Legislative Assembly, the Executive Branch, INVU, or the municipalities); and second, and derived from the previous, the scope of the regulation's coverage, i.e., national, regional or local binding. Thus, urban regulations of a legal order do not pose a legal problem, neither in doctrine nor in jurisprudence, since they are legitimate, provided they are approved by a supermajority vote, that is, with a minimum vote of thirty-eight deputies, due to their content; under the terms provided in the second paragraph of article 45 of the Political Constitution itself, insofar as they impose limitations of social interest. It is worth reiterating that this supermajority voting requirement is not merely formal but substantial, insofar as it implies the necessary consensus among the various factions of the political parties that make up the Legislative Assembly. Therefore, there is not much discussion about the legitimacy and normative rank of the Urban Planning Law, which fully complies with the constitutional requirement, having been approved in compliance with said requirement. Now then, as urban regulations constitute a set of heterogeneous norms, precisely because they derive from various public bodies, and consequently, as a manifestation of various branches of public power (Legislative Power, Administrative Power and local power). It is our view that the analysis of these regulations must proceed from the content of article 45 of the Constitution, whose second paragraph legitimizes the establishment of limitations of social interest on property, provided they are established by supermajority law, a substantial and not merely formal requirement, as it implies legislative consensus for its adoption. In this sense, as the Constitutional Chamber has considered in its jurisprudence, the limitations and regulations of an urban nature are of social interest, insofar as they are imposed precisely to facilitate coexistence in society, and translate into impediments or obligations for the owner, and which for the most part have a fairly ancient origin in our legal system, deriving—many of them—from provisions of the Civil Code, dating back to eighteen eighty-eight. Constitutional jurisprudence has recognized two types of social interest that legitimize—or justify—the imposition of limitations on property: these are those related to environmental protection and those of an urban nature, the latter, arising from the development made in judgment number 4205-96, cited above. Thus, in the strict sense, it should be considered that urban plans—all in general, i.e., those of national, regional and local scope—, by reason of their content, have the normative rank of laws in the material sense, since they impose obligations, duties and limit rights, particularly the exercise of property rights, just as the Argentine jurist Edgardo O. SCOTTI points out:

"A plan for a specific urban nucleus implies not only establishing policies aimed at the adequate organization of activities in space, but also means guiding and conditioning the actions of the public and private sectors through the use of legal instruments that, through stimuli, requirements or prohibitions, delimit the exercise of property rights and the other functions and uses that can be developed in the urban sphere."(Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires.

Argentina. 1983. p. 77.)

In this regard, there is no doubt as to the direct impact of urban plans on the exercise of the fundamental rights of private property and freedom of enterprise, insofar as from the content of their regulations, the development of industry and commerce is also inferred (articles 45 and 47 of the Political Constitution), as well as the consequent protection of another fundamental right, namely, a healthy and ecologically balanced environment (article 50 of the Political Constitution); as considered by the Constitutional Chamber in judgment number 5303-93:

"... the limitation on property imposed by a regulatory plan is constitutionally possible, because the right of property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner may act and which must be compatible with the constitutional content of that right. For the reasons expressed, in the opinion of this Court, the limitation imposed, as long as it conforms to a current regulatory plan, does not violate, as suggested in the appeal, article 45 of the Political Constitution, as long as that regulatory plan does not deconstitutionalize the private property affected by that instrument. A contrario sensu, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution.".

Thus, it has been considered that the content imposed in the various urban plans —in their complete dimension, whether national, regional, or local— is in accordance with constitutional requirements, since it derives from a legal provision —the Urban Planning Law— which was approved in compliance with the constitutional condition —two-thirds of the total members of the Legislative Assembly— by virtue of which, that legitimacy is transferred to them. And in addition to the above, it must be considered that regional plans, in this case, the Regional Urban Development Plan of the Greater Metropolitan Area, have that character by virtue of an express legal mandate, according to article 64 of the Urban Planning Law, which states verbatim:

"Article 64.- The Metropolitan Regulatory Plan, its regulations, and the respective amendments, shall acquire the force of law for all the municipalities of the circuit that has agreed to its adoption." (Highlighting is not from the original.)

Finally, regarding municipal regulatory plans, we can defend this value —of law in the material sense— based on the following reasons: a) by reason of its content, which imposes obligations on property owners and limitations on property, as indicated above; b) by reason of its reinforced approval procedure, which constitutes a manifestation of direct democracy; given that for the approval of these regulations, the holding of an oral and public hearing is required, as an essential requirement, under the terms provided in article 19 of the Urban Planning Law; and likewise, the plan is adopted and imposed by agreement of the Municipal Council, the deliberative body of the municipalities; and c) by legal comparison, with the provisions of the transcribed article 64 of the Urban Planning Law. Ergo, if a regional urban regulation acquires the rank of law for the Municipality that adopts it, and this is by agreement of the Council, it is proper that this condition is also acquired by the one that has been created by the municipality itself and governs only its territorial circumscription. In any case, our Constitutional Court has clearly and precisely indicated that regulatory plans, despite being regulatory provisions emanating from the municipalities, have the normative rank of laws in the material sense. In this regard, judgments number 2006-13330, of seventeen hours thirty-three minutes on the sixth of December, two thousand six; 2007-5575, of fifteen hours twenty-four minutes on the twenty-fifth of April, two thousand seven; and 2008-18438, of seventeen hours fifty-six minutes on the eleventh of December, two thousand eight, may be consulted." Now, it must not be lost sight of, in light of what has been pointed out so far, that regardless of the date of acquisition and registration of a property, when processing a land-use certificate (certificado de uso de suelo), the applicable regulations are those in force at that moment, and for this reason, it is legally possible, as occurred in the matter under review, that even if the date of acquisition and registration of the property is prior to the Regulatory Plan, if at the time of requesting the land-use certificate there is a current Regulatory Plan or the previous one has been modified, everything related to it must be requested, processed, and resolved under the text of the new rules. The foregoing is so, because the granting of a land-use certificate in no way constitutes an act that generates a subjective right, since as this Section of the Court has indicated, the land-use certificate "is an instrument of urban planning law in which the zoning established in the Regulatory Plan is recorded. In some countries, such as Spain (Land Law No. 8/2007 of May 28), this instrument does not exist, which is why the urban planning administration controls compliance with zoning when issuing the corresponding license. The same does not occur in Costa Rica, where the land-use certificate has autonomous existence, as it is a requirement not only to erect a building, but also to change the use of an already erected one and to authorize certain activities in it. The autonomy of the land-use certificate with respect to the license was established with complete clarity in vote of the Constitutional Chamber No. 4336-99 of July 4, 1999, in which it indicated: '(...) the meaning of the cited norms is evident: the issuance of the land certificate cannot be assimilated to a construction license, since its value is restricted to defining the vocation of the property within the current general plan...' " (Boldface highlighting corresponds to the original. Resolution No. 1269-2009 of sixteen hours thirty minutes on the twenty-sixth of June, two thousand nine).

III.- COROLLARY: For the foregoing reasons, this Court considers that the appealed resolution deserves to be upheld, thereby exhausting the administrative channel." ...

... See more Related Judgments APPELLANT: Name103139 RESPONDENT: Municipality of Desamparados No. 159-2012 CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY COURT. THIRD SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, at nine hours fifty-five minutes on the eleventh of May, two thousand twelve.

On appeal by Name103139, of legal age, married, merchant, ID CED79064, resident of Loma Linda de Desamparados, this Court hears the matter resolved by the Municipal Mayor of Desamparados, through resolution of eleven hours on the 1st of March, 2011.

Rendered by Judge Baltodano Gómez, and:

CONSIDERING

I.- PROVEN FACTS: Of importance for the resolution of this case, the following is accredited: 1) That on December 6, 2010, the appellant requested before the Territorial Planning Process, a land-use certificate for the property owned by him, located at San Address11840, real folio registration No. Plate17224, cadastral plan SJ-527977-84, for the future construction of a house (f. 11); 2) That by official letter PPT-C.U.S-C-1828A-2010 of December 21, 2010, the Territorial Planning Process rejected the requested land use, indicating that "the property is located in a SPORTS RECREATIONAL ZONE (ZRD), therefore the Requested Use is NON-CONFORMING according to Art. 129 of the POT" (f. 16, uppercase and boldface correspond to the original); 3) That on January 13, 2011, the appellant filed a motion for revocation with subsidiary appeal against the official letter indicated in the immediately preceding fact (f. 21 to 24); 4) That by resolution UPTR 001 2011 of nine hours on January 28, 2011, the Territorial Planning Unit rejected the filed revocation (f. 26 to 27); 5) That by resolution of eleven hours on March 1, 2011, the Municipal Mayor rejected the filed appeal (f. 30 to 32); 6) That on March 15, 2011, the appellant filed a motion for revocation with subsidiary appeal against the resolution indicated in the immediately preceding fact (f. 34 and 37-38, all by reference); 6) That by resolution of nine hours on April 5, 2011, the Municipal Mayor rejected the filed revocation, ordering the elevation of the proceedings to the knowledge of this Court (f. 37 to 38).

II.- ARGUMENTS OF THE PARTIES: Appellant: Without prejudice to the complete study that this Court has made of the challenger's arguments, in summary, he states that the Regulatory Plan is being applied retroactively to him, since he acquired the property on October 10, 2010, and it was registered on May 16, 2006, all of which is prior to December 18, 2007, the date on which the Territorial Planning Plan of the Canton of Desamparados was published. He argues that this is causing him serious harm, by preventing him from building on or selling said property (f. 21 to 24 and 44). Municipality: It points out that by the Principle of Legality, the Regulatory Plan must be applied, that land-use certificates are regulated acts, and that constitutional jurisprudence has indicated that it is neither unconstitutional nor illegal that limitations on private property are imposed via a Regulatory Plan, for which reason it considers that the Local Government has acted in accordance with the Law. (f. 30 to 32 and 47 to 48).

III.- ON THE MERITS OF THE MATTER: As this Court has indicated in various pronouncements (among them, number 416-2010, of eleven hours twenty-five minutes on February 8, 2010), "local governments must act in a timely manner in the exercise of police power, using the powers that the legal system has granted them to achieve their purposes" (the highlighting is not from the original); which, in the matter of urbanism, takes concrete form in the control of urbanization and subdivision (fraccionamiento) processes, and which is exhaustively specified in article 1 of the Construction Law, which literally states:

"The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public roads, in the buildings and constructions erected on lands thereof, without prejudice to the powers that the laws grant in these matters to other administrative bodies." For its part, "police power" is the competence recognized to the Administration, so that, based on a law, it may regulate and govern an activity, in order to ensure public order, health, tranquility, the safety of persons, as well as the moral, political, and economic organization of society; an attribution by virtue of which the imposition of restrictions on the enjoyment of fundamental rights is reasonable, as its justification lies precisely in the consideration that fundamental rights are limited by those of other persons, since they must coexist with all and each one of the other fundamental rights. Consequently, the measures that the State adopts for the purpose of protecting safety, health, and tranquility are of public social interest, which are manifested through police power, understood as the regulatory power over the enjoyment of rights and the fulfillment of constitutional duties. (In this sense, judgments number 401-91, of fourteen hours on the twentieth of February, and 619-91, of fourteen hours forty-five minutes on the twenty-second of March, both resolutions of nineteen ninety-one, and 2003-2864, of fifteen hours twenty minutes on the ninth of April, two thousand three, of the Constitutional Chamber, may be consulted.)

The content of the urban planning regulations in our (Costa Rican) legal system must then be clarified. First of all, it is noted that the term "urban planning regulations" must be understood in a broad sense and not restricted to the regulations in this matter that emanate from a municipal agreement; as it refers to the generality of urban planning instruments, which derive from various administrative instances, and which in doctrine has been conceptualized as "[...] an instrument, approved by an act of the Public Power, that orders the territory, establishing provisions on the location of production and residential centers in a manner convenient for the better distribution of the population; regulates the use of land for its public and private purpose and, in particular, its urbanization and building, and, in doing so, defines the content of the property right and programs the development of urban management." (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico. Second Edition. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. Spain. 1992. p. 34.)

Thus, at the national level, there are various urban planning regulations, according to the body responsible for their adoption and, consequently, the scope of coverage of the national territory over which its application is exercised: namely, those of national and regional order, whose approval is the responsibility of the Ministry of National Planning and Economic Policy and the National Institute of Housing and Urbanism, which contain the general guidelines for planning in this matter, and finally, the local, cantonal, or municipal ones, which are those that the municipalities elaborate, process, approve, and execute. When the term "regulatory plan" is used, an accepted meaning that is adopted by our national legislation in article 1 of the Urban Planning Law, which defines it as:

"the Instrument of local planning that, defines in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic or supplement, the development policy and the plans for the distribution of the population, land uses, circulation routes, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas"; Popularly, reference is made to the urban planning regulations emanating from local governments; however, we must understand that the regulations of the first two orders are also included, that is, the national and regional ones, as they have the same content and fulfill the same ordering function of the territory, at the urban level and for determining the possible uses of the land. These regulatory bodies have a specific content, namely, the ordering and planning of land use, for the creation of urban centers – cities, developments, industrial projects or parks, parks, public roads, public services, etc. – within the scope of a territorial circumscription, whether the canton or part thereof; or also at the regional level, in the case of the Regional Urban Development Plan of the Greater Metropolitan Area, approved by Decree number 3332, of the twenty-sixth of April, nineteen eighty-two, and its reforms; which at the moment is the only urban planning regulation in our country issued at the regional level; and without, at this time, a regulation of this nature having been adopted at the national level. Consequently, this implies the location, with respect to public buildings, and zoning, with respect to private building. Thus, it not only determines the use or destination of the lots, but also their configuration and size; the population density, percentage of land that may be used, the number of floors, class, and destination of the buildings; all of the foregoing, subject to uniform general norms for each type thereof throughout the entire zone. Likewise, it guides the architectural composition of the buildings, and regulates, if necessary, their aesthetic characteristics; a competence which it is not superfluous to point out has not been exercised at the moment in our country (except, perhaps, in very sporadic cases). They are composed of both written norms and graphics, plans, and annexed documents that help determine their content, which is of an absolutely normative nature, which has the following effects: a) they regulate the powers of the exercise of the property right, according to the classification and qualification of the lands contained therein; b) they have indefinite validity, but are susceptible to being modified by subsequent revisions; c) their efficacy is "erga omnes", although reduced to a specific territory or territorial circumscription, depending on its degree (national, regional, or local), insofar as it binds both the Administration in general and private individuals; and d) they cannot contain reservations for exemption. It is by reason of its broad content that the Urban Planning Law establishes in its article 21 what the principal regulations are that are complementary normative instruments of any urban planning regulation, known as a "Plan", whether national, regional, or local, namely:

a.- the ZONING regulation: through which norms for the use of the territory are established. It should be remembered that this is a basic concept of urbanism, consisting of reserving certain zones of a territory for specific needs or functions; and it ranges from the creation of industrial zones to the setting of residential, political-administrative zones, sports zones, green zones, zones of special environmental protection, and others (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Year II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, September 1977, p. 92.) It is the first, and perhaps most important regulation that must accompany every urban plan, in accordance with article 21 subsection 1) of the Urban Planning Law, since, as its name indicates, it is responsible for the ordering and determination of land use, with a view to rational land use and to ensure satisfactory environmental living conditions and qualities, thereby conditioning the use of real estate property, through the delimitation of areas, according to the adopted categorization. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. In: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 and 389.) In this way, the urban planning regime of the property right is not uniform by the mere fact that the land is subject to planning, but rather differs according to the type of land in which the property in question is classified; which demonstrates the importance of zoning. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Fifth edition. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, Spain. 1992. p. 333.) Thus, based on this regulation, the exact definition of the possible (permitted) uses in each zone is established, with the consequent impact on the property right; by conditioning where one can and should reside, where one can trade, where services must be provided, where industry must be able to operate, and where one can recreate and entertain oneself; which leads us to consider the seriousness with which it must be formulated, which requires not only criteria of opportunity and convenience, but above all technical and objective ones. It is clear that the content of the land statute determines the scope of the domain and conditions its exercise, diversifying into situations favoring private initiative, and likewise, establishes constraints that restrict its exercise. The function of classifying the land for the establishment of the corresponding legal regime falls to the General Plan, of which the zoning regulation forms a part; which must contain the urban planning classification and qualification of the land. By classification must be understood the category or type of land (urban, developable, planned or unplanned, and non-developable, industrial, reserve or for environmental protection, residential, institutional, etc.) according to its basic urban planning destination; the qualification applies to designate the subdivision of those types of land into zones characterized by specific urban planning contents or uses; and in this sense, it is linked to the technique of zoning, which is born when there is a tendency to separate buildings intended for residences from industrial facilities. It is clear that the regulations contained in the zoning regulation come to assist in delineating the content of the property right, insofar as its content is the result of the constitutional and legal regime of property, as it is not an absolute right, but subject to regulations by virtue of the recognition of the fundamental element of the social function of property, and of the contingencies of urban coexistence. The legitimacy of the regulations or limitations contained in the zoning norms is conditioned on the following principles: a) only norms of a general nature constitute zoning, that is, those that cover a category of properties, also qualified by their spatial location, as long as such location is not singularizing, and b) zoning regulations cannot be unlimited, insofar as they must preserve the essential core of the property right (of use, enjoyment, benefit, and disposal, not in an unrestricted sense); otherwise, it would be a suppression of the right, that is, an expropriation. Thus, zoning cannot entail the annulment or paralysis of the manifestations of the property right, which in no way should be confused with the expressions or patrimonial significance of the property. There is only an obligation to compensate for the imposition of these measures when they reach the essential core of this right, defined by constitutional jurisprudence as the possibility of carrying out some type of exploitation on the property, perhaps not the one desired by its owner. In this way, the limitations imposed on property that allow the owner the possibility of "normally" exploiting the asset will be legitimate, except, of course, for the part or function affected by the limitation imposed by the State, thereby respecting the natural use of the asset, by maintaining its value as a means of production or economic value in the market. (In this sense, among others, see judgments number 0796-91, of fifteen hours ten minutes on the twenty-sixth of April, nineteen ninety-one; number 5893-95, of nine hours forty-eight minutes on the twenty-seventh of October, nineteen ninety-five, and number 2345-96, of nine hours twenty-four minutes on the seventeenth of May, nineteen ninety-six.) The Corte Plena (Full Court) stated so in relation to the limitations to be imposed on property when they exceed the indicated limit, in an extraordinary session on the sixteenth of June, nineteen eighty-three:

"[...] that is to say 'limitations' as article 45 calls them, but not dispossession of private property nor deprivation of a primary attribute of ownership, because preventing the enjoyment of property is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the requirement of prior compensation that the Political Charter mandates." In the same sense, the Constitutional Chamber ruled in the cited judgments number 5097-93 and 2345-96; under the following considerations:

"IV.) For the Chamber, the reasonable limits that the State can impose on private property, in accordance with its nature, are constitutionally possible as long as they do not empty its content. When that occurs, it ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself" (judgment number 5097-93, cited above); "That is, the attributes of property may be limited, as long as the owner retains for himself the possibility of normally exploiting the asset, clearly excluding the part or function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare demands sacrifices from only one or a few, they must be compensated, just as occurs when the sacrifice imposed on the owner is of such entity that it causes the total loss of the asset. Thus, the limitation on property withstands constitutional scrutiny when the affectation to the essential attributes of property—which are those that allow the natural use of the thing within the current socio-economic reality—does not cause the nature of the asset to disappear or make the use of the thing impossible, because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they imply, in fact, the impossibility of enjoying the asset" (judgment number 2345-96, cited above).

Thus, article 24 of the Urban Planning Law determines the content of these regulations in the following manner: a) the determination of land uses; b) matters relating to the location, height, and construction area of the buildings; c) the surface area and dimensions of the lots, which has a direct impact on determining the density of the land; d) the size of the setbacks, yards, and other open spaces, and coverage of the lot by buildings and structures; e) the provision of space for parking, loading, and unloading of vehicles off the streets; f) size, location, and characteristics of signs or advertisements; and g) any other architectural or urban planning detail relating to land use, the regulation of which is of interest to the local community. For this reason, it is mandatory to reserve zones that have a special affectation by reason of their use, such as those near airports, those affected by protection of the forest, historical, and architectural heritage, or the natural heritage of the State, which derive from articles 50 and 89 of the Political Constitution, as ordered by article 25 of the Urban Planning Law; b.- the SUBDIVISION (FRACCIONAMIENTO) and URBANIZATION regulation: which, according to article 32 of the Urban Planning Law, seeks to determine under what conditions a municipality must permit or regulate subdivision and urbanization projects in its jurisdiction, for which the corresponding requirements are set forth regarding access to public roads, cession of areas for public use, norms for the construction of streets and sidewalks, pavements, pipes, storm and sanitary drains, electrification and public lighting, among others. In this sense, the importance for Urban Planning Law of controlling subdivision actions must be highlighted, which offers no doubt whatsoever. In this regard, the Superior Contentious-Administrative Court points out:

"IV.- From what has been said, it must be insisted that the control of urban development as competence of the municipalities implies both the power to issue regulatory plans, but above all, it implies the competence to 'control' the subdivision (fraccionamiento) of lands through the same regulatory plans and with the granting of the corresponding municipal approval on the respective plan, just as numeral 33 of the aforementioned Urban Planning Law states. In the same order of things, according to article 10 subsection 2) of the Urban Planning Law, it corresponds to the Urbanism Directorate of the National Institute of Housing and Urbanism, to approve the corresponding plans regarding urbanization or subdivision projects for urbanization purposes, prior to municipal approval (article 33 ibidem). This is a competence that translates into a control function on the part of the Urbanism Directorate in relation to the planning and urban control of the municipalities (articles 7, subsection 3) and 9 of the above-indicated law). They become advisors or watchdogs, able to inform or even denounce to the Municipalities, regarding a potential violation of the law or the local regulatory plan, and may even issue an act of suspension of a specific work, in which a violation of the law in matters of urbanism has been proven. According to article 36, subsection b) ibidem, the municipalities may not grant the respective approvals on plans for urban projects in areas subject to control when they do not have the required permit (approval of the Urbanism Directorate)." (Third Section, Superior Contentious-Administrative Court, judgment number 791-2002 of ten hours ten minutes on the twenty-seventh of September, two thousand two.) (The highlighting is not from the original.)

And it is that, in effect, omitting controls (approvals) for subdivision purposes is one of the most common and dangerous ways of circumventing urban planning standards and undermining all regulatory instruments in the matter, which causes serious consequences.

Among these, we may cite the impossibility of planning and supplying basic services, the construction of housing complexes in areas of high risk due to natural emergencies, or building in zones that, due to their characteristics, should not be destined for construction, because they are aquifer recharge zones or have high environmental value; to cite just a few examples; c.- the OFFICIAL MAP: which, pursuant to Article 1 of the Urban Planning Law, “is the map or set of maps that accurately indicates the position of the layouts of public roads and areas to be reserved for communal uses and services”; whose content is regulated in Articles 42 and 43 of the aforementioned Law:

“Article 42.- The regulation of the Official Map shall establish the rules on reservations, acquisition, use, and conservation of the areas necessary for roads, parks, plazas, buildings, and other communal uses, expressing the location and size of those already delivered to the public service and of those demarcated only preventively.” “Article 43.- The Official Map, together with the plans or the cadastre that complements it, shall constitute a special, reliable registry concerning the ownership and the encumbrance to the public domain of the lands or spaces already delivered for public uses”; d.- the URBAN RENEWAL plan: whose content is determined in Article 51 of the reference Law, as follows:

“Article 51.- The Urban Renewal Regulation shall contain the regulations locally adopted to conserve, rehabilitate, or remodel defective, deteriorated, or declining urban areas, taking into account inconvenient land division (parcelación) or building, the lack of communal services and facilities, or any other condition adverse to general safety, health, and well-being”; As can be observed, this is of transcendental importance, especially when dealing with the protection of historical architectural heritage, or for safeguarding the safety of a neighborhood's inhabitants; e.- and finally, the CONSTRUCTION regulations; which aim to technically regulate all the requirements that any type of construction must meet, according to the definition of the concept given in Article 1 of the reference Law, which defines it as “any structure that is fixed or incorporated into a land; it includes any building, reconstruction, alteration, or expansion work that implies permanence.” Thus, its objective is to set the standards for the planning, design, and construction of buildings, streets, sports fields, industrial and machinery installations, and all additional works to these, in everything related to architecture, civil, electrical, mechanical, or sanitary engineering, with the purpose of promoting, ensuring, and protecting health, economy, comfort, and common well-being through requirements that guarantee in such works their solidity, stability, safety, healthiness, and adequate lighting and ventilation.

The urban planning regulations, which, as indicated, comprise a highly varied set of norms; a product of the action of the various public entities that intervene in this matter; from which we find legal norms, regulations with the force of law (law in the material sense), and, of course, regulatory norms. So much so, that we can well conclude that our urban planning legal order is composed of norms of a different nature, precisely due to two important factors: firstly, the organ or institution from which it emanates (whether the Legislative Assembly, the Executive Branch, the National Institute of Housing and Urbanism, or the municipalities); and secondly, and derived from the former, the scope of the regulation's coverage, whether national, regional, or local. Thus, urban planning regulations of a legal nature do not pose a legal problem, neither in doctrine nor in jurisprudence, given that they are legitimate, as long as they are approved by a qualified vote, that is, with the minimum vote of thirty-eight deputies, by reason of their content; in the terms provided in the second paragraph of Article 45 of the Political Constitution itself, insofar as they impose limitations of social interest. It is not superfluous to reiterate that this qualified vote requirement is not merely formal, but substantial, as it implies the necessary consensus among the various political party fractions that make up the Legislative Assembly. Therefore, there is no major discussion about the legitimacy and normative rank of the Urban Planning Law, which fully complies with the constitutional requirement, having been approved in compliance with the constitutional requirement. Now, insofar as urban planning regulations constitute a set of heterogeneous norms, precisely because they derive from various public instances, and consequently, as a manifestation of various instances of public power (Legislative Power, Administrative power, and local power). It is our opinion that the analysis of these regulations must start from the content of Article 45 of the Constitution, whose second paragraph legitimizes the establishment of limitations of social interest to property, as long as they are established by a qualified law, a substantial and not formal requirement, as it implies the legislative consensus for their adoption. In this sense, as the Constitutional Chamber has considered in its jurisprudence, urban planning limitations and regulations are of social interest, insofar as they are imposed precisely to facilitate coexistence in society, and translate into impediments or obligations for the owner, and which, for the most part, have a rather ancient origin in our legal system, deriving —many of them— from provisions of the Civil Code, which dates back to eighteen eighty-eight. Constitutional jurisprudence has recognized two types of social interest that legitimize —or justify— the imposition of limitations on property: these are those related to environmental protection and those of an urban planning nature, the latter, based on the development made in ruling number 4205-96, cited above. So that, in a strict sense, it should be considered that urban plans —all of them in general, whether national, regional, or local in scope—, by reason of their content, have the normative rank of laws in the material sense, since they impose obligations, duties, and limit rights, particularly the exercise of the right of property, as pointed out by the Argentine jurist Edgardo O. SCOTTI:

“A plan for a specific urban nucleus implies not only establishing policies aimed at the adequate organization of activities in space, but it means guiding and conditioning the actions of public and private sectors through the use of legal instruments that, through incentives, requirements, or prohibitions, delimit the exercise of the right of property and the other functions and uses that can be developed in the urban environment.” (Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

In this regard, there is no doubt of the direct impact of urban plans on the exercise of the fundamental rights of private property and freedom of enterprise, insofar as the development of industry and commerce (Articles 45 and 47 of the Political Constitution) is also inferred from the content of their regulations, as well as the consequent protection of another fundamental right, that of a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Political Constitution); as considered by the Constitutional Chamber in ruling number 5303-93:

“... the limitation on property imposed by a regulatory plan (plan regulador) is constitutionally possible, because the right of property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner can act and which must be compatible with the constitutional content of that right. As stated, in the opinion of this Court, the limitation imposed, as long as it is adjusted to a current regulatory plan (plan regulador), does not violate Article 45 of the Political Constitution, as suggested in the appeal, as long as that regulatory plan (plan regulador) does not de-constitutionalize the private property affected by that instrument. Conversely, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution.”.

Thus, it has been considered that the content imposed in the various urban plans —in their complete dimension, whether national, regional, and local— is consistent with the constitutional requirement, as it derives from a legal provision —the Urban Planning Law—, which was approved in compliance with the constitutional condition —two-thirds of the total members of the Legislative Assembly—, by virtue of which, that legitimation is transferred to them. And in addition to the above, it must be considered that regional plans, in this case, the Regional Urban Development Plan of the Greater Metropolitan Area, have that character by virtue of an express legal mandate, pursuant to Article 64 of the Urban Planning Law, insofar as it textually indicates:

“Article 64.- The Metropolitan Regulatory Plan (Plan Regulador Metropolitano), its regulations, and the respective amendments shall acquire the force of law for all the municipalities of the circuit that has agreed to its adoption.” (The emphasis is not from the original.)

Finally, regarding the municipal regulatory plans (planes reguladores municipalidades), we can defend this value —of law in the material sense— based on the following reasons: a) by reason of their content, which imposes obligations on property owners and limitations on property, as indicated previously; b.) by reason of their reinforced approval procedure, which constitutes a manifestation of direct democracy; insofar as the approval of these regulations requires, as an essential requirement, the holding of an oral and public hearing, in the terms provided in Article 19 of the Urban Planning Law; and likewise, the plan is adopted and imposed by agreement of the Municipal Council, the deliberative body of the municipalities; and c) by legal comparison, from the provision in the transcribed Article 64 of the Urban Planning Law. Ergo, if a regional urban planning ordinance acquires the rank of law for the Municipality that adopts it, and this is by agreement of the Council, the logical corollary is that the plan gestated by the municipality itself and governing only its territorial circumscription also acquires that condition. In any case, our Constitutional Court has clearly and precisely indicated that regulatory plans (planes reguladores), despite being regulatory norms emanating from the municipalities, have the normative rank of laws in the material sense. In this regard, rulings number 2006-13330, of seventeen hours thirty-three minutes of December sixth, two thousand six; 2007-5575; of fifteen hours twenty-four minutes of April twenty-fifth, two thousand seven and 2008-18438, of seventeen hours fifty-six minutes of December eleventh, two thousand eight may be consulted.” Now, it should not be lost sight of, based on what has been pointed out so far, that regardless of the date of acquisition and registration of a property, when processing a land-use certificate (certificado de uso de suelo), the applicable regulations are those in force at that moment, and therefore, it is legally possible, as happened in the matter under examination, that even though the date of acquisition and registration of the farm is prior to the Regulatory Plan (Plan Regulador), if at the time of requesting the use certificate there is a current Regulatory Plan (Plan Regulador) or the previous one has been modified, everything related to it must be requested, processed, and resolved under the text of the new rules. The foregoing is so because the granting of a land-use certificate (certificado de uso de suelo) in no way constitutes an act that generates a subjective right, since, as this Section of the Tribunal has indicated, the land-use certificate (certificado uso de suelo) “is an instrument of urban planning law in which the zoning established in the Regulatory Plan (Plan Regulador) is recorded. In some countries, such as Spain (Land Law Nº 8/2007 of May 28), this instrument does not exist, which is why the urban planning administration controls compliance with zoning when issuing the corresponding license. The same does not happen in Costa Rica, where the land-use certificate (certificado de uso de suelo) has an autonomous existence, insofar as it is a requirement not only to erect a building, but also to change the use of one already erected and to authorize certain activities in it. The autonomy of the land-use certificate (certificado de uso de suelo) with respect to the license was established very clearly in the vote of the Constitutional Chamber Nº 4336-99 of July 4, 1999, in which it indicated: ‘(…) the meaning of the cited norms is evident: the issuance of the land certificate (certificado de suelo) cannot be assimilated to a construction license, since its value is confined to defining the vocation of the property within the current general plan…’ (Highlighting in bold corresponds to the original. Resolution No. 1269-2009 of sixteen hours thirty minutes of June twenty-sixth, two thousand nine).

III.- COROLLARY: For the reasons stated, this Tribunal considers that the appealed resolution should be confirmed, deeming the administrative route exhausted.

THEREFORE

The challenged act is confirmed, that is, the resolution of eleven hours of March 11, 2011, issued by the Municipal Mayor. The administrative route is deemed exhausted.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Nombre10839 Elías Baltodano Gómez Classification prepared by the JURISPRUDENTIAL INFORMATION CENTER of the Judiciary. Its reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 09-05-2026 06:54:16.

Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Apelación Municipal Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Sentencias en igual sentido Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Municipal Tema: Certificación de uso de suelo Subtemas:

Acto de naturaleza declarativa que no genera derechos. Alcances de la competencia de la municipalidad en materia de planificación urbana.

Tema: Municipalidad Subtemas:

Naturaleza declarativa de los certificados de uso del suelo. Alcances de la competencia en el ámbito de la planificación urbana. Distinción entre los procesos de fraccionamiento y urbanización.

Tema: Urbanismo municipal Subtemas:

Naturaleza declarativa de los certificados de uso del suelo. Alcances de la competencia de la municipalidad. Distinción entre los procesos de fraccionamiento y urbanización.

Tema: Planificación urbana Subtemas:

Naturaleza declarativa de los certificados de uso del suelo. Alcances de la competencia de la municipalidad. Distinción entre los procesos de fraccionamiento y urbanización.

Tema: Vigilancia municipal urbana Subtemas:

Ejercicio del poder de policía por parte del gobierno local en la planificación urbanística del cantón.

Tema: Poder de policía Subtemas:

Competencia municipal en la verificación del cumplimiento de la regulación urbanística.

Tema: Fraccionamiento y urbanización Subtemas:

Alcances de la competencia municipal.

“II.-ARGUMENTOS DE LAS PARTES: Recurrente: Sin perjuicio del estudio completo que de las argumentaciones del impugnante ha realizado este Tribunal, en síntesis éste señala, que se le está aplicando en forma retroactiva el Plan Regulador, pues él adquirió el inmueble en fecha 10 de Octubre de 2010, quedando inscrito el mismo el 16 de Mayo de 2006, todo lo cual es anterior al 18 de Diciembre de 2007, fecha en la que se publicó el Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados. Arguye que con ello, se le está causando grave perjuicio, al impedírsele construir o vender dicha propiedad (f. 21 a 24 y 44. Municipalidad: Señala que por Principio de Legalidad se debe aplicar el Plan Regulador, que los certificados de uso de suelo son actos reglados y que la jurisprudencia constitucional ha señalado, que no inconstitucional ni ilegal que vía Plan Regulador se le impongan limitaciones a la propiedad privada, en razón de lo cual estima, que el Gobierno Local ha actuado conforme a Derecho. (f. 30 a 32 y 47 a 48).

III.- SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO: Tal y como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronunciamientos (entre ellos, el número 416-2010, de las once horas con veinticinco minutos del 8 de Febrero de 2010), "los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el destacado no es del original); que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, y que se concreta de manera taxativa en el artículo 1 de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:

"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." Por su parte, el "poder de policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales. Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultar las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional.)

Debe entonces, clarificarse el contenido de la normativa urbanística, en nuestro ordenamiento jurídico (costarricense.) Primero que nada, se advierte que el vocablo "regulaciones urbanísticas " debe ser entendido en un sentido amplio y no restringido a las regulaciones que en esta materia emanan de un acuerdo municipal; en tanto está referido a la generalidad de los instrumentos de planificación urbanísticas, que derivan de diversas instancias administrativas, y que en doctrina ha sido conceptualizado como "[...] un instrumento, aprobado por un acto del Poder Público, que ordena el territorio, estableciendo previsiones sobre el emplazamiento de los centros de producción y de residencia del modo conveniente para la mejor distribución de la población; regula la utilización del suelo para su destino público y privado y, en especial, su urbanización y edificación, y, al hacerlo, define el contenido del derecho de propiedad y programa el desarrollo de la gestión urbanística." (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico . Segunda Edición. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. España. 1992. p. 34.)

Así, en el ámbito nacional existen diversas regulaciones urbanísticas, en atención al órgano que le corresponde su adopción y, en consecuencia, al ámbito de cobertura del territorio nacional sobre el que ejerce su aplicación: sea, las de orden nacional y las regionales, de aprobación a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica e Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, que contienen las directrices generales de la planificación en esta materia, y finalmente, las locales, cantonales o municipales, que son los que elaboran, tramitan, aprueban y ejecutan las municipalidades. Cuando se utiliza el término "plan regulador ", acepción que es adoptada por nuestra legislación nacional en el artículo 1º de la Ley de Planificación Urbana, que lo define como:

"el Instrumento de planificación local que, define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para la distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas"; Popularmente se hace referencia a las regulaciones urbanísticas emanadas de los gobiernos locales; sin embargo, debemos entender que también están comprendidas las regulaciones de los dos primeros órdenes, sea, las nacionales y regionales, en tanto tienen el mismo contenido y cumplen la misma función ordenadora del territorio, a nivel urbano y de determinación de los usos posibles del suelo. Estos cuerpos normativos tienen un contenido específico, sea, la ordenación y planificación del uso del suelo, para la creación de centros urbanos –ciudades, urbanizaciones, proyectos o parques industriales, parques, vías públicas, servicios públicos, etc.- en el ámbito de una circunscripción territorial, sea el cantón o parte de éste; o también a nivel regional, caso del Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, aprobado mediante Decreto número 3332, del veintiséis de abril de mil novecientos ochenta y dos, y sus reformas; que al momento es la única regulación urbanística en nuestro país dictada a nivel regional; y sin que a este momento, se haya adoptado una regulación de esta índole, a nivel nacional. Consecuentemente, ello implica la localización, respecto de los edificios públicos, y la zonificación, respecto de la edificación particular. Así, no sólo determina el uso o destino de los lotes, sino también la configuración y extensión de los mismos; la densidad de población, porcentaje del terreno que pueda ser utilizado, el número de plantas, clase y el destino de las edificaciones; todo lo anterior, con sujeción a normas generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona. Asimismo, orienta la composición arquitectónica de las edificaciones, y regula, en caso de ser necesario, sus características estéticas; competencia que no está de más en señalar, que no ha sido ejercida por el momento en nuestro país (salvo, quizás, en casos muy esporádicos). Están conformados tanto por normas escritas como por gráficos, planos y documentos anexos que ayudan a determinar su contenido, el cual es de carácter absolutamente normativo, lo cual tiene los siguientes efectos: a) regulan las facultades del ejercicio del derecho de propiedad, según la clasificación y calificación de los terrenos en ellos contenidos; b) tienen vigencia indefinida, pero susceptible de ser modificada por ulteriores revisiones; c) su eficacia es "erga omnes", aunque reducida a un determinado territorio o circunscripción territorial, según el grado del mismo (nacional, regional o local), en tanto vincula tanto a la Administración en general, como a los particulares; y d) no puede contener reservas de dispensa. Es razón de su amplio contenido que los planes reguladores la Ley de Planificación Urbana establece en su artículo 21 cuáles son los principales reglamentos que son instrumentos normativos complementarios de toda regulación urbanística, conocida como "Plan", ya sea nacional, regional o local, a saber:

a.- el de ZONIFICACIÓN: mediante el cual se establecen normas para el uso del territorio, debiéndose recordar que se trata de un concepto básico del urbanismo, consistente en reservar determinadas zonas de un territorio para necesidades o funciones concretas; y abarca desde la creación de zonas industriales hasta la fijación de zonas residenciales, político-administrativas, zonas deportivas, zonas verdes, de protección especial ambiental y otras (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) Es el primero, y tal vez más importante reglamento que debe acompañar a todo plan urbanístico, de conformidad con el artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, toda vez que, como su nombre lo indica, le corresponde la ordenación y determinación del uso del suelo, con vistas a un uso racional de la tierra y para asegurar condiciones y calidades ambientales de vida satisfactoria, con lo cual, condiciona el uso de la propiedad inmobiliaria, mediante la delimitación de áreas, según la categorización adoptada. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) De esta suerte, el régimen urbanístico del derecho de propiedad no es uniforme por el mero hecho de quedar el suelo sujeto al planeamiento, sino que difiere según el tipo de suelo en que resulta clasificada la finca de que se trate; lo cual evidencia la importancia de la zonificación. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico . Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Así, a partir de esta regulación se establece la definición exacta de los usos posibles (permitidos) en cada zona, con la consecuente incidencia en el derecho de la propiedad; al condicionar dónde se puede y se debe residir, dónde se puede comerciar, dónde se han de prestar los servicios, dónde se ha de poder hacer la industria, y dónde se ha de poder recrear y entretener; lo cual nos lleva a considerar la seriedad con que debe ser formulada, que requiere, no sólo criterios de oportunidad y conveniencia, sino sobre todo técnicos y objetivos. Queda claro que el contenido del estatuto del suelo determina el ámbito del dominio y condiciona su ejercicio, diversificándose en situaciones favorecedoras de la iniciativa privada, y asimismo, establece vinculaciones que restringen su ejercicio. La función de clasificación del suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente incumbe al Plan General, del cual, el reglamento de zonificación forma parte; el cual, debe de contener la clasificación y calificación urbanística del suelo. Por clasificación debe entenderse la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, programado o no programado y no urbanizable, industrial, de reserva o para la protección ambiental, residencial, institucional, etc.) según su destino urbanístico básico; la calificación aplica para designar la subdivisión de esos tipos de suelo en zonas caracterizadas por específicos contenidos o aprovechamientos urbanísticos; y en este sentido, va ligada a la técnica de la zonificación, que nace cuando se tiende a separar la edificación destinada a residencia de las instalaciones industriales. Queda claro que las regulaciones contenidas en el reglamento de zonificación vienen a coadyuvar en el delineamiento del contenido del derecho de propiedad, en tanto el contenido del mismo es el resultado del régimen constitucional y legal de la propiedad, en tanto no es un derecho absoluto, sino sujeto a regulaciones en virtud del reconocimiento del elemento fundamental de la función social de la propiedad, y de las contingencias de la convivencia urbana. La legitimidad de las regulaciones o limitaciones contenidas en las normas de zonificación está condicionada a los siguientes principios: a) sólo componen la zonificación, las normas que tengan carácter general, sea, que abarquen una categoría de bienes, también calificados por su ubicación espacial, en tanto que tal ubicación no sea singularizadora, y b) las regulaciones de zonificación no pueden ser ilimitadas, en tanto debe de preservar el núcleo esencial del derecho de propiedad (de uso, disfrute, gozo y disposición, no en sentido irrestricto); caso contrario se estará ante una supresión del derecho, sea una expropiación. De manera que, la zonificación no puede conllevar la anulación o paralización de las manifestaciones del derecho de propiedad, que en modo alguno deben de confundirse con las expresiones o significado patrimonial de la propiedad. Sólo existe obligación de indemnizar por la imposición de estas medidas cuando alcancen el núcleo esencial de este derecho, definido por la jurisprudencia constitucional en la posibilidad de realizar algún tipo de explotación en el bien, tal vez, no el querido por su titular. De tal suerte, serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado. (En este sentido, entre otras, véanse las sentencias número 0796-91, de las quince horas diez minutos del veintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno; número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco, y número 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis.) Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

"[...] es decir «limitaciones» como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la Carta Política." En igual sentido se pronunció la Sala Constitucional en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; bajo las siguientes consideraciones:

"IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo" (sentencia número 5097-93, supra citada); "Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien" (sentencia número 2345-96, supra citada).

Es así como, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina el contenido de estos reglamentos de la siguiente manera: a) la determinación de los usos de la tierra; b) lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; c) la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; d) el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; e) la provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de los vehículos fuera de las calles; f) tamaño, ubicación y características de los rótulos o anuncios publicitarios; y g) cualquier otro detalle arquitectónico o urbanístico relativo al uso del suelo, cuya regulación tenga interés para la comunidad local. Por tal motivo, resulta obligado reservar las zonas que tienen una especial afectación en razón de su uso, tales como las que están cerca de los aeropuertos, las que tienen una afectación por protección de los patrimonios forestal e histórico y arquitectónico, o patrimonio natural del Estado, que derivan de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, según lo ordena el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana; b.- el de FRACCIONAMIENTO y URBANIZACIÓN: que conforme al artículo 32 de la Ley de Planificación Urbana, pretende determinar bajo qué condiciones una municipalidad ha de permitir o regular el fraccionamiento y los proyectos de urbanizaciones en su jurisdicción, para lo cual se disponen requisitos correspondientes al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros. En este sentido debe resaltarse la importancia para el Derecho Urbanístico del control de las acciones de fraccionamiento , lo cual no ofrece duda alguna. Al respecto, señala el Tribunal Superior Contencioso Administrativo:

“IV.- De lo dicho, cabe insistir, que el control del desarrollo urbano como competencia de las municipalidades, implica tanto la potestad de dictar planes reguladores, pero sobre todo, implica la competencia para “controlar” el fraccionamiento de terrenos por medio de los mismos planes reguladores y con el otorgamiento del correspondiente visado municipal al plano respectivo, tal y como lo expresa el numeral 33 de la citada Ley de Planificación Urbana. En el mismo orden de cosas, según el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, corresponde a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, visar los planos correspondientes en cuanto a proyectos de urbanización o fraccionamiento para efectos de urbanización en forma previa a la aprobación municipal (artículo 33 ibídem). Se trata de una competencia que se traduce en una función de control por parte de la Dirección de Urbanismo en relación con la planificación y control urbanístico de las municipalidades (artículos 7, inciso 3) y 9 de la supra indicada ley. Se convierten en asesores o vigilantes pudiendo informar o bien hasta denunciar a las Municipalidades, respecto de una eventual infracción a la ley o al plan regulador local, pudiendo incluso emitir un acto de suspensión de determinada obra, en la que se hubiere comprobado la infracción a la ley en materia de urbanismo. Según el artículo 36, inciso b) ibídem, las municipalidades no pueden otorgar los respectivos visados a planos para proyectos urbanísticos en áreas sujetas a control cuando no cuenten con el permiso de rigor (visado de la Dirección de Urbanismo).” (Sección Tercera, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, sentencia número 791-2002 de las diez horas diez minutos del veintisiete de setiembre del año dos mil dos.) (El resaltado no es del original.)

Y es que, en efecto, el omitir los controles (visados) para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias. Entre éstas, podemos citar la imposibilidad de planificar y suministrar servicios básicos, la construcción de conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental; solo por citar algunos ejemplos; c.- el MAPA OFICIAL: que conforme al artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana, "es el plano o conjunto de planos en que se indica con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales"; cuyo contenido se regula en los artículos 42 y 43 de la citada Ley:

"Artículo 42.- El reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y demás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las demarcadas solo preventivamente." "Artículo 43.- El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos”; d.- el de RENOVACIÓN URBANA: cuyo contenido está determinado en los artículos 51 permite de la Ley de referencia, de la siguiente manera:

"Artículo 51.- El Reglamento de Renovación Urbana contendrá las regulaciones que localmente se adopten para conservar, rehabilitar o remodelar las áreas urbanas defectuosas, deterioradas o en decadencia, tomando en cuenta la inconveniente parcelación o edificación, la carencia de servicios y facilidades comunales, o cualquier otra condición adversa a la seguridad, salubridad y bienestar generales"; Como puede observarse, este resulta de trascendental importancia, sobre todo tratándose de la protección del patrimonio histórico arquitectónico, o para la salvaguarda de la seguridad de los habitantes de un barrio; e.- y finalmente, el de CONSTRUCCIONES; que pretende regular técnicamente todos los requisitos que debe cumplir cualquier tipo de construcción conforme a la definición del concepto dada en el artículo 1 de la Ley de referencia, que la tiene como "toda estructura que se fije o se incorpore a un terreno; incluye cualquier obra de edificación, reconstrucción, alteración o ampliación que implique permanencia." Así, su objetivo es fijar las normas para la planificación, diseño y construcción de edificios, calles, campos deportivos, instalaciones industriales y de maquinaria y todas aquellas obras adicionales a éstas, en todo lo relativo a la arquitectura, ingeniería civil, eléctrica, mecánica o sanitaria, con el fin de fomentar, asegurar y proteger la salud, economía, comodidad y bienestar común mediante requisitos que garanticen en tales obras su solidez, estabilidad, seguridad, salubridad, iluminación y ventilación adecuadas.

Las regulaciones urbanísticas, que según se indicó, comprenden un conjunto muy variados de normas; producto de la acción de las diversas entidades públicas que intervienen en esta materia; de donde encontramos, normas legales, normas de carácter reglamentario con valor ley (ley en sentido material), y por supuesto, normas reglamentarias. De tal suerte, que bien podemos concluir, que nuestro ordenamiento jurídico urbanístico está conformado por normas de distinta naturaleza, precisamente en virtud de dos factores importantes, en primer lugar, por el órgano o institución de la que dimana (sea, la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo o Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, o las municipalidades); y en segundo lugar, y como derivado del anterior, él ámbito de cobertura de la regulación, sea, de vinculación nacional, regional o local. Así, las regulaciones urbanísticas de orden legal no resultan un problema jurídico, ni en la doctrina, ni en la jurisprudencia, toda vez que las mismas son legítimas, siempre y cuando se aprueben mediante votación calificada, esto es, con el voto mínimo de treinta y ocho diputados, en razón de su contenido; en los términos previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la propia Constitución Política, en tanto de ellas, se imponen limitaciones de interés social. No está de más reiterar que este requisito de votación calificada no es meramente formal, sino sustancial, en cuanto implica el necesario consenso entre las diversas fracciones de los partidos políticos que integran la Asamblea Legislativa. Por ello, no hay mayor discusión acerca de la legitimidad y rango normativo de la Ley de Planificación Urbana, que cumple a cabalidad con el requisito constitucional, al haber sido aprobada en cumplimiento del requisito constitucional. Ahora bien, en tanto las regulaciones urbanísticas constituyen un conjunto de normas heterogéneas, precisamente por derivar de diversas instancias públicas, y en consecuencia, como manifestación de diversas instancias del poder público (Poder Legislativo, poder Administrativo y poder local). Es nuestro criterio, que el análisis de estas regulaciones debe partir del contenido del artículo 45 constitucional, cuyo párrafo segundo legitima el establecimiento de limitaciones de interés social a la propiedad, siempre y cuando las mismas sean establecidas mediante ley calificada, requisito sustancial y no formal, al implicar el consenso legislativo para su adopción. En este sentido, tal y como lo ha considerado la Sala Constitucional en su jurisprudencia, las limitaciones y regulaciones de orden urbanístico son de interés social, en tanto se imponen precisamente para facilitar la convivencia en sociedad, y se traducen en impedimentos u obligaciones para el propietario, y que en su mayoría, tienen un origen bastante antiguo en nuestro ordenamiento jurídico, al derivar -muchas de ellas- de disposiciones del Código Civil, que data de mil ochocientos ochenta y ocho. La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos interés social que legitiman -o justifican- la imposición de limitaciones a la propiedad: estos son las relativos a la protección del ambiente y las de orden urbanístico, estas últimas, a partir del desarrollo que se hace en la sentencia número 4205-96, supra citada. De manera, que en sentido estricto, debiera de estimarse que los planes urbanísticos -todos en general, sea los de ámbito nacional, regional y local-, en razón de su contenido, tienen el rango normativo de leyes en sentido material, toda vez que impone obligaciones, deberes y limitan derechos, en particular el ejercicio del derecho de propiedad, tal y cual lo señala el jurista argentino Edgardo O. SCOTTI :

"Un plan para determinado núcleo urbano implica no sólo establecer políticas destinadas a la adecuada organización de las actividades en el espacio, sino significa orientar y condicionar las acciones de los sectores públicos y privados mediante la utilización de instrumentos jurídicos que, mediante estímulos, exigencias o prohibición es, delimitan el ejercicio del derecho de propiedad y las demás funciones y usos que pueden desarrollarse en el ámbito urbano."(Derecho y Planeamiento Urbano.Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

A este respecto, no queda duda de la directa incidencia de los planes urbanísticos sobre el ejercicio de los derechos fundamentales de la propiedad privada y de la libertad de empresa, en tanto del contenido de sus regulaciones, se infiere también el desarrollo de la industria y comercio (artículos 45 y 47 de la Constitución Política), así como la consiguiente tutela de otro derecho fundamental, sea, la de un ambiente ambiente y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política); tal y como lo consideró la Sala Constitucional en sentencia número 5303-93:

"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.".- Así, se ha estimado que el contenido que se impone en los diversos planes urbanísticos -en su completa dimensión, sea los nacionales, regionales y locales- es acorde con la exigencia constitucional, por derivar de una disposición legal –la Ley de Planificación Urbana-, que sí fue aprobada en cumplimiento del condicionante constitucional –dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa-, en virtud de lo cual, esa legitimación se transfiere a los mismos. Y aunando a lo anterior, debe considerarse que, los planes regionales, en este caso, el Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, tiene ese carácter en virtud de expreso mandato legal, conforme al artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana, en tanto indican textualmente:

"Artículo 64.- El Plan Regulador Metropolitano, sus reglamentos y las enmiendas respectivas, adquirirán fuerza de ley para todas las municipalidades del circuito que haya acordado su adopción."El resaltado no es del original.)

Finalmente, respecto de los planes reguladores municipalidades, podemos defender este valor –de ley en sentido material - con base en los siguientes motivos: a) en razón de su contenido , que impone obligaciones para los propietarios y limitaciones a la propiedad, según se indicó anteriormente; b.) en razón de su procedimiento reforzado de aprobación , que constituye una manifestación de la democracia directa; en tanto para la aprobación de estas regulaciones, se requiere, como requisito esencial, la celebración de una audiencia oral y pública, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana; y asimismo, el plan se adopta e impone mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los municipios; y c) por equiparación legal, de lo dispuesto en el transcrito artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana. Ergo, si una ordenación urbanística a nivel regional adquiere el rango de ley para la Municipalidad que lo adopta, y ello es por acuerdo del Concejo, lo propio es que también esa condición la adquiera el que ha sido gestado por el propio municipio y rige únicamente su circunscripción territorial. En todo caso, nuestro Tribunal Constitucional, ha señalado de manera clara y precisa, que los planes reguladores, no obstante ser regulaciones reglamentarias emanadas de las municipalidades, tienen el rango normativo de las leyes en sentido material. En tal sentido pueden consultarse las sentencias número 2006-13330, de las diecisiete horas treinta y tres minutos del seis de diciembre del dos mil seis; 2007-5575; de las quince horas veinticuatro minutos del veinticinco de abril del dos mil siete y 2008-18438, de las diecisiete horas cincuenta y seis minutos del once de diciembre del dos mil ocho." Ahora bien, no debe perderse de vista en razón de lo hasta aquí señalado, que sin importar la fecha de adquisición e inscripción de un inmueble, al gestionarse un certificado de uso de suelo, la normativa aplicable es la que se encuentre vigente en ese momento y por ello, es jurídicamente posible, tal y como acaeció en el asunto bajo examen, que aún y cuando la fecha de adquisición e inscripción de la finca es anterior al Plan Regulador, si al momento de solicitar el certificado de uso hay un Plan Regulador vigente o el anterior ha sido modificado, será bajo el texto de las nuevas reglas que deberá solicitarse, tramitarse y resolverse todo lo relacionado con el mismo. Lo anterior es así, por cuanto el otorgamiento de un certificado de uso de suelo, en modo alguno constituye un acto generador de derecho subjetivo, pues tal y como lo ha señalado esta Sección del Tribunal, el certificado uso de suelo "es un instrumento de derecho urbanístico en el que se consigna la zonificación establecida en el Plan Regulador. En algunos países, como es el caso de España (Ley del Suelo Nº 8/2007 de 28 de mayo), no existe este instrumento, razón por la cual la administración urbanística controla el cumplimiento de la zonificación al extender la correspondiente licencia. No ocurre lo mismo en Costa Rica, en que el certificado de uso de suelo tiene existencia autónoma, en tanto el mismo es requisito no solo para levantar una edificación, sino también para variar el uso de una ya levantada y autorizar determinadas actividades en ella. La autonomía del certificado de uso de suelo respecto de licencia fue establecida con toda claridad en el voto de la Sala Constitucional Nº 4336-99 del 04 de julio de 1999 en que indicó: “(…)el sentido de las normas citadas es evidente: la expedición del certificado de suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, puesto que su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente…” (Destacado en negrita corresponde al original. Resolución No. 1269-2009 de las dieciséis horas treinta minutos del veintiséis de Junio del dos mil nueve).

III.- COROLARIO: Por lo expuesto, considera este Tribunal que la resolución recurrida merece confirmarse, dando por agotada la vía administrativa.” ... Ver más Sentencias Relacionadas RECURRENTE: Nombre103139 RECURRIDO: Municipalidad de Desamparados No. 159-2012 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, a las nueve horas con cincuenta y cinco minutos del once de mayo de dos mil doce.- Por apelación de Nombre103139 , mayor, casado, comerciante, cédula CED79064, vecino de Loma Linda de Desamparados, conoce este Tribunal de lo resuelto por el Alcalde Municipal de Desamparados, mediante resolución de las once horas del 1 de Marzo de 2011.- Redacta el Juez Baltodano Gómez, y:

CONSIDERANDO

I.- HECHOS PROBADOS: De importancia para la resolución de este caso, se tiene por acreditado lo siguiente: 1) Que en fecha 6 de Diciembre de 2010, el apelante solicitó ante el Proceso de Planificación Territorial, certificado de uso de suelo de la finca de su propiedad, situada en San Dirección11840 , matrícula de folio real No. Placa17224, plano catastrado SJ-527977-84, para la futura construcción de una casa (f. 11); 2) Que mediante oficio PPT-C.U.S-C-1828A-2010 del 21 de Diciembre de 2010, el Proceso de Planificación Territorial rechazó el uso de suelo solicitado, indicando que "la propiedad se ubica en ZONA RECREATIVA DEPORTIVA (ZRD), por lo tanto el Uso Solicitado es NO CONFORME de acuerdo al Art. 129 del POT" (f. 16, la mayúscula y negrita corresponden al original); 3) Que en fecha 13 de Enero de 2011 el recurrente interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra el oficio señalado en el hecho inmediato anterior (f. 21 a 24); 4) Que mediante resolución UPTR 001 2011 de las nueve horas del 28 de Enero de 2011, la Unidad de Planificación Territorial rechazó la revocatoria interpuesta (f. 26 a 27 ); 5) Que mediante resolución de las once horas del 1 de Marzo de 2011, el Alcalde Municipal rechazó la apelación interpuesta (f. 30 a 32); 6) Que en fecha 15 de Marzo de 2011 el recurrente interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución señalada en el hecho inmediato anterior (f. 34 y 37 38, todos por referencia ); 6) Que mediante resolución de las nueve horas del 5 de Abril de 2011, el Alcalde Municipal rechazó la revocatoria interpuesta disponiendo la elevación de los autos a conocimiento de este Tribunal (f. 37 a 38).

II.-ARGUMENTOS DE LAS PARTES: Recurrente: Sin perjuicio del estudio completo que de las argumentaciones del impugnante ha realizado este Tribunal, en síntesis éste señala, que se le está aplicando en forma retroactiva el Plan Regulador, pues él adquirió el inmueble en fecha 10 de Octubre de 2010, quedando inscrito el mismo el 16 de Mayo de 2006, todo lo cual es anterior al 18 de Diciembre de 2007, fecha en la que se publicó el Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados. Arguye que con ello, se le está causando grave perjuicio, al impedírsele construir o vender dicha propiedad (f. 21 a 24 y 44. Municipalidad: Señala que por Principio de Legalidad se debe aplicar el Plan Regulador, que los certificados de uso de suelo son actos reglados y que la jurisprudencia constitucional ha señalado, que no inconstitucional ni ilegal que vía Plan Regulador se le impongan limitaciones a la propiedad privada, en razón de lo cual estima, que el Gobierno Local ha actuado conforme a Derecho. (f. 30 a 32 y 47 a 48).

III.- SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO: Tal y como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronunciamientos (entre ellos, el número 416-2010, de las once horas con veinticinco minutos del 8 de Febrero de 2010), "los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el destacado no es del original); que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, y que se concreta de manera taxativa en el artículo 1 de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:

"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." Por su parte, el "poder de policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales. Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultar las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional.)

Debe entonces, clarificarse el contenido de la normativa urbanística, en nuestro ordenamiento jurídico (costarricense.) Primero que nada, se advierte que el vocablo "regulaciones urbanísticas " debe ser entendido en un sentido amplio y no restringido a las regulaciones que en esta materia emanan de un acuerdo municipal; en tanto está referido a la generalidad de los instrumentos de planificación urbanísticas, que derivan de diversas instancias administrativas, y que en doctrina ha sido conceptualizado como "[...] un instrumento, aprobado por un acto del Poder Público, que ordena el territorio, estableciendo previsiones sobre el emplazamiento de los centros de producción y de residencia del modo conveniente para la mejor distribución de la población; regula la utilización del suelo para su destino público y privado y, en especial, su urbanización y edificación, y, al hacerlo, define el contenido del derecho de propiedad y programa el desarrollo de la gestión urbanística." (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico . Segunda Edición. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. España. 1992. p. 34.)

Así, en el ámbito nacional existen diversas regulaciones urbanísticas, en atención al órgano que le corresponde su adopción y, en consecuencia, al ámbito de cobertura del territorio nacional sobre el que ejerce su aplicación: sea, las de orden nacional y las regionales, de aprobación a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica e Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, que contienen las directrices generales de la planificación en esta materia, y finalmente, las locales, cantonales o municipales, que son los que elaboran, tramitan, aprueban y ejecutan las municipalidades. Cuando se utiliza el término "plan regulador ", acepción que es adoptada por nuestra legislación nacional en el artículo 1º de la Ley de Planificación Urbana, que lo define como:

"el Instrumento de planificación local que, define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para la distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas"; Popularmente se hace referencia a las regulaciones urbanísticas emanadas de los gobiernos locales; sin embargo, debemos entender que también están comprendidas las regulaciones de los dos primeros órdenes, sea, las nacionales y regionales, en tanto tienen el mismo contenido y cumplen la misma función ordenadora del territorio, a nivel urbano y de determinación de los usos posibles del suelo. Estos cuerpos normativos tienen un contenido específico, sea, la ordenación y planificación del uso del suelo, para la creación de centros urbanos –ciudades, urbanizaciones, proyectos o parques industriales, parques, vías públicas, servicios públicos, etc.- en el ámbito de una circunscripción territorial, sea el cantón o parte de éste; o también a nivel regional, caso del Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, aprobado mediante Decreto número 3332, del veintiséis de abril de mil novecientos ochenta y dos, y sus reformas; que al momento es la única regulación urbanística en nuestro país dictada a nivel regional; y sin que a este momento, se haya adoptado una regulación de esta índole, a nivel nacional. Consecuentemente, ello implica la localización, respecto de los edificios públicos, y la zonificación, respecto de la edificación particular. Así, no sólo determina el uso o destino de los lotes, sino también la configuración y extensión de los mismos; la densidad de población, porcentaje del terreno que pueda ser utilizado, el número de plantas, clase y el destino de las edificaciones; todo lo anterior, con sujeción a normas generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona. Asimismo, orienta la composición arquitectónica de las edificaciones, y regula, en caso de ser necesario, sus características estéticas; competencia que no está de más en señalar, que no ha sido ejercida por el momento en nuestro país (salvo, quizás, en casos muy esporádicos). Están conformados tanto por normas escritas como por gráficos, planos y documentos anexos que ayudan a determinar su contenido, el cual es de carácter absolutamente normativo, lo cual tiene los siguientes efectos: a) regulan las facultades del ejercicio del derecho de propiedad, según la clasificación y calificación de los terrenos en ellos contenidos; b) tienen vigencia indefinida, pero susceptible de ser modificada por ulteriores revisiones; c) su eficacia es "erga omnes", aunque reducida a un determinado territorio o circunscripción territorial, según el grado del mismo (nacional, regional o local), en tanto vincula tanto a la Administración en general, como a los particulares; y d) no puede contener reservas de dispensa. Es razón de su amplio contenido que los planes reguladores la Ley de Planificación Urbana establece en su artículo 21 cuáles son los principales reglamentos que son instrumentos normativos complementarios de toda regulación urbanística, conocida como "Plan", ya sea nacional, regional o local, a saber:

a.- el de ZONIFICACIÓN: mediante el cual se establecen normas para el uso del territorio, debiéndose recordar que se trata de un concepto básico del urbanismo, consistente en reservar determinadas zonas de un territorio para necesidades o funciones concretas; y abarca desde la creación de zonas industriales hasta la fijación de zonas residenciales, político-administrativas, zonas deportivas, zonas verdes, de protección especial ambiental y otras (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) Es el primero, y tal vez más importante reglamento que debe acompañar a todo plan urbanístico, de conformidad con el artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, toda vez que, como su nombre lo indica, le corresponde la ordenación y determinación del uso del suelo, con vistas a un uso racional de la tierra y para asegurar condiciones y calidades ambientales de vida satisfactoria, con lo cual, condiciona el uso de la propiedad inmobiliaria, mediante la delimitación de áreas, según la categorización adoptada. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) De esta suerte, el régimen urbanístico del derecho de propiedad no es uniforme por el mero hecho de quedar el suelo sujeto al planeamiento, sino que difiere según el tipo de suelo en que resulta clasificada la finca de que se trate; lo cual evidencia la importancia de la zonificación. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico . Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Así, a partir de esta regulación se establece la definición exacta de los usos posibles (permitidos) en cada zona, con la consecuente incidencia en el derecho de la propiedad; al condicionar dónde se puede y se debe residir, dónde se puede comerciar, dónde se han de prestar los servicios, dónde se ha de poder hacer la industria, y dónde se ha de poder recrear y entretener; lo cual nos lleva a considerar la seriedad con que debe ser formulada, que requiere, no sólo criterios de oportunidad y conveniencia, sino sobre todo técnicos y objetivos. Queda claro que el contenido del estatuto del suelo determina el ámbito del dominio y condiciona su ejercicio, diversificándose en situaciones favorecedoras de la iniciativa privada, y asimismo, establece vinculaciones que restringen su ejercicio. La función de clasificación del suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente incumbe al Plan General, del cual, el reglamento de zonificación forma parte; el cual, debe de contener la clasificación y calificación urbanística del suelo. Por clasificación debe entenderse la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, programado o no programado y no urbanizable, industrial, de reserva o para la protección ambiental, residencial, institucional, etc.) según su destino urbanístico básico; la calificación aplica para designar la subdivisión de esos tipos de suelo en zonas caracterizadas por específicos contenidos o aprovechamientos urbanísticos; y en este sentido, va ligada a la técnica de la zonificación, que nace cuando se tiende a separar la edificación destinada a residencia de las instalaciones industriales. Queda claro que las regulaciones contenidas en el reglamento de zonificación vienen a coadyuvar en el delineamiento del contenido del derecho de propiedad, en tanto el contenido del mismo es el resultado del régimen constitucional y legal de la propiedad, en tanto no es un derecho absoluto, sino sujeto a regulaciones en virtud del reconocimiento del elemento fundamental de la función social de la propiedad, y de las contingencias de la convivencia urbana. La legitimidad de las regulaciones o limitaciones contenidas en las normas de zonificación está condicionada a los siguientes principios: a) sólo componen la zonificación, las normas que tengan carácter general, sea, que abarquen una categoría de bienes, también calificados por su ubicación espacial, en tanto que tal ubicación no sea singularizadora, y b) las regulaciones de zonificación no pueden ser ilimitadas, en tanto debe de preservar el núcleo esencial del derecho de propiedad (de uso, disfrute, gozo y disposición, no en sentido irrestricto); caso contrario se estará ante una supresión del derecho, sea una expropiación. De manera que, la zonificación no puede conllevar la anulación o paralización de las manifestaciones del derecho de propiedad, que en modo alguno deben de confundirse con las expresiones o significado patrimonial de la propiedad. Sólo existe obligación de indemnizar por la imposición de estas medidas cuando alcancen el núcleo esencial de este derecho, definido por la jurisprudencia constitucional en la posibilidad de realizar algún tipo de explotación en el bien, tal vez, no el querido por su titular. De tal suerte, serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado. (En este sentido, entre otras, véanse las sentencias número 0796-91, de las quince horas diez minutos del veintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno; número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco, y número 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis.) Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

"[...] es decir «limitaciones» como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la Carta Política." En igual sentido se pronunció la Sala Constitucional en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; bajo las siguientes consideraciones:

"IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo" (sentencia número 5097-93, supra citada); "Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien" (sentencia número 2345-96, supra citada).

Es así como, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina el contenido de estos reglamentos de la siguiente manera: a) la determinación de los usos de la tierra; b) lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; c) la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; d) el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; e) la provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de los vehículos fuera de las calles; f) tamaño, ubicación y características de los rótulos o anuncios publicitarios; y g) cualquier otro detalle arquitectónico o urbanístico relativo al uso del suelo, cuya regulación tenga interés para la comunidad local. Por tal motivo, resulta obligado reservar las zonas que tienen una especial afectación en razón de su uso, tales como las que están cerca de los aeropuertos, las que tienen una afectación por protección de los patrimonios forestal e histórico y arquitectónico, o patrimonio natural del Estado, que derivan de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, según lo ordena el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana; b.- el de FRACCIONAMIENTO y URBANIZACIÓN: que conforme al artículo 32 de la Ley de Planificación Urbana, pretende determinar bajo qué condiciones una municipalidad ha de permitir o regular el fraccionamiento y los proyectos de urbanizaciones en su jurisdicción, para lo cual se disponen requisitos correspondientes al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros. En este sentido debe resaltarse la importancia para el Derecho Urbanístico del control de las acciones de fraccionamiento , lo cual no ofrece duda alguna. Al respecto, señala el Tribunal Superior Contencioso Administrativo:

“IV.- De lo dicho, cabe insistir, que el control del desarrollo urbano como competencia de las municipalidades, implica tanto la potestad de dictar planes reguladores, pero sobre todo, implica la competencia para “controlar” el fraccionamiento de terrenos por medio de los mismos planes reguladores y con el otorgamiento del correspondiente visado municipal al plano respectivo, tal y como lo expresa el numeral 33 de la citada Ley de Planificación Urbana. En el mismo orden de cosas, según el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, corresponde a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, visar los planos correspondientes en cuanto a proyectos de urbanización o fraccionamiento para efectos de urbanización en forma previa a la aprobación municipal (artículo 33 ibídem). Se trata de una competencia que se traduce en una función de control por parte de la Dirección de Urbanismo en relación con la planificación y control urbanístico de las municipalidades (artículos 7, inciso 3) y 9 de la supra indicada ley. Se convierten en asesores o vigilantes pudiendo informar o bien hasta denunciar a las Municipalidades, respecto de una eventual infracción a la ley o al plan regulador local, pudiendo incluso emitir un acto de suspensión de determinada obra, en la que se hubiere comprobado la infracción a la ley en materia de urbanismo. Según el artículo 36, inciso b) ibídem, las municipalidades no pueden otorgar los respectivos visados a planos para proyectos urbanísticos en áreas sujetas a control cuando no cuenten con el permiso de rigor (visado de la Dirección de Urbanismo).” (Sección Tercera, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, sentencia número 791-2002 de las diez horas diez minutos del veintisiete de setiembre del año dos mil dos.) (El resaltado no es del original.)

Y es que, en efecto, el omitir los controles (visados) para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias. Entre éstas, podemos citar la imposibilidad de planificar y suministrar servicios básicos, la construcción de conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental; solo por citar algunos ejemplos; c.- el MAPA OFICIAL: que conforme al artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana, "es el plano o conjunto de planos en que se indica con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales"; cuyo contenido se regula en los artículos 42 y 43 de la citada Ley:

"Artículo 42.- El reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y demás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las demarcadas solo preventivamente." "Artículo 43.- El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos”; d.- el de RENOVACIÓN URBANA: cuyo contenido está determinado en los artículos 51 permite de la Ley de referencia, de la siguiente manera:

"Artículo 51.- El Reglamento de Renovación Urbana contendrá las regulaciones que localmente se adopten para conservar, rehabilitar o remodelar las áreas urbanas defectuosas, deterioradas o en decadencia, tomando en cuenta la inconveniente parcelación o edificación, la carencia de servicios y facilidades comunales, o cualquier otra condición adversa a la seguridad, salubridad y bienestar generales"; Como puede observarse, este resulta de trascendental importancia, sobre todo tratándose de la protección del patrimonio histórico arquitectónico, o para la salvaguarda de la seguridad de los habitantes de un barrio; e.- y finalmente, el de CONSTRUCCIONES; que pretende regular técnicamente todos los requisitos que debe cumplir cualquier tipo de construcción conforme a la definición del concepto dada en el artículo 1 de la Ley de referencia, que la tiene como "toda estructura que se fije o se incorpore a un terreno; incluye cualquier obra de edificación, reconstrucción, alteración o ampliación que implique permanencia." Así, su objetivo es fijar las normas para la planificación, diseño y construcción de edificios, calles, campos deportivos, instalaciones industriales y de maquinaria y todas aquellas obras adicionales a éstas, en todo lo relativo a la arquitectura, ingeniería civil, eléctrica, mecánica o sanitaria, con el fin de fomentar, asegurar y proteger la salud, economía, comodidad y bienestar común mediante requisitos que garanticen en tales obras su solidez, estabilidad, seguridad, salubridad, iluminación y ventilación adecuadas.

Las regulaciones urbanísticas, que según se indicó, comprenden un conjunto muy variados de normas; producto de la acción de las diversas entidades públicas que intervienen en esta materia; de donde encontramos, normas legales, normas de carácter reglamentario con valor ley (ley en sentido material), y por supuesto, normas reglamentarias. De tal suerte, que bien podemos concluir, que nuestro ordenamiento jurídico urbanístico está conformado por normas de distinta naturaleza, precisamente en virtud de dos factores importantes, en primer lugar, por el órgano o institución de la que dimana (sea, la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo o Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, o las municipalidades); y en segundo lugar, y como derivado del anterior, él ámbito de cobertura de la regulación, sea, de vinculación nacional, regional o local. Así, las regulaciones urbanísticas de orden legal no resultan un problema jurídico, ni en la doctrina, ni en la jurisprudencia, toda vez que las mismas son legítimas, siempre y cuando se aprueben mediante votación calificada, esto es, con el voto mínimo de treinta y ocho diputados, en razón de su contenido; en los términos previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la propia Constitución Política, en tanto de ellas, se imponen limitaciones de interés social. No está de más reiterar que este requisito de votación calificada no es meramente formal, sino sustancial, en cuanto implica el necesario consenso entre las diversas fracciones de los partidos políticos que integran la Asamblea Legislativa. Por ello, no hay mayor discusión acerca de la legitimidad y rango normativo de la Ley de Planificación Urbana, que cumple a cabalidad con el requisito constitucional, al haber sido aprobada en cumplimiento del requisito constitucional. Ahora bien, en tanto las regulaciones urbanísticas constituyen un conjunto de normas heterogéneas, precisamente por derivar de diversas instancias públicas, y en consecuencia, como manifestación de diversas instancias del poder público (Poder Legislativo, poder Administrativo y poder local). Es nuestro criterio, que el análisis de estas regulaciones debe partir del contenido del artículo 45 constitucional, cuyo párrafo segundo legitima el establecimiento de limitaciones de interés social a la propiedad, siempre y cuando las mismas sean establecidas mediante ley calificada, requisito sustancial y no formal, al implicar el consenso legislativo para su adopción. En este sentido, tal y como lo ha considerado la Sala Constitucional en su jurisprudencia, las limitaciones y regulaciones de orden urbanístico son de interés social, en tanto se imponen precisamente para facilitar la convivencia en sociedad, y se traducen en impedimentos u obligaciones para el propietario, y que en su mayoría, tienen un origen bastante antiguo en nuestro ordenamiento jurídico, al derivar -muchas de ellas- de disposiciones del Código Civil, que data de mil ochocientos ochenta y ocho. La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos interés social que legitiman -o justifican- la imposición de limitaciones a la propiedad: estos son las relativos a la protección del ambiente y las de orden urbanístico, estas últimas, a partir del desarrollo que se hace en la sentencia número 4205-96, supra citada. De manera, que en sentido estricto, debiera de estimarse que los planes urbanísticos -todos en general, sea los de ámbito nacional, regional y local-, en razón de su contenido, tienen el rango normativo de leyes en sentido material, toda vez que impone obligaciones, deberes y limitan derechos, en particular el ejercicio del derecho de propiedad, tal y cual lo señala el jurista argentino Edgardo O. SCOTTI :

"Un plan para determinado núcleo urbano implica no sólo establecer políticas destinadas a la adecuada organización de las actividades en el espacio, sino significa orientar y condicionar las acciones de los sectores públicos y privados mediante la utilización de instrumentos jurídicos que, mediante estímulos, exigencias o prohibición es, delimitan el ejercicio del derecho de propiedad y las demás funciones y usos que pueden desarrollarse en el ámbito urbano."(Derecho y Planeamiento Urbano.Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

A este respecto, no queda duda de la directa incidencia de los planes urbanísticos sobre el ejercicio de los derechos fundamentales de la propiedad privada y de la libertad de empresa, en tanto del contenido de sus regulaciones, se infiere también el desarrollo de la industria y comercio (artículos 45 y 47 de la Constitución Política), así como la consiguiente tutela de otro derecho fundamental, sea, la de un ambiente ambiente y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política); tal y como lo consideró la Sala Constitucional en sentencia número 5303-93:

"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.".- Así, se ha estimado que el contenido que se impone en los diversos planes urbanísticos -en su completa dimensión, sea los nacionales, regionales y locales- es acorde con la exigencia constitucional, por derivar de una disposición legal –la Ley de Planificación Urbana-, que sí fue aprobada en cumplimiento del condicionante constitucional –dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa-, en virtud de lo cual, esa legitimación se transfiere a los mismos. Y aunando a lo anterior, debe considerarse que, los planes regionales, en este caso, el Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, tiene ese carácter en virtud de expreso mandato legal, conforme al artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana, en tanto indican textualmente:

"Artículo 64.- El Plan Regulador Metropolitano, sus reglamentos y las enmiendas respectivas, adquirirán fuerza de ley para todas las municipalidades del circuito que haya acordado su adopción."El resaltado no es del original.)

Finalmente, respecto de los planes reguladores municipalidades, podemos defender este valor –de ley en sentido material - con base en los siguientes motivos: a) en razón de su contenido , que impone obligaciones para los propietarios y limitaciones a la propiedad, según se indicó anteriormente; b.) en razón de su procedimiento reforzado de aprobación , que constituye una manifestación de la democracia directa; en tanto para la aprobación de estas regulaciones, se requiere, como requisito esencial, la celebración de una audiencia oral y pública, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana; y asimismo, el plan se adopta e impone mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los municipios; y c) por equiparación legal, de lo dispuesto en el transcrito artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana. Ergo, si una ordenación urbanística a nivel regional adquiere el rango de ley para la Municipalidad que lo adopta, y ello es por acuerdo del Concejo, lo propio es que también esa condición la adquiera el que ha sido gestado por el propio municipio y rige únicamente su circunscripción territorial. En todo caso, nuestro Tribunal Constitucional, ha señalado de manera clara y precisa, que los planes reguladores, no obstante ser regulaciones reglamentarias emanadas de las municipalidades, tienen el rango normativo de las leyes en sentido material. En tal sentido pueden consultarse las sentencias número 2006-13330, de las diecisiete horas treinta y tres minutos del seis de diciembre del dos mil seis; 2007-5575; de las quince horas veinticuatro minutos del veinticinco de abril del dos mil siete y 2008-18438, de las diecisiete horas cincuenta y seis minutos del once de diciembre del dos mil ocho." Ahora bien, no debe perderse de vista en razón de lo hasta aquí señalado, que sin importar la fecha de adquisición e inscripción de un inmueble, al gestionarse un certificado de uso de suelo, la normativa aplicable es la que se encuentre vigente en ese momento y por ello, es jurídicamente posible, tal y como acaeció en el asunto bajo examen, que aún y cuando la fecha de adquisición e inscripción de la finca es anterior al Plan Regulador, si al momento de solicitar el certificado de uso hay un Plan Regulador vigente o el anterior ha sido modificado, será bajo el texto de las nuevas reglas que deberá solicitarse, tramitarse y resolverse todo lo relacionado con el mismo. Lo anterior es así, por cuanto el otorgamiento de un certificado de uso de suelo, en modo alguno constituye un acto generador de derecho subjetivo, pues tal y como lo ha señalado esta Sección del Tribunal, el certificado uso de suelo "es un instrumento de derecho urbanístico en el que se consigna la zonificación establecida en el Plan Regulador. En algunos países, como es el caso de España (Ley del Suelo Nº 8/2007 de 28 de mayo), no existe este instrumento, razón por la cual la administración urbanística controla el cumplimiento de la zonificación al extender la correspondiente licencia. No ocurre lo mismo en Costa Rica, en que el certificado de uso de suelo tiene existencia autónoma, en tanto el mismo es requisito no solo para levantar una edificación, sino también para variar el uso de una ya levantada y autorizar determinadas actividades en ella. La autonomía del certificado de uso de suelo respecto de licencia fue establecida con toda claridad en el voto de la Sala Constitucional Nº 4336-99 del 04 de julio de 1999 en que indicó: “(…)el sentido de las normas citadas es evidente: la expedición del certificado de suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, puesto que su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente…” (Destacado en negrita corresponde al original. Resolución No. 1269-2009 de las dieciséis horas treinta minutos del veintiséis de Junio del dos mil nueve).

III.- COROLARIO: Por lo expuesto, considera este Tribunal que la resolución recurrida merece confirmarse, dando por agotada la vía administrativa.

POR TANTO

Se confirma el acto impugnado, sea la resolución de las once horas del 11 de Marzo de 2011, dictada por el Alcalde Municipal. Se da por agotada la vía administrativa.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Nombre10839 Elías Baltodano Gómez Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.